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Descentralização: princípios económico-institucionais a ter em conta
Rui Nuno BaleirasVogal Executivo
Conferência “Descentralização – o caminho do desenvolvimento”
Painel “A descentralização como ideia política de organização”
Porto, 17 de Outubro de 2016
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1. Introdução
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
3. O que é descentralizar?
4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
7. Ilações práticas
8. Conclusões e recomendações
9. Leituras sugeridas
14 Out 2016
Nota prévia: acetatos escritos segundo as normas anteriores ao Acordo Ortográfico de 1990.
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1. Introdução
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
3. O que é descentralizar?
4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
7. Ilações práticas
8. Conclusões e recomendações
9. Leituras sugeridas
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2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
14 Out 2016
Gráfico 1: Pesos das Administrações Local e Regional no conjunto das Administrações
Públicas, OCDE 2014
Fonte: OCDE (2016).
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9,0%
10,9%
11,9%
10,5%
11,9%
9,5%10,0%
8,7%9,1%
3,8%
4,6%4,4%
5,2%4,8%
5,8%
4,7%5,0%
4,5% 4,4%
1,1% 1,3% 1,2% 1,1% 1,2%1,5%
1,7% 1,7%2,2%
1,6% 1,6% 1,6% 1,4%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Percentagem
Ano
Despesa própria AdL (em % total das AP) Despesa total AdL (em % PIBpm) Despesa total AdR (em % PIBpm)
Gráfico 2: Pesos das Administrações Local e Regional no PIB e da Administração Local no
conjunto das Administrações Públicas, Portugal 1995–2015
Fonte: Baleiras et al. (em prep.).
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
614 Out 2016
6,8%7,3% 7,3%
7,0%7,7%
6,9%7,3%
8,7%8,4% 8,7%
7,5% 7,8%
9,0%
10,9%10,4%
11,9%
10,5%
11,9%
9,5%10,0%
8,7%9,1%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Perc
en
tag
em
Anos
Receita própria AdL (em % total das AP) Despesa própria AdL (em % total das AP)
Gráfico 3: Rácios de descentralização local da receita e da despesa públicas, Portugal 1995–2015
Fonte: Baleiras et al. (em prep.).
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
• As comparações internacionais, bem como as nacionais entre anos, são falaciosas. Escondem graus de autonomia política local ou regional bastante diferentes.
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1. Introdução
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
3. O que é descentralizar?
4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
7. Ilações práticas
8. Conclusões e recomendações
9. Leituras sugeridas
14 Out 2016
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3. O que é descentralizar?
• Administração local (ou regional) maior é razão para justificar a bondade da descentralização? Max Weber e a burocracia
• Emdemocracia os governos locais (e regionais) são eleitos pela população e para servir a população das respectivas circunscrições
• Cada governo existe para prestar serviços colectivos a custos sustentáveis com o objectivo de maximizar o bem-estar da respectiva população
• Governo central – população nacional
• Governo do município i – população do concelho i
• Teoria económica assenta neste pressuposto para fazer recomendações quanto à repartição vertical de competências entre níveis da AP eficiência económica (também conhecida como eficiência na afectação dos recursos da sociedade)
• Ideário político de descentralização justifica-se assim na capacidade de oferecer à sociedade mais valor pelo mesmo custo (ou mesmo valor com custo menor)
• Esta apresentação sugere um conjunto de princípios a ter em conta em eventual discussão próxima sobre repartição vertical de competências partindo do princípio que ela visa optimizar o bem-estar social
14 Out 2016
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1. Introdução
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
3. O que é descentralizar?
4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
7. Ilações práticas
8. Conclusões e recomendações
9. Leituras sugeridas
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4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
• Não há autoridades político-administrativas sem orçamento próprio porquanto a sua atividade envolve transações e exige necessariamente fluxos monetários entre si e entre elas e os demais agentes económicos da sociedade
• Orçamento do sector público: três funções
• Estabilização macroeconómica? Não
• Redistribuição? Não
• Afectação (ou provisão de bens e serviços)
• Bens colectivos nacionais? Não
• Bens colectivos locais? Talvez
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Mobilidade geográfica
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1. Introdução
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
3. O que é descentralizar?
4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
7. Ilações práticas
8. Conclusões e recomendações
9. Leituras sugeridas
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5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
• Mensagem do acetato anterior: a provisão de bens e serviços colectivos locais é descentralizável na medida em que os territórios difiram na procura ou na oferta desses serviços
• Princípio da subsidiariedade: as competências devem ser atribuídas ao nível de governo que maximiza o bem-estar social resultante da fruição e do pagamento dos bens e serviços locais
• Cuidado com as interpretações generalizadoras!
• Haver diferenças entre territórios nas preferências dos utentes ou nos custos de fornecimento dos bens é condição necessária. Mas não chega!
• O mundo real é complexo. Há outros factores, para além da informação, que devem ser tomados em conta na hora de decidir alterar a repartição de competências entre níveis da AP
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1. Introdução
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
3. O que é descentralizar?
4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
7. Ilações práticas
8. Conclusões e recomendações
9. Leituras sugeridas
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6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
Heterogeneidade espacial na procura ou na oferta do serviço
colectivo local
Argumentos pró-descentralização (incentivos p/ max bem-estar local)
Ouvir a voz do povo
Receitas próprias
Responsabilização perante utentes e
credores
Restrições orçamentais locais
claras
Pró-centralização
Capacidade de diversificação na
oferta centralizada
Economias de escala
Externalidades inter-
circunscrições
A eventual debilidade na capacidade administrativa
local é contra- e pró-descentralização
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Hipótese: fronteiras exógenas das circunscrições subnacionais (regionalização do Continente obrigaria a considerar argumentos adicionais)
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1. Introdução
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
3. O que é descentralizar?
4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
7. Ilações práticas
8. Conclusões e recomendações
9. Leituras sugeridas
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7. Ilações práticas
1. Encurtar a distância entre decisor e população não chega para recomendar a descentralização (cf diapositivos anteriores)
2. Estar preparado para acolher competências exclusivas e competências partilhadas com outros níveis de governo
3. Exercício local de competências descentralizadas: imitar o Estado não é necessariamente boa ideia; a voz dos interessados
–O envolvimento da comunidade de interessados nos recursos e nos resultados das políticas públicas melhora-as e fortalece o capital social dos territórios e, por essa via, o próprio desenvolvimento económico
4. Inovação e boas práticas: variedade intermunicipal nas experiências é enriquecedora nas funções descentralizadas de maior complexidade
5. Repartição de competências: descentralizar, centralizar e cooperar–Heterogeneidade dos territórios e das autarquias locais recomenda abordagem flexível num qualquer programa de descentralização (fato único não será boa ideia)
–Contratação por objectivos (FSM não será bom guia para o futuro)
–Atentar em exemplos estrangeiros e estar aberto à negociação (Estado-ANMP-ANAFRE, Ministério x-Autarquia i, Autarquia i-Autarquia j, etc.)
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1. Introdução
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
3. O que é descentralizar?
4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
7. Ilações práticas
8. Conclusões e recomendações
9. Leituras sugeridas
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8. Conclusões e recomendações
• Rácios orçamentais de descentralização não é o que importa discutir enquanto ideia política de organização
• Descentralização política: capacidade de patamares territoriais locais e regionais, com legitimidade democrática própria, poderem escolher os termos da oferta de serviços às famílias e às empresas anteriormente providos por um patamar superior (sujeita a padrões mínimos nacionais)
• Descentralização como ideia política de organização tem racionalidade económica se melhorar o bem-estar dos cidadãos (“dar mais por menos”)
• Mobilidade geográfica das bases de tributação e dos eleitores é uma restrição que deve estar presente no desenho de soluções em concreto de descentralização
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8. Conclusões e recomendações
• Em princípio, não há vantagem em descentralizar a oferta de serviços coletivos sem diversidade territorial nas preferências ou nos custos unitários
• Não há boa descentralização sem boa governança Ahmad e Mazarei (2015),
Kyriacou et al. (2015), Faguet (2011)
• Ouvir a voz das forças vivas
• Cada competência é um caso e requer uma solução própria
• Contratação em função dos resultados é um modelo que deve estar sobre a mesa
• Fato único não serve; na baixa densidade a oferta conjunta pode ser melhor que a oferta individual; como lidar com economias de escala e efeitos interterritoriais
• Aproveitar para melhorar intermunicipalidade e partilhas ente freguesias
• Finanças locais e regionais em ordem só podem ajudar
• Inovar e partilhar experiências
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1. Introdução
2. Rácios de descentralização orçamental: Portugal, a OCDE e cuidados com leituras simplistas
3. O que é descentralizar?
4. Descentralização político-administrativa de competências: quais são as funções descentralizáveis do orçamento público?
5. O princípio da subsidiariedade: conceito e alertas
6. Argumentos pró e contra a descentralização de determinada competência
7. Ilações práticas
8. Conclusões e recomendações
9. Leituras sugeridas
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9. Leituras sugeridas
• AHMAD, Ehtisham e MAZAREI, Adnan (2015), Can Fiscal Decentralization Help Resolve Regional Conflicts in the Middle East? Blogue, 23 de Janeiro, Washington: Fundo Monetário Internacional. Consult 14 Out 2016.
• BALEIRAS, Rui Nuno (2002), The Economics of Multilevel Governance, mimeo, aceite para publicação por Edward Elgar, Lisboa: Universidade Nova de Lisboa, Faculdade de Economia, caps. 5 e 6.
• BALEIRAS, Rui Nuno (2014), Território e desenvolvimento económico: falhas institucionais, Publicação Ocasional n.º 3, Dezembro, Lisboa: Conselho das Finanças Públicas, Sumário Executivo e Caps. 7 e 8. Consult. 14 Out 2016.
• BALEIRAS, Rui Nuno, DIAS, Rui e ALMEIDA, Miguel (em prep.), Finanças locais: fundamentos económico-institucionais e a experiência portuguesa entre 1987 e 2015, Publicação Ocasional em preparação, Lisboa: Conselho das Finanças Públicas, Caps. 1 e 2.
• FAGUET, Jean-Paul (2011), Decentralization and governance, Economic Organisation and Public Policy Discussion Papers, n.º 027, Londres: London School of Economics and Political Science. Consult 14 Out 2016.
• KYRIACOU, Andreas P., MUINELO-GALLO, Leonel e ROCA-SAGALÉS, Oriol (2015), “Fiscal decentralization and regional disparities: The importance of good governance”, Papers in Regional Science, vol. 94, n.º 1, Março, pp. 89-107. Consult. 14 Out 2016.
• OCDE (2015), “OECD Skills Strategy Diagnostic Report: Portugal”, Directorate for Education and Skills, Paris: Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (OCDE). Consult 5 Out 2016.
• OCDE (2016), Subnational governments in OECD countries: key data (brochure), Directorate for Public Governance and Territorial Development, Paris: Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (OCDE). Consult 12 Out 2016.
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Obrigado pela vossa atenção!