LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN

GUATEMALA

Jorge A. Calderón Suárez

Consultor InternacionalJcalder@racsa.co.cr

Ciudad de Guatemala, Centroamérica

Junio, 2008

INTRODUCCIÓN.

Entre las grandes tendencias políticas y económicas que se vienen dando en América Latina en los últimos años, resalta el surgimiento de los gobiernos municipales como actores de primera línea. Este ha sido el resultado de una convergencia de movimientos democráticos y cívicos, así como de la crisis fiscal, la falta de legitimidad de los gobiernos centrales y la búsqueda de una mayor eficiencia en la provisión de servicios públicos. El fortalecimiento de los gobiernos municipales tiene fuertes implicaciones para la gestión ambiental. Cada vez más, los gobiernos municipales se involucran en cuestiones ambientales: otorgan permisos, cobran impuestos, administran bosques propios, crean parques, prohíben actividades, siembran árboles, toman partido en conflictos, etc. Algunas de estas actividades forman parte del quehacer cotidiano de las municipalidades; pero en muchos otros casos actúan en respuesta a situaciones puntuales como conflictos, crisis ambientales y eventos políticos. También implementan actividades no ambientales que tienen fuertes impactos en los recursos naturales, como la construcción de caminos, la creación de programas de crédito agropecuario y la planificación del uso de suelo.

Parte del creciente protagonismo de las municipalidades en asuntos ambientales surge como producto explícito de políticas nacionales de descentralización de la gestión de los recursos naturales. Sin embargo, en muchos lugares, los gobiernos municipales han tomado la iniciativa sin el apoyo ni el beneplácito del gobierno central, algunas veces hasta en forma ilegal. El hecho de que ahora los gobiernos municipales tengan más poder político y mayores recursos financieros y humanos –y de que en muchos países ahora son elegidos y no nombrados desde el poder central– significa un capital político que les ha permitido involucrarse en nuevos ámbitos, como lo agropecuario, forestal y lo ambiental, aún cuando no siempre tengan un mandato claro para hacerlo.

En algunos países, los gobiernos nacionales han dado nuevas atribuciones a los gobiernos municipales en materia ambiental, pero sin los recursos financieros y humanos correspondientes. Muchas agencias ambientales y forestales nacionales se niegan a aceptar el nuevo protagonismo de los gobiernos municipales, ya que lo perciben como una amenaza a su propia autoridad y presupuesto. También faltan muchos mecanismos institucionales y jurídicos para asegurar que los gobiernos municipales respondan a las preocupaciones e intereses de la población local y que tomen decisiones transparentes. Antes de abandonar la idea de descentralizar la gestión de los recursos naturales, por lo menos habría que probarla de una forma más seria y coherente que lo que se ha hecho hasta ahora –sobre todo en Guatemala-.

En el caso de Guatemala, la nueva Política Nacional de Descentralización impulsada por el Gobierno Central, posee como un eje fundamental de acción la Descentralización de la Gestión Ambiental. En todo caso, la pregunta clave no es si los municipios debieran involucrarse o no en cuestiones ambientales. Todo indica que ya lo están haciendo y que, por lo pronto, el proceso es irreversible. La pregunta más urgente es cómo se puede mejorar dicha

participación municipal para que sea de provecho para las comunidades locales y los recursos naturales.

El presente trabajo se divide en seis partes: la primera parte hace una breve inducción conceptual sobre el tema de la descentralización; la segunda parte hace una breve descripción de la política nacional sobre descentralización, la cual inició su implementación por parte de la Subsecretaría para la Descentralización del Gobierno de Guatemala de forma reciente, en dicha política el tema de la gestión ambiental es uno de los cinco ejes estratégicos, por lo cual el tema no sólo es relevante sino de una actualidad importante, sin embargo todavía no se han hecho avances importantes en este campo específico, por lo que valorar su efectividad sería todavía prematuro, aunque sí se detectan problemas en su etapa de formulación; la tercera parte trata de hacer una pequeña y básica inducción sobre la gestión ambiental en Guatemala; la cuarta inicia la interconexión entre ambos temas –descentralización y gestión ambiental-, recurriendo a la experiencia comparada a nivel internacional, en especial aquellas sistematizadas por el investigador Dr. Jesse Ribot, en sus estudios sobre Malí, Zimbawe, Bolivia y Nicaragua; la quinta parte “aterriza el tema en Guatemala” e invita a aprender de algunas lecciones aprendidas derivadas de esfuerzos esporádicos –pero no por eso poco importantes- en materia de descentralización de la gestión forestal, y presenta un pequeño análisis sobre lo que se podría esperar en relación a la política de descentralización como la política rectora en este campo; finalmente la sexta parte y final, aporta algunas recomendaciones y retos a futuro de cara a implementar una verdadera descentralización de la gestión ambiental en Guatemala.

I. DESCENTRALIZACIÓN: APROXIMACIONES CONCEPTUALES.

I.1 Sobre el Concepto de Descentralización.

El concepto de descentralización apunta hacia dos condiciones contradictorias. Por un lado, hacia la existencia de una naturaleza centrífuga que propicia la concentración de los recursos o factores asignados en una unidad o territorio considerados como central, del que, en general, representa una fracción muy pequeña del todo analizado. Por otro lado, señala hacia la generación de una naturaleza centrípeta que propicia una dispersión periférica de los recursos o factores considerados y que los distribuye dentro de la mayor parte del ámbito del todo considerado.

En consecuencia, alrededor del centralismo se conjuga un problema de eficiencia de la acción del Estado en el tanto redunda en enormes disparidades de carácter regional, así como, de eficacia de la democracia, pues asume una creciente concentración del poder. Frente a ello surge como opción la descentralización. Su lógica parte de la idea de distribuir territorialmente competencias, poder de decisión y recursos en manos de un Estado altamente centralizado. En este sentido, “… se descentraliza auténticamente cuando en realidad se desplaza o transfiere el poder, la autoridad y la capacidad de acción y dirección de determinadas funciones (competencias administrativas,

financieras, programación, planificación, evaluación, etc.), de una instancia administrativa nacional hacia una instancia de gestión inferior, normalmente ubicada en otro ámbito territorial político, pero que, en realidad, implique una acción concentrada de quienes desempeñan responsabilidades en un ámbito político territorial más próximo al ciudadano o a quien, en definitiva, va dirigido el servicio público o la acción gubernamental .1

Siguiendo la idea anteriormente expuesta, entenderemos por descentralización aquel o aquellos procesos que, en términos generales, pretenden una redefinición de los centros institucionales (de gobierno y administración) en los que recaerán las competencias, responsabilidades y demás capacidades (entre ellas notoriamente las financieras) para decidir y actuar (social, política o institucional, pública, o privada) y que suponen tanto una reducción esencial o eliminación de la caracterización centralista previa, como una ampliación o profundización de las entidades no centralistas. Lo anterior podría incluir también, por ejemplo, un reequilibrio entre lo público y lo privado, entre el papel, funciones y responsabilidades de Estado, y por otra parte, la sociedad, o entre los entes de decisión colectiva y los propios individuos.2

Por otra parte, y en consonancia con la perspectiva de este trabajo, la descentralización se asume como una política (o una técnica al servicio de una determinada política de organización y funcionamiento del Estado) que busca trasladar capacidades de actuación política (competencias y recursos) desde los núcleos centrales del Estado hacia los “ espacios y entes periféricos” de decisión política, distintos y diversos que por su naturaleza son responsables de diseñar y ejecutar políticas en su ámbito de actuación.

Podemos afirmar, que el sistema político institucional vigente, se resiste a considerar a la descentralización (tal y como la hemos definido) como un proceso que debe concretarse en el ámbito político administrativo del Estado en el territorio; y que, por lo tanto, pasa por la revitalización y el fortalecimiento de la administración municipal de los gobiernos locales.

De hecho encontramos sectores que tienden a abanderar una visión reduccionista del término asimilándolo sin más a la privatización. Igualmente se percibe otra corriente importante, que asemeja la descentralización a la desconcentración de algunas funciones del Estado y cuyos principales defensores no aceptan que un Estado fuerte, en perspectiva democrática, es un Estado en el que se distribuye equilibradamente el poder; y logra una organización cohesionada de las distintas esferas de gobierno y administración con criterios de eficacia y eficiencia, al mismo tiempo que facilita un reparto más equitativo de la riqueza social (J Calderón 2004: pg5).

Al respecto es necesario asumir que ciertas materias competenciales del Estado, como la administración de justicia, el control de fronteras y costas, y

1 Pérez, Jesús Ignacio. Revista Iberoamericana de Educación, Número 4, Descentralización Educativa (y 2), Enero - Abril 1994. En: http://www.campus-oei.org/oeivirt/rie04a03.htm2 Calderón S. Jorge, “La Dimensión Política de la Descentralización”, Banco Interamericano de Desarrollo y Organización de los Estados Americanos, CCTRNR No. ATN/SF-7964-RG, 2004

otras que no vale la pena reseñar en este momento, son propias de entidades nacionales y, por consiguiente, están destinadas a mantenerse en ese ámbito. Y sin embargo, existen otras competencias que han sido reservadas a instituciones nacionales, cuya presencia territorial es prácticamente inexistente o precaria, sobre las que debe plantearse abiertamente la descentralización de capacidades a los municipios, para que puedan promover la creación de esos servicios o satisfactores.

En cualquier caso, la descentralización debiera de hacerse a partir de un acuerdo entre gobierno central y los gobiernos locales en el que se proponga un proceso ordenado y sistemático con criterios metodológicos y de instrumentación que determine las formas y procedimientos para concretar, sector por sector esos traspasos competenciales, así como los correspondientes recursos.

I.2 Tipología de la Descentralización.

A) Descentralización Política, Administrativa y Económica.

En reiteradas ocasiones, se ha establecido que la descentralización, es un proceso político-administrativo, por medio del cual se transfiere a los órganos territoriales de gobierno, parte o la totalidad de la autoridad o funciones que detenta el Estado. Según sea el nivel y la naturaleza de la transferencia que se realiza, la descentralización puede ser política o administrativa. No es un fin, sino un medio para lograr la obtención de mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de cometidos públicos y para acercar el poder al ciudadano, posibilitando así la apertura del sistema a una más directa y responsable participación de la población (J Calderón 2004: pg6).

Von Haldenwang (1990) amplía el concepto de descentralización y distingue tres formas: la administrativa, que comprende tanto la desconcentración territorial y funcional como la delegación a agencias semiestatales; la descentralización política, que es la transferencia de competencias a organizaciones territoriales y funcionales políticamente autónomas y; la descentralización económica, que equivale a privatización.

Puede entenderse entonces -en una primera aproximación- tomando como base teórica las anteriores definiciones, que la descentralización política implica una distribución del poder político, entre la colectividad o gobierno central y las colectividades o gobiernos regionales con atribuciones de carácter administrativo, de gobierno y legislativas (Participa citado en J Calderón 2004: pg7).

Más allá de su importancia formal, -que la tiene-, es un espacio para ubicar la expresión real del poder en la sociedad y su articulación con las decisiones del Estado. Determina asimismo, el “modus operandi” de la descentralización administrativa, (ya que ésta alude a un sistema de capacidades de gestión que tienen por objeto dar congruencia y eficiencia a la acción de gobierno).

A partir de un enfoque del proceso de provisión de bienes públicos: la descentralización política sería la transferencia de decisiones sobre asignación para la provisión y la producción de bienes públicos, a procesos democráticos subnacionales. Implica una transferencia de competencias para decidir sobre gasto público y, simultáneamente, sobre los recursos que la comunidad que ejerce este derecho aportará para cubrir ese gasto, requisito que corresponde al concepto político-jurídico de autonomía. En este sentido resultaría incompleta, cuando se transfiere competencias para decidir autónomamente sólo sobre gasto, sin incluir el aporte local con que se financiará este gasto.

Lo importante de la descentralización política es considerarla en la suma de centros, poderes, fuerzas e instituciones que sustentan a los regímenes políticos, ya que son éstos la realidad del poder y; responde, a factores ineluctables que se combinan a la manera de valores, intereses, costumbres y prácticas que cobran vida mediante patrones culturales y sus respectivas cosmovisiones.3

Este tipo de descentralización, posee una serie de rasgos particulares y diferenciadores, que constituyen los elementos complementarios a esta distribución del poder político -dicho sea de paso no debe confundirse con autonomía política, como se verá posteriormente-. Entre los rasgos que se pueden destacar como elementos característicos de la descentralización política se encuentran: los sistemas y mecanismos de elección de las autoridades políticas en el ámbito local; los mecanismos de participación de la comunidad; la autonomía normativa; la autonomía política y los sistemas de actores políticos, entre los más destacados.

Por otra parte, la descentralización administrativa sería la transferencia, a procesos administrativos subnacionales, de competencias operativas para ejecutar decisiones sobre provisión y producción de bienes públicos adoptadas en niveles superiores. La operación de tales procesos puede estar a cargo de autoridades electas o de funcionarios designados (J Calderón 2004: pg8).

La descentralización administrativa se limita a la transferencia de funciones para una mejor organización de la administración y, puede ser definida como un proceso de transferencia de competencias anteriormente ejercidas por la administración central, hacia una persona jurídica diferente, no sometida jerárquicamente, que cuenta con un órgano decisorio elegido mediante sufragio con participación de los interesados y, que puede decidir irrevocablemente y de manera independiente, en el ámbito de sus nuevas potestades específicas.

Es tan amplia o restringida, como amplia o restringida es la redistribución del poder que alimenta a la descentralización política. Su cobertura depende de cómo se desactivan los cotos de poder opuestos a la descentralización política. Sus ventajas funcionales tienen como contexto los usos, costumbres y

3 Para mayor referencia sobre este tema, ver : “Descentralización y Participación : Base Fundamental de la Reforma y Modernización del Estado en Centroamérica”, Jorge Calderón Suárez, Revista FORTAL – Pobreza Urbana y Desarrollo, Año 9, No.21, Junio del 2003, Buenos Aires, Argentina.

prácticas del poder que no pueden ni deben desconocerse. Su efectividad no es únicamente operativa, sino que se relaciona con el desempeño institucional que la Administración Pública es capaz de generar. Revalorar la descentralización administrativa por el lado del desempeño institucional, ubica la acción de gobierno en su relación externa con la sociedad civil y sus agrupaciones ciudadanas. Sin desconocer la importancia introspectiva de la descentralización administrativa, sus resultados tienen que evaluarse de cara a los ciudadanos y vincularlos a los fines públicos que el Estado está obligado a cumplir.4

Finalmente, solo diremos que la descentralización económica sería la transferencia de decisiones sobre asignación de factores para la producción de bienes públicos a mecanismos de mercado.

B) El concepto de Descentralización Democrática.

Algunos autores han venido desarrollando el concepto de “descentralización democrática”, diferenciándola principalmente de la desconcentración administrativa. Según Fischer, la desconcentración, se refiere a una transferencia de poderes de la burocracia central a las oficinas regionales o locales del aparato público (Fisher 1999). Esta forma de descentralización no busca una verdadera redistribución de la autoridad y, según Crook y Manor (1998)5, tiende más bien a extender la autoridad central a nivel territorial a través de una simple reubicación de sus agentes.

Asimismo sostiene que la desconcentración busca transferir atribuciones o competencias a órganos dependientes de la administración central, en tanto que la descentralización democrática supone una transferencia de funciones y competencias desde la administración central a las autoridades territoriales, regionales o locales, con el objetivo de aumentar su autonomía, reducir su dependencia de la administración central y redistribuir el poder.

Bajo este concepto, lo que se requiere para que la descentralización sea “democrática” es que las autoridades territoriales sean reconocidas legalmente y cuenten con cierta autonomía de decisión o poderes para tomar decisiones discrecionales (Crook y Manor 1998: pg20). También requiere que las autoridades que reciben esos poderes sean representativas de la población que las elige y rindan cuentas de sus acciones a esas poblaciones y a una administración local transparente (Manor 1999, Agrawal y Ribot 1999. pg113).6

II. LA POLITICA DE DESCENTRALIZACION EN GUATEMALA.

4 Calderón Suárez Jorge, “Proyecto de Apoyo al Fortalecimiento de los Procesos de Descentralización Política en América Central”, UPD-OEA-BID, 2003.5 Crook, Richard C., and James Manor. 1998. Democracy and Decentralization in South-East Asia and West Africa: Participation, Accountability, and Performance. Cambridge: Cambridge University Press.6 Manor, James. 1999. The Political Economy of Democratic Decentralization. Washington, D.C.: The World Bank.

II.1 La Política de Descentralización en Guatemala.

El reglamento de la Ley General de Descentralización, publicado en septiembre del 2002, designó a la SCEP como el órgano de gobierno responsable de la programación, dirección y supervisión de la ejecución de la descentralización del Organismo Ejecutivo. A criterio de algunos funcionarios, esta decisión fue sorpresiva, ya que se consideraba más oportuno que el proceso estuviera a cargo de COPRE o de SEGEPLAN, y no de la SCEP, por tener ésta una misión específica de coordinación del sistema nacional de consejos de desarrollo y de colaboración con la presidencia, pero sin contar con atribuciones de planificación.7

El reglamento de la Ley General de Descentralización señala que el procedimiento para la descentralización de competencias puede llevarse a cabo por decisión del Organismo Ejecutivo, o como resultado de la solicitud de los municipios o mancomunidades de municipios, conforme a la política nacional de descentralización. La solicitud debe ser dirigida al Presidente de la República, identificando la competencia que se pretende descentralizar. Además, deberá ir acompañada de una estrategia coherente con el plan y políticas de desarrollo integral del municipio, en su caso. El reglamento señala un proceso muy complicado para lograr que el municipio pueda administrar los recursos destinados a estos rubros y además exige competencias que ni el propio sistema centralizado tiene. La política nacional de descentralización se presentó seis meses más tarde, y luego, con algunas reformas, en diciembre, al Presidente de la República.8

Respecto a la política nacional de descentralización, ésta se basa en un nuevo rol del estado, el cual será ”portador de la voluntad política, promotor de cambios institucionales y facilitador de los espacios de participación que corresponden a todos los actores de la sociedad y al mismo estado”.9

La política consta de diez principios sobre los cuales se fundamenta, entre ellos promover la participación ciudadana, respetar la realidad multiétnica, promover la equidad, fortalecer a los municipios, promover la igualdad ante las responsabilidades del estado y garantizar el acceso a los servicios básicos para una vida digna. El mismo documento fija como objetivo promover la administración pública en un modelo eficaz y eficiente, evitar la concentración de poder, facilitar el acceso de la población a los servicios públicos y viabilizar la auditoría social.

Además, se señalan 14 objetivos específicos, divididos en tres tiempos (corto, mediano y largo plazo). Sólo hasta los objetivos de largo plazo se menciona la transferencia de competencias, poder de decisión, funciones y recursos a las

7 Según el Centro de Investigaciones Económicas de Guatemala –CIEN-, las reformas al Código Municipal y a la Ley de Consejos de Desarrollo estuvieron a cargo de la comisión Paritaria de Reforma y Participación Red Interinstitucional. 8 A juicio de varios expertos, la política debería haber sido el primer documento que se presentara y de allí seguir con los marcos legales y operativos.9 Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo, Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, diciembre del 2002, página 4.

municipalidades. Además, contiene una estrategia de la política, que incluye un plan nacional de capacitación y divulgación de las leyes, y un plan operativo anual. Sin embargo, no indica quién será el responsable ni cuáles los mecanismos de comunicación entre las entidades del estado.

II.2 Antecedentes Normativos de la Política.10

Guatemala ha tenido un proceso de descentralización –en diferentes escalas-que data del período de Vinicio Cerezo -1986-1991-; Jorge Serrano Elías -1991-1993-; Ramiro de León Carpio -1993-1996-; Alvaro Arzú -1996-2000-; y Alfonso Portillo -2000-2004; sin embargo la Política Nacional de Descentralización menciona que la demanda por la descentralización es anterior a la Constitución Política de la República vigente (1985); y que debe reconocerse que es en ésta en la que los constituyentes establecieron las bases jurídicas del proceso de descentralización.

Con menor rapidez que la deseada, el proceso ha ido avanzando desde 1986. La firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera le dio un renovado impulso y contenido al proceso, que permitió contar con un marco normativo de la organización y gestión de las instancias subnacionales de gobierno, que establece condiciones para una nueva relación de los gobiernos municipales y el Organismo Ejecutivo, y entre estos y la ciudadanía, en aras de la democratización del Estado y de la sociedad.11

La Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo se sustenta en el gran movimiento social, político y jurídico por medio del cual se emitieron las leyes de descentralización. El actual gobierno de la República retoma este proceso y reconoce que a las demandas sociales debe corresponder una acción política continua de los sucesivos gobiernos que obtengan el mandato político expresado en las urnas.

El Organismo Legislativo reconoció en abril del año 2002, la necesidad de legislar para dotar al país de instrumentos normativos que permitieran configurar en el nivel legislativo ordinario y reglamentario, los mandatos constitucionales relacionados con la descentralización, como vía para fortalecer la democratización y permitir al Estado, a través de las entidades del Organismo Ejecutivo, modernizar su acción social mediante una gestión descentralizada. El período de gobierno del presidente Berger -2004-2008- visualiza la descentralización como una estrategia fundamental para lograr la reducción de la pobreza y la consolidación de una sociedad democrática y justa.

Según la Política en mención, la descentralización es un medio idóneo para:

10 La mayoría de los párrafos sobre el tema de la Política Nacional de Descentralización se toman textuales del texto de la Política misma de acuerdo a las publicaciones oficiales de la SCEP.11 Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). “Por una Política Efectiva de Descentralización: Propuesta de fortalecimiento Institucional de las Municipalidades como Motores de la Descentralización”, Guatemala, julio de 2003.

Concertar, con los pueblos y culturas que habitan el país, la planificación democrática del desarrollo;

Mejorar la calidad y cobertura de los servicios públicos Focalizar el gasto público según las necesidades sentidas de la

población; Transparentar el gasto público Promover la participación activa y responsable de los pueblos indígenas

y de la sociedad civil en general, en la construcción de un mejor país Preservar, promover y difundir la identidad cultural de los pueblos y

culturas que habitan Guatemala; Proteger y recuperar el patrimonio natural Promover el desarrollo de la economía local

II.3 Contexto Político y Normativo de la Política.

A. Contexto Político.

El Gobierno de la República reconoce que la concentración en el Organismo Ejecutivo del poder de decisión, de los recursos y las fuentes de financiamiento para la formulación y ejecución de las políticas públicas, impide la eficiente administración, la equitativa distribución de los fondos públicos y el ejercicio participativo de los gobiernos locales y de la comunidad, y que, por el contrario, la descentralización y la participación ciudadana en la gestión del desarrollo, constituyen elementos fundamentales de las estrategias de reducción de la pobreza y la modernización del Estado.

Diversos estudios caracterizan a Guatemala como un país desigual con marcadas asimetrías entre los espacios urbanos y rurales, entre hombres y mujeres, entre los pueblos indígenas y el pueblo no indígena, entre la cantidad de personas que viven en pobreza y las que viven en opulencia. La inversión pública privilegia a la región metropolitana y central en perjuicio de las otras regiones, especialmente aquellas donde habitan los pueblos indígenas. Es en estas regiones donde residen los hombres y mujeres más excluidos y excluidas, pobres, analfabetos y analfabetas, en situación de inseguridad alimentaria, y con la menor atención en cuanto al efectivo goce de los servicios sociales que el Estado tiene obligación constitucional de proveer de forma universal, especialmente en salud, educación, vivienda, empleo, seguridad.

Las grandes diferencias en la distribución de la riqueza se traducen en que un 57% de la población vive en situación de pobreza y un 16% en pobreza extrema, sobre todo en áreas rurales e indígenas, en donde además confluye el hecho de que más del 51% de la población general son mujeres que viven en áreas rurales y urbano marginales, que muestra un panorama de creciente feminización de la pobreza y en cuyos casos es más severa que en otros grupos.

En este contexto el Gobierno de la República, asume el proceso de descentralización como un medio coadyuvante para reducir la pobreza y las desigualdades sociales, étnicas, de género y geográficas; considera que la participación y acceso a iguales oportunidades entre mujeres y hombres, con

prioridad en los espacios rurales, son necesarios para un desarrollo sostenido, así como para construir un país democrático y equitativo.

B. Marco Normativo.

El proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo tiene su fundamento jurídico en la Constitución Política de la República de Guatemala, desarrollado a nivel de las normas ordinarias y reglamentarias por la Ley General de Descentralización y su reglamento, el Código Municipal, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su Reglamento y la Ley de Desarrollo Social; y en plano coadyuvante, por la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley Preliminar de Regionalización, la Ley Orgánica del Instituto de Fomento Municipal, la Política Nacional de Promoción y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas, entre otras. Salvo los artículos que sean contrarios a lo dispuesto en las leyes específicas, en atención al principio que son generales y anteriores.

Es preciso enfatizar que el marco jurídico determina que los municipios son los destinatarios por excelencia, de la descentralización de competencias, recursos y poder de decisión. Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como medio principal para la participación ciudadana en la gestión pública, juegan un rol decisivo en la promoción y acompañamiento del proceso de descentralización, habida cuenta que en su seno se concretará la planificación territorial, nuevo paradigma de la planificación del desarrollo por el que Guatemala apuesta.

La política y el proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo, son expresiones del relanzamiento de la Agenda de la Paz por el Gobierno de la República y un instrumento que coadyuvará al cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de Paz: “Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria”, de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática. Estos acuerdos están relacionados con la modernización, descentralización, democratización del Estado y la participación ciudadana.

El marco jurídico en el que se inscribe la Política Nacional de Descentralización, orienta la planificación territorial participativa y descentralizada con perspectiva de género y con enfoque pluricultural como condiciones necesarias para desencadenar formas nuevas de relación entre el Estado y la Nación. Estas condiciones permitirán estrategias más integrales e incluyentes para reducir la pobreza, mitigar el impacto de los desastres y promover el ejercicio de ciudadanía plena para los guatemaltecos y guatemaltecas.

II.4 Marco Conceptual y Objetivos de la Política.

El Gobierno de Guatemala y su Política Nacional de Descentralización conceptualizan la Descentralización de la siguiente forma:

Concepto de Descentralización: La descentralización es el proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demás instituciones del Estado y a las comunidades organizadas legalmente, con participación de las municipalidades, el poder de

decisión, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la implementación de políticas municipales y locales en el marco de la más amplia participación de los ciudadanos y ciudadanas.

La descentralización es un proceso de carácter político, que demanda la distribución territorial del poder público entre entidades políticas dotadas de autonomía y de gobiernos propios elegidos libremente. Por lo tanto, es un producto de la democratización y un instrumento político idóneo para la planificación democrática del desarrollo, la reducción de la pobreza y la modernización del Estado.

En consecuencia, conforme el marco constitucional y legal vigente, el Organismo Ejecutivo promoverá, en primer lugar, la transferencia de funciones, recursos y toma de decisiones hacia los gobiernos municipales, conservando el gobierno central las funciones normativas y reguladoras; seguirá siendo responsable de la gestión estratégica de la política de desarrollo, la reforma y modernización de la administración pública, el establecimiento de normas de calidad para la prestación de servicios públicos y la supervisión de su cumplimiento.

El proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo será visible en sus primeros resultados en términos de la modernización de los niveles nacional y municipal de administración de gobierno, por la vía de una descentralización tecnocrática-administrativa; a mediano y largo plazo se notará el impacto en la democratización del Estado y de la sociedad, a través de redistribución del poder y nuevas relaciones intergubernamentales entre la Administración Nacional y las municipales, mediante una concertada gestión descentralizada del territorio, en donde la participación ciudadana es consustancial y determinante.

El Objetivo General de esta Política es contribuir a que los y las guatemaltecas eleven sosteniblemente su nivel de vida, a través de la democratización del Estado y la sociedad, mediante la gestión territorial descentralizada, como un medio para contribuir a la reducción de la pobreza por la vía del desarrollo económico local participativo e inclusivo, en la búsqueda del bien común.

Con esta Política se establece el marco de orientación para el fortalecimiento de las capacidades reguladoras del gobierno central, la institucionalidad municipal y la transferencia de competencias, recursos y poder de decisión a las municipalidades, habilitándolas para planificar, financiar y ejecutar las competencias propias y las atribuidas por descentralización, tomando en cuenta los ejes transversales de género, pluriculturalidad, y gestión ambiental.

Los objetivos específicos fundamentales que la Política busca son:

La Transferencia de Competencias : mediante la desconcentración de las mismas hacia los departamentos y descentralización a los gobiernos municipales; lo anterior mediante la coordinación con las gobernaciones

departamentales y con los gobiernos municipales.12 En este sentido se gestionará una normativa específica que establezca el mecanismo que asegure, en caso de incumplimiento del régimen convenido para el ejercicio de competencias descentralizadas, la recuperación de las mismas por parte de la entidad del Organismo Ejecutivo correspondiente.

La Modernización de la Administración Pública: a través del fortalecimiento de las capacidades reguladoras del Gobierno Central para coordinar efectivamente con los gobiernos municipales y servir mejor a la población al proveerle servicios sociales universales, mediante una gestión territorial descentralizada, democrática, transparente y evaluada mediante auditoría social; para alcanzar este objetivo el Gobierno Central realizará esfuerzos tendientes al mejoramiento de las condiciones marco de la descentralización, a efecto de fortalecer la base técnico-jurídica e institucional para la desconcentración de la administración pública y para el traslado y ejercicio sostenible de funciones al nivel municipal.

El Mejoramiento de la capacidad de gestión de los gobiernos municipales : mediante el fortalecimiento de la institucionalidad y gestión municipal para financiar y gestionar con eficiencia sus competencias propias; asimismo, para gestionar con eficiencia las competencias atribuidas por descentralización; para alcanzar este objetivo el gobierno central da prioridad a iniciativas orientadas a la modernización de las finanzas municipales, a efecto que los gobiernos locales dispongan de capacidades para utilizar de manera eficiente y eficaz los recursos fiscales propios y transferidos destinados a satisfacer las necesidades más sentidas de la población y para promover el desarrollo sostenible.

El Fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil : promoviendo la efectiva participación en la gestión pública para llevar a cabo la planificación democrática del desarrollo, en el marco de una gestión territorial descentralizada, para que las comunidades contribuyan efectivamente a que las autoridades electas provean condiciones apropiadas para la gobernabilidad y desarrollo sostenible en sus jurisdicciones.

El Fomento del desarrollo económico local y rural : mediante la provisión de condiciones idóneas para que en los territorios subnacionales se genere crecimiento económico, a efecto que sus pobladores aumenten sus ingresos y puedan contribuir al financiamiento del presupuesto de ingresos propios de sus gobiernos locales. Para esto es necesario establecer alianzas estratégicas entre el gobierno y sector privado, en el marco de una diferenciación y explotación de sus potencialidades geográficas, culturales, étnicas, de género y de recursos naturales, bajo el principio de cooperación.

12 Con este objetivo se da alta prioridad al impulso de procesos donde los ministerios sectoriales, en coordinación con los gobiernos municipales, las autoridades de los pueblos indígenas y la sociedad civil , definen un reordenamiento sistemático del sector público según competencias y atribuciones y se determine, mediante criterios objetivos, las idóneas para ser desconcentradas y descentralizadas, bajo criterios de viabilidad política, técnica y financiera.

Asimismo, se promoverá el Desarrollo Rural Integral, con perspectivas de género, intercultural y ambiental, revalorizando los espacios rurales, abordado por el enfoque territorial y reconociendo su importancia estratégica en la generación de bienes y servicios, superar las desigualdades de la población rural del país y mejorar la calidad de vida de todos los y las guatemaltecas y El Organismo Ejecutivo impulsará acciones para fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales como facilitadores de las condiciones para el fomento de la economía local y rural , a efecto que la población mejore sus ingresos para poder mejorar el acceso a los servicios públicos de calidad.

Según esta Política, las inversiones y programas relacionados con los cinco objetivos estratégicos anteriores se orientarán también por la necesidad de fortalecer las capacidades locales, públicas y privadas, para lograr una gestión del territorio que tome en cuenta los factores de riesgo y de vulnerabilidad presentes en el mismo, a la vez que promoverán una adecuada gestión ambiental, reconociendo que la capacidad de las municipalidades para una efectiva gestión del riesgo es básica para el desarrollo territorial.

II.5 Estrategia general de implementación 13

La Política de Descentralización del Organismo Ejecutivo, con relación al tiempo, implica para su ejecución, un proceso estratégico de largo, mediano y corto plazo. Debe distinguirse entre la dimensión relacionada con la profundización de la democracia y la formación de ciudadanía, cuyos frutos se ven a largo plazo, y la dimensión administrativa que es más propia del mediano plazo.

En el corto plazo, deben realizarse todas las acciones que resultan necesarias para fortalecer la capacidad rectora de las entidades del Ejecutivo, y las capacidades de gestión de las municipalidades, a efecto que mejoren el ejercicio de sus competencias propias y se preparen para recibir las que les sean descentralizadas.

La estrategia de implementación de la Política incluye para el corto plazo los procesos siguientes:

Definición del marco de competencias y atribuciones de la Administración Pública con relación al territorio.

Fortalecimiento del órgano de gobierno responsable de la programación, dirección y supervisión de ejecución de la descentralización del Organismo Ejecutivo y de otras instituciones estatales vinculadas con la descentralización.

Formulación y programación de las políticas, planes y programas sectoriales, relacionados con la desconcentración y la descentralización de competencias y atribuciones, y sus correspondientes líneas de acción.

Definición de indicadores para un sistema de monitoreo y evaluación del proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo.

13 Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo. Sub- secretaria para la Descentralización, Secretaria Ejecutiva de la Presidencia de Guatemala. Mayo 2005.

Ejecución territorial de las competencias y atribuciones por el nivel nacional y municipal de la Administración Pública, bajo el principio de coordinación y nuevas relaciones intergubernamentales, amplia y efectiva participación de la sociedad civil y del sector privado.

Fomento de la cooperación intermunicipal para la gestión mancomunada de competencias descentralizadas.

Promover la provisión de servicios de seguridad, educación salud, empleo, vivienda con calidad, especialmente a las poblaciones más vulnerables.

III. SITUACIÓN DE LA GESTION AMBIENTAL EN GUATEMALA14

La situación de la gestión ambiental en Guatemala es débil desde casi todos los ángulos; ya sea que se le analice desde la perspectiva de su capacidad institucional, normativa, operativa o financiera, nos encontraremos con un panorama no muy alentador, con algunas luces cierto, pero con sombras en la mayoría de los casos.

3.1 Situación Normativa e Institucional.

Según el Informe sobre el estado del ambiente, realizado por el Instituto de Incidencia Ambiental de la Universidad Rafael Landívar15, Guatemala tiene una ley ambiental desde 1986 y su actual Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), con nivel de Ministerio desde 2000, tiene un antecedente institucional desde la creación de esa ley. El MARN tiene oficinas en distintas regiones del país, incluyendo 22 delegaciones departamentales y 170 oficinas municipales. Otras entidades importantes con funciones de gestión ambiental son el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), y el Instituto Nacional de Bosques (INAB). Además, existen las Cortes Ambientales con jurisdicción sobre delitos ambientales, la Sección Ambiental de la Procuraduría General que representa al Estado en juicios civiles ambientales y la Fiscalía Ambiental que, en coordinación con el Servicio de Protección de la Naturaleza de la Policía Nacional Civil, se encargan de la investigación y persecución de los delitos ambientales. Las instituciones vinculadas en la gestión ambiental de forma directa según el informe mencionado, se puede visualizar en el siguiente cuadro:

CUADRO No. 1

INSTITUCIONES VINCULADAS DIRECTAMENTE AL TEMA AMBIENTAL SEGÚN EL PERFIL AMBIENTAL DE GUATEMALA

14 Esta parte se basa en el estudio elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente de Canadá, “Guatemala and its Environmental Management System”, verano, 2003.15 Instituto de Incidencia Ambiental. “Perfil Ambiental de Guatemala”. Universidad Rafael Landívar, Guatemala, 2004.

La Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente de Guatemala establece los principales lineamientos ambientales. Además de ésta, existen las siguientes leyes con disposiciones ambientales importantes: el Código Penal de Guatemala, la Ley General de Caza, la Ley de Áreas Protegidas, la Ley del Control del Uso del Plomo, la Ley de Importación, Manufactura, Almacenaje, Transporte, Venta y Uso de Pesticidas, la Ley Forestal, el Código de Salud y la Ley Minera. Están además en proceso de discusión un proyecto de Ley de la Evaluación del Impacto Ambiental y una Ley de Manejo de Agua.

Asimismo existen una serie de instituciones vinculadas con el tema de forma indirecta, las mismas se pueden apreciar en el siguiente cuadro:

CUADRO No.2

INSTITUCIONES RELACIONADAS INDIRECTAMENTE CON EL AMBIENTE SEGÚN EL PERFIL AMBIENTAL DEL GUATEMALA

3.2 Instrumentos de gestión ambiental. 16

Existen aún pocos instrumentos concretos de gestión ambiental. Los instrumentos previstos de tipo regulatorio incluyen:

La EIA para proyectos nuevos de alto impacto, el diagnóstico ambiental para proyectos existentes y la evaluación estratégica de IA.

Los límites máximos permisibles para el manejo de aguas residuales industriales, agrícolas y municipales.

Multas administrativas. Los delitos ambientales, particularmente en materia de contaminación

del agua, manejo de sustancias tóxicas y generación de residuos.

16 Para esta parte del análisis (del 3.2 al 3.6) se toma como base el documento “Elementos para una gestión ambiental efectiva en El Salvador, Honduras, Nicaragua, Guatemala y Costa Rica: Informe preliminar para discusión”, elaborado por: Unisféra International Centre, Carla Sbert, Para: Environment Canada, Montreal, 30 de septiembre de 2004

Entre los instrumentos no regulatorios empleados o proyectados están:

El Programa de Incentivos Forestales (PINFOR) que otorga incentivos financieros y asistencia técnica para reforestación y manejo forestal.

La promoción de la producción mas limpia. Un proyecto de esquema depósito-devolución para envases plásticos. Un proyecto de pago por servicios ambientales. Un proyecto de canon por vertidos de aguas residuales.

3.3 Promoción del cumplimiento y aplicación.

No se tienen previstos mecanismos especiales de promoción del cumplimiento, sino que se usan sobre todo los mecanismos tradicionales de aplicación, incluyendo:

Las denuncias ambientales se reciben y procesan en las oficinas regionales del MARN, que envía las denuncias consideradas válidas a los Tribunales Ambientales para su resolución.

La Procuraduría Ambiental, dentro de la Procuraduría General de la República, investiga y persigue los delitos ambientales, con la asistencia del Servicio de Protección de la Naturaleza y de la Policía Nacional Civil. En caso de delitos, las denuncias pueden presentarse directamente en la Procuraduría Ambiental.

3.4 Implementación de Politicas.

Respecto de la implementación de políticas, la investigación mencionada y citada reveló lo siguiente:

A) Existencia y disponibilidad de información de calidad, pero poco conocimiento de ella: Se finalizó recientemente el Perfil Ambiental de Guatemala que serviría de base del sistema de información ambiental de Guatemala y existen otras recopilaciones y sistematizaciones importantes en relación al medio ambiente en general, sin embargo y pese a la abundante información existente, la mayoría de ella no ha llegado a los actores económicos y a la población para que cambien su comportamiento.

B) Mecanismos de diseño, seguimiento y evaluación: No existe un procedimiento específico para la elaboración de reglamentos y estándares ambientales más allá del proceso legislativo. Por lo general, la regulación resulta de consultas interinstitucionales, o sólo dentro del MARN, en las que se revisan las normas de otros países (sobre todo de Costa Rica) y se adaptan a la realidad guatemalteca. Faltan muchos reglamentos y manuales para hacer operativo lo que se prevé en las leyes. Como la regulación es reactiva, no se acompaña de metodologías y procesos que permitan cumplir las obligaciones.

No existen tampoco mecanismos para la selección y el diseño de instrumentos concretos. Los instrumentos no se presentan con una justificación de por qué

se aplican y cuál es la visión detrás de ellos. La EIA se percibe como un mecanismo que en vez de proporcionar una dirección al desarrollo, es un trámite que obstaculiza sin realmente proteger el medio ambiente. Hay un nuevo reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, pero no se tiene información de que se hayan elaborado los manuales para implementar los nuevos instrumentos que crea el Reglamento.

Otro ejemplo de instrumentos que no se diseñaron de manera adecuada es la política de áreas naturales protegidas, que supuestamente no se puede operar. En materia de agua, aunque se está elaborando una política de aguas, la falta de una ley de aguas apropiada no permite establecer instrumentos de gestión del agua. Igualmente, las multas administrativas aplicables no funcionan como incentivos para mejorar el desempeño ambiental porque son muy bajas.

Se ha sugerido que antes que diseñar nuevos instrumentos y políticas, como se hace en cada cambio de gobierno, lo que es necesario es evaluar la pertinencia de lo que ya se ha diseñado, y poner en práctica aquello que se considere viable. Algunos consideran necesario reformar la ley de protección y mejoramiento del ambiente de 1986, sobre todo en materia de instrumentos económicos, reconocimiento del desempeño, etc. No obstante, aplicar instrumentos económicos será un reto enorme porque el 60% del país es rural con economías de subsistencia en dónde los mecanismos capitalistas no embonan. Los recursos naturales se consideran bienes de uso y no se aprecia su valor de cambio (por ejemplo, hay reticencia a pagar por el agua, etc). Tampoco se aplican mecanismos de seguimiento y evaluación. Por ejemplo, no hay un registro de las denuncias presentadas para darles seguimiento.

3.5 Participación de la sociedad civil.

A través de un consejo consultivo se ha tratado de incorporar a la sociedad civil y a la empresa privada. Prácticamente no existen oportunidades de retroalimentación porque no hay una cultura de representatividad. En algunos casos concretos, como con la Ley Forestal, se han establecido procesos consultivos para el diseño de las leyes. También en algunos casos, se dan oportunidades de participación a la ciudadanía en el proceso de EIA, pero no regularmente.

Se necesita hacer campañas de concientización ambiental. La ley no es conocida, se necesita difusión de las cuestiones de gestión ambiental a nivel municipal, de la población y del sector empresarial. En general, el sector industrial desconoce la legislación ambiental y sus obligaciones ambientales.

3.6 Capacidad institucional.

El MARN tiene muy poco presupuesto y poco personal, aunque éste es muy calificado. En las áreas de gestión de la EIA y cumplimiento legal no hay suficientes recursos ni personal. Ha habido una reducción del 20% del presupuesto, también hay necesidad de laboratorios y equipo de monitoreo móvil para hacer pruebas. Por ejemplo, se han aprobado 5,000 estudios de IA, pero por falta de recursos no se les da seguimiento para verificar el

cumplimiento de las obligaciones de mitigación impuestas. Otro problema es la alta rotación de funcionarios. Por ejemplo, el trabajo con PROSIGA/CCAD en materia de instrumentos alternativos ha sido difícil por falta de continuidad; concretamente, el canon por vertidos no se ha podido implementar por esta razón y por falta de recursos (unidades de monitoreo).

La coordinación interinstitucional también es un problema. Existen numerosos comités de coordinación, pero no son operativos; por ejemplo, el Gabinete Ambiental, el Comité para los Recursos Naturales y el Medio Ambiente y los Consejos Departamentales de Planeación Agrícola y Forestal.

IV. DESCENTRALIZACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.

4.1 Descentralización de la Gestión Ambiental: Experiencias Comparadas.

A) Ventajas, Oportunidades y Resultados Positivos.

Ante la precaria situación institucional descrita anteriormente, la descentralización de la gestión ambiental, podría ser un buen vehículo para mejorar la situación. Los programas piloto en materia de descentralización forestal en Guatemala, han demostrado que este tipo de modelos y mecanismos de gestión son factibles y realistas.

Las metas de la descentralización coinciden con lo que muchos expertos han planteado como las condiciones necesarias para un manejo sostenible de los recursos naturales17. Estas condiciones incluyen que la población local identifique y dé prioridad a sus problemas ambientales. Además, deben generarse espacios para que los actores locales participen más en la toma de decisiones sobre los recursos y en la elaboración de las reglas y mecanismos de acceso a los mismos. De esa forma, la descentralización podría fomentar la participación de los grupos locales, tanto en la regulación de los recursos como en el acceso de los grupos marginales a los beneficios del aprovechamiento de esos recursos, al tener ellos una mayor influencia en las políticas locales18.

La descentralización también puede permitir una coordinación inter-institucional más eficiente, ya que los contactos y vínculos formales e informales a nivel local entre diferentes instituciones se incrementan cuando estas trabajan en la misma localidad. Se pretende que con la descentralización

17 Tradicionalmente para justificar la descentralización –entre otras- se dan razones económicas y políticas. Las razones económicas tienen que ver con el mejor uso de los recursos públicos y las razones políticas tienen que ver con aumentar la participación de los ciudadanos, proteger los derechos individuales y desarrollar ciertas virtudes cívicas. En resumen se plantea que un sistema político y económico descentralizado permite representación con responsabilidad y debería conducir a una mejor administración local. Un sistema centralizado, por el contrario, impide a los ciudadanos expresar en las urnas sus preferencias por cosas locales y pedir cuentas a quienes los representan.18 Larson, Anne M. 2002. “Decentralization and Natural Resource Management: A Nicaraguan Case Study,” Documento presentado en el Taller sobre descentralización y medioambiente organizado por World Resources Institute, Bellagio, Italia, febrero 18–22, 2002.

se refuerce la interacción entre los actores locales y se mejore la eficiencia cuando se traslada un mayor poder de decisión a este nivel.19

En cuanto a la gestión de los recursos naturales en algunos países se han formulado mecanismos de delegación de funciones que, se dice, constituyen una descentralización pero realmente no es así. Por ejemplo, la transferencia de funciones del gobierno central a las ONG para el manejo de áreas protegidas, a través de los llamados “proyectos de administración conjunta”. En este caso, las ONG no son elegidas popularmente ni rinden cuentas a las poblaciones locales; esta “descentralización” constituye más bien una delegación de poderes a organizaciones de la sociedad civil. También se han trasladado competencias de administración de áreas protegidas directamente a las comunidades. Esto puede o no constituir una descentralización democrática, dependiendo de las estructuras de poder de las comunidades que reciben las responsabilidades.20

Según el investigador Jesse Ribot, en la última década, la transferencia de poderes para la gestión de los recursos naturales a las comunidades ha recibido mayor énfasis por parte de los gobiernos y las agencias financieras internacionales, que la transferencia hacia los gobiernos locales. Sin embargo, las experiencias con el manejo comunitario sugieren que los gobiernos locales pueden jugar un papel importante, asimismo este investigador señala que la mayoría de los proyectos de manejo comunitario han sido promovidos, financiados y controlados hasta cierto punto por donantes internacionales y ONG, lo que dificulta su generalización y permanencia21.

Es difícil medir los efectos de la descentralización en la gestión ambiental, no obstante, se ha observado que algunos experimentos de descentralización han producido resultados positivos. En la India por ejemplo, las autoridades democráticas descentralizadas han manejado bosques de manera sostenible durante más de 70 años, en Nicaragua y Bolivia, el manejo descentralizado del bosque ha significado que allí donde los consejos locales estaban más abiertos a la influencia popular, algunos de ellos han protegido los bosques contra intereses comerciales externos, la descentralización en Bolivia, Camerún, Nicaragua, y Zimbabwe ha resultado en una mayor inclusión de las poblaciones marginales en las decisiones relacionadas con el bosque (Pacheco 2002, citado por Ribot: pgs 18-22).

En Nicaragua, por ejemplo, los grupos indígenas han logrado colocar sus inquietudes con respecto a los recursos naturales en las agendas de los consejos municipales, donde han optado por proponer sus propios candidatos para la alcaldía municipal (Larson 2002 citado por Ribot: pg13). Asimismo, se

19 Una razón para justificar la descentralización es que un sistema descentralizado abre la puerta a la participación cívica, la que conduce a una mejor administración pública local. Quienes apoyan esta idea piensan que las “comunidades cívicas” tienen gran valor y que un sistema político descentralizado permite a los ciudadanos desarrollarlas más y exigir a sus gobernantes mejores resultados (accountability).20 Este constituye más bien un caso de devolución; no obstante, dicho término ha sido usado con diversas acepciones, por lo que su definición resulta muy general.21 Ribot, Jesse C. 2002. “La Descentralización Democrática de los Recursos Naturales”, World Resources Institute, Washington, D.C, 2002.

han generado crecientes ingresos locales a través de las descentralizaciones ambientales en Zimbabwe, la India, Indonesia, Bolivia, Nicaragua y Camerún. En Camerún, las nuevas leyes forestales destinan los derechos por madera en pie a los consejos locales elegidos. Las promesas de descentralización relacionadas con los recursos naturales también han creado autoridades locales empoderadas.22

Después de años de esperar que el gobierno les transfiriera los poderes, los consejeros rurales elegidos, cuya jurisdicción incluye el bosque Baye de Malí, perdieron la paciencia y empezaron a proteger los bosques por su cuenta (Ribot 2002: pg12). A pesar de que el departamento forestal de Malí dice que los consejos locales no tienen el conocimiento ni la capacidad para administrar los recursos locales, su iniciativa demostró un fuerte deseo y capacidad locales para proteger y manejar los bosques para uso futuro23.

Algunas reformas de descentralización se han asociado con problemas ambientales. En los casos de Camerún, Indonesia y Uganda, se reporta que la transferencia de derechos de explotación a órganos locales ha resultado en la sobreexplotación de la madera, debido en particular a la necesidad de ingresos para los gobiernos locales y para la población (Larson citado por Ribot 2002: pg13).

En todo caso y como se mencionó al inicio, la transferencia de derechos y responsabilidades sobre los recursos naturales ha tenido como motivación inicial reducir la burocracia gubernamental y democratizar los procesos de toma de decisiones sobre la gestión ambiental, distribuir más equitativamente los beneficios que se obtienen de los recursos naturales y regular más eficientemente las actividades de manejo ambiental (Ribot 2002: pg10). No obstante, estos beneficios no siempre han resultado evidentes en la práctica; la transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales ha producido resultados ambiguos y hasta contradictorios con los que los promotores de la política tenían en mente.24 De ello se desprende que la descentralización no solo plantea oportunidades para una mejor gestión ambiental sino que también conlleva peligros potenciales.

22 Mapedza 2002; Conyers 2002; Larson 2002; Resosudarmo 2002; Agrawal 2001; Bigombe Logo 2002, citado por Ribot pg 10.23 Tal y como amplía Jesse Ribot en su investigación, alrededor del mundo los experimentos de la gestión de los recursos naturales con base en la comunidad aportan también indicios de que las poblaciones locales pueden gestionar los recursos naturales de manera exitosa y equitativa. Primero, demuestran que las comunidades locales tienen la capacidad de proteger los bosques y promover la regeneración; segundo, demuestran que los procesos democráticos locales pueden conducir a la protección y gestión de los recursos para su uso por parte de las comunidades locales; por último, han demostrado que la gestión local puede generar ingresos para las obras públicas locales. Sin embargo, es importante recordar que estos enfoques basados en proyectos tienen lugar bajo estrecha supervisión externa y con una intensiva ayuda, y por lo tanto no reflejan lo que podría ocurrir en un escenario de descentralización más general. A partir de las experiencias basadas en proyectos, es difícil determinar hasta qué grado el éxito se fragua desde arriba o si resulta de iniciativas y condiciones locales.24 Kaimowitz, David, and Jesse C. Ribot. 2002. “Services and Infrastructure Versus Natural Resource Management: Building a Base for Democratic Decentralization,” citado por Ribot, Jesse 2002.

B) Limitaciones, Peligros Potenciales y Resultados Incompletos.

En la práctica, se ha visto que la descentralización enfrenta dos tipos de limitaciones y peligros. El primero tiene relación con los procesos mismos de descentralización de parte del gobierno central. A pesar de los beneficios teóricos de la descentralización democrática, la implementación del modelo es limitada -por lo menos en relación con el manejo de los recursos naturales-. La esfera de autonomía real de los gobiernos locales suele ser reducida pues no tienen un poder real en la toma de decisiones significativas. En general, se trasladan nuevas competencias de carácter puramente administrativo, sin acompañarlas con los fondos necesarios ni mecanismos operacionales claros para asumirlas.

De hecho, se corre un peligro grande al transferir responsabilidades a los gobiernos municipales sin trasladar, al mismo tiempo, la información, capacitación y financiamiento necesarios para que puedan cumplir con las nuevas funciones. Eso incluso puede deslegitimar la descentralización misma. En el contexto latinoamericano –no digamos Guatemala-, muchos municipios carecen de capacidades técnicas y administrativas mínimas para asumir un rol eficiente en la gestión de los recursos naturales. Cuando la asesoría necesaria no es efectiva, como ocurre a menudo, los gobiernos locales tienen dificultades para desarrollar e implementar estrategias y actividades de manejo de los recursos naturales en forma eficiente y de calidad aceptable25.

El segundo tipo de peligro se relaciona con el contexto local. Entre los peligros más grandes que se enfrentan pueden citarse: la amenaza de que el poder local sea monopolizado por sectores de la población o elites, la poca capacidad de organización de los grupos locales para presionar por una gestión municipal efectiva y la falta de capacidad de gestión de los gobiernos locales. En tales casos, la descentralización puede servir, más bien, para fortalecer a las elites locales (grandes hacendados y agricultores, así como empresarios madereros) en vez de fortalecer la democracia local. Con ello se debilita el proceso de democratización y, en general, a los gobiernos locales. Además, puede debilitarse la sostenibilidad cuando las elites locales promueven el uso irracional de los recursos naturales (Pacheco citado por Ribot 2002: pg20).

En este contexto, una de las primeras “lecciones aprendidas” de las experiencias de descentralización de la gestión ambiental alrededor del mundo es que a pesar del declarado compromiso de algunos gobiernos con la descentralización, los gobiernos centrales y los ministerios del ambiente se resisten a transferir a las autoridades locales poderes apropiados y suficientes.26 Los líderes políticos y los funcionarios públicos se oponen a una

25 Pacheco, Pablo. 2002. “The Implications of Decentralization in Forest Management: Municipalities and Local Forest Users in Lowland Bolivia,” Documento presentado en el Taller sobre descentralización y medioambiente organizado porWorld Resources Institute, Bellagio, Italia, febrero 18–22, 2002, citado por Ribot, Jesse 2002.26 USAID. 2000. “USAID’s Experience in Decentralization and Democratic Local Governance,” Center for Democracy and Governance. Washington, D.C.: U.S. Agency for International Development.

descentralización significativa por una serie de razones. En lo específico, temen perder los beneficios económicos—incluida la oportunidad de obtener ingresos a partir del control que ahora ejercen sobre los recursos naturales—y los poderes que definen y respaldan sus funciones políticas y administrativas. De una manera más general, su resistencia puede reflejar preocupaciones genuinas—aunque suelen ser equivocadas o imprecisas— sobre la preservación de las normas, del bienestar social y ambiental, y de la estabilidad política. Asimismo hay que denotar el hecho de que los marcos normativos relacionados con la descentralización ambiental y su implementación son insuficientes en la generación de las condiciones necesarias más básicas para una descentralización eficaz.

La transferencia de poderes e instituciones locales responsables y representativas son elementos necesarios en una descentralización eficaz. En el campo ambiental, la experiencia ha demostrado que la resistencia a la descentralización por parte del gobierno central se refleja en (a) la transferencia de poderes limitados y demasiado específicos y (b) en la selección de instituciones locales no representativas que reciben esos poderes. En nombre de la descentralización, los poderes que se asignan a las autoridades locales sobre los recursos naturales y financieros son limitados en extremo y altamente controlados mediante requisitos excesivos de fiscalización y de planificación de la gestión. Además, estos poderes muchas veces se transfieren a una variedad de instituciones y autoridades locales que no responden de manera sistemática a la población local, y que, por el contrario, rinden cuenta a las autoridades centrales. Es así como muchas reformas para la descentralización se están estructurando de un modo que probablemente no rinda los supuestos beneficios de la descentralización y la participación pública en la gestión de los recursos naturales (Ribot 2002: pg 25).

4.2Hacia una Gestión Ambiental Municipal .

La gestión ambiental debería ser un eje transversal de las políticas sectoriales y de la gestión de la planificación en todos los órdenes. Cuando abordamos el tema de la gestión ambiental municipal, debemos aclarar dos cuestiones: la primera es que la dinámica del medio ambiente muy difícilmente limita sus flujos de materia y energía a los límites administrativos de un municipio. Esto obliga a coordinar necesariamente las políticas elaboradas a escala municipal, con las provinciales y/o nacionales. La segunda es que no todos los municipios tienen las mismas características, mientras que municipios de áreas metropolitanas son, total o casi en su totalidad, urbanos; otros poseen extensas zonas rurales. 27

Ahora bien ¿qué se entiende por gestión ambiental municipal?, la gestión supone el proceso de dirigir, conducir u orientar los recursos humanos, técnicos y financieros de una determinada institución, para conseguir el logro de sus objetivos en un determinado período de tiempo. En tal sentido la gestión municipal puede ser entendida como la acción de gobernar, porque en

27 Guzmán, Aldo. “La Gestión Ambiental en los Municipios”, Revista Electrónica, Caracas, Venezuela, 2002.

ella intervienen elementos técnicos de gestión, pero también del arte de la política, de adecuarse a las demandas e intereses complejos de la población. Los elementos que la componen se desglosan en aspectos legales e institucionales, aspectos tecnológicos; instrumentos operativos de manejo y control, aspectos económicos y los vinculados a la formación de una conciencia ambiental en la población (información, educación, capacitación y difusión) (Guzmán 2002: pg2).

Por otra parte, la gestión municipal debe entenderse además como un proceso que, de manera gradual y en constante desarrollo, enfrenta fases sucesivas en las que deben realizarse distintas actividades. Debe entenderse de manera flexible, negociada y abierta, a fin de pactar las reglas de juego del desarrollo. Ha de asegurar, tanto la sostenibilidad de los recursos, como la captación de inversiones adecuadas y la reinversión de los beneficios hacia la comunidad.

Así, la gestión se implementa a través de políticas y estrategias. Las primeras son aquellos instrumentos de la gestión que permiten una adecuada toma de decisiones para la conducción de una institución. Para evitar que las decisiones se tomen de manera caprichosa se elaboran las políticas, de manera organizada y sistemática para que, en la medida de lo posible, respondan de forma adecuada a las necesidades reales de la población y el municipio. Son el punto de partida y deben organizar las decisiones sobre los asuntos ambientales. Es necesario conocer qué es lo que queremos y porqué lo queremos, para obtener resultados positivos. Las estrategias, en cambio, son también decisiones, pero ya no sobre el objetivo, sino sobre la manera de alcanzar los objetivos (Guzmán 2002: pg4).

La gestión a nivel institucional, vista desde la descentralización municipal, implica incluso nuevas formas jurídicas y nuevos mecanismos internos aptos para la misma. Requiriendo cambios en las instancias operativas de coordinación para el diseño e implemento de acciones. Para ello se parte de la necesidad de un diseño consensuado de estrategias y metodologías de acercamiento a los distintos temas. El punto clave es el consenso y la coordinación, como un desafío intersectorial, e incluso intermunicipal.Cuando planteamos el consenso y la coordinación, deben establecerse entre diferentes municipios o entre las distintas secciones componentes de una Municipalidad. Es necesaria la participación de la sociedad local.28

Por lo expresado, la gestión ambiental no puede ser considerada ni como un sector ni como un componente aislado de la gestión municipal en general, sino como una componente integral de ella que, mediante su vocación articuladora se consolida y fortalece a sí misma, y al conjunto de la capacidad institucional del municipio.

Uno de los primeros aspectos, fundamental, de la gestión ambiental municipal es corregir la percepción social de que los problemas ambientales están distanciados de nuestra vida cotidiana, tanto en el tiempo como en el espacio.

28 Cortes, Jorge (Coord.). “La gestión ambiental y el estado local”, ILDIS. CERES. FACES.UMSS, Bolivia, 1996.

Esto permite la participación de los diferentes actores involucrados en la gestión ambiental municipal (es decir toda la sociedad), constituyendo un aspecto estructural y permanente dentro de las políticas de gestión ambiental. Esto es prioritario, porque la participación social confiere legitimidad y sostenibilidad a las acciones municipales (Guzmán 2002: pg6).Por último, dentro de la gestión ambiental municipal, es necesaria la planificación territorial. Toda región, ciudad o municipio debe contar con una planificación básica de las tendencias de distribución de los diferentes tipos de uso del territorio, considerando las limitaciones por la degradación del medio natural, optimizando el uso de los servicios básicos, potenciando el desarrollo económico y expresando el ideal colectivo.

V. DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTION AMBIENTAL: RETOS Y POSIBILIDADES EN GUATEMALA.

5.1La Descentralización de la Gestión Forestal en Guatemala: Lecciones Aprendidas.

Quizá la experiencia mas relevante en materia de Descentralización de la Gestión Ambiental Guatemala, es la derivada del área de Gestión Forestal de forma específica, en este sentido y debido a la acelerada degradación de los recursos forestales del país y a la incapacidad de enfrentar este problema de manera directa y eficiente desde el gobierno central, se ha tratado de construir un modelo de gestión forestal descentralizado.

La falta de capacidad de la administración central llevó a que muchos municipios con cobertura boscosa y sin ninguna presencia institucional asumieran un papel de liderazgo en la gestión de los bosques. Asimismo, las reformas legales y administrativas de mediados de los noventa modificaron sustancialmente las instituciones forestales y adjudicaron a las municipalidades un papel clave como interlocutores directos del Estado en la gestión de los recursos ambientales.29

Las políticas de descentralización en materia de gestión forestal han tenido impactos positivos y muy interesantes, las cuales podrían aprovecharse para efectos de toda la gestión ambiental, por ejemplo la creación de las oficinas ambientales, el acercamiento del INAB a los municipios, la creación de mecanismos financieros, la promoción del tema ambiental (específicamente forestal) en el ámbito local. En algunos casos, las municipalidades han podido aprovechar esta dinámica para impulsar actividades ambientales que han tenido un gran impacto en la comunidad y en la misma municipalidad. En muchos casos, las OFM propiciaron un acercamiento a la población local y sirvieron de intermediarias entre esta y el INAB (Ferroukhi 2003: pg104).

Si bien el proceso iniciado en Guatemala tiene particularidades únicas en la región y ha logrado resultados positivos, también hay limitaciones que se deben analizar con mucha atención al evaluar los procesos impulsados para

29 Ferroukhi, Lyés. “La Gestión Forestal Municipal en América Latina”, CIFOR, IDRC-CRDI, Indonesia, 2003.

mejorar las políticas de descentralización del sector ambiental. Quizá cuatro aspectos clave mencionados en el estudio dirigido por Lyés Ferroukhy, son fundamentales para promover-fortalecer un verdadero proceso de descentralización de la gestión ambiental, estas son: i) la importancia del sector forestal en el desarrollo económico municipal; ii) los incentivos que pueden motivar a los funcionarios municipales a involucrarse en actividades forestales; iii) la realidad del entorno local y quizá la mas importante, iv) la política pública en descentralización.

A. Importancia del Sector Forestal en el Desarrollo Municipal.

Para la mayoría de los municipios guatemaltecos, la actividad forestal no representa una fuente de ingresos importante y nada parece indicar que esta situación vaya a cambiar a corto plazo. Muchas municipalidades están endeudadas, lo que repercute en su capacidad de invertir en el manejo sostenible de sus recursos. En el año 2000, el endeudamiento de las 331 municipalidades superaba los 500 millones de quetzales. La deuda incluye compromisos con diferentes agentes: Instituto de Fomento Municipal (INFOM), bancos privados, proveedores, constructores, pago de servicios, aportes a la seguridad social y otros rubros (Ferroukhi 2003: pg105).

Por lo general, los ingresos generados localmente no son suficientes para cubrir los gastos de funcionamiento de la municipalidad. En este contexto, la mayoría de los municipios todavía no cuenta con suficientes recursos financieros y técnicos para invertir en actividades forestales. La actividad forestal no representa una fuente de ingresos significativos, como para motivar a los municipios para que estos fondos se reinviertan en planificación y manejo forestal.30

El estudio de 11 municipios realizado por FLACSO (2002) y citado por Ferroukhi y Echeverría, muestra que los ejidos municipales pueden generar ingresos por venta de madera, arrendamiento de tierras, cobro de permisos de aprovechamiento, etc. Por lo general, estos ingresos resultan insuficientes para cubrir los gastos que requiere la administración de los recursos forestales y ambientales en general. En consecuencia, no se presupuestan fondos para la gestión de los recursos forestales, ni siquiera en los municipios donde hay oficinas ambientales y unidades técnicas.

El aprovechamiento de mecanismos de incentivo como el PINFOR aún presenta cifras poco significativas en relación con los montos asignados al sector privado o el potencial que podría alcanzar. Algunas municipalidades han podido recurrir a estos incentivos con resultados muy positivos.31

30 Hay algunas excepciones, como las municipalidades de San Vicente Pacaya y Sayaxché, en el Petén, que cuentan con importante cobertura forestal y el apoyo de varios proyectos.31 Según menciona el estudio de FLACSO, San Pedro Pinula, en el departamento de Jalapa, incorporó 36 ha de reforestación con el apoyo de PINFOR y benefició a 156 familias con pequeñas parcelas en el bosque municipal; la comunidad El Chilar de Palín, en Escuintla, incorporó 1400 ha de terreno comunal, con fines de protección. Hay otros ejemplos de municipalidades que han logrado implementar programas de reforestación y manejo forestal con el apoyo de PINFOR, pero en general, el uso que han hecho de este incentivo ha sido mínimo; en el periodo 1998-2001, sólo se reforestaron 885 ha, que representan al 4.9% de las 18 000 ha

B. Incentivos en el Ámbito Municipal.

En Guatemala, las políticas de descentralización del sector ambiental en general y del forestal en particular todavía no ofrecen los incentivos suficientes para que los funcionarios municipales inviertan en actividades de manejo. Una encuesta aplicada a 100 alcaldes sobre la importancia que le daban al sector forestal en relación con otros mostró cuáles eran sus prioridades: de los diez sectores mencionados -agua, educación, electrificación, salud e infraestructura, etc.-, el forestal quedó en último lugar (Gibson y Lehoucq 2002 citados por Ferroukhi 2003).

Debido a la falta de incentivos, los funcionarios municipales sólo toman iniciativas ambientales cuando perciben ventajas políticas o económicas. Según Gibson y Lehoucq (2002), los alcaldes y regidores invierten en actividades ambientales: a) cuando hay muchas demandas y presiones de los actores locales, sobre todo de los que dependen de los recursos naturales para sobrevivir; b) cuando estas ofrecen beneficios económicos importantes; c) cuando hay apoyo financiero externo a través de aportes del Estado o de proyectos de cooperación.32

C. El contexto local.

Según menciona Ferroukhi, en Guatemala, muchas comunidades campesinas e indígenas dependen de los recursos naturales para su subsistencia. En un contexto donde el marco legal e institucional vigente presenta grandes debilidades en cuanto al manejo de estos recursos, y donde existe incertidumbre en cuanto a los derechos de tenencia de la tierra, algunas comunidades locales han desarrollado sus propios mecanismos institucionales y arreglos informales de monitoreo, manejo y acceso a los recursos naturales. Con frecuencia, estos se basan en valores tradicionales y culturas locales. De

reforestadas a través de este programa. Para algunas comunidades indígenas que administran bosques comunales y para muchas municipalidades, es difícil tener acceso al PINFOR, porque deben probar que son las propietarias legales de las tierras en donde quieren instalar programas de reforestación y manejo. Muchas comunidades y municipalidades quedan fuera, dada la gran incertidumbre sobre los derechos de propiedad que hay en el país.32 FLACSO (2002) confirma esta situación. En los municipios estudiados existe un apoyo limitado a las actividades de manejo forestal (reforestaciones, otorgamiento de permisos, dotación de guardabosques, mediadores en la toma de decisiones) porque no representan una fuente de ingresos suficiente para motivar la formulación de políticas claras y la elaboración de planes de inversión orientados al manejo y la protección de los recursos. La importancia de los recursos forestales se define más en función de los servicios que brindan a las comunidades pobres (agua, alimentos, leña, productos no maderables, agricultura, pastoreo) que en relación con los beneficios financieros directos para la municipalidad. Aún en los municipios que cuentan con unidades técnicas, como San Diego, Río Hondo, Concepción Chiquirichapa, San Juan Ostuncalco y Gualán, no hay proyectos para el manejo y conservación de las tierras municipales y los bosques comunales y ejidales. Sin embargo, en San Vicente Pacaya, donde la municipalidad percibe ingresos importantes por la administración del Parque Nacional Volcán Pacaya, hay una clara tendencia a dar prioridad el manejo de las tierras del Parque y varias iniciativas para trabajar con las comunidades en planes de desarrollo para el área boscosa. El estudio también pone en evidencia la importancia del valor cultural del bosque, lo que introduce otro criterio que cuenta en la adopción de decisiones. Cuando la cultura y la organización local se asientan en valores ambientales, esto repercute en las demandas por una mayor participación de las municipalidades en la gestión forestal.

esta forma, se ha logrado en muchos casos un equilibrio entre las necesidades de acceso a los productos forestales y el estado del bosque y su manejo (Katz 2000, citado por Ferroukhi 203).

El marco legal ambiental vigente y las políticas de descentralización han fallado a la hora de tomar en cuenta estas realidades locales tan complejas. Una descentralización que no considere las relaciones históricas de manejo, ni los diferentes contextos socioeconómicos y políticos locales, podría encontrar muchos obstáculos para lograr ser eficiente y equitativa y finalmente alcanzar los resultados esperados. Estudios en el altiplano occidental revelan que, en vez de descentralizar el poder, las políticas actuales han reforzado y desconcentrado el poder del estado, excluyendo a las comunidades rurales, arriesgando la sostenibilidad de los mecanismos tradicionales de manejo de los recursos forestales y hasta penalizando exitosas estructuras locales de gobernabilidad forestal en varios municipios (Wittman 2001, 2002, citado por Ferroukhi 2003).

Esta situación se ha iniciado al asumir las municipalidades sus nuevas competencias que, bajo la supervisión del INAB, han intentado imponer nuevas normas de uso y acceso a los recursos naturales bajo su autoridad, arrebatando la toma de decisiones a los líderes indígenas y campesinos que tradicionalmente sustentaban el poder. En un contexto históricamente tenso entre las instituciones estatales y las estructuras tradicionales de gobierno, con clara resistencia por parte de las comunidades indígenas a las regulaciones estatales y la extracción de los recursos por actores externos, no es sorprendente que la delegación de nuevas responsabilidades forestales a las municipalidades haya sido vista con mucha reticencia a nivel local.33

Sin embargo, cuando los funcionarios municipales han adaptado las regulaciones estatales vigentes a la realidad local, o cuando las autoridades autóctonas -alcaldías indigenas, comités locales de usuarios- han sido integradas a los sistemas de toma de decisiones del municipio en lo relacionado con el uso y manejo de los recursos, y cuando se ha llegado a arreglos para mantener los sistemas tradicionales de uso, se ha constado una mejor relación a nivel local y una coordinación más eficiente entre los actores.34

Diferencias tan grandes en las realidades locales destacan claramente las limitaciones de las políticas de descentralización, si se enfocan en una estricta delegación de autoridad a las municipalidades sin que se tomen en cuenta los

33 De esta manera se han dado casos que revelan fuertes contradicciones, donde formas de uso tradicionalmente reguladas por las autoridades comunales son penalizadas o prohibidas, sin que se hayan reducido los problemas de tala ilegal y extracción no sostenible. En otros casos, se exige a las comunidades que dependen del acceso a los bosques comunales para su subsistencia, licencias de uso y planes de manejo. Por lo general, las comunidades no pueden financiar la elaboración de estas formalidades; además, tales procedimientos requieren de un certificado de tenencia de la tierra que muy pocos poseen. En este contexto tan complejo, han salido perjudicados los sistemas tradicionales de manejo forestal, la relación entre las comunidades rurales y las autoridades estatales y la sostenibilidad misma del recurso forestal.34 Tal es el caso de las municipalidades de San Pablo (Whittman 2002), San Diego y San Juan Ostuncalco (FLACSO 2002).

mecanismos tradicionales de manejo y las condiciones específicas de cada lugar. Cuando la autoridad municipal entra en conflicto con la autoridad tradicional local, especialmente en el manejo de los recursos naturales, aparecen graves problemas (Minería por ejemplo). Así, en vez de mejorar la sostenibilidad del recurso y asegurar un acceso equitativo y justo a las comunidades que dependen del recurso natural, la descentralización genera acciones que perjudican los sistemas de manejo que históricamente han sido eficientes y que generan más conflictos que ponen en riesgo la sostenibilidad del recurso (Ferroukhi 2003: pg108).

D. La Política de Estado – La Política Pública en Descentralización.

Las competencias delegadas en las municipalidades les han permitido tener cierta incidencia en el manejo de los recursos forestales locales, especialmente en sitios donde se ha invertido en la creación de oficinas municipales o donde la presión para que el gobierno local se involucre en la gestión forestal ha sido fuerte (Ferroukhi 2003: pg104).

En teoría, los municipios tienen la autoridad para administrar y definir las políticas de desarrollo en sus jurisdicciones y participar en la gestión de los recursos naturales. Sin embargo, en la práctica, no tienen verdadero poder de decisión sobre el manejo de esos recursos, y con frecuencia son relegados a un papel secundario pues no cuentan con unaverdadera autonomía en estos temas.35

El marco legal tiende a favorecer la injerencia de las municipalidades en dos grandes áreas: las actividades de vigilancia y control y la reforestación. En este sentido, la descentralización del sector ambiental y del forestal en particular, se parece más a una desconcentración y una delegación de responsabilidades que las agencias centrales no pueden asumir sin la cooperación de los actores locales (Ferroukhi 2003: pg105).

No se han hecho suficientes esfuerzos en cuanto a delegar funciones y responsabilidadesque contribuyan a generar un ambiente favorable para promover iniciativas de manejo ambiental sostenible. En algunos casos, las municipalidades deben seguir normas definidas centralmente que resultan difíciles de aplicar, pues los estándares son demasiado exigentes para la población local y no consideran su realidad sociocultural.

5.2¿Que se puede esperar de la Política de Descentralización? : Debilidades en su Formulación, Implementación y Evaluación.

35 El análisis de las competencias de las municipalidades detecta cierta ambigüedad. Por una parte, la normativa circunscribe su gestión al ámbito forestal: apoyar al INAB en el cumplimiento de sus funciones, cooperar en la realización de programas educativos y ser portavoces de las políticas forestales del Estado. Por otra parte, el Código Municipal, la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente y los Acuerdos de Paz, las facultan para participar en forma más activa en su ámbito territorial.

Tal y como se mencionó en el apartado segundo del presente documento, desde hace unos dos años aproximadamente, el Gobierno de la República de Guatemala, tomó la decisión de plantear una Política Pública sobre Descentralización, misma que en principio serviría de “paraguas” a todas las iniciativas de este tipo. Es por lo anterior, que para analizar la verdadera viabilidad en términos políticos y técnicos de una posible iniciativa de descentralización de la gestión ambiental, debemos obligatoriamente remitirnos a esta nueva política y ver si el tema medio-ambiental constituye una prioridad.

En una entrevista realizada al Secretario de Descentralización del Gobierno de la República, Dr. Renzo Rosales para efectos del presente documento, queda claro que el tema de la gestión del ambiente es uno de los temas mas importantes de la política de descentralización, sobre todo porque posee una íntima relación con dos de los cinco ejes estratégicos de la política, me refiero específicamente a: i) el mejoramiento de la capacidad de gestión de los gobiernos locales y ii) el fomento al desarrollo económico local. Sin embargo y pese a las buenas intenciones de los jerarcas en relación al tema, hay una serie de consideraciones hacia la política en mención que debe verse de forma franca y sincera, pues estos elementos podrían conllevar el éxito o fracaso de la política, no sólo en lo que se refiere a la gestión ambiental, sino de la política en su conjunto.

A. Carencia de un análisis adecuado de entorno en el Proceso de Formulación.

Pese a que es fundamental en la planificación de las políticas hacer un análisis profundo de los involucrados y los actores, la política de descentralización a carecido de un cuidadoso análisis sobre la “dimensión política del proceso”; lo anterior queda ampliamente documentado en las conclusiones de la investigación sobre la “Dimensión Política de la Descentralización” –OEA-BID- citada reiteradamente, la cual puntualiza que en la actualidad, la descentralización se encuentra dentro de los principales temas de las agendas de los países centroamericanos, algunos de cuyos Estados...”están experimentando procesos claves para la consolidación democrática aunado a los esfuerzos para atenuar sus severas crisis económicas y sociales” (JCalderón, 2002:6); no obstante, no se ha logrado una estrategia consensuada de descentralización. Los intentos de los Estado, los gobiernos locales y la sociedad civil para el diseño y ejecución de la misma han sido poco articulados y los resultados tampoco todo lo alentadores que se esperaba, destacándose el distanciamiento y poca armonía entre el discurso y la práctica (Ibíd., págs. 6 y 9).

La situación anterior recoge precisamente una de las críticas más comunes al proceso descentralizador en Centroamérica en general y en Guatemala en particular, pues...”cuando existen propuestas y estrategias de descentralización, regularmente son formuladas por especialistas de los gobiernos centrales y luego difundidas a los niveles locales. Resulta paradójico entonces que dos actores considerados claves por dichas propuestas, como lo

son las municipalidades y la sociedad civil, no suelen ser tomados en cuenta...” (Ortega Hegg, M. Y M.G.Wallace, 2000:46).

Por otra parte y tomando en cuenta que es fundamental respecto de los actores políticos precisar el sentido que éstos le están dando a la descentralización y desentrañar la actitud política y el posicionamiento que adoptan respecto de la misma, es necesario considerar que tales actores tienden a apoyar la descentralización, pero a partir de su propia interpretación de la misma y de la posibilidad de beneficio que ofrezca para sus propios intereses.

Derivado de lo anterior y desde el punto de vista de la planificación de la política propiamente, se detectan problemas en la definición del problema original, debido a que no hay una visión compartida sobre el concepto de descentralización, ya que la definición que mantiene la política, difiera ampliamente de la de la ley general de descentralización, y de otras normas anteriores a la política misma.

B. Ausencia de Iter-Actividad y utilización de modelos tradicionales.

Existen dos formas de percibir las políticas públicas, los programas y proyectos: una de ellas es de arriba hacia abajo, cuando es el gobierno quién los elabora y los ejecuta y la segunda es de abajo hacia arriba, en este caso es la población quién se organiza y traslada al gobierno local y al central sus demandas para satisfacer sus necesidades; una tercera “novedosa” está relacionada con un reflujo e intercambio de información de manera permanente entre “los de arriba” y entre “los de abajo”, lo cual ha llamado el Dr. Fernandez Mohr, un modelo Iter-Activo de formulación e implementación de Políticas Públicas.

En este sentido y como se ha podido observar la Política Nacional de Descentralización obedece mas a un concepto “tradicional” de formación de políticas públicas que a un modelo nuevo (iteractivo). Lo anterior tiene su razón de ser en el hecho de que tanto el proceso como la política han sido decisiones tomadas de arriba hacia abajo, son poco flexibles, no han sido fruto de un proceso concertado con los principales actores afectados –gobiernos locales- y muchos de sus planteamientos están alejados de la realidad que enfrentan.36

En relación a la implementación de la política, se identifica una carencia de “iter-actividad”, ya que no existe posibilidades reales de retroalimentación permanente entre los diversos actores y las diversas etapas; lo anterior es especialmente relevante si vemos la carencia de instrumentos en la política en relación al análisis de opciones y la construcción de bases para el consenso social, lo mismo se presentó en el proceso de descentralización previo a la definición de la política.

Lo anterior puede genera percepciones –equivocadas o no- que podrían constituir una amenaza para el proceso de implementación de la política

36 Fuentes Mohr, Fernando. “Formación de Políticas, Planificación y Gerencia”. URL, Guatemala, 2006.

misma, tal y como ha sucedido en otros países en la región, en este sentido es interesante la afirmación del Dr. Ricardo Córdoba “……desde la perspectiva de la sociedad civil, hay escepticismo y desconfianza en torno a la modernización del Estado y las políticas de descentralización...La descentralización es un tema que se maneja por una élite muy pequeña de técnicos y políticos; es un tema inducido desde arriba. La sociedad civil no entiende ni está preocupada por entender el tema la descentralización, pues es algo que se percibe como muy lejano y distante de la vida cotidiana de los ciudadanos...” Y si se compara la amplia retórica de algunos gobiernos con el limitado avance, se puede considerar que en determinados momentos el tema ha sido... “más un discursos para consumo externo... que una voluntad y decisión real por avanzar” (Córdova M. 1997:págs.48 y 52).

C. Carencia de una diversificación integral .

Existe una escasa diversificación de las políticas a programas y planes que logren concretar la política misma, lo anterior –además de un carencia de planificación previa-, se deba probablemente a la poca base financiera con la que cuenta la política en sí.

En este sentido y si bien es cierto que existen proyectos y planes con “tendencia descentralizadora”, sobre todo en materia de educación, salud y medio-ambiente, también es cierto que no pareciera que la política de descentralización que fue diseñada posteriormente a estos programas, puedan o hayan podido articular “bajo su sombrilla” las anteriores iniciativas.

D. Ausencia de mecanismos reales de evaluación: Análisis de la Política en relación a la Planificación Estratégica.

La Política carece de varios componentes básicos de toda política pública, incluyendo un verdadero proceso de evaluación y monitoreo, lo cual la debilita en cierta forma. En términos generales existen serias carencias dentro de la política en materia de i) organización37 ; ii) el enfoque de su estrategia38 ; iii) el planteamiento de objetivos y variables39 ; iv) la construcción de

37 Si bien en la primera parte de la planificación estratégica relacionada a la organización, el apoyo y decisión de las autoridades políticas y la administración superior son esenciales para que la planeación estratégica tenga éxito, lo cierto del caso es que también se requiere la participación de las partes interesadas de afuera de la organización responsable de preparar el plan, especialmente si la puesta en práctica va a afectar a muchos grupos?, y en este sentido hay que reconocer que la política de descentralización no tomó en su planificación estratégica con el visto bueno de la mayoría de los afectados, sobre todo los municipios.38 El enfoque de la estrategia –ETPE- requiere una perspectiva espacial y una perspectiva temática; la evaluación de la naturaleza estratégica y la relativa importancia de estas cuestiones es una tarea crítica?; en este sentido existe una estrategia de implementación definida en la política, sin embargo no es suficientemente clara en la metodología integral que se utilizaría para la implementación de la misma.39 La tercera etapa relacionada con el planteamiento de objetivos y variables es importante en tanto garantiza que el propósito del estudio o plan sea claro y que no se persigan intereses que no vienen al caso; determina los criterios por los que pueden evaluar los cursos de acción alternativos y facilita la definición de actividades para poner en práctica la estrategia, en este sentido y si bien los objetivos generales y específicos de la política están definidos, no existe definición real de variables.

escenarios40 ; v) el consenso o consulta pública41 y vi) la posibilidad de evaluación42.

Al momento actual, es relativamente prematuro hacer una evaluación completa de cómo se está implementando la Política Nacional de Descentralización, en realidad los cuatro logros mas importantes hasta el momento son: i) La finalización y lanzamiento oficial de la Política misma; ii) La creación de la Subsecretaría de Descentralización, como unidad específica dentro de la SCEP, destinada a fortalecer este proceso; iii) La reactivación de la Red Nacional de Instituciones de Capacitación para el Fortalecimiento Municipal (Renicam), como base para la formulación del Plan Nacional de Capacitación Municipal (Planacam), previsto en la PND y iv) El haber logrado el apoyo de la Cooperación Internacional, en especial el apoyo financiero de la Unión Europea, el cual podría subsanar hasta cierto punto la carencia de recursos financieros previstos.

Pese a lo anterior, hay que recordar que la ejecución depende del proceso que haya sido seguido al preparar el plan estratégico 43 . Si el proceso fue seguido de manera apropiada, se debe haber logrado un amplio consenso entre las partes interesadas sobre lo que deben ser las cuestiones estratégicas y sobre cuáles son las debilidades y puntos fuertes de la organización, en este sentido y pese a que –repito- es temprano para evaluar de forma seria la implementación de la política de descentralización, lo cierto del caso es que el proceso previo a la política consistió en unas serie de iniciativas desarticuladas y la planificación estratégica de la política misma está plagada de carencias y errores que podrían dar a la traste con una ejecución adecuada.

E. Análisis de la Política en relación a la coordinación Inter-Institucional en su fase de i mplementación.

40 Según menciona Fuentes Mohr, una vez que se hayan establecido los objetivos y se hayan identificado las variables esenciales, el ETPE debe empezar a desarrollar cursos alternativos de acción u opciones estratégicas los cuales deben explicar claramente como se pueden lograr estos objetivos y metas, y deben tratar cada uno de los asuntos estratégicos identificados en la lista de temas o áreas, empezando con el asunto más importante a enfrentarse,? tanto el proceso, como la política han carecido de opciones estratégicas reales de cara a los distintos escenarios que se presenten en el proceso de implementación.41 La quinta etapa relacionada con el proceso de Consulta Pública, que Fuentes Mohr considera como un buen punto para involucrar a todas las partes interesadas y presentar los resultados predichos o posibles a manera de opciones, de forma que las respuestas de los grupos enriquezcan el plan y plantean su viabilidad,? es probablemente la etapa mas débil en relación a la planificación estratégica de la Política de Descentralización.42 En cuanto a la última etapa de la planificación estratégica, relacionada con la evaluación y selección de la estrategia, consideramos que es una etapa que no ha sido tomada en cuenta con suficiente seriedad en relación a la Política de Descentralización de Guatemala.

43 En este sentido y retomando las ideas de Fuentes Mohr, existen varias características que diferencian la planificación estratégica de otras formas de planificación, lo que realmente distingue es la forma de ejecución. La planificación estratégica está orientada hacia la acción; se concentra en la distribución de recursos escasos a los sectores críticos (o estratégicos) para obtener los resultados deseados. Estos recursos incluyen; la autoridad, las técnicas, la influencia política, la participación, el espíritu cívico, los conocimientos, las habilidades y otros recursos intangibles, así como también dinero y equipo.

Según el CIEN, algunos de los ministerios de Guatemala tienen oficinas específicas, cuyo mandato es la descentralización, como el Ministerio de Salud, el de Educación y al MARN.

Por ejemplo los ministerios mencionados llevan a cabo estrategias de descentralización, pero no obedecen necesariamente a la ley ni a las políticas impulsadas por el gobierno. La mayoría de los proyectos y programas exitosos, como los comentados anteriormente, obedecen más a una descentralización social que a una político-administrativa. Además, la Ley del Organismo Ejecutivo responde más a una descentralización de traslación, partiendo de las comunidades, y no necesariamente partiendo de las municipalidades. Lo mismo sucede –con ya vimos- con las iniciativas de descentralización del medio ambiente.

Actualmente existe el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). En teoría los proyectos que se realizan debieran estar sujetos al SNIP. El Ministerio de Salud, el de Educación y el de Agricultura, no cuentan con recursos para infraestructura, por lo que sus proyectos no están sujetos a este sistema. De los fondos sociales, se estima que el 50% de los proyectos del FSDC corresponden a un dictamen positivo; el FIS y FONAPAZ no se relacionan con ellas.

Adicionalmente, las municipalidades, que reciben el 24% del total de la inversión, tampoco están sujetas a este sistema. Si se suman los dos fondos anteriores, más las municipalidades, los Bonos-Paz y algunos programas de las inversiones del Ministerio de Agricultura, se puede concluir que el 70% de la inversión pública aprobada no está sujeta al SNIP. Además, los ministerios han perdido su rol sectorial, ya que la mayor parte de la infraestructura se realiza por medio de los fondos sociales y las municipales, que en su mayoría se consideran entes autónomos.

La mayoría de los recursos asignados a estos ministerios se utilizan para financiar al recurso humano. La SEGEPLAN es la encargada de poner en marcha la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP). Esta estrategia debe ser consultada con la sociedad civil y deberían implementarse mecanismos de monitoreo de su ejecución. Según el gobierno, se han consultado 125 municipios (38% del total), escogiendo los de mayor pobreza y ruralidad. Sin embargo, estos procesos tan sólo son de sensibilización, ya que, a criterio de SEGEPLAN, sólo pueden dar información y sensibilizar tanto a los consejos de desarrollo como a las municipalidades, los fondos sociales y los ministerios. No se cuenta con mecanismos para exigir a los fondos sociales y los ministerios que ejecuten proyectos consistentes con la estrategia. Es más, se considera que los propios ministerios no tienen sus prioridades explícitamente establecidas. Los aportes constitucionales y el IVA-Paz no están sujetos a la ERP. Además, aún no se integran –completa y eficientemente- al SIAF, razón por la cual se carece de información integral y actualizada respecto a las finanzas municipales, sus ejecuciones por sector y sus principales proyectos. Esto impide realizar un buen diagnóstico de las capacidades y hacer propuestas más concretas sobre gasto social.

Una clara restricción de la descentralización es la limitación a nivel constitucional y presupuestario para disponer de recursos financieros en las áreas prioritarias señaladas por la Política de Descentralización. Se desconocen las prioridades sectoriales, lo cual dificulta la consistencia en una estrategia de descentralización. Los ministerios han perdido su rol sectorial (los de Educación, Salud y Agricultura especialmente), debido a que prácticamente están administrando los recursos humanos y no la inversión física.

VI. RETOS FUTUROS.

6.1 Conclusiones y recomendaciones en relación a la Política de Descentralización.

Tal y como vemos durante el presente análisis, con la legislación vigente, el Organismo Ejecutivo formuló y desarrolla una propuesta o política de descentralización, con la limitación de los recursos presupuestarios regulados por el Congreso de la República. Esta Política aunque constituye un avance importante, se queda –a nuestro juicio- corta en algunas áreas, desde nuestra perspectiva debería reforzarse de la siguiente forma:

Busqueda de una mayor consolidación de la organización del gobierno central para la descentralización y para la gestión política correspondiente: Uno de los grandes problemas existentes y que la Política debería resolver tiene que ver con que en realidad las funciones de gestión pública territorial están dispersas en el interior de las Organizaciones Gubernamentales Centrales, por ejemplo, el Ministerio de Salud cuenta con varias iniciativas no coordinadas: municipios saludables, escuelas saludables y un programa de descentralización con base en Asociación pro salud, lo mismo sucede con vimos con anterioridad con el Ministerio de Agricultura en materia ambiental y en algunos casos el Ministerio de Educación presenta características similares.

Por otro lado, la gestión de la descentralización se encuentra en varias organizaciones públicas: la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), INFOM, etc. Se requiere, como proceso de toma de decisiones de la descentralización, asignar o coordinar el rol de manera coherente y ordenada, y preferentemente a una organización con amplio respaldo de poder y capacidad de negociación, tanto al interior del Organismo Ejecutivo, como con las municipalidades, la Cooperación Internacional, organizaciones de sociedad civil y centros de pensamiento y asistencia técnica; en principio la Política menciona la SCEP como ente rector de la misma, sin embargo en la práctica habría que analizar si esto realmente se respeta (sobre todo en lo que tiene que ver con su capacidad de negociación social).

Adecuación de la reglamentación: Las leyes de descentralización y consejos de desarrollo, fueron complementadas con los respectivos reglamentos, no obstante, y principalmente el de consejos de desarrollo abunda en

incongruencias. En consecuencia, es necesaria una revisión y mejoramiento, o en su caso nueva reglamentación, congruente con su operación de la mayoría de los cuerpos legales existentes.

Otras Acciones Necesarias: En todo caso, y en cualquier escenario, es necesario que el Organismo Ejecutivo haga un acopio o concentración de recursos políticos, técnicos, humanos y financieros necesarios para ejecutar la Política planteada –se desconoce si este tipo de planificación detallada se ha realizado-. Esta concentración de recursos supone reunir la experiencia nacional, pública y privada, dispersa en diferentes instituciones y esfuerzos, así como el aprovechamiento de experiencias internacionales en gestión de procesos de descentralización.

Igualmente, es apremiante generar un área de fomento de la participación en la política de descentralización. Esto con el objeto de prevenir conflictos que se plantean como amenaza. En este sentido es aconsejable fortalecer el consenso y la responsabilidad en un concepto de ejecución compartida, mediante el acatamiento de las normas de la ley de consejos de desarrollo en la designación y remoción de Gobernadores, así como mediante el respeto a la priorización de obras elaboradas por los consejos de desarrollo en la aprobación del Presupuesto General de Ingresos y Gastos.

Asimismo es fundamental iniciar un diálogo con las autoridades municipales, especialmente con la AGAAI y la ANAM, para desarrollar un espacio político de aplicación de acciones concertadas entre el Gobierno Central y las municipalidades

6.2 Conclusiones y recomendaciones en relación a la Descentralización de la Gestión Ambiental.

Pese a todo lo anterior, en Guatemala, el proceso de descentralización se ha ido consolidando. Las políticas estatales y las transferencias del gobierno central confirman la voluntad de apoyar –al menos- la desconcentración del manejo de los recursos naturales y la toma de decisiones. En el sector forestal, el marco político, legal e institucional vigente promueve ciertas condiciones para que las municipalidades contribuyan en la gestión de sus recursos. Para apoyar estos procesos, se ha impulsado el desarrollo de fuertes mecanismos de fomento de la actividad forestal mediante incentivos económicos, asistencia técnica y transferencia de tecnología a los gobiernos locales.

Necesidad de un mayor compromiso –político y técnico- de las instancias centrales: Es definitivo que en materia de gestión ambiental, es decir de la gestión del ambiente en que la sociedad se desenvuelve, los municipios son un eslabón necesario que aparece aún poco gravitante. Por esta razón, es necesaria una propuesta de incorporación de lo ambiental en el marco de los actuales modelos de descentralización y de acuerdo con los recursos económicos con los que cuenta el municipio -en especial reforzar el tema en la política de descentralización-.

Los municipios como ejes centrales y no subsidiarios de la política: A pesar de los esfuerzos mencionados con anterioridad, los procesos impulsados no han sido suficientes para ceder mayores espacios a las municipalidades. Las principales directrices, la definición de políticas, la implementación de estrategias y la asignación de recursos todavía están centralizadas. Las competencias delegadas a las municipalidades son ambiguas, porque la mayoría de leyes les asignan “papeles complementarios” a los de las instancias centrales.44

Sin verdadera autonomía y con pocos incentivos políticos y económicos, para muchas municipalidades la inversión en actividades ambientales no es prioritaria. Por esto, es importante entender que su respuesta a los procesos de descentralización de la gestión ambiental obedece a factores muy precisos, como la disposición de los funcionarios para aplicar las regulaciones, las presiones locales y la posibilidad de generar ingresos. Con frecuencia, el compromiso con el sector ambiental y las decisiones que se toman obedecen a la necesidad de facilitar el acceso a los bienes y servicios que pueden ofrecer los recursos naturales a las comunidades más pobres. En muchas municipalidades se han incorporado reglas informales, basadas en la tradición y la costumbre, que coexisten con la normativa formal.

Dotar de mayores capacidades técnicas a los municipios: Los procesos de gestión ambiental en general y forestal en particular, asumidos por parte de las municipalidades del país e impulsados a través de proyectos del INAB y de la cooperación internacional, han dado resultados positivos en cuanto al fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales. Si bien los programas piloto han representado avances pues aumentaron la capacidad de gestión ambiental de los municipios, en muchos casos, los logros han implicado altos costos; además, existe el riesgo de que cuando cese el apoyo externo, pierdan fuerza y desaparezcan. Esta es una posibilidad real, porque las agendas de las corporaciones municipales no suelen incluir entre sus prioridades el tema ambiental y, por lo general, sus presupuestos son deficitarios.

Aún así, el proceso de municipalización de la gestión ambiental es positivo, si se compara con los modelos anteriores totalmente centralizados; los resultados alcanzados indican que la descentralización debe mantenerse y reforzarse. Todavía hay importantes obstáculos que impiden hablar de una descentralización verdaderamente eficiente y equitativa y cualquier política de apoyo a la gestión ambiental municipal deberá tomar en cuenta las limitaciones señaladas.

La búsquedad de consensos, participación y la resolución alterna de disputas: Es fundamental aumentar la articulación de instancias y ámbitos que favorezcan la confrontación como elemento sustancial de negociaciones, acuerdos, mediaciones o arbitrajes en los que en esencia debería basarse la gestión del ambiente municipal. Asimismo se debería aprovechar los procesos de descentralización y desconcentración y los cambios legales favorables al

44 Por ejemplo la Ley Forestal les asigna a las municipalidades un papel de apoyo complementario a las funciones del INAB, muy enfocado hacia el control y la reforestación.

fortalecimiento de la gestión forestal, así como los espacios ganados por las municipalidades en las instituciones rectoras de la conservación y el manejo de los recursos naturales. Buscar consensos dentro del sector, para que el MARN, INAB, etc, sigan realizando sus funciones y, a la vez, promoviendo un traslado gradual y sistemático de competencias a las municipalidades. En estos procesos debe participar la ANAM, el INFOM, las Juntas Departamentales de Alcaldes y la Asociación de Alcaldes y Autoridades Indígenas (AGAAI).

Es importante incluir a las asociaciones indígenas y campesinas en los diálogos nacionales y regionales y en los procesos de toma de decisiones relacionados con la descentralización de la gestión ambiental; y fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para manejar los ejidos municipales y sensibilizar a los funcionarios sobre la gestión de esas tierras. En este sentido se debería promover la participación de los representantes de la sociedad civil para fortalecer la democracia y la toma de decisiones; incluir a más municipalidades en los programas de fortalecimiento municipal; continuar con la divulgación de las experiencias de gestión forestal exitosas para llevar el mensaje a otras corporaciones municipales y mejorar el acceso de los usuarios del bosque a la infraestructura productiva, redes de crédito, información de mercados, transferencia de tecnología y otros.

Para finalizar y sin querer pecar de simplistas, quizá el mayor reto a futuro consiste en lograr procesos de descentralización que promuevan gobiernos municipales con poder real, y que asuman ese poder con capacidad y responsabilidad. Como coordinadores y líderes locales de la gestión de los recursos naturales, dichos gobiernos deberían convertirse en los catalizadores de las políticas e intereses del desarrollo local sostenible frente a las políticas e intereses definidos desde el nivel central. Por ello es clave la creación de mecanismos y políticas que permitan un balance entre las necesidades e intereses nacionales de desarrollo y las necesidades e intereses locales, de manera que se favorezca la sostenibilidad y la equidad en el acceso a los beneficios del aprovechamiento de los recursos naturales. Cómo lograr este balance es uno de los mayores retos en el diseño de los procesos de descentralización de la gestión ambiental en Latinoamérica en general y en Guatemala en particular.

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