DESEMPEÑO (tomo III)

7/22/2019 DESEMPEO (tomo III)

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QU ES,CMO SE HACE Y

PARA QU SIRVE EL

TRABAJOPOLICIAL


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ENSAYOS SOBRE DESEMPEO Y EVALUACIN DE LA POLI

ciones Consejo General de Policacia la dignifcacin policial

racas, noviembre de 2010mera edicin

embros del Consejo General de Policareck El Aissami,nistro del Poder Popular para Relacioneseriores y Justiciagar Barrientos,ceministro del Sistema Integrado de Polica,fael Isea,obernador del estado Aragua Luis Rodrguez,

calde del municipio Carrizalercedes Prieto,presentante del Ministerio Pblicorry Devoe,presentante de la Deensora del Pueblodro Tang,representacin de los cuerpos de policanicipales y estadales Enrique Gonzlez,representacin de los cuerpos de policanicipales y estadalesraya El Achkar,representacin de la Red de Apoyo porusticia y la Paz. Secretaria Ejecutiva delnsejo General de Polica

mpiladordrs Antillano

ordinadoresdrs Antillano y Helga Malav

oyo logstico:ardo Mederos

visin y validacinraya El Achkar

eo Grfcoa Polancocar Vsquez C

presinprenta Cadena Capriles

000 ejemplares

BN: 978-980-7392-03-7

cho depsito de leypsito legal:1520103633465;

nsejo General de Polica. Urdaneta, Esq. Platanal, sede el Ministerio Poder Popular para Relaciones Interioresusticia, piso 8. Caracas - Venezuela.(0212) 506.1111

ww.consejopolicia.gob.ve

TOMO I


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Introduccin

Bases Conceptuales De Mtricas Y Patrones De Medida Del Desempeo Policial 2

Autores: Pro. Dra. Jacqueline de Olivera Muniz y Pro. Dr. Domicio Proenca Junior

Cmo evaluar a la polica 4

Autor: Ignacio Cano

Evaluando la polica 6

Controles internos policiales o de cmo la polica vigila a la polica 7

Violencia de pareja y respuesta policial 8

11La construccin policial del caso penal en venezuela

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Autor: Reynaldo Hidalgo Lpez

Autores: Ernesto Lpez-Portillo Vargas y Vernica Martnez-Solare

Autores: Luis Gerardo Gabaldn, Yoana Monsalve Briceo y Carmelo Boada Tom

Autor: Andrs Antillano


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Tareck El AissamiMinistro del Poder Popularpara Relaciones Interiores y Justicia

UN GOBIERNOCOMPROMETIDOCON LA POLICA

Prlogo

El Gobierno del Comandante Presidente Hugo Chvez ha priorizado, en los ltimos 5 aos, los procede transformacin de la polica venezolana y ha convocado a toda la sociedad a participar de emisin tan compleja porque se trata de cambiar un modelo policial, construido durante siglos bajoprincipios del sistema capitalista, cuyo propsito no es proteger a las personas sino el capital.

Nuestro reto como gobierno socialista es congurar un nuevo modelo policial. Una polica que tenga coprioridad a las personas sin distincin alguna, el respeto a los derechos humanos y la proteccin delibertades fundamentales. El nuevo modelo policial que comenzamos a impulsar con la aprobacinDecreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica NaciBolivariana es un modelo que est orientado a usar la fuerza de manera progresiva y diferenciada. polica al servicio de la comunidad, capaz de resolver los conictos por las vas del dilogo y la negociacUna Polica profesionalizada que utiliza criterios cientcos para ser realmente auxiliares al sistemaadministracin de justicia. Una polica esencialmente preventiva y comunitaria.

El Gobierno del Comandante Presidente Hugo Chvez est empeado en refundar el servicio policial pque nunca jams se repitan las historias de violaciones a los derechos humanos y para que la policconvierta en una institucin capaz de garantizar la seguridad pblica tan deseada. Por ello, la compilade estudios sobre la Polica, realizado por el Profesor Andrs Antillano se convierte en un documeimportante para quienes estamos al frente de esta refundacin institucional de la polica venezolanatanto nos ofrece elementos importantes para que podamos seguir avanzando en la ruta que nos trazade disear una poltica pblica en temas policiales alineada con Proyecto Nacional Simn Bolvar - PriPlan Socialista cuyos ejes vertebradores son: la nueva tica socialista y la participacin popular.

Estamos conscientes que el camino es largo pero estamos empeados en seguir estudiando la pocomo institucin, redenirla en sus propsitos y en disear mecanismos para evaluar su desempeo dela consideracin que la polica tiene como misin principal la proteccin de las personas. En tiempos

revolucin, nos toca cambiar el rumbo de la historia de la polica para que se ponga al servicio del pude Venezuela.

Patria socialista o muerte!! Venceremos!!


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Soraya Beatriz El Achkar G.Miembro del Consejo Generalde Polica y su Secretaria Ejecutiva.

EL CAMINODE UN PROCESO DETRANSFORMACINPOLICIAL

Presentacin

Desde el ao 2006, el Gobierno del Presidente Hugo Chvez emprendi un ejercicio sostenido

reforma policial. Comenz por instalar La Comisin Nacional para la Reforma Policial, cuya misicentr en dos procesos inditos para el pas: El primero consisti en un diagnstico de todos los cuerpoliciales y el segundo fue una consulta nacional sobre la polica que tenemos y la polica que aspiramtener. Los resultados del diagnstico y aquellos de la consulta nacional fueron cruzados en grandmatrices de informacin que permitieron generar el nuevo modelo policial para Venezuela y un pliegorecomendaciones al Estado Venezolano de cara a marcar una pauta que permitiera darle continuidatrabajo sobre reforma policial deseada.

En el ao 2008, el Ejecutivo Nacional aprob por Ley Habilitante, el Decreto con Rango, Valor y FuerzLey Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana. (Gaceta Ocial 5.extraordinaria de fecha 09 de abril de 2008). La Ley logr recoger todas las recomendaciones de la ComiNacional para la Reforma Policial del ao 2006 y el nuevo modelo policial. La novsima Ley marc una legislativa importante en temas policiales que se fue desarrollando inmediatamente.

En el ao 2009, por voluntad del Gobierno del Presidente Hugo Chvez y de la mano del Ministro TarEl Aissami se instala el Consejo General de Polica que es una instancia consagrada en la Ley Orgndel Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana, cuya funcin principal es servir corgano asesor al Ministro de Interior y Justicia para el diseo de las polticas pblicas en temas policiaEse ao el Consejo General de Polica trabaj para aprobar conjuntamente con la Asamblea NacionaLey del Estatuto de la Funcin Policial con el propsito de darle estabilidad laboral a la funcin policiordenar el ingreso, la carrera, los ascensos, los controles internos y externos, la profesionalizacin, tolas situaciones administrativas y la jubilacin de todos los policas del pas.

Durante el ao 2009 y 2010, el Consejo General de Polica emprendi el camino de denir reas dfuncin policial contempladas tanto en la Ley Orgnica del Servicio de Polica como en la Ley del Estade la Funcin Policial. Han sido objeto de denicin: la atencin a las vctimas, la credencializacin polel uso progresivo y diferenciado de la fuerza, el equipamiento individual e institucional, los controinternos, la atencin a las vctimas, el patrullaje, las reuniones de direccin, el servicio de polica comunaincorporacin del enfoque de gnero en la institucin, la organizacin y funcionamiento interno, la rendide cuentas externas, las instalaciones policiales, las condiciones del medio ambiente laboral, los consdisciplinarios, la homologacin de rangos y jerarquas.

Cada una de estas reas fue denida por la va de Resoluciones Ministeriales que dieron paso luego, agua instruccional para que cada cuerpo policial, de f orma autnoma, dirigiera su propia reforma.


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Esta coleccin de practiguas de nombre Baqua orienta el camino a seguir y seala indicadores de gestininstitucional que permite la polica y sus autoridades, evaluar el nivel de cumplimiento en los procesos deadecuacin.

Estamos conscientes que estos indicadores institucionales no garantizan la eciencia policial pero son elprimer paso en un largo camino por recorrer para garantizar el libre ejercicio de los derechos fundamentalesde todo el pueblo venezolano. Muchos de los indicadores emanados de las resoluciones deben sermonitoreados y confrontados en la realidad con la misin principal de la polica que no es ms que la degarantizar el libre ejercicio de los derechos fundamentales y prevenir la comisin de delitos porque todoel esfuerzo de reforma apunta a la idea de contar con cuerpos policiales que efectivamente garanticenseguridad. El camino recorrido desde el ao 2006 hasta la fecha marca la ruta de una reforma que ha idotransitando por la va de las deniciones sobre la funcin policial, de cara a la instalacin de un serviciopolicial transparente, con indicadores sucientemente consensuados, sometido al escrutinio comunitario einstitucional de modo tal que la Polica erradique la vieja prctica cultural de salir a la calle con un chequeen blanco.

En ese sentido, el Consejo General de Polica tiene la obligacin de seguir examinando el servicio policial yla polica venezolana en particular con el propsito de denir el mandato policial y, por ende, los indicadores

que luego nos permita evaluar su desempeo. Este trabajo de compilacin realizado por el profesor JuanAndrs Antillano es parte de este esfuerzo por avanzar hacia un proceso de reforma sostenido sobre la basede los estudios policiales y de cara a ganar claridad sobre las funciones de la polica desde la consideracinde que slo la claridad sobre el mandato nos permitir tener indicadores que nos permitan evaluar laactuacin de la polica.

Esta compilacin de estudios policiales indita en el pas y promovida por el Consejo General de Policaes un ensayo de ofrecer informacin til para que las decisiones sobre el diseo de las polticas pblicaspoliciales se tomen de manera informada y disminuir los niveles de arbitrariedad y capricho en el diseodel servicio de polica. Sirva pues, la lectura de estos trabajos para conocer ms las prcticas policiales yajustar las decisiones del diseo institucional.

El objetivo de este libro es ofrecer textosterico y empricos sobre funciones, mandato,estrategias y evaluacin de la actividad policialque sirvan al pblico interesado, a los decisorespolticos, a expertos y acadmicos vinculados conla temtica, as como especialmente a policas yestudiantes en proceso de formacin en materia depolica y seguridad, con el propsito de contribuir aldebate informado, a la formacin y capacitacin ya la construccin de polticas pblicas relacionadascon polica y seguridad. En tal sentido, los ensayosque lo conforman combinan la densidad conceptualy terica con el estilo didctico y pedaggico,la pluralidad paradigmtica con la claridadde enfoques. Abordan distintas dimensionesvinculadas con el desempeo policial (el mandato yfunciones de la polica, sus estrategias y acciones,la discusin sobre la medicin y evaluacin de suactividad, as como reas especcas y sensibles desu actuacin) tanto en su debate terico, como enhallazgos empricos que resultan de la investigaciny anlisis de distintas realidades. No es, por ello,un manual ni una gua prescriptiva que pretendaesclarecer qu debe hacer la polica, asunto quedebe ser respondido al calor del debate colectivoentre autoridades, policas y la sociedad (pues, an de cuenta, el proceso permanente de denicinpor parte de la sociedad sobre la actividad policialconstituye la garanta del carcter democrticode su mandato), sino que se contenta con ofrecerelementos para ese debate.

El tema del desempeo ha adquirido un lugarcentral en la discusin y prctica sobre la policacontempornea. Ya sea en los foros acadmicos, queen las ltimas dcadas desplazan su inters de temascomo el uso de la fuerza fsica hacia la preocupacinsobre las tcticas y actividades de la polica, en las

polticas pblicas y asignacin presupuestaria, se dirigen desde los esfuerzos en la consolidaorganizacional a la optimizacin y evaluacin deoperaciones de la polica, los recientes desarrotecnolgicos orientados al monitoreo y registroactividad policial, o la creciente preocupacinlas propias organizaciones policial por explicmejorar y evaluar su ejercicio operativo, el probledel desempeo ha ocupado buena parte deesfuerzos relacionados con los cambios reciede la polica.

Esta preocupacin aparece con fuerza a pde los aos 70, como respuesta al desgastemodelo policial prevaleciente hasta entoncea distintos signos que ponan en evidenciacreciente incapacidad de la polica para garantizseguridad y la convivencia. La cada de los ndde ecacia, la pobre eciencia y elevados costocontraste con sus magros resultados, la crtica aestrategias convencionales, basadas en la aplicauniforme de tcticas y el nfasis en procedimieestandarizados, relegando los resultados e impesperados, su creciente ilegitimidad y prdidacredibilidad por parte del pblico, el aumentolas denuncias de violencia, abuso y corrupcininequidad al tratar con minoras y grupos excluidel desfase entre su comportamiento y los proce

de democratizacin y las demandas pblicasseguridad, contribuyeron a colocar en el debatproblema de lo que hace la polica y su funcinlas sociedades actuales.

En el caso de Venezuela, aunque con un marcretraso con relacin a otras latitudes, esta discuha cobrado fuerza durante los ltimos aLuego de un proceso de deterioro de la polmarcado por su incompetencia para garan

Introduccin


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el proceso de transformacin institucional de lapolica, sino que permite avanzar en la regulacinde una dimensin que, por su propia naturalezay por su utilizacin estratgica en el contextohistrico venezolano, se desarrollaba comoesfera desregulada y con frecuencia arbitraria dela actividad estatal sobre los ciudadanos. En talsentido, se entiende el desempeo no slo comoun problema de eciencia y ecacia de la actividadpolicial, sino de su equidad y subordinacin aprincipios polticos y normativos que garanticen suconcordancia con la legalidad, la democracia, losderechos humanos y la constitucin.

Efcacia, efciencia y coherencia programticacomo dimensiones del desempeo policial.

Tanto en el debate como en los programas dereforma, el tema del desempeo policial expresadistintos desafos. Al menos tres son particularmenterelevantes para la discusin que se propone en estelibro. Por un lado, el problema de su ecacia, o enqu medida y de qu forma la polica cumple elcometido asignado y logra los efectos esperados.En segundo lugar la eciencia, entendida comola relacin racional entre costos (econmicos,operativos, sociales y polticos) y resultados. Ypor ltimo, su anclaje en marcos normativos yprogramticos que articulen la actividad policial aproposiciones (explcitas o implcitas) sobre valores,nes, principios y normas que denen un modelo desociedad y una forma de relacin entre el estado ylos ciudadanos.

La discusin sobre ecacia (o efectividad) de lapolica empieza en los aos 70, momento en quelos mtodos policiales tradicionales se muestraninoperantes para garantizar reduccin del delitoo de la inseguridad, a la vez que se cuestiona el

excesivo nfasis en los medios aplicados msque en los resultados obtenidos. Como alternativase procuran enfoques exibles y verstiles, comola polica orientada a problemas, el acopio deinformacin estratgica, o la polica comunitaria. Laatencin a la eciencia se desarrolla posteriormente,en la dcada de los 80, en el contexto de losprogramas neoliberales y la reduccin de lasinversiones pblicas del estado, y busca reducircostos a travs de mejoramiento de procesosinternos, mecanismos rigurosos de registro y control,

o enfoques multiagenciales que permitan transfecompartir responsabilidades de la polica con oactores. Por su parte, los enfoques que atiendeproblema del desempeo desde sus implicacioprogramticas cobran fuerza en escenariosdemocratizacin o posteriores a conictos civarmados en que la polica jug un papel activo a fade una de las partes, o en casos en que el princproblema de la polica son las prcticas violatorialos derechos humanos o su tratamiento inequitacontra grupos excluidos o minoritarios, promovieen respuesta la incorporacin de principios legalorganizacionales que reduzcan el uso de la fuegaranticen el control democrtico de la activpolicial, conviertan a los derechos humanos en dimensin transversal al desempeo, y geneprcticas ms equitativas en el tratamiento

grupos vulnerables.Podramos suponer que estas tres dimensioestn ntimamente relacionadas: La podebe lograr cumplir su cometido, pero sin codesmedidos y dentro de un claro marco normay programtico. En otras palabras, la polica dgarantizar seguridad, prevenir el delito y pacicla sociedad, pero no a cualquier costo ni a trade cualquier medio (vulnerando derechos, actuaal margen de la legalidad o reprimiendo a grusociales vulnerables a favor de determinaelites, por ejemplo). Sin embargo, con demasfrecuencia estos trminos se abordan de manaislada y separada, produciendo enfoqunilaterales y distorsionados. El nfasis enecacia puede derivar en una expansin indedel poder policial, consistente con lo que se ha dpor llamar estado policial, en que la polica pertodas las esferas de la vida social y recurrcualquier mtodo como mecanismo de garantizcontrol de cualquier desviacin. La sobreestimade la eciencia conduce al predominio de enfoqmanageriales, centrados exclusivamente enprocesos internos y que renuncian a cualqobjetivo externo o cualquier principio de jusy equidad. Suponer que la simple adopcinestndares constitucionales y programticossuciente para mejorar el desempeo policon frecuencia desemboca en un simple declarativo de los mismos o, paradjicamentela informalizacin e invisibilizacin de prctrutinarias de la polica que terminan por converen an ms peligrosas y dainas.

seguridad a la mayora de la poblacin, episodioscrecientes de violencia policial, violacin dederechos fundamentales, corrupcin y compromisocon actividades criminales, y la inauditabilidad desu actividad y funcionamiento, en el ao 2006 seinicia un proceso de reforma, orientado hacia lacreacin de un nuevo modelo policial adecuado alos procesos de democratizacin e inclusin socialque encara el pas, y que garantizara la seguridady la convivencia democrtica, dentro del marco deun Estado Democrtico y Social de de Derecho yJusticia. Con este cometido se crea una Comisinplural y multiagencial, la COmsiin Nacional parala Reforma Policial (Conarepol), que luego de unexhaustivo diagnstico de la situacin de la policavenezolana y una amplia consulta ciudadana,formula las bases de la transformacin policial en

el pas. Con la aprobacin de la Ley Orgnica delServicio de Polica y Cuerpo de Polica NacionalBolivariana (promulgada en abril del 2008 yreformada en 2009), la Ley del Estatuto de laFuncin Policial (aprobada en 2009) y en el actualproceso de construccin de polticas pblicas yestndares para la actividad policial, que desarrollael Ministerio del Poder Popular para las RelacionesInteriores a travs del Consejo General de Polica,las recomendaciones de la Conarepol en buenamedida adquieren concrecin normativa y operativa.

Adems de atender a la estructura, organizaciny profesionalizacin de la polica, el proceso dereforma ha enfatizado en la necesidad de adecuarel desempeo policial a los crecientes desafosde garantizar seguridad, respeto a los derechoshumanos y las exigencias que a la funcin policialsuponen el marco normativo y programtico deuna sociedad democrtica e incluyente. En suinforme nal, la Conarepol dene la polica comouna funcin indelegable, civil, que opera dentrodel marco de la Constitucin de la RepblicaBolivariana de Venezuela y de los tratados y

principios internacionales sobre proteccin de losderechos humanos, orientada por los principios depermanencia, ecacia, eciencia, universalidad,democracia y participacin, control de desempeoy evaluacin de acuerdo con procesos yestndares denidos y sometida a un control deproceso de planicacin y desarrollo conforme alas necesidades dentro de los mbitos polticosterritoriales nacionales, estadales y municipales.Esta denicin establece la naturaleza de la actividad

policial (funcin pblica indelegable, de carctercivil), su subordinacin a normas constitucionales yacuerdos internacionales, enfatiza en la ecacia,eciencia, equidad y regularidad (en trminosterritoriales y temporales) de su actividad, introducela rendicin de cuenta como mecanismo de control yevaluacin de su desempeo, estandariza procesosy productos, y plantea un desarrollo racional desus recursos y operaciones segn las demandas ynecesidades reales de la sociedad. Adicionalmente,desarrolla desde la perspectiva constitucional lafuncin policial, dene normas de actuacin para lospolicas individuales y criterios para la asignacinde competencias, y propone la creacin de diversosmecanismos internos y externos de rendicin decuentas.

La Ley Orgnica dene los nes de la polica

(garantizar el libre ejercicio de los derechos, prevenirlos delitos, apoyar a la administracin, control vialy de trnsito y promover la resolucin pacca deconictos), desarrolla el carcter y principios delservicio de polica y de sus actividades, asignaatribuciones exclusivas y concurrentes de losdistintos niveles de polica, as como prescribecriterios para ordenar y articular su actuacin segnel tipo de situacin, da desarrollo normativo al serviciode polica comunal como servicio profesional,preventivo, de proximidad y orientado a la solucinde problemas, establece normas de actuacin paralos funcionarios policiales en funcin, regula demanera precisa el uso de la fuerza fsica policialy dene mecanismos y procesos de evaluacin,control, ajuste y rendicin de cuenta (tanto internacomo externa) para el desempeo policial.

Por su parte, la Ley del Estatuto de la FuncinPolicial, adems de denir el mandato policial,las condiciones personales para el desempeopolicial, establecer principios generales, normasdisciplinarias, derechos y deberes de los policasen el cumplimiento de sus funciones, otorga unpeso fundamental a la evolucin del desempeoindividual para el desarrollo de la carrera policial yla asignacin salarial, en contraste con las anteriorformas de desarrollo profesional que enfatizaba envariables rgidas y estticas (aos de servicio, etc.)sin considerar el compromiso y desempeo de losfuncionarios en sus actividades.

Esta juridizacin del desempeo policial no sloda cuenta de la importancia que se le otorga en


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otorga a la polica un determinado mandato) a la vezque como objeto del mandato (la actividad policial).Esta doble relacin hace de la accountability(que podramos traducir, no sin problemas, comorendicin de cuentas) una dimensin esencial delmandato policial, puede permiten la redenicinpermanente y democrtica de lo que la policahace y debe hacer. En este trabajo exploran elsignicado de accountability y de mandato, paraluego acotarlos a la esfera de la actividad policial.Terminan por proponer una aproximacin operativaa la accountability del mandato policial, a partir de laoportunidad para la actuacin policial y la propiedad(adecuacin o calidad) de esta actuacin, lo quepermitira juicios polticos y a la vez instrumentalessobre el desempeo.

Monsalve, en su trabajo La calidad de vida y surelacin con el servicio policial, propone unaaproximacin al mandato y actividad de la policaque lo comprenda como servicio pblicoque buscaimpacto sobre la calidad de vidade los ciudadanos,dirigindose a satisfacer sus necesidades socialesrelacionadas con la seguridad. Esta idea, que tieneimplicaciones tanto conceptuales como operativaspara el desempeo policial, formara parte deenfoques policiales que han cobrado fuerza en losltimos aos, como lo que Wilson llam estilo policialde servicio o las innovaciones ms actuales enestrategias policiales, como la polica comunitaria, yse desmarca en parte a la tradicin legalista que haprevalecido en la polica venezolana.

Esta seccin la cierra el trabajo de Gabaldn yAntillano Las reformas policiales en Irlanda delNorte y en Venezuela: Una visin comparada,que documenta dos casos recientes de reformapolicial aparentemente muy dispares: los cambiosinstitucionales de la polica norirlandesa luego deln de la guerra civil, y el proceso conducido por laConarepol en 2006. Pese a las diferencias tanto

entre los contextos como en los contenidos de lasdos reformas, ambos proceso coinciden en intentarser una respuesta a una reduccin del espacio socialde la polica (la disminucin de la conanza pblicaen la actividad policial) y en aspectos centralesabordados en los cambios institucionales, como larendicin de cuenta, regulacin del uso de la fuerzafsica, o la transversalizacin del los derechoshumanos a toda la actividad policial. El informesirve tambin para bosquejar los elementos ms

signicativos del nuevo modelo policial propupor la Conarepol, que en buena medida se conccon la aprobacin de la Ley Orgnica del Servde Polica y con el desarrollo actual de estndarpolticas pblicas en materia de polica.

Si la discusin sobre su mandato y funciopermite explicitar el anclaje estructural deactividad de la polica, abordarla a partir de estrategias y tcticas pone en evidencia la manen que el trabajo policial se dene y construyela interaccin social. La tercera seccin del lCmo se hace el trabajo policial: gestestrategia y tcticas policiales, presenta distitrabajos sobre las actividades rutinarias de la poy las estrategias y los enfoques que utiliza. primeros dos trabajos, el de Black y el de GabaldMura, analizan para dos contextos diferentes (ciudades norteamericanas el primero, una ciudel occidente de Venezuela, los ltimo) la manen que la actividad policial es denida de manuida por en la interaccin cara a cara entre poliy pblico, que cobran la forma de encuentrosque las expectativas y respuestas respuerecprocas de policas y ciudadanos moldeaactuacin de los funcionarios (activacin, tipoeventos y escenarios en que intervienen, aplicade alguna medida legal o de uso de la fuerza fsSin embargo, los dos trabajos muestran diferenimportantes entre las policas estudiadas. Mienel trabajo de Black, La organizacin social arresto, reeja una polica que fundamentalmees activada por las demandas de servicio pblico, y cuya intervencin es en buena medcontrolada y denida por los intereses de ciudadanos que solicitan la intervencin, el trade Gabaldn y Mura, Interaccin Polica-PbActivacin, respuestas y variables interperson

y situacionales, muestra una polica relativameaislada de las demandas ciudadanas, que se ade manera proactiva, y que dene su intervenatendiendo a las caractersticas de los involucray a la situacin. Si bien en los dos estudiosidentica la actitud del sospechoso como variable fundamental para explicar la conductapolica, en el caso venezolano sus caracterstsociales y fsicas pueden tener igual o marelevancia.

Los trabajos de Weisburd y Eck (Qu puhacer la polica para reducir la delincuencia,

Por esta razn se requieren aproximaciones globalesque comprendan las distintas dimensiones y susrelaciones, sin desplazar alguna de ellas por poneracento en otras. Este es el enfoque que privilegiaeste libro, abordando el desempeo desde lasdimensiones programticas de la actividad policial(su mandato y funciones), desde sus estrategias,tcticas y operaciones, y desde los aspectos aconsiderar para medir y evaluar tanto sus procesoscomo sus resultados.

Plan de la obra.

El libro est dividido en cinco partes distintas.En la primera, de carcter introductorio, Perfly desempeo de la polica en la sociedad

moderna, se esbozan los elementos que hemosconsiderado principales de la discusin sobre eldesempeo policial. El primer trabajo, de nuestraautora, Consideraciones sobre el desempeopolicial, presenta algunos de los debates actualesen torno a la actividad policial, la tensin entretareas vinculadas con el mantenimiento del ordeny la aplicacin de la ley, la discusin sobre ladiscrecionalidad de la polica para denir cursosde accin diversos segn la situacin, el mandatode la polica y arriesga algunas hiptesis sobresus funciones en las sociedades contemporneas.Ms que un estado del arte que pretende researel amplio debate sobre la cuestin, lo que serauna tarea desmedida para los ms bien limitadosalcances de este trabajo, nos proponemos unmarco inicial para situar la discusin que proponenlos trabajos posteriores.

Hay que advertir que este primer trabajo, comomuchos de los que componen este libro, privilegiauna aproximacin sociolgica (que entiende a lapolica como una organizacin social, y como parte

de un contexto social ms amplio que la inuye y enel que ella inuye), ms que jurdica o prescriptiva.En contraste, el trabajo siguiente, Marco normativode la polica venezolana, de Elsie Rosales, realizaun anlisis normativo sobre la funcin y actividadpolicial en Venezuela, partiendo desde la normaconstitucional y de otras fuentes del derechovenezolano, para evidenciar contradicciones,tensiones, lagunas y desafos, como por ejemplo laproblemtica ubicacin del uso de la fuerza fsica(caracterstica central de la actividad policial) en el

marco de un Estado Social y Democrtico de Derechoy Justicia, como el que plantea la Constitucin,la tensin entre discrecionalidad y regulacin,o la relacin entre la nocin de servicio pblico yejercicio de la coercin autorizada, que dene ala polica. Termina desarrollando las implicacioneslegales que para el desempeo policial se derivandel reciente proceso de reforma y sus concrecionesjurdicas.

El mandato policial, entendido como el mbito deproblemas del que se ocupa la polica y de lasestrategias autorizadas social y legamente paratratar con estos, y las funciones de la polica, losefectos de largo alcance de la actividad policialsobre los actores sociales y sobre las relacionesentre ello, colocan la discusin del desempeo ensu ubicacin ms estructural, pues glosa la relacinde la praxis policial con la sociedad en su conjunto.En la segunda parte, Qu es el trabajo policial?Funcin y mandato de la polica, presentamosalgunos de los trminos de esta discusin. Eltrabajo de Peter Manning, El mandato policial,que entiende la actividad policial como un conjuntode estrategias simblicas que ordenan la puestaen escena de la polica frente a la sociedad comoauditorio o perspectiva dramatrgica- entiende elmandato policial como el dominio sobre el que seejerce esos derechos dramatrgicos o procesosde simbolizacin, condicionados por variablesestructurales e histricas. En tal sentido, su trabajo(que forma parte de una investigacin ms ampliadel autor, en que compara la polica britnicacon la norteamericana) revisa los procesos detransformacin del mandato policial en EE.UUa partir de las contradicciones de la sociedadnorteamericana (la relacin entre legalidad yviolencia, por ejemplo), as como las propiascontradicciones institucionales de la polica, que sederivan de su insercin en estas tensiones. Este

trabajo permite evidenciar que lo que la policahace o se espera que haga, depende ms de lastensiones estructurales y demandas contradictoriasde la sociedad, y de cmo la polica gestionasimblicamente estas contradicciones, que demandatos formales y explcitos.

El ensayo de Muniz y Proena, De la accountabilityselectiva a la plena responsabilidad policial, partede la doble relacin que mantiene la sociedad con laactividad policial: entendida como mandante (que le


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que con muchas variantes estuvo vigente ennuestro pas por dcadas, apost siempre por laprimaca de los controles internos (el papel de lasInspectoras u Ocinas de Asuntos Internos comoinstancia exclusiva de rendicin de cuentas de laconducta individual, sobre todo de la desviada),para luego inclinarse las concepciones emergentespor los mecanismos externos de rendicin de cuenta(comits ciudadanos, comisiones parlamentariaso ministeriales, Ombudsman, etc.) en un claromovimiento pendular. La propuesta de los autoreses la de complementar y equilibrar ambos tiposde controles, as como combinar la investigaciny sancin de la conducta desviada individual conla evaluacin agregada (del desempeo colectivoy patrones organizacionales que lo condicionan).Terminan por reconocer que el fortalecimiento de

los mecanismos internos de control y rendicin decuenta, en tanto fundamentales para contener yprevenir los abusos policiales y generar crecimientoen las capacidades de la organizacin policial,son esenciales para las policas de los paseslatinoamericanos.

El libro lo cierran dos trabajos adicionales, quehemos agrupado en una quinta y ltima partededicada a considerar el desempeo policial enareas particularmente sensibles y relevantes. Lainvestigacin de Reynaldo Hidalgo, Violencia depareja y respuesta policial.Un estudio descriptivode las actitudes y respuestas de los policas

venezolanos ante la denuncia por violencia de

pareja, analiza datos de cmo la polica percibe ytrata casos de violencia domstica en un municipio

capitalino, hallando que, como ya se haba discua propsito de los trabajo de Black y de Gabay Mura, la respuesta de la polica, ms depender de lo previsto por la Ley, se constren la interaccin entre funcionarios, vctimaagresor, de las expectativas y actitudes deagentes, y de factores situacionales y socialesimplicacin de la polica en casos como la violedomstica, contribuye a redenir su rol y naturade su desempeo, tradicionalmente relacionacon la intervencin en conictos en reas pbly al servicio de mandatos universales (la ley, eo del poder de la organizacin para denir situaciones y los resultados de las intervenciopara involucrarse en disputas entre particulay en espacios generalmente considerados coprivados e ntimos, y muchas veces al servicio

los intereses de los particulares implicados.Finalmente, presentamos un trabajo pioneroGabaldn, Briceo y Boada sobre la construccicaso penal por parte de agentes de investigacioAunque la investigacin se realiz bajo modelo procesal, transformado por la entradavigencia del Cdigo Orgnico Procesal Pena1998, probablemente tengan plena vigenciaatencin a cmo intervienen factores situacion(como la existencia de un sospechoso arrestaorganizacionales (como la disponibilidad de recuy personal, cumplimiento de cuotas de caresueltos) y actitudinales, as como caracterstde vctimas y sospechosos, en la denicincurso de una investigacin penal, en trminosduracin y resultados de la investigacin.

disturbios y el miedo?) y de Eck y Rosenbaum (Elnuevo orden policial) se ocupan de las estrategiaspoliciales, dando cuenta de los cambios recientes yde algunas de las nuevas modalidades de trabajopolicial. El primero, evala los mtodos propios delo que denominan el modelo tradicional de prcticaspoliciales (incremento en el nmero de efectivos,patrullaje vehicular, respuestas rpidas a solicitudesde emergencia, detenciones generalizadas, etc.),para concluir que resultan poco efectivos paragarantizar seguridad, y los contrasta con nuevasestrategias (polica comunitaria, polica orientadaa problemas, vigilancia de putos conictivos,etc.), proponiendo como aspectos a considerarpara mejorar la efectividad el nivel de enfoqueo focalizacin en el objetivo, y la diversidad demtodos o tcticas utilizadas.

El ensayo de Eck y Rosenbaum se concentra enuna de las nuevas modalidades de trabajo policial, lapolica comunitaria, admitiendo que la denominacinha sido de manejo ambiguo y de denicinimprecisa en la literatura y en las polticas pblicas,proponindose esclarecer su sentido a partir de losefectos esperados de esquemas de cooperacinentre polica y comunidad. Para ello, evala lapolica en trminos de su ecacia, eciencia y laequidad de su actuacin (el tratamiento uniforme adistintos grupos sociales y tnicos), reconociendoque la coproduccin del trabajo policial en conjuntocon la comunidad puede aumentar el rendimientoen estas tres reas.

Sin embargo, pese a las virtudes de la participacinde la comunidad, hay que evitar sobreestimar supapel en la actividad policial. Las pretensionesde sustituir o acompaar la polica profesionalpor la transferencia de labores de vigilancia a losciudadanos, tesis que cada cierto tiempo reapareceen discursos de derecha sobre la seguridad, implicageneralmente efectos paradjicos y perversos tanto

en relacin con el delito, la seguridad y la violencia,como sobre los vnculos sociales al interior de lacomunidad. La investigacin de Romero y Rujano,Patrulla vecinal: peor el remedio, que registra yanaliza una experiencia de este tipo que tuvo lugaren barrios populares de la ciudad de Maracaibo,ilustra estos posibles efectos, por remitir ms auna generalizacin del control privado que a unaampliacin del espacio pblico, incrementar laviolencia, ahora en manos de quienes pretendenactuar para reducirla, y aumenta el temor y la

demonizacin de determinados grupos y personasen el vecindario.

Cerramos esta seccin con un trabajo que atiendea las condiciones que requiere una polica paramejorar su desempeo (Adang: La mejor policadel mundo aprende a cualquier precio), en que seconcluye que la capacidad como organizacin deaprender de su entorno y de su propia prctica,a travs de la investigacin y el anlisis de suactividad, es un factor clave para optimizar susoperaciones e identicar buenas prcticas.

La cuarta parte del libro est dedicada a laevaluacin, la rendicin de cuenta y a losindicadores que permitan medir y ponderar eldesempeo policial. La medicin y evaluacin delo que hace la polica tiene implicaciones que van

ms all del registro y control de los procesos yproductos, pues termina por moldear la propiaactividad policial y permite el control democrticode una organizacin tradicionalmente marcada porsu reluctancia a rendir cuenta de s. Un segundotrabajo de Muniz y Proena, Bases conceptualesde mtricas y patrones de medida del desempeo

policial, plantea el tema a partir del desarrolloconceptual del mandato policial (el uso de la fuerzasituacionalmente justicada, de acuerdo a la clebrefrmula de Bittner), su desdoblamiento en efectossobre las interacciones sociales (prevencin,disuasin y represin) y su evaluacin en trminosde ecacia y prociencia (que los autores denencomo capacidad o habilidad medios y recursos,equivalente al trmino eciencia). Terminan porproponer algunas medidas y patrones de medicinsobre la actividad policial.

Ignacio Cano (Cmo evaluar la polica) discute lasdimensiones de la evaluacin (eciencia y ecacia)y distintos tipos de indicadores de evaluacin (deproceso, de resultados, de impacto) en relacin con

las caractersticas propias de la actividad policial,para luego discutir y ponderar distintos tipos deindicadores de uso frecuente en la evaluacin deldesempeo policial.

El ltimo trabajo incluido en esta seccin es elde Lpez-Portillo y Mantnez-Solares, Controlesinternos o de cmo la polica vigila a la polica,que introduce la discusin de los mecanismos derendicin de cuentas y la oposicin entre controlesinternos y externos. El llamado Modelo Profesional,


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DEL DESEMPEO POLICIA

BASES CONCEPTUALES DE MTRICASY PATRONES DE MEDIDA

Prof. Dra. Jacqueline de Oliveira Muniz

Prof. Dr. Domcio Proena Jnior

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Introduccin

Cmo medir lo que hace la polica? Creemos necesario hacer frente a esta cuestin. Refugiarse eperspectivas de que la evaluacin policial sera un saber inicitico, vedado a quien no tiene la vivencia poo que el trabajo de la polica se resume en dar insumos al sistema de justicia criminal y agencias de asistsocial o a alguna relacin entre efectivos policiales y poblaciones, son blsamos que anestesian pero que nsoluciones. Son insucientes para evaluar la polica, inducen a errores corporativistas, funcionalistas o emprque acaban por ignorar lo que es la realidad del trabajo policial, llegando a invertir los trminos de su xifracaso. Reducir a la polica a los resultados puntuales de acciones espectaculares o memorables, a los nmde personas y bienes capturados o a la convergencia con alguna medida de proporcin demogrca, deja vacfuncin policial, simplicndola a cifras progresivamente estriles. De tales perspectivas, aparece la falsa imprede que no habra cmo comprobar el desempeo policial propiamente dicho, o lo que es peor, que lo que la phace, y cmo lo hace, es irrelevante en s mismo. Sera entonces imposible formular y, a la vez, evaluar, cuaorientacin o poltica pblica (policy) sobre la polica [Cusson 1999 cf. Reiner 1996, Sacco 1996, Diedizic 19Walker 2004].

Nada de esto se sostiene ante lo escrito sobre estudios policiales [Bayley 1996, Kelling 1996]. Pero incesta literatura reconoce que medir lo que la polica hace es uno de los mayores desafos contemporneola Seguridad Pblica4, y esto es suficiente para evidenciar su relevancia5.

En este ambiente se comprende que aparezcan modismos, en el que alguna que otra idea paindependientemente de su aplicabilidad y valor puntual, acabe erigida en frmula capaz de conseguir un desempeo policial. Esto resulta particularmente perjudicial cuando los indicadores se trasladan de una reasocial a otra, sin prestar atencin a las circunstancias, contextos, lmites y a su aplicacin original. Pasa el tiem

1

Este texto se benecia del trabajo de investigacin desarrollado en conjunto con Mauro Guedes Mosqueira Gomes (DSc), rico EsteveDuarte (MSc) y Tiago Cerqueira Campos (MSc) nanciado por el premio del Concurso Nacional de Pesquisas Aplicadas de la SENASP/M2005 (Proc. No. 08020.0001500/2003-93, re. 170-C-6), cuyo inorme nal se encuentra disponible en el sitio www.mj.gov.br/senasp.

2 Proesora de la Maestra en Derecho de la Universidad Cndido Mendes. Directora Cientca del Instituto Brasileo de Combate al Crim(IBCC). Consultora de la Red de Policas y Sociedad Civil en Latinoamrica.

3 Proesor del Coppe/UFRJ, Director Cientco del Instituto Brasileo de Combate al Crimen (IBCC). O.M.D. Miembro de IISS, IACP.

4 Couper [1983], Whitaker [1996], Bayley [1998], Hoover [1998].

5 Para una breve introduccin al caso brasileo, ver Lima [1994], Garotinho et al. [1998], VVAA [1998], Muniz [2001], Proena Jr & Muniz[2006a].

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en ocasiones un tiempo breve, y la incapacidad del modismo de ocasin acaba llevndonos a un nuevo modismo.Abordajes tiles en sus aplicaciones locales y para sus propsitos de origen, se destruyeron por la implantacinapresurada, distorsionando lo que pudiesen informar y alimentando un escepticismo en lo que se reere a la utilidadde cualquier abordaje6.

La cuestin es comprender qu indicadores y enfoques necesitan una insercin ms amplia para poder contribuir demanera signicativa a su entendimiento. Esto supone, en parte, la necesidad de situar un indicador o enfoque en sustrminos de origen, que incluya los elementos normativos, as como las expectativas y representaciones sociales de loque es la polica y para qu existe. nicamente se puede dar uso, apreciar, o criticar un indicador o enfoque cuandose tienen claros los trminos por los cuales expresan el entendimiento sobre qu y por qu medir.

Esto es lo que se propone el presente texto, establecer los trminos con los cuales se logre apreciar loque es relevante medir para evaluar el desempeo policial, hacindolo transparente para el pblico, yaque dichos trminos resultan necesarios y sucientes para conocer la realidad de la polica. Se proponeestablecer las bases conceptuales de las mtricas del desempeo policial, de las cuales depender lacapacidad de producir patrones de medida que tengan signicado, constituyendo el substrato conceptualde la apreciacin, uso y crtica de todo y cualquier indicador o enfoque.

Para eso, se comienza con la presentacin de la teora de la polica, que encuadra los fenmenos de la realidad policial,explicndolos y relacionndolos. A continuacin, se presentan de manera sumaria los elementos conceptuales para lamedicin del desempeo. A esto le sigue el apartado principal de la presentacin: la institucin de mtricas y patronesde medida capaces, necesarias y sucientes para trabajar con el mandato tericamente identicado del lugar de lapolica: el ejercicio autorizado del uso de la fuerza bajo la ley. Para nalizar, se presentan algunas consideracionesnales sobre las circunstancias y la utilidad potencial de la capacidad de evaluacin del desempeo policial.

Algunos de los ms inuyentes autores contemporneos en el campo de los Estudios Policiales no elaboraron unateora de la polica que buscase explicar el fenmeno policial, optaron por abordar cuestiones especcas acercade las prcticas policiales. Skolnick [1966] seala cmo el dilema entre ley y orden estructura y permite comprenderlas prcticas policiales en las sociedades democrticas. Muir Jr. [1977] se propone analizar las dinmicas de poderpor la caracterizacin de diferentes tipos-ideales de coercin en las interacciones entre la polica y los ciudadanos.Klockars [1985] presenta la tensin constitutiva entre las prcticas ostensivas e investigadoras como reveladoras de lanaturaleza del trabajo policial. Bayley [1985] pretende teorizar la accin policial a lo largo de la historia, en busca de lacomprensin de los diversos mecanismos de regulacin y control social. Neocleous [2000b] teoriza sobre las funcionessociales de la polica, enfatizando en su papel como instrumento de dominacin de clases. Rathz [2003] ofrece unasntesis de las prcticas policiales en relacin con el uso de la fuerza, armando que una teora de la polica, pese a

ser til, no resulta necesaria para el entendimiento de la accin policial. Feltes [2003] va ms lejos armando que noexiste una teora de la polica y que sera necesario construirla. Proena Jr & Muniz [2006b] desdoblan la teora de lapolica de Bittner, evidenciando las implicaciones del mandato del uso de la fuerza en los procesos de auto-regulacinsocial, a partir del anlisis de los experimentos de patrulla en Kansas City y Newark y de las huelgas policiales enBrasil. Todos estos trabajos dialogan, de manera directa o indirecta, ms o menos explcita con la propuesta de Bittner[1974] de una teora de la polica7, cuyo punto principal es la conceptualizacin del mandato policial.

6 Ver Bayley [1994], Bayley & Shearing [1996, 2001], Feltes [2003].

7 Un panorama inicial incluira a Vizzard [1995], Cusson [1999], Manning [1999a], Fielding [2002], Jones & Newburn [2002], Crank [2003],Feltes [2003], Manning [2004].

EL MANDATO POLICIALTEORIA DE LA POLICA

A PARTIR DE BITTNERCONCEPTO Y PRAXIS DE LA POLICA

De acuerdo con Bittner, el mandato autoritario dela polica es el uso de la fuerza. El concepto depolica corresponde a la proposicin de que la polica,y nicamente la polica, est equipada [armada yentrenada], autorizada [respaldo legal y consentimientosocial] y es necesaria para actuar con toda exigencia[en cualquier situacin de perturbacin de la paz social]donde se deba usar la fuerza. [Bittner 1974: 256]. Esteconcepto de polica pretende superar la perspectivade que la dicotoma entre ocial de la ley y ocial delorden explicara todo el contenido del trabajo policial[Banton 1964], proponiendo la solucin para el clsicodilema entre ley y orden [Skolnick 1966, Muir Jr 1977].Al conceptualizar a la polica como una realidad quecomprende, aunque no se reduce, a las prcticas devigilancia, Bittner revela el devaneo emprico, simplistaque hace equivaler lo que las policas hacen aporqu lo hacen y, con esto, a lo que la polica es;lo expone como el intervalo de su misin, rectica lasformas departamentales de divisin del trabajo policial,patrulla e investigacin, como expresiones necesariasy sucientes, nicas y ltimas del lugar del polica [cf.Bittner 1967, 1970, 1983].

Bittner reconstituye la integracin del trabajo policialdndole dos dimensiones empricas: lo que se esperaque la polica haga y lo que de hecho hace. Identica eluso de la fuerza como el atributo comn que articula lasexpectativas sociales en todo lo que la polica es llamadaa hacer y el contenido sustantivo de todo lo que la policahace. Establece, de esta forma, la plenitud del mandatopolicial, delimitando conceptualmente lo que la polica es.

La polica est autorizada a usar la fuerza y se esperaque lo haga siempre que sea necesario, y se le pide queacte cuando algo que no debera estar pasando estpasando y alguien debe hacer algo al respecto en ese

momento (Bittner 1974: 249, nfasis en el original). Estorevela el porqu la polica puede atender las emergencias,respaldar la ley, mantener el orden pblico, preservar lapaz social o desempear otras funciones sociales. Aclaraporqu las policas ejecutan las ms diversas formas opatrones de vigilancia. En n, explica que a la policase la llame para actuar, y acte, en cualquier situacindonde la fuerza pueda ser til.

Por qu se le llama a l a polica cuando la fuerza puedeser til? Qu diferencia hay entre el uso de la fuerzapolicial y el uso de la fuerza utilizada por otros actores?

La polica es una respuesta al desafo de proenforcement8 sin que esto le lleve a la tirana o a servir a intereses particulares. Por esta razn, ede la fuerza por la polica tiene un propsito podistintivo e invariante: producir alternativas paccaobediencia bajo consentimiento social, bajo el Imperla Ley. Esto corresponde a un objetivo, el uso de la fpara nes restrictos y transparentes, de tales many con tales controles, que lo salvaguarde de conveen una herramienta de opresin o en un instrumenservicio de individuos o grupos de poder.

La naturaleza poltica de la polica se revela aqu de fclara y explcita: la polica es el instrumento legal y legde respaldo por la fuerza en los trminos del consocial de una determinada comunidad poltica (politypolica se interpone, y se espera que se interponga, voluntades opuestas o intereses en conicto, en cualsituacin que amenace la paz social, arriesgue derey garantas de las personas o viole las leyes. La pes un instrumento de poder, cuya intervencin proobediencia, por el uso apropiado de la fuerza, sieque sea necesario en los trminos y formas convesocialmente. La autorizacin conferida socialmente el uso de la fuerza por la polica es objeto de consnegociacin en la realidad social. Es denunciable, auen sus circuitos se haya dado un consentimiento pque proviene del pacto social, instrumentado en una dada de gobierno. Esta autorizacin social es el resudel debate continuo entre las mltiples dinmicalegitimacin del mandato policial, las cuales se alimde las representaciones sociales acerca de la policala lgica-en-uso del quehacer policial. La autorizacin polica para vigilar, intervenir y usar la fuerza para proobediencia se encuentra, bajo control colectivo, somela accin de las miradas vigilantes de los grupos socia

La produccin de obediencia respaldada por el policial de la fuerza tiene lmites, ya sea en trmino

su aplicacin o en trminos de alcance de las solucque puede imponer. Esto da un carcter pragmtnito a la solucin policial. Si, por un lado, la polica puimponer una solucin inmediata, de su propia laboadmitir atrasos, recursos o excusas, por otro, toda solupolicial es expedita, parcial y transitoria en el tiemAyudar, socorrer, disuadir, dirigir, mantener, somelo que la polica pueda hacer es transitorio y proviLa provisionalidad de la solucin policial reeja tan

8 Nota del editor: Aplicacin de la ley


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imposibilidad de que este tipo de solucin d cuenta delas causas de los eventos sociales en los que la policainterviene, como la inviabilidad de la sustentacin decoercin por la fuerza por tiempo indeterminado.

La solucin policial se dirige a situaciones, conictos,actos y actitudes. Es una respuesta a su existencia y asus efectos, puesto que los procesos sociales que losproducen estn ms ac del lugar de polica y ms alldel alcance de su capacidad instrumental. La solucinpolicial est coaccionada por la legalidad y legitimidadque conforman el lugar de polica. Esto, a su manera,determina las alternativas admisibles cuando la policausa la fuerza, exigiendo, moderando, modicando oprohibiendo determinadas elecciones o posibilidadestcticas, de manera que las alternativas de obedienciaque la polica pueda imponer sean paccas. La policaacta con estas reglas de enfrentamiento, establecidaspara asegurar que los medios no atenten contra los nes,

reejando el pacto social de una comunidad poltica(polity) bajo el Imperio de la Ley. Porque la solucinpolicial es producto de una alternativa pacca deobediencia bajo consentimiento social, admite revisin,enmienda o reversin poltica, legal o judicial.

El poder de decidir sobre la forma de solucin msadecuada a un cierto tipo de evento, o incluso de decidiractuar o no en una determinada situacin, revela que latoma de decisiones discrecionales es la praxis esencialde la polica. Por su propia naturaleza y contexto, lasolucin policial slo puede ser producida a travs de unabordaje autnomo. La produccin de la solucin policial,presionada por las circunstancias y expuesta a lascontingencias de la vida social, revela una temporalidadparticular, transversal. La solucin policial se da en untiempo presente prolongado. Se inscribe en una seriede eventos, conectados o desconectados, continuoso discontinuos, envolviendo dinmicas con diversasinteracciones, cuya intensidad, densidad y consecuenciaimponen la tempestividad del actuar para el agentepolicial. Esto hace que sea imposible predeterminar laaccin de cada polica en cada situacin, precisamenteporque los elementos idiosincrsicos presentes enuna situacin particular pueden constituir el relevoms importante en la solucin policial y es igualmente

imposible conocerlos hasta que se revelan de maneraconcreta, inmediata, presente. El contenido de lo que seala accin policial no se reduce a un guin predeterminado,ni es posible que est dirigido por otro, ni sometido a unconjunto rgido de principios normativos. Esto caracterizael trabajo policial como profesional en el sentido estrictoy tcnico del trmino.

La decisin sobre la forma de actuar pertenece a lapolica, que depende de su poder discrecional para poderrealizar su trabajo. Por esto, la accin policial est sujeta

a la apreciacin poltica, social o judicial solamente aposteriori. Ante esta situacin se puede comprender quela iniciativa de la accin policial es el resultado de unaevaluacin ad hoc por el agente policial. Esta evaluacinest sujeta a directrices amplias en lo que se reere a laoportunidad e iniciativa y a las prioridades y contenidos,emanados de la organizacin policial o aprendidosen un determinado contexto. Normalmente se realizaindependiente de un encuadramiento legal previo.

El poder discrecional de la polica se revela, por tanto,con ms amplitud que la autorizacin del uso de lafuerza [cf. Brooks 2001, por ejemplo]. No se atribuyenicamente a las oportunidades y propiedades deluso de la fuerza, sino que alcanza a la pertinencia y ala forma de toda y cualquier actividad policial, ya quecorresponde al ejercicio de governance, al ejercicio de latoma de decisiones polticas en la esquina (streetcornerpolitics). Sin embargo, el poder discrecional gana en

complejidad a medida que el agente policial se sientems involucrado en las tareas de vigilancia, las cualesestn, por su visibilidad, ms expuestas a la apreciaciny a los controles sociales.

La contrapartida de la delegacin a los policas depoderes superiores a los de un ciudadano comn, enespecial la posibilidad del recurso a la coaccin porel uso de la fuerza, es la apreciacin cotidiana de losactores sociales de la labor de la polica. Estos actoresreiteran, o no, su conanza en la polica. Como resultadode esta apreciacin se atribuye o no la legitimidad,prestando o no credibilidad a las soluciones policiales.El impacto potencial de desvos de conducta y errores,es una apreciacin que contrasta la adherencia dereglas de enfrentamiento y de los procedimientospoliciales a los trminos presentes del mandato bajoel Imperio de la Ley.

A esta altura, nos parece oportuno comentar algunosde los benecios de llegar a un concepto de polica. Sedeni polica como a aqul que responde por el mandatodel uso de la fuerza bajo el consentimiento social, en elImperio de la Ley en una comunidad poltica (polity).Tal proposicin permite un ordenamiento consistentede las realidades relacionadas con el uso de la fuerza

en el interior de los territorios, identicando de maneraclara cules corresponden a la polica, cules no y porqu. Esta clasicacin se realiza por la apreciacinde las reglas de enfrentamiento que determinan lasalternativas del uso de la fuerza; donde dichas reglasde enfrentamiento expresan el contenido del mandatopolicial, se tiene polica. En este caso, el concepto sirvepara poder apreciar en qu medida se aproximan o sealejan las actividades de una organizacin policial delhardcore que caracteriza al lugar de la polica.

Desde el punto de vista conceptual, cualquierorganizacin que acte o pase a actuar bajo reglas deenfrentamiento que expresen el mandato policial es defacto Polica, independientemente de que se trate deuna actuacin permanente, interina, o puntual. Estoaclara los trminos dentro de los cuales se puedehacer uso de las organizaciones en un Estado, parael cumplimiento del mandato policial, al margen desu destino formal o de su identidad institucional comoes el caso, por ejemplo, del uso de los contingentesmilitares como polica en Misiones de Paz [Diedizic1998, Hansen 2002] que dependen de la legitimidadde la poblacin a quien sirven, pese a ser extranjerasy no estar en posesin de un idioma en comn [Kelly1998, Schmidl 1998]. De la misma manera, revela quelas organizaciones de fuerza que no actan bajo reglasde enfrentamiento que expresen el mandato policial noson, de facto, policas, aunque puedan serlo de jure, orealizar una o ms actividades que emulen el trabajo

policial. En este caso, independientemente de su origendomstico o externo, se caracterizan como fuerzasinvasoras, de ocupacin o de represin al disidente,que sustentan distintas formas de opresin sobre lapoblacin en los territorios en los que actan.

Resulta interesante observar que el concepto de policatrae consigo un resultado curioso en lo que se reere ala relacin entre el Estado Democrtico de Derecho yel alcance de la accin policial que contrara al sentidocomn. Al contrario de lo que se imagina, el crculovirtuoso de la polica se vuelve posible y factible en la

medida en que avanzan los procesos de constituexpansin y consolidacin de los derechos civpolticos y sociales. La garanta de los dereconstituidos y el reconocimiento de nuevos derecdifusos o emergentes, justican, amplan, solidicactualizan reglas de enfrentamiento y procedimiepoliciales, en adelanto, simultneamente o en la ede su expresin legal. Favorecen espacios y forde control y participacin social en la administradel Estado, induciendo a reas de transparenciapropician el perfeccionamiento de las prcticas policEstas dinmicas de transformacin social vivicancontornos del mandato policial, contribuyendo asurjan nuevas funciones y atribuciones para las poque, en este contexto, tienen cada vez ms que hacinsumo para hacerlo cada vez mejor.

As, no es en el llamado Estado Policial en else tendra una era de oro de las policas. Es

el lugar de la polica ni siquiera existe en tal Espuesto que ste se confunde con el propio gobiecorrespondiendo a alguna forma de tirana. Econtexto, el consentimiento social, el Imperio de la o ambos, no informan del uso de la fuerza. El apeesta fantasa puede alimentarse en la creencia deen un Estado Policial, las soluciones policiales dejde ser provisionales y nitas, volvindose denitivcompletas, hasta el punto de promover una sociquimrica sin desorden o crimen. Se construye, deforma, una falsa nostalgia de que cuando la policpuede todo, se trata de una polica mejor.

En trminos originales, Bittner [1974] dene a laPolica como el ejercicio autorizado del uso de lafuerza en el interior de una comunidad poltica dada perono desdobla las implicaciones de su propia formulacin,cuyo mrito es innegable. No aprecia, de modo explcitoni consecuente, lo que es el uso de la fuerza y las formaspor las que se expresa la autorizacin para su empleo enuna sociedad. Todo ocurre como si tomase los trminos

que prestan la singularidad al mandato policial comorealidades presumidas, dadas a priori.

Tal orden de naturalizacin acaba por ocultar la realidadde la praxis policial que su propio concepto hace queaparezca. Incluso en textos posteriores, Bittner [1990b]expresa un entendimiento del uso de la fuerza como purasancin, limitada nicamente al acto fsico, sin considerarla utilidad de su potencial. De la misma forma, en untexto escrito con David Bayley [Bayley & Bittner 1985]se contenta en anunciar la autorizacin social como una

realidad auto-referida, abstracta, sin representacexpectativas y contextos sociales que le prmaterialidad en trminos de la conanza pblica la credibilidad policial. Se percibe lo lejos que estcontenidos de los trminos centrales del mandato pel uso de fuerza y la autorizacin social, de la amconceptual de la propia formulacin terica de Bittn

Para comprender plenamente la praxis policinecesario tener en cuenta, por un lado, la totdel uso de fuerza por parte de la polica, y por oalcance de la autorizacin social, relacionndolasas ser posible apreciar el desempeo de la pde forma consistente. Se trata, por tanto, de ir mde Bittner. Se trata de comprender los efectospolica en la comunidad poltica que sirve, rescalas interrelaciones entre lo que la polica hace y phacer, lo que es o puede ser a la luz de lo que se ey consiente que sea y haga.

LOS EFECTOS DE LA POLICAMS ALL DE BITTNER:


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LA POSIBILIDAD DE LA ACCIN POLICIALUSO POTENCIAL Y CONCRETO DE LA FUERZA

En el contexto de las relaciones humanas, el uso dela fuerza expresa una forma particular de coercin.Sus nes son los mismos que los de cualquier alternativacoercitiva: someter las voluntades, alterando actitudese inuyendo en los comportamientos de los individuos ygrupos. Lo que la diferencia de otras formas de coaccinson sus medios, los medios de fuerza.9

No hay como comprender el uso de la fuerza como unfenmeno autnomo, que existe en s mismo, algo externo alas relaciones sociales y, por eso, capaz de interrumpirlas osubstituirlas. El uso de la fuerza es un instrumento al serviciode las formas del ejercicio del poder, con todo lo que conllevade pasiones, voluntades e intereses. La alternativa del usode la fuerza expresa un modo particular de interaccin social,tan previsible como cualquier otra . En este sentido, el usode la fuerza reeja las expectativas sociales en cuanto a suposibilidad y consecuencia, conformando su experimentacinanticipada como un hecho posible o su vivencia como unacto maniesto. Esto revela la totalidad de las expresiones

empricas del uso (potencial y concreto) de la fuerza. Permitecomprender sus efectos, sobre todo, donde su manifestacincomo tal no existi, es decir, donde la apreciacin de supotencialidad fue suciente para compeler voluntades. Esteefecto no es menos uso de fuerza porque prescindi de surealizacin en hecho sino que se siente en toda su plenitud eluso de la misma al obligar.

9 Esta presentacin expone resultados basados en Blumberg[2001], Halberstadt [1994], Heal [2000], Hunt [1999], Manning[1999c], Mijares et al. [2000], Muniz [1999] e Muniz, Proena Jr &Diniz [1999].

Con lo expuesto anteriormente, se aclara el universo deresultados plausibles de la praxis policial en trminos dela utilidad de la fuerza. El potencial de la fuerza explicalos efectos disuasorios y, en alguna medida, preventivosde la presencia de la polica, o hasta de la posibilidadde esta presencia. Lo concreto de la fuerza explica losefectos represivos y, en alguna medida, disuasorios de laaccin maniesta de la polica.

Los trminos del ejercicio autorizado del uso de la fuerzaconguran el rol de alternativas tcticas admisibles parala polica en una comunidad poltica (polity) concreta.Es, precisamente, la autorizacin o consentimientosocial, traducido en adherencia social, pacto poltico ydispositivos legales los que dan contenido a las reglasde enfrentamiento bajo las cuales la polica ejecutasu mandato. Esto es ms evidente y caractersticocuanto ms prximo se est de la accin maniestade la polica, donde la oportunidad de lo concreto dela fuerza aparece. Una polica puede estar autorizada

o no a usar determinados armamentos o tcticas enfuncin de las exigencias puestas por las reglas deenfrentamiento. stas pueden exigir, modicar, moderaro prohibir alternativas del uso de la fuerza, reejandolas representaciones, expectativas y contextos socialesespeccos de una polity en relacin a su polica. Se veas que el uso de la fuerza que la polica hace o puedehacer depende de lo que se consiente y espera que seay haga. Depende de la idea de polica de una comunidadpoltica.

9

En el proceso de fabricacin simblica y materialdel orden social, la autorizacin que conforma elmandato policial, prestando contenidos especcosa su realizacin, resulta de lo que una comunidadpoltica, de modo ms o menos tcito, espera, deseay consiente que su polica sea y haga en pro delmantenimiento del orden social10. Esto es lo mismoque armar que, el consentimiento social que sustentael lugar de la polica da una idea de polica elaboraday negociada por los diversos grupos sociales queconstituyen una sociedad concreta.

La Idea de Polica se puede comprender como unconjunto diverso de representaciones y expectativas

sociales acerca de la polica, sus papeles y funcionesen la produccin del control social. Se reere a laspercepciones sobre el ejercicio de la coercin por eluso (potencial y concreto) de la fuerza. Se trata de ununiverso de signicados asociados a un tipo particular deautoridad poltica los cuales se encuentran en permanenteconstruccin, al calor de las experiencias y vivenciasconstituidas en las y por las propias interacciones entrepolicas y otros actores sociales.

En la dimensin de la praxis social, la idea de policaretrata el modo en el que las policas estn y van siendoinscritas en el imaginario social de una sociedad a lolargo del tiempo. Plasma las concepciones y vivencias deuna comunidad poltica sobre la praxis policial. Retrata lacapacidad de la Polica (The Police) de cumplir el mandatopolicial produciendo alternativas paccas de obedienciapor el uso de la fuerza (policing stricto sensu), segn lasreglas sociales del juego y bajo el Imperio de la Ley, deacuerdo con un determinado conjunto de prioridades de

10 Todas las sociedades humanas, sean tribales o complejas,desarrollan, de acuerdo con sus caractersticas histricas y culturales,mecanismos de regulacin colectiva del comportamiento de losindividuos, para garantizar la cohesin social en la experimentacinde la diversidad humana, y, de esta orma, a su propia posibilidad

de existencia y reproduccin simblica y material. El orden sociales una expresin concreta de la operacin de estos mecanismos decohesin. El orden social es, ante todo, el entrecruzamiento de lasdiversas expectativas de orden construidas por los ms distintosgrupos sociales que compone una sociedad. El orden social estconstruido por la diversidad de territorios simblicos, morales,sicos, etc. Se presenta como un escenario del encuentro complejode la multiplicidad de ujos sociales, de los eventos voltiles y delas interacciones discontinuas. Es la expresin de una gramticaampliada y multicultural que hace posible el experimentarintereses divergentes y la emergencia de concepciones plurales, depercepciones distintas y peticiones diversas de orden y seguridadpblicas. C. Kappeler [2000a, b] y, ms ampliamente, Kappeler[1999], Bayley [1998b].

gobierno (policy) fruto del proceso poltico (politics).

La idea de polica se articula, de forma sensiblelos instrumentos de control y regulacin del osocial. Estimula e incluso induce a la bsqueda dmecanismos comunitarios de auto-regulacin, que sisiendo el primero y ms importante recurso a ser agoen las dinmicas conictivas. Esto es posible debique las expectativas en cuanto al mandato policial praxis orientan tanto los equilibrios y elecciones deactores sociales como a los medios a ser empleadsus consecuencias ante el n pretendido por cadade ellos en su convivencia y en la direccin de la solde sus problemas. La existencia de la polica como

alternativa de produccin de coercin susceptible dmovilizada por todos, motiva cambios en las estratsociales de convivencia y en la administracin dvoluntades en conicto.

La Idea de Polica engloba todos los posibles efeque la Polica puede producir en razn de su existede la expectativa o manifestacin de su presencaccin. Devela y articula los efectos inductores sobauto-regulacin social: los efectos preventivos cuanPolica no est fsicamente presente, disuasivos cuse hace presente sin actuar, y represivos cuando apara frustrar acciones que atenten contra la paz soviolen las leyes. Su alcance puede verse en la siguilustracin (Figura 1):

Los efectos de la existencia de la polica, de la presepolicial y de la accin policial propiamente dicha depey se subordinan a los instrumentos de control del osocial que son estructuralmente anteriores a la apolicial y conforman el contexto de su praxis. Emecanismos de regulacin intergrupales e intragrupformales o informales, directos o indirectos, manie

LA EXPECTATIVA DEL MANDATO POLICIALLA IDEA DE POLICA:


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o potenciales, expresan niveles diferenciados ydiscontinuos de coaccin social, constituyendo lainfraestructura del ejercicio del mandato policial. Sudinmica es la que conforma el campo de posibilidadesde los efectos policiales, y no la propia polica. Estocalica, una vez ms, el carcter intrnsecamente nito yprovisional de las soluciones policiales en la construccindel orden social.

La idea de polica, con todo lo que signica en trminosde expectativas y vivencias relacionadas a la existenciade la polica y a la ejecucin de su mandato, intermediaa la aceptacin y a la adhesin de las solucionespoliciales, determinando las formas del recurso a lafuerza para producir obediencia. Contextualiza losefectos preventivos y disuasorios de la presencia policialpor el impacto del uso potencial de la fuerza, situando laoportunidad de los efectos represivos de la accin policialpor el uso concreto de la fuerza. La pertinencia del uso

concreto de la fuerza es uno de los f actores que fortaleceo fragiliza la autorizacin social de l a Polica, reforzandoo no la credibilidad de las soluciones policiales.

La Idea de Polica tiene su expresin ms aparente einstrumental en la credibilidad policial. La credibilidadpolicial puede comprenderse como un tipo de sntesisfuncional de la idea de polica, una forma de aprensindel consentimiento social referente al ejercicio autorizadodel uso de la fuerza en el interior de una comunidadpoltica bajo el imperio de la ley.

En las dinmicas de control y auto-regulacin social, lacredibilidad policial traduce las expectativas colectivasde que la polica vendr, estar presente, en aquellassituaciones en que se desea que la polica se hagapresente como una alternativa necesaria, ofreciendosoluciones aceptables. Corresponde a la percepcinde que la polica es capaz de cumplir su mandato,respondiendo en cada situacin vivida y en el conjuntode todas las interacciones con la sociedad, a lo que lapolica es o debe ser tanto como a los por qu y paraqu y cmo hacer de la polica.

La credibilidad policial operacionaliza la conanza y laadhesin social ante la perspectiva de cmo la polica

es una alternativa ecunime e igualitaria, competentepara construir soluciones diferenciadas y aceptablesen una amplia variedad de circunstancias, externasa los intereses particulares, pero obedientes al pactosocial y a las leyes. En cada solucin policial, se tieneo no el refuerzo de la credibilidad policial resultantedel cuestionamiento cotidiano del mandato y prcticaspoliciales por los individuos y grupos sociales. Es lacredibilidad policial la que se considera inmediatamentecuando se le llama o no a la polica, se acepta o no loque propone, se cree o no en lo que hace, dice que hace,

informa o sugiere; cuando se contempla la adopcin o node aparatos particulares de uso de la fuerza.

Cuando una polica disfruta de una credibilidadrazonable, pasa a operar el control social con ungrado de adhesin tal, que la orientacin policial setoma en cuenta, y cada vez ms expresamente, en lostrminos presentes del pacto social ms amplio. Eneste contexto, la accin policial presenta una elevadaconsonancia con los trminos y requisitos del mandatopolicial. Esa perspectiva tiene lugar cuando la polica,de forma transparente, continuada y, siempre que seanecesario, explicita, reconoce, se avergenza y seadapta a los requisitos cambiantes de tal mandato. As,las reglas de enfrentamiento, los procedimientos y lasprcticas policiales se hacen cada vez ms conocidos,compartidos y apreciados por los individuos o grupos.Esto, a su vez, da una creciente previsin a las accionespoliciales, ampliando y reforzando la adhesin social a

las soluciones policiales.Se consigue con esto, una maximizacin del control socialde la polica. En contextos de signicativa credibilidadpolicial, el cuestionamiento de las acciones policialesse presenta con un carcter pedaggico, resultante delacervo de nociones compartidas entre polica y sociedad.Esto instruye tanto a los agentes policiales como a lacomunidad sobre cmo se fundamenta y cmo operauna solucin policial. Permite la vigencia de formas decontrol que se aproximan a la responsabilidad plena delas soluciones policiales y de la rendicin de cuentassobre cmo, y por qu, fueron producidas. Se establece,de esta forma, un equilibrio sutil entre la polica obedienteal mandato policial y una comunidad que consienteobedecer a su polica. Una alta credibilidad policialsignica que el pblico reconoce a su polica y sta, a suvez, se reconoce entre el pblico.

Cuando una polica disfruta de poca credibilidad,su papel como inductor del control social se esfumahasta tal punto que sus soluciones, cualesquiera quesean, son recibidas con desconanza anticipada osospecha previa. Estas soluciones se ven como ajenasa los trminos presentes en un pacto social ms amplio,disonantes en relacin a lo que se considera aceptable

en su contenido o forma. La baja credibilidad ampla yrecrudece los niveles de resistencia a la accin policial,comprometiendo los efectos inductores de la policaen trminos de resultados preventivos y disuasorios,acabando por sobrellevar articialmente las solucionesrepresivas ante cualquier situacin que amenace la pazsocial o el cumplimiento de las leyes. En este contexto,se generan actitudes intolerantes, discriminatorias yprovocativas de los individuos en relacin a la polica yde la polica en relacin al pblico.

En la medida en que la polica se vuelve y se sienteextranjera para su comunidad, pasa a ser amenazadaante cualquier problema social y, al mismo tiempo, esvista como una amenaza para esta comunidad. Laprdida de credibilidad policial corresponde tcitamentea una fragilidad de la autorizacin social, una prdidade legitimidad de la Polica para ejercer su mandato.Una polica desautorizada est constreida a teneruna conducta con pautas marcadas nicamente porla ley, arriesgndose a imponer una visin intoleranteantagnica con el orden social propiamente dicho.

En contextos sociales de baja credibilidad policialaumenta el riesgo de que el recurso a la fuerza sereduzca a una dimensin concreta. Se crea el escenarioen el cual una polica desautorizada usa la fuerzaconcreta con ms frecuencia e intensidad de lo quesera oportuno y apropiado. Esto a su vez aumenta anms el descrdito y la resistencia social, incitando ms

al uso concreto de la fuerza.Es importante sealar que la rutina del uso inoportunoo inapropiado de la fuerza evidencia que esa polica sevolvi menos capaz para el ejercicio de su mandato,agregando costos y riesgos. Paradjicamente, estasituacin coloca una demanda creciente sobre losrecursos policiales. La polica debe emplear ms ti empo yesfuerzo para actuar en cada evento porque se confrontacon resistencias previas y rechazos. Como resultado,la polica interviene en un nmero menor de eventosdebido a la inmovilizacin durante largos perodos delos agentes policiales en cada caso. Tarda cada vez msen atender peticiones y tiende a declinar de atenderlas,especialmente, en los casos de emergencia y en losperodos de alta demanda. Esto refuerza la prdida decredibilidad de la polica, en la medida exacta en quellamarla deja de producir resultado.

Cuando la desconanza y la sospecha hacia la polica setransforma en un rechazo hacia la solucin policial, se llegaa hacer inviable la presencia de la polica en determinadosterritorios, en ciertas comunidades, sobre todo en aquellasexpuestas al alto riesgo social, denominadas reasdegradadas. En una situacin lmite, la poblacin puedeexcluir deliberadamente las soluciones policiales como

una alternativa aceptable. En este caso, no hay raznpara llamar ms a la polica o esperarla, pudiendo inclusollegar a resistir activamente a las soluciones policiales ohasta impedir la presencia policial. Cualquier alternativade resolucin de conictos, violenta o no, legal o ilegal,pasa a ser preferible a la participacin de la polica. Enestos casos, la polica viene siendo percibida comoinvasora, como fuerza de ocupacin: ilegtima, aunquelegalmente pueda estar respaldada. En este contexto, lapolica se ve ante la terrible situacin de ser sentida comoun instrumento de opresin.

Si la credibilidad policial cae hasta tal punto de se reduce tan solo a la credibilidad de agenteequipos policiales individuales, nos encontramos ael preanuncio del colapso de la polica como ejercautorizado del uso de la fuerza bajo el Imperio deLey. Nos hallaremos en la vspera del instante en elpuede perderse la expectativa pblica de que hay upolica y de que sta acudir.

Cuando la credibilidad policial se aproxima a tal pupuede ser demasiado tarde. Exactamente cuanla polica necesitara de toda la destreza para porecuperar su credibilidad, es cuando sta se revela mecapaz de actuar. La reduccin de la autorizacin socsu dimensin formal, protocolar, de jure, alej de la pola capacidad de producir la totalidad de sus efectos pcristalizacin de una Idea de Polica cuyas expectativen lo que se reere al mandato policial son enteramenegativas. La Polica pasa entonces a ser vista co

un mal, que no se justica ya como necesario, exceante la emergencia ms extrema que, paradjicamese vuelve ms frecuente porque la solucin policiaest ya disponible como una alternativa rutinaria. Aqupolica puede vivir su hora ms desesperada: es llama enfrentar un nmero cada vez mayor de demandasexigen su intervencin. Esto incluye llamadas que nuhabran llegado a la polica, a no ser por la prdidala credibilidad policial; llamadas en las cuales la simperspectiva de la llegada de la polica habra resultsuciente. Esto adems implica demandas por refuerdel efectivo policial i ndependientemente de la necesreal, precisamente porque la presencia fsica, cuandoincluso, la accin maniesta del uso de fuerza por pade la polica se convirti en la nica alternativa restpara producir algn efecto. Sin embargo, es tamposible que, mucho antes de que llegue ese momeel pblico ya haya abandonado a la polica coalternativa, y el apagar de las luces de una organizapolicial se marca con el hecho de que no se la llamy que cuando se hace presente se la confronte o ign

En todo el proceso, en uno u otro caso, la comunpoltica an mantiene una Idea de Polica, que anterealidad del colapso de la credibilidad policial, presey alimenta un devenir. Aunque juzgue que una Po

puede ser til y acepte los costos de su reinstitucpuede inaugurar o refundar la organizacin a quconar el mandato policial.

Una vez que se comprenda cmo la Idea de Policonforma los contornos y los contenidos de lo qupolica es capaz de producir en trminos de efectos soel orden social, se pueden volver a presentar las prctpoliciales en trminos tericamente consistentes.posible identicar lo que son los resultados de la polcomo expresin de la articulacin entre las expectati


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del mandato policial y las posibilidades de la accinpolicial. Esto excluye los otros nes que le son dados,atribuidos o esperados de una determinada polica,dado que no pertenecen al lugar de la polica en sentidoestricto. En este sentido, las as ll amadas competenciasresiduales de una determinada polica son atribucioneso papeles adicionales, variables. stas corresponden aexpedientes administrativos o funcionales que se valende las organizaciones policiales as como podran valersede cualquier otra organizacin de regulacin social. Elesquema que aparece a continuacin (Figura 2) muestralas relaciones entre los efectos preventivos, disuasoriosy represivos de la polica, reinterpretndolos en trminosde los resultados de la existencia, presencia y accin de

la polica.

Figura 2. Resultados de la Accin Policial

Todo lo que la polica realiza en trminos de accinmaniesta, con el uso de la fuerza (potencial oconcreto) para interrumpir, revertir o anular una accinrecalcitrante11 ante la paz social o del cumplimiento de lasleyes, corresponde al resultado general de frustracinde la accin, que comprende los efectos represivos y,en alguna medida, disuasorios de la polica. Cuandoel uso de la fuerza potencial, la simple presencia o laperspectiva de la presencia policial es suciente paraimpedir o evitar una accin recalcitrante, entonces, estocorresponde a la frustracin de la oportunidad de laaccin, que comprende los efectos disuasorios y, en

alguna medida, preventivos de la polica.

11 La eleccin del trmino recalcitrantebusca circunscribir laoposicin de voluntades de individuos delante de la paz social,de la obediencia a las leyes y el desao al comando implcito oexplcito de agentes policiales. Por un lado, su adopcin buscaabordar las diversas posibilidades, potenciales o concretas, deconictos, violaciones o violencias en los cuales la polica puedetener un papel. Por otro, se restringe esta caracterizacin a actoso actitudes de individuos en un determinado contexto. De esemodo, rechaza juicios estigmatizantes y discriminatorios queincriminan trayectorias, estilos de vida o comportamientossociales.

La combinacin de la presencia policial con arreglossituacionales, capaces de eliminar o restringir las propiasoportunidades de accin recalcitrante, corresponde ala reduccin anticipada de oportunidades de accin,que comprende los efectos preventivos y, de manerams amplia, los efectos inductores de auto-regulacinsocial12. Los efectos preventivos de la polica en lareduccin de oportunidades de accin se puedencomprender como efectos asociados, dado que seinscriben en procesos que se extienden ms all de lapolica. Superan lo que puede ser atribuido a lo quela polica hace o puede hacer. En trminos amplios,hablan respecto de las dinmicas de auto-regulacinsocial y de los arreglos situacionales que los potencianen una determinada comunidad y que involucran a unavariedad de actores y posibilidades, incluso a la polica.

Ms especcamente, se reportan a los efectos

acumulativos de un conjunto de acciones policiales (inclusolas disuasorias y represivas) y de iniciativas individualesy de grupo, que se benecian, incluso yendo ms all,de la presencia policial o su expectativa, modicandolas condiciones materiales o la predisposicin de losactores a realizar acciones recalcitrantes. Tal orden decomplejidad en la produccin de la prevencin no haceviable la atribucin de causalidad entre un resultado dereduccin de oportunidades de accin recalcitrante y unaaccin policial preventiva. Si por un lado, la polica juegaun papel importante en las dinmicas de reduccin deoportunidades, por otro, no es posible aislar lo que es sucontribucin a un caso particular.

La forma en que las expectativas y representacionessobre la polica, la Idea de Polica se asocia a la dela existencia de la Polica, a la perspectiva y al efectoacumulativo de sus acciones, referencia, pauta, modicay sustenta los comportamientos de individuos y grupossociales. Sirve como un elemento que media solucionesde convivencia en las que uno o ms actores modicansus actitudes cuando consideran la posibilidad de l lamara la polica, o que sta pueda hacerse presente, alterandola dinmica de un determinado contexto o conicto devoluntades. Esta amplia variedad de resultados que tieneefecto en ausencia de la polica como consecuencia de

su existencia, corresponde a la induccin a la auto-regulacin del orden social. Aunque sea la polica la quese encuentre en el centro de este proceso, no es posibleaislar, y muchas veces ni identicar, el proceso por elcual se produce este resultado.

12 Aunque esta aproximacin sea original de los autores, verProena Jr & Muniz [2006b], resulta oportuno contrastarlo conClarke [1992], que se limita al crimen; Chalon et al [2001], queseala, correctamente, el horizonte del gobierno y Neocleous[2000a] que sita de manera opotuna lo que es la cuestin centralde la prevencin.

Cada uno de estos resultados admite una medida desuperposicin en trminos de su caracterizacin ycausalidad. Pueden identicarse los dos primeros comoresultados distintivos de la presencia policial, en lafrustracin de la accin y de su oportunidad. Todava esose hace ms difcil en la medida en que se consideran

los efectos preventivos, los resultados de redude oportunidades y la induccin a la auto-regulaEste recorte inicial que distingue los resultados cula presencia policial es segura, pudiendo ser aisproduciendo una solucin policial, congura el alcade las mtricas consideradas a estos resultados.

El concepto de desempeo corresponde alreconocimiento de dos aspectos a ser considerados:

la situacin o resultado nal y la forma en que se produceesta situacin o resultado. En este ltimo est implcito elproceso de planeamiento, preparacin y ejecucin queconforman la accin policial, de manera amplia, la formaen que se utilizan los recursos disponibles. Esta dualidadcorresponde al entendimiento de que no sera sucientecomparar el desempeo solamente por los resultadosobtenidos o por la forma en que se produjeron. Esteconcepto del desempeo es capaz13de trabajar conesta dualidad y denomina ecacia a la produccin dela situacin nal deseada y prociencia a la forma deobtencin de esta situacin, es decir, a la utilizacin delos recursos policiales disponibles14.

As se pueden identicar, en trminos abstractos, cuatroalternativas para la caracterizacin del desempeopolicial. Los dos primeros corresponden uno al mejorresultado posible y el otro al peor resultado posible. Entrminos absolutos:

1 el mejor desempeo posible corresponde a la obtencindel resultado deseado de acuerdo con las formas deaccin legal y legtima, sin muertos o heridos (bajas cero),sin efectos colaterales (daos materiales, por ejemplo),

con la sumisin de los que se muestran recalcitrantes sin

13 Este texto reconsidera y avanza sobre Gomes [2001] , Gomes &Proena Jr [2001] y los trminos del inorme al que se ha hechoreerencia en la nota 1. Da sentido especco a los elementospropuestos (aunque no especcamente al desempeo) enReynolds [1997] y Blanchard [1998].

14 NT. Lo concepto de prociencia es una derivacin necesariadel prociency del ingls, que corresponde a la habilidad de usode capacidades y medios. Para los propsitos de este tex to, elconcepto de prociencia corresponde a la habilidad de usar talescapacidades y medios en una situacin concreta.

el uso inadecuado de la fuerza, obteniendo el contlos locales apuntados.

2 el peor desempeo posible correspondera a obtencin del resultado deseado, con formas de ailegales e ilegtimas, con bajas de todos los recalcitrapolicas y civiles involucrados, con grandes efecolaterales, la no-sumisin de los se que muerecalcitrantes y sin que se obtenga el control dlocales apuntados.

A estos se aaden tambin las situaciones intermeen los trminos denidos anteriormente,

3 en los que hay ecacia, pero no prociencia.

4 en los que hay prociencia, pero no ecacia.

Estos cuatro puntos absolutos circunscribentrminos para la evaluacin del desempeo pocaracterizndola como un anlisis conjunto de la ecy de la prociencia, que permite la siguiente ilustra(Figura 3) de los resultados posibles a ser obtenidnde los nmeros indican los extremos descrito

EFICACIA Y PROFICIENCIACONCEPTO DE DESEMPEO:

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se identican los cuadros asociados a las altas y bajasecacias y prociencias.

Un abordaje simplista para la evaluacin del desempeosera la de elegir una razn directa entre una medida deecacia y una medida de prociencia. Pero este abordajees insuciente, en la medida en que se hace imposiblecomparar el desempeo en dos acciones distinta

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DESEMPEÑO (tomo III)