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Desconcentración Administrativa: El caso de las localidades del Distrito Capital
Carlos Horacio Jiménez Barrero
Escuela Superior de Administración Publica-Esap-Facultad de Postgrados
Especialización En Gestión PúblicaBogotá D. C
2007
Desconcentración administrativa:el caso de las localidades del distrito capital
Carlos Horacio Jiménez Barrero
Ensayo para optar el título de:Especialista en Gestión Pública
Tutor temático:Carlos Hugo Beltrán
Escuela Superior de Administración Publica-Esap-Facultad de postgrados
Bogotá D. C
LISTA DE ANEXOS
Anexo No. 1 Funciones y competencias de los alcaldes locales, según decreto ley 1421 de 1993.
Anexo No. 2 Lo local en el Plan de Desarrollo Distrital (Acuerdo No 119 de Junio 3 de 2004)
Anexo No. 3 Distribución de cargos por localidades
Anexo No. 4 Naturaleza de cargos en las veinte (20) localidades del Distrito Capital
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INTRODUCCION
La organización administrativa del Distrito tiene un marco jurídico y administrativo de régimen especial, reglamentado por el Decreto ley 1421 de 1993.
La estructura administrativa de Distrito esta conformado por el sector central compuesta por el despacho del alcalde mayor, las secretarías y los departamentos administrativos, con 64 entidades con funciones básicas, el sector descentralizado por los establecimientos públicos con 16 entidades, las empresas industriales o comerciales que son 3, las sociedades de economía mixta 1, las empresas de de servicios públicos:3, los entes universitarios autónomos: 1; 26 entidades por servicios,22 empresas sociales del Estado y 1 veeduría distrital, y el sector de las localidades conformada por los alcaldes locales ,las Juntas Administradoras locales y 20 circunscripciones territoriales.
Las localidades se originaron como entidades territoriales que sirvieran de impulsadores y a la vez como mecanismos de soporte para desarrollar las políticas y estrategias de la Administración central, por lo cual el alcalde local le correspondería servir de enlace para coordinar la acción administrativa del Distrito en la localidad.
La actual organización administrativa local del Distrito no ha sido la más adecuada; esta no se ha desarrollado lo suficiente de acuerdo al tamaño de la ciudad, se presentan modelos administrativos confusos y poco útiles para el desarrollo de localidades con casi un millón de habitantes.
El presente trabajo describe las principales características de las localidades tipificándolas dentro de un modelo de desconcentración administrativa básico, distanciándose de las tendencias que las califican con un criterio municipalista de descentralización administrativa.
La primera parte establece algunos conceptos básicos que permiten establecer las diferencias entre descentralización, delegación y desconcentración, conceptos útiles en el momento de analizar cuales son las principales características cuando se presenta en torno a las localidades la desconcentración administrativa como un modelo inacabado pero que de acuerdo a las elementos señalados en la segunda
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parte del trabajo es la que más se acerca a este tipo de organización administrativa.
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TABLA DE CONTENIDO
Pág.INTRODUCCIÓN 1
1. MARCO LEGAL DE LA DESCENTRALIZACION EN EL DISTRITO CAPITAL...................................................................................................... 5
2. ETAPAS DE LA DESCENTRALIZACION EN BOGOTA DISTRITO CAPITAL........................................................................................................ 7
3. CONCEPTOS BASICOS.............................................................................. 11
3.1 La descentralización......................................................................................... 123.1.1 Descentralización territorial............................................................................. 133.1.2 Descentralización funcional o por servicios..................................................... 143.1.3 Desconcentración administrativa...................................................................... 143.1.4 Delegación........................................................................................................ 15
4. EL MODELO DE DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA EN LAS LOCALIDADES DEL DISTRITO CAPITAL................................................... 17
4.1. Definición de Desconcentración administrativa..................................................…
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4.2. Los requisitos formales de la desconcentración administrativa y su caracterización en las localidades del Distrito Capital............................................... 18
4.2.1 Autoridad competente para realizar la Desconcentración................................ 184.2.2 Existencia de organización Administrativa....................................................... 194.2.3 La Desconcentración se realiza al interior de una persona jurídica................. 234.2.4 Existencia de áreas funcionales o de unidades territoriales............................. 244.2.5 Autoridad virtual o impropia.............................................................................. 244.2.6 Ausencia de autonomía financiera................................................................... 254.2.7 Autonomía administrativa limitada.................................................................... 264.2.8 Las competencias desconcentradas son limitadas.......................................... 274.2.9 Responsabilidad en la desconcentración del funcionario de la entidad……… 33
5. PROYECTO DE REFORMA ADMINISTRATIVA PARA BOGOTA............. 34
5.1 Funciones y competencias.................................................................................. 345.2 Autoridad local.................................................................................................... 355.3 Recursos............................................................................................................. 365.4 Las localidades como entidades con personería jurídica.................................... 36
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CONCLUSIONES...................................................................................................... 38
Bibliografía............................................................................................................... 40
Anexos
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1. MARCO LEGAL DE LA DESCENTRALIZACION EN EL DISTRITO CAPITAL
La Descentralización en Bogotá se inicia con la expedición de la Constitución de 1991, señalándose su marco institucional de régimen especial teniendo en cuenta la triple calidad de ser capital de la República, capital del Departamento de Cundinamarca y con relaciones hacia el interior de su propia organización como entidad territorial.
Posteriormente el Congreso de la República expide el Decreto-ley 1421 "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá “en Julio 21 de 1993, conocido como el Estatuto Orgánico de Bogotá.
De acuerdo al artículo 322 de la Constitución Nacional, corresponde al Concejo de Bogotá la división administrativa del Distrito, se divide entonces la ciudad en 20 localidades teniendo en cuenta la cobertura de los servicios básicos, comunitarios e institucionales así como las características sociales que les permitan identificarse; además de ello en cada una de las 20 localidades se contará con una Junta Administradora Local, un Alcalde Local y un Fondo de Desarrollo Local.(artículo 62 del decreto 1421).
El reparto de competencias entre el nivel central (distrital) y local esta definido por los principios de concurrencia, subsidiaridad y complementariedad que busca un mayor nivel de eficiencia en la prestación de los servicios, teniendo en cuenta las metas del plan general de desarrollo y la asignación previa de recursos para la atención de responsabilidades.(artículo 63).
Los alcaldes locales tendrán funciones de supervisión y control del espacio público, seguridad y prestación de servicios y funciones públicas, precios pesas y medidas .(Ver anexo No. 1).
El alcalde local será elegido por el alcalde mayor de una terna presentada por la Junta Administradora Local que será elegida por voto popular para cada una de las localidades.
Los Fondos de Desarrollo Local son los responsables de la inversión local y destinados a financiar la prestación de servicios. Su representante legal es el alcalde mayor quién podrá delegar sus funciones en los alcaldes locales. Los
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recursos de los Fondos de Desarrollo local provienen de transferencias del nivel central que corresponden al 10% de los ingresos corrientes del Distrito Capital que podrán ser incrementados por decisión del alcalde mayor en un 2% anual hasta un máximo del 20%.
Los criterios para la distribución de los recursos a las localidades esta bajo responsabilidad de planeación distrital teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población en cada localidad y de acuerdo a los índices que establezca la entidad de planeación respectiva.
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2. ETAPAS DE LA DESCENTRALIZACION EN BOGOTA DISTRITO CAPITAL
El proceso de descentralización en Bogotá ha sido lento y tardío en comparación con el resto del país, a pesar de que se han presentado diferentes reformas administrativas no ha existido voluntad política por parte del Concejo de la ciudad para otorgarle a Bogotá localidades modernas y eficaces que capitalicen la geografía y su población y sirvan de canales conductores de la política pública de la administración central.
A continuación se describen los principales avances que han venido ocurriendo en cada gobierno y que complementan de una u otra manera los logros de los antecesores gobiernos.
Primera etapa; creación de un marco institucional
Corresponde a la creación de mecanismos legales que le suministraron vida jurídica y división política administrativa a la ciudad. En este periodo la Constitución Política en su artículo 322 y subsiguientes organiza la capital de la República como distrito especial con normatividad propia.
“Esta etapa fue un período de aprendizaje al decir de Jaime Castro.”Al proceso de Bogotá es aplicable la formula de los anglosajones “Try and Learn”: Ensaye con el riesgo de equivocarse, asuma el valor de la imperfección, pero hágalo”1
A partir del régimen especial dado a la ciudad, se adopta el Estatuto Orgánico de Bogotá por medio de decreto presidencial con fuerza de ley 1421 de 1993.Este se adopto mediante decreto en razón a que en el Congreso no hubo acuerdo entre los distintos proyectos presentados y el plazo estipulado por la Constitución Política estaba pronto a terminar.
“Las antiguas zonas quedaron como 20 localidades pero en el entendido que sobre la marcha se iba a actuar, a hacer los ajustes y a crear localidades que lo requirieran“
1 La descentralización en Bogota: Ultimas cuatro administraciones dialogan con la administración de Luis Eduardo Garzón: Evento del Proyecto HACER Público lo Público. MAYO 4 DE 2005 Cámara de Comercio de Bogotá. Jaime Castro.(disponible en: www.redbogota.com link hacer publico lo publico
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Se divide la ciudad en 20 localidades y se eligen por vez primera los miembros de las Juntas Administradoras Locales.
En resumen, podemos concluir que en este primer desarrollo se establece un marco institucional y se perfilan algunos instrumentos, sumadas particulares experiencias de descentralización, específicamente en salud a través del sistema integrado local de salud (Silos) con o sin participación y con éxitos muy reducidos posiblemente por la carencia de recursos, de claridad y continuidad.
Segunda etapa: Primera administración de Antanas Mockus1995-1997
Se caracteriza por el fortalecimiento institucional creándose la Subsecretaria de Asuntos locales y Desarrollo Ciudadano, que depende de la Secretaria de Gobierno, la cual promueve e institucionaliza reuniones semanales de gobierno entre la administración central y los alcaldes locales; igualmente se cualifica el personal en las localidades creando unidades de ejecución y de proyectos, de planeación y de presupuestación.
A través de audiencias públicas las comunidades participaron en el diagnóstico local y en la formulación del plan de desarrollo local bajo la consigna de “recursos públicos, recursos sagrados”, con lo anterior se logro avanzar en una cultura de rendición de cuentas y fiscalización de los recursos locales.
Tercera etapa: administración de Enrique Peñalosa 1998- 2000
Se retira la facultad de los alcaldes locales de contratar con cargo al Fondo de Desarrollo Local y se establecen las Unidades Ejecutivas Locales (UEL) decreto 176 de 1998, como organismos técnicos de asesoría y asistencia técnica en la formulación de proyectos, adscritas a las entidades distritales creándose 10 UEL a cargo de la Secretaria de Gobierno y con personal propio de cada entidad.
De otra parte se reglamentan los Encuentros Ciudadanos como instrumentos de participación y discusión, en temas de interés general e identificación y seguimiento de proyectos prioritarios.
La Justificación para la creación de las UEL radicaba en que el alcalde local desempeñaba además de funciones policivas las de contratación, lo que le
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impedía una eficiente planeación en la formulación de los proyectos, absorbiendo este tipo de tareas y descuidando el papel de gerente del desarrollo local.
Al no contarse con personal especializado en la localidad para la formulación de los proyectos se justificaba que cada sector adscrito a una entidad central apoyara técnicamente los proyectos de inversión de las 20 localidades, lo cual expresa la centralización de funciones en la administración distrital.
Los concejos locales de planeación son creados al final de este periodo con el objetivo de ser el enlace con la comunidad en el proceso de elaboración del plan de desarrollo local en los espacios de los encuentros ciudadanos.
Cuarta etapa: cambios institucionales 2001-2003
A este periodo corresponde el desarrollo de herramientas administrativas y técnicas realizadas por la Secretaria de Gobierno Distrital con el propósito de mejorar la gestión local.
Entre los principales cambios podemos destacar la homologación de la metodología para presentar proyectos mediante la ficha PL denominado “Manual metodológico para la identificación, preparación y evaluación de proyectos menores” del DNP que adapta modalidades locales.
Igualmente se establecieron diferencias entre las competencias de los proyectos de inversión local y distrital a nivel de líneas de inversión mediante niveles de política sectorial, para tal fin se expidió el documento CONFIS “Lineamientos para la programación de la inversión local vigencia fiscal 2003”.
La Subsecretaria de Asuntos Locales, creó e implemento herramientas que facilitaran efectuar un seguimiento a la inversión local, entre las que se destacan los tableros de control de las 10 Unidades Ejecutivas Locales que verifican el cumplimiento de cada una de las etapas del ciclo del proyecto.
En cuanto a procesos administrativos para aumentar la eficiencia local se encuentra el desarrollo de procesos administrativos más recurrentes reglamentados mediante la resolución 343 del 2002.
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Quinta etapa : administración de Luis Eduardo Garzón
El 5 de Agosto de 2005 la administración del alcalde Mayor de Bogotá nombra a 20 mujeres para manejar las distintas localidades del Distrito Capital, producto de un proceso de meritocracia ante la crisis de la milimetría política, que pone en evidencia la crisis de gobernabilidad de las localidades con apretura de investigaciones por parte de los órganos de control a los mandatarios locales en especial en el tema de contratación administrativa.
Para la programación del presupuesto local del año 2007, se implementa un proceso de participación para la inversión local apoyado por la Secretarias de Gobierno, Hacienda y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, cuyo resultado final es una propuesta de priorización de la inversión local bajo el principio de la concertación entre la comunidad y la autoridad local.
Se efectuaron 118 asambleas zonales a partir de la identificación del interés común y de las necesidades de cada Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ), definiendo la territorialización de la inversión para la concertación del presupuesto de la vigencia del 2007.
Si bien el proceso de participación es complejo, este ejercicio se convierte en un espacio de aprendizaje y el mejoramiento de la institucionalidad.
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3. CONCEPTOS BASICOS
Desde la óptica de los esquemas administrativos de la gestión pública se utiliza indiscriminadamente el concepto de descentralización administrativa o la búsqueda de descentralización política o descentralización territorial para dar explicación al proceso de organización administrativa que viene operando en las localidades de Bogotá.
El Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá 2004-20082, establece para las localidades de la ciudad (en el Objetivo de Gestión Pública Humana), un progresivo y paulatino desarrollo de “un modelo propio de descentralización”; de igual manera para el fortalecimiento institucional de las localidades, su eficacia y modernización se “Adelantará el proceso de descentralización de funciones de manera clara progresiva y gradual,… y una transformación gradual de las localidades y menciona en particular el desmonte de las Unidades Ejecutivas Locales.
A lo largo del Plan de Desarrollo Distrital, se observa un impulso fuerte a las localidades del Distrito Capital, los tres ejes mencionan reiterativamente la transformación de las localidades y su fortalecimiento administrativo, como unidad fundamental en la estructura del Distrito.
Es prioridad de la Administración Distrital "Localidades modernas y eficaces" y la obtención de la gobernabilidad local, entendida esta como recuperación de la capacidad institucional de lo local para la oferta de servicios al ciudadano.(Ver Anexo No. 2)
Se hace necesario entonces, puntualizar estos términos que permitan comprender cuales son los rasgos principales que caracterizan el quehacer administrativo de las localidades del Distrito Capital, particularmente cuando la Administración Central ha puesto a consideración del Concejo de Bogotá el proyecto de Acuerdo de reforma estructural del gobierno de la ciudad y en el cual se dedica un capitulo aparte a las localidades.
2 Acuerdo No. 119 del 13 de junio de 2004.Artículos No. 23 y 24
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3.1. La descentralización
La descentralización surge pródigamente como un paradigma que pretende expresar la diversidad y complejidad de una sociedad, reconociendo la multiplicidad de aristas que conforman la unidad.
Administrativamente se constituye en una forma de organización del Estado que se destaca por relaciones de redistribución de funciones y responsabilidades de un ente central a las unidades periféricas o territoriales.
La Descentralización se destaca por los siguientes elementos y características:
1. Cesión o transferencia de autoridad, funciones y recursos de la autoridad central a las entidades locales.
2. Reconocimiento de las autoridades locales o territoriales como personas jurídicas, es decir con capacidad de ser sujetos de derechos y obligaciones representación judicial y extrajudicial, y de contraer derechos y obligaciones conforme a la ley.
Las personas jurídicas se originan para cumplir con un objetivo social y “son entidades a las que el Derecho atribuye y reconoce una personalidad jurídica propia y en consecuencia, capacidad para actuar como sujetos de derecho, esto es, capacidad para adquirir y poseer bienes de todas clases, para contraer obligaciones y ejercitar acciones judiciales”3
3. La Descentralización involucra la autonomía, entendida como el marco de acción o los grados de libertad bajo los cuales se mueve la entidad territorial en la toma de sus decisiones.
3 www.wikipedia.org
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La autonomía es relativa y no absoluta o soberana, estará condicionada por la Constitución y las Leyes.
De otra parte la denominada descentralización administrativa o política no existen, son referencias a los componentes de la misma, sin que con ello pudiera establecerse una categoría de descentralización política, administrativa o fiscal.
Al respecto Hernández Martínez anota lo siguiente:”Es más coherente mostrar que hay un proceso de descentralización (frente a funciones y recursos que estaban centralizados), el cual tiene un componente político, otro administrativo y uno más de carácter fiscal y así referirse al aspecto político de la descentralización y no al proceso de descentralización política en la República Unitaria”4
La Descentralización territorial y la descentralización funcional o por servicios son dos modalidades de descentralización que se mueven con mayor o menor grado de autonomía con niveles de competencias precisas, y con el reconocimiento y existencia de personería jurídica, estos tipos o modalidades de descentralización son los que abordaremos enseguida.
3.1.1. Descentralización Territorial
Hace referencia a la organización política administrativa del territorio, dentro del Estado Unitario, caracterizada por su vínculo político; el centro reconoce la capacidad de la territorialidad como realidad jurídica y autónoma para tomar sus propias decisiones.
Como herramienta de gestión administrativa se configura un traslado o asignación de competencias genéricas, recursos y el ejercicio de autonomía mediante la constitución de autoridades propias, elegidas directamente o indirectamente.
La Constitución Nacional establece en el artículo 287 la autonomía de las entidades territoriales mediante el otorgamiento de los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias
4 HERNANDEZ MARTINEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración y delegación en Colombia. Legis Editores S.A. 1999.p 61
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2. Ejercer las respectivas competencias3. Administrar los recursos y el establecimiento de tributos necesarios para
cumplir con las funciones asignadas.
4. Participar en las rentas nacionales.
3.1.2.Descentralización funcional o por servicios
A diferencia de la descentralización territorial, la funcional o por servicios posee un carácter técnico y administrativo manifestado por la atención de la función administrativa en unidades descentralizadas que se manifiestan en institutos descentralizados.
Para el cumplimiento de su objetivo las entidades descentralizadas se ubican por fuera del nivel territorial al cual pertenecen, y con el que pueden o no coincidir e el ejercicio de su actividad.
El artículo 68 de la ley 489 de 1998, establece como objetivos principales de las entidades descentralizas “el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio”.
Sin embargo la autonomía como se menciona no es absoluta, en consecuencia ladescentralización funcional exteriorizada en los institutos descentralizados están sujetos al control del sector del cual depende de manera adscrita o vinculada como lo determina la ley 489 de 1998 en el artículo ya citado, “Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas”.
Tratándose de una variante de la descentralización, las entidades descentralizadas conservan los elementos comunes que distinguen a la Descentralización como son la personería jurídica y los niveles de autonomía.
3.1.3. Desconcentración administrativa
De conformidad con La ley 489 de 1998 eL artículo 8 define la desconcentración administrativa como “la radicación de competencias y funciones en dependencias
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ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones”.La ley en mención establece dos clases de desconcentración:
Por funciones, y Por territorio
Por funciones: se refiere a la concesión de funciones y competencias de la misma institución, entidad u organización central, entre sus diferentes áreas funcionales o dependencias.
Por territorio: se presenta cuando las funciones o competencias se prestan a través de unidades administrativas que operan en un lugar geográfico diferente al sitio en donde tienen su sede principal.
Entre las características principales de la desconcentración podemos mencionar las siguientes:
1. Si se tiene como objeto la trasladar competencias y funciones de la entidad u organismo entre sus diferentes áreas funcionales o unidades territoriales, para ello debe contar con una estructura administrativa mínima en la cual se distribuyen y recaen las responsabilidades para el cumplimiento de los fines esenciales del estado.
2. La organización administrativa debe adecuarse para facilitar y permitir la prestación de servicios y cumplimiento de sus funciones.
3. La desconcentración se despliega al interior de la misma persona jurídica y es visible a través de las dependencias u organismos administrativos de lacorrespondiente entidad.
3.1.4.Delegación
Según lo establece el Estatuto Básico de la Administración Pública5 la delegación puede ocurrir entre entidades o funcionarios.
5 Para una mayor ampliación de la delegación por funciones ver Ley 489 de 1998. Artículos 9, 10, 11, 12,13, y 14.
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La delegación entre entidades corresponde a la transferencia de funciones, recursos y que tengan autonomía jurídica y patrimonial y con una estructura independiente pero que siguen dependiendo del nivel central.
La delegación se realizar mediante acto administrativo escrito y se efectuara en aquellas entidades que tengan funciones afines y/o complementarias.
En el caso en que la delegación ocurra entre entidades del nivel central a entidades descentralizadas o entidades territoriales se deberá efectuar convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades involucradas.
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4. EL MODELO DE DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA EN LAS LOCALIDADES DEL DISTRITO CAPITAL
Las localidades del Distrito Capital presentan un ordenamiento particular que goza de “régimen especial” con jerarquía constitucional; el modelo de gestión de los asuntos locales es aún confuso e impreciso: “La ciudad no tiene un esquema de descentralización territorial completo, pero las localidades tampoco son desconcentración territorial, ni descentralización funcional o por servicios” 6
La ausencia de un modelo claro de gestión local completo, refleja en gran medida el inadecuado incumplimiento en la prestación de bienes y servicios al ciudadano, “El problema del Distrito no es la falta de plata. El lió es que a pesar de tener mucho dinero, este año ha dejado de invertir en un 35 por ciento sus recursos. Así lo advirtió la Personería Distrital al revelar que la Administración ha tenido una baja ejecución, cercana al 65 por ciento”7.
Es necesario establecer una caracterización sobre el cual podríamos intervenir para plantear diferentes escenarios u opciones, que permitan identificar el modelo administrativo que opera en las localidades, para ello se desarrollaran los principales elementos que destacan la desconcentración señalados por Hernández Martínez en el Capitulo V.
4.1. Definición de Desconcentración administrativa
En opinión del autor el modelo que se desarrolla en las localidades del Distrito capital es aún incompleto, sin embargo posee las principales características de la desconcentración definida como un “proceso a través del cual las funciones de una entidad u organismo son distribuidas en diferentes áreas funcionales o unidades territoriales, las cuales cuentan generalmente con una estructura administrativa, y cuyo fin ultimo es ,al igual que la descentralización y la delegación , garantizar los fines esenciales del estado”.8
6 MALDONADO, Alberto: La Descentralización territorial en Bogotá: un modelo inadecuado. Julio de 2005.Disponible en www.lopublico.redbogota.com Consultado Agosto 8 de 20067 El Tiempo. Sección Bogota. jueves 15 de diciembre de 20058 HERNANDEZ MARTINEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración y delegación en Colombia. Legis Editores S.A. 1999.p 158.
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4.2.Requisitos Formales de la desconcentración administrativa y su caracterización en las localidades del Distrito Capital
A continuación se describen los elementos dominantes que representan la Desconcentración administrativa y su aplicabilidad a las localidades del Distrito Capital.
Autoridad competente para realizar la Desconcentración.
Hace referencia a la existencia de una autoridad diferente del representante legal de la entidad, en nuestro caso la localidad, correspondiéndole a la corporación pública del respectivo nivel, dentro de la estructura del Estado efectuar la desconcentración administrativa.
La Constitución de 1991 acredito la naturaleza de las localidades dentro del régimen especial del Distrito Capital otorgándole al Concejo, previa iniciativa del alcalde para fraccionar la ciudad en localidades de acuerdo a características sociales de sus habitantes.
El territorio del Distrito Capital esta dividido en 20 zonas denominadas localidades, y en cada una de ellas existe una Administración seccional dirigida por un alcalde local y encargada de “la gestión propia de los asuntos propios de su territorio”9.
Complementariamente el Estatuto Orgánico de Bogotá desarrollando el artículo 322 de la Constitución Nacional establece que la creación de las localidades es facultad del Concejo, a iniciativa del alcalde mayor, señalar las localidades, su denominación, sus límites y facultades administrativas teniendo en cuenta características básicas que las identifiquen. En ese sentido la forma de organización administrativa, es también potestad del Concejo.
De acuerdo con los artículos 322 de la Constitución Nacional y con sujeción a las normas generales contenidas en los artículos 60 al 62 del Decreto 1421 de 1993, le corresponde al Concejo Distrital organizar las localidades y atribuirles sus competencias y funciones administrativas en cualquiera de sus modalidades de
9 Constitución Nacional Artículo 322
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constitución administrativa, sin embargo y pese a este reconocimiento jurídico que otorga la norma, en primer lugar legalmente no se ha definido expresamente una estructura organizativa en cualquiera de sus modalidades y en segundo lugar en la práctica es la expresión de la desconcentración como se desarrollará mas adelante.
4.2.3. Existencia de organización Administrativa
Para desempeñar las funciones administrativas desconcentradas las localidades presentan una infraestructura administrativa básica reglamentada a través de la Resolución No. 0920 de agosto 16 de 2001 de la Secretaria de Gobierno.
Organigrama básico de las Alcaldías Locales
Según la Resolución las dependencias de las Alcaldías Locales se organizaran en dos grandes grupos internos de trabajo, dependientes del despacho del Alcalde Local que son:
ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C.
Secretaria de Gobierno Distrital
Alcaldía Local
Grupo de Gestión Jurídica
Grupo de Gestión Administrativa y
Financiera
Asesoría Jurídica
Asesoría de Obras
Secretaria General de Inspecciones
Inspecciones de Policía
Comisarías de Familia
Planeación, Participación y
Desarrollo Local
Fondo de Desarrollo Local
Jurídica
Presupuesto
ContabilidadUnidad de Mediación y Conciliación
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1. Grupo de Gestión Jurídica cuyas funciones son las siguientes:
Organizar y tramitar los asuntos de carácter jurídico de la Localidad.
Coordinar la iniciación de oficio o petición de parte y la sustanciación de procedimiento jurídico pertinente hasta su culminación, de las infracciones sobre normas urbanísticas, ambientales, de uso del suelo, espacio público, pesas y medidas , de establecimientos de comercio, además del estudio y registro de personas jurídicas.
Atender y tramitar ante el despacho del Alcalde Local las iniciativas y sugerencias de la comunidad con respecto a los asuntos jurídicos de la Localidad.
Apoyar la formación y fomento en la localidad de una cultura de control que contribuya al mejoramiento continuo en el cumplimiento de las funciones propias de la Alcaldía Local.
Velar por el cumplimiento de las normas orgánicas de la Alcaldía Local y de las demás disposiciones que regulan los procedimientos y trámites administrativos internos.
Apoyar al Alcalde Local en la supervisión de la gestión de las Comisarías de Familia, Unidades de Mediación y Conciliación, Secretarías Generales, Inspecciones de Policía, Corregidurías y Casas de Justicia.
Garantizar el cumplimiento de las directivas que imparta la Subsecretaría de Asuntos Locales y desarrollo Ciudadano y la Subsecretaria de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Coordinar la proyección y programación con las autoridades de Policía Distrital de Bomberos y la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias en la Localidad.
2. Grupo de Gestión Administrativa y Financiera, que de acuerdo a la Resolución 920 cumple con las siguientes funciones:
Organizar y orientar el trámite relacionado con los asuntos administrativos y financieros de la localidad.
Atender y tramitar ante el Despacho del Alcalde Local las iniciativas y sugerencias de la comunidad con respecto a los asuntos de gestión pública, planeación, participación y desarrollo local.
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Coordinar la ejecución de los procesos necesarios para mejorar la gestión administrativa en la localidad, tales como control de inventarios, almacén, bienes y servicios generales, sistemas archivo y correspondencia.
Coordinar el apoyo administrativo y logístico necesario para el funcionamiento de la Junta Administradora Local.
Coordinar y organizar el sistema de quejas y reclamos de la Localidad de acuerdo con las políticas que para el efecto señale la Secretaria de Gobierno.
Recopilar estadísticamente la información sobre asuntos de la gestión administrativa y financiera que se desarrollen en la Localidad y preparar los informes pertinentes.
Asesorar al Alcalde Local en el cumplimiento de su función de coordinación institucional con las entidades del sector central y descentralizado, sobre los asuntos de gestión administrativa, planeación, participación y desarrollo de la Alcaldía Local.
Apoyar el fomento y formación en la Localidad de una cultura de control que contribuya al mejoramiento continuo en el cumplimiento de las funciones propias de la Alcaldía.
Asesorar al Alcalde Local en el proceso de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo local, incluyendo el plan de ordenamiento territorial.
Supervisar y garantizar el funcionamiento de sistemas de información necesarios para la adecuada toma de decisiones y el seguimiento de políticas, planes y programas de desarrollo de la Localidad.
Coordinar la gestión correspondiente a los asuntos contables, financieros y de interventoría del Fondo de Desarrollo local.
La estructura administrativa anterior, es igual para todas las veinte localidades del Distrito, originada en las antiguas Inspecciones de Policía y ampliada al perfil las alcaldías menores.
El tamaño y complejidad socioeconómica de cada una de las localidades no merece un tratamiento uniforme, resulta insuficiente la capacidad operativa y administrativa para atender los asuntos locales.
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En la tabla No.1 se muestra por cada una de las veinte localidades la cantidad de personal asignado por la Secretaria de Gobierno, donde se presenta un promedio de 40 funcionarios por localidad (Ver Anexos No. 3 y 4), número insuficiente para atender problemáticas desde seguridad y convivencia hasta obras de infraestructura.
La mayor carga de personal se encuentra en los auxiliares administrativos con un 40,27% como soporte para la atención de asuntos administrativos y financieros, seguido de los profesionales universitarios con un 25.56% que garantizan el cumplimiento de las funciones y competencias locales
TBALA NO. 1 DISTRIBUCION DE PERSONAL ASIGNADO POR LOCALIDAD
LOCALIDAD ALCALDE
LOCAL AUXILIAR
ES CONDUCTOR INSPECTORES CORREGIDOR OPERARIOS PROF.
ESPECIALIZAPROF. UNIV SECRETARIO TECNICO
TOTAL CARGOS
ALCALDÍA DE ANTONIO NARIÑO 1 16 2 2 0 1 4 11 3 0 40ALCALDÍA DE BARRIOS UNIDOS 1 19 1 4 0 0 3 7 3 1 39ALCALDÍA DE BOSA 1 14 3 3 0 0 6 9 5 0 41ALCALDÍA DE CANDELARIA 1 6 1 0 0 0 3 8 3 0 22ALCALDÍA DE CHAPINERO 1 19 1 4 0 0 5 10 6 1 47ALCALDÍA DE CIUDAD BOLÍVAR 1 14 0 3 2 0 6 10 3 2 41ALCALDÍA DE ENGATIVÁ 1 22 1 4 0 2 4 14 2 2 52ALCALDÍA DE FONTIBÓN 1 20 0 3 0 0 3 7 1 1 36ALCALDÍA DE KENNEDY 1 22 1 4 0 0 5 13 5 1 52ALCALDÍA DE LOS MÁRTIRES 1 15 0 3 0 0 5 11 4 1 40ALCALDÍA DE PUENTE ARANDA 1 20 1 4 0 0 6 9 0 1 42ALCALDÍA DE RAFAEL URIBE 1 17 1 3 0 0 6 12 4 0 44ALCALDÍA DE SAN CRISTÓBAL 1 15 1 3 0 0 4 11 2 0 37ALCALDÍA DE SANTA FE 1 17 2 5 0 0 5 10 5 3 48ALCALDÍA DE SUBA 1 19 0 3 0 0 6 17 1 0 47ALCALDÍA DE SUMAPAZ 1 6 1 0 3 0 2 7 1 0 21ALCALDÍA DE TEUSAQUILLO 1 17 0 3 0 0 4 11 1 1 38ALCALDÍA DE TUNJUELITO 1 12 1 3 0 0 2 7 3 1 30ALCALDÍA DE USAQUÉN 1 18 1 4 0 0 4 10 5 3 46ALCALDÍA DE USME 1 15 0 3 0 0 6 11 3 0 39
Elaborado por Carlos Horacio Jiménez 2006 según datos suministrados por Secretaria de Gobierno Agosto de 2006
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4.2.3. La Desconcentración se realiza al interior de una persona jurídica
El proceso de desconcentración se presenta al interior de una misma persona jurídica, y se expresa por medio de las principales dependencias y o unidades administrativas o territoriales de la entidad, por lo tanto es el Alcalde Mayor de Bogotá el representante legal del Distrito Capital y de las 20 localidades del Distrito.
Las localidades no son personas jurídicas, esto es que no se les reconoce con capacidad derechos y obligaciones, representación judicial y extrajudicial y de contraer derechos y obligaciones, no cumplen con los atribuciones consagrados el Artículo 287 de la Constitución Nacional; no poseen recursos ni autonomía propia para su administración, tampoco autoridades ni asuntos territoriales propios.
El artículo 286 señala como entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas sin mencionar a las localidades en esta categoría.
Las localidades conforman un capítulo de la organización administrativa del Distrito y por lo tanto hacen parte de ella,” Formando parte de la estructura administrativa del Distrito, así como forman parte las entidades descentralizadas del orden distrital, no sería lógico que esas localidades se les predicaran los mismos atributos del ente distrital, pues de ser así se estaría en presencia de una nueva entidad territorial, que ciertamente no ha sido el propósito del constituyente”10
La existencia de los Fondos de Desarrollo Local son el instrumento administrativomediante el cual se desarrolla la inversión de la localidad, es titular de personería jurídica y patrimonio propio; de acuerdo con el artículo 87 del Decreto 1421 de 1993, el representante legal es el alcalde mayor en su condición del ordenador del gasto.
En opinión de Jaime Vidal Perdomo la existencia de los Fondos de Desarrollo Local, las localidades del Distrito Capital afirman la presencia de la desconcentración propiamente dicha antes que descentralización,”Si las localidades
10 C.E., Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, SEN. AI 047 25/01/00,CP. Manuel Urueta Ayuolo.
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fueran personas jurídicas no habría que acudir al artificio de los fondos para el manejo de los recursos. Simplemente estarían éstos asignados a las autoridades locales”11.
4.2.4 Existencia de áreas funcionales o de unidades territoriales.
Las localidades poseen una parte del territorio del Distrito, con población propia, de acuerdo al censo electoral.
El Decreto 3640 de 1954 dispone a la ciudad de Bogotá como Distrito Especial y la divide geográficamente en zonas en las cuales podrá designar alcaldes menores.
La Constitución de1991, le consagra a Bogotá un capítulo especial denominado de “régimen especial”, y faculta al Concejo por iniciativa del alcalde a dividir el territorio distrital en localidades, según características homogéneas de su composición socio-económica y establecerá una distribución de funciones administrativas y competencias.
En virtud del status constitucional de las localidades se deriva el Estatuto Orgánico de Bogota con carácter de Decreto Ley, desarrollando la división político administrativa de la ciudad en veinte zonas denominadas localidades con un territorio y características propias que las identifiquen.
4.2.5 Autoridad virtual o impropia.
La autoridad local es el Alcalde Local que tiene el carácter de funcionario de la administración central-código 030-grado 05 del nivel directivo-de libre nombramiento y remoción por potestad del Alcalde Mayor, es decir que este podrá suspender o destituir al alcalde local.
La designación esta sujeta a la previa conformación de un sistema de ternas, en las que se debe incluir por lo menos el nombre de una mujer, elaborada por la Junta Administradora de la respectiva localidad.
11 PERDOMO, Vidal Jaime, La Organización interna de Bogotá y la Descentralización .Febrero 21 de 1998.Foro Económico, regional y Urbano. Descentralización Local ¿Marcha Atrás? Publicación de la Contraloría General de la República. Enero-Marzo de 1998 No. 9
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No obstante los visos para otorgarle a la figura del alcalde local legitimidad como autoridad propia, su naturaleza vinculante con la administración central es clara cuando pueden ser removidos en cualquier momento por el Alcalde Mayor y esta sujeto al régimen legal y reglamentario de la administración central.
4.2.6 Ausencia de autonomía financiera
Como se anotaba anteriormente, cada localidad cuenta con un Fondo de Desarrollo Local con personería jurídica y patrimonio propio mediante el cual se financia la prestación de los servicios y obras consideradas como inversión.
Dentro del total del universo de la inversión realizada en la localidad en su conjunto, 3.5% corresponde a lo ejecutado por el Fondo Desarrollo Local.
Las entidades del nivel central del Distrito Capital ubicadas territorialmente en la localidad invierten en ella, son entidades encargadas de la política social y de infraestructura, algunas tienen sus propios centros locales con más recursos, logística y presencia que las propias alcaldías locales. La Inversión de las entidades ubicadas directamente en la localidad representan el 63.4%.
Sus acciones, dirigidas desde el centro, en principio deben contemplar la coordinación con la autoridad local, no obstante en la práctica las entidades del nivel central desarrollan actividades de impacto que escapan al control del alcalde local.
La inversión de los Fondos en estas proporciones respecto a las entidades como el Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) o el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), es mínima respecto a lo ejecutado por el nivel central.
Las localidades no tienen autonomía financiera, su presupuesto no es propio, los recursos provienen de la asignación de transferencias que realiza la administración central para cada una de las localidades.
La asignación para las veinte localidades equivale como mínimo a un (10%) de los ingresos corrientes del Distrito, los que podrán aumentar gradualmente hasta el 20%.
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El Decreto 1421 de 1993 establece un criterio de adjudicación para cada localidad teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población, para ello le corresponde a Planeación Distrital establecer los índices para la distribución.
4.2.7 Autonomía administrativa limitada
Las funciones técnicas y administrativas necesarias para la normal operación de la Alcaldía Local son cumplidas por los funcionarios que el Alcalde Mayor y otras entidades distritales colocan a disposición de la respectiva localidad.
El alcalde local, no tiene autonomía administrativa para designar el personal administrativo de su alcaldía(el mismo se constituye en funcionario público designado por el Alcalde Mayor); las situaciones administrativas son recurrentes (traslados de funcionarios de localidad en localidad ) por parte de la Secretaria de Gobierno, quién es el nominador y quién ejerce control jerárquico sobre los funcionarios, ocasionando perdida de valor agregado de los funcionarios en la acumulación del conocimiento sobre la problemática administrativa, económica y social de la localidad y suspensión en los procesos administrativos.
Las localidades no tienen recursos autónomos para financiar una planta de personal, El Fondo de Desarrollo Local esta destinado exclusivamente para Inversión Social entendida como la provisión de bienes y servicios a la comunidad, a excepción hecha de la remuneración de Honorarios a los ediles de las Juntas Administradoras Locales y de pequeños gastos de gobernabilidad de alcalde local agrupados bajo el titulo de “Objetivo de Gestión Pública Humana” que soporta de facto “gastos administrativos y operativos” desnaturalizando el espíritu del Fondocomo fuente exclusiva de la Inversión Local.
El decreto 1421 de 1993 artículo 93 establece que: “Los funcionarios y empleados distritales que presten sus servicios en la localidades están sujetos al régimen legal y reglamentario correspondiente al organismo al cual se encuentren vinculados y cumplirán sus funciones bajo la inmediata dirección y control del alcalde local”
.El equipo de gobierno local, adscrito a los despachos de los alcaldes locales con calidad de libre nombramiento y remoción, no son nombrados por los alcaldes
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locales, no obstante se admite en el artículo 93 del Decreto 1421 de 1993 una figura ilusa de autonomía al mencionarse que “La provisión y cambio de sus titulares se efectuarán a solicitud de los respectivos alcaldes”, su designación se subordina finalmente a lo dispuesto por la Secretaria de Gobierno quién es el nominador como se anotaba anteriormente.
Adicional a ello, la autonomía administrativa se constriñe aún más en el tema de la contratación.
Las Unidades Ejecutivas Locales (UEL) son establecidas mediante los Decretos 176 de 2001 y 854 de 2001, con el objetivo de apoyar a las alcaldías locales en aspectos técnicos de formulación y viabilización de los proyectos de inversión local.
Para ello se organizaron 10 áreas misionales de la administración central (Unidades Ejecutivas Locales-UEL-) en temas de salud, educación, participación, gobierno, y ambiente entre otras; cada una de las 10 Unidades Ejecutivas(UEL) poseen su propios recursos humanos y operativos organizados como un grupo de trabajo interno que se dedicada exclusivamente a desarrollar los aspectos relativos a la planeación, programación y revisión y elaboración de los componentes técnicos y legales de los proyectos respectivos de inversión de las localidades.
4.2.8 Las competencias desconcentradas son limitadas
En principio las localidades deben cumplir funciones de apoyo a las acciones de las entidades del nivel central, quien define las políticas y estrategias de desarrollo son efectuadas directamente por la autoridad central.
Se puede afirmar que las 20 localidades del Distrito capital poseen características demográficas, sociales y económicas distintas, a pesar de tener las mismas funciones y competencias para responder a cada problemática en particular, lo cual evidencia que existen prioridades previamente definidas y productos a los cuales se les coloca énfasis, así por ejemplo lo cultural para la localidad de la Candelaria y lo social para aquellas localidades declaradas en emergencia social, o lo rural para aquellas que se encuentra en la frontera con la ciudad.
De igual manera, al interior de los Fondos de Desarrollo Local, existen productos que presentan pequeñas variaciones en su denominación pero no necesariamente
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pueden considerarse como un producto principal que identifique la dinámica de la gestión de la localidad.
Es posible entonces, establecer una estandarización en la búsqueda de denominación de los productos o bienes o servicios de los Fondos de Desarrollo Local.
Es comprensible que cada administración local le otorgue alta o baja importancia a un bien o servicio, ello dependiendo de la asignación presupuestal y su correspondencia con la oferta hacia la solución una demanda social.
En ese orden de ideas, se ha establecido los siguientes grupos que permiten identificar lo que realmente entrega las alcaldías locales en su territorio:
Equipamientos: Incluye la formación bruta de capital (construcción, remodelación, mantenimiento y ampliación) y las dotaciones.
Infraestructura Final bien físico entregado.
Infraestructura en proceso: bien físico en construcción.
Dotaciones
Acceso a servicios: Incluye los servicios funcionales al logro de coberturas. En esta categoría se incluirían productos como los cupos educativos, los subsidios del Régimen Subsidiado, los cupos de jardines del DABS, los cupos de niños y adolescentes del IDIPRON, los apoyos alimentarios, entre otros.
Intangibles: Esta categoría incluye los productos de asesorías, gestiones, apoyos, evaluación, seguimiento, control, estudios, políticas, atención al público y requerimientos especiales y jurídicos.
A continuación se presenta una clasificación por sectores de los productos y servicios tanto del nivel central como local.
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GOBIERNODistrital Local
Capacitación en Derechos Humanos Promoción y divulgación sobre la resolución pacífica de conflictos
Casos mediados y conciliados por promotores de convivencia y jueces de paz
Red de apoyo a la resistencia civil y la defensa de la vida.
Jornadas pedagógicas de promoción de desarme realizadas Promoción y divulgación del código de policíaActores voluntarios (mediadores comunitarios, conciliadores en equidad, promotores de convivencia y jueces de paz), apoyados logísticamente
Frentes de seguridad activos
Capacitación en temas relacionados con seguridad y convivenciaRedes de convivencia creadas
EDUCACIONDistrital Local
Refigerios escolares Becas de formación universitaria para los mejores bachilleres
Ampliación de los IED Institutos Educativos Distritales( IED) dotados de herramientas pedagógicas
Refuerzo y mejoramiento de la infraestructura de los IED Kit básico a escolares
Adultos alfabetizados Estudios de vulnerabilidad de reforzamiento estructural para los IED.
Bibliotecas de los IED modernizadas Rutas escolares de expedición por la ciudad
Jóvenes apoyados para cursar estudios de educación superior Adquisición de predios
Construcción de IED Estudios y diseños construcción de un aula para niños con discapacidad cognoscitiva
Rutas de transporte Feria de la Ciencia y la Tecnología
SALUD Distrital Local
Escuelas saludables Control vectorial de artrópodos y roedores
Dotación a las instituciones públicas de salud Unidad móvil de atención(UBA) en servicio
Obras de infraestructura en las instituciones públicas de salud Diagnostico y tratamiento en salud oral
Campañas y talleres para la prevención del uso indebido de sustancias psicoactivas
Consultas de control y seguimiento para detección temprana del cáncer de seno y cervicouterino.
Formación de ciudadanos y ciudadanas como "gestores comunitarios en salud"Atención y prevención (Asesorìas psicològicas) a personas vìctimas del maltrato infantil y/o sexualAtención a niños(as) vìctimas o en riesgo de explotaciòn laboral o económicaAsesoría psicológica, legal y laboral a las personas vinculadas a la prostitución.Atención social y terapeùtica al ciudadano(a) al habitante de la calle
Atención psicosocial a personas en situación de desplazamiento
Casa igualdad de oportunidades para la equidad de genero creada y en funcionamiento
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Discapacitados atendidos en servicios de salud
Campañas de vacunación de haemohipul influenza
Campañas de vacunación contra Neumococo
Promoción de derechos sexuales y reproductivos de la población jovenMapas de déficit y brechas de calidad de vida y salud diseñados e implementados
BIENESTAR SOCIALDistrital Local
Promoción de los derechos sexuales y reproductivos de la población joven de la localidad
Suministro alimentario nutricional
Familias en emergencia social o por eventos críticos atendidas con apoyos transitorios
Bonos alimentarios
Formación en estilos de vida y alimentación saludable Bonos económicos
Formación a jóvenes en el Centro de Desarrollo Comunitario(cultural y recreativo)
Restaurantes escolares creados
Atención a la ciudadanía en comisarías de familia Restaurantes escolares dotados
Complementos nutricionales entregados a mujeres gestantes y lactantes con bajo peso
Comedores comunitarios creados
Comedores comunitarios dotados
Jardines infantiles y hogares comunitarios dotados
Jardines infantiles y hogares comunitarios ampliadosJardines infantiles y hogares comunitarios construidos
Dotación terapéutica a limitados físicos en condición de vulnerabilidad
Capacitación a las asociaciones de padres de familia.Centro de acopio de alimentos creado
Estudios de factibilidad para la construcción e implementación de un Centro de Acopio
ACCION COMUNAL Distrital Local
Capacitación para el trabajo Unidad local de desarrollo empresarial -ULDE creadaAsesorías y acompañamientos a iniciativas productivas. Empresas asociativas solidarias funcionando
Obras ejecutadas con participación ciudadana (Obras con saldo pedagógico. Equipamiento urbano, mejoramiento entorno de barrios, alamedas, escaleras senderos, vías peatonales, plazoletas ,rotondas, zonas duras, parques de barrio y de bolsillo)
Escuela de artes y oficios creada
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Capacitación para la participación y la gestión social.(Existe Escuela por parte del DAAC)
Capacitación técnica en artes y oficios
Capacitación ofrecida a la mujer con perspectiva de género Juntas de Acción Comunal dotadasSalones comunales adecuadosSalones comunales dotados
Salones comunales construidosEstudios y diseños para la construcción de salones comunalesIniciativas locales de medios de comunicación alternativos apoyadas
Promoción y divulgación institucional
Apoyo operativo a procesos de participación ciudadanía
Base de datos de mano de obra calificada y no calificada de la localidad
Capacitación para la participación ciudadana
MEDIO AMBIENTEDistrital Local
Asistencia técnica agropecuariaConformación de empresas solidarias para el manejo de residuos sólidos.
Promoción y divulgación de temas ambientalesEstudios técnicos de evaluación de un parque eco turístico
Red ambiental operando Diagnóstico del sistema ambiental localProyectos ambientales Escolares (PRAES) diseñados e implementados
Estudios para el diseño del sistema local ambiental
PREVENCION Y ATENCION DE EMERGENCIASDistrital Local
Obras de mitigación de riesgos construidasEstudios y diseños para la construcción de obras de mitigación.
Divulgación, capacitación e investigación en el tema de la gestión del riesgo
Estudios geotécnicos de obras de estabilización protección y control de barrios de la localidad
Plan local de emergencias desarrollado Demolición de inmuebles en amenaza de ruinas atendidas
Dotación a las instituciones competentes para el manejo de emergencias y desastres
DESARROLLO URBANODistrital Local
Construcción y mantenimiento de la malla vial arterial principal, complementaria, intermedia e intersecciones.
Estudios y diseños construcción de vías de la malla vial local nueva.
Construcción y mantenimiento de puentes, andenes y separadores viales
Rehabilitación y mantenimiento de la malla vial local existente.
Ciclo rutas mantenidas Andenes rehabilitadosConstrucción y mantenimiento de puentes, andenes y separadores viales
Suministro de materiales
Adecuación de las zonas bajas de los puentes vehicularesRehabilitación de vías rurales, obras de arte y estabilización de taludes (Sumapaz, Ciudad Bolívar y Usme)
Construcción de plazoletas, parques y alamedas
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Mantenimiento y restauración de monumentosEjecución megaproyectos (Transmilenio y Tercer milenio )Desarrollo de proyectos de construcción y mantenimiento de la infraestructura física en el Distrito.Mejoramiento de las condiciones de movilidad y espacio público de la ciudad a través de la ejecución de obras públicas de desarrollo urbanístico.Infraestructura vial y del espacio público, en función de las demandas de tráfico y del plan de ordenamiento urbanoObras de desarrollo urbanísticoConstruir edificios o instalaciones para servicios comunales
RECREACION Y DEPORTEDistrital Local
Actividades recreativas Estudios y diseños para la construcción de parquesActividades Deportivas Escuelas de formación deportivaAdecuación de parques Dotación parques Construcción de parques Dotaciones deportivas al adulto mayor
Mejoramiento de parques
CULTURA Y TURISMODistrital Local
Eventos culturales en escenarios públicos Escuela de formación artística.Promoción y mejoramiento de la competitividad turística
Investigación sobre cultura(Diagnóstico cultural Local)
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADODistriTtal Local
Captar, almacenar, conducir y distribuir agua potable para prestar el servicio en el perímetro urbano de la ciudad.
Construcción sistemas de acueductos veredales, (bocatoma, conducción, tratamiento, almacenamiento, distribución y conexiones domiciliarias)
Construcción Líneas matrices de distribución de agua potable dentro del perímetro urbano.
Construcción de redes locales de acueductos en la localidad.
Construcción Líneas troncales y secundarias de alcantarillado sanitario y pluvial dentro del perímetro urbano.
Construcción de redes locales de alcantarillado sanitario y pluvial en la localidad.
Rehabilitación redes matrices y locales de acueducto, redes troncales, secundarias y locales de alcantarillado sanitario y pluvial dentro del perímetro urbano de la ciudad.
Elaboración de diseños de redes locales de acueducto, alcantarillado sanitario y pluvial.
Mantenimiento de redes de acueducto y alcantarillado sanitario y pluvial dentro del perímetro urbano
Rehabilitación, optimización, dotación y mantenimiento de sistemas de acueductos veredales, (bocatoma, conducción, tratamiento, almacenamiento, distribución y conexiones domiciliarias)
Recoger, conducir y disponer las aguas servidas dentro del perímetro urbano.
Construcción, rehabilitación, mejoramiento, optimización y/o mantenimiento de sistemas de alcantarillado sanitario en zonas rurales
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Recoger, conducir, regular y manejar las aguas lluvias y superficiales dentro del perímetro urbano.
Elaboración de diseños de sistemas de acueducto y alcantarillado sanitario en zonas rurales.
Construcción, rehabilitación y/o mejoramiento de zonas de rondas de cauces, quebradas y canales y zonas de preservación ambiental en el Sistema Hídrico de la ciudad.
Subproyectos de construcción, rehabilitación y/o mejoramiento de zonas de rondas de cauces, quebradas y canales y zonas de preservación ambiental en el Sistema Hídrico de la ciudad, en los sitios donde exista disponibilidad de predios.
Recoger, conducir, regular y manejar las aguas lluvias y superficiales dentro del perímetro urbano.
4.2.9 Responsabilidad en la desconcentración del funcionario de la entidad.
La responsabilidad se establece en el funcionario en cuanto él es el titular de la competencia o la función desconcentrada.
El alcalde local se constituye en la autoridad política y administrativa de la unidad territorial bajo su jurisdicción, una de sus atribuciones de acuerdo al artículo 86 del Decreto 1421 es la de “cumplir y hacer cumplir la constitución, la ley y las demás normas nacionales aplicables, los acuerdos distritales y locales y las decisiones de las autoridades distritales”, además de tener capacidad sancionatoria en el ejercicio de sus funciones policívas.
De igual manera son delegados por el Alcalde Mayor para contratar determinados proyectos del Fondo de Desarrollo local, por lo tanto es procedente afirmar que la acción de responsabilidad en cuanto titular de autoridad civil y administrativa es del alcalde local.
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5. PROYECTO DE REFORMA ADMINISTRATIVA PARA BOGOTA12
Teniendo en cuenta las expectativas generadas con el fortalecimiento de las localidades planteadas en el Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia”, el Alcalde Mayor presento durante el año 2006 un proyecto de Acuerdo de Reforma Administrativa del Distrito Capital del cual esbozaremos los aspectos principales correspondientes al capítulo de las localidades.
La reforma administrativa pretende los siguientes objetivos
Consolidar una distribución territorial de poder.
Hacer visible a la localidad como ente fundamental de la estructura administrativa del Distrito.
Asignación de responsabilidades
La reforma establece y determina cuales son los bienes y servicios bajo su responsabilidad identificando las competencias y funciones a delegar bajo una esfera predominantemente local.
Se establecen las siguientes funciones y competencias bajo 6 áreas funcionales:
5.1. Funciones y competencias
1. Convivencia y Seguridad Ciudadana: cuyas funciones principales son las de la elaboración y difusión de diagnósticos locales, adopción y ejecución de planes locales, divulgación sobre la normatividad en seguridad y convivencia, formulación y ejecución de programas alternativos de justicia y ejecución de planes de prevención y atención de desastres en los niveles 1 y 2 del sistema Distrital de Prevención y Atención de Desastres.
2. Desarrollo Económico: corresponde a la elevación de la productividad y competitividad local mediante la promoción a la inversión y ejecución de planes y
12 Proyecto de Acuerdo de Reforma Administrativa Agosto de 2006 Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones” En el Documento de Trabajo de Propuesta del articulado para discusión Comisión de Gobierno el 07-09-06 fue eliminado en su totalidad el capítulo correspondiente a las localidades.
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programas que afecten la estructura económica local, así como la administración de las plazas de mercado de propiedad distrital.
3. Gestión y control del desarrollo urbanístico: En desarrollo de esta competencia corresponde el mantenimiento, provisión y administración de la infraestructura y equipamiento de alcance local, y la vigilancia en el cumplimiento de las normas urbanísticas.
4 Promoción de la equidad y la integración social: en el cumplimiento de esta función le corresponde: Atención a la población en situación de vulnerabilidad y pobreza, diseñar y ejecutar campañas locales contra la exclusión social, económica, generacional, étnica, cultural, religiosa y de género, prevención y campañas en salud pública, promover el aseguramiento en salud, formular y ejecutar los planes y políticas culturales, recreativos y deportivos locales y planear y apoyar el servicio educativo local.
5. Participación ciudadana en la gestión pública: fortalecimiento de la organización y la participación ciudadana.
6 Gestión ambiental: crear condiciones para garantizar los derechos fundamentales y colectivos relacionados con el medio ambiente.
5.2. Autoridad Local
El alcalde local se constituye en el jefe de la Administración Local y tendrá además de las funciones establecidas en el estatuto Orgánico de Bogotá las siguientes:
Tener la representación legal, judicial y extrajudicial de la localidad. En este sentido la localidad es reconocida como persona jurídica.
Presentar a la Junta Administradora Local –JAL-los informes acerca de la gestión local de manera anualizada. Se revitaliza a la Junta en el papel del control político que debe realizar.
Garantizar el apoyo logístico a la JAL para el desempeño de sus funciones. En este aspecto se robustece a la JAL administrativamente para poder cumplir con el ejercicio de control político que se mencionaba atrás
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Realizar la rendición de cuentas a la ciudadanía, función que ya venía cumpliendo pero se resalta su importancia en el Proyecto de Acuerdo.
Respecto al proceso de elección del alcalde local no se mencionan nuevos mecanismos preservándose la elección la terciaria elegida por la Junta Administradora Local y la nominación en manos del Alcalde Mayor.
5.3. Recursos
Para el cumplimiento de sus funciones las localidades gozan de autonomía financiera y presupuestal, para lo cual gozaran de una apropiación presupuestal asignada como una sección en el presupuesto general de Bogotá, contando con recursos para funcionamiento y para inversión.
El Proyecto de Reforma Administrativa conserva los Fondos de Desarrollo Local y retoma su naturaleza original para cumplir la función de inversión destinándolos a la financiación en la prestación de servicios y la construcción de obras.
Los “gastos operativos y/o de funcionamiento” que veladamente se registraban en el Presupuesto del Fondo, cobran legitimidad cuando el proyecto destina exclusivamente recursos para funcionamiento e inversión, lo cual indica que pueden contar con una planta administrativa y talento humano propio para el cumplimiento de sus funciones, sujeta a la gobernabilidad del alcalde local.
Se establece la cofinanciación como política de eficiencia en la administración de los recursos lo que permite unificar esfuerzos en la inversión, aspecto que venia impulsando la administración central pero que el proyecto institucionaliza al igual que el de la integración local en proyectos que cobijen a dos o más localidades.
Las localidades como entidades con personería Jurídica
El proyecto justifica la existencia de personería jurídica de las localidades bajo los siguientes argumentos:
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Entidad descentralizada territorialmente por tanto corresponden a una división territorial del distrito.
Autoridades propias: Las Juntas Administradoras Locales, elegidas popularmente y el Alcalde Local, correspondiéndoles la gestión de los asuntos propios de su territorio.
Desprendido del anterior punto si deben atender asuntos de su respectivo territorio deben entonces para el cumplimiento de los mismos la asignación de funciones y competencias.
En consecuencia si son entidades territoriales les corresponde gozar de personería jurídica la cual debe ser otorgada o reconocida por el Concejo en el marco de la Reforma Administrativa.
El tema de la personería jurídica es importante pues establece la diferenciación entre las diferentes modalidades de descentralización, el proyecto de reforma administrativa por medio de una interpretación jurídica tautológica asume bajo los anteriores fundamentos a la localidad como una entidad territorial adjudicándole las características estipuladas por el artículo 287 de la Constitución Nacional las cuales deben ser reconocidas por el Concejo Distrital, aspecto controvertido en la medida en que a partir de allí se define la modalidad de organización que requieren las Localidades en el conjunción con las demás entidades del Distrito.
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CONCLUSIONES
El modelo de organización administrativa de desconcentración caracterizado es altamente centralizado, particularmente en el Alcalde Mayor, expresado en la forma de elección del alcalde local cuyo sistema no ha sido el más acertado produciendo a lo largo del periodo 2004-2008: los siguientes hechos: apertura de investigaciones a 16 de los 20 alcaldes locales.(Solicitud pública de renuncia de los 19 alcaldes locales). Interinidad de 19 alcaldes locales, Decreto presidencial No. 1350 de Mayo 2005 (Se inicia proceso meritocrático, Agosto 6 de 2005. Posesión nuevas alcaldesas locales, ocasionando alta rotación de los funcionarios y suspensión en la gestión pública; en general se observa que las entidades del sector central no aplican los principios de subsidiaridad y complementariedad expresado en planes de desarrollo no concertados desde el nivel central al local.
El tamaño y complejidad socioeconómica de cada una de las localidades no merece un tratamiento uniforme, dentro de su organización administrativa, resulta insuficiente la capacidad operativa y administrativa para atender los asuntos locales bajo un mismo esquema administrativo.
El método de elección del alcalde local ha generado crisis de gobernabilidad, el actual modelo de escogencia por parte del Alcalde Mayor con la expedición del Decreto Número 1350 de 2005 no resuelve el problema y conserva en esencia la ley marco del Decreto 1421 de 1993 que a lo largo del tiempo viene agotando el modelo administrativo de manejo de la ciudad expresado en lo siguiente: “la localidad de Ciudad Bolívar, con 900 mil habitantes, ha tenido 13 alcaldes en 8 años; la de Kennedy con cinco veces la población de Manizales, 12, y la de Usme , 15 en el mismo lapso.”1.
El documento CONFIS(“Lineamientos para la programación de la inversión local vigencia 2003”) es una primera aproximación, en el intento por establecer las competencias entre la inversión local y distrital, no obstante se peca en cargar responsabilidades de todo tipo a las localidades desde “recuperación y vigilancia de parques ecológicos de montaña” hasta “actividades de apoyo y fomento a la organización y desarrollo del turismo”; lo que en consecuencia puede llevar a los Fondos a desarrollar innumerables proyectos y colisión de competencias con entidades del orden
1 El Tiempo. Bogotá .Editorial. “ La barrida de Garzón” 7/4-2005
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nacional y distrital, saturando la capacidad de respuesta de las localidades ante prioridades sensibles como por ejemplo de infraestructura vial y seguridad local.
El proyecto de reforma administrativa es un avance hacia la implementación de la eficiencia en la gestión pública pues determina claramente las competencias locales y responde a una necesidad de cambio del actual modelo que históricamente no ha acompañado el desarrollo social y económico de la ciudad, no obstante el capítulo correspondiente a las localidades fue eliminado en la Comisión de Gobierno del Concejo de Bogotá.
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BIBLIOGRAFIA
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BLANCO G. ANDRES El Modelo de Descentralización en Bogotá. Documento de trabajo.
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Documento CONFIS Lineamientos para la programación de la inversión local de la vigencia fiscal 2003. Alcaldía Mayor de Bogotá.
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LEY 489 DE 1998(diciembre 29por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
MALDONADO, Alberto. La Descentralización territorial en Bogotá: un modelo inadecuado. Junio de 2005.www.redbogota.com(Consulta: 12 de Diciembre de 2005).
Proyecto de Reforma Administrativa: Proyecto de Acuerdo Por el cual se dictan normas básicas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del Distrito capital de Bogotá, y se expiden otras disposiciones sobre los principios y reglas generales para la administración pública distrital del Distrito .Exposición de Motivos y Proyecto de Acuerdo 2006. www.alcaldiadebogota.gov.co(consulta en Agosto 22 de 2006).
PULIDO, María Elsa. Asesora Secretaría General de la Alcaldía Mayor. Bogotá unmodelo propio de descentralización .Documento presentado en la Plenaria del Observatorio de Participación y control Social. Bogota Agosto 25 de 2005. .www.redbogota.com(Consulta: 12 de Diciembre de 2005).
Secretaria de Gobierno y Secretaria General. Política de Descentralización para Bogotá (Documento en elaboración). Bogotá, octubre 14 de 2005.
Integración Territorial para la sostenibilidad
La ciudad se abordará en una pérspectiva sostenible a partirde la descentralización y la desconcentración en lo local, laintegración urbano-regional,y la articulación con la dinámicanacional e internacional.
Art 4 numeral 11
Más y mejor educación para todos y todas
Fortalecera la educación pública y la gestión descentralizada, transparente y participativa en las localidades y en lasinstituciones educativas. Sefortaleceran las biibliotecas culturales y comunitarias,especialmente las de aquellas localidades en las que losniños y las niñas tienen pocas oportunidades de acceso a lacultura;
Art 9 numeral 02
Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres.
Metas: 1.Establecer la casa de la Igualdad de oportunidades y seis filiales con prioridad en las localidades de emergencia,como laboratorios de
experiencias que realicen en la práctica la equidad entre los géneros.
2.Fomentar la participación social y política de las mujeres, en las instancias de decisón locales,distritales
y nacionales.
…incorporación de una perspectiva de género en los planesy procesos de desarrollo del Distrito,sus localidades y suarticulación con los ejes de Reconciliación y UrbanoRegional.
Art 9 numeral 06
Cultura para la inclusión social Metas: 1 …fortalecer los procesos de comunicación
juvenil local y sus redes distritales.
…articulando las políticas culturales étnicas con énfasis enlos sectores de menores ingresos y las localidades conmayores niveles de pobreza y vulnerabilidad mediante laformación,la cualificación de públicos y el acceso a bienes yservicios culturales;
Art 9 numeral 9
POLITICAS DEL EJE URBANO REGIONAL
Ciudad-Región La ciudad se articulará desde las localidades hacia la región en el marco de la integración nacional,latinoamericana y la
proyección internacional,…
Art 12 numeral 10
Programas del Eje Urbano Regional
promoción de instrumentos encaminados a la realización de convenios entre localidades,
Participación en las organizaciones internacionales de gobiernos locales Unidos y otras entidades internacionales
que trabajan por el desarrollo local y regional.
Bogota Productiva Metas: 1. Crear e implementar los observatorios de Impacto Social y Económicos Locales OISEL, con la participación del Distrito, las localidades,las entidades
no gubernamentales y los gremios. 2. Crear las Unidades Locales de Desarrollo
Empresarial ULDE en el marco del proyecto Bogotá Asociativa y emprendedora.
y se crearan las Unidades Locales de Desarrollo Empresarial.
Art 14 numeral 05
POLITICAS DEL EJE DE RECONCILIACION
Descentralización
Se consolidará un proceso gradual de desarrollo aútonomo de las localidades en el cual la Administración central
fortalecerá los gobiernos locales y éstos a su vez, promoverán la integración y coordinación de las instancias
de participación y control ciudadano respecto de los asuntos propios de su territorio.
Art 17 numeral 05
-Fortalecimiento de los espacios locales y distritales de deliberación que reconozacn la diversidad étnica,de
género,cultural y generacional y promuevan el acceso ciudadano a una información pertinente.
Art 18 numeral 05
Diseño y puesta en marcha de un modelo propio de descentralización para la ciudad progresivo en su ejecución
en consonancia con las condiciones de cada localidad,basado en la corresponsabilidad de la
Administración central y la local, y fundamentado en la consolidación de las capacidades locales.
Art 18 numeral 07
Programas del Eje de ReconciliaciónGestión pacífica de conflictos
Metas: Apoyar con recursos administrativos,técnicos y económicos indispensables la gestión,la justicia
comunitaria,la equidad y la conciliación.
Se fortalecerá el acceso y las instancias de justicia, tales como las inspecciones de policía,unidades de mediación y
conciliación,casas de justicia y comisarías de familia.
Art 19 numeral 01
Sistema de Justicia de la ciudad Metas: Fortalecer y coordinar a las entidades e
instancias distritales y locales que prestan servicios de justicia en la ciudad y los mecanismos alternativos de
resolución de conflictos.
Fortalecerá, coordinará y capacitará a las entidades distritales y locales que prestan servicios de justicia en la
ciudad y a los operadores de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
Art 19 numeral 05
Bogotá menos vulnerable ante eventos críticos Metas: formular e implementar una estrategia distrital
para la gestión local del riesgo.
…fortalecer las capacidades de la ciudad y de las localidades en la atención de emergencias de origen natural
o antrópico.
Art 19 numeral 08
Participación para la decisión Metas: Desarrollar Festivales Locales de Juventud y un
Festival Distrital de Juventud. Metas: Formar personas en participación
ciudadana,en el marco de la Escuela de participación y gestión social.
diseño e implementación del Sistema Distrital de Participación.
Art 19 numeral 09
Comunicación para la participación Metas:Fortalecer los medios alternativos de
comunicación locales y desarrollar una estrategia de información adecuada y oportuna para los ciudadanos.
Se propiciará el fortalecimiento de los medios alternativos de comunicación local,entre ellos los medios impresos locales,
los radiofónicos, y la televisión comunitaria con influencia en las localidades de Bogotá,como alternativa al derecho de
informar y ser informado.
Art 19 numeral 10
Gobernabilidad y administración territorial de la ciudad
Metas. Apoyar procesos de fortalecimiento de la gobernabilidad local.
Apartir de un diagnóstico para identificar las características y necesidades de cada una de las localidades y sus
limitaciones para desarrollar su capacidad institucional,se adelantará un proceso de fortalecimiento de la administración local basada en la corresponsabilidad entre la Administración
central y las localidades.
Art 19 numeral 13
OBJETIVO DE GESTION PUBLICA HUMANA Fortalecer la gestión institucional…dentro del marco de la descentralización y desconcentración.
Artículo 21
POLITICAS PARA UNA GESTION PUBLICA HUMANA
La institucionalidad pública se transformará y desarrollará en concordancia con las demandas de la ciudad para lograr la coordinación del gobierno y la autonomía progresiva de las
localidades.
Artículo 22 nume. 1
EJE DE RECONCILIACION
POLITICAS GENERALES DEL PLAN DE DESARROLLO
Región integrada para el desarrollo
(Anexo No. 2) Lo local en el Plan de Desarrollo Distrital
OBJETIVO DE GESTION PUBLICA HUMANA
Art 14 numeral 04
ESTRATEGIAS DEL EJE DE RECONCILIACION
Acuedo No. 119 de Junio 3 DE 2004 "Bogotá sin indiferencia un compromiso social contra la pobreza y la exclusión"
PROGRAMAS EJE SOCIAL
EJE URBANO REGIONAL
(Anexo No. 2) Lo local en el Plan de Desarrollo DistritalAcuedo No. 119 de Junio 3 DE 2004
"Bogotá sin indiferencia un compromiso social contra la pobreza y la exclusión"ESTRATEGIAS PARA UNA GESTION PUBLICA
HUMANADesarrollo progresivo y gradual de las localidades,medianteun modelo propio de descentralización,con base en uncriterio de corresponsabilidad que compromete a lasautoridades locales al logro de procesos deorganización,participación y control social,y a laAdministración Distrital al fortalecimiento de la capacidadtécnica,jurídica,administrativa,finaciera e informática de laslocalidades.A medida que el gobierno determine la autonomíade las localidades,se desmontará paralelamente lacompetencia de las Unidades Ejecutivas Locales en lajurisdicción de la respectiva localidad.
Artículo 23 nume.2
Programas de Gestión Pública Humana
Localidades modernas y eficaces Adelantará el proceso de descentralización de funciones demanera progresiva y gradual,y las acciones demodernización técnica y jurídica , administrativa einformática de las localidades para promover el acercamientoa la ciudadanía, la agilización y simplificación de losprocesos y trámites, así como una mayor participación ycontrol social para la gobernabilidad estable de la ciudad.
Artículo 24 nume.2
