Descentralización Fiscal y Gestión Pública en Perú: Escape ... · La SUNAT sigue siendo la entidad que a nivel nacional recauda los impuestos, lo que define un “modelo” des-concentrado

Junio de 2010 A11

ATemas de Gestión Pública y Actualidad

Descentralización Fiscal y Gestión Pública en Perú: Escape del “Malebolge”

Alfredo Espinal De La Cruz(*)

Descentralización Fiscal

––––––––––––––––(*) Economista. Tiene experiencia profesional de más

de veinte años en los Sectores Público y Privado, desempeñó cargos de responsabilidad y de ca-rácter ejecutivo, habiendo sido representante del Estado en Directorio de Empresas y Consultor en diversas materias, en los Sectores de Economía y Finanzas, Pesquería, Energía y Transportes. Realizó Consultorías Corporativas en Adquisiciones y Fusiones, Gestión de Proyectos, Privatización de Empresas en marcha y en otras entidades.

Cuenta con Diplomado en Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales, por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y en Metodologías para el diseño y gestión operativa de Proyectos Socia-les. Es Magíster en Economía por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), con mención en Desarrollo Empresarial y Regional.

(**) La segunda parte del presente artículo se publicó en la edición de mayo de 2010.

Resumen ejecutivo

La descentralización fiscal ocurre cuando las competencias fiscales (ingresos y gastos públicos) se desplazan del nivel superior o central de un Estado hacia el inferior o subnacional, y constituye -por lo general- un proceso dirigido desde el nivel central. En ese sentido, la concesión de cierta independencia administrativa a las autoridades locales no se considera generalmente como descentralización fiscal, pudiendo entenderse más como un proceso de desconcentración administrativa.En el presente artículo, el autor hace un interesante análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú, logrando que el lector se pregunte, inevita-blemente, si se esta llevando adecuadamente dicho proceso en nuestro país.

(…) Aquí las alternativas en forma matricial:

En base a la doctrina de la economía pública y explicado qué es un “tributo” pasaremos ahora a analizar el componente “Impuesto”, dada su naturaleza de obligatorio y sin contraprestación directa al obligado, por el Estado, que lo ordena. A este se le asigna el cumplimiento(8) de todas o algunas de las siguientes funciones:a. Asignación de recursos: Que facilitan corre-

gir los fallos de mercado en la búsqueda del equilibrio óptimo paretiano.

b. Redistribución de ingresos: Que posibili-tan reducir las diferencias de ingresos en la población por aportes mayores de quienes puede efectuarlo.

c. Estabilización de la economía: Al facilitar operar sobre el déficit fiscal.

d. Financiamiento de gastos públicos: Asegu-rando su financiamiento orgánico, y cum-plir el rol del Estado.

Frente a estas características, por la natu-raleza de los impuestos, estos pueden adoptar una de las siguientes formas:

a. Progresivos: Reconocible cuando la tasa aplicada es creciente respecto a otra usada de referencia, o base gravable;

b. Regresivos: Si la tasa es aplicable en for-ma decreciente respecto a la base grava-ble; y,

c. Proporcionales: Si la tasa aplicable es constante y no depende de la base grava-ble.

Expuestas funciones y naturaleza de los impuestos, se explica el sustento de la pre-gunta inicial sobre desconcentración y des-centralización: El Estado ha delegado en los Poderes Públicos reconocidos en la Constitu-ción y sus Organismos Constitucionalmente Autónomos, varias competencias exclusivas, pero por política de Estado, también des-centraliza sus competencias compartidas con Gobiernos Sub Nacionales, de allí que su sostenimiento vía impuestos sea de base y régimen unitario, pero admite recaudación territorial, “motivando ” a los Gobiernos Sub Nacionales a “recaudar” sus recursos, que canjea de los que redistribuye mediante el presupuesto público. La SUNAT sigue siendo la entidad que a nivel nacional recauda los impuestos, lo que define un “modelo” des-concentrado y limitado de administración de tributos.

Ahora, el análisis de los hechos:

Tomando como referencia de análisis el periodo 2001-2007, al haber cifras estadís-ticas departamentales de detalle, estable-ceremos en función a las condiciones del anexo metodológico del Reglamento del D. Leg. Nº 955, los recursos fiscales respecto de los cuales tal norma se sostiene y por los que se autodeclara mecanismo descentra-lizador. Veamos primero el marco fiscal de ingresos:

Segunda parte(**)

ÍnDice

PRESENTACIÓN DEL TEMA––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––I. Economía y descentralización fiscal: mise-en-scéne.––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––II. El drama: de la magia de la alquimia, a la ciencia de la

fórmula magistral.––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––III. El círculo de los malos consejeros: gestión Pública.––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––IV. El fin de la tierra media; caos para el futuro.

Cuadro Nº 4 Matriz decisional en descentralización fiscal

Poder de deci-sión sub nacional sobre politicas de gastos y de tributos.

Esctrutura de Re-cadación fuerte-mente indirecta.

Organización Territorial en niveles sub nacionales

Si No

Si Descentralizado Centralizado

No Centralizado Centralizado

Si Centralizado Centralizado

No Centralizado Descentralizado

Elaboración: Propia.

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A Temas de Gestión Pública y Actualidad

Cuadro Nº 6Estructura de los Ingresos del Gobierno Nacional (Millones Nuevos Soles)

Ratios 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Imp. Renta/Ingresos tributarios 24,16% 24,82% 28,92% 28,99% 31,46% 40,21% 43,63%

Imp. Pdción y Consumo/Ing. Trib 66,19% 69,52% 67,91% 66,74% 63,25% 56,06% 56,60%

Resto imptos./Ingresos tributarios* 9,65% 5,67% 3,17% 4,27% 5,29% 3,73% -0,23%

Ingresos tributarios/Ingresos GN. 87,51% 87,75% 88,55% 89,09% 89,06% 89,53% 89,89%

* Incluye devolución de tributosElaboración: Propia.

Cuadro Nº 5Ingresos consolidados del Gobierno Nacional (Millones Nuevos Soles)

Fuente:: Nota Tributaria SUNAT, Cuadro N° 1 - Ingresos del Gobierno Central consolidado, 1998-2010. Elaboración: Propia.

Gobierno Central 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

I. Ingresos Tributarios 23.305,3 24.221,3 27.565,2 31.139,1 35.556,1 45.796,4 52.361,3

Impuesto a la Renta 5.630,3 6.011,3 7.971,9 9.026,1 11.187,5 18.414,2 22.847,3

Al Patrimonio - - -.- -.- 0,0 0,0 0,0

Regularización Imp. a la Renta - - -.- -.- 0,0 0,0 0,0

Regularización Imp. Al Patrimonio - - -.- -.- 0,0 0,0 0,0

A la Producción y Consumo 15.426,2 16.837,8 18.719,0 20.783,3 22.488,5 25.674,5 29.636,5

A la Exportación 0,0 - -.- -.- 0,0 0,0 0,0

A la Importación 2.791,3 2.488,7 2.549,7 2.744,3 3.142,9 2.846,7 2.198,0

Otros Ingresos 2.667,1 1.745,3 1.399,3 2.103,7 2.853,9 3.243,8 3.777,2

Devoluciones -3.209,6 -2.861,9 -3.074,7 -3.518,3 -4.116,8 -4.382,8 -6.097,7

II. Contribuciones Sociales 3.255,1 3.318,8 3.502,3 3.740,8 4.022,9 4.878,5 5.245,0

III. Ingresos No Tributarios 71,0 61,7 62,5 72,9 343,6 478,0 646,1

Total (I+II+III) 26.631,4 27.601,7 31.129,9 34.952,7 39.922,6 51.152,9 58.252,4

De las cifras a valores corrientes indica-das, se deduce inmediatamente tres rasgos sustanciales: Los ingresos tributarios son de-terminantes de la dimensión agregada fiscal, los impuestos a la producción y consumo son determinantes de los ingresos tributarios, y por la naturaleza de su gestión institucional y diseño impositivo, tratamos con un modelo fiscal de recaudación fuertemente indirecto.

Dentro de los impuestos a la Producción y al Consumo se encuentran los más popu-

lares y conocidos: el impuesto general a las ventas y el impuesto selectivo al consumo. El primero comprende a los generados de fuen-te interna, dentro de la cual se encuentra los gravados y recaudados por cuenta propia y de no domiciliados (El Impuesto de Promo-ción Municipal se acota como parte del IGV, siendo tributo destinado) y por importacio-nes. El ISC se aplica sustancialmente a com-bustibles.

La estructura se detalla acto seguido:

Los conceptos tributarios resultan cada vez más relevantes (en consistencia con la teoría) dentro de la canasta fiscal de recursos, su extracción al contribuyente apela a me-canismos genéricos en lugar de vincularse a actividades económicas o territorios o un al-goritmo de ambos.

La descentralización fiscal, proceso gra-dual y neutral, habíamos señalado en su pri-mera etapa se estructura bajo transferencias presupuestales, dentro de las cuales se inclu-ye el FONCOR(9), y en la segunda etapa, los recursos efectivamente recaudado; al efecto, examinemos los ingresos tal cual se han gene-rado, para a continuación simular el flujo fiscal descentralizado: (Ver Cuadro Nº 7 en la página siguiente)

Establecida la fuente de ingresos que sos-tiene las acciones del Estado y explica su com-portamiento fiscal, se muestra a continuación, cuánto de tales recursos ha sido objeto de transferencia a los Gobiernos Sub Nacionales, en ese periodo, que será la situación base y de la cual se simulará un comportamiento modifi-cado, 2004-2007: (Ver Cuadro Nº 8 en la página siguiente)

En el marco de las teorías descentralistas con enfoque impositivo se señala que para países donde el nivel del Gobierno se ha “acer-cado” al nivel de su comunidad, en espacios territoriales delimitados dentro de la unidad territorial nacional, los gobiernos a cargo de recaudar los impuestos en estos espacios, adoptarán un comportamiento fiscalmente

“más equilibrado”, serán más responsables en ejecutar esos fondos, especialmente con-trastable cuando las transferencias intergu-bernamentales del Gobierno Nacional a los Sub Nacionales, resulta determinante, pero tiene el efecto indeseable de la potencial “dependencia”, evidente sobre todo en áreas urbanas menores a la principal, donde pro-vincias o municipalidades autosostenibles(10)

(por ejemplo, la Municipalidad de San Marcos, Ancash) deberían recaudar y ejecutar la mayor parte de sus ingresos, y además con aceptabi-lidad mínima de contraprestación de sus ser-vicios públicos.

Cabe señalar que el efecto del modelo de descentralización fiscal se sostiene en que del esfuerzo de formación de recursos fisca-les, de nivel nacional, se destina una estruc-tura de recursos monetarios que se destina a los Gobiernos Sub Nacionales en forma de Transferencias, y que ahora será sustituida por el resultado del esfuerzo recaudatorio de los mismos por los Gobiernos Sub Nacionales. En la simulación, se tiene en cuenta que la norma de descentralización fiscal (artículo 15º, nu-meral 15.3) indica “Nada de lo dispuesto en esta (Segunda) Etapa sobre asignación de ingresos, será de aplicación a la Municipalidad Metropo-litana de Lima, ni al Gobierno Regional del Ca-llao”. Ello resulta altamente relevante debido al elevado nivel de recaudación del eje Lima-Callao respecto al resto del país: (Ver Cuadro Nº 9 en la página siguiente)

Reescribiendo la historia fiscal como si en el año 2004 se hubiera puesto en práctica la segunda etapa a que apunta la norma de descentralización fiscal, y bajo sus condicio-nes de recaudación se tendría el siguiente resultado comparado: (Ver Cuadro Nº 10 en la página siguiente)

Y completando el análisis de los hechos, ahora los efectos:

Es claro que siendo las fuentes de finan-ciamiento sustitutorias entre sí en la etapa II, recaudación contra transferencias, y que no se hace explicita la nueva orientación fiscal para Gobiernos Locales, más allá de las refe-rencias al “piso” del FONCOMUN, y que en el caso de los Gobiernos Regionales, se dispone estos se financien con la recaudación efecti-va de los impuestos que al efecto se destina, ello solo nos permite dos posibilidades, ad-virtiendo previamente calmar su exaltación a los críticos, y serenidad a quien considere este análisis medio de prueba, que el análisis efectuado toma datos agregados y no consi-dera al no contarse (y posiblemente no existir, de forma fiable y registrada) información del “costo de la prestación” de los servicios que se han transferido al nivel sub nacional (no se alude a recursos presupuestales ya que estos no reflejan costos por procesos o actividades para resultados –nombre correcto de la nueva metodología presupuestaria, y no por resulta-dos ya que el proceso mismo es un resultado): En base al efecto recaudatorio de los impues-tos destinados, asignar el peso del ajuste en los recursos del FONCOMUN; o, incorporar las asignaciones complementarias del Gobiernos

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Cuadro Nº 8Transferencias del Gobierno Nacional (Millones Nuevos Soles)

Fuente: Fuente: MEF-SIAF. Elaboración: Del Autor. Elaboración: Propia.

Recurso 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007FONCOMUN 1.369,6 1.430,8 1.597,1 1.794,0 2.031,7 2.256,0 2.484,8FONCOR 0,0 0,0 0,0 364,7 430,7 430,0 451,3Canon y Sobre canon 414,1 539,0 806,0 1.114,3 1.908,4 3.037,6 3.368,9Petrolero 332,8 351,3 400,8 439,9 575,8 709,7 649,1Minero 81,3 135,9 285,8 451,3 888,1 1.746,4 2.166,3Hidroenergético 0,0 51,4 92,3 109,2 112,6 127,6 113,0Pesquero 0,0 0,4 26,1 40,2 29,0 60,1 39,5Forestal 0,0 0,0 1,0 0,9 0,9 6,5 5,0Gasífero 0,0 0,0 0,0 72,9 301,9 387,2 396,0FOCAM (Fondo Camisea) 0,0 0,0 0,0 0,0 62,8 109,0 112,9Regalías 0,0 0,0 0,0 0,0 209,2 302,0 288,8Vaso de Leche 332,2 343,2 356,0 360,0 363,0 363,0 363,0Renta de aduanas 152,7 153,6 171,2 177,6 215,1 226,7 229,7Transferencias 2.268,7 2.466,7 2.930,2 3.810,6 5.220,9 6.724,4 7.299,3

Nacional a los Sub Nacionales (no se establece la proporción) dado el piso de transferencias para el FONCOMUN (piso de 8 UIT mensuales). Para contrastar los resultados ver el Cuadro 7,

y a continuación se muestran los resultados de ambas posturas de análisis, en base al re-sultado del Cuadro 9: (Ver Cuadro Nº 11 en la siguiente página)

En la estimación de los recursos efectiva-mente recaudados, por la cuantía resultante lue-go de excluida la participación de Lima-Callao, de veras muy significativa (66,3%, conforme a los montos que detalla el Apéndice I), los recur-sos efectivamente recaudados resultan meno-res que las transferencias (efecto recaudador a cargo del Gobierno Nacional) y el efecto “ajuste” se propone en el FONCOMUN y su reducción, eliminándose el FONCOR. El resto de las fuentes no se afecta al responder a variables diferentes. Veamos ahora la siguiente alternativa (Ver cua-dro Nº 12 en la siguiente página):

En este escenario se estima(11) el FONCO-MUN según el “piso” fijado en la norma, y se estima transferencias de recursos del Gobierno Nacional hasta el límite del monto efectivamen-te recaudado. El resto de fuentes no se afecta al responder a variables diferentes. Si además de las consideraciones indicadas, incorporamos el mandato (12) del artículo 29º de la Ley de Des-centralización Fiscal, podemos afirmar que la elasticidad transferencias a ingreso, es inelásti-ca, esto es mantiene la proporción base, o sea, no se compromete recursos fiscales mas allá de los limites previos o tendenciales.

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Cuadro Nº 9 Recaudación tributaria Lima-Callao (Millones Nuevos Soles)

Ingresos recaudados SUNAT 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Lima Metropolitana-Callao 15.725.4 16.417.8 18.816.0 21.181.5 24.621.3 32.744.3 38.511.3Recaudación Lima, total-Callao 15.821,7 16.505,0 18.908,6 21.298,9 24.734,1 32.867,2 38.645,2

Fuente: Fuente: Fuente: SUNAT, Nota tributaria. Elaboración: Propia.

Cuadro Nº 11Transferencias privilegiando al nivel local (Millones Nuevos Soles)

Recurso 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007FONCOMUN 1.369,6 1.430,8 1.597,1 2.746,8 1.905,4 1.019,8 1.137,3FONCOR 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Canon y Sobre canon 414,1 539,0 806,0 1.114,3 1.908,4 3.037,6 3.368,9FOCAM (Fondo Camisea) 0,0 0,0 0,0 0,0 62,8 109,0 112,9Regalías 0,0 0,0 0,0 0,0 209,2 302,0 288,8Vaso de Leche 332,2 343,2 356,0 360,0 363,0 363,0 363,0Renta de aduanas 152,7 153,6 171,2 177,6 215,1 226,7 229,7Transferencias 2.268,7 2.466,7 2.930,2 4.398,7 4.663,9 5.058,1 5.500,5


Elaboración: Del Autor.

Cuadro Nº 12 Transferencias de recursos adicionales, no asignados (Millones Nuevos Soles)


Recurso 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007FONCOMUN 1.369,6 1.430,8 1.597,1 714,3 714,3 714,3 714,3Transf. Adicion. Gob. Nacional 0,0 0,0 0,0 2.032,5 1.191,1 305,5 422,9Canon y Sobre canon 414,1 539,0 806,0 1.114,3 1.908,4 3.037,6 3.368,9FOCAM (Fondo Camisea) 0,0 0,0 0,0 0,0 62,8 109,0 112,9Regalías 0,0 0,0 0,0 0,0 209,2 302,0 288,8Vaso de Leche 332,2 343,2 356,0 360,0 363,0 363,0 363,0Renta de aduanas 152,7 153,6 171,2 177,6 215,1 226,7 229,7Transferencias 2.268,7 2.466,7 2.930,2 4.398,7 4.663,9 5.058,1 5.500,5

Cuadro Nº 10Simulación de Recaudación tributaria, con y sin Lima-Callao (Millones Nuevos Soles)

Concepto 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Ingreso consolidado recaudado, real 26.631,4 27.601,7 31.129,9 34.952,7 39.922,6 51.152,9 58.252,4I. Ingresos Tributarios Gobierno Central 23.305,3 24.221,3 27.565,2 31.139,1 35.556,1 45.796,4 52.361,3II. Contribuciones Sociales 3.255,1 3.318,8 3.502,3 3.740,8 4.022,9 4.878,5 5.245,0III. Ingresos No Tributarios 71,0 61,7 62,5 72,9 343,6 478,0 646,1Ingreso consolidado recaudado, simulado 26.631,4 27.601,7 31.129,9 23.692,5 27.663,7 37.003,1 41.910,7I. Ingresos Tributarios Gobierno Central 23.305,3 24.221,3 27.565,2 19.878,8 23.297,2 31.646,6 36.019,6II. Contribuciones Sociales 3.255,1 3.318,8 3.502,3 3.740,8 4.022,9 4.878,5 5.245,0III. Ingresos No Tributarios 71,0 61,7 62,5 72,9 343,6 478,0 646,1Índice Ingresos Simulados a Reales 1,00000 1,00000 1,00000 0,67784 0,69293 0,72338 0,71947Tributos Lima-Callao, totales 15.821,7 16.505,0 18.908,6 21.298,9 24.734,1 32.867,2 38.645,2Ingresos reales, sin Lima-Callao 10.809,7 11.096,7 12.221,3 13.653,9 15.188,5 18.285,6 19.607,2Ingresos simulados, sin Lima-Callao 10.809,7 11.096,7 12.221,3 9.255,2 10.524,6 13.227,5 14.106,8Diferencial, (Real) – (Simulado) 0,0 0,0 0,0 4.398,7 4.663,9 5.058,1 5.500,5


aunque la tendencia hacia la descentraliza-ción como forma de administración política es creciente. Según los análisis internacionales y comparación entre países, se está ejecutando cada vez mayor parte del presupuesto nacio-nal, desde el nivel subnacional, como conse-cuencia del reconocimiento de la autonomía de estos Gobiernos para decidir cuánto dinero gastar y en qué también está aumentando ese gasto. En este contexto conviene analizar los posibles efectos que puede tener el desplaza-miento hacia la descentralización sobre el des-empeño fiscal. Al efecto se muestra un análisis cuantitativo de descentralización elaborado por la Federación Latinoamericana de Ciuda-des, Municipios y Asociaciones (FLACMA), que señala “El Observatorio de la Descentralización ha realizado un esfuerzo para calcular el grado de descentralización fiscal en las naciones lati-noamericanas a partir de la información existen-te: principalmente las estadísticas financieras del FMI, información de las cuentas nacionales de los países y otros informes, entre ellos, estudios que lleva a cabo la propia FLACMA, en el marco del Informe Mundial GOLDE2 sobre finanzas locales. Presentamos un cuadro que se nutre de estos da-tos. Hemos promediado información de diversas fuentes cuando ha habido más de un dato. Los resultados se presentan ordenados y se compa-ran con el Informe Mundial “Descentralización y Democracia Local en el Mundo” del 2007”, cifras formuladas por Mario Rosales (Ver Cuadro Nº 13 en la siguiente página):

El instrumento favorito de la Gobernanza, es la formulación de las políticas, de Estado y de Gobierno, y es también una de las princi-

III. EL CÍRCULO DE LOS MALOS CONSEJE-ROS: GESTIÓN.... PÚBLICA

“Los importantes problemas que enfrenta-mos hoy no pueden resolverse con el mismo nivel

de pensamiento en el que nos encontrábamos cuando los creamos”. — Albert Einstein. Esta es la guía del análisis que ahora presentamos.

Latinoamérica aun mantiene fuerte tradi-ción política de gestión centralizada y unitaria,

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Cuadro Nº 13 Indicador del Gasto Municipal respecto al Gasto Gubernamental total

Fuentes: Financial Statistics FMI, FLACMA y estimaciones en base a Cuentas Nacionales de diversos países.Elaboración: Mario Rosales, especial para FLACMA

Indicador de Países Informe CGLU 2007 Informe FLACMA

evaluados % Años % PromedioColombia 17.0 2005 23.0 2005/6Brasil 16.6 2002 19.5 2006/7Ecuador 17.2 2004 19.0 2006/7Chile 13.2 2005 14.5 2005/7Bolivia 8.5 2005 14.0 2006/8 Perú 8.5 2005 13.6 2006/8Guatemala 13.0 1997 13.0 1997Uruguay 13.2 2005 12.3 2005Argentina 7.8 2004 7.7 2004/6El Salvador 8.7 2007 7.4 2007Honduras 5.6 2005 7.4 2004/7R. Dominicana 7.0 2002 6.2 2002/6Paraguay 5.2 2005 5.6 2005/7México 4.3 2000 5.0 2000/7Costa Rica 6.0 2005 4.9 2005/7Nicaragua 3.8 2002 3.8 2002Panamá 3.8 2002 2.8 2002/7Promedio 10.6 12.0

en este sentido, si no se precisa o promue-ve, este mejor esfuerzo fiscal sea contra-partida de una ampliación del desarrollo regional, que es el fin último que justifica la existencia de tales Gobiernos.

b. El proceso lógico de la gestión del recurso público y del manejo fiscal, actual, en el nivel nacional y en el regional, se sostiene en la recaudación fiscal y en la transferencia de parte de estos recursos para financiar el funcionamiento territorial y el ejercicio de competencias compartidas, no negando la posibilidad de tasas y contribuciones de base territorial; en el modelo de descen-tralización fiscal no se ha incorporado un factor crítico de presión tributaria al ciuda-dano, el cual en el flujo económico aporta a la generación de niveles de consumo que movilizan a la economía, con el ingreso personal disponible luego de tributación; el mantenimiento de niveles precedentes de gasto o su compromiso de atención para fines “sociales”, afecta en proporción directa al ciudadano cuyo ingreso puede ser re-ducido por aumento de los costos fiscales indirectos provenientes de la aplicación de normas nacionales y de tributos regionales, además de los que los Gobiernos Locales “aportan” en su búsqueda desesperada de fondos.

c. Se parte del supuesto que la transferencia de competencias se acompaña de los recur-sos para continuar su prestación al menos en igualdad de las condiciones previas; ello supone que se ha transferido vectores de competencias-recursos, eficientes respecto a los resultados que generaba en su origen. Ello resultaría en la existencia de modelos de costos y de procesos funcionales que se ejecutan integrados, y funcionan simétrica-mente en cada nivel de gobierno sub na-cional, lo que no resulta consistente con las dimensiones administrativas, territoriales y orgánico funcionales de estos mismos nive-les sub nacionales. Además, en aplicación del principio de la modernización del Esta-do y destinándose el esfuerzo recaudatorio al cumplimiento de funciones previstas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales antes de su transferencia, proceso que solo ha establecido el inicio formal de su ejer-cicio, ya se tenía una estructura y recursos previos asignados, con lo que en teoría los niveles de Gobierno sub nacional deberían redimensionar sus estructuras y optimizar sus niveles de gasto, para generar exceden-tes para ampliar sus prestaciones.

d. Se establece que los saldos no aplicados de un ejercicio se mantiene en el siguiente como Saldos de Balance; los saldos de los recursos destinados (antes recursos direc-tamente recaudados) por las normas presu-puestarias (excepto recursos ordinarios), ya tenían esta condición, lo cual no constituye un incentivo de la descentralización fiscal, propiamente dicho.

e. En los mecanismos de descentralización fiscal no se incorporan efectos de manejo integrado de la SUNAT, como los procesos

pales preocupaciones de las instituciones de-mocráticas y sus brazos financieros, de carácter mundial, como patentiza el Banco Interame-ricano de Desarrollo en su Informe 2006, del cual se extracta lo siguiente (13) ”… La expresión proceso de formulación de políticas (PFP) englo-ba todo el proceso de discusión, aprobación e im-plementación de las políticas públicas. En los sis-temas democráticos como los de América Latina, estos procesos se desarrollan sobre un escenario en el que participan distintos actores políticos (o jugadores, en la jerga de teoría de los juegos). Entre los jugadores de este juego se encuentran los actores estatales oficiales y los políticos pro-fesionales (presidentes, líderes de partidos, legis-ladores, jueces, gobernadores, burócratas), así como grupos privados, sindicatos, medios de co-municación y otros miembros de la sociedad civil. Estos actores interactúan en diversos escenarios, que pueden ser formales o informales, y pueden ser más o menos transparentes. El PFP se puede entender como un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los actores políticos. Algunos de esos intercambios son con-sumados de manera instantánea (transacciones inmediatas). En muchos otros casos, se intercam-bian acciones o recursos actuales (como votos) por promesas de acciones o recursos futuros (transacciones intertemporales). El tipo de tran-sacciones a las que los actores políticos se pue-den comprometer dependerá de las posibilidades que brinde el medio institucional. La credibilidad y la capacidad de asegurar el cumplimiento de los acuerdos políticos y de políticas son cruciales para que los actores políticos puedan comprome-terse en ciertas transacciones intertemporales”.

En este contexto, y a la vista de los hechos expuestos y analizados, a propósito de la “cien-cia de la Fórmula Magistral”, se desarrolla el enfoque transacciones inmediatas de políticas públicas, para examinar el modelo de descen-

tralización fiscal propuesto en la norma. Co-menzaremos por establecer que no se modifica el sentido genérico o indirecto de la recauda-ción impositiva que opera bajo normas de base gravable indiferentes al administrado, sus tran-sacciones o su nivel de capitalización previa, y que lo que se postula es la descentralización de la responsabilidad fiscal, para que el equilibrio fiscal general sea una función de la ava parte del equilibrio fiscal territorial, que toda amplia-ción del efecto neto (márgenes adicionales de financiamiento) sea proveniente de la elimina-ción de distorsiones o ineficiencias, y finalmen-te, que se aplique el principio de la correspon-dencia (recaudación efectiva por transacciones con base territorial).

Se problematiza lo siguiente, respecto al carácter transitivo y neutral de la descentraliza-ción fiscal normada:a. Dado que la norma establece que el Gobier-

no Nacional otorgará, de ser el caso, trans-ferencias complementarias en favor de las Regiones para cubrir la diferencia existente entre los gastos (14) rígidos e ineludibles previstos en el Presupuesto Institucional de dicho nivel de Gobierno, y los recursos efectivamente recaudados en cada Región por determinados impuestos, se parte de la presunción del no mantenimiento de la política de presupuestación con base ten-dencial. Ello sin embargo no resulta claro (La Ley Nº 29465, en el artículo 13º señala entre otros, la ampliación de la base tribu-taria por SUNAT, como programa estratégi-co) dado que en la Ley y su reglamento se mantiene el factor de reajuste en la asigna-ción presupuestal por precios, tendencial. Por lo tanto, si SUNAT acomete la mejora de recaudación por ampliación de la base de contribuyentes y asumimos, mejora de la recaudación, no es claro el aporte regional

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de acotación, exoneraciones, amnistías, y otros reconocidos al ente recaudador, res-pecto de los cuales los niveles de Gobierno Sub Nacional no tienen injerencia, pese a que afectan la base gravable pasible de re-caudación. El UBIGEO de referencia, el cual determina el domicilio fiscal es una variable de alta relevancia, pero es un mecanismo que no se modifica ni adecua.

f. La operacionalización del esquema de “recaudación” que continua siendo res-ponsabilidad del Rector Tributario, admite mejorar este esfuerzo con la intervención sub nacional “promotora”, dado que no hay delegación de competencias tributarias, y el monto base de recaudación pre descen-tralización fiscal, se mantendrá sin riesgos (al no establecer bajo objetivos y sin acuer-do de metas ni recursos contra resultados), y con costos de transacción, y oportunidad, que podrían ser transitivos (aumento mar-ginal del costo del proceso por la interven-ción de un nuevo operador) respecto al costo tributario trasladado al ciudadano.

g. El Reglamento de la norma de Descentrali-zación Fiscal señala en el artículo 5º, nume-ral 5.4, que las transferencias de funciones, competencias y recursos debe permitir que, los proyectos, programas y funciones transferidos a los Gobiernos Regionales y/o Regiones y a los Gobiernos Locales, tengan como mínimo el estándar previamente ofre-cido por el Gobierno Nacional, conforme así lo dispone la legislación vigente en materia de descentralización. Esta cita implica dos efectos: De un lado el nivel (quantum de provisión y costes asociados) de servicios al Ciudadano no debe ser menoscabado res-pecto al nivel previo; y que el servicio por cambio en el operador responsable asume igualdad de condiciones en el nivel central que en el nivel sub nacional. No se señala las ventajas de economías de alcance o de escala en las prestaciones, entre las que el Gobierno Nacional facilita por su nivel de gasto y cobertura, en comparación a las de Gobiernos Sub Nacionales de menor “talla” y nivel de prestaciones.

h. El mismo Reglamento, en el artículo 8º, numeral 8.2, indica que “Las Regiones que cumplan con lo dispuesto en el numeral anterior y logren un saldo de balance de acuerdo con las normas presupuestales, en los recursos asignados por concepto de gasto corriente o capital, podrán destinar el importe de dicho saldo, a proyectos de inversión y al mantenimiento de las obras de inversión en el marco de las normas de inversión pública”. Esta parece ser una con-dición suspensiva, pues de no haber gastos derivados de mantenimientos o nuevos proyectos de inversión, no se puede aplicar tales saldos? Hay posibilidad de ampliar la base social del gasto aplicando los saldos? De otro lado, al concluir la conciliación presupuestal y verificarse el monto de los saldos, estos actualmente se incorporan al marco presupuestal post Presupuesto Institucional de Apertura. No hay pues una

mejora de condiciones, sino un diferimien-to de derechos. Esta afirmación puede ser polémica pero no hay indicios en contrario.

Los elementos de la simulación, configu-ran una situación actual, especialmente en un ambiente en el cual el comercio in-ternacional y las expectativas (no siempre lo racionales que esperaríamos según los textos de economía) de los inversionistas, se encuentran alineados con la percepción de “estabilidad” de la República del Perú, con grado de inversión positivo logrado, que constituye espacio tiempo histórico suficiente y favorable para conciliar el de-sarrollo regional con nueva actividad eco-nómica, lo cual demanda el establecer una descentralización fiscal no basada en la sus-titución de fuentes sino en la generación de actividades económicas con base terri-torial, de nuevos contribuyentes adiciona-les. Los aspectos operacionales repasados, filtrados bajo la descripción de Gobernanza tomado del BID al inicio de este apartado, nos llevan a la reflexión sobre Políticas Pú-blicas, la de Descentralización en especial, y los sistemas funcionales, en este caso el tri-butario, cuyo órgano rector es la SUNAT. La Gestión Pública en este caso, compromete al Ministerio de Economía y Finanzas, sec-tor al cual adscribe SUNAT, Presidencia del Consejo de Ministros, responsable del pro-ceso de la descentralización, y a las entida-des vinculadas: Gobiernos Sub Nacionales. Y su misión en este caso es resolver la or-ganización económica bajo la cual se pasa de una simple redistribución de recursos a establecer condiciones para la creación de valor, adicional.

Repasando lo analizado, se encuentra ple-namente pertinente la frase del eminente sabio y hombre de ciencia Albert Einstein. Necesitamos otros (nuevos) pensamientos.

IV. EL FIN DE LA TIERRA MEDIA; CAOS PARA EL FUTURO

Sun Tzu, antiguo estratega chino y best se-ller actual, señala(15) “ … Visto desde una pers-pectiva normal, el caos es el desorden entre el ultimo orden discernible y el orden futuro que todavía no ha llegado. Es un tiempo peligroso e incierto, en el que se desintegran aquellas co-sas que parecían sólidas y firmes”.

Iniciamos este trabajo aludiendo a “ …… la incumplida amenaza esperanzadora”, y reseñá-bamos que la Comisión que dispone la Duodé-cima Disposición Final de la Ley Nº 29465, Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2010, era una señal concreta y promete-dora. En este sentido, el análisis es un medio y no un fin per sé, recogiéndose como lecciones aprendidas e ideas para el orden futuro lo si-guiente:1. La propuesta de descentralización fiscal

debe considerar como elemento autores-trictivo una masa crítica de “carga” tributa-ria límite para el ciudadano, considerando que desde el punto de vista del ingreso nacional disponible, a este le queda como

recursos o ingreso disponible, el neto luego de deducir impuestos. Ello tiene relación directa con el tipo de modelo recaudador, del impulso en la demanda agregada y con-sumo derivado, y en el equilibrio monetario y del Sector Gobierno, más que el manejo directo de las variables fiscales agregadas.

2. La descentralización fiscal debe contener incentivos, reales y orgánicos, no prove-nientes de menores gastos o ahorros de es-tos (no hay teoría o doctrina que sostenga que un mayor gasto no genera un mayor ahorro, como flujo diferencial derivado, y los procesos de industrialización asiáticos son el mejor ejemplo), sino en el apoyo al proceso de generación de nuevas activida-des económicas generadoras de rentas, en un proceso de apropiación “sano” del exce-dente de tributación generado por nuevos actores económicos. Este apoyo debe ser el real incentivo, bajo un mecanismo de re-torno, claro y efecto coactivo. De otro lado, sería conveniente emplear denominacio-nes que ilustren los fines de las acciones en materia tributaria: La ampliación de la base tributaria es la que señala la Ley Nº 29465, en su artículo 13º, a cargo de SUNAT como programa estratégico, y que es en reali-dad “formalización tributaria”; en tanto la propuesta de incorporar nuevos actores al mundo económico si seria ampliación tri-butaria.

3. El esfuerzo fiscal, como define la Ley de Des-centralización Fiscal, requiere de dos preci-siones especificas: bandas de manejo de las potestades administrativas de la autoridad tributaria en materia de las condiciones que influyen sobre el comportamiento “normal“ de la recaudación efectiva, que se traduzcan en factores de ponderación en la metodo-logía de determinación de la recaudación efectiva imputable al esfuerzo del Gobier-no Regional respectivo; y, armonización de las fuentes de explotación tributaria por la vía de propiedades distributivas, como por ejemplo, la existencia de rentas en función de actividades o de ubicación territorial (las rentas de aduanas son un ejemplo perfecto de lo señalado, en base a recaudación aco-tada a espacios territoriales determinados, con una ubicación y existencia de puntos de recaudación espaciales), ya que la elimi-nación u homologación se intuye sea una propuesta nacida muerta.

4. La base de estimación para la recaudación impositiva efectiva excluye la tributación de Lima metropolitana y Callao, que en conjunto tienen un peso mayor al 66% del flujo, pero además sostienen el modelo de recaudación genérica o indirecta, a través de su alta participación en el IGV e ISC, ade-más de otras rentas menores, pero igual-mente significativas. Este tema no es objeto de agenda en la normatividad comentada, y por la complejidad de algún potencial procedimiento escalonado de la descom-posición del contribuyente domiciliado en Lima-Callao en unidades de negocios con base territorial donde genera sus activida-

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des, no se aprecia viable a corto plazo, pero debería formar parte de regímenes futuros de gestión del desarrollo, con alternativas (16) de enfoques de equidad según igual sacrificio absoluto, o del principio del bene-ficio o algún otro esquema de orientación similar.

5. Finalmente, se señala que la recaudación efectiva, es recaudación neta, esto es, de-duce los costos en los que se incurre (au-todeterminados por la autoridad tributaria en función a la capacidad instalada y pro-cesos desplegados para el servicio) pero no se cuenta con una estructura de tales, y de otro lado no resultan claros los procedi-mientos operativos que serian necesarios desplegar para la mejora del esfuerzo fiscal, y si estos son solventados por el ente re-caudador rector como parte de sus gastos generales, y si sobre estos se genera “boni-ficaciones por gestión”.

La descentralización fiscal se ha analizado no como un ejercicio de la “mejor solu-ción” para un problema de equilibrio fiscal, dado una meta exógena y un parámetro de comportamiento (modelo recaudatorio indirecto), bajo una condición de corto pla-zo = largo plazo, dado que las condiciones de comportamiento fiscal señalan a Lima-Callao como el ente generador de ingresos tributarios casi monopólico, donde los “in-centivos” pueden resultar en niveles margi-nales y donde la carga al ciudadano, puede ser incremental, por la presión del nivel re-gional y local.

No obstante, las cinco ideas antes expues-tas se considera pueden contribuir a esta-blecer no una descentralización fiscal por la vía de la redistribución, sino a la generación de una real descentralización fiscal basada en el compartir la riqueza generándola, no de socializar las limitaciones, manteniéndo-las.

La Comisión constituida tiene una respon-sabilidad técnica muy compleja y una mi-sión cuya solución es más un arte que una recomendación racional, a la cual debe contribuir a formar, para despejar el caos hacia un nuevo orden en la descentraliza-ción fiscal

NOTAS: ––––––––––––(1) “Divina Comedia”, de Dante Alighieri, Espasa

Calpe Colección Austral, Primera Edición española 1979, Canto vigésimo séptimo, página 201.

(2) “La descentralización en el Perú Republicano (1921-1998)”, Pedro Planas, Municipalidad Me-tropolitana de Lima, abril de 1998.

(3) Citado en “Descentralización fiscal y crecimiento económico en las regiones españolas”, de Patricio Pérez González y David Cantarero Prieto, Uni-versidad de Cantabria, P. T. N° 5/06, Instituto de Estudios Fiscales.

(4) Conforme al artículo 39º de la Ley Nº 27783, Ley de bases de la descentralización.

(5) El artículo 16º del D. Leg. Nº 955, establece en el numeral 16.2 que “Los impuestos internos nacionales cuya recaudación se asignarán a la Región, son: a) El Impuesto General a las Ventas, sin comprender el Impuesto de Promoción Muni-cipal (IPM); b) El Impuesto Selectivo al Consumo; c) El Impuesto a la Renta de Personas Naturales, correspondientes a rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categoría”.

(6) “Una evaluación de los procesos de descentrali-zación fiscal”, Documentos presentados en el XV Seminario de Política Fiscal, CEPAL, Octubre 2003, Serie Seminarios y Conferencias Nº 32., página 111.

(7) Inman R. P. y Rubinfeld, D. L. (1997): "Rethinking Federalism", Journal of Economics Perspectives, Nº 4. Una revisión y actualización en español puede consultarse en “Una recorrida por la teoría, y la práctica en la Argentina, del federalismo fiscal”, Conferencia Inaugural de la XLIV Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza; Ponencia de Alberto Porto, 2009.

(8) Para mayor desarrollo ver: “Fundamentos de

Economía Pública”, de Urrunaga, R., Hiraoka, T., y Risso, A., Universidad del Pacifico, Apuntes de Estudio Nº 43, 2009, página 126 y siguientes.

(9) Conforme a la Ley de Bases de la Descen-tralización se constituye inicialmente con el presupuesto de los ex-CTAR, y 30% de recursos provenientes de privatizaciones y concesiones. La Ley de Descentralización Fiscal incluye como financiamiento adicional, recursos del Tesoro Público.

(10) Bird, R. M., Smart, M., “Intergovernmental Fiscal Transfers: some Lessons from International Expe-rience”. University of Toronto, 2001.

(11)Se estima considerando 1.931 distritos y 195 provincias, con una anualidad de 8 UIT por mes, a razón de S/. 3.500 valor nominal sin ajuste.

(12) El incremento anual del gasto no financiero de Gobiernos Regionales y Locales no podrá ser mayor al 3 por ciento en términos reales, determinado sobre la base del Índice de Precios al Consumidor de la ciudad Capital de Departa-mento.

(13) “La Política de las Políticas Públicas”, Informe 2006, Banco Interamericano de Desarrollo, Capitulo 2, página 18.

(14) Pago de planillas al personal activo y pensionistas, servicios públicos y obligaciones contractuales de imposible postergación, contemplados en el presupuesto institucional de la Región. Transferencias adicionales para gastos rígidos e ineludibles no incluyen reajustes en planillas, incremento en asignaciones, bonificaciones y beneficios de toda índole, o el otorgamiento de nuevos conceptos de similar naturaleza. No aplica como gasto rígido e ineludible los reajustes en subvenciones, transferencias y donaciones, respecto de los autorizados en la Ley de Pre-supuesto del Sector Público, así como nuevas subvenciones, transferencias y donaciones.

(15) “El Arte de la Guerra”, Versión, estudio y notas del Grupo Denma, Editorial EDAF, EDAF España, junio 2009, página 135.

(16) Para mayor detalle y desarrollo consultar: CEPAL, Descentralización fiscal: Marco conceptual, 1993, Serie fiscal Nº 44, CEPAL-GTZ, Universidad del Pacifico, Fundamentos de Economía Pública, Serie Apuntes de Estudio Nº 43, 2009.

Estrategias de la SUNATEstrategia de fiscalización. Se basará en la segmentación de los contribuyentes según su tamaño.• Lafiscalizaciónagrandesempresas secaracterizarápor contar conauditoresaltamenteespecializadosquepondránmayorénfasisenempresasconaltos

volúmenes de transacciones y complejidad en sus operaciones y que harán un uso intensivo de fuentes externas de información”. Se priorizará algunos sectores como la minería, banca, hidrocarburos y telecomunicaciones. La fiscalización a las micro y pequeñas empresa se localizará en acciones rápidas y masivas de alto impacto, que buscarán incrementar el riesgo inherente a la evasión tributaria. Se priorizará sectores de alta evasión como servicios, manufactura, construcción, minería, entre otros.

• Lafiscalizaciónalaspersonasnaturalesseráorientadaalosprofesionalesquepercibenrentaporelejercicioprofesionalindependienteylasquerecibeningresospor el arrendamiento de bienes muebles y ganancias de capital.

Estrategia de recuperación de la deuda tributarla y de cobranza. Se centrará en la optimización de los mecanismos de cobranza ya existentes. De esta manera, se ampliará el mecanismo de cobranza a través de grandes compradores privados y estatales y se prevé optimizar los sistemas de Retenciones y Percepciones. Además, se intensificará el uso de¡ sistema de cobranza en gentes, a través del embargo de mercaderías de deudores o evasores, y se buscará agilizar el proceso de reclamos administrativos, contrarrestando las medidas dilatorias de los contribuyentes.

Estrategia de facilitación de las obligaciones tributarlas. Se enfocará en acelerar la virtualización de los trámites y pagos a través del uso del lnternet, para ahorrar costos de desplazamiento, y en lograr un mayor acercamiento del contribuyente, a través de la ampliación de la cobertura de canales de atención a nivel nacional. Asimismo, se seguirán simplificando los procedimientos y realizando campañas de capacitación a los contribuyentes.

Estrategia de lucha contra la subvaluación y el contrabando. Se centrará en mejorar los cruces de información con nueva data de prados, para mejorar la detección del fraude aduanero y la obtención de mayores fuentes de información a través de la implementación de nuevos convenios de intercambio de datos con las autoridades tributarias de nuestros principales socios comerciales. Asimismo, intensificará el uso de acciones de control en carreteras, centros comerciales, almacenes, entre otros.

Fuente: MMM-MEF.

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Descentralización Fiscal y Gestión Pública en Perú: Escape ... · La SUNAT sigue siendo la entidad que a nivel nacional recauda los impuestos, lo que define un “modelo” des-concentrado