Desafios de Política Fiscal diante das Novas Necessidades de

FinanciamentoGoverno de Moçambique

Em colaboração com o FMI e o Banco Mundial

22-25 de Março de 2010

Samuele Rosa1

Objectivo da apresentação

• Objectivo 1: Avaliar a experiência passada sobre o contributo da formulação e implementação da política fiscal e das reformas fiscais estruturais para a estabilidade macroeconómica

• Objectivo 2: Compreender como os novos desafios (sobretudo a necessidade de sustentar o crescimento elevado) podem exigir uma mudança na orientação da política fiscal e quais as reformas necessárias para continuar a preservar a estabilidade macroeconómica

2

Parte 1:De onde nós viemos?

Avaliação da experiênciapassada

S. Rosa

3

Moçambique: Uma história de sucesso

• De modo geral, as autoridades alcançaram os objectivos macroeconómicos subjacentes ao mais recente PRGF e ao actual PSI

o Crescimento do PIB realo Redução da taxa de pobrezao Inflação baixao Redução do défice corrente (após donativos) o Fluxos sustentados de entrada de capitaiso Nível confortável de reservas internacionaiso Dívida externa baixa e baixo risco de sobreendividamento externo

4

O caminho para o sucesso

• Êxito na transição pós-conflito, conduzindo a um ambiente social e institucional estável

• Apoio contínuo dos parceiros do desenvolvimento

• Processo firme de ajustamento estrutural, com forte engajamento, que assentou as bases para uma economia de mercado

• Foco inabalável na reforma das instituições e operações fiscais e monetárias

• Formulação e implementação de políticas económicas credíveis

5

Pilar 1: Firme esforço de reforma para construir uma administração tributária moderna

• 1997: Adopção do IVA, em substituição aos impostos sobre as vendas• 2001: Criação da Unidade de Reforma Tributária dos Impostos (URTI)

• Nova legislação tributária• Criação do IRPC e IRPS• Criação do Número Único de Identificação Tributária (NUIT)

• 2003: Criação do conselho de coordenação da política alfandegária• 2004: Estabelecimento da administração alfandegária• 2005: Criação de uma administração tributária integrada, responsável

pelos impostos internos e externos• 2009: Novo regime fiscal para as concessões no sector de recursos

naturais6

Pilar 1: Modificar as fontes de receitas fiscais e elevar a arrecadação

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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 200940%

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Bens e serviços

Comércio internacional International

trade

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tradeInternational tradeInternational

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trade

Rendimentos, lucros, mais

valias

Income, profits, capital gain

Income, profits, capital gain

Income, profits, capital gainIncome, profits,

capital gainIncome, profits,

capital gain

Income, profits, capital gain

Income, profits, capital gainIncome, profits,

capital gainIncome, profits, capital gain

Income, profits, capital gain

Income, profits, capital gain

Income, profits, capital gain

Nontax revenueNontax revenueNontax revenueNontax revenueNontax revenueNontax revenueNontax revenueNontax revenueNontax revenueNontax revenueNontax revenue

Moçambique: Categorias de Receitas(Participação nas receitas totais; à esquerda)

Receitas totais (participação no PIB, à direita)

Pilar 1: A colecta de impostos é elevada em comparação aos pares regionais

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Moçambique

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Participação das receitas no PIB

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25

Arrecadação de receitas em países subsarianos se-leccionados

(percentagem do PIB, dados mais recentes)

Pilar 2: Reforma do Sistema de Gestão das Finanças Públicas

• 2002: Aprovação de uma moderna e abrangente lei de gestão das finanças públicas (SISTAFE)

• Assenta as bases institucional e jurídica para um quadro moderno de elaboração e execução do orçamento

• 2003-presente: sistema integrado de gestão orçamental e financeira do sector público (e-SISTAFE)

• Em apoio à implementação de um quadro para a elaboração e execução do orçamento numa plataforma informática integrada, ampla e em tempo real

• Submódulo de contabilidade → Ligação com a classificação orçamental

• Submódulo de gestão financeira (CUT) → Ligação com a gestão dos recursos financeiros em tempo

real

• Submódulo de elaboração do orçamento → Ancoragem das expectativas de gastos (montantes e

finalidade)

• Submódulo de execução do orçamento → Facilita emissão de relatórios de alta frequência

sobre a execução do orçamento 9

Resultados do Pilar 2: O orçamento como instrumento credível da política fiscal

• Harmonização progressiva entre a execução orçamental e o orçamento aprovado

• Maior previsibilidade das principais categorias de despesas

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20115

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à esquerda:

Despesas totais(à direita)

Despesas(percentagem do PIB)

Pagamentos de juros

Bens e serviços

Remuneração do pessoal

Pilar 2: Aumento dos gastos orçamentais virados para os sectores prioritários

Esforço sustentado de arrecadação e grandes fluxos de ajuda contribuíram para o aumento das despesas totais e dos gastos prioritários

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1997-2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008 200920.0

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Despesas totais (participação no PIB)

Países de baixo rendimento

Moçambique

África subsariana 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090

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em % do PIB

Moçambique: Gastos nos sectores prior-itários

em % das despesas totais (excl. custos da reestruturação bancária, empréstimos líqui-dos e pagamentos de juros)

Pilar 3: Uma âncora fiscal simples e eficaz a limitar o financiamento interno para proteger o

sector privado

12

• A política fiscal evitou recorrer ao financiamento

interno para abrir espaço para o crédito ao sector

privado

Aumento constante do crédito ao sector privado

• Esta orientação fiscal foi muito eficaz, fácil de

comunicar e de monitorizar

Contribuiu para um ambiente de negócios

estável e previsível

• Ajudou a alcançar a estabilidade macroeconómica

A inflação caiu, a despeito dos saltos ocasionais

1997-2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009-15.0

-10.0

-5.0

0.0

5.0

10.0

Moçambique: Evolução dos principais saldos fiscais (% do PIB)

Saldo global (antes donat.) Saldo global (após donat.)

Endiv. externo líquido Crédito líquido ao governo

Jan-05 Jul-05 Jan-06 Jul-06 Jan-07 Jul-07 Jan-08 Jul-08 Jan-09 Jul-09

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Índice de Preços no Consumidor, fim do perído(variação percentual homóloga)

IPC total IPC alim. IPC combust.

Left scale:

Pilar 3: Uma âncora fiscal simples e eficazO papel do apoio orçamental e da ajuda a projectos

13

• Por conseguinte, o grosso do défice fiscal foi financiado por empréstimos de fontes externas em condições concessionais e, com isto, evitou-se recorrer ao endividamento externo não concessional.

• Esses limites foram considerados apropriados no período pós-guerra civil em vista da oferta de apoio concessional dos doadores e da precária capacidade administrativa do país.

• Os empréstimos concessionais com vencimento mais largo também foram considerados mais apropriados para o investimento público de mais longo prazo.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

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-3.5

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4.0 Saldo Primário e Financiamento Internos(percentagem do PIB)

Saldo primário interno Financiamento interno

Proj.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20114

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Despesas de investimento e ajuda a projectos(percentagem do PIB)

Desp. de invest.Ajuda a projectos

Reacção aos choques exógenos:O papel da política fiscal

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• Os dois choques exógenos levaram as autoridades a alargar temporariamente o défice fiscal.

• O défice fiscal primário mais que dobrou nos últimos quatro anos, especialmente em 2009, o que reflecte:o Medidas para proteger a população do impacto da subida dos preços dos

combustíveis e alimentos;o A adopção de políticas contracíclicas para fazer face ao impacto da crise

mundial.

• Durante esses episódios, Moçambique beneficiou do aumento da ajuda orçamental, mas este aumento talvez não seja sustentável.

15

• Aumento das receitas

• Aumento dos gastos prioritários

• Aumento dos gastos com projectos

• Saldo global financiado em condições altamente concessionais

Avaliação global: Uma transição bem sucedida

Moçambique: Principais Indicadores Fiscais,(percentagem do PIB, salvo indicação em contrário)

1997-2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Média

Receitas (excl.donativos) 11.3 13.1 14.1 15.0 15.9 16.0 17.1Despesas correntes 11.4 14.2 13.9 14.2 15.3 15.7 17.4

Das quais : salários 5.3 7.1 7.0 7.2 7.7 8.0 8.8Das quais : bens e serviços 2.9 3.1 3.3 3.5 4.0 4.0 4.1Das quais : subvenções e transferências 2.3 2.9 2.7 2.7 3.0 3.1 4.0

Total das despesas de investimento 11.1 9.7 8.6 11.8 11.7 11.6 11.8Das quais : com financiamento interno 2.9 3.2 2.9 3.4 3.8 4.2 4.5das quais : com financiamento externo 8.2 6.6 5.7 8.4 7.9 7.4 7.3

Receitas não alocadas/despesas -0.5 -1.8 3.0 2.4 -0.8 0.2 0.0

Saldo global (antes dos donativos) -13.3 -13.5 -5.7 -9.6 -13.1 -11.8 -12.6Saldo global (após donativos) -3.8 -6.2 0.3 -1.6 -3.8 -2.3 -3.3Empréstimos externos líquidos 3.9 4.9 3.3 4.9 3.6 4.0 3.5Crédito líquido ao governo -0.2 -0.6 -3.8 -3.2 0.2 -1.7 -0.7

Assistência externa 14.1 15.5 13.8 15.7 15.6 15.7 16.2Ajuda ao orçamento 5.9 5.6 4.7 5.6 6.0 6.3 5.8Ajuda a projectos 8.1 9.9 9.1 10.1 9.7 9.4 10.4

Memorando: Salários como parcela das despesas correntes 46.3 50.4 50.7 50.7 50.5 51.2 50.7B&S como parcela das despesas correntes 26.1 21.7 23.8 24.9 26.2 25.8 23.4Subv. e transf. como parcela das desp. correntes 20.2 20.6 19.6 19.0 19.2 19.7 22.9Despesas correntes como parcela das desp. totais 50.7 59.3 61.9 54.6 56.7 57.6 59.5Despesas de invest. como parcela das desp. totais 49.3 40.7 38.1 45.4 43.3 42.4 40.5Gastos prioritários (como parcela do PIB) … 14.3 17.0 16.5 19.7 22.6 22.1Gastos prioritários (como parcela das desp. totais) … 66.3 65.1 62.3 73.9 79.0 71.4Crédito à economia (variação percentual homóloga) 22.9 -4.4 46.9 32.6 16.6 45.9 …

Fontes: Autoridades moçambicanas e estimativas e projecções do FMI.

Parte 2: E Agora?

Lançar as Bases de uma Economia de Fronteira

Adaptar a Âncora FiscalS. Rosa

16

17

• Dadas as circunstâncias, questiona-se se a actual âncora fiscal — evitar o recurso ao financiamento interno e acesso quase zero aos empréstimos externos não concessionais — ainda é apropriada• Ela dificulta o relaxamento credível das políticas diante de choques temporários• Os fluxos da ajuda já atingiram o pico, e talvez estabilizem ou declinem no médio e longo prazos,

o que exigirá fontes alternativas de financiamento• O declínio no crescimento tendencial realça a importância de realizar gastos em infra-estruturas

para estimular o crescimento e o potencial exportador• Diversos estudos apontam a carência de infra-estruturas de rede em Moçambique; elas poderiam

estimular o crescimento, mas exigem grande investimento público inicial

Crescimento elevado e sustentado em Moçambique:Argumentos a favor da adaptação da orientação fiscal

Dec-01

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Crescimento do PIB realCom ajuste sazonal, média ajustada 4 trimestres

(variação percentual homóloga)

Proj.

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10.0

12.0

Donativos oficiais em países subsarianos se-leccionados

(% do PIB, dados mais recentes)

Aumentar o investimentoDesafio No. 1: Identificar opções de financiamento

• Em princípio, o aumento do investimento poderia ser financiado pela criação de espaço fiscal• Aumento da cobrança de receitas → existe alguma margem• Redução dos gastos não prioritários → Pequenos, relativamente rígidos

(p.ex., salários); não há muita margem para cortes• Obtenção de mais ajuda concessional → apoio dos doadores provavelmente

ficará estacionário (na melhor das hipóteses)• Aumento do financiamento interno → um aumento limitado seria coerente

com o alargamento dos mercados financeiros, mas teria que preservar a integridade do crescimento do crédito ao sector privado

• Busca de financiamento externo em condições comerciais → poderia ser viável se limitado e virado para projectos promotores do crescimento , para preservar a sustentabilidade da dívida e a estabilidade macroeconómica• Títulos da dívida pública• Linhas de crédito• Outras opções

18

Aumentar o investimentoDesafio No. 2: Identificar e implementar projectos

que promovam o crescimento

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Principal mensagem: As equações básicas da dinâmica da dívida mostram que a reacção do crescimento à elevação do investimento público é um dos aspectos mais críticos que afectam a sustentabilidade da dívida

Formar a capacitação para identificar, seleccionar, implementar e operar projectos de alta rendibilidade é essencial para gerar frutos em termos de crescimento

•Nos projectos financiados pelo sector público, é essencial que o quadro de aquisições públicas (procurement) maximize o retorno sobre os recursos públicos

•A gestão dos activos do Estado pelas empresas públicas e PPP deve garantir a regulamentação e supervisão baseadas no mercado, sem interferência política

•Mesmo que todas essas condições sejam cumpridas, a avaliação do impacto do crescimento exige uma sólida análise dos custos/benefícios, uma avaliação do impacto sobre o sector privado e o foco no impacto macroeconómico; em vista desta complexidade, as premissas devem ser realistas e a dívida sustentável no contexto de projecções de crescimento moderado

20

Aumento do investimentoDesafio No. 3: Fortalecer a monitoria do orçamento e da

dívida

• GFP: Alargar a cobertura do e-SISTAFE, reforçar a auditoria ex ante e ex post baseada no risco, monitorizar as empresas públicas.

• Cobertura do orçamento: operações de receitas e despesas no nível subnacional e operações de estatais seleccionadas e outras entidades públicas. (Maior coerência com a GFP)

• Política tributária: Reformas poderiam contribuir para o aumento das receitas fiscais e melhoria do ambiente de negócios, com a redução do número de impostos, simplificação dos impostos restantes, alargamento das bases e eliminação do viés contrário ao sector formal.

• Administração tributária: Melhor coordenação entre as alfândegas e as actividades internas da ATM, integração da administração tributária no Sistafe, reforço da auditoria baseada no risco, implementação da unidade multifuncional de grandes contribuintes.

• Gestão da dívida: Continuar a reforçar a unidade de gestão da dívida para que ela seja capaz de formular uma estratégia coerente de endividamento, analisar o impacto macroeconómico e fiscal dos novos empréstimos e reforçar a monitoria dos riscos (p.ex., relacionados às empresas estatais).

Avaliação do desempenhoSíntese da avaliação dos indicadores de desempenho

Indicadores de desempenho Nota

DPI-1 Quadro jurídico CDPI-2 Estrutura de gestão CDPI-3 Estratégia de gestão da dívida DDPI-4

Avaliação das oper. de gestão da dívida DDPI-5 Auditoria D

DPI-6 Coordenação com a política fiscal D+DPI-7 Coordenação com a política monetária D+

DPI-8 Empréstimos internos DDPI-9 Empréstimos externos DDPI-10 Garantia de empréstimos, retrocessão e

derivados D

DPI-11 Previsão do fluxo de caixa e gestão de tesouraria D

Gestão do risco operacionalDPI-12 Administr. da dívida e segurança dos dados DDPI-13 Segregação de funções, capacitação dos

quadros e continuidade dos negócios DRegisto e reporte da dívidaDPI-14 Registo da dívida D+DPI-15 Reporte da dívida D

Governação e desenvolvimento de estratégias

Coordenação com as políticas macroeconómicas

Tomada de empréstimos e actividades financeiras correlatas

Previsão do fluxo de caixa e gestão de tesouraria

Conclusão:Uma nova orientação da

política fiscal• Sob determinadas hipóteses, a âncora fiscal seria adaptada para acomodar o

maior endividamento interno e externo em condições não concessionais, num período limitado, visando implementar projectos de investimento prioritários

• As despesas de investimento poderiam aumentar num montante compatível com a estabilidade macroeconómica e a sustentabilidade da dívida

• O aumento temporário do défice fiscal daí resultante seria anunciado publicamente como parte de uma estratégia eficaz de comunicação.

• O desafio seria definir o limite possível do endividamento interno e do endividamento externo não concessional, considerando o efeito negativo que a dívida interna excessiva e o crédito reduzido ao sector privado teriam sobre o crescimento

21

Isto produziria o efeito desejado?A importância dos pressupostos

• O baixo nível da dívida de Moçambique proporciona um certo espaço fiscal para o aumento do investimento público

• Mas:• A chave será a reacção em termos de crescimento. Investimentos ineficientes e que não

promovam o crescimento enfraquecerão rapidamente a sólida posição inicial de Moçambique.

• O crescimento impulsionado pelo investimento terá de gerar um nível proporcional de proventos para garantir a recuperação dos custos (taxas de serviço ou receitas) mas…

• ….se os impostos ou tarifas forem muito altos, o impacto líquido prejudicará o crescimento e levará a níveis de dívida insustentáveis.

• Mantidas as demais condições, baixos níveis de recuperação de custos resultam na necessidade cobertura das perdas e isto, por sua vez, prejudica o crescimento do sector privado.

• A rápida absorção dos factores (bens, serviços, capacidade de gestão) é essencial para garantir a alta produtividade dos projectos de investimento 22

Conclusões: Um quadro promissorA importância de contar

com todos os ingredientes

• É preciso identificar correctamente os investimentos para eliminar os pontos de estrangulamento do crescimento

• É preciso que haja capacitação para planificar e acompanhar a execução dos projectos, limitar os riscos fiscais e garantir a recuperação dos custos

• As autoridades fiscais precisam comunicar uma estratégia clara, permitindo o relaxamento temporário da orientação da política fiscal, de forma coerente com a sustentabilidade da dívida, partindo de pressupostos prudentes relativos ao crescimento, cobrança de impostos e recuperação dos custos

• O FMI e o Banco Mundial podem ajudar a avaliar as políticas que sejam coerentes com a estabilidade macroeconómica e a sustentabilidade da dívida

• Mas temos que examinar cuidadosamente os riscos e introduzir algumas ressalvas nos nossos pressupostos

PRÓXIMA APRESENTAÇÃO: ASD

23

24

Perguntas?

• Muito obrigado!