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I N S T I T U T O P O L I T E C N I C O N A C I O N A L
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACION
UNIDAD TEPEPAN
SEMINARIO:
“CODIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE EN 2005”
TEMA:
“DERECHO DE PETICION Y NEGATIVA FICTA”
INFORME FINAL PARA OBTENER EL TITULO DE:
“CONTADOR PUBLICO”
PRESENTAN:
Anastacia García Ruiz
Inés Mateos Cruz
Juan Luis Mendoza Casas
Andrea Rangel Tristán
Claudia Midori Santana Miranda
CONDUCTORES DEL SEMINARIO:
Lic. Rafael Quevedo García
Lic. Carmen Estévez Guadarrama
MEXICO D.F. MAYO 2005.
2
AL INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL:
Por procurar que México tenga la oportunidad que necesita para su desarrollo;
Por permitirnos portar el prestigio y otorgarnos el respaldo que esta gran institución tiene;
Por darnos la oportunidad de ampliar nuestros horizontes en el ámbito profesional; y
Por saber que en nuestra vida siempre seremos orgullosamente Politécnicos
A LA ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN
UNIDAD TEPEPAN:
Por preocuparte en la educación superior del país,
brindándonos la adecuada formación académica profesional
prestándonos sus recursos y viéndonos crecer en nuestra área,
egresando como profesionales capaces y competitivos;
Por brindarnos valores, conocimientos y experiencia
para afrontar nuestro futuro con determinación y seguridad.
A LOS PROFESORES:
Porque a través de ustedes hemos logrado contagiarnos de la pasión
por la profesión, inculcándonos que la perseverancia y el esfuerzo son
el camino para lograr el éxito en el ámbito profesional y personal.
Por darnos lo mejor de su persona y transmitirnos sus conocimientos,
los cuales son los cimientos de nuestra profesión.
3
I N D I C E
INTRODUCCIÓN........................................................................................................................................ 5
CAPITULO I
“Derecho de Petición”
1.1. Noción de Derecho................................................................................................................................. 7
1.2. Petición.................................................................................................................................................. 8
1.3. Derecho de Petición.............................................................................................................................. 10
1.3.1. México Prehispánico.- Derecho de Indiano.................................................................................. 11
1.3.2. Conquista y Colonia...................................................................................................................... 12
1.3.3. México Independiente................................................................................................................... 13
1.3.4. Constitución Vigente..................................................................................................................... 16
1.4. El Derecho de Petición en las Leyes Administrativas............................................................................ 21
1.4.1. Ley Federal del Procedimiento Administrativo............................................................................. 21
1.4.2. Código Fiscal de la Federación (Artículo 37)................................................................................ 26
1.4.3. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos........................... 30
CAPITULO II
“Negativa Ficta”
2.1. Origen de la Negativa Ficta................................................................................................................... 32
2.1.1. Antecedentes de la Negativa Ficta................................................................................................. 33
2.2. La aparición de Negativa Ficta en México............................................................................................. 35
2.3. Código Fiscal Vigente............................................................................................................................ 50
2.4. Negativa Ficta......................................................................................................................................... 52
2.4.1. Requisitos de la Negativa Ficta...................................................................................................... 54
2.4.2. Fuentes de la Negativa Ficta........................................................................................................... 55
CAPITULO III
“Relación entre el Derecho de Petición y la Negativa Ficta”
3.1. La Negativa Ficta su Naturaleza Jurídica y sus Elementos.................................................................... 83
3.2. El Silencio Administrativo en España.................................................................................................... 85
3.3. Derecho de Petición............................................................................................................................... 91
3.4. Semejanzas y Diferencias entre el Derecho de Petición y la Negativa Ficta........................................ 91
4
3.5. La Confirmación Ficta........................................................................................................................... 95
3.6. La Afirmativa Ficta y la Positiva Ficta.................................................................................................. 96
3.7. La Afirmativa Ficta a nivel local........................................................................................................... 99
3.8. Semejanzas y Diferencias entre la Afirmativa Ficta y la Negativa Ficta.............................................. 102
3.9. Prevalencia de la Negativa Ficta en la Materia Fiscal Federal.............................................................. 102
CAPITULO IV
“El Silencio de la Autoridad y Medios de Defensa”
4.1. Generalidades........................................................................................................................................ 109
4.2. Los Medios de Defensa para Impugnar una Negativa Ficta................................................................. 109
4.3. Recursos de Revocación (Aspectos Doctrinales)................................................................................... 110
4.4. Juicio de Nulidad o Juicio Contencioso Administrativo....................................................................... 116
4.5. Juicio de Amparo…………………………………………………………………………………...... 138
4.5.1. Amparo Indirecto……………………………………………………………………………...... 139
4.5.2. Amparo Directo………………………………………………………………………………... 141
CONCLUSIONES....................................................................................................................................... 148
CASO PRACTICO....................................................................................................................................... 150
BIBLIOGRAFIA....................................................................................................................................... 157
5
I N T R O D U C C I Ó N
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tutela y garantiza una gran diversidad de garantías
individuales o derechos de las personas, sean éstas Físicas o Morales.
En nuestra Carta Magna encontramos que se establecen, por lo menos, cuatro grandes rubros de derechos o
garantías: las de seguridad jurídica, las de libertad, las de igualdad y las denominadas como económicas.
Entre las garantías de seguridad jurídica destaca la garantía o “Derecho de Petición”, la cual es considerada
por nuestra Constitución en su Artículo 8, mismo que determina, entre otras cosas, que los funcionarios y
empleados públicos respetarán el ejercicio del “Derecho de Petición”, siempre que la misma se formule por
escrito, de manera pacífica y respetuosa.
Concluye dicho Artículo en su segundo párrafo con la determinación de que: “A toda petición deberá recaer
un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en
breve término al peticionario.”
Es decir, comprende la obligación de la autoridad de responder a las consultas, peticiones, aclaraciones e
incluso recursos; esto en todos los espacios de su actuación, resultando preponderante dicha obligación a ser
observada por la autoridad en materia fiscal.
Sin embargo, en dicho espacio existe en el Código Fiscal de la Federación una figura que faculta al particular
a que en caso de no resolver y notificar en plazo de tres meses opta por la “Negativa Ficta”, misma que es
motivo de una gran variedad de estudios y opiniones por parte de los autores y estudiosos de la materia fiscal,
además de los órganos jurisdiccionales, tanto administrativos como judiciales.
El objetivo general del presente trabajo es el análisis de aplicación de las disposiciones que regulan el
Derecho de Petición y la Negativa Ficta para su aplicación a casos completos, tomando en cuenta los criterios
contenidos en las resoluciones jurisdiccionales.
El método seguido fue la investigación bibliográfica y documental en disposiciones legales, la doctrina y las
sentencias dictadas por las autoridades competentes en los juicios iniciados por los particulares.
El presente trabajo se encuentra estructurado en cuatro capítulos con el siguiente contenido: En el primero los
antecedentes y el análisis del Derecho de Petición y sus efectos.
El segundo capítulo concierne en el análisis de la Negativa Ficta.
6
En el siguiente se abordan la relación que existe entre las figuras jurídicas a que se refieren los capítulos
anteriores.
Y, el último es atinente a los Medios de Defensa ante el Silencio de la Autoridad.
En la última parte del propio trabajo se plantea y resuelve un caso práctico vinculado con el tema central.
7
CAPITULO I
“Derecho de Petición”
1.1. Noción de Derecho
Antes de entrar al desarrollo del tema, hemos considerado necesario analizar en que consiste el Derecho de
Petición, para lo que procederemos a examinar su expresión que esta compuesta de dos palabras que son las
siguientes:
El Autor J. Couture en su obra denominada Vocabulario Jurídico lo define de la siguiente manera:
Atributo: Facultad, poder jurídico de hacer u omitir algo de exigir a los demás una determinada
conducta.“Etimológicamente, el origen de esta palabra, debe buscarse en último análisis en el latín regu-ere
“llevar en línea recta”, del cual procede el compuesto rego-ere, dirigo, ere “dirigir”, siempre con el matiz
implícito de línea recta (“recto no es más que el participio pretérito – um “dirigido en línea recta”), que dio en
castellano el derivado culto directo y el popular derecho (como adjetivo).
La transición de esta acepción a la de “justicia” o “facultad para hacer algo legítimamente”, es un problema de
difícil solución, sobre todo en vista de los numerosos intentos habidos, faltos de criterio lingüístico. Lo más
probable es que la transición se haya efectuado paulatinamente, sin que se pueda decir en muchos casos si se
trata de la acepción jurídica actual, o bien del concepto anterior de “directo, recto”.
En el Digesto de Justiniano aparece directa actio, que según el contexto más que “acción directa”, significa
“acción recta” o sea “que nace de las palabras de una Ley”.
El adjetivo directus fue tomado en forma insensible el lugar de iustus “justo”, y ya en la Edad Media su forma
sustantizada directum, toma también en lugar de ius. En todo este proceso puede haber influido también el
significado de “bueno” que tenia directus, “mano buena”: directa en vez de dextra, (en el romance español
derecha en vez de diestra).
Algunos autores apuntan que todo proceso de transición semántica se verificó no solamente en latín, sino en
otros idiomas europeos, (inglés right, alemán Rect., eslavo pravo, húngaro jog, etc…), pero éstas palabras
aparecen más bien calcos del latín, dada gran influencia del derecho romano y sobre todo el derecho canónico
sobre la evolución jurídica de los países latinos”.1
1 EDUARDO J. COUTURE, Vocabulario Jurídico.- CD ROOM.- Suprema corte de Justicia de la Nación, dirección General de Informática.- Págs. 218 y 219.
8
“La palabra ius tiene diversas acepciones, y se usa para indicar: “los derechos (iura) de los cuales un
individuo, como el derecho de adquirir o disponer de alguna cosa. Proveniente del ius dictado por el iudex (. .
iura, como dikai, nombra a los pronunciamientos, las sentencias, del iudex), los iura, entran ak patrimonio del
beneficiario y se extienden a otros. Este uso se percibe claramente, en expresiones como iura in re aliena
(“derechos sobre los bienes de otro”) ius conubi (“derecho a celebrar matrimonio”). En este último sentido ius
aparece como sinónimo de facultas y potestas significando con ello el poder para realizar cierto acto válido.
Por otro lado, ius se usa también para indicar el estatus personal de un individuo como aparece en las
expresiones sui iurus, alieni iuris, indicando cuando alguien actúa por su propio derecho o se encuentra bajo el
poder (tutela o potestad) de otro.
El derecho también guía la conducta confiriendo derechos subjetivos y las facultades a los individuos; pero,
contrariamente a las disposiciones que imponen deberes, las normas que confieren derechos y facultades
guían la conducta de forma no decisiva (no excluyente): la pauta proporcionada por estas disposiciones
depende de otras razones del agente (el deseo de que las cosas ocurran como se el casi si el agente, si así lo
quisiera, hiciera uso del derecho o la facultad).
El mismo orden jurídico determina en que consiste “tener” un derecho o la facultad vinculando consecuencias
jurídicas a su ejercicio (o a su omisión). Es precisamente en virtud de esas consecuencias por las que el
individuo decide qué hacer. Los individuos titulares de derechos o facultades decidirán qué hacer (por
ejemplo celebrar un contrato) sobre la base de tales consecuencias (traslado de dominio, cancelación de un
gravamen etc.). De esta forma, tenemos que el derecho guía el comportamiento de cualquiera de estas dos
maneras, es una norma”.2
Por último se considera derecho sustantivo, las normas que conceden derechos e imponen obligaciones,
excepto las relaciones con el proceso.
Como podemos observar, el concepto de derecho ha venido evolucionando a lo largo de la historia,
definiéndolo según nuestra opinión, como el conjunto de normas reunidas en las leyes que rigen las relaciones
entre los individuos, y estos en su conjunto a las naciones.
1.2. Petición
Acción y efecto de pedir solicitud o requerimiento que formulan las partes a los órganos de la jurisdicción.
Etimología: Del Latín petitio, -nis, de igual significado, nomen actionis del verbo peto, ere “pedir”, que
2 DICCIONARIO JURÍDICO.- Tomo I.- Instituto Nacional de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.- Editorial Porrúa.- Décima Primera Edición.- México 1998.- Págs. 928 y 929
9
originalmente significaba “dirigirse hacia”, luego tratar de alcanzar” “tratar de obtener” y finalmente
“pedir”.3
De lo señalado anteriormente podemos decir que el Derecho de Petición consiste en una facultad o atribución
que tiene una persona para obtener una acción o un acto valido de la autoridad, dicho de otra manera, es la
solicitud o requerimiento que efectúan los gobernados acerca de un derecho que poseen, ante quienes ejercen
la autoridad.
El derecho surge con el hombre en sociedad en Babilonia, con el código de Hammurabi. Los Romanos hacen
la primera gran Ciudad, cuando las ciudades conquistadas eran Provincias de Roma, las gentes que radicaban
eran civilizadas.
Los problemas en Roma eran resueltos por un sujeto sabio llamado Pretor, luego surge el pretor peregrino
(una autoridad semejante a un juez que resolvía conflictos entre los ciudadanos).
Romano- Canónica
SISTEMAS JURÍDICOS EN EL MUNDO Cammon- Law
Socialismo
Hubo pueblos mercantiles, otros agrícolas, para Roma la base económica es la esclavitud al hacerse Católico
el emperador, Roma decae y se muda a Constantinopla. El emperador Constantino escribe el derecho
Romano. Santo Tomás de Aquino recopila el derecho y estudia a Constantino (canonigo-canon-escrito o
texto). Sto Tomás crea la estructura que será base a la Iglesia Católica. Nuestro derecho proviene de la
tradición Romano-Canónica y es el que sigue casi todo Europa y América Latina.
Gran Bretaña escapa por su situación geográfica del dominio Papal en la edad media y Enrique VIII produce
por causas políticas la separación entre la Iglesia Romana y Gran Bretaña, tiempo después Oliver Cromwell
crea un estado gobernado por un parlamento hay también una separación jurídica importante; que se
denomina Common – Law y que se adoptó en todas las colonias inglesas, donde continúa hasta hoy con
ciertas modificaciones en cada lugar, Inglaterra, Estados Unidos, Australia, India, etc.
El movimiento Socialista trae ideas jurídicas de protección al estado y tiene criterios muy diversos (los
gobernantes en este sistema tienen gran libertad para decidir qué es el Estado y como se le debe proteger.) Fue
un régimen adoptado por mucho países (Rusia, Polonia, Checoslovaquia, China, Cuba, etc...) cada uno de los
pueblos que tomo esta corriente en su gobierno ha sufrido grandes alteraciones en su sistema Jurídico. México
3 Ibidem 1, Pág. 455
10
tuvo gran influencia Socialista se aprecia aún en la separación Iglesia Estado, Control de la propiedad por la
nación, Derecho del Trabajo, Derecho Agrario y otros.
El derecho es un conjunto de normas jurídicas por las que el ser humano está regido para la convivencia
social.
1.3. Derecho de Petición.
La democracia como sistema de gobierno significa el establecimiento de unos cauces de participación de las
personas. El instrumento de participación paradigmático está constituido por las Cámaras complementarias y
otros órganos representativos, para cuya elección se nos convoca periódicamente.
Estas instituciones clásicas de la democracia, así como el sistema democrático mismo se encuentran en una
crisis constante, debido a las deformaciones que el tiempo pone de manifiesto. El derecho de petición permite
a las personas dirigirse a los poderes públicos, tanto a los órganos parlamentarios como a los gobiernos, con
una petición cuyo contenido puede ser muy diverso. De una petición muy puntual hasta una petición dirigida
a la elaboración de una norma.
La petición se puede dirigir a los órganos representativos o los ejecutivos. Quien recibe la petición debe dar
una satisfacción que permita afirmar que el Derecho de Petición tiene un sentido, una funcionalidad, que es un
instrumento realmente operativo en esta democracia de aquí y de ahora. De esta forma, la petición presentada
necesita ser contestada, argumentada, lo que significa ser atendida, en el sentido de estudiada, sin que admita
este derecho el silencio como respuesta o la respuesta sin motivación. El Derecho de Petición puede ser un
instrumento para abrir un debate concreto, para la adopción de unas decisiones determinadas, para intentar
forzar un pronunciamiento de los poderes públicos sobre algo que preocupa a una serie de personas.
El respeto al Derecho de Petición depende por una parte de quien lo practica, y de que su petición esté bien
construida y expresada, por otra y en mayor medida, del carácter democrático de quienes ostentan el poder en
un momento determinado. A una petición elaborada, expresiva de un proceso de reflexión, representativa de
una opinión fundada, los poderes públicos no pueden responder de cualquier manera. Deben atender
debidamente la solicitud, como expresión de su respeto a la democracia, a los derechos de las personas, a los
instrumentos jurídicos que permiten una mayor aproximación del poder a los ciudadanos y ciudadanas.
Desde una perspectiva teórica hay que subrayar que el Derecho de Petición implica la consideración de otros
derechos claves en una democracia. El Derecho de Petición, junto a la idea o el derecho a participar, afecta
significativamente a la libertad de expresión, al derecho de las personas y de los grupos a acceder a los
11
órganos que ejercen el poder y, de esta forma, hacen partícipes al resto de la población de sus ideas y
planteamientos políticos o sociales.
El Derecho de Petición ha sido un instrumento jurídico poco experimentado, en general puede afirmarse que
los instrumentos participativos existentes en la actualidad son escasamente operativos, cumpliendo muchas
veces un mero papel legitimador de decisiones políticas que se quieren o se deben cubrir de un halo
democrático especial. Los poderes públicos son frecuentemente reacios a la participación pública. Los lobbys
de intereses diversos prefieren también el secreto, las decisiones entre bambalinas, lejos de procedimientos
transparentes y participativos.
Esta depauperación de los procedimientos democráticos no tiene como único responsable a los poderes
públicos, también lo es la sociedad, las personas, desde el momento en que nuestra participación en la vida
pública se limita a lo imprescindible, entendiendo por tal aquello que nos afecta muy directamente y a título
exclusivamente personal. El fortalecimiento de una democracia se produce como consecuencia de la
utilización, lo más frecuente posible, de los instrumentos de participación que el sistema pone en manos de las
personas, por la utilización y ejercicio de sus derechos democráticos.
No obstante que el Derecho de Petición en nuestro país actualmente se encuentra elevado a garantía
individual a favor del gobernador, no siempre ha tenido dicho tratamiento, según veremos a continuación.
1.3.1. México Prehispánico.- Derecho de Indiano
Cabe señalar que en el pueblo Azteca, la autoridad suprema o quien representaba a la máxima autoridad de la
administración publica, lo fue el rey o Tlatoani, mismo al que “auxiliaban en sus funciones gubernativas, los
altos funcionarios de la nobleza, del clero y la clase militar”.4
Tenochtitlan. Lugar en donde los habitantes gozaban de derechos y prerrogativas en forma general, tanto para
los nobles como para los macehuales, entre los cuales se encontraban el derecho a solicitar audiencia entre los
representantes del rey.
Como en el mundo azteca existía la división de clases, consecuentemente también la división en los
tribunales, uno que atendía a los plebeyos y otro que atendía los nobles.
De este modo las peticiones de los nobles se ventilaban ante el tlacxitlan que quiere decir “a los pies” y las de
los plebeyos en la casa de tecuhtli (funcionario administrativo y judicial) o tecalli.
4 LUCIO MENDIETA Y NÚÑEZ.- La Administración Pública en México.- México 1942.- Pág. 21
12
Una característica distintiva y muy importante en el derecho indiano, ejercido por los Aztecas, consistió en la
sabiduría y prudencia que imprimieron sus funcionarios, jueces y gobernantes al ejercer sus cargos, de modo
que ofrecieran respeto a la comunidad, escuchando con atención y resolviendo de manera justa.
Asimismo y aun cuando no se cuenta con mucha información acerca de cómo se disciplinaba a aquellos
miembros de la administración publica en caso de infiel incumplimiento, basta mencionar, que en el caso de
aquellos funcionarios que resolvían asuntos de manera claramente injusta, favoreciendo notoriamente a
alguna parte, se embriagaban o bien aceptaban favores de alguna de las partes en juicio, podían ser castigados
con amonestación proveniente de sus compañeros, en casos leves, y caso de reincidir les retiraban el puesto y
se les trasquilaba e incluso podía imponérseles la pena de muerte.
De lo antes expuesto, podemos observar que la administración publica en el pueblo Azteca, gozo de calidad y
transparencia, situación que en la actualidad no siempre ocurre así.
1.3.2. Conquista y Colonia.
La constitución española nada absolutamente dice acerca del Derecho de Petición, y sin embargo, es un hecho
que a nadie le estorbo que formularan sus peticiones en materias legislativas o administrativas, ya sea que
tuvieran relación con el interés público de la sociedad o bien con el privado del individuo. Durante esta época
la corona española procuro otorgar la libertad tanto a los misioneros como a los encomenderos, así como la
libertad de palabra a todos los súbditos, mandando todo el tiempo a sus funcionarios peticiones a la corona
mediante cartas, avisos, consejos, advertencias, exhortaciones y quejas. Corona que a su vez hacia esfuerzos
por tener comunicación con su territorio conquistado de las indias.
Una de las situaciones que mayores peticiones requirió, fue la referida al maltrato que por parte de los
funcionarios del gobierno sufrían los indios, debido a la mala aplicación de la justicia y por la deficiente
administración real. No obstante lo anterior, como todos sabemos, poca atención les proporciono.
Podemos señalar que la libertad de expresión de la petición, permitida por el país conquistador, mas se debió
a un afán de conocer la verdadera situación de existencia de las indias y frenar una posible insurrección, que
por una verdadera libertad a sus súbditos; dicho de otra manera, la corona española obtenía a través de esa
supuesta libertad de expresión, un control absoluto de la situación de territorio conquistado, refrendando así
su condición de hegemonía.5
5 ISIDRO MONTIEL Y DUARTE.- Estudio Sobre Garantías Individuales.- Editorial Porrúa.- 5ª Edición Facsimilar.- México 1991. Págs. 285 y 286
13
La política aplicada en los territorios de las indias, tuvo como objetivo primordial la defensa de la fe católica,
no obstante los demás aspectos como el de la administración pública. Tuvieron una gran importancia, la
autoridad del rey de España se vio, como su nombre lo denota, con los virreyes en la Nueva España, que lo
representaban, para una debida administración, y el ejercicio de este derecho, el de petición, no fue una
excepción, a un con las salvedades descritas en este apartado.
1.3.3. México Independiente.
Como era de esperarse, poco a poco las intransigencias del Gobierno Español, la injusticia y desigualdad
provocaron las insurrecciones no solo por parte de los indígenas sino además ayudados por los criollos e
incluso por los peninsulares, que hicieron suyas todas esas injusticias, logrando así llegar al movimiento de
independencia, obteniendo como resultado en el aspecto legal la elaboración de documentos tan importantes
como el Derecho Constitucional la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán, el 22 de
Octubre de 1814, que a propósito del Derecho de Petición, contemplo curiosamente, el Artículo 37 los
siguiente: “A ningún ciudadano debe cuartarse la libertad de reclamar sus derechos ante los funcionarios de la
autoridad pública”.6 Constituyendo este el que podemos considerar el antecedente más remoto del Derecho de
Petición en México.
A pesar de la situación tan difícil de esta época, por la reciente independencia de la Corona Española con los
habitantes de la nueva España, por ningún motivo podría haberse omitido el reconocimiento del Derecho de
Petición, que tienen los gobernados ante la autoridad, ya que si hubiesen sido omisos en dicho
reconocimiento, habría sido la expresión más fiel del principio de los gobiernos absolutos, lo que hubiese
significado un paliativo de independencia, no teniendo los gobernados mas derecho, sino los que por vía de
gracia les permite el gobernante.
Nuestra constitución de 1824, primera ley constitucional de México y su acta constitutiva, de insuficiencia
norteamericana, no se ocuparon de establecer el Derecho de Petición; sin que exista algún ejemplo de que se
haya prohibido a nadie en materias legislativas y administrativas
La primera constitución federal de México, no menciona el derecho de petición, pero tampoco existió alguna
prohibición al respecto, de manera que el hombre no pudiera pedir el Poder Legislativo a la Administrativo el
establecimiento de leyes o medidas gubernamentales que se creyeran convenientes al bien público, porque
esta en la conciencia del Republicano que el hombre puede hacer legalmente todo aquello que no le prohíbe la
Ley.
6 FELIPE TENA RAMÍREZ.- Leyes Fundamentales de México.- 1808-1893.- Editorial Porrúa.- México 1983.- Décima Segunda Edición.- Pág. 35
14
Siendo en aquella época México un país joven y con tan poca experiencia en las cuestiones legislativas en
materia de garantías individuales y más preocupado por consolidar su independencia, no consideraron
textualmente el ejercicio del Derecho de Petición, no obstante no se tiene conocimiento de que se haya
obstruido su ejercicio.
Para el año de 1836 se expidieron las siete leyes centralistas, en las que tampoco se reconoció el Derecho de
Petición, pero no se negó su ejercicio.
Esta constitución enfrenta problemas muy serios como la independencia de Texas (1836), la intervención
francesa (1864), así como la diversidad de intereses y los desacuerdos entre el grupo de gobierno, así como la
poca aceptación que por parte de algunos sectores tuvo la constitución de 1836, misma que sufrió intentos de
reformas, de tal manera que lejos de que los legisladores se preocuparan en su principal función, lo estaban
mas bien en encauzar y solucionar conflictos de tipo internacional que las cuestiones domesticas.
Luego entonces, el Derecho de Petición en esa época se encontraba relegado en importancia para los
legisladores.
En virtud de lo anterior, la comisión encargada de reformar la Constitución, había presentado el 30 de Junio
de 1840, un proyecto propuesto por los señores. Jiménez, Bajaras, Castillo y Fernández en la cual no se
realizo ninguna mención al Derecho de Petición, sin embargo el Sr. Don. Fernando Ramírez expuso en su
voto particular “Todo ciudadano Mexicano, en mi dictamen puede dirigir sus proyectos y peticiones en de
hechura a la secretaria de la Cámara de Diputados, para que esta lo pase a la comisión que establece la
segunda parte del Artículo 29 de la ley de la tercera ley constitucional, que deberá quedar para solo este fin,
las iniciativas hechas por los diputados, Gobierno, Corte de Justicia en su caso y juntas departamentales,
deberán quedar expeditas y libres de aquel tramite y solo estarán sujetas al que se oiga a la mencionada Corte
de Justicia cuando se hagan por los otros poderes, en asuntos pertenecientes a este ramo, y a las juntas
departamentales sobre contribuciones e impuestos. Esto ultimo deberá entenderse sin perjuicio de que
aquellas se decreten provisionalmente cuando lo exija así el interés común”.7
De lo expuesto en el párrafo anterior se puede observar que el Estado, erróneamente califico al Derecho de
Petición como un derecho político pues su ejercicio se vio limitado únicamente a aquellas personas que tenían
la calidad política de ciudadanos.
Después de varios años y de un cambio político en nuestras instituciones, el 22 de Agosto de 1846 se restaura
la Constitución Federal de 1824, mediante las actas de Reformas de 1847, misma en la cual se declaro: “Es
7 Ibidem.-6.- Pág.291 y 292
15
derecho de los ciudadanos votar en las elecciones populares, ejerciendo el de petición, reunirse para discutir
los negocios públicos y pertenecer a la guardia nacional; todo conforme a las leyes” (Articulo 2).
Mariano Otero, ilustre autor del titulo particular aprobado por el congreso con el nombre de Actas de
Reformas declaró en su exposición de motivos: “...el Articulo 2 que yo propongo, establece que el derecho de
la ciudadanía trae consigo el de votar en las elecciones populares, ejercer el de petición, el de reunirse para
discutir asuntos políticos y finalmente el de pertenecer a la guardia nacional, todo conforme a las leyes”.
De estas tres últimas prerrogativas, no se había hecho mención alguna de nuestras anteriores constituciones, y
sin embargo son de la mayor importancia. Si toda la teoría de la democracia representativa se redujera a
llamar al pueblo un día para que eligiera a sus mandatarios y les abandonara después la dirección de los
negocios, seria cierto, como algunos escritores pretenden, que el sistema representativo no había podido
remplazar a las antiguas formas; mientras que dejaron al pueblo la constante participación y dirección de los
negocios por los medios pacíficos de la discusión se coloca a los representantes bajo el influjo de los propios
comitentes, a los negocios públicos bajo el poder de la opinión publica; y de esta manera la acción tranquila y
razonada del pueblo sustituye con mil ventajas el embate de las pasiones de la multitud engañada en el foro
por las intrigas de la ambición o por la fascinadora elocuencia de los tribunos”.8
Con lo anterior podemos observar, que el ilustre Mariano Otero concibió el Derecho de Petición, como un
derecho ciudadano.
La convocatoria para el Congreso Constituyente, hacia la constitución de 1857, fue expedida por Don Juan
Álvarez el 16 de octubre de 1855.
El congreso reunido para la redacción de esta Constitución, se encontraba integrado en su mayoría de
conservadores moderados, suscitándose por un lado, la idea por parte de estos últimos, sostenían: “... que
nunca habrían de dar al país un cadáver por Constitución”.9
Esta Constitución de 1857, fue jurada el 5 de febrero de 1857, siendo promulgada el 11 de Marzo de ese
mismo año, donde se contemplo el Derecho de Petición en el Artículo 8, como sigue:
Es inviolable el Derecho de Petición, ejercido por escrito, de una manera pacifica y respetuosa; pero en
materias políticas solo pueden ejercerlo los ciudadanos de la republica. A toda petición debe recaer un
acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, y esta tiene la obligación de hacer conocer el
resultado al peticionario.
8 Íbidem. 6.- Pág. 450 y 451 9 JORGE SAYEG HELU.- Instituciones de Derecho Constitucional Mexicano.- Primera Edición.- México 1987.- Pág. 412
16
Al haber sido reinstalada la republica y con ella la Constitución de 1857, las leyes no sufrieron modificación
alguna hasta 1917.
Por lo que el Derecho de Petición de la constitución de 1857 quedo consagrado en él Articulo 8,
correspondiéndole el 19 de su proyecto. Asimismo, el Derecho de Petición quedo incluido dentro de los
primeros 39 artículos de la constitución, reconociéndose como un derecho natural y claro de libertades
prevalecientes en la época.
Articulo 8.- “Es inviolable el derecho de petición ejercido por escrito, de una manera pacifica y respetuosa,
pero en materia política solo pueden ejercerlo los ciudadanos de la Republica. A toda petición debe recaer un
acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido y esta tiene obligación de hacer conocer el resultado al
peticionario”.10
Como ya se mencionó anteriormente, los demás ordenamientos constitucionales que rigieron a México, con
excepción de la de Apatzingan y del Acta de reformas de 1847, no consagraron el Derecho de Petición como
garantía individual de libertad genérica. El Estatuto del Imperio, auspiciado por Maximiliano de Habsburgo,
que acepto la Corona de México el 10 de abril de 1864, contempló en su Artículo 8° El Derecho de Petición el
cual menciona:
Todo mexicano tiene derecho para obtener audiencia del Emperador, y para presentarle sus peticiones y
quejas. Al efecto ocurrirá a su Gabinete en la forma dispuesta por el reglamento respectivo.
1.3.4. Constitución Vigente
A pesar de la estabilidad relativa que existía en México, durante los primeros años del siglo XX, el impacto de
la crisis económica mundial, como la resistencia de las autoridades a la apertura de los espacios políticos,
comenzaron a generar descontento entre la población, consistente este último, en que el gobierno del General
Porfirio Díaz, había durado de 1876 a 1911, siendo un período bastante largo a pesar de dos interrupciones,
una de dos meses entre 1876 y 1877, en que dejó el poder a Juan N. Méndez, y otra entre 1880 y 1884,
cuando gobernó Manuel González.
Durante el Gobierno de Porfirio Díaz, México alcanzó un gran desarrollo, en materia ferroviaria, agrícola o de
comunicaciones, como el correo y el telégrafo, nunca antes vistos, este auge en el desarrollo, favoreció
únicamente a unos cuantos mexicanos y extranjeros. Nuestro país en esa época, fue un gran productor de
10 Ibidem 6.- Págs. 608 y 671
17
plata y de petróleo, pero la extracción y el usufructo de estos productos correspondía a compañías extranjeras;
lo mismo ocurría con las salinas y la pesca.
A su vez, las obras de infraestructura y la industria extractiva generaban empleo para los mexicanos, pero
estos eran menospreciados con bajos sueldos, por la presencia de capataces extranjeros. En consecuencia del
malestar en la sociedad, el Presidente Díaz recibió de Rafael Zayas el siguiente informe:
“La experiencia acumulada en la historia nos enseña que, cuando nadie mira por el pueblo, el pueblo mira por
si mismo, no es río que corre por su cauce natural, sino torrente que desborda (…) de modo que tenemos,
latentes en parte y en parte latientes, los elementos revolucionarios en el seno de nuestra sociedad y no hay
que decir que estos son insignificantes y sus manifestaciones inofensivas. Recordemos que cuando estalló la
Revolución Francesa, Luis XVI exclamó: “Esto es un motín”, a lo que le contestó el Duque Liancort: “No
sire, esto es una Revolución”.11
Así las cosas en este país, las demandas de la revolución de 1910 retomaron los principios consistentes en
reformas políticas, económicas y sociales de voto directo, no reelección, reorganización municipal, protección
de los trabajadores, la restitución de tierras usurpadas y la abolición de monopolios, resumiéndose en
demandas que reafirmaban los principios políticos del liberalismo-democracia, derechos del hombre, división
de poderes, sistema representativo, régimen federal y separación del estado y la iglesia.
Principios que fueron definidos por jóvenes maestros, médicos, abogados, ingenieros, agricultores e
industriales, que querían participar en la vida política del país y que no podían hacerlo porque todos los
puestos estaban ya ocupados por hombres mucho más viejos que ellos, mismo que después de pasar por
diversas facetas, para lograr el cambio de la dictadura a la democracia, lo lograron mediante un movimiento
armado, conocido como la Revolución.
El movimiento revolucionario se extendió por todo el país, mediante diversas estrategias, entre ellas de lograr
el cambio poco a poco, como Francisco I. Madero lo intentó, o por la fuerza como Emiliano Zapata, que se
levanto en armas en Morelos, sin faltar los opositores al cambio, como Victoriano Huerta, o refrendando otros
el cambio como Venustiano Carranza.
No obstante los opositores, los revolucionarios continuaron sus avances, con pasos firmes, teniendo al frente
del ejercicio del Noroeste a Álvaro Obregón, quien bajo desde Sonora, por la Costa del Pacifico, sin perder
una sola batalla; hasta Guadalajara, Zapata continuo luchando y la División del Norte, comandada por
Francisco Villa destrozó las tropas federales en las batallas de Torreón y Zacatecas.
11 GLORIA VILLEGAS MORENO.- Historia de México. Editorial Ultra, S.A. de C.V., México, D.F. Primera Edición.- (Apuntes Confidenciales al Presidente Porfirio Díaz).- Págs. 168 y 169
18
Finalmente la Revolución Constitucionalista, gano en Agosto de 1914, Huerta dejo el país y Carranza entro en
la Ciudad de México, sin que hasta esa fecha todos los grupos revolucionarios, estuvieran de acuerdo en que
Carranza fuera el primer jefe.
Después de varios grupos revolucionarios, estos se redujeron a dos bandos, en completa oposición, uno
integrado por Carrancistas con su principal Álvaro Obregón y la otra de Villistas y Zapatistas, cuyo cruel
enfrentamiento llego a feliz termino, prevaleciendo el grupo Carrancista, gracias a su propia capacidad como
estratega de don Venustiano Carranza y la de Álvaro Obregón.
Posiblemente la consecuencia más importante del triunfo de la revolución, la constituye, la consolidación de
todos los intereses de los grupos revolucionarios, en un solo documento que es la Constitución del 5 de
Febrero de 1917, la cual “retoma las libertades y derechos de los ciudadanos, así como los ideales
democráticos y federales de la Constitución de 1857, también reconoció los derechos sociales, como el de la
huelga y de organización de los trabajadores, el derecho de la educación y el derecho de la nación a regular la
propiedad privada de acuerdo con los intereses de la comunidad”.12
Esta constitución, tiene la característica de ser de corte clásico, según la doctrina, en virtud de que desde que
fue elaborada la primer vez no ha perdido su forma, se encuentra constituida por dos partes a saber: una
dogmática y otra orgánica.
En la primera parte se establecen las llamadas garantías del gobernado y que se refiere a las relaciones
existentes entre el individuo y el Estado. Estas garantías también llamadas individuales se encuentran
comprendidas en los primeros 26 artículos de la constitución.
La segunda parte se refiere al establecimiento de la existencia del estado, del gobierno y de sus poderes
públicos, dentro de esta misma parte se encuentra una declaración de derechos sociales.
Esta constitución consagra el Derecho de Petición en el Articulo 8, es decir, dentro del capítulo de las
garantías individuales, cuyo texto actual es el siguiente:“Los funcionarios y empleados públicos respetaran el
ejercicio del Derecho de Petición siempre que esta se formule por escrito, de manera pacifica y respetuosa:
pero en materia política solo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la republica”.
“La existencia de este derecho como garantía individual, es la consecuencia de una exigencia jurídica y social
en un régimen de legalidad, en efecto, sociológicamente o históricamente el derecho se revela como la
12HISTORIA Talleres de la Comunicación Nacional de los Textos Gratuitos, México 1996, 1ª Edición 1994, 2ª Reimpresión 1996, Pág. 74.
19
exclusión o la negación de la llamada vindicta-privata, en cuyo régimen a cada cual le era viable hacerse
justicia por propia mano.
Cuando se estimó que la tolerancia al hecho de que cualquier persona, al sentirse vulnerada en sus derechos,
pudiera ella misma, sin la intervención de autoridad alguna, reclamar esa vulneración exigiendo por su cuenta
el respeto a su esfera jurídica y el cumplimiento de los compromisos u obligaciones contraídos a su favor,
significaba un principio de casos y desorden en la vida social, el poder público se invistió con la facultad de
ser el garante del orden jurídico. Manifestaba en dichos actos de autoridad, lo que, con el auxilio de la fuerza
material en casos necesarios, harían efectivo el imperio del Derecho”.13
A continuación se reproduce un criterio importante de los tribunales.
Jurisprudencia
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XIII, Abril de 2001, página 126
PETICIÓN. LA EXISTENCIA DE ESTE DERECHO COMO GARANTÍA INDIVIDUAL PARA SU
SALVAGUARDA A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO REQUIERE QUE SE FORMULE AL
FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO EN SU CALIDAD DE AUTORIDAD.
El derecho de petición es consagrado por el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos como uno de los derechos públicos subjetivos del gobernado frente a la autoridad dotada de
facultades y atribuciones por las normas legales en su calidad de ente del Gobierno del Estado, obligado como
tal, a dar contestación por escrito y en breve término al gobernado, por lo que la existencia de este derecho
como garantía individual y la procedencia del juicio de amparo para su salvaguarda requieren que la petición
se eleve al funcionario o servidor público en su calidad de autoridad, es decir en una relación jurídica entre
gobernante y gobernado, y no en una relación de coordinación regulada por el derecho privado en que el ente
público actúe como particular. Con ello el régimen de venganza privada fue dejando paso al régimen de
autoridad, en la solución de conflictos y contiendas surgidos entre los miembros de la sociedad.
Ahora el individuo que veía menoscabos sus derechos por cualquier motivo, iba directamente a ejercer
represalia contra los que la habían causado, sino que se presentaban ante el gobierno y a través de el resolver
las controversias surgidas.
20
También se puede señalar que el Derecho de Petición se basa en la naturaleza del hombre y en los fines de la
sociedad si el poder público esta instituido para beneficio de ella claro es que sus miembros pueden y deben
tener libertad para dirigir a los funcionarios públicos, súplicas y quejas. Prohibir este derecho, sería la
exageración del absolutismo, que no reconoce más derechos que los que por vía de gracia concede el que
gobierna.
Cabe señalar que este Derecho de Petición se basa principalmente en la libertad humana, factor indispensable
para que el ser humano alcance sus fines, es decir, su actuación siempre irá encaminada a alcanzar sus valores
de manera individual los cuales van acorde con su idiosincrasia y temperamento. Pero esos objetivos no
podrán ser impuestos por nadie ya que si eso ocurriera nos encontraríamos ante cualquier otra clase de
derecho, menos el de la libertad.
Asimismo, cada uno de los fines u objetivos que se propone el individuo se encuentra, como resultado de la
libertad, sujeto a su libre albedrío y no previamente determinados, pues de ser así la libertad se traduciría en
esclavitud.
Podemos mencionar que no existe ningún limite acerca del ejercicio de la libertad humana, sin embargo
contradictoriamente existe uno, el interés colectivo o de la sociedad, el cual tiene preeminencia sobre el objeto
personal, pues el actuar del individuo efectivamente se encuentra sujeto a su libre albedrío siempre y cuando
este normada por disposiciones, reglas o ideas que encajen en una circunstancia, entre cuyas posibilidades
concretas tiene que optar.
A esta última forma de libertad del hombre la nombran los estudiosos como social o externa y lo podemos
traducir en libertad de trabajo, de comercio de prensa, etc...
Por lo que el maestro Ignacio Burgoa concluye que “... el derecho de pedir contrario y opuesto al de la
venganza privada, eliminada este de todos los regímenes civilizados, es por tanto la potestad que tiene el
individuo de acudir a las autoridades del estado con el fin de que estas intervengan para hacer cumplir la ley
en su beneficio o para constreñir a su obligado a cumplir con los compromisos contraídos validamente”.
También es posible su existencia gracias a que nuestro país es republicano y democrático, en donde el poder
público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio, los gobernantes no pueden tener otro carácter que
el de mandatarios de ese mismo pueblo, con el objeto de conservar de ese modo el equilibrio social en
beneficio de todos los asociados, garantizar debidamente los derechos del hombre, ya que nuestros
legisladores sancionaron este catalogo de preceptos.
13IGNACIO BURGOA ORIHUELA, Las Garantías Individuales, Editorial Porrúa 30ª Edición, México 1998, Pág.292
21
De ahí que nuestro Derecho de Petición implica que el gobernado puede dirigirse a las autoridades teniendo la
seguridad de que obtendrá respuesta a sus peticiones.
Este Derecho de Petición, lo podemos concebir no solo limitándose a pedir o solicitar algo a la autoridad, sino
también existe en forma colateral, el derecho a obtener respuesta a la petición. Queriendo decir con ello que
así como el gobernado tiene el derecho a pedirle a la autoridad, la autoridad tendrá la obligación de responder,
jurídicamente hablando se tiene la facultad constitucional exigible a la autoridad.
Si nos limitáramos a observar el Derecho de Petición en su sentido gramatical, lo veríamos como el simple
hecho de que se nos responda, en un sentido o en otro. Sin embargo en un sentido lato o apiló, también
implica que la autoridad realice o deje de realizar un acto basado en la petición de una persona física o moral
que tenga ese carácter.
De manera general, las demás garantías individuales recaen, en que el estado debe abstenerse de accionar, en
relación con las actividades que llevan a cabo los particulares. Sin embargo en el Derecho de Petición se
establece una obligación de hacer por parte del gobierno, sus autoridades, funcionarios y empleados. Dicha
obligación se traduce en deber positivo.
El activar positivo por parte del gobierno consiste en contestar por escrito y en breve término al autor de la
petición.
Afortunadamente lo anterior no ocurre así sino que el particular cuando no obtiene respuesta a su recurso
interpone juicio de nulidad señalando que se a configurado la Negativa Ficta, y la autoridad al momento de
constatar la demanda da a conocer la resolución expresa recaída a su recurso.
1.4. El Derecho de Petición en las Leyes Administrativas.
1.4.1.Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
Consideramos importante efectuar algunas observaciones acerca de la regulación del “Derecho de Petición”
en un ordenamiento en materia administrativa en forma general, pero distinto a la materia fiscal.
La Ley Federal del Procedimiento Administrativo, nació de una iniciativa propuesta por la Cámara de
Diputados, cuya discusión y aprobación estuvo a cargo del Congreso de la Unión, situación que por parte de
los estudiosos en la materia motivó criticas, dichas críticas fueron el sentido de que tratándose de un
ordenamiento cuya competencia es esencialmente administrativa, la iniciativa debió provenir del Ejecutivo
Federal y no del Poder Legislativo.
22
La Publicación de esta Ley en el Diario Oficial de la Federación, se efectuó el 4 de Agosto de 1994 y uno de
sus primeros intentos consistió en unificar el inmenso número de leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y
oficios-circulares, fundamentalmente a la “fase oficiosa” del pronunciamiento, que conforme a su Artículo 1°
abarca los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Centralizada excluyendo a la
Descentralizada y Paraestatal.
Para mayor precisión, debemos recordar que la Administración Pública Centralizada, se integra de la
Presidencia de la República, las Secretarias de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal.
Por otra parte, esta Ley no tiene competencia acerca de los actos, procedimientos y resoluciones emitidos por
los Organismos de la Administración Pública Paraestatal, la cual comprende a los organismos
descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los
fideicomisos.
Así mismo, esta Ley tampoco es aplicable, tratándose de las materias de carácter fiscal, financiero,
responsabilidades de los servidores públicos, electoral, competencia económica, justicias agrarias y laborales,
así como al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En cuanto a la materia fiscal
queda excluida en lo que se refiere a las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de las
contribuciones.
El Código Fiscal de la Federación, en su Artículo 2° clasifica como contribuciones a: “los impuestos,
aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos” agregando una definición de
accesorios “como a los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización derivada de
cheques no pagados”.14
Ahora bien, cuando esta Ley menciona que los accesorios de las contribuciones son materia fuera del ámbito
de su competencia pero no señala nada acerca de la actualización, pudiera pensarse, que en el caso de que un
particular considere lesionado su esfera en esa materia, el ejercicio del Derecho de Petición, ha de someterse a
las reglas de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, y no a la del Código Fiscal de la Federación,
sin embargo debemos recordar que la actualización comparte la misma naturaleza de las contribuciones, por
lo que se sujetará a las reglas establecidas en el último ordenamiento aquí citado.
Una vez que el particular ha efectuado su solicitud en virtud de cualquier acto, procedimientos y resoluciones
14 LIC. Y C.P. ENRIQUE CALVO NICOLAU Y C.P. ELISEO MONTES SUÁREZ, Micro Themis Fiscal Correlacionado, Código Fiscal de la Federación, Ed. Themis, México 1997, Pág. 2 y 4
23
de la Administración Pública Centralizada, que él considere que le está causando agravio, la autoridad
administrativa deberá responderle en un plazo de cuatro meses como a continuación se indica:
“Salvo que las Leyes específicas establezcan lo contrario u otro plazo, no podrá exceder de cuatro meses el
tiempo para que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda, transcurrido el cual se entenderán las
resoluciones en sentido negativo al promoverte. La autoridad a solicitud del interesado deberá expedir
constancia de tal circunstancia, en cuyo defecto se fincará responsabilidad al encontrarlo responsable. Igual
constancia deberá expedirse cuando las leyes específicas prevean la resolución en sentido favorable”.
“En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y esta a su vez no se resuelva dentro del
mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo”.15
Como pudimos observar mientras nuestro Artículo 8° Constitucional no establece en forma expresa un plazo
a efecto de que la autoridad administrativa de respuesta, esta Ley Federal del Procedimiento Administrativo,
si lo señala claramente, estableciendo el plazo de cuatro meses que por Jurisprudencia de la Suprema Corte se
ha determinado, al debatirse esta circunstancia ante los Tribunales.
El establecimiento de este plazo, visto de manera superficial, podría darnos la idea de una garantía de
seguridad jurídica y de una expedita impartición de justicia, pero en los casos prácticos no ocurre así, toda vez
que se da el caso de que la autoridad no de respuesta y entonces será efectuada una nueva petición en el
sentido que se proporcione una consistencia de la negativa a la petición inicial.
Tesis aislada
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: VIII, Octubre de 1998, Página 1135
DERECHO DE PETICIÓN. LA NATURALEZA DE LA RELACIÓN EXISTENTE ENTRE EL GOBERNADO
QUE FORMULA UNA PETICIÓN Y LA ENTIDAD QUE DEBE DAR RESPUESTA EN TÉRMINOS DEL
ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL, ES PREPONDERANTE PARA ESTABLECER LA PROCEDENCIA
DEL JUICIO DE GARANTÍAS.
El artículo 103 constitucional en su fracción I, y el artículo 1o. , Fracción I de la Ley de Amparo establecen
que el juicio de garantías procede contra leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales. Por
15 LIC. IGNACIO ORENDAIN KUNHAIDT, Ley Federal del Procedimiento Administrativo, Segunda Edición, Ed. Themis, Pág. 20
24
tanto, no es suficiente conque se reclame una violación a las garantías individuales para que el juicio de
amparo sea procedente; sino que es necesario que la contravención de los derechos fundamentales corra a
cargo de una autoridad. De lo anterior se colige que si la violación de garantías individuales no es atribuida a
una autoridad, entonces el juicio de garantías no puede ser procedente. Ahora bien, el artículo 8o. de la
Constitución Federal establece que los funcionarios y empleados públicos deben respetar el ejercicio del
derecho de petición en los términos señalados en dicha Ley Fundamental, pero el hecho de que se imponga
esa obligación a los funcionarios y servidores públicos, no significa que su aplicación siempre pueda ser
analizada en juicio de amparo, pues si se formula una petición a una entidad con el objeto de que aclare
algunos aspectos pertenecientes a una relación de derecho civil, entonces el silencio de la entidad a través de
su funcionario o servidor, no será un acto de autoridad, sino de particular.
De todo ello se concluye que el examen de la naturaleza de la relación existente entre la entidad y el particular
que pide amparo, es de valor preponderante para analizar la procedencia del juicio de garantías cuando se
reclaman violaciones a los derechos fundamentales afines al Artículo 8o Constitucional.
Segundo tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito. Amparo en revisión 872/98. E.P.N.
Ingeniería, S.A. de C.V. 21 de agosto de 1998. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Amado Yáñez.
Secretario: Emmanuel Rosales Guerrero.
Tesis por contradicción
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XIII, abril de 2001, Página 126
"PETICIÓN. LA EXISTENCIA DE ESTE DERECHO COMO GARANTÍA INDIVIDUAL PARA SU
SALVAGUARDA A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO REQUIERE QUE SE FORMULE AL
FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO EN SU CALIDAD DE AUTORIDAD.".
Lo anterior nos parece un tanto absurdo, debido a que el legislador al haberle otorgado facultades a la
autoridad para no contestar, coloca al peticionario en estado de incertidumbre, ante la cual deberá defenderse,
y para tener constancia de la ausencia de respuesta, según esta Ley, deberá requerirle una constancia de no
respuesta a la autoridad que se la negó, con el objeto de tener evidencia de su negativa, situación ante la cual
surge la siguiente incógnita: ¿Si la autoridad no resolvió la petición inicial, lo hará ahora para proporcionar
consistencia de no haber actuado?
25
Sin embargo de la lectura a la siguiente parte del numeral en cita: “La autoridad, a solicitud del interesado
deberá expedir constancia de tal circunstancia en cuyo defecto, se fincará responsabilidad al encontrarlo
responsable”. se desprende una forma coercitiva a responder por parte de la autoridad una petición.16
De lo anteriormente expuesto, podemos deducir que nuestros legisladores le han otorgado poca importancia,
quizá ninguna, a la garantía consagrada como Derecho de Petición y han permitido su violación flagrante
aprobando tal situación por leyes de menor jerarquía.
Quizá por este motivo, es que la aparición y existencia de la figura del silencio de la administración o
Negativa Ficta, surge a efecto de resarcir un poco el incumplimiento de esa Garantía Constitucional del
Derecho de Petición.
La ley que ahora comentamos, establece en el Artículo 55 lo siguiente “A quien se le solicite un informe u
opinión deberá emitirlo dentro del plazo de 15 días, salvo disposición que establezca otro plazo.
Si transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior no se recibiese el informe u opiniones obligatorios
o vinculantes, se entenderá que no existe objeción a las pretensiones del interesado”.17
A esta figura jurídica, en oposición a la que mencionamos antes, se le ha designado como Positiva Ficta.
Cabe mencionar, que esta Ley permite a la autoridad administrativa a no contestar una petición, que reúne
todos los requisitos del artículo 8° Constitucional, consistentes al formularla de manera pacífica y respetuosa,
dicha situación contraviene a todas luces lo que el máximo ordenamiento legal establece; o prohíbe hacer, ya
que la obligación de la autoridad no sólo consiste en resolver una petición, sino que al hacerlo deberá existir
una perfecta armonía entre lo solicitado y lo resuelto, pues en el caso de que ocurra así el peticionario se
encontrará en estado de indefensión, pudiendo ocurrir para su defensa al Juicio de Amparo por violación de
una garantía individual, agregando a su silencio el defecto de no responder por escrito, pues no contestó nada,
lesionando con ello derechos fundamentales.
Al respecto las siguientes tesis señalan:
“PETICIÓN, DERECHO DE. TÉRMINO PARA EL CUERDO RESPECTIVO”
Por no dar congruente contestación a la solicitud que se haga ante una autoridad se lesionan los intereses
jurídicos del ocupante, en virtud de que, ante lo ordenado por el Artículo 8 Constitucional, las autoridades
16 LIC. IGNACIO ORENDAIN KUNHAIDT, Ley Federal del Procedimiento Administrativo, Segunda Edición, Ed. Themis, Pág. 20 17Ibidem 16
26
tienen la obligación de dictar a toda petición hecha por escrito, esté bien o mal formulada, un acuerdo también
por escrito, que se hará conocer en breve término al peticionario.
Amparo en revisión 2924/36. González Daniel. 3 de julio de 1936. unanimidad de cuatro votos.
“PETICIÓN, INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO POR VIOLACIONES AL DERECHO DE”
Por no dar congruente contestación a la solicitud que se haga ante la autoridad se lesionan los intereses
jurídicos del ocursante, en virtud de que, atento lo ordenado por el Artículo 8 Constitucional, las autoridades
tienen la obligación de dictar a toda petición hecha por escrito, esté bien o mal formulada, un acuerdo también
por escrito, que se hará conocer en breve término al peticionario.
Amparo en revisión 2266/52. Meza Martínez Salvador y coags. 25 de agosto de 1952. Cinco votos.
Así mismo, la tesis sostiene lo siguiente: Ante lo dispuesto por el Artículo 8° de la Constitución, que ordena
que a toda petición debe recaer el acuerdo respectivo, es indudable que si pasan más de cuatro meses desde
que una persona presenta un recurso y ningún acuerdo recae a él, se viola la garantía que consagra el citado
artículo constitucional.
De las tesis transcritas, podemos deducir que le será concedido el amparo solicitado a aquel peticionario que
se encuentre en tales circunstancias.
1.4.2.Código Fiscal de la Federación (Artículo 37)
Este ordenamiento legal al igual que el conjunto de leyes de menor jerarquía al de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, regula el Derecho de Petición por parte de los gobernados, y su correlativa
obligación de contestar por parte de las autoridades como a continuación se indica:
“Las instancias o peticiones que se formulan a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de
tres meses, transcurrido dicho plazo, sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la
autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho
plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien esperar a que se dicte”.18
De la lectura a este precepto legal, nos podemos percatar que el legislador, estableció la posibilidad de
plantear instancias y peticiones ante autoridades fiscales, pero también en forma expresa previno la
posibilidad del silencio de la autoridad, observándose como un permiso a no contestar por parte de la
autoridad. Además en este precepto, también se establece la situación consistente en que una vez que no ha
18Ibidem 14 Pág.. 36Bis y 38
27
sido resuelta la instancia en el plazo previsto para ello, el peticionario contará con dos opciones, una la de
impugnar tal situación o esperar pacientemente a que la autoridad de respuesta, en este último supuesto, el de
la espera, coloca al particular en un total estado de indefensión, debido a que la autoridad no resolvió en un
plazo previamente establecido en un precepto legal, menos los hará fuera de este.
Si una vez transcurrido el plazo de tres meses, la autoridad fiscal no resolvió la petición planteada por el
particular deberá entenderse que aquella resolvió en sentido negativo, surgiendo con ella la figura del silencio
de la administración o Negativa Ficta, porque si bien es cierto el silencio administrativo no constituye una
verdadera decisión tácita de la administración “esa significación la adquiere por imperio de ley”19 combatible,
mediante el recurso de Revocación, Juicio de Nulidad o Juicio de Amparo.
Al respecto consideramos, que lejos de que los legisladores, coloquen en varios ordenamientos legales
disposiciones a fin de solventar el incumplimiento de la obligación por parte de las autoridades, a responder
diversas peticiones, pudieran establecerse reglas severas, como sanción a su inobservancia, dada la
trascendencia que para los gobernados conlleva, la inactividad de la autoridad administrativa y las
repercusiones que seguramente se tienen en el ámbito jurídico y de manera colateral, también para la
autoridad, que tendrá que distraer recursos adicionales para su defensa en caso de que sea impugnado su
silencio.
Otra posibilidad de ejercer el Derecho de Petición ante las autoridades fiscales, consiste en interponer el
Recurso Administrativo de Revocación cuya regulación se encuentra en el Título V, Capítulo I, del Recurso
Administrativo, del Código Fiscal de la Federación, mismo que en su Artículo 123 Fracción III, en la parte en
la que se señalan los requisitos que el promoverte debe adjuntar a su escrito la interposición de este medio de
defensa legal, establece que deberá acompañar, la constancia de notificación del acto impugnado excepto
cuando el promovente declare bajo protesta de decir verdad que no recibió constancia o cuando la
notificación se haya practicado por correo certificado con acuse de recibo o se trate de Negativa Ficta…”.20
Efectivamente, puede darse el caso de que habiéndose ejercicio el Derecho de Petición ante la Autoridad
Fiscal y este no haya sido resulto por escrito y si en cambio hubiese transcurrido el tiempo previsto para ello,
se configura la Negativa Ficta, entonces el peticionario cuando opte por interponer el Recurso de
Administrativo de Revocación en contra de dicha negativa, podría pensarse, que se encontrará imposibilitado
a promover este medio de defensa por falta de acto impugnado, toda vez que el acto impugnado lo constituye
precisamente, una ausencia u omisión de emisión de resolución escrita por parte de la autoridad, a la petición
efectuada, no siendo óbice para interponer dicho medio la falta de ese requisito.
19 GONZALO ARMIENTA HERNÁNDEZ, Los Recursos Administrativos, Editorial Porrúa, S.A., México 1999 Segunda Edición, Pág. 25
28
Aún más, también puede ocurrir, que una vez promovido el Recurso de Revocación en contra de una Negativa
Ficta, la autoridad en el plazo de tres meses tampoco lo resuelva, entonces, de conformidad con el Artículo
131 del Código, tendremos como confirmada la resolución controvertida, misma que nuevamente es
susceptible de recurrirse, pero ahora mediante Juicio Contencioso Administrativo o Juicio de Nulidad. El
recurrente podrá optar por ello o por esperar la resolución expresa, esto último en evidente perjuicio del
contribuyente.
En relación a lo anterior, el autor Gonzalo Armienta Hernández opina que “existe diferencia entre el Derecho
de Petición y a interposición del recurso administrativo, este tiene como elemento esencial la existencia previa
de una resolución dictada por un órgano de la administración, y la instancia de petición no tiene como
presupuesto necesario un acto de autoridad”
Diferimos un poco con la opinión de este autor, en virtud de que no necesariamente para interponer un recurso
administrativo de revocación debe previamente existir una resolución dictada por una autoridad
administrativa, que en el caso que nos ocupa se trata precisamente, de impugnar la ausencia de un acto de
autoridad misma que se combate por esta vía, porque nos encontramos en presencia de una resolución como si
se tratara de un “acto expreso”.
Por su parte Iván Rueda, señala que otra diferencia entre el Derecho de Petición y la Negativa Ficta, lo
constituye que esta última “solo opera tratándose de instancias formuladas en materia fiscal y en algunas
formuladas en materia administrativa. En cambio la violación al Derecho de Petición puede reclamarse de
cualquier instancia a cualquier autoridad”.
De lo antes expuesto, podemos deducir que la figura jurídica de la Negativa Ficta, opera tratándose de
instancias, peticiones o bien de la ausencia de respuesta ante la interposición del Recurso Administrativo de
revocación, que prevé el Código Fiscal de la Federación en su numeral 116.
Ahora bien, respecto al Recurso Administrativo de Revocación en Materia Fiscal, tenemos que una vez
transcurrido el plazo señalado en el Artículo 131, del Código Fiscal de la Federación que es de tres meses y la
autoridad no resolvió la promoción y tampoco la ha notificado, se entenderá que el acto impugnado será
confirmado, por lo que el particular podrá recurrir al Juicio de Nulidad, caso en el cual, tal y como lo previene
el Artículo 210, del Código en comento del quejoso, podrá: “ampliar la demanda dentro de los veinte días
hábiles siguientes en que surta efectos la notificación del acuerdo que admite la contestación de la misma en
los términos siguientes:
20 LEGISLACIÓN FISCAL 2000, Código Fiscal de la Federación, Compact Disk., Servicio de Administración Tributaria, Secretaria de Hacienda y Crédito Público
29
Artículo 210 Fracción I “Cuando se impugne una negativa ficta”.
Al respecto el Artículo 215 del multicitado Código establece que “en el caso de resolución de negativa ficta,
la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma”
Cabe señalar, que el incumplimiento por parte de la autoridad fiscal al no responder un derecho ejercido
legalmente y no resuelto, no sólo trasciende y afecta la esfera jurídica del peticionario, provocando
inseguridad jurídica, sino además un derroche económico inútil, debido a que la administración pública
finalmente deberá invertir recursos en horas hombre, a efecto de defenderse, en cada una de las instancias en
las que demanda, a causa del “silencio”.
También podemos resumir, que el Derecho de Petición ejercido y resuelto virtualmente en estas condiciones,
abre la posibilidad ya determinada por la Corte de solicitar el Amparo, en contra de lo que los estudiosos
definen como falta de acto de la autoridad, siendo posiblemente, este el único caso, en que la ausencia de un
acto de autoridad, constituya una causa recurrible por vía de Amparo y sea necesario solicitar la Protección de
la Justicia Federal.
Código Penal para el Distrito Federal (En materia del Fuero Común.- De aplicación en el Distrito Federal por
los Delitos de la competencia del Fuero Común cometidos en su territorio).- Código Penal Federal (De
aplicación en toda la República para los delitos de orden federal).
Con motivo del “Decreto por el que se derogan, reforman y adicionan diversas disposiciones del Código
Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para toda la República en materia del Fuero
Federal, de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (Primera legislatura), publicado en el Diario Oficial
de la Federación el 30 de Septiembre de 1999, establece en su Artículo Primero: “El Código Penal para el
Distrito Federal en materia del Fuero Común y para toda la República en materia del Fuero Federal vigente,
promulgado por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de agosto de 1931, con sus
reformas y adiciones publicadas hasta el 31 de Diciembre de 1998, junto con las reformas a que se refiere este
decreto, en el ámbito de aplicación del fuero común, se denominará Código Penal para el Distrito Federal”.
Código Penal Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de Agosto de 1931, con la
denominación de “Código Penal para el Distrito Federal en materia de Fuero Común y para toda la República
en materia de Fuero Federal”. Por decreto publicado el 18 de Mayo de 1999, se denomina Código Penal
Federal.
Como resultado de las modificaciones mencionadas en los párrafos anteriores, es que actualmente contamos
con dos ordenamientos separados respecto a la misma materia, pero de distinto fuero uno federal, y otro local.
30
Ahora bien el Código Penal Federal en su Artículo 364, previene el siguiente supuesto:“Se impondrá de seis
meses a tres años de prisión y de veinticinco a cien días de multa los siguientes casos...
Fracción III.- Al que de alguna manera viole, con perjuicio de otro, los derechos y garantías establecidas por
la Constitución General de la República a favor de las personas”.
Toda vez que el Derecho de Petición, constituya una garantía individual, al ser ejercicio de este ante la
autoridad Fiscal y no ser resuelto, en el plazo de tres meses previsto para ello, entonces el particular estará,
conforme al precepto trascrito, en aptitud de acudir a presentar su renuncia correspondiente ante el agente del
Ministerio Público, a efecto de que de acreditarse este tipo penal, se haga acreedor el funcionario público a la
sanción correspondiente, independientemente de los Medios de Defensa alternos que el particular posee,
cuando se ve afectado en su esfera jurídica por la violencia de este tipo de derechos.
1.4.3. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Por su parte la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos previene en sus
numerales 7° y 8° Frac. I, lo siguiente:
Artículo 7°.- Será responsabilidad de los sujetos de la Ley ajustarse, en el desempeño de sus empleos, cargos
y comisiones a las obligaciones previstas en esta, a fin de salvaguardar los principios de legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen en el servicio público.
Artículo 8°.- Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:
Frac. I.- Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la
suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o
comisión.
Lo anterior lo traducimos, en que se acepta como premisa que el Artículo 37 del Código Fiscal de la
Federación regula un Derecho de Petición, entonces se trata de una garantía individual tutelada en el Artículo
8 Constitucional, por lo que si un servidor de la administración pública Federal, es especial del Servicio de
Administración Tributaria, no contesta la petición, se colocara en la hipótesis prevista en este numeral, en
consecuencia incurrirá en responsabilidad, sin omitir que dicho funcionario se encuentra entorpeciendo el
buen despacho de las funciones que le han sido atribuidas.
Lo que se trata de resaltar en las fracciones antes transcritas es que si bien es cierto existe la facultad
reglamentada de la autoridad a no contestar peticiones que se le planteen por parte del gobernado, también es
cierto, que deberían aplicar las sanciones correspondientes según sea el caso cuando se logre identificar que
31
no hubo respuesta a una petición por negligencia, haciéndose acreedor según la magnitud de la
irresponsabilidad acreditada, a las sanciones previstas en el Artículo 53, de la Ley en comento.
Cabe señalar que la Administración Pública derrocha recursos innecesarios cuando tiene que defender en las
diversas instancias promovidas por el contribuyente, el supuesto de una Negativa Ficta. Situación que pudiera
evitarse si el servidor público, diera respuesta a todas las peticiones que le son planteadas; por lo que atento al
Artículo 12 de esta Ley en cita, tenemos que:
“Los servidores públicos de la Secretaría que incurran en responsabilidad por incumplimiento de las
obligaciones establecidas en el Artículo 8; serán sancionados conforme al presente capítulo por la contraloría
interna de dicha secretaría. El titular de esta contraloría será designado por el Presidente de la República y
solo será responsable administrativamente ante el”.
Dichas sanciones serán las siguientes:
“Artículo 13.- Las sanciones por faltas administrativas consistirán:
1.- Amonestación privada o pública,
2.-Suspensión del empleo, cargo o comisión por un periodo no menor de tres días no mayor a un año;
3.- Destitución del puesto;
4.- Sanción económica, e
5.-Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.”
Consideramos que si fueran aplicables a algunos servidores públicos estas sanciones una vez cuantificando el
daño causado a la Administración Pública, se generaría una educación de servicio público del Servicio de
Administración Tributaria tal que esta figura jurídica de la Negativa Ficta tendería a desaparecer, y los
gobernados, estarían en presencia de una autentica simplificación administrativa.
32
CAPITULO II
“N e g a t i v a F i c t a”
Una de las características primordiales de un estado de Derecho es proveer a los particulares de medios
eficaces en contra de los actos de autoridad que lesionen a sus intereses. Dentro del derecho procesal fiscal se
pueden encontrar figuras de una enorme peculiaridad que constituyen características propias de la rama del
Derecho Adjetivo. Una de estas figuras de gran peculiaridad es la “Negativa Ficta”, cuya esencia consiste en
atribuir un efecto negativo al silencio de las autoridades fiscales frente a las instancias y solicitudes que les
hagan los particulares. La Negativa Ficta como figura procesal se encuentra íntimamente vinculada con una
de las garantías consagradas en el Capitulo I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que es el Derecho Petición.
El objetivo de este capitulo es estudiar esta figura que constituye un instrumento que garantiza la posibilidad
de defensa del ciudadano en contra de la incertidumbre jurídica y que tiene a realizar ese Estado de Derecho
en el que el particular tiene siempre una vía de defensa en contra de los actos autoritarios que le perjudican.
Aunque se abordaran diversos aspectos en el capitulo y sus diferentes manifestaciones, desde ahora se apunta
que el aspecto más importante del estudio tratara de desempeñar la mecánica procesal de los juicios seguidos
ante el Tribunal Fiscal de la Federación, en contra de las llamadas Resoluciones Negativas Fictas
configuradas por el silencio de las autoridades fiscales frente a las instancias o peticiones que les presenten los
particulares.
2.1. Origen de la Negativa Ficta
Esta figura de la Negativa Ficta, nació casi simultáneamente en Francia y en Italia, en el siglo XIX, cuando
los particulares comienzan a percatarse de que al realizar reclamaciones, trámites y otro tipo de actuaciones
ante las autoridades administrativas, sus promociones podían quedarse en el olvido, pues no había respuesta
por parte de los órganos de gobierno competentes para ello, en los países europeos, principalmente en
Francia, “...La doctrina encuentra alguna solución sobre el particular a efecto de que la inactividad de la
administración produzca consecuencias legales”.21
Por lo anterior decimos que la figura de la Negativa Ficta, tiene su origen y principal antecedente en Francia,
en el decreto de 12 de Noviembre de 1867, cuando en la ley del 17 de Julio de 1900, surgiendo de la
necesidad que los particulares tuvieron de obtener una respuesta de la administración, cuando estos le hacían
una petición o solicitud y esta no era resuelta.
21 OLIVERA TORO JORGE Manual de Derecho Administrativos Ed. Porrúa México 1997 Pág. 162
33
2.1.1. Antecedentes de la Negativa Ficta
Diversos autores manejan la figura del "Silencio Administrativo" como el antecedente de la Negativa Ficta y
ubican esta figura en el antiguo continente, mas específicamente: "En la legislación francesa los cuatro meses
de silencio se interpretan como denegación. Primeramente (Decreto de 2 de Noviembre de 1864) se introdujo
para los recursos gubernativos ante el Ministro, y posteriormente (Ley 17 de Julio de 1900) para todas las
decisiones recurribles ante el Consejo de Estado, sentando su jurisprudencia un criterio general, incluso para
los Tribunales inferiores, el principio de que mientras no se dicte el acto expreso se otorga un plazo indefinido
para recurrir contra la decisión tácita”.22
El Silencio Administrativo como Origen de la Negativa Ficta.
En Francia existió una regla que formaba parte del procedimiento administrativo llamada la decisión previa,
la cual consistía en que la autoridad obligaba a notificar una decisión a las instancias presentadas por los
gobernados, antes de presentarse ante las instancias jurisdiccionales, creando un ambiente de incertidumbre y
de denegación de justicia. Entonces como el silencio administrativo, en la doctrina jurídica crea una ficción
legal, en las disposiciones francesas mencionadas se estableció la siguiente regla:
Cuando una reclamación ha sido dirigida a la Administración, el silencio esta prolongado durante tres meses,
equivale a un rechazo en la reclamación. El administrado se encuentra en presencia de lo que se llama una
resolución implícita de rechazo y puede citarla por un recurso contencioso.
El autor Jorge Olivera Toro, sostiene que “la elaboración doctrinaria del silencio administrativo se realizo con
mayor propiedad en Italia y no en el país en que surgió”. En Italia para ocurrir al juicio Contencioso
Administrativo, era necesaria la existencia previa de una resolución y al carecer de ella se patentizaba una
denegación de justicia.
Si bien es cierto que la mejor solución a este silencio administrativo era que la autoridad contestara las
promociones de los particulares de forma expedita, esta solución era y es poco viable, debido a esto los
Italianos intentaron darle una solución a la pasividad administrativa y partiendo del supuesto de que los
órganos de la administración tienen el deber de resolver las cuestiones que les planteen los particulares, se
pensó en la formula de una “Presunción Legal”, para que con base en ella, la jurisdicción pudiera resolver lo
que la administración no quisiera hacer, de esa manera la pasividad administrativa no convertiría en ilusoria
la existencia de lo contencioso; así se presumió un efecto jurídico a la actividad negativa de la
administración.
22 ÁLVAREZ GENDIM SABINO Tratado General de Derecho Administrativo Tomo I Bosch Casa Ed. España, 1958 Pág. 332
34
En consecuencia, se tomó la determinación de crear una figura jurídica que posibilitara al particular
interponer un medio de defensa para que se le diera respuesta y se pudiera conseguir lo solicitado, esta figura
en nuestro derecho es conocida como la “Negativa Ficta”.
La Negativa Ficta es una ficción legal que se contempla en nuestro derecho positivo vigente, principalmente
en el Código Fiscal de la Federación y esencialmente consiste en el hecho de que cuando el gobernado
presenta alguna promoción ante la Autoridad Fiscal, ésta debe dar una respuesta a la misma en un plazo de
tres meses y en caso de que no ocurra esto el particular deberá suponer que se le ha negado lo que solicita, es
decir, que existe una negativa a su escrito.
Finalmente esta laguna la llamo el Silencio Administrativo, por lo que una vez que la administración dejaba
transcurrir un tiempo y no resolvía la cuestión planteada, entonces debía entenderse como si existiera la
decisión previa que impugnar. En Italia se estableció para tales circunstancias un plazo de 120 días en tanto
que en Francia debían transcurrir cuatro meses, mientras que en Francia, quedo plasmada esta figura en el
Articulo Tercero de la Ley de 17 Junio de 1900, como a continuación se indica:
“Articulo 3º. - En los negocios contenciosos que no pueden ser motivados ante el Consejo de Estado mas que
bajo la forma de recurso contra una resolución administrativa, trascurrido un termino de mas de cuatro meses
sin que sea dictada ninguna resolución, las partes interesadas pueden considerar su demanda como negada y
podrán acudir ante el Consejo de Estado.”.23
En Italia esta figura recibió sanción legislativa en la Ley de 1934 (Artículo 5°, Apartados 5° y 6°), al disponer
que trascurridos 120 días de la presentación del recurso jerárquico sin que la autoridad superior hubiese
proveído el recurrente puede pedir con instancia de la misma, que el recurso sea resuelto.
Por aquella época, rápidamente esta Técnica del Derecho Francés fue introducida en España en los estados
locales, de Nombre Calvo de Sotelo de 1924 y 1925, en la Ley Municipal Republicana de 1935 y
posteriormente en la Ley del 8 de Marzo de 1944, en materia de Recurso de Agravios en materia personal,
con el paso del tiempo esta regulación se generalizó y fue absorbida por la Ley vigente del Procedimiento
Administrativo”.
Jorge Olivera Toro, citando a Fernando Garrido Falla, señala que: “Para que haya Silencio Administrativo, es
decir para que haya inactividad de la administración en resolver una cuestión de competencia que produzca
efectos jurídicos, es necesario que un precepto legal así lo establezca. En este punto las declaraciones
jurisprudenciales son concluyentes y no dejan lugar a duda. Así en la atribución, por disposición general de
23 Idem 21 Pág. 170
35
un valor concreto al efecto del pronunciamiento expreso de un órgano ante una pretensión que exija una
decisión del mismo, sin que por ende, pueda verse la institución en ausencia de tal disposición general
determinadora del sentido del silencio”.
2.2. La Aparición de Negativa Ficta en México
Ahora bien, de conformidad con los diversos textos consultados y después de realizar una minuciosa
búsqueda, se puede considerar que en nuestro derecho el origen de la figura de la Negativa Ficta se remonta a
la “Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo de 1853”, así como al Reglamento de esta misma
Ley, denominado “Reglamento de la Ley expedido con esta fecha sobre lo Contencioso Administrativo”, ya
que en efecto estos dos ordenamientos legales se relacionan con las cuestiones administrativas por lo que se
puede concluir, que en ellos se encuentra el origen de la Negativa Ficta, aun cuando no se menciona
expresamente esta figura y tampoco es una ley de carácter fiscal.
Ley para el arreglo de lo Contencioso Administrativo.
Artículo 1.- No corresponde a la autoridad judicial el conocimiento en las cuestiones administrativas.
Artículo 2.- Son cuestiones administrativas las relativas:
I. A las obras públicas.
II. A los ajustes públicos y contratos celebrados por la administración.
III. A las rentas nacionales.
IV. A los actos administrativos en las materias de policía, agricultura, comercio e industria que tengan por
objeto el interés general de la sociedad.
V. A la inteligencia, explicación y aplicación de los actos administrativos.
VI. A su ejecución y cumplimiento, cuando no sea necesaria la aplicación del derecho civil.
Artículo. 3.- Los ministros de estado, el consejo y los gobernadores de los Estados y Distrito y los Jefes
políticos de los territorios, conocerán de las cuestiones administrativas, en la forma y de la manera que se
prevé en el reglamento que se expedirá con esta ley.
Artículo 4.- Habrá en el consejo de estado una sección que conocerá de lo contencioso administrativo esta
sección se formará de cinco consejeros abogados, que nombrará desde luego el Presidente de la República.
Artículo 5. - La sección tendrá un secretario que nombrará también el presidente de la República de entre los
oficiales de la secretaria del consejo.
36
Artículo 6.- La competencia de atribución entre la autoridad administrativa y la autoridad judicial, se
decidirán en la Sala de la Suprema Corte, compuesta para este caso de dos magistrados propuestos y de dos
consejeros designados unos y otros por el Presidente de la República. Será presidente de este tribunal el que lo
fuere de la misma sala, y sólo votará en caso de empate para decidirlo.
Artículo 7. - En los negocios de la competencia de la Autoridad judicial, nadie puede intentar ante los
tribunales una acción de cualquier naturaleza que sea, contra el gobierno, contra los Estados o demarcaciones
en que se dividen, contra los ayuntamientos, corporaciones o establecimientos públicos que dependan de la
administración, sin haber antes presentado a la misma una Memoria en que se exponga el objeto y motivo de
la demanda, el reglamento determinará la manera en que deberá ser presentada la Memoria, y sus efectos.
Artículo 8.- En el caso de embargo de bienes para el pago de cantidades debidas al erario, la demanda de
dominio de tercería, tampoco podrá ser intentada ante los tribunales, sin haber antes presentado una Memoria
a la Autoridad administrativa.
Articulo 9.- Los tribunales judiciales no pueden en ningún caso despachar mandamientos de ejecución, ni
dictar providencias de embargo contra los caudales del erario, o bienes nacionales, ni contra los fondos o
bienes de los Estados, demarcaciones, ayuntamientos o establecimientos públicos, que dependan de la
Administración.
Artículo 10.- Los tribunales, en los negocios de que habla el artículo 7, solo pueden declarar en la sentencia el
derecho de las partes y determinar el pago.
Artículo 11.- Determinado el pago por sentencia ejecutoria, la manera en que deba verificarse o la
autorización de la venta de algunos bienes, si para ello fuere necesario, es del recorte exclusivo de la
administración, en los términos que expresará el reglamento respectivo.
Artículo 12.-Los agentes de la administración en los casos que deben representarla en juicio, los Estados,
demarcaciones, ayuntamiento, corporaciones y establecimientos públicos que estén bajo la protección y
dependencia del gobierno, no pueden entablar litigio alguno sin la previa administración de la autoridad
administrativa, de la manera que disponga el reglamento.
Artículo 13.- Los tribunales judiciales no pueden proceder contra los agentes de la administración, ya sea
individuos o corporaciones por crímenes o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin la previa
consignación a la autoridad administrativa.
37
Artículo 14.- Instalada que sea la sección de lo contencioso se pasará a ella los expedientes que le
correspondan conforme a la ley.
Del análisis de esta Ley se deduce el interés por separar los asuntos de la Administración de los Tribunales
Judiciales; en consecuencia, se instauró el procedimiento señalado en el ordenamiento antes transcrito, cuyo
reglamento establecía las normas de carácter procedimental, por las cuales se resolverían las controversias con
los órganos de la Administración Pública.
Reglamento de la Ley sobre lo Contencioso Administrativo
Este reglamento de la ley expedida con esta fecha sobre lo Contencioso Administrativo y expedido hasta el
día 14 de Julio de 1853 tiene diez capítulos:
Capítulo I De las cuestiones administrativas, a que dan fugar las obras públicas y otros,
Capítulo II Del procedimiento administrativo.
Capítulo III De los recursos.
Capítulo IV Del procedimiento en rebeldía.
Capítulo V De la discusión verbal.
Capítulo VI De las competencias.
Capítulo VII Del previo administrativo en las acciones judiciales.
Capítulo VIII Del efecto de los títulos ejecutivos.
Capítulo IX De la autoridad para litigar.
Capítulo X De la autorización para proceder.
Este reglamento tenía como finalidad ser la norma procesal de la Ley del Contencioso Administrativo. Los
artículos que nos interesan son lo siguientes:
Artículo 3.- Lo contencioso de las rentas nacionales es relativo:
A la contabilidad
A las contribuciones
A la deuda y crédito público
A los sueldos
A las pensiones; y
A todos los pagos puestos a cargo del erario.
I. Son por lo mismo contenciosas las cuestiones entre el erario y sus administradores; y las de éstos entre sí,
cuando en ellas sea interesado el fisco.
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II. Las relativas a la contabilidad de las oficinas.
III. Las que se versen sobre la recaudación, pago y liquidación de las contribuciones y cuotas impuestas á los
contribuyentes, salvo las excepciones expresas en las leyes.
IV. Las que dicen relación al reconocimiento, liquidación y pago de la deuda pública, sus réditos, intereses é
indemnizaciones por daños y prejuicios.
V. Las que versen sobre asignaciones, liquidaciones y pago a sueldos, pensiones, jubilaciones y retiros;
liquidaciones y pago de sumas debidas por obras públicas, indemnizaciones, daños y perjuicios ocasionados
por ellas, o sobre concesiones de pensiones civiles y militares establecidas por la ley.
Artículo 6.- Cualquiera que en alguno de los casos contenidos en los artículos anteriores, tengan que reclamar
un derecho actualmente existente o sobre talleres insalubres y peligrosos, presentará al ministro a cuyo ramo
pertenezca la materia sobre que se versa la reclamación, a que haya dictado la medida administrativa que se
reclame, una memoria en que expondrá con sencillez y claridad los hechos y fundamentos legales, fijará en
conclusiones precisas el objeto de la reclamación, y enunciará las piezas que presentare en apoyo a su
demanda.
Los artículos antes mencionados nos llevan a entender primeramente que estamos ante la presencia de
ordenamientos en materia fiscal, aun cuando en esa época no se tuviera una división de la materia como la
que tenemos ahora; por otra parte, cuando los particulares tenían alguna controversia con los órganos de la
administración pública, señala claramente que se tiene que presentar una memoria a la autoridad
administrativa de la que dependa el negocio, en la que se señale con toda claridad el objeto de la
reclamación.
Ahora bien, el capítulo VII del mencionado reglamento señala lo siguiente:
Artículo 67.- La memoria que debe preceder a las demandas de que habla el artículo 7 de la ley que arregla lo
contencioso, si la que se intenta es contra el gobierno, se deberá presentar al ministerio, á cuyo ramo
pertenece la materia de que se trate. Si fuese contra alguna demarcación, ante el funcionario que esté al frente
de ella; y si fuera contra los ayuntamientos, corporaciones ó establecimientos públicos, ante sus presidentes,
jefes ó rectores.
Artículo 68.- Presentada la memoria, se dará de ella el recibo correspondiente, y anotándose así en la misma
memoria, se remitirá con el informe correspondiente al supremo gobierno.
En el informe se expondrán los fundamentos que se tengan para defenderse contra la acción que se intente, ó
si convendrá un arreglo. A este informe procederá la deliberación de los ayuntamientos en su caso.
39
Artículo 69.- El supremo gobierno dictará la resolución conveniente dentro de cuarenta días, contados desde
la fecha del recibo de que se habla en el articulo anterior.
Artículo 70.- Si pasado los cuarenta días, el gobierno no hubiere dictado resolución alguna, la acción podrá
ser intentada ante los tribunales.
Artículo 71.- La falta de la previa presentación, de la memoria, ó del transcurso del término señalado en el
artículo anterior, hace nulo cualquier procedimiento de los tribunales.
Las disposiciones del 25 de Mayo de 1853 son el antecedente más remoto de la Negativa Ficta,
evidentemente no se le denominaba así, pero es claro que en la práctica se planteaba lo mismo. El caso más
claro es el del Artículo 70 el cual menciona que el gobierno tiene cuarenta días para responder, de no haber
contestación el gobernado podía recurrir a la vía judicial para resolver su problema, cabe mencionar que para
que esto ocurriera era necesario haber presentado primero una memoria a esa oficina, para que el supremo
gobierno dictara una solución conveniente dentro de los cuarenta días como lo hace referencia el Articulo 68
y 69 de este reglamento.
Después de un minucioso análisis de todos los artículos anteriores, es posible afirmar que constituyen el
origen de la Negativa Ficta en nuestro país, toda vez que se configuran plenamente los elementos que requiere
esta figura, mismos que se explicarán a lo largo de este capitulo; ahora bien, se trata básicamente de que el
particular o gobernado promovía una reclamación por conducto de una memoria en la que solicitaba la
resolución de una controversia con alguno de los órganos de gobierno, esta memoria era presentada
directamente ante la oficina a la que reclamaba y si en término de cuarenta días no se le contestaba, en ese
momento surgía el derecho de impugnar ante los tribunales su reclamación.
Es conveniente señalar que esta Ley atribuible principalmente a Teodosio Lares, está inspirada en el sistema
francés que desde el siglo XVIII, más específicamente en "La Ley de 27 de Abril-25 de Mayo de 1791,
suprimió todos los consejos hasta entonces existentes, pero creó un Consejo de Estado, que era formado por
el rey y sus ministros y que poseía algunas atribuciones contenciosas según se desprende del Artículo 17 de la
citada Ley”. 24
Este Consejo tiene atribuciones similares a las que se establecen en las disposiciones de 1853, pero en Francia
fue la Ley del 24 de mayo de 1872 la que consagró esta realización instituyendo definitivamente para el
Consejo de Estado la justicia delegada ella había funcionado ya esporádicamente de 1848 a 1852.
24 VÁZQUEZ ALFARO JOSÉ LUIS Evolución y Perspectiva de los Órganos de Jurisdicción Administrativa en el Ordenamiento Mexicano UNAM. México 1991 Pág. 41
40
Igualmente en nuestro país esta figura de Consejo de Estado y la Ley de 1853 tampoco funcionaron
plenamente, principalmente debido a "...la vieja tesis de la Suprema Corte de Justicia, elaborada para negar
validez a la Ley Lares de 1853 dictada durante el gobierno de Santa Anna...”.25
La tesis en cuestión fue realizada a propuesta de Ignacio Vallarta, quien sostenía que de conformidad con lo
dispuesto por el Artículo 50 de la Constitución de 1857, no podían reunirse en una sola persona más de dos
poderes, en este caso el ejecutivo y el judicial, efectivamente, "Con apoyo en este precepto y en algunos otros
razonamientos de carácter secundario, Vallarta sostuvo que pretender establecer en México un contencioso de
tipo europeo quebrantaba la Constitución... ”.26
Otra de las razones por las que los doctrinarios señalan que no funcionó la ley antes mencionada es la
siguiente: "La Ley Lares tuvo muy corta aplicación, pues la Revolución de Ayutla desconoció los actos del
gobierno del dictador, y así por la Ley del 26 de noviembre de 1855, se abolieron las leyes que desde 1852
regían la administración de justicia”.27
La Ley Lares tenía una gran influencia francesa, pero también encontramos dentro del derecho español algo
digno de comentar, pues el “20 de Septiembre de 1851 se dictara un Real Decreto en el que se procedía a
regular de manera más detallada la exigencia de la reclamación en la vía gubernativa previa a la interposición
de cualquier demanda judicial contra la Hacienda. Las reclamaciones de acuerdo con su Artículo 6, debían
quedar resueltas en el plazo de cuatro meses; y disponía en su Artículo 7 que: al expirar el término expresado
en el artículo anterior, concurrirán los interesados a las Administraciones respectivas, que les harán saber las
resoluciones que recaigan, facilitándoles certificación expresa de las mismas o de no haberles sido
comunicada por la superioridad dentro del término indicado, en cuyo caso se entenderá negada la
solicitud”.28
De todo lo anterior podemos apreciar el interés de los países europeos en darle una consecuencia jurídica a la
falta de respuesta por parte de la Autoridad; nuestro país también adoptó caminos similares. Como se puede
apreciar, la variación de la entrada en vigor de las normas antes mencionadas no cambia mucho, lo que refleja
claramente que la postura era la misma a nivel mundial.
De igual modo es necesario señalar que otro antecedente muy importante de esta figura lo encontramos en la
Ley de 17 de junio de 1900, la cual disponía lo siguiente:
25 CARRILLO FLORES ANTONIO Estudio de Derecho Administrativo y Constitucional UNAM. México 1987 Pág. 204 26 CARRILLO FLORES ANTONIO La Defensa de los Particulares frente a la Administración en México Ed. Porrúa México 1939 Pág. 199 27 KAYE J. DIONISIO Derecho Procesal Fiscal Ed. Porrúa México 1997 Pág. 76 28 GARCÍA TREVIÑO GARNICA ERNESTO El Silencio Administrativo en el Derecho Español Ed. Civitas España 1990 Pág. 23
41
Artículo 3.- En los negocios contenciosos que no pueden ser promovidos ante el Consejo de Estado más que
bajo la forma de Recurso contra una resolución administrativa, transcurrido un término de más de cuatro
meses sin que sea dictada ninguna resolución, las partes interesadas pueden considerar su demanda como
negada y podrán acudir ante el Consejo de Estado.
Ley de Justicia Fiscal 1937
El 27 de agosto de 1936 se creó la “Ley de Justicia Fiscal” (Diario Oficial de la Federación de 31 de agosto de
1936), que entro en vigor el primero de enero de 1937. Dicha Ley fue elaborada por el Ejecutivo de la Unión
en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el Congreso de la Unión para la organización de los
Servicios hacendarios (decreto de 30 de diciembre de 1935). Esta Ley de Justicia Fiscal estuvo vigente del 1o
de Enero de 1937 al 31 de Diciembre de 1938; y con la cual el proceso contencioso administrativo ganó su
segunda carta de reconocimiento en el orden federal mexicano, ocho décadas después de aquélla tan
precariamente otorgada en 1853 a la Sección de lo Contencioso del consejo de estado réplica incipiente del
sistema francés.
En México, la ley de Justicia Fiscal, Promulgada el 27 de agosto de 1936, por el entonces Presidente de la
República, General Lázaro Cárdenas entro en vigor el 1° de Enero de 1937, y nació como producto de un
proyecto legislativo, encargado el Secretario de Hacienda Don Eduardo Suárez a tres destacados juristas,
Antonio Carrillo Flores, Alfonso Cortina y Manuel Sánchez Cuen.
Fueron varias instituciones aportadas por esta Ley al Orden Jurídico Mexicano, como la existencia de un
Tribunal Contencioso Administrativo y el de Negativa Ficta, prevista en el artículo 16 de dicha Ley entre
otras. El precepto de la ley de la Justicia Fiscal que contemplo la negativa ficta apareció redactado con el
texto siguiente:
“Articulo 16.- El Silencio de las autoridades Fiscales se considerara como resolución negativa cuando no den
respuesta a la instancia de un particular en el termino que la Ley fije o a falta de termino estipulado, en 90
días”.29
La diferencia entre la Negativa Ficta del Derecho Francés y la del Derecho Mexicano estriba principalmente
en que, en la primera se hizo alusión a las autoridades administrativas de manera genérica, mientras que en el
segundo se hace mención a la autoridad fiscal.
La exposición de motivos para la inclusión de dicha figura en esa ley fue la siguiente:
29 Iván Rueda del Valle.- La Negativa Ficta.- Editorial Themis.- Segunda Edición.- México 2000.- Pág. 3
42
“La nulidad se pronunciara siempre respecto de alguna resolución. Ésta será o expresa o tácita, en los casos de
silencios de las autoridades. El crear una ficción para el silencio de las autoridades esta ya consagrado en la
legislación europea y la ley adopta de acuerdo, además, con las ultimas orientaciones de la doctrina es claro
que como los artículos 8 y 16 constitucionales obligan a toda autoridad a respetar el derecho de petición y a
fundar y a motivar legalmente sus decisiones, una ley secundaria como es la que se promulga no puede
coartar el derecho de los particulares para acudir en amparo por violaciones de tales preceptos y para obtener
de los tribunales federales una determinación que obligue a las autoridades fiscales a emitir una respuesta
expresa con los fundamentos legales del acuerdo que dicten.
No es el objeto de la ley, pues reducir o limitar esa garantía sino, por el contrario, el de concederle una
petición más eficaz cuando por la circunstancia del caso, que al particular toca apreciar, este cuente ya con los
elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses, respecto del fondo de los problemas
controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad. En el estado presente de la legislación, el particular esta
siempre obligado, ante la negativa de la autoridad, a pedir un primer amparo para obtener una respuesta
fundada y, cuando esta le es desfavorable, a iniciar un segundo procedimiento en el que de examinen los
problemas del fondo.
La ley no hace otra cosa sino dar particularmente el derecho de pasar desde luego al examen del fondo, a
pesar del silencio de la autoridad. El uso de este derecho, se insiste, dependerá de las circunstancias especiales
de cada caso y de la apreciación que libremente haga el interesado de lo que resulta más ventajoso, si provocar la decisión expresa o iniciar el debate de fondo. Inversamente, si ha optado por recurrir al tribunal,
no podrá alegar como agravio a la violación de los artículos 8 y 16 constitucional”.30
Uno de los aspectos más importantes de la denominada Ley de Justicia Fiscal es la exposición de motivos, la
cual es muy controvertida en la ley de referencia., tal y como se afirma en el párrafo anterior el legislador da
abiertamente una solución práctica al silencio administrativo al señalar expresamente que ante el mismo se
crea una ficción legal con el objeto de permitir al particular acudir ante el medio de defensa que estime más
conveniente, pudiendo hacer uso del juicio de amparo en virtud de existir una violación al Artículo 8°
constitucional (Derecho de Petición), o bien demandar ante los tribunales el fondo del asunto mediante esta
ficción legal; además de que señala claramente que si el particular hace uso del juicio de amparo reclamando
una violación a su Derecho de Petición.
Lo antes expuesto conlleva el tener que interponer dos juicios, y menciona que la ventaja de esta ficción legal
es el hecho de que en un solo juicio se permita ventilar el fondo del asunto.
30 Ibidem 21 Pág. 8 y 9
43
En la Ley de Justicia Fiscal, se sostiene que los juicios serán de nulidad mismos que resolverán
invariablemente resoluciones expresas, tácitas o en los casos del silencio de las autoridades. Al respecto
podemos percatarnos que esta ley acogió como suya la ficción legal de la Legislación Europea.
El objetivo de la inclusión de la Negativa Ficta, consistió en evitar reducir o limitar la garantía individual del
Derecho de Petición del Articulo 8° Constitucional, de esta forma ayudar al peticionario evitando iniciar la
defensa por vía jurisdiccional, solicitando un primer amparo con el que se obtuviera una respuesta fundada y
en el supuesto de que resultara no favorable, iniciar otro procedimiento en el que se combatiera la resolución
expresa.
Algunos autores consideran, que del modo que se encuentra redactado el ahora Articulo 37 del Código Fiscal
de la Federación, se entiende que con el se favorece a la autoridad, sin embargo en la exposición de motivos
de esta ley si se pensó en una sanción a la negligencia o silencio de la autoridad, indicando que con el
precepto no se trata de limitar, reducir o coartar dicha garantía preceptuada, por los Artículos 8° y 16
Constitucionales, porque la Ley secundaria lo puede hacer, sino que por el contrario el de concederle una
protección más eficaz, cuando las circunstancias del caso que al particular toca apreciar, este cuente ya con
los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de su interés, respecto del fondo de los problemas
controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad.
Cabe hacer notar que en sus inicios, la institución de la Negativa Ficta, según la exposición de motivos
transcrita, tuvo toda la intención de crear plenos beneficios a los particulares, para garantizar de una manera
más eficaz las garantías de libre petición y audiencia, pero tales alcances se vieron limitados en virtud de que
en el texto del Articulo 16 de la Ley de Justicia Fiscal no se contemplaron tales pretensiones. La Ley de Justicia Fiscal constituyó un gran avance, pues si bien la Ley de 1853 empezaba a contemplar este
supuesto, no es sino hasta 1937 en que en la Ley de Justicia Fiscal se crea expresamente una ficción legal, lo
que muchos autores consideran como el origen de la Negativa Ficta en nuestro país.
Por otra parte, si bien es cierto que se introduce en el Artículo 16 esta figura creada por el legislador como
una forma de sancionar el silencio de la autoridad; pero este artículo y la Ley no señalan la manera en que se
llevaría a la práctica, dejando con ello un importante vacío legal, situación que estaba también prevista en la
citada exposición de motivos de la referida Ley al disponer lo siguiente:
Para terminar, quiere el Ejecutivo exponer de manera precisa que su intento, al promulgar esta Ley, es el de
que tome nacimiento y se desenvuelva un órgano que prestigie en México una institución como la de justicia
administrativa a la que tanto deben otros países en punto a la creación del derecho que regula los servicios
públicos, es por ello que no es su propósito ni reglamentar la Ley, pues que ella misma prevé que será el
Pleno quien dicte las normas de carácter accesorio y la organización administrativa Tributaría, ni modificarla
44
en plazo breve, como es frecuente tener que hacerlo tratándose de las leyes que organizan servicios
hacendarios, pues desea que en todo caso las deficiencias que presente sean subsanadas con la jurisprudencia
del propio Tribunal, que es de esperarse se construya alrededor de principios uniformes capaces de integrar un
sistema de manera que en el futuro venga a sustituir, con ventajas, a las disposiciones administrativas que
actualmente está obligado a dar el propio Poder Ejecutivo para el buen funcionamiento y desarrollo de las
actividades fiscales, tan íntimamente ligadas con la vida del Estado y con la posibilidad de éste para hacer
frente a las necesidades colectivas cuya satisfacción tiene encomendada.
De lo anterior se puede desprender claramente por qué el legislador no incluyó más sobre esta ficción legal a
la cual la doctrina le dio el nombre de Negativa Ficta, pues era su deseo el que fuese el propio Tribunal Fiscal
de la Federación quien, por medio de las jurisprudencias, estableciera las reglas de la misma, así como de
otras cosas que hasta la fecha le están encomendadas al Poder Ejecutivo.
"Sin embargo, no debe dejarse de reconocer que lo anterior atenta contra los más elementales principios de
seguridad jurídica para los administrados, pues no se concibe la creación de leyes sabidas imprecisas de
principios, para irse subsanando posteriormente con la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales, o con
otro tipo de resoluciones, lo que habla de una absoluta falta de meditación y compromiso tanto del que quiere
promover la iniciativa de esas leyes, como de quienes las aprueban, lo cual es muy común en nuestro medio,
en el que la demagogia hace que se legisle verdaderamente "al vapor".
Así las cosas, por lo que respecta a la institución que ocupa nuestra atención, ciertamente los administrados
que acuden al Tribunal Fiscal de la federación a demandar una resolución Negativa ficta, quedan en muchas
ocasiones en un estado absoluto de incertidumbre jurídica, primero, o por la falta de regulación expresa sobre
la materia; y después porque muchas de la tesis dc jurisprudencia que existen al respecto, emitidas por el
propio Tribunal Fiscal como por los Tribunales del Poder Judicial Federal, resultan contradictorias o
encontradas entre sí”.31
En efecto, el hecho de que el legislador no hubiera realizado una mayor y mejor regulación respecto de esta
nueva figura creó una gran confusión y, por ende, un gran conflicto para los particulares que deseaban hacer
uso de esta nueva ficción legal.
Hasta 1a fecha las modificaciones realizadas no han sido suficientes para despejar las dudas que puedan surgir
respecto al funcionamiento de esta ficción legal, de ahí la abundancia de tesis emitidas por el antes Tribunal
Fiscal de Justicia de la Federación respecto de la misma.
31 Ibidem 29 Pág. 7 y 8
45
Código Fiscal de la Federación de 1939.
La Ley de Justicia Fiscal fue efímera y criticada, pero por dos Decretos del Congreso de la Unión, uno de
Enero de 1929 y otro de Febrero de 1930, había conferido al Ejecutivo Federal facultades para expedir un
Código que coordinara y sisternatizara disposiciones en materia tributaria federal; un anteproyecto formulado
con ese; propósito, quedó pendiente de discusión y trámite; y el 30 de Diciembre de 1938 el mismo Congreso
expidió el Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial del siguiente día 31, que entro a
regir el 1o de Enero de 1939.
Este nuevo ordenamiento legal tenia más estructura y estaba más encaminado a las cuestiones impositivas que
la Ley de Justicia Fiscal; tenía tanto normas sustantivas como adjetivas, pues la Ley a la que substituyó era
más procesal.
En esta Ley también se da el mismo tratamiento al silencio administrativo al considerarlo como una negación
a las instancias promovidas por el particular, el referido Código señalaba:
Articulo 162.- El silencio de las autoridades fiscales se considerara como resolución negativa cuando no den
respuesta a la instancia de un particular en términos que la ley fije o, a falta del término estipulado en noventa
días.
Por otra parte, al igual que la Ley de Justicia Fiscal, este ordenamiento nunca señaló si se podía impugnar esa
negativa de la autoridad, la forma de hacerla, el medio para hacerlo, el tiempo y muchas otras cuestiones que
no se contemplaron, lo que como consecuencia produce de nueva cuenta el que perduren las lagunas en torno
de la Negativa Ficta.
Consciente de lo anterior, el legislador conforme se va percatando de la problemática que tiene esta figura
creada por él, publica el día 30 de Diciembre de 1949 en el Diario Oficial de la Federación las modificaciones
al Código Fiscal de la Federación, donde su Articulo 180 es reformado en lo relativo a los requisitos de la
demanda:
Artículo 180.- La demanda deberá contener:
I. El nombre del actor y la casa que señala para recibir notificaciones;
II. El nombre y domicilio del particular demandado, cuando el juicio sea promovido por la Secretaria de
Hacienda y los del tercero interesado cuando lo hay;
III. La resolución o procedimiento que impugne y las autoridades a que se refiere el inciso A de la fracción II
del artículo 163;
IV. Los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya la reclamación; y
46
V. Las pruebas que el actor se proponga rendir; cuando ofrezca pruebas pericial o testimonial, el actor deberá
indicar desde luego los nombres de los periodos o testigos y acompañar los interrogatorios que los peritos
deban contestar.
Se presentará copia de la demanda para cada una de las partes. El demandante tendrá el derecho de ampliar la
demanda dentro de los 15 días siguientes a la fecha de la contestación de la misma, exclusivamente en los
siguientes casos:
a) Cuando se demande una negativa ficta; y
b) Cuando el actor no conozca los fundamentos de la resolución impugnada, sino hasta que la demanda
esté contestada.
Como se puede apreciar en el párrafo anterior el legislador intentó mejorar la regulación respecto de la
Negativa Ficta, lo cierto es que solamente tuvo dos aciertos.
El primero y más importante fue considerar que se podía ampliar la demanda cuando se estuviera en presencia
de una Negativa Ficta, cuestión a todas luces lógica, toda vez que, como se expondrá más adelante, si alguien
impugna una resolución Negativa Ficta, es evidente que desconoce la ilegalidad de la resolución en sí misma.
solamente puede saber que la autoridad no dio contestación en el tiempo que prevé el Código, pero de
ninguna manera se puede suponer qué vicio trae la misma, ya que será hasta que la autoridad conteste la
demanda y señale los fundamentos y motivos de la misma que el particular se encontrará en posibilidad de
impugnar el fondo del asunto.
La segunda, no es otra más que la introducción por primera vez del término Negativa Ficta en nuestra
legislación, pues si bien ya existía esta figura no se le daba esa denominación, que surge en la doctrina y es
llevada directamente a la modificación al Artículo 180 antes trascrito.
Pero por otro lado, las modificaciones realizadas al Código Fiscal de la Federación no son lo suficientemente
amplias para llenar las lagunas que se han señalado con anterioridad, es más, se podría considerar que las
amplía, pues si bien se le concede la oportunidad al particular de ampliar la demanda, nunca se señala que
puede la autoridad contestar dicha ampliación de la demanda, por lo que se le deja en un completo estado de
indefensión al romper el sistema de equidad procesal.
Código Fiscal de la Federación de 1967.
El día 19 de Enero de 1967, se publica en el Diario Oficial de la Federación el Código Fiscal de la Federación,
mismo que había sido promulgado el 29 de Diciembre de 1966, pero que entraría en vigor hasta el día 10 de
47
Abril de 1967. Este nuevo ordenamiento abroga al Código anterior y presenta más regulaciones respecto a la
figura de la Negativa Ficta que son las siguientes:
Artículo 92.- Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el
término que la ley fija o, a falta de término establecido, en noventa días. El silencio de las autoridades fiscales
se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponda.
Como podemos observar, este artículo es un poco más explícito que los anteriores al reiterar que es obligación
de las autoridades resolver las instancias o peticiones que les formulen los particulares. Otras de las
novedades que presenta son las siguientes:
Artículo 192.- La demanda deberá ser presentada directamente al Tribunal Fiscal de la Federación o enviarse
por correo certificado dentro de los quince días siguientes a aquél en que haya surtido efecto la notificación de
la resolución impugnada, excepción hecha de los casos siguientes:
I Si el perjudicado reside en el extranjero y no tiene representante en la República, el término para iniciar el
juicio será de cuarenta y cinco días.
II. Cuando se pida la nulidad de una resolución favorable a un particular, la demanda deberá presentarse
dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que sea notificada la resolución, salvo que dicha resolución
haya originado efectos de trato sucesivo, caso en el cual la autoridad podrá demandar la nulidad en cualquier
época, pero los efectos de la sentencia, en caso de nulificarse la resolución favorable, sólo se retrotraerán a los
cinco años anteriores a la presentación de la demanda.
III. Cuando la resolución administrativa dé nacimiento al cobro de una pensión, haber de retiro, jubilación,
compensación o cualquiera otra prestación, civil o militar, por cantidad menor a la que se pretende, el plazo
de presentación de la demanda vencerá quince días después de la fecha en que se realice el primer cobro.
Cuando la pensión esté formada por. dos o más cuotas, el plazo para presentar la demanda correrá a partir de
la fecha de la primera percepción de la cuota cobrada en último término. Si la resolución impugnada concedió
compensación y el interesado considere tener derecho a pensión, se estará a la regla general y será condición
indispensable para tramitar la demanda que se otorgue fianza por una cantidad igual al importe de la
compensación si ésta fue cobrada, para garantizar la devolución de ésta en caso de que prospere la demanda.
IV. En los casos de Negativa Ficta, el interesado no está obligado a interponer la demanda dentro del término
a que se refiere este artículo, pudiendo presentarla en cualquier tiempo mientras no se dicte resolución expresa
y siempre que haya transcurrido el plazo respectivo.
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V. Cuando la ley señale otro plazo.
Cuando el perjudicado fallezca durante el plazo a que se refiere este artículo se suspenderá el término hasta
que haya sido designado albacea o representante de la sucesión.
Esta reforma vino a despejar una de las grandes dudas surgidas en la práctica, es decir, determinar cuál era el
tiempo para interponer la demanda de nulidad en contra de una Negativa Ficta toda vez que claramente se
indicaba que no existía tiempo alguno, hasta en tanto no se dictara la resolución expresa, pues en la práctica,
al presentar los litigantes su demanda en contra de la Negativa Ficta, algunas de las autoridades cuya
encomienda era la defensa de los, asuntos, al contestar la demanda señalaban como una causal de
improcedencia y sobre seguimiento la extemporaneidad de las mismas, pues alegaban que se tenía que
interponer la demanda quince días después de que se diera el plazo señalado para la configuración de la
Negativa Ficta, situación completamente ilógica, razón por la cual se introdujo la fracción del Artículo 192
antes transcrito.
Otro de los artículos que hacía referencia en este Código Fiscal de la Federación a la Negativa Ficta era el
relativo a la ampliación de la demanda, y disponía lo siguiente:
Artículo 194.- El demandante tendrá derecho de ampliar la demanda dentro de los quince días siguientes en
que surta efectos el acuerdo recaído a la contestación de la misma, cuando se demande una Negativa Ficta o
cuando el actor no conozca los fundamentos de la resolución impugnada, sino hasta que la demanda esté
contestada.
También procederá ampliar la demanda en el caso previsto por el Artículo 165 del Código.
Como podemos observar, en este Código Fiscal de la Federación ya se separan la demanda y la ampliación, se
les asignan artículos distintos: este Código tampoco estableció en forma expresa el derecho de la autoridad
para contestar la ampliación de demanda, manteniéndose quebrantado en la Ley el principio de equidad de las
partes frente al proceso legal.
Otra novedad que presenta este ordenamiento es la que contiene el artículo 195 que señala:
“El actor deberá acompañar con su instancia los documentos justificativos de su personalidad cuando no
gestione en nombre propio, a menos que compruebe que dicha personalidad le ha sido reconocida en el
procedimiento dentro del cual haya emanado la resolución que reclame”.
49
Igualmente deberá presentar el documento en que conste la resolución impugnado, o señalar el archivo o lugar
en que se encuentren. Si se demanda la nulidad de una Negativa Ficta, deberá exhibirse copia de la instancia
no resuelta por la autoridad.
Esta introducción por parte del legislador viene a llenar otra de las lagunas que presentó en un principio la
figura de la Negativa Ficta, que consistía en la forma de acreditar la existencia previa de una petición o
instancia formulada por el particular, pues si bien mencioné en párrafos anteriores que la Autoridad abusaba
de la no existencia de un término para impugnar la Negativa Ficta, en este caso eran los particulares los que
en algunas ocasiones abusaban y demandaban Negativas Ficta recaídas o peticiones inexistentes. Pero fue una
introducción acertada par parte del legislador el solicitar que se exhibiera copia de la instancia no resuelta,
pues así existía una certeza plena de la existencia de dicha petición y la autoridad podía tener más elementos
para saber cuál era la instancia no resuelta.
Una de las nuevas regulaciones de esta figura, en nuestra opinión de las mas importantes, es la que señalaba el
artículo 204, que disponía lo siguiente:
Artículo 204.- En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la
resolución impugnada.
En caso de negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma.
Este artículo aclaró otra de las lagunas de la Negativa Ficta, toda vez que la autoridad demandada no tenía la
plena certeza de cómo contestar la demanda, por lo que este numeral aclaró que en la contestación se tenía
que dar una respuesta a la instancia o petición formulada por el particular, pues establecía la obligación a la
autoridad de señalar los hechos y el derecho de la misma.
Ahora bien, si en un principio solamente se estableció en nuestra legislación que el silencio de la autoridad
debía interpretarse como una negativa a lo solicitado, a estas alturas esta figura ya tenía una mayor
conformación:
Si no había respuesta a una petición o instancia del particular respecto de un tiempo determinado, éste podía
ser el que fijaran las leyes o, en su defecto, el término de noventa días; ese silencio administrativo debía
interpretarse como una resolución adversa a sus intereses, a lo que posteriormente se le llamó Negativa Ficta.
En contra de esta ficción legal, el afectado podría interponer demanda ante el Tribunal Fiscal de la
Federación" en cualquier plazo después del término que ya se señaló, a la cual se tenía que adjuntar como
prueba una copia de la petición o instancia no resuelta por la autoridad; ésta al contestar la demanda debía dar
50
a conocer los hechos y el derecho que justifican la supuesta negativa dada a la petición del particular; contra
esa contestación de la demanda el particular podía ampliar su demanda, justo en ese momento se integra
plenamente la litis.
Hay que mencionar que nunca se previó en la ley la posibilidad de contestar la ampliación de la demanda por
parte de la autoridad, aunque en un sentido de equidad procesal en la práctica sí se dio, por lo que al
contestarse la ampliación de la demanda el Tribunal ya estaría en posibilidades de resolver la controversia
planteada ante él. Como se puede observar, esta figura creada por el legislador fue enriqueciéndose conforme
surgían los problemas en el Tribunal.
2.3.Código Fiscal Vigente
El 31 de Diciembre de 1981 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el actual Código Fiscal de la
Federación y entró en vigor hasta el día 1o de Octubre de 1982; este ordenamiento abrogó al Código
mencionado en el apartado anterior.
En este nuevo Código Fiscal de la Federación, el ordenamiento legal relativo a la Negativa Ficta es el
siguiente:
Artículo 37.- Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un
plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar
que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a
dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte
Como se puede apreciar, esta disposición ya tiene más elementos para llenar las lagunas que hubo en los
Códigos anteriores, pues cambia el plazo de días a meses y señala claramente que el particular puede
interponer "los Medios de Defensa" que desee en cualquier tiempo, siempre y cuando transcurra el plazo
mencionado en el mismo artículo, e igualmente aclara que, en caso de que no se interponga medio de defensa
alguno, el particular no pierde el derecho de que le sea resuelta su petición, además de que modifica el
vocablo término por el de plazo.
Para el año de 1985 se reforma el Artículo 37 y se introduce un nuevo párrafo en el que se establece que
cuando exista un requerimiento por parte de la autoridad, el computo de plazo para que se configure la
Negativa Ficta empezará a correr a partir del momento en que se cumpla con dicho requerimiento; el artículo
antes mencionado quedó de la siguiente manera:
Artículo 37.- Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un
51
plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá
considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo
posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.
Artículo 34-A.- Las autoridades fiscales podrán resolver las consultas que formulen los interesados relativas a
la metodología utilizada en la determinación de los precios o montos de las contra prestaciones, en
operaciones con partes relacionadas, en los términos del Artículo 64-A de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
siempre que el contribuyente presente la información, datos y documentación, necesarios para la emisión de la
resolución correspondiente. Estas resoluciones podrán derivar de un acuerdo con las autoridades competentes
de un país con el que se tenga un tratado para evitar la doble tributación.
Las resoluciones que en su caso se emitan en los términos de este artículo, podrán surtir sus efectos en el
ejercicio en que se soliciten, en el ejercicio inmediato anterior y hasta por los tres ejercicios fiscales siguientes
a aquél en que se soliciten. La vigencia podrá ser mayor cuando deriven de un procedimiento amistoso, en los
términos de un tratado internacional de que México sea parte.
La validez de las resoluciones podrá condicionarse al cumplimiento de requisitos que demuestren que las
operaciones objeto de la resolución, se realizan a precios o montos de contra prestaciones que hubieran
utilizado partes independientes en operaciones comparables.
Esta excepción relativa al artículo antes transcrito obedece al hecho de que los métodos para determinar
precios de transferencia son complejos y tardados, motivo por el cual se consideró pertinente ampliar el
término normal para contestar la petición formulada con el objeto de permitir a la autoridad resolver dicha
consulta de forma adecuada.
Actualmente, el Artículo 37 de Código Fiscal de la Federación se encuentra redactado de la siguiente manera:
Artículo 37.- Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un
plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar
que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a
dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.
El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el Artículo 34-A será de ocho meses.
Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios
para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.
52
Otro artículo que tiene contemplada la figura de la Negativa Ficta es el Artículo 131 del Código Fiscal de la
Federación, el cual dispone:
Artículo 131.- La autoridad deberá dictar resolución y notificarla en un término que no excederá de tres meses
contados a partir de la fecha de interposición del recurso. El silencio de la autoridad significará que se ha
confirmado el acto impugnado.
El recurrente podrá decidir esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta
confirmación del acto impugnado.
Como podemos apreciar, esta figura, si bien en la práctica es una Negativa Ficta, lo cierto es que se le
denomina confirmación ficta.
En efecto, algunos estudiosos del derecho han denominado esta figura como la confirmación ficta, pues, como
podemos apreciar, el legislador decidió que cuando se configurase el silencio de la autoridad en presencia del
recurso de revocación, no operaría una negativa ficta, sino por el contrario, se tendría una confirmación de la
resolución impugnada vía recurso, de esta figura nos ocuparemos más adelante.
2.4. Negativa Ficta
La Negativa Ficta es considerada como el silencio de la autoridad ante una consulta que se le hace, esto quiere
decir que la autoridad no ha dado respuesta en los términos que establece el Código Fiscal, en el Art. 131 que
marca que la autoridad debe de responder las consultas que se la hagan en el termino de tres meses, y si la
autoridad no da respuesta, se dice que hay Negativa Ficta, y se tienen dos opciones que puedes impugnar a
través del juicio de nulidad, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, o esperarte a que la
autoridad resuelva.
Negativa Ficta: sentido de la respuesta que la ley presume ha recaído a una solicitud, petición o instancia
formulada por escrito por persona interesada cuando la autoridad no le contesta por un periodo determinado.32
Se ha considerado a la resolución Negativa Ficta como una especie de silencio administrativo, mismo que en
la práctica significa desestimación tácita de una petición o solicitud. Entre otros estudiosos de la materia
fiscal, Federico Quintana Aceves, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México, ha definido a la Negativa Ficta como él: “Sentido de la respuesta que la ley presume ha
32 Nuevo Consultorio Fiscal Pág. Web fiscal.com.mx
53
recaído a una solicitud, petición o instancia formulada por escrito, por persona interesada, cuando la autoridad
no contesta ni resuelve en un determinado periodo”.33
Por tanto, la Negativa Ficta será la respuesta negativa a la solicitud, petición o instancia accionada por el
contribuyente, al conocer de una situación particular, o solicitar alguna petición a la autoridad fiscal federal o
local.
“En materia fiscal federal es en el Código Fiscal de la Federación, en su Artículo 37, donde se establece esta
institución fiscal, la cual se materializa en un plazo de tres meses, dentro de los cuales la autoridad debe
notificar al interesado la resolución que haya dictado a la petición formulada; y si no lo hace podrá
considerarse que la autoridad resolvió negativamente, configurándose la misma para efectos de intentar los
medios de defensa procedentes”.34
En ese orden de ideas, el objeto o esencia de esta figura es manifestar ante el peticionario que la resolución de
parte de la autoridad ha sido negativa, toda vez que el legislador, al incluirla en las disposiciones fiscales, ha
considerado que esa actitud pasiva del órgano hace presumir que su decisión es en sentido negativo o
contrario a la solicitud o requerimiento del peticionario.
Así, dicha inclusión obedece a la circunstancia de que aquél no se vea afectado en su esfera jurídica ante el
silencio de la autoridad que legalmente debe emitir la resolución correspondiente; de suerte que no sea
indefinida la conducta de abstención asumida por la autoridad, sino que al transcurrir cierto tiempo desde la
fecha de presentación de la solicitud, petición o instancia, la ley establezca medios o instrumentos al
agraviado o, en todo caso, la norma obligue a la autoridad a contestar o resolver.
Es decir, esta figura tiene como objeto evitar que el peticionario se vea afectado en su esfera jurídica ante el
silencio de la autoridad que legalmente debe emitir la resolución correspondiente; de suerte, que no sea
indefinida la conducta de abstención asumida por la autoridad, sino que al transcurrir cierto tiempo desde la
fecha de presentación de la solicitud, petición o instancia, el legislador ha considerado que esa actitud pasiva
del órgano hace que su decisión es en el sentido negativo para peticionario.
En cuanto a la figura que se trata, se emitió la siguiente resolución.
Tesis aislada
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
33 FEDERICO QUINTANA ACEVES Instituto de investigaciones jurídicas Ed.. Porrúa UNAM. Pág. 310
54
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XIII, Mayo de 2001, Página: 1183
NEGATIVA FICTA REGULADA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. NO PUEDE SER
RECLAMADA MEDIANTE EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, EN ATENCIÓN A SU NATURALEZA Y
AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD.
Tomando en cuenta la regulación de la negativa ficta en el Código Fiscal de la Federación, así como diversas
opiniones doctrinales se llega a la conclusión de que la negativa ficta es una ficción legal de efectos
exclusivamente procésales y, por lo tanto, no constituye un verdadero acto; es una ficción cuyo fin está
encaminado a la apertura de la vía del contencioso administrativo en beneficio del particular, superando los
efectos de la inactividad de la administración, ya que su configuración produce el efecto de sujetar al recurso
o al juicio a la autoridad omisa. En este tenor, al ser una técnica procesal específica que solamente opera en el
contencioso administrativo, resulta inconcuso que no es posible acudir al juicio de amparo por la vía indirecta
para reclamar la negativa ficta, sino que debe de agotarse previamente, sin excepción alguna, el juicio
contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por la vía del recurso
o directamente y, de no ser así, se actualiza la causa de improcedencia de la fracción XV del artículo 73 de la
Ley de Amparo, en atención a que no se ha cumplido con el principio de definitividad.
Décimo tercer tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito. Amparo en revisión 693/2001.
Hipotecaria Mexicana, S.A. de C.V., sociedad financiera de Objeto Limitado. 21 de febrero de 2001.
Unanimidad de votos. Ponente: Rosalba Becerril Velázquez. Secretario: Marat Paredes Montiel.
2.4.1. Requisitos de la Negativa Ficta
Para que se materialice o configure la Negativa Ficta, según algunos estudiosos del tema, tienen que darse
varios elementos o situaciones en su entorno, como son:
1) La existencia de una instancia de los particulares, solicitando, pidiendo o impugnando una resolución
administrativa ante la administración.
2) La abstención de la autoridad administrativa de resolver la instancia o pedimento del particular.
3) El transcurso del tiempo previsto en la ley, sin que las autoridades resuelvan expresamente.
34 Pàg Web Offixfiscal.com.mx
55
4) La presunción, como efecto jurídico del silencio, de que existe ya una resolución administrativa.
5) Que la resolución administrativa presunta es en sentido contrario a los intereses de lo pedido en la
instancia.
2.4.2. Fuentes de la Negativa Ficta
Podemos considerar que son tres las fuentes de donde emana esta figura jurídica:
a) La Ley.
b) La Jurisprudencia, y
c) La Doctrina
La Ley
Por lo que esta corresponde, fue en el Artículo 16 de la Ley de Justicia Fiscal, cuando por primera vez esta
figura jurídica vio la luz, y por la época en que nació, es indudable que sus creadores fueron influenciados por
los acontecimientos sucedidos en Europa y conforme a la evolución de nuestro Derecho Fiscal, esta figura ha
continuado en nuestra vida legal, hasta nuestros días.
La Jurisprudencia
Por lo que a la jurisprudencia se refiere, podemos señalar que es la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la
Federación de donde mayormente ha salido la Jurisprudencia, especialmente de la Segunda Época, y no
porque en la primera no se ventilaran asuntos respecto de la Negativa Ficta sino debido a las complicaciones
técnicas que esta representa. Jurisprudencia del Tribunal Fiscal de la Federación, a partir del 01 de enero de
2001 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa Las reglas a seguir a efecto de integrarse la
Jurisprudencia de dicho Tribunal, las impone el Código Fiscal de la Federación de la siguiente manera:
Articulo 260.-Para fijar jurisprudencia, el pleno de la Sala Superior deberá aprobar tres procedentes en el
mismo sentido, no interrumpidos por otro en contrario.
También se fijara jurisprudencia por alguna Sección de la Sala Superior, siempre que aprueben cinco
precedentes no interrumpidos por otro en contrario.
Constituyen precedentes, conforme al Artículo 259 del Código Fiscal de la Federación:
Tesis sustentadas en las sentencias pronunciadas por la Sala Superior, aprobadas por lo menos por
siete magistrados, una vez publicados en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
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Tesis sustentadas en las sentencias de las Secciones de la Sala Superior, siempre que sean aprobadas
cuando menos por cuatro de los magistrados integrantes de la Sección de que se trate y sean
publicados en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Es importante señalar que las Salas Regionales de este Tribunal, se encuentran obligadas a aplicar la
jurisprudencia del mismo, salvo que esta contravenga jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación,
existiendo diversas tesis emitidas por ellas, así como por los tribunales colegiados de circuito pertenecientes
al Poder Judicial mencionado, que a decir del Magistrado Leopoldo Arreola Ortiz “ es el ámbito en donde se
ubican las principales contradicciones”.
Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Conforme al Artículo 196, de la Ley de Amparo: “la jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de
Justicia, funcionando en Pleno o en Salas, es obligatoria para estas tratándose de la que decreta el Pleno, y
además para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los juzgados de Distrito, los Tribunales
Militares y Judiciales del Orden Común de los Estados y del Distrito Federal, Tribunales Administrativos y
del Trabajo, Locales y Federales”.35
La forma de la jurisprudencia se encuentra establecida en el segundo párrafo del numeral antes mencionado
como a continuación se indica:“Las resoluciones constituirían jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas
se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por lo
menos por catorce ministros, si se tratara de jurisprudencia del Pleno, o por cuatro ministros en los casos de
jurisprudencia de las Salas. También constituyen jurisprudencia las resoluciones que diluciden las
contradicciones de tesis de Salas y de Tribunales Colegiados”.36
Doctrina
Como hemos podido observar, la aparición de la figura de la Negativa Ficta en el Derecho Mexicano, se vio
influenciado principalmente por el Derecho Francés, sin restarle importancia a lo que en su oportunidad se
consideró del Italiano. Según se puede constatar de la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal, a la
fecha existen estudios al respecto y la mayoría de los autores que la tratan en diversos textos no son
abundantes, por lo que es mediante la jurisprudencia del tribunal fiscal de la federación, a partir del 01 de
Enero de 2001, en donde podemos encontrar el mayor número de contradicciones así como el material más
abundante.
35 Ley de Amparo.- Editorial Pac, S.A. de C.V., Tercera Edición.- México 1996. Pág.136 36 Ibidem.35- Pág. 136
57
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), en tesis del Pleno, ha considerado que para
la configuración de dicha figura fiscal se deben cumplir tres requisitos:
1) Que transcurra el plazo de tres meses contados a partir de la fecha de presentación de la instancia de
que se trate;
2) Que exista demora en la notificación de la resolución que corresponda a esa instancia; y
3) La interposición del medio de defensa procedente, en cualquier tiempo, posterior al vencimiento del
citado plazo.
Son pertinentes las siguientes resoluciones.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VIII. No. 90. Junio 1987,
Tesis II TASS – 10040, Página: 1050
NEGATIVA FICTA.- COMO SE CONFIGURA.-
El solo transcurso del plazo de cuatro meses a que aluden los artículos 37 y 137 del Código Fiscal de la
Federación, entre la fecha de la instancia del particular y el momento en que se reclama ante el Tribunal
Fiscal, sin contestación de la autoridad, constituye una negativa ficta respecto a la solicitud del particular. La
circunstancia de que la autoridad hubiere pronunciado su resolución dentro de dicho plazo no altera esta
conclusión cuando no se notifico al particular, ya que las resoluciones surten efectos contra los particulares
hasta que les son notificadas.
Revisión No. 1620/86.- Resuelta en sesión de 29 de junio, por unanimidad de 7 votos.- Magistrado Ponente:
Alfonso Cortina Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ma. Estela Ferrer Mac Gregor Poisot.
PRECEDENTE: Revisión No. 522/79.- Resuelta en sesión de 28 de febrero de 1980, por unanimidad de 7
votos.- Magistrado Ponente: Alfonso Cortina Gutiérrez.- Secretario: Lic. Carlos Alcázar García.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VI. No. 64. Abril 1985.
Tesis: II-TASS-7330 Página: 798
NEGATIVA FICTA.- PROCEDENCIA DE LA MISMA.-
58
La negativa ficta se configura aún en caso de que la autoridad a quien se atribuye manifieste haber emitido
resolución expresa, si esta última no se notifica oportunamente al particular.
Revisión No. 2567/82.- Resuelta en sesión de 9 de abril de 1985, por mayoría de 6 votos y 2 en contra.-
Magistrado Ponente: Armando Díaz Olivares.- Secretaria: Lic. Ma. de Jesús Herrera Martínez.
Segunda Época
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 51. Marzo 1984.
Tesis: II-TASS-6039 Página: 81
NEGATIVA FICTA.- EXISTE CUANDO LA RESOLUCION EXPRESA NO SE NOTIFICA.-
Cuando la autoridad alegue que no existe la configuración de la negativa ficta porque emitió una resolución
que contestó la instancia del particular antes de la presentación de la demanda, debe demostrar que dicha
resolución fue debidamente notificada al interesado, pues de lo contrario se considera que se dio el silencio de
la autoridad.
Revisión No. 771/80.- Resuelta en sesión de 30 marzo de 1984, por unanimidad de 6 votos.- Magistrado
Ponente: Edmundo Plascencia Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ma. de Jesús Herrera Martínez.
Quinta Época.
Instancia: Pleno R.T.F.J.F.A.
Año I. No. 6. Junio 2001.
Tesis: V-P-SS-32 Página: 67
NEGATIVA FICTA.- SE CONFIGURA EN ASUNTOS RELACIONADOS CON APORTACIONES DE
SEGURIDAD SOCIAL.-
Resulta aplicable el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación y, por tanto, se configura la negativa
ficta, cuando se está en presencia de un asunto relacionado con aportaciones de seguridad social, como lo es
el cálculo de la prima del seguro de riesgos de trabajo, ya que dicho seguro, entre otros, conforma el régimen
obligatorio del Seguro Social, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 6° y 11 de la Ley del Seguro Social,
régimen que constituye el contenido de las aportaciones de seguridad social, que en los términos de la
fracción II, del artículo 2° del Código Fiscal de la Federación, tienen el carácter de contribuciones; en
consecuencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1° del Código citado, las disposiciones del mismo
resultan aplicables en defecto, en tratándose de dichas contribuciones. Desde luego, no obstante que en la Ley
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del Seguro Social se prevé lo concerniente al seguro de riesgos de trabajo, así como lo relativo al recurso de
inconformidad, sin embargo, en la misma no se regula la institución de la negativa ficta, motivo por el cual,
debe estarse a lo previsto por el Código Fiscal de la Federación en su artículo 37 que prevé dicha figura;
máxime que el Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo fiscal autónomo, en los términos de los
artículos 5° y 288 de la Ley del Seguro Social, y con dicho carácter actúa al emitir los actos que se refieren a
las aportaciones de seguridad social.
Juicio No. 2453/98-06-01-3/99-PL-07-04.- Resuelto por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la
Federación, en sesión de 17 de mayo de 2000, por unanimidad de 11 votos a favor.- Magistrada Ponente:
Silvia Eugenia Díaz Vega.- Secretaria: Lic. María Luisa de Alba Alcántara.
(Tesis aprobada en sesión privada de 19 de enero de 2001)
Tercera Época.
Instancia: Sala Regional Sureste.(Oaxaca) R.T.F.F.
Año X. No. 110. Febrero 1997.
Tesis: III-TASR-XV-549 Página: 52
NEGATIVA FICTA.- SI SE CONFIGURA RESPECTO DE UN RECURSO DE INCONFORMIDAD
INTERPUESTO ANTE EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL, DEBE ESTUDIARSE EL
FONDO DEL RECURSO.-
Si la autoridad demandada argumenta que el recurso de inconformidad interpuesto por el particular fue
desechado, pero reconoce que no tuvo oportunidad de notificar el proveído respectivo dentro del término
legal, por lo que se configura la negativa ficta cuya nulidad se demanda, resulta procedente entrar al estudio
del fondo del recurso interpuesto, toda vez que en los términos del artículo 131 del Código Fiscal de la
Federación, el silencio de la autoridad debe entenderse como una confirmación de la resolución recurrida, sin
que sea óbice el proveído desechatorio emitido por la autoridad, toda vez que al no notificarse antes de la
presentación de la demanda impugnando la negativa ficta, se configuró ésta, por lo que la litis del juicio
promovido se constriñe a determinar la legalidad de la confirmación que de manera tácita se da por el silencio
de la autoridad respecto del fondo del recurso planteado ante ella.
Juicio No. 131/96.- Sentencia de 3 de octubre de 1996, por unanimidad de votos.- Magistrada Instructora:
Marina Zaragoza de Razo.- Secretaria: Lic. Guillermina Ruiz Bohórquez.
Tercera Época.
Instancia: Primera Sala Regional Hidalgo - México (Tlalnepantla) R.T.F.F.
Año II. No. 21. Septiembre 1989.
60
Tesis: III-PSR-XII-I-2 Página: 45
NEGATIVA FICTA.- EL COMPUTO PARA LA CONFIGURACION DE LA MISMA DEBE HACERSE DE
OFICIO.-
Aún cuando la demandante y las autoridades demandadas estén de acuerdo en que se ha configurado la
resolución negativa ficta, si de autos aparece que no ha transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 37 del
Código Fiscal de la Federación, debe dictarse el sobreseimiento del juicio fiscal, por ser éste improcedente, ya
que la resolución impugnada no existe.
Juicio No. 988/87.- Sentencia de 24 de mayo de 1989, por unanimidad de votos.- Magistrado Instructor: Jorge
Jiménez Carrasco.- Secretaria: Lic. Griselda Molina Flores.
Tercera Época.
Instancia: Primera Sala Regional Centro. (Celaya) R.T.F.F
Año II. No. 22. Octubre 1989.
Tesis: III-PSR-XI-24 Página: 55
NEGATIVA FICTA.- NO SE CONFIGURA CUANDO EXISTEN REQUERIMIENTOS PREVIOS DE LA
AUTORIDAD A FIN DE RESOLVER LA INSTANCIA O MEDIO DE DEFENSA, NO CUMPLIDOS.-
Conforme al artículo 92 del Código Fiscal de la Federación vigente hasta el 31 de diciembre de 1982, la
negativa ficta se configuraba cuando las instancias o peticiones que se formulaban a las autoridades fiscales
no eran resueltas en el término que fijaba la ley o a falta de término establecido, en 90 días, no obstante que
existieran acuerdos de trámite o simples proveídos. En cambio, en la actualidad, los artículos 37 y 131 del
Código Fiscal de la Federación vigente, prevén que opera la negativa ficta cuando las instancias, peticiones o
un recurso que se formulan a las autoridades, no se resuelven y notifican al particular en el plazo de cuatro
meses, pero establecen una modalidad contenida expresamente en el segundo párrafo del referido artículo 37,
que no existía en el Código de vigencia anterior, consistente en que cuando existe un acuerdo por el que se
requiere al promovente para que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para
resolver, el término de cuatro meses para que se configure la negativa ficta no corre hasta en tanto se cumple
el requerimiento formulado.
Juicio No. 25/89.- Sentencia de 23 de agosto de 1989, por unanimidad de votos.- Magistrado Ponente:
Lorenzo Javier Gómez Torres.- Secretaria: Lic. Ana Ma. Limón Bernal.
Segunda Época.
Instancia: Quinta Sala Regional Metropolitana. R.T.F.F.
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Año VIII. No. 85. Enero 1987
Tesis: II-TASR-V-770 Página:580
NEGATIVA FICTA.- NO SE CONFIGURA CUANDO EXISTA RESOLUCION EXPRESA QUE SEA DEL
CONOCIMIENTO DEL AFECTADO, AUN CUANDO PUDIERAN EXISTIR IRREGULARIDADES EN SU
NOTIFICACION.-
Procede el sobreseimiento del juicio por inexistencia del acto impugnado cuando se demande la nulidad de
una resolución negativa ficta si el actor admite conocer la resolución expresa, aun cuando pretenda desvirtuar
la legalidad de la notificación respectiva al momento de ampliar su demanda, pues es sobradamente sabido
que la sustitución legal a la decisión de la autoridad, conocida como resolución negativa ficta, tiene por objeto
tutelar los derechos de los gobernados ante el silencio de la Administración Pública en actos en los que deba
resolver expresamente, a fin de que estos puedan hacer valer sus derechos ante los órganos jurisdiccionales
competentes, por lo tanto, cuando existe una resolución expresa la tutela de que se habla no tiene razón de ser,
pues aunque la decisión expresa pudiera haber sido notificada en forma irregular, el afectado sí está en
posibilidad de hacer valer sus derechos, a diferencia de aquél que no recibe respuesta alguna a su instancia.
Juicio 14375/83.- Sentencia de 6 de octubre de 1986, por unanimidad de votos.- Magistrada Instructora.-
María del Consuelo Villalobos Ortiz.- Secretario: Lic. Fermín Sedeño Figueroa.
Cuarta Época.
Instancia: Séptima Sala Regional Metropolitana. R.T.F.F.
Año II. No. 8. Marzo 1999.
Tesis: IV-TASR-XVIII-87 Página: 156
NEGATIVA FICTA.- NO SE CONFIGURA SI LA RESPUESTA EXPRESA PROVIENE DE ÓRGANO
DIVERSO AL QUE SE DIRIGE LA CONSULTA.-
La respuesta del Administrador General Jurídico de Ingresos, emitida con fundamento en el artículo 57,
fracción XIV, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a consulta dirigida al
Secretario de Hacienda y Crédito Público, y notificada al particular antes de la presentación de la demanda de
nulidad, hace inexistente la resolución negativa ficta atribuida a este órgano estatal, por virtud de que
comparten esa atribución en términos de los artículos 2° y 4° del citado Reglamento. Por tanto, es debido
sobreseer en el juicio al tenor de los artículos 202, fracción XI, y 203, fracción II, del Código Fiscal de la
Federación.
62
Juicio No. 17487/97.- Sentencia de 7 de septiembre de 1998, aprobada por mayoría de votos.- Magistrada
Instructora: María Isabel Gómez Muñoz.- Secretaria: Lic. María Elda Hernández Bautista.
Cuarta Época.
Instancia: Décima Primera Sala Regional Metropolitana. R.T.F.F.:
Año II. No. 13. Agosto 1999.
Tesis: IV-TASR-XXII-159 Página:207
NEGATIVA FICTA.- NO SE CONFIGURA TRATÁNDOSE DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS
RESOLUCIONES EMITIDAS EN LOS RECURSOS DE REVOCACIÓN.-
De conformidad con el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, son
impugnables ante este Órgano Colegiado las resoluciones definitivas que agravien al promovente, las cuales
pueden ser expresas o ser negativas por ficción jurídica en términos del artículo 131 del Código Fiscal de la
Federación, por lo que si la autoridad ante quien se interpuso una instancia administrativa, resuelve en forma
expresa revocar o dejar sin efecto la resolución impugnada en dicha instancia, señalando que debe emitirse
otra que la sustituya, la omisión en su cumplimiento no puede impugnarse alegando que se configuró la
negativa ficta, pues el artículo 131 antes invocado claramente establece como elementos de esa figura jurídica
que exista una petición o instancia no resuelta por la autoridad dentro del término de tres meses, lo que no
ocurre cuando se omite cumplir con una resolución recaída a una instancia, pues precisamente a través de
ésta, la autoridad se pronunció respecto al recurso promovido, resultando incompetente este Tribunal para
conocer de esa omisión al no estar previsto ese supuesto en ninguna de las fracciones del artículo 11 de la Ley
Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, que le otorga la competencia por materia.
Juicio No. 14514/97(11-I).- Sentencia de 6 de octubre de 1998, por unanimidad de votos.- Magistrada
Instructora: María de Jesús Herrera Martínez.- Secretario: Lic. Raúl Octavio Maldonado Amparan.
Tercera Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VIII. No. 89. Mayo 1995.
Tesis: III-PSS-458 Página: 11
NEGATIVA FICTA. AL NO CONFIGURARSE SU EXISTENCIA SE ACTUALIZA UNA CAUSAL DE
SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO.-
En términos del artículo 202, fracción XI, del Código Fiscal de la Federación la inexistencia del acto
reclamado acarrea la improcedencia y sobreseimiento del juicio. Así, ante la impugnación de una resolución
63
negativa ficta, deben actualizarse dos hipótesis específicas, de acuerdo al artículo 37 del Código Fiscal de la
Federación: una petición hecha por el gobernado a la autoridad fiscal y el silencio de la autoridad por un plazo
mayor a 4 meses. Ahora bien, el citado plazo deberá configurarse a partir de la última promoción que haga el
particular; es decir, ante el requerimiento de la autoridad para que el particular cumpla con alguna prevención,
el período de 4 meses debe computarse a partir de la fecha en que se da cumplimiento a la prevención y si de
este momento a la fecha en que se promueve la demanda no han transcurrido los 4 meses previstos en el
artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, no existe la resolución negativa ficta y el juicio debe
sobreseerse.
Juicio Atrayente No. 439/94/9403/93 y 13035/93 Acumulado.- Resuelto en sesión de 2 de mayo de 1995, por
unanimidad de 7 votos.- Magistrado Ponente: Carlos Franco Santibáñez.- Secretario: Lic. Santiago González
Pérez. (Tesis aprobada en sesión de 2 de mayo de 1995).
Tercera Época
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año II. No. 16. Abril 1989.
Tesis: III-TASS-898 Página: 38
NEGATIVA FICTA.- NO SE CONFIGURA POR EL HECHO DE QUE LA AUTORIDAD NO RESUELVA EN
EL PLAZO DE 90 DIAS LA INCONFORMIDAD HECHA VALER CONTRA LAS ACTAS DE VISITA.-
El artículo 84, fracción VIII, del Código Fiscal de la Federación en 1967, otorga a los particulares el
derecho de inconformarse en contra de los hechos asentados en las actas de auditoria, así como ofrecer las
pruebas respectivas; por tanto, debe establecerse que las autoridades únicamente están obligadas a tramitar
dicha instancia, en caso de emitir una resolución fundada en el acta de visita que se pretende desvirtuar con la
inconformidad, debiendo hacerse referencia específica a esos elementos, expresando los fundamentos y
motivos por los que se desvirtúan, lo que significa que no se encuentran obligadas a dictar una resolución
expresa a dicha inconformidad, ya que no existe disposición que así lo establezca; en consecuencia, no se
configura la negativa ficta prevista por el artículo 92 del citado Código, por el hecho de que la autoridad no
resuelva dentro de 90 días la instancia de inconformidad hecha valer por los sujetos pasivos visitados, dado
que ello equivaldría a obligarla, cuando practica una visita domiciliaria, a determinar dentro del plazo
indicado, si existen o no diferencias de impuestos a cargo de los causantes, lo que iría en contra de lo
dispuesto tanto por el artículo 13 de la Ley del Impuesto sobre la Renta vigente durante los ejercicios
revisados, como por el artículo 88 del aludido ordenamiento, que establece un término de cinco años para que
las autoridades fiscales ejerciten sus facultades de revisión y liquidación de diferencias de impuestos.
64
Revisión No. 507/81.- Resuelta en sesión de 25 de abril de 1989, por unanimidad de 7 votos.- Magistrado
Ponente: Genaro Martínez Moreno.- Secretario: Lic. Juan Carlos Gómez Velásquez.
En cuanto a la activación de la Negativa Ficta se tiene:
El Artículo 37 del Código Fiscal de la Federación que regula la Negativa Ficta en su primer párrafo habla de
“las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales.” Como se ve, el precepto se refiere a
dos hipótesis distintas:
a) Las instancias; y
b) Las peticiones que se formulen a las autoridades fiscales.
Ahora bien, la palabra instancia desde el punto de vista forense tiene dos significados. Uno de éstos es el
siguiente: “Cada uno de los grados que establece la importancia de los organismos judiciales”.
Aplicando esta definición a los recursos administrativos fiscales, se llega al conocimiento de que una
instancia es una fase que se ventila ante una dependencia administrativa, con motivo de la sustanciación de un
recurso. En este orden de ideas, del invocado Artículo 37 resulta que la Negativa Ficta, no se configura sólo
por la falta de contestación a una petición formulada por el particular a la autoridad fiscal, sino también, por la
falta de resolución a una instancia, la que en términos del propio precepto debe señalarse en un plazo de
cuatro meses.
a) Instancia o petición formulada a la autoridad.- En el intento de analizar el primer elemento para la
configuración de la Negativa Ficta, surgen dos cuestionamientos:
El primero, consiste en que si para efectos de la configuración de la Negativa Ficta prevista en el Articulo 37,
del Código Fiscal de la Federación, necesariamente la instancia o petición formulada y no contestada, deberá
verse sobre una misma naturaleza o clase.
El segundo, en el sentido de que: si la instancia y peticiones sólo darán origen a la Negativa Ficta cuando son
elevadas ante autoridades fiscales a si las peticiones formuladas ante las autoridades administrativas también
dan lugar a la Negativa Ficta.
Dentro de este primer planteamiento, podemos distinguir dos nuevas situaciones, aquellas por las que por
ningún motivo la autoridad puede evadir su obligación de contestar y en el caso de no hacerlo configurarse la
Negativa Ficta y la otra en el sentido de que si la autoridad guarda silencio no se configura la Negativa Ficta.
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El Magistrado Rosaslanda, sostiene que para configurarse la Negativa Ficta; la instancia o petición formulada
a la autoridad debe ser de aquellas respecto de las cuales la autoridad se encuentre obligada a contestar
expresamente y que en este supuesto la resolución de que se trata sea impugnable mediante el juicio
contencioso administrativo.
Desde nuestro punto de vista, la clave para distinguir cuándo nos encontramos en presencia de una Negativa
Ficta, en materia administrativa y cuando en materia fiscal, la encontramos:
Cuando las instancias versen y hayan sido resueltas en un plazo de tres meses, acerca de todos aquellos actos,
procedimientos y resoluciones de la administración pública centralizada que no sea de carácter fiscal,
responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, así como al ministerio público en el
ejercicio de sus funciones constitucionales, en relación con las materias de competencias económicas,
prácticas desleales de comercio internacional y financiera, conforme lo establece el Articulo 1° de la Ley
Federal del Procedimiento Administrativo y la Autoridad no haya dado respuesta en un plazo de tres meses o
no habiéndola dado el solicitante se lo requiera por escrito, estaremos frente a una negativa ficta de carácter
administrativo, en sentido estricto.
Estaremos en presencia de una Negativa Ficta de carácter fiscal, cuando la instancia o petición, formulada por
un particular que no haya sido proporcionado, también, en un plazo de tres meses y esta verse o se refiera a
situaciones reales o concretas, de carácter individual, según lo establece el numeral 34, del Código Fiscal de
la Federación, relativa a los impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y
derechos, así como a sus accesorios según se establece en el articulo 2, del Código Fiscal de la Federación
vigente.
Es decir, para saber cuando estamos ante una clase de Negativa Ficta y otra, debemos conocer la clase de
actos sobre la cual versa la solicitud y acerca de que materia estamos efectuando la petición y esta no nos
haya sido resuelta.
En consecuencia y para responder a otro de los cuestionamientos, antes planeados, tenemos, que las
autoridades administrativas y las administrativas fiscales, únicamente estarán obligadas a responder las
peticiones o instancias, cuando estas se refieran a las materias por las cuales les fue conferida la competencia,
lo cual se basa en el principio general de Derecho que reza “las autoridades solo están facultadas para realizar
lo que la ley les permite”.
Por lo que podemos señalar, en términos generales que las autoridades administrativas de un tipo o de otro
siempre estarán obligadas a responder solicitudes, y de manera particular, siempre y cuando aquellas se
refieran a la materia frente a las cuales posean competencia.
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Pero la regla anterior tiene una excepción, ya que en materia fiscal tenemos que el Artículo 74, del vigente
Código Fiscal de la Federación, nos plantea en su segundo párrafo la siguiente posibilidad:
“La solicitud de condenación de multas en los términos de este articulo no constituirá instancias y las
resoluciones que dicte la Secretaria de Hacienda de Crédito Público al respecto no podrán ser impugnadas
por los medios de defensas que establece el código”. Por lo tanto una vez transcurridos los tres meses y no
haber sido resuelta tal petición, no estaremos en presencia de una Negativa Ficta por disposición expresa de la
Ley, en este caso del Código Fiscal Federal.
De lo anteriormente expuesto tenemos, que para saber cuando estamos ante una Negativa Ficta de las que
regula el Código Fiscal de la Federación, sólo tendremos que analizar la existencia previa de una instancia o
petición efectuada en materia fiscal en forma individual acerca de una situación concreta y real y que no haya
sido resuelta por la autoridad en el plazo de los tres meses.
Como un mero comentario comparativo cabe mencionar que ante el tribunal de lo contencioso administrativo
del estado de México, no se da esta discusión que surge en el seno del Tribunal Fiscal de la Federación, en el
sentido de si sólo procede la Negativa Ficta en contra de la falta de contestación o peticiones formuladas ante
autoridades fiscales o también ante las autoridades administrativas no fiscales, por que la Ley de Justicia
Administrativa del Estado de México que determina la competencia del órgano jurisdiccional administrativo,
le otorga expresamente la facultad de conocer, en ambas materias de la Negativa Ficta, dado que son
atribuciones, por cuanto a la materia fiscal y administrativa, mas amplias que la del Tribunal Fiscal de la
federación.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VIII. No. 90. Junio 1987.
Tesis: II-TASS-10039 Página: 1050
NEGATIVA FICTA.- SE CONFIGURA NO OBSTANTE QUE EXISTAN PROVEIDOS DE TRAMITE.-
De acuerdo a lo estipulado por los artículos 37 y 137 del Código Fiscal de la Federación, las instancias o
peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el plazo de cuatro meses, de lo
contrario se configura la negativa ficta, no obstante que las autoridades dicten acuerdos de trámite o simples
proveídos, toda vez que lo único que resuelve la instancia de los particulares es la decisión final o definitiva
que recaiga al problema planteado.
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Revisión No. 1620/86.- Resuelta en sesión de 29 de junio de 1987, por unanimidad de 7 votos.- Magistrado
Ponente: Alfonso Cortina Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ma. Estela Ferrer Mac Gregor Poisot. PRECEDENTE:
Revisión No. 280/74.- Resuelta en sesión de 26 de noviembre de 1974, por 16 contra 3.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 54. Junio 1984.
Tesis: II-TASS-6212 Página: 1088
NEGATIVA FICTA.- PARA QUE SE CONFIGURE NO BASTA CON QUE SE ACREDITE LA EXISTENCIA
DE UN RECURSO, SINO QUE ES INDISPENSABLE QUE SE EXHIBA LA INSTANCIA NO RESUELTA
POR LA AUTORIDAD.-
En los términos del artículo 92 del Código Fiscal de la Federación (1967), para que se configure la negativa
ficta, es necesario que se presente una instancia o petición a la autoridad y que ésta no lo resuelva en el
término establecido. En este orden de ideas si la actora únicamente acredita en el juicio la existencia de un
acta que se levantó con motivo de la interposición de un recurso, pero no exhibe copia de la instancia no
resuelta por la autoridad, no se configura la negativa ficta, ya que el artículo 195 del anterior Código Fiscal
era claro al disponer que si se demanda la nulidad de una negativa ficta, deberá exhibirse copia de la instancia
no resuelta por la autoridad; y en este caso debe sobreseerse el juicio.
Revisión No. 48/84.- Resuelta en sesión del 12 de junio de 1984, por mayoría de 5 votos y dos en contra.-
Magistrado Ponente: Alfonso Cortina Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ana María Múgica Reyes.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 40. Abril 1983.
Tesis: II-TASS-4848 Página:737
NEGATIVA FICTA.- LA IMPROCEDENCIA DE LA INSTANCIA O PETICION FORMULADA POR EL
PARTICULAR NO TRAE CONSIGO LA INEXISTENCIA DE LA RESOLUCION PRESUNTAMENTE
NEGATIVA.-
La improcedencia de un recurso interpuesto por el particular no trae consigo la imposibilidad de que se
configure una resolución negativa ficta si la autoridad no da contestación dentro del término que la Ley fija o
a falta de él en 90 días, toda vez que aun cuando la instancia del particular sea improcedente, la autoridad
tiene la obligación de emitir una resolución.
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Revisión No. 408/82.- Resuelta en sesión de 26 de abril de 1983, por mayoría de 6 votos y 1 en contra.-
Magistrado Ponente: Mario Cordera Pastor.- Secretario: Lic. Francisco Rueda Martín del Campo.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 48. Diciembre 1983.
Tesis: II-TASS-5683 Página:478
NEGATIVA FICTA.- SE CONFIGURA CUANDO LA RESOLUCION RECAIDA A LA INSTANCIA O
PETICION DEL PARTICULAR NO HA SIDO NOTIFICADA.-
La negativa ficta se configura cuando la resolución recaída a una instancia o petición no ha sido notificada
al interesado, aun cuando se contenga en un oficio que ostente una fecha anterior a la presentación de la
demanda, y aun anterior a la en que venció el término para la configuración de dicha negativa, pues al no
haberse notificado no ha surgido a la vida jurídica, ni surte efectos legales.
Revisión No. 1136/83.- Resuelta en sesión de 9 de diciembre de 1983, por mayoría de 4 votos y 2 en contra.-
Magistrado Ponente: Alfonso Cortina Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ma. Estela Ferrer Mac Gregor P.
Segunda Época
Instancia: Primera Sala Regional Noreste. (Monterrey) R.T.F.F.
Año V. No. 40. Abril 1983.
Tesis: II-TASR-IX-373 Página: 754
RESOLUCION NEGATIVA FICTA.- SE CONFIGURA CUANDO SE TRATA DE INSTANCIAS O
PETICIONES NO RESUELTAS POR LA AUTORIDAD EN EL TERMINO QUE LA LEY MARCA.-
Si se interpone ante el Instituto Mexicano del Seguro Social una solicitud de disminución en el grado de
riesgo y prima de acuerdo con la actividad desarrollada, de conformidad con el Reglamento de Clasificación
de Empresas y Grados de Riego para el Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales y,
dicha solicitud no se resuelve en el término de 90 días, de conformidad con el artículo 92 del Código Fiscal de
la Federación (vigente hasta el 31 de diciembre de 1982) se configura la resolución negativa ficta. No es óbice
para lo anterior que el Reglamento antes citado y la ley de la materia establezcan medios de defensa que
tienen que agotarse previamente a la interposición del juicio de nulidad, toda vez que el artículo 92 se refiere
a "instancias o peticiones" que es un término más amplio que de medio de defensa o recurso administrativo en
su caso, y la resolución negativa ficta es impugnable ante este Tribunal.
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Juicio No. 292/82.- Sentencia de 2 de marzo de 1983, por unanimidad de votos.- Magistrado Instructor:
Leopoldo Santos Landois.- Secretario: Lic. Gilberto C. Gutiérrez de Lara Fonseca.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 34. Octubre 1982.
Tesis: II-TASS-4289 Página:194
NEGATIVA FICTA.- LA IMPROCEDENCIA DE LA INSTANCIA O PETICION FORMULADA POR EL
PARTICULAR NO IMPIDE QUE SE CONFIGURE.-
La improcedencia de un recurso interpuesto por el particular no trae consigo la imposibilidad de que se
configure una resolución negativa ficta si la autoridad no da contestación que funde y motive el
desechamiento del recurso por improcedente dentro del término que la ley fija o a falta de él en 90 días, toda
vez que aun cuando la instancia del particular sea improcedente, la autoridad tiene la obligación de emitir una
resolución que funde y motive el desechamiento del recurso interpuesto por el particular.
Revisión No. 51/82.- Resuelta en sesión de 15 de octubre de 1982, por mayoría de 4 votos, 1 parcialmente y 1
en contra.- Magistrada Ponente: Margarita Lomelí Cerezo.- Secretario: Lic. José Miguel Pérez Jonguitud.
PRECEDENTE: Revisión No. 1544/81.- Resuelta en sesión de 30 de abril de 1982, por mayoría de 6 votos y
1 en contra.- Magistrado Ponente: Alfonso Cortina Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ma. Estela Ferrer Mac Gregor
Poisot.
Tercera Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año II. No. 14. Febrero 1989.
Tesis: III-TASS-723 Página: 103
NEGATIVA FICTA.- EXISTE NO OBSTANTE QUE LA AUTORIDAD HAYA DADO RESPUESTA A LA
INSTANCIA DEL PARTICULAR, CUANDO NO SE DEMUESTRE QUE LA CONTESTACION HAYA SIDO
NOTIFICADA.-
Cuando la autoridad alegue que no existe la configuración de la negativa ficta porque emitió una resolución
que contestó la instancia del particular antes de la presentación de la demanda, debe demostrar que dicha
resolución fue debidamente notifica da al interesado, pues de lo contrario se considera que se dió el silencio
de la autoridad.
70
Revisión No. 2580/86.- Resuelta en sesión de 7 de febrero de 1989, por unanimidad de 6 votos.- Magistrado
Ponente: Francisco Ponce Gómez.- Secretario: Lic. Miguel Toledo Jimeno.
PRECEDENTES: Revisión No. 771/80.- Resuelta en sesión de 30 de marzo de 1984, por unanimidad de 6
votos.- Magistrado Ponente: Edmundo Plascencia Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ma. de Jesús Herrera Martínez
Revisión No. 889/84.- Resuelta en sesión de 13 de mayo de 1986, por mayoría de 6 votos y 2 en contra.-
Magistrado Ponente: Armando Díaz Olivares.- Secretaria: Lic. Ma. de Jesús Herrera Martínez.
Cuarta Época.
Instancia: Décima Primera Sala Regional Metropolitana. R.T.F.F.
Año II. No. 13. Agosto 1999.
Tesis: IV-TASR-XXII-163 Página: 240
NEGATIVA FICTA.- NO ES PRUEBA SUFICIENTE PARA SU CONFIGURACIÓN Y DE QUE NO SE
RESOLVIÓ UNA INSTANCIA, QUE EL ACTOR EXHIBA COMO PRUEBA DE SU PARTE ÚNICAMENTE
EL ESCRITO CON SELLO DE RECEPCIÓN DEL CORREO, SINO QUE ES NECESARIO ADEMÁS QUE
OFREZCA COMO PRUEBA TAMBIÉN EL ACUSE DE RECIBO DE LA AUTORIDAD A LA QUE SE
DIRIGIÓ LA INSTANCIA.-
De conformidad con el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, una instancia no resuelta por la
autoridad en el plazo que el mismo prevé constituye una resolución negativa ficta; de tal manera que si el
actor afirma que ésta se configuró respecto de una instancia dirigida a la autoridad y que se interpuso por
correo, debe acreditar su afirmación exhibiendo el acuse de recibo por parte de la autoridad destinataria; por
lo que al no hacerlo, no se configura la negativa ficta que pretende y la pieza postal tan solo acredita que
utilizó dicho servicio, más no que la autoridad fiscal recibió la instancia, ni mucho menos estaría el juzgador
en aptitud de efectuar el cómputo del plazo para estimar que se hubiese configurado la negativa ficta a la
autoridad; de la que por otra parte, no se tiene la certeza que conozca la instancia del particular y por ende de
que le corra el plazo antes señalado.
Juicio No. 9621A/98.- Sentencia de 11 de enero de 1999, aprobada por mayoría de 2 de votos y 1 en contra.-
Magistrado Instructor: Gustavo Arturo Esquivel Vázquez.- Secretario: Lic. Francisco Javier Míreles
Maldonado.
b) Silencio de la Autoridad o Ausencia de Resolución por Parte de Ella.- Consideramos, que para la
mejor comprensión de los elementos que configuran la Negativa Ficta, debemos comentar los cuatro restantes
que la integran en forma conjunta, debido a la estrecha relación que entre ellos existe:
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De la lectura al texto del Articulo 37, de nuestro Código Fiscal, conocimos que una vez transcurrido el plazo
de tres meses y la autoridad no haya dado respuesta a una instancia o petición se configura la Negativa Ficta,
pues bien a este silencio administrativo, el autor Gonzalo Armienta lo clasifica dentro de la teoría del acto
administrativo, en el “ capítulo del acto perfecto ya que en nuestro derecho positivo el silencio administrativo
trae como consecuencia una resolución ficta”, dándole a ley el carácter de un verdadero acto administrativo,
aún cuando este acto no constituya una decisión expresa sino tácita, es decir el silencio administrativo
constituye una ficción de la ley, debido a que aún cuando estemos ante una inactividad de la autoridad, se
entenderá que aquélla resolvió en sentido negativo.
Pudiendo decir con ello, que la pasividad de la autoridad o su inactividad deben considerarse como un
verdadero rechazo a la petición formulada.
Con relación a lo anterior, la Lic. Dolores Hedúan Virues, sostiene que esta ficción recogida por al Articulo
162, del Código Tributario (actualmente 37), fue creada con el propósito inmediato de proteger a los
particulares contra el silencio prolongado de las autoridades y el mediato de obligarlas a resolver las
instancias, y no simplemente a dar cualquier respuesta dilatoria o inocua conforme a la garantía consagrada
por el Articulo 8o. Constitucional.
Con esta opinión podríamos sostener ineludiblemente, que efectivamente, la negativa ficta fue creada por el
Legislador para protegerlo de una autoridad negligente, sin embargo en la práctica no se presenta en forma tan
sencilla
Por su parte Arnulfo Mejía Guizar, respecto a esta figura de la Negativa Ficta y los elementos para su
configuración señala que: “ El legislador, lo que quiere sancionar, es la negligencia de la autoridad que
consistente en su silencio, pero existen casos especiales en que los acuerdos de trámite son de tal naturaleza,
que desvirtúan lo que pudiera llamarse negligencia de las autoridades, ya que para que las mismas se
encuentren en posibilidad de emitir la decisión legal es necesaria la actividad del particular o su impulso
procesal al respecto”.
Es por ello que por disposición expresa del Código Fiscal de la federación, en el artículo 37, segundo párrafo
se establece, “cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los
elementos necesarios para resolver, el termino comenzara a correr desde que el requerimiento haya sido
cumplido.
Es evidente que el criterio de este autor coincide con el numeral citado. Pero en nuestra opinión, le es
aplicable el criterio del Tribunal, consistente en que existe un espíritu razonable y de buena fe, para resolver
las instancias de los contribuyentes, aún cuando puede darse el caso de que estando próximo a vencer el plazo
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de tres meses que tiene la autoridad para resolver una instancia o petición, legalmente formulada y estando
obligada a resolverla, la autoridad ejerza su facultad y requiera al peticionario con cualquier justificación, y
que por ello la respuesta de la autoridad sea supeditada a la solventación que del requerimiento haga la
autoridad, logrando por parte de la autoridad, diferir la respuesta más tiempo o en forma indefinida, pues esta
es una facultad que el segundo párrafo del Articulo 37, del Código en comento establece. No obstante que se
reconoce que existe un espíritu razonable y de buena fe, para resolver las instancias de los contribuyentes.
Porque debemos recordar, que a la autoridad no le es reconocido el argumento de exceso de trabajo para
justificar su silencio y no emitir la resolución correspondiente.
A mayor abundamiento, podemos señalar que esta redacción del numeral en cita, puede acarrear, abusos
tanto por parte de la autoridad, como; por parte de; gobernado en detrimento del principio de seguridad
jurídica.
En relación a lo interior; Guillermo J. Ortiz Mayagoitia, considera que se trata de un acto de autoridad
irregular, que surge a la vida jurídica por disposición expresa de la ley, y así carente de atributos. es válido en
derecho y eficiente para producir sus consecuencias jurídicas adversas a los intereses del promovente.
Por todo lo antes expuesto tenemos, que la Negativa Ficta, constituye una resolución tácita, una ficción legal.
una ausencia de acto o una abstención por parte de la autoridad de actuar, a la que el peticionario debe
considerar como una negación de lo solicitado, que sin embargo genera consecuencias jurídicas idénticas a las
de un acto administrativo expreso, como si la autoridad hubiese negado lo solicitado.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VII. No. 76. Abril 1986.
Tesis: II-TASS-8703 Página: 893
NEGATIVA FICTA.- SE CONFIGURA ESTA SI LA AUTORIDAD NO RESUELVE EN EL TERMINO DE
LEY EL RECURSO PREVISTO EN LOS ARTICULOS 46 Y 47 DE LA LEY DEL REGISTRO FEDERAL DE
VEHICULOS.-
Sin un causante hace valer el recurso administrativo establecido en los artículos 46 y 47 de la Ley del
Registro Federal de Vehículos y, la autoridad no resuelve dicha instancia en el término legal con el que contó,
debe considerase que se configuró la resolución negativa ficta. Ello es así, aun cuando dicha autoridad
manifieste que en la Ley de referencia no se contempla el recurso intentado por aquél, pues lo contrario se
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advierte del análisis de los preceptos legales antes mencionados, en los cuales se establece un recurso en
contra del procedimiento administrativo del secuestro de vehículos.
Revisión No. 2117/85.- Resuelta en sesión de 28 de abril de 1986, por unanimidad de 9 votos.- Magistrado
Ponente: Gonzalo Armienta Calderón.- Secretaria: Lic. Ma. Teresa Islas Acosta.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.:
Año VII. No. 77. Mayo 1986.
Tesis: II-TASS-8773 Página: 1039
NEGATIVA FICTA.- NO OBSTANTE QUE LA AUTORIDAD NO HAYA DADO RESPUESTA A LA
INSTANCIA DEL PARTICULAR EXISTE CUANDO NO SE DEMUESTRA QUE LA CONTESTACION HAYA
SIDO NOTIFICADA.-
Cuando la autoridad alegue que no existe la configuración de la negativa ficta porque emitió una resolución
que contestó la instancia del particular antes de la presentación de la demanda debe demostrar que dicha
resolución fue debidamente notificada al interesado, pues de lo contrario se considera que se dio el silencio de
la autoridad.
Revisión No. 889/84.- Resuelta en sesión de 13 de mayo de 1986, por mayoría de 6 votos y 2 en contra.-
Magistrado Ponente: Armando Díaz Olivares.- Secretaria: Lic. Ma. de Jesús Herrera Martínez.
PRECEDENTE: Revisión No. 771/80.- Resuelta en sesión de 30 de marzo de 1984, por unanimidad de 6
votos.- Magistrado Ponente: Edmundo Plascencia Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ma. de Jesús Herrera Martínez.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año IV. No. 29. Mayo 1982.
Tesis: II-TASS-3837 Página: 460
SILENCIO DE LA AUTORIDAD.- DEBE ENTENDERSE EN EL SENTIDO DE QUE SE RESOLVIO
DESFAVORABLEMENTE EL ESCRITO AL QUE RECAYO.-
Al configurarse la resolución ficta respecto a un escrito o instancia se presume la existencia de una
determinación desfavorable, ya que en los términos del artículo 92 del Código Fiscal de la Federación el
silencio de la autoridad se considerará como resolución negativa y sólo puede estimarse que el silencio
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constituye una resolución favorable cuando en forma expresa así lo establece la Ley. Por tanto, si no existe tal
disposición, no hay base legal para considerar que la resolución ficta es favorable al particular.
Revisión No. 1230/81.- Resuelta en sesión de 6 de mayo de 1982, por unanimidad de 7 votos.- Magistrada
Ponente: Margarita Lomelí Cerezo.- Secretaria: Celia López Reynoso.
Quinta Época.
Instancia: Segunda Sección R.T.F.J.F.A.
Quinta Época. Año I. No. 11. Noviembre 2001.
Tesis: V-P-2aS-85 Página: 160
NEGATIVA FICTA.- PROCEDENCIA DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO AUN CUANDO
LA DEMANDADA AL PRODUCIR SU CONTESTACIÓN DEJE SIN EFECTOS EL ACTO
ORIGINALMENTE RECURRIDO.-
Es criterio reiterado de este Órgano Colegiado que la negativa ficta se configura ante la omisión de la
autoridad de notificar la resolución recaída a algún recurso administrativo, previamente a la interposición de
la demanda de nulidad, por tal motivo, al actualizarse dicha hipótesis, resulta procedente el juicio intentado.
Ahora bien, si la autoridad enjuiciada al producir su contestación a la demanda reproduce la resolución
expresa, a través de la cual deja sin efectos la originalmente recurrida, pero le impone determinados efectos a
fin de subsanar omisiones de índole formal, lo procedente es resolver las cuestiones de fondo planteadas por
la actora, enderezadas a desvirtuar la legalidad de la resolución recurrida y en caso de ser fundadas declarar
tanto la nulidad de la resolución negativa ficta, como de la que fue materia del recurso.
Juicio No. 9105/98-11-05-1/ac1/471/00-S2-10-01.- Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del
Tribunal Fiscal de la Federación, en sesión de 26 de junio de 2000, por unanimidad de cuatro votos a favor de
la ponencia modificada.- Magistrado Ponente: Guillermo Domínguez Belloc.- Secretaria: Lic. Claudia
Palacios Estrada.(Tesis aprobada en sesión privada de 24 de abril de 2001)
Quinta Época.
Instancia: Segunda Sección R.T.F.J.F.A.
Año I. No. 3. Marzo 2001.
Tesis: V-P-2aS-9 Página: 128
NEGATIVA FICTA.- SI SE CONFIGURA, NO PUEDE SOBRESEERSE EL JUICIO EN QUE SE IMPUGNE,
AUN SI SE INTENTA AMPARO CONTRA LA NEGATIVA EXPRESA.-
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En los casos en que la negativa ficta quede plenamente acreditada en el juicio contencioso administrativo,
por virtud de la mora de la autoridad a resolver en el plazo legal, de haberse ejercido el derecho del actor a
considerar que en ese sentido se dictó y deducida su acción procesal, el Tribunal Fiscal de la Federación se
encuentra obligado a pronunciarse y resolver, con plena jurisdicción, examinando la situación jurídica
planteada por el particular a la autoridad y decidiendo la misma conforme a derecho, por lo que aun cuando
se haya intentado el juicio de amparo en contra de la resolución negativa expresa, como acto de aplicación, y
de un Acuerdo de carácter general dictado por el Secretario de Comercio y Fomento Industrial en el que se
pretende dar a conocer la fecha de terminación de efectos de preferencias arancelarias establecidas en diversos
Decretos Presidenciales, no resulta aplicable el artículo 202, fracción VIII, del Código Fiscal de la
Federación, porque además de ser evidente que en este último procedimiento jurisdiccional se controvierten
actos diametralmente distintos al combatido en aquel juicio, debe entenderse que el actor optó por el medio
ordinario de defensa que como ya se dijo debe ser resuelto con plenitud de jurisdicción, resolviendo conforme
a derecho la cuestión planteada ante la autoridad.
Juicio No. 7652/99-11-04-6/457/00-S2-09-03.- Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del
Tribunal Fiscal de la Federación, en sesión de 2 de octubre de 2000, por unanimidad de 4 votos a favor.-
Magistrado Ponente: Luis Carballo Balvanera.- Secretario: Lic. Juan Francisco Villarreal Rodríguez.
(Tesis aprobada en sesión privada de 2 de octubre de 2000)
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VII. No. 70. Octubre 1985.
Tesis: II-TASS-7992 Página: 334
NEGATIVA FICTA.- SI SE CONFIGURA ANTE EL SILENCIO DE LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS.-
La institución jurídica denominada resolución negativa ficta, prevista en el artículo 37 del Código Fiscal de
la Federación en vigor, correlativo del numeral 92 del Código de 1967, sí se configura ante el silencio de las
autoridades administrativas, respecto de consultas, peticiones o instancias que les sean formuladas por los
interesados, siempre que la resolución expresa recaída a las mismas sea impugnable ante este Tribunal Fiscal
de la Federación, teniendo presente lo previsto en el artículo 23 de la Ley Orgánica del propio Tribunal, toda
vez que si la resolución expresa puede impugnarse ante las Salas Regionales, por la misma razón deben ser
impugnables por la misma vía las resoluciones fictas configuradas por disposición de la ley, no obstante que
en ésta se aluda gramaticalmente a autoridades fiscales.
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Revisión No. 405/84.- Resuelta en sesión de 15 de octubre de 1985, por mayoría de 5 votos y 2 en contra.-
Magistrado Ponente: José Antonio Quintero Becerra.- Secretario: Lic. Flavio Galván Rivera.
Quinta Época.
Instancia: Sexta Sala Regional Metropolitana. R.T.F.J.F.A.
Año I. No. 12. Diciembre 2001.
Tesis: V-TASR-VI-96 Página 306
NEGATIVA FICTA.- EFECTOS DE LA.- CUANDO LA AUTORIDAD OMITE DAR LOS FUNDAMENTOS Y
MOTIVOS EN QUE SE APOYA AQUÉLLA.-
Tratándose de la configuración de la negativa ficta, por haber transcurrido el plazo que refiere el artículo 37
del Código Fiscal de la Federación, la autoridad demandada, al contestar la demanda conforme al artículo 215
del Código Fiscal de la Federación, está obligada a expresar los hechos y el derecho en que se apoya la
misma. Dicha obligación tiene como fin evitar que la autoridad, con ese silencio, continúe afectando la esfera
jurídica del contribuyente, pues al no resolver la petición respectiva, violenta flagrantemente la garantía de
seguridad jurídica prevista por el artículo 14 constitucional. En ese sentido, en aquellos casos en que la
autoridad no produzca la contestación de demanda, expresando los fundamentos y motivos de la negativa
ficta, resulta válido decretar la nulidad de la resolución negativa ficta para el efecto de que la demandada
resuelva lo planteado por el actor en la petición respectiva, pues la omisión en que incurre aquélla, por un
lado, imposibilita, sin lugar a dudas, el derecho del actor de ampliar su demanda y, por otro, se avalaría que la
autoridad continúe en su incumplimiento a las normas antes citadas.
Juicio No. 3651/00-03-01-9.- Resuelto por la Primera Sala Regional del Noreste del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, el 30 de marzo de 2001, por unanimidad de votos.- Magistrada Instructora:
Adriana Cabezut Uribe.- Secretaria: Lic. Mabel Vázquez Granados.
Tercera Época.
Instancia:Pleno R.T.F.F.
Año III. No. 29. Mayo 1990.
Tesis: III-TASS-1711 Página: 46
NEGATIVA FICTA.- CONFIGURACION DE LA RESOLUCION NEGATIVA FICTA CUANDO EL
PARTICULAR CONTESTA EL REQUERIMIENTO DE LA AUTORIDAD AUNQUE NO PRESENTE LA
DOCUMENTACION COMPLETA.-
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Si se acredita que el particular fue requerido para que presentara diversa documentación, y éste desahoga
dicha prevención, aún sin acompañar la documentación requerida, la autoridad se encuentra obligada a
resolver su instancia con los elementos que tenga en su poder y no a guardar indefinido silencio.
Revisión No. 1817/87.- Resuelta en sesión de 22 de mayo de 1990, por unanimidad de 8 votos.- Magistrado
Ponente: Genaro Martínez Moreno.- Secretario: Lic. Celestino Herrera Gutiérrez.
Tercera Época
Instancia: Primera Sala Regional Norte- Centro (Torreón) R.T:F.F.
Año VIII. No. 92 Agosto 1995.
Tesis: III-TASR-VIII-416, página 35
NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA AUN CUANDO LA AUTORIDAD FORMULA REQUERIMIENTO AL
PARTICULAR, SI ESTO OCURRE CUANDO HA FENECIDO EL TERMINO PREVISTO EN EL ARTICULO
37 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION.-
No es posible considerar que no se ha configurado la negativa ficta, si la autoridad demandada requiere al
particular para que proporcione mayores elementos para estar en posibilidad de resolver su petición, si para
cuando lo hace han transcurrido ya los cuatro meses que en términos del artículo 37 del Código Fiscal de la
Federación deben pasar para poder considerar que la autoridad resolvió negativamente, por lo que no procede
aplicar la excepción prevista en el segundo párrafo del numeral citado, en el sentido de que la negativa ficta
no se configura cuando existen requerimientos de la autoridad para que el promovente proporcione los
elementos necesarios para resolver y por lo tanto comienza a correr cuando tales requisitos son cumplidos;
pues debe entenderse tal disposición, en el sentido de que el requerimiento formulado por la autoridad, debe
ser hecho dentro del término que tiene para resolver la instancia, pues sería antijurídico estimar que la
autoridad salva la disposición que le permite a los particulares considerar que su promoción ha sido negada, al
expedir un requerimiento cuando ya ha vencido el término que la ley contempla que se debe esperar para estar
en posibilidad de impugnar una negativa ficta, en tanto que así, se atentaría contra la seguridad jurídica de los
particulares.
Juicio No. 413/93.- Sentencia de 8 de mayo de 1995, aprobada por unanimidad de votos.- Magistrado
Ponente: Lorenzo Javier Gómez Torres.- Secretaria: Lic. Alma Orquidea Reyes Ruiz.
Tercera Época.
Instancia: Segunda Sala Regional Metropolitana.
Año VII. No. 80. Agosto 1994
Tesis: III-PSR-II-68 Página: 15
78
NEGATIVA FICTA.- TERMINO PARA QUE SE CONFIGURE, CUANDO MEDIA UN REQUERIMIENTO
DE LA AUTORIDAD.-
En términos del artículo 37 segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación, si bien el término para que
se configure la negativa ficta inicia a partir de que se desahoga el requerimiento que se formule en su caso, al
particular, ello no implica que para que dicho término se inicie, el requerimiento sea desahogado debidamente
a juicio de la autoridad, esto es, que se satisfaga plenamente lo exigido por ésta, pues para efectos procésales
sólo basta la presentación del escrito con el que se pretenda cumplimentar en requerimiento, dado que su
contenido y como consecuencia su eficacia requiere del estudio y valoración en su caso, por parte de la
autoridad, lo cual sólo puede ser motivo de una resolución expresa, o bien al expresarse los motivos y
fundamentos de la negativa ficta en la fase contenciosa, pero que no impide la configuración de la figura de
que se trata.
Juicio No. 7322/92.- Sentencia de 21 de septiembre de 1993, por unanimidad de 7 votos.- Magistrado
Instructor: Sergio Martínez Rosaslanda.- Secretaria: Lic. María Luisa de Alba Alcántara.(Tesis aprobada en
sesión de 26 de agosto de 1994)
Cuarta Época
Instancia: Primera Sección R.T.F.F.
Año II. No. 15. Octubre 1999
Tesis: VI-P-1aS-64 Página: 28
NEGATIVA FICTA.- PROCEDE SOBRESEER EL JUICIO EN EL QUE SE IMPUGNA CUANDO AL
CONTESTAR LA DEMANDA LA AUTORIDAD DEMUESTRA QUE HA SIDO REVOCADA LA
RESOLUCIÓN RECURRIDA.-
En términos de los artículos 37 y 131 del Código Fiscal de la Federación, la existencia jurídica de la
resolución negativa ficta se configura cuando la autoridad no resuelve la petición o recurso del particular
dentro de los plazos legales establecidos para ello, y el particular, en uso del derecho que le conceden esos
numerales, considera que se le resolvió negativamente, impugnando ante este Tribunal tal acto. Sin embargo,
si la autoridad, al contestar la demanda, lejos de sostener la legalidad de la resolución negativa ficta,
exponiendo los hechos y el derecho que la sustentan como lo prevé el artículo 215 del citado Código, se
expresa en sentido afirmativo, ya sea resolviendo favorablemente la petición, o bien, indicando que los actos
recurridos se dejaron sin efectos, es claro que sólo puede considerarse que la autoridad revocó el acto
recurrido, como se lo autoriza precisamente el último numeral citado y, por ello, la resolución negativa ficta
deja de existir, sobreviniendo, en consecuencia, la causal de improcedencia del juicio prevista en el artículo
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202 fracción XI y actualizándose las diversas causales de sobreseimiento reguladas en las fracciones II y IV
del artículo 203 del multicitado ordenamiento.
Juicio No. 100(14)156/98/281/98(1508/98).- Resuelto por la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal
Fiscal de la Federación, en sesión de 16 de marzo de 1999, por mayoría de 4 votos y 1 en contra.- Magistrado
Ponente: Jorge A. García Cáceres.- Secretario: Lic. Ricardo Arteaga Magallón.(Tesis aprobada en sesión de
22 de junio de 1999)
El Artículo 37 de Código Fiscal: Federal, establece que el peticionario podrá interponer los medios de defensa
legal, en cualquier tiempo posterior al de los tres meses, establecidos para resolver la instancia o petición
cuando esta no haya sido resuelta, lo que significa que en. tanto esto ocurre, la autoridad no obstante el
transcurso del plazo podrá emitir la resolución correspondiente, teniendo como único obstáculo el medio de
defensa legal, y no obstante y aún interpuesto este en el caso del juicio contencioso administrativo, podrá
hacer valer sus razonamientos respecto a la legalidad de su negativa.
Por otra parte y por disposición expresa de nuestro multireferido Articulo 37, del Código en comento, la
Negativa Ficta se configura una vez que ha transcurrido el plazo de tres meses establecido para resolver una
instancia o petición elevada ante las autoridades fiscales.
Sin embargo existen algunas omisiones en el sentido de que la Negativa Ficta nacerá a la vida jurídica
únicamente cuando sea impugnada, pues en tanto esto no ocurra y la autoridad fiscal no se encuentre sujeta a
este, la autoridad continuara teniendo la oportunidad de emitir su resolución expresa, pudiendo llegar a
desaparecer el derecho del particular si no se ejerce antes que la autoridad cumpla con la suya.
Consideramos que esta teoría da lugar a dos nuevos supuestos:
El primero acerca de que ocurre en. el caso de que la resolución expresa sea indebidamente notificada, antes
de que el peticionario haya hecho valer su medio de defensa; y
El Segundo hasta que momento la autoridad se verá impedida para emitir su resolución expresa no obstante
configurada la Negativa Ficta, lo anterior ocurrirá cuando la autoridad tenga conocimiento de que ha sido
emplazada a juicio.
Sin embargo, la resolución expresa ya existe y no desaparece por la formalización de la negativa ficta, ni la
negativa ficta, es desplazada por aquella.
Tercera Época.
80
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año III. No. 30. Junio 1990.
Tesis: III-TASS-1740 Página: 13
NEGATIVA FICTA.- INEXISTENCIA DE ELLA SI SE ACREDITA LA LEGAL NOTIFICACION DE LA
RESOLUCION EXPRESA EMITIDA POR LA AUTORIDAD ANTES DE LA PRESENTACION DE LA
DEMANDA.-
Si el particular interpone demanda en contra de una resolución negativa ficta de la autoridad y, ésta
demuestra en juicio haber emitido resolución expresa y haberla notificado legalmente antes de que
transcurriera el término de 4 meses fijado por el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, debe
declararse que no se configuró la citada negativa ficta y sobreseer en el Juicio, en virtud de haberse
presentado la demanda en forma extemporánea.
Revisión No. 40/88.- Resuelta en sesión de 8 junio de 1990, por unanimidad de 7 votos.- Magistrado Ponente:
Carlos Franco Santibáñez.- Secretario: Lic. Germán Canseco de la Fuente.
Tercera Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año II. No. 15. Marzo 1989.
Tesis: III-TASS-795 Página:13
NEGATIVA FICTA.- EXISTE SI SE DECLARA LA NULIDAD DE LA NOTIFICACION DE LA
RESOLUCION EXPRESA.-
No obstante que la resolución expresa recaída a un recurso administrativo o instancia sea notificada con
anterioridad a la presentación de la demanda, si esta diligencia no se practica con el interesado, su
representante o persona autorizada para ello y se declara su nulidad, esta declaratoria deja sin efecto jurídico
la notificación y subsistente, por ello, la resolución negativa ficta impugnada por la parte actora, más aún
cuando esta notificación se hace saber al demandante hasta el momento de contestar la demanda, procediendo
a cuestionar la validez de la diligencia en la ampliación del escrito inicial.
Revisión No. 2293/86.- Resuelta en sesión de 8 de marzo de 1989, por mayoría de 5 votos y 2 en contra.-
Magistrado Ponente: José Antonio Quintero Becerra.- Secretario: Lic. Flavio Galván Rivera.
Tercera Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
81
Año II. No. 19. Julio 1989.
Tesis: III-JSS-A-6 Página: 9
NEGATIVA FICTA Y RESOLUCION EXPRESA.- SON ACUMULABLES.-
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 219, fracción I, del Código Fiscal de la Federación, procede
la acumulación de dos o más juicios en los casos en que las partes sean las mismas y se invoquen idénticos
agravios. En efecto, si después de haberse configurado la resolución negativa ficta, la autoridad demandada
dicta resolución expresa, la demanda de ésta última tiene que ser acumulada al primer juicio, ya que tanto la
negativa ficta como la resolución expresa, derivan del mismo recurso administrativo en que se recurre la
multa impuesta a la actora, actualizándose de esta forma los supuestos del citado precepto.
Contradicción de Sentencias No. l/88.- Juicios de Nulidad 6153/87 y 2573/86.- Aprobada en sesión de 27 de
junio de 1989, por unanimidad de 7 votos.- Magistrado Ponente: Armando Díaz Olivares.- Secretaria: Lic.
Isabel Gómez Velásquez.
Tercera Época.
Instancia: Cuarta Sala Regional Metropolitana. R.T.F.F.
Año I. No. 10. Octubre 1988.
Tesis: III-PSR-IV-7 Página: 43
JUICIOS ACUMULADOS SOBRE NEGATIVAS FICTA Y EXPRESA.- CASO EN QUE DEBE ANULARSE LA
RESOLUCION EXPRESA Y ESTUDIAR EL FONDO DE LA NEGATIVA FICTA.-
En los juicios acumulados en que se impugnen las resoluciones fictas y expresa que devienen de la misma
instancia, la resolución expresa debe anularse siempre y cuando de autos conste que el emplazamiento a la
demandada en el juicio entablado en contra de la resolución negativa ficta, ostenta una data anterior a la de
notificación de la resolución expresa. Esto tiene apoyo en el hecho de que la demanda ya está sometida a
jurisdiccionalidad, también porque así se evita un ambiente de inseguridad jurídica para ambas partes y
finalmente porque acorde a los principios de audiencia y legalidad garantizados en los artículos 14 y 16
Constitucionales, a una única instancia del particular debe recaer una única resolución por parte de la
autoridad y consecuentemente también, una única decisión jurisdiccional ante un único conflicto. En cuanto a
la negación ficta debe estudiarse el fondo y resolver de acuerdo a las constancias de autos.
Juicio No. 8394/85, y su acumulado 3905/86.- Sentencia de 19 de mayo de 1988, por unanimidad de votos. -
Magistrada Instructora: Margarita Aguirre de Arriaga. Secretario: Lic. José G. Acero Rodríguez.
82
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 38. Febrero 1983.
Tesis: II-TASS-4553 Página: 489
NOTIFICACION DE UNA RESOLUCION EXPRESA PARA DESVIRTUAR UNA NEGATIVA FICTA.- LA
PRUEBA DE SU EXISTENCIA PRESENTADA EN LA REVISION NO PUEDE SER TOMADA EN CUENTA.-
Si la Sala de primera instancia desestima la pretensión de la autoridad demandada de que no se configuró
una negativa ficta que se le atribuye, porque no llegó a probar que se hubiera notificado al peticionario la
resolución expresa que recayó a su instancia, no es jurídicamente posible tomar en cuenta la prueba
documental, que la autoridad acompaña a su recurso de revisión, con la que pretende demostrar que sí existió
esa notificación, pues además de que su derecho ya se encuentra recluido y, en la revisión sólo puede
examinarse la legalidad de las resoluciones a la luz de los elementos con que contó la Sala de origen al hacer
su pronunciamiento, tratándose de una notificación, el actor tendrá derecho, conforme a lo dispuesto por el
artículo 165 del Código Fiscal de la Federación, de anterior vigencia, a impugnarla en ampliación de
demanda, lo que ya no podría hacer en el recurso de revisión, y quedaría por tanto en estado de indefensión en
cuanto a ese problema.
Revisión No. 56/82.- Resuelta en sesión de 10 de febrero de 1983, por mayoría de 5 votos y 1 en contra.-
Magistrado Ponente: Mariano Azuela Güitrón.- Secretaria: Lic. Ma. del Carmen Arroyo Moreno.
83
CAPITULO III
“Relación entre el Derecho de Petición y la Negativa Ficta”
El presente capítulo tiene por objeto el estudio de la naturaleza jurídica de la Negativa Ficta, sus elementos,
su semejanza y diferencia con el derecho de petición previsto en nuestra Carta Magna, y una breve
comparación en relación con el tratamiento que otorga el derecho español al silencio administrativo.
3.1.La Negativa Ficta su Naturaleza Jurídica y sus Elementos.
En el siglo XIX, los particulares comienzan a percatarse de que al realizar reclamaciones, trámites y otro tipo
de actuaciones ante las autoridades administrativas, aquéllas podían quedarse en el olvido, pues no eran
contestadas por parte de los órganos de autoridad, por lo que en los países europeos, principalmente en
Francia, “… la doctrina encuentra alguna solución sobre el particular a efecto de que la inactividad de la
administración produzca consecuencias legales”.37
Este silencio no es otra cosa más que la falta de respuesta por parte de la autoridad a la promoción realizada
por los gobernados, ahora bien, dicha actitud dejaba en un estado de indefensión a los particulares, pues
“como requisito previo de lo contencioso administrativo era indispensable la existencia de una resolución
administrativa anterior; esto es, el presupuesto de una decisión previa (regla de la decisión préalable).
En estas condiciones, si la decisión no se producía, como hemos apuntado, no podría iniciarse lo contencioso
del acto. Con la inactividad administrativa se hacía nulatorio todo sistema de impugnación, patentizando una
denegación de justicia”.38
La mejor solución para el silencio administrativo es que éste nunca surgiera, pero desgraciadamente esto era y
es poco viable, por lo que “se pensó en la forma de una ‘presunción legal’, para que, con base en ella, la
jurisdicción pudiera resolver lo que la administración no quisiera hacer. De esa manera la pasividad
administrativa no convertía en ilusoria la existencia de lo contencioso. Así se presumió un efecto jurídico a la
actitud negativa de la administración”.39
Esto llevó a la creación de una ficción legal, la cual podía ser de dos tipos: que el particular considerara
negado lo solicitado o bien que se considerara como aceptado lo solicitado.
37 RIVERA TORO, JORGE. Ob. Cit. Pág. 162. 38 Ibidem 37 Pág.. 161 39 Ibidem 37 Pág.. 161
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Esta postura no tuvo mucho sustento y fue abandonada rápidamente, aun cuando a nuevas fechas existen
diversos tratadistas y disposiciones legales que la consideran, se pensó que no era pertinente para
determinadas materias, como se explicará más adelante.
Estas cuestiones fueron discutidas ampliamente en el Congreso de Varsovia de 1936, el cual estaba dirigido
principalmente al procedimiento administrativo, aunque tocó también lo relativo al silencio administrativo,
como lo refiere Antonio Carrillo Flores: “En el Congreso de Varsovia, el delegado de Checoslovaquia,
Havelka, presentó una ponencia que señala las cuatro posibles soluciones para el problema de la defensa del
particular frente al silencio de la Administración. Son éstas:
1) Que a petición del particular, vencido el plazo para la decisión del negocio, éste pase de la autoridad
que debió resolver a otra;
2) Que de oficio una segunda autoridad se aboque al conocimiento del asunto que no se hubiese incluido
en el término inicialmente fijado;
3) Que expirado el plazo, por una ficción legal se entienda que la autoridad ha decidido afirmativamente a
las pretensiones del particular; o
4) Que por lo menos corrido ese mismo plazo, se considere decidido el caso en forma negativa al
particular de manera que pueda éste desde luego intentar los recursos administrativos o jurisdicciones
que procedan, planteando el fondo del asunto ante la autoridad que debe decir el recurso.
El Congreso se inclinó por los remedios de fondo pero no optó por ninguno en particular. Dijo solamente que
ha de procurarse que las leyes administrativas establezcan que la expiración de los plazos se dé algún valor
jurídico al silencio de la autoridad, y en el sentido de estirar al silencio como una aceptación de la instancia
del particular, o como un rechazamiento, para que el interesado pueda elevar su defensa ante la autoridad
jurisdiccional”
El problema del silencio administrativo es mundial y que se ha intentado darle diversas soluciones, tal vez lo
mejor sería que no se diera nunca este silencio, pero entre el cúmulo de trabajo de la administración pública,
la negligencia de algunos servidores públicos y cuestiones de índole político esto parece una utopía, por lo
que, desde hace por lo menos más de un siglo se discute si esa falta de respuesta por parte de la autoridad
debe considerarse como una resolución negativa o positiva, entendiéndose plenamente que es una ficción
legal.
85
Ahora bien, cada país, dependiendo de las situaciones particulares del mismo ha resuelto se de ya sea una
ficción positiva o negativa, siendo esta última la mas socorrida.
Por lo tanto, la solución encontrada a la negativa de la autoridad a contestar la petición formulada por el
particular (Silencio Administrativo) fue resuelta con una ficción legal, a la que nuestra doctrina llamo
“Negativa Ficta”.
En nuestro país, la negativa ficta, de acuerdo con lo dispuesto por diversos tratadistas que la han estudiado,
está conformada por cuatro elementos:
1. “Ejercicio del Derecho de Petición que como garantía individual contempla el Artículo 8
Constitucional.
2. El silencio de la autoridad.
3. El transcurso del término legal previsto
4. Acto de voluntad del particular demandado de la declaración de su existencia”40
En nuestro particular punto de vista agregaríamos otro elemento aun cuando pareciera obvio, y éste sería.
5. Un ordenamiento legal que prevea esta figura.
De lo anterior, podemos apreciar que para la configuración de una Negativa Ficta debe primeramente existir
el ejercicio de un derecho, en este caso un Derecho de Petición, el cual se va a actualizar mediante la petición
o instancia que formule el particular a la autoridad; que ante la petición formulada no se notifique la
resolución recaída en ésta; que transcurra el plazo que establezca la Ley para suponer que se configuró la
Negativa Ficta; que el particular decida interponer el medio de defensa procedente que estime conveniente en
contra de esta resolución ficta, pues por otro lado podría optar por esperar a que se dicte resolución expresa; y
por último, aun cuando parezca obvio debe existir esta figura prevista en la Ley respectiva, pues de otra
manera no es concebible la misma, toda vez que es una ficción legal.
3.2. El Silencio Administrativo en España.
El silencio administrativo como ya quedó explicado es lo que da origen a la figura de la Negativa Ficta, por
ende a continuación se hará una pequeña mención de cómo España lo ha resuelto en su derecho
administrativo, si bien el presente capítulo en específico no es exclusivamente relativo a esa materia, sino que
se refiere también a la materia administrativa.
40 GARCÍA PADILLA, MIGUEL ÁNGEL. La resolución negativa ficta en el juicio contencioso administrativo, Segunda Reunión de Magistrados Pág. 72.
86
La doctrina española ha expresado que “… en sentido riguroso sólo puede hablarse de Silencio
Administrativo cuando el Ordenamiento jurídico ante el incumplimiento por la Administración de su deber de
resolver, dentro del plazo establecido en cada caso, los procedimientos iniciados en instancia de persona
interesada o, en su caso de oficio, presume la existencia de un acto jurídico, generalmente positivo y
excepcionalmente negativo, cuya eficacia se demora hasta la expedición de la certificación acreditativa de su
existencia”.41
El silencio administrativo en España es explicable de manera general en la Ley reguladora de Jurisdicción
Contenciosa Administrativa “… en su Artículo 38 establece que, cuando se formule alguna petición ante la
Administración y ésta no notifique su decisión en el plazo de tres meses, el interesado podrá denunciar
desestimada su petición al efecto de formular frente a esta “Denegación Presuntiva” el correspondiente
recurso administrativo o jurisdiccional, según proceda, o esperar la resolución expresa de su petición. En todo
caso, la “denegación presuntiva” no excluirá el deber de la Administración de dictar una resolución expresa,
debidamente fundada”.42
Como es lógico, la disposición antes mencionada fue evolucionando hasta llegar a las normas contempladas
en la Ley 4/1999. Esta nueva Ley señala claramente en su exposición de motivos lo siguiente:“…no podemos
olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas preventivas contra
patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia
Ley. Pues bien, esta situación de falta de respuesta por la Administración –siempre indeseable- nunca puede
causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses en presencia, normalmente
debe hacer valer el interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas”.
Esta Ley, actualmente vigente, contempla aspectos que aún no han sido considerados en nuestra legislación
respecto del silencio administrativo, pues en ella no solamente se divide a éste en positivo y negativo, sino
que se llega al grado de determinar si fue a instancia del particular o de oficio como surge esta figura,
situación no contemplada en nuestro país, toda vez que el silencio administrativo de oficio no se contempla.
Para un mejor enfoque se transcriben a continuación los principales artículos referentes al silencio
administrativo en la Ley 4/1999 de España:
ART. 42 Obligación a resolver:
1.-La administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificara que
sea su forma de iniciación.
41 ESTRENA CUESTA, RAFAEL. Curso de Derecho Administrativo, volumen 1/1 undécima edición. Ed. Tecnos España, 1996. Pág. 193. 42 GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, ERNESTO, Ob. Cit. Pág. 62
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En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la
solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la
declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las
normas aplicables.
Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del
procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos
únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.
2.-El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del
correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de
Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
3.-Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses.
Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el
registro del órgano competente para su tramitación.
4.-Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las
relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de
los efectos que produzcan el Silencio Administrativo.
En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente
establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda
producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de
iniciación de oficio, o en comunicación que les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la
recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación.
En este último caso, la comunicación que les indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por
el órgano competente.
5.-El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá
suspender en los siguientes casos:
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a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de
documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del
requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o en su defecto, el transcurso del plazo
concedido.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades
Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la
notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles
comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la
resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por le tiempo que medie entre la petición,
que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser
comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los
interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
e) Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un
incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano instructor, o el superior jerárquico del
órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y
materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante
motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición
posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la
tramitación del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no
cabrá recurso alguno.
f) El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los
asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver
son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación
legal de dictar resolución expresa en plazo.
89
El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio
a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.
ART. 43 Silencio Administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado:
1.-En los procedimientos indicados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haber
notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para
entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda sin perjuicio de la resolución de
la Administración.
2.-Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos,
salvo que una norma o rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. No
obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo
de una solicitud por el transcurso del plazo de resolución, el órgano administrativo competente nos dictase
resolución expresa sobre el mismo.
3.-La estimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
La desestimación por silencio administrativo tiene solo los efectos de permitir a los interesados la
interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
4.-Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen
efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin
que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido
en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano
competente para resolver dicho silencio solicitando el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de
quince días.
Art. 44 Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio:
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que haya dictado
y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de
resolver, produciendo los siguientes efectos:
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1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso la
constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren
comparecido podrán entender desestimadas sus peticiones por silencio administrativo.
2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, la
intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la
caducidad.
En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones. En los supuestos
en los que el procedimiento hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo
del plazo para resolver y notificar la resolución.
De los artículos mencionados anteriormente podemos apreciar claramente que la figura del Silencio
Administrativo en España ha sido analizada y regulada de manera más afondo que en nuestro país , pues en
dicha legislación existe la obligación de contestar las peticiones o instancias de los particulares y cuando no
son contestadas en tiempo surge el Silencio Administrativo al que se le pude dar como ellos llaman,
estimación o desestimación, la primera es la que nosotros entendemos como Afirmativa Ficta y la segunda es
lo que se llama en nuestro derecho Negativa Ficta.
También realizan una diferenciación entre el Silencio Administrativo surgido en un procedimiento iniciado a
petición del particular y uno iniciado de oficio.
En los procedimientos iniciados a petición del particular, por regla general se da la estimación, salvo algunos
supuestos como el hecho de que alguna ley señale lo contrario, o bien, que se trate de conferir facultades del
dominio público o del servicio público, casos en los que se da una desestimación.
Ahora bien, en materia tributaria la Legislación Real de España dispone que el causante pueda interponer
medios de defensa como son el recurso de reposición o el recurso económico administrativo, y “… si
transcurridos treinta días no se notificará la resolución expresa, se considerará denegado, sin perjuicio de la
obligación de la Administración de resolver el recurso”.43
Existen otras instancias en las cuales se considera como denegado lo solicitado si transcurrido el plazo de un
año no se notifica resolución alguna, abriendo con ello la oportunidad procesal de intentar el medio de
defensa que sea conveniente.
43 FERNÁNDEZ ALCALDE JUAN I, El Contribuyente ante Hacienda, Ed. Pirámide, España 1997, Pág. 81.
91
Por otra parte, en el derecho Español se contempla la figura de la inactividad de la Administración, la cual es
impugnable vía contenciosa-administrativa tal y como lo dispone el artículo 25.2, de la Ley 29/1998, de 10 de
Julio de 1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, publicada en el Boletín Oficial
Español de 14 de julio de 1998.
3.3. Derecho de Petición.
Por otra parte, como se ha expresado antes el derecho de petición constituye una garantía individual
consagrada en nuestra constitución política en el Artículo 8°.
“Este derecho es un típico ejemplo de libertad de acción garantizada constitucionalmente, con la
particularidad de que está reconocida al individuo frente a otros particulares, sino en relación a los
funcionarios y empleados públicos, y en virtud de que su estructura no consiste en un simple respeto de los
miembros del poder público, en un no hacer, ante el ejercicio de esa libertad, sino precisamente en una
obligación de hacer, ya que se impone a los funcionarios y empleados públicos mencionados la obligación de
contestar a las peticiones que reúnan los requisitos de haberse formulado por escrito, de manera pacífica y en
forma respetuosa”.44
El Derecho de Petición ha sido muy estudiado por la doctrina en nuestro país, la cual ha manifestado que
seguramente constituye un derecho que es transgredido en México, por parte de la autoridad. Se puede
explicar, en síntesis el Derecho de Petición como aquél en virtud del cual “… la persona tiene la facultad de
acudir a cualquier autoridad, formulando una solicitud o instancia escrita de cualquier índole, la cual adopta,
específicamente, el carácter de simple petición administrativa, acción, recurso, etc.
El Estado y sus autoridades (funcionarios y empleados), a virtud de la relación jurídica consignada en el Art.
8 Constitucional, tiene como obligación, ya no un deber de carácter negativo o abstención como en las
anteriores garantías individuales, sino la ejecución o cumplimiento positivos de hacer, consistente en dictar un
acuerdo escrito a la solicitud que el gobernado les eleve; dicho acuerdo no es sino el parecer que emite el
órgano estatal sobre la petición formulada, sin que ello implique que necesariamente deba resolver de
conformidad con los términos de la solicitud, circunstancia que ha sido corroborada por la jurisprudencia de la
Suprema Corte…”.45
3.4. Semejanzas y Diferencias entre el Derecho de Petición y la Negativa Ficta.
44 V. CASTRO, JUVENTINO. Garantías de Amparo, 10ª edición, Ed. Porrúa, México, 1998, Pág. 99,100. 45 BURGOA O. IGNACIO. Las Garantías Individuales, Ed. Porrúa, México, 1998 Pág. 377
92
Se podría considerar, desde el punto de vista amplio, que la Negativa Ficta constituye la evolución del
Derecho de Petición, pues del análisis de las dos figuras podemos concluir que si bien no tienen los mismos
resultados prácticos, su origen y finalidad primordial son los mismos: que la autoridad de respuesta , ya sea
positiva o negativa a lo solicitado.
Pero el tratamiento que se da a ambos casos es completamente distinto, pues el Derecho de Petición establece
claramente que es obligación de las Autoridades dar respuesta por escrito a toda petición formulada por los
particulares.
Mientras que la Negativa Ficta es una ficción legal que establece que cuando no se dé respuesta en el plazo
determinado en la Ley, el particular podrá suponer que su petición ha sido resuelta desfavorablemente a sus
intereses; si bien lo anterior es una gran diferencia entre ambas figuras, que pudieran llegar a considerarse
hasta contradictorias, no es la única que presentan, pues existen otras como las siguientes:
El Derecho de Petición es válido ante cualquier instancia de la Administración Pública, siendo que la negativa
ficta solamente es admisible en materia fiscal federal, toda vez que es el Código Fiscal de la Federación el
ordenamiento que la instituye y al ser una ficción legal, solamente puede existir en la materia que la prevé.
Por otra parte, el Artículo 37 del Código Fiscal de la Federación señala que el plazo para que el particular
pueda considerar como configurada una negativa ficta es de 3 meses, siendo que el artículo 8° Constitucional
solamente establece que se deberá responder en un plazo “breve”, por lo cual es evidente que la Negativa
Ficta otorga una mayor certidumbre, aún cuando el Derecho de Petición tenga un sustento en las diversas
jurisprudencias que definen lo que se debe entender por plazo breve.
Otra diferencia es la que señalaba claramente la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal de 1936, y
consistía en que el particular o gobernado, si hace uso del juicio de amparo para solicitar su Derecho de
Petición, solamente conseguiría que el Juez ordenara a la autoridad a contestar.
Por lo antes planteado originaria que aquél de nueva cuenta tendría que intentar otro juicio contra esa
resolución, pero al optar el particular por la Negativa Ficta se evita el tener un doble juicio, pues al demandar
ante el Tribunal Fiscal de la Federación (ahora denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa), éste tendrá la obligación de resolver el fondo del asunto.Los tribunales judiciales del país
igualmente han señalado la diferencia entre estas dos instituciones de la siguiente manera:
Para la mejor comprensión de las principales diferencias encontradas entre el Derecho de Petición y la
Negativa Ficta a continuación se presenta un cuadro mencionando algunas de las que hemos considerado de
mayor importancia:
93
CONCEPTO DERECHO DE
PETICIÓN NEGATIVA FICTA
FUNDAMENTO
LEGAL 8 Constitucional
37 Código Fiscal de la
Federación
PLAZO PARA
RESOLVER Breve 3 meses
ANTE QUIEN
PROCEDE Ante cualquier autoridad Ante la autoridad Fiscal
ANTE QUIEN SE
IMPUGNAN Juez de Distrito
Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa
EFECTO DE LA
SENTENCIA Que se de contestación
Se resuelve el fondo del
asunto
VIOLACIÓN Solamente del 8
Constitucional
Se hace valer conceptos de
impugnación en contra de la
resolución que se de en la
contestación de la demanda a
través de la ampliación a ésta
VENTAJAS Y
DESVENTAJAS
Tramitación mas rápida,
pero si se gana el juicio
solamente se sigue una
respuesta por parte de la
autoridad
Es un poco mas lento pero se
resuelve el fondo de asunto y
no en los juicios como seria el
amparo por violación al 8
Constitucional.
Jurisprudencia
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: VI, Octubre de 1997, Página: 663
NEGATIVA FICTA Y DERECHO DE PETICIÓN. SON INSTITUCIONES DIFERENTES.
El derecho de petición consignado en el artículo 8o. constitucional consiste en que a toda petición formulada
por escrito en forma pacífica y respetuosa deberá recaer una contestación también por escrito, congruente a lo
solicitado, la cual deberá hacerse saber al peticionario en breve término; en cambio, la negativa ficta regulada
94
en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación no tiene como finalidad obligar a las autoridades a
resolver en forma expresa sino que ante la falta de contestación de las autoridades fiscales, por más de tres
meses, a una petición que se les formule, se considera, por ficción de la ley, como una resolución negativa. En
consecuencia, no puede establecerse, ante dos supuestos jurídicos diversos, que la negativa ficta implique
también una violación al artículo 8o. constitucional, porque una excluye a la otra.
Primer tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito.
Amparo en revisión 1911/90. Salvador Hinojosa Terrazas. 10 de octubre de 1990. Unanimidad de votos.
Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretaria: Rosa Elena Rivera Barbosa.
Amparo directo 5701/96. Grupo Constructor y Consultor DIC, S.A. de C.V. 21 de mayo de 1997. Unanimidad
de votos. Ponente: José Fernando Suárez Correa. Secretaria: Ma. Ernestina Delgadillo Villegas.
Amparo directo 1871/97. Myrna Alicia Esperón Lizárraga. 18 de junio de 1997. Unanimidad de votos.
Ponente: Samuel Hernández Viazcán. Secretaria: Olivia Escudero Contreras.
Amparo directo 2701/97. Alicia Banuet Pérez. 9 de julio de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: José
Fernando Juárez Correa. Secretaria: Gabriela Villafuerte Coello.
Amparo directo 2271/97. Ubaldo Jiménez Jiménez. 9 de julio de 1997. Unanimidad de votos. Ponente:
Fernando Reza Saldaña. Secretaria: Leticia Guzmán Miranda.
La anterior jurisprudencia refleja claramente lo que quería el legislador en la Ley de de Justicia Fiscal, pues
en la exposición de motivos, tan comentada, de ese ordenamiento se plasmo claramente que al impugnar la
negativa ficta no podía reclamarse una violación al Artículo 8 Constitucional, y esto es obvio, pues la ficción
legal lo que hace permitir, ante la falta de una respuesta, al particular acudir a impugnar una supuesta negativa
a la solicitud o petición planteada, impugnando esa negativa ficta, más no así la falta de respuesta, pues se
supondría que la respuesta es negativa, aun cuando no se establezca por escrito.
También encontramos la siguiente tesis que realiza una diferenciación entre ambas figuras:
Tesis aislada
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: III, Marzo de 1996, Página: 975
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NEGATIVA FICTA Y DERECHO DE PETICIÓN. SU DIFERENCIA EN LAS SENTENCIAS DICTADAS POR
EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.
No toda petición o solicitud que se eleve a una autoridad fiscal y que ésta no conteste transcurrido el término
de cuatro meses, constituye una negativa ficta, sino lo único que provocaría es que se viole en perjuicio del
contribuyente que elevó tal petición o solicitud, el derecho de petición consagrado en el artículo 8o.
constitucional, el cual es una institución diferente a la negativa ficta que establece el artículo 37 del Código
Fiscal de la Federación. La omisión en que incurra la autoridad fiscal al no dar respuesta de manera expresa
dentro del plazo de cuatro meses, a la instancia, recurso, consulta o petición que el particular le hubiese
elevado, para que pueda configurar la negativa ficta, es necesario que se refiera y encuadre en alguno de los
supuestos que establece el artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación; esto es, la
negativa ficta únicamente se configura respecto de las resoluciones que deba emitir la autoridad
administrativa fiscal con motivo de la interposición de los recursos en los que se impugnasen cuestiones de su
conocimiento o acerca de peticiones que se le formulen respecto de las resoluciones que hubiese formulado y
que omita resolver o contestar dentro del plazo de cuatro meses.
En cambio, el escrito petitorio que no guarde relación con alguna de las hipótesis del invocado artículo 23,
aun cuando la autoridad demandada omita darle respuesta después de cuatro meses, en modo alguno
constituye la resolución negativa ficta, sino que provoca que se infrinja el derecho de petición, cuyo
conocimiento es competencia exclusiva de los tribunales del Poder Judicial de la Federación.
Cuarto tribunal colegiado del sexto circuito. Amparo directo 573/94. Cafés Alpe, S.A. de C.V. 5 de diciembre
de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: Juan Manuel Martínez Martínez. Secretario: Mario Oscar Lugo
Ramírez.
3.5. La Confirmación Ficta.
Aun cuando la mayoría de la doctrina no maneja el concepto de Confirmación Ficta, ésta figura se encuentra
plenamente prevista en el Código Fiscal de la Federación, específicamente en el Artículo 131 dispone:
Artículo 131.- La autoridad deberá dictar resolución y notificarla en un término que no excederá de tres meses
contados a partir de la fecha de interposición del recurso. El silencio de la autoridad significará que se ha
confirmado el acto impugnado.
El recurrente podrá decidir esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta
confirmación del acto impugnado.
96
De lo anterior podemos apreciar claramente que en la práctica es una Negativa Ficta, pues se debe considerar
que se le negó lo solicitado al particular, ello en virtud de que “… se esta aplicando el criterio general en
materia tributaria de atribuir un significado al silencio de la autoridad administrativa, sólo que a diferencia de
la fase oficiosa del procedimiento, donde el silencio presume resolución negativa, en el recurso administrativo
el silencio presume confirmación del acto impugnado, o sea, una confirmación ficta o presunta…”.46
Si bien ya se mencionó que en la práctica esto no se considera como una Negativa Ficta, lo cierto es que si se
analiza con detalle esta figura pudiéramos llegar a la conclusión de que no es exactamente igual, toda vez que
en este supuesto la autoridad encargada de resolver el recurso pudiera optar por dejar transcurrir el plazo de
tres meses de manera intencional, con el objeto de que se considere confirmado el acto impugnado y no
resolver el recurso, dejando al particular la opción de que interponga juicio ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.
Afortunadamente lo anterior no ocurre así, sino que el particular cuando no obtiene respuesta a su recurso
interpone juicio de nulidad señalando que se ha configurado la negativa ficta, y la autoridad al momento de
contestar la demanda da a conocer la resolución expresa recaída a su recurso.
3.6. La Afirmativa Ficta y la Positiva Ficta.
Como ya explicamos, desde el momento en que los estudios del derecho decidieron crear una ficción legal
para sancionar a la autoridad ante el silencio administrativo, pensaron si la forma en que se debía interpretar
este silencio debía ser de manera negativa o de manera positiva, llegando a la conclusión de que era mejor el
considerar como denegada la solicitud o sea la Negativa Ficta, pero en fechas recientes se ha retomado la
figura positiva de este silencio, lo que ha originado la Afirmativa Ficta y la Positiva Ficta.
En primer lugar, es conveniente señalar que dentro de la forma de interpretar el silencio administrativo no
solamente tenemos una interpretación positiva o una negativa, sino también una forma automatizada y otra
que debe ser solicitada a instancia de parte. Esto significa que ante la petición del particular y el silencio de la
autoridad existen dos formas de configuración de la respuesta positiva, siendo la primera de ellas una de
carácter automático, o sea que no exista ningún trámite para que el particular considere que se le otorgó lo
solicitado, ésta es la Positiva Ficta, y la segunda es que el particular realice algún trámite para obtener algún
documento que demuestre que ante el silencio de la autoridad su petición ha sido resuelta de forma favorable
para él, ésta es la Afirmativa Ficta. Igualmente es conveniente señalar que cuando la respuesta debe
considerarse de carácter negativo también podría considerarse este supuesto, pero sería algo inútil y ocioso.
46 RODRÍGUEZ LOBATO RAÚL, Derecho Fiscal, Ed. Oxford, México, 2001 Pág. 259
97
Ahora bien, se puede considerar que tanto la positiva como la Afirmativa Ficta tienen efectos contrarios a la
Negativa Ficta, pues en el primero de los casos el legislador estableció que ante la falta de respuesta por parte
de la autoridad a la petición o instancia del particular, en determinado tiempo al no obtener una respuesta
deberá considerar que se le otorgó lo solicitado, y la figura de la afirmativa ficta surge cuando aparte de que
transcurra el tiempo, el particular tiene que solicitar un escrito donde se le reconozca dicho derecho adquirido.
En efecto, "la operatividad del silencio administrativo positivo da lugar al surgimiento de un acto presunto,
y, como tal, a un verdadero acto administrativo: podría decirse que en el Derecho Administrativo el acto
presunto genuino es precisamente el surgimiento del silencio positivo”.47
Se debe realizar una clara diferenciación entre la Afirmativa Ficta y la Positiva, pues, como ya se menciono
con anterioridad, la primera tendría que contar con algún respaldo, entiéndase como un documento que avale
la misma, y ésta constancia tendría que entregarla la autoridad, mientras que en el segundo caso se supondría
que nace una figura por el simple transcurso del tiempo, siendo tal vez el único documento probatorio el
acuse de recibo de la instancia o petición no resuelta por la autoridad.
Lo anterior aun cuando parezca algo trivial, desde nuestro punto de vista no lo es, toda vez que el hecho de
que se dé una Positiva Ficta no proporciona ninguna certeza jurídica al particular, pues carece
completamente de algún documento con el que acredite su derecho, siendo que el simple acuse de recibo de
su petición no podría tener este carácter.
Ahora bien, en el caso de la Afirmativa Ficta, el particular tiene que solicitar a la autoridad que le entregue un
documento con el cual pueda demostrar que a su petición no ha recaído respuesta alguna por lo que se ha
configurado la Negativa Ficta.
Por lo anterior ha sido ignorado por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues dicho ordenamiento
presenta una clara confusión al llamarle Positiva Ficta a una Afirmativa Ficta y a la inversa el Código
Financiero del Distrito Federal, le llama Afirmativa Ficta a una Positiva Ficta.
Por otra parte, el hecho de que se tenga que solicitar un documento a la autoridad para que se acredite la
configuración de la Afirmativa Ficta, es un problema, pues en algunas ocasiones es interés de la autoridad no
dar respuesta a algún asunto en especifico, por lo que si la autoridad dejo que se configurara el Silencio
Administrativo, todavía será mas difícil que entregue una constancia de la configuración de una Afirmativa
Ficta, aún cuando con las reformas hechas al articulo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de Justicia
Fiscal y Administrativa se pueda impugnar esta situación.
47 GARCÍA TREVIJANO GARNICA ERNESTO.- OB. Cit. Pag.81
98
Ahora bien, los problemas planteados en los párrafos anteriores nos llevan a la siguiente idea, la cual se
sustenta en el hecho de que si la figura de la Afirmativa o Positiva Ficta tienen como objeto en que el particular
ante falta de respuesta tenga una resolución favorable a su petición para evitar el ir a juicio como seria en el
caso de una negativa ficta, en la practica este tipo de resoluciones fictas positivas crean gran incertidumbre al
particular pues como ya se expreso en el caso de la Positiva Ficta no existe documento alguno con el que se
pueda acreditar la misma, y en el caso de la Afirmativa Ficta se puede dar el caso de que nunca tenga el
documento que acredite la configuración de la misma y tenga que recurrir a la vía contenciosa administrativa.
Silencio Administrativo y la Afirmativa Ficta. Su alcance y casos de aplicación en el Régimen Jurídico
Mexicano
Hablar del Silencio Administrativo es hacer referencia a aquella doctrina según la cual, el legislador le da un
valor concreto a la inactividad, inercia o pasividad de la administración frente a la solicitud de un particular,
haciendo presumir la existencia de una decisión administrativa, algunas veces en sentido negativo y otras en
sentido afirmativo.
En nuestro régimen federal, la doctrina del Silencio Administrativo ha encontrado su principal aplicación en
la figura de la Negativa Ficta, regulada en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, y aplicable en
general a todas las solicitudes presentadas ante las autoridades fiscales que no hayan sido resueltas en el plazo
de tres meses.
Por el contrario, la teoría del Silencio Administrativo y especialmente su versión en sentido afirmativo
conocida en nuestro medio como Afirmativa Ficta por asimilación a la expresión utilizada en el Código
Fiscal, no ha encontrado una franca recepción en la legislación administrativa federal, pues a la fecha no
existe ningún precepto en donde se le recoja como regla general aplicable a todos los casos de solicitudes o
expedientes instruidos por los órganos públicos a petición de los particulares.
Propiamente las aplicaciones del silencio positivo son escasas, debido posiblemente a los riesgos inherentes a
su adopción, y a las peculiaridades que en modo alguno están presentes en la materia. Son dos básicamente
los supuestos regulados en nuestro medio.
El primero se configura en las relaciones de control entre los órganos de la administración, sea de carácter
inter-orgánico es decir de órganos de una misma dependencia, o de carácter inter-administrativo los
pertenecientes a órganos descentralizados con centralizados (Artículo 140 de la Ley Reglamentaria del
Servicio Público de Banca y Crédito, en relación con la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional Bancaria
y de Seguros).
99
La conveniencia de consagrar la Afirmativa Ficta en casos como éstos cuando el órgano fiscalizador no se
pronuncia dentro del plazo legal, radica en que su actuación no es conformadora del contenido mismo del
acto, es decir, no concurre de manera necesaria en la formación de la voluntad administrativa, sino
únicamente se ocupa de constatar su conformidad con el ordenamiento jurídico. Dicho en otras palabras, los
actos del órgano controlado reúnen en sí mismos todas las condiciones necesarias para subsistir aun sin el
pronunciamiento expreso del órgano fiscalizador, pues éste no va agregar a su contenido ningún elemento.
En este sentido, siempre que sea regular el acto revisado, resultará innecesario el pronunciamiento expreso
del órgano controlador, lo cual demuestra plenamente la utilidad de la Afirmativa Ficta.
Un segundo supuesto se produce en ciertas actividades de los particulares susceptibles de ser prohibidas por
los órganos estatales (Artículo 12 de la Ley sobre el Control y Registro de Transferencia de Tecnología y el
Uso y Explotación de Patentes y Marcas).
A diferencia del supuesto anterior, ahora se está en presencia de relaciones entre la administración y los
particulares, relaciones en donde aquélla interviene como titular de facultades prohibitivas.
Nuevamente es de destacar que el pronunciamiento expreso de la administración no es indispensable cuando
el acto sometido a su aprobación se ajusta a las prevenciones legales, pues no desarrolla una función
conformadora, es decir, no añade ningún elemento al contenido del acto mismo.
La adopción de la Afirmativa Ficta en este supuesto obedece a que la concurrencia de la administración a
través de una manifestación expresa de su voluntad, sólo se hace necesaria cuando el acto del particular no es
conforme a derecho. Así, la labor del órgano público se traduce simplemente en una prohibición (veto) que
impide al acto sometido a aprobación surtir efectos cuando contraría el ordenamiento legal.
3.7. La Afirmativa Ficta a Nivel Local
Una de las legislaciones que contempla en nuestro país la figura de la Afirmativa Ficta es el caso del Código
Financiero del Distrito Federal, el cual dispone lo siguiente:
ARTICULO 76.- Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas
en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución expresa, se
considerará como resolución Afirmativa Ficta, que significa decisión favorable a los derechos e intereses
legítimos de los peticionarios, por el silencio de las autoridades competentes.
Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios
100
para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.
No opera la resolución afirmativa tratándose de la autorización de excepciones de créditos fiscales, la
prescripción o condonación de créditos fiscales, el otorgamiento de subsidios, disminuciones en el monto de
los créditos fiscales y la devolución de cantidades pagadas indebidamente.
Tampoco se configura la resolución Afirmativa Ficta cuando la petición se hubiere presentado ante autoridad
incompetente o los particulares interesados no hayan reunido los requisitos que señale las normas jurídicas
aplicables.
En los casos en que no opere la Afirmativa Ficta, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió
negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior al plazo a que se refiere el
primer párrafo de este artículo, mientras no se dicte la resolución, o bien esperar a que esta se dicte.
El artículo anterior constituye una reforma novedosa por parte del Gobierno del Distrito Federal, al introducir
la Afirmativa Ficta, en materia fiscal local, siendo esto un gran avance para los intereses de los habitantes del
Distrito Federal, haya que esta figura no se contempla en el Código Fiscal de la Federación, pues en dicho
ordenamiento se contempla la Negativa Ficta y la Confirmación Ficta.
Este artículo introduce un notable cambio en el enfoque que se le daba al silencio administrativo en materia
fiscal, pues en la mayoría de las disposiciones fisca1es nada más se llega a contemplar la negativa ficta. Para
configurar esta ficción legal se establece como requisitos los siguientes:
a) Que exista una instancia o petición del particular.
b) Que la autoridad no le haya dado respuesta en el plazo de cuatro meses a partir de que la presentó o
que en el caso de haber requerimiento hubiese cumplido con el mismo.
c) Que no se trata de alguna de las excepciones que dispone el propio artículo.
d) Que se haya promovido ante autoridad competente y
e) Que se cumplan todos los requisitos exigidos en ley.
De lo anterior, se debe entender que cualquier petición o instancia que no esté dentro de las excepciones y no
sea contestada en el plazo de cuatro meses deberá ser considerada por el particular como una Afirmativa
Ficta.
101
Igualmente, el Código Financiero del Distrito Federal introdujo la figura de la Afirmativa Ficta para el
recurso de revocación, pues en el artículo 555 del mencionado Código se dispuso lo siguiente:
Artículo 555.- El recurso previsto en este Código, se sujetará a lo siguiente:
a) En el recurso administrativo de revocación se admitirá todo tipo de pruebas, excepto aquéllas que no
tengan relación con los hechos controvertidos, el testimonio y la confesión de las autoridades
mediante absolución de posiciones directas. Por lo tanto, no se considera comprendida en esta
fracción la petición de informes a las autoridades fiscales, respecto de los hechos que consten en sus
expedientes.
Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya dictado la resolución del recurso.
Harán prueba plena la confesión expresa del recurrente, las presunciones legales que no admitan prueba
en contrario, así como los hechos legalmente afirmados por la autoridad en documentos públicos; pero si
en estos últimos se contienen declaraciones de verdad o manifestación de hechos particulares, los
documentos sólo prueban plenamente que, ante las autoridades que los expidió, se hicieron tales
declaraciones o manifestaciones pero no prueba la verdad de lo declarado o manifestado.
El valor de las demás pruebas queda al prudente arbitrio de la autoridad;
b) La autoridad acordará sobre la admisibilidad del recurso y de las pruebas ofrecidas, desechando las
que no sean procedentes, dentro del plazo de cinco días, contados a partir de la fecha en que fue
presentado o a partir de que el recurrente dio cumplimiento a los requerimientos de la autoridad,
según el caso.
c) La autoridad deberá dictar resolución y notificarla en un término que no excederá de cuatro meses
contados a partir de la admisión del recurso. Transcurrido dicho plazo sin que se notifique la
resolución, se considera que se ha configurado la Afirmativa Ficta, y la consecuencia es que el acto o
resolución impugnado quede sin efecto, constituyendo esta afirmativa una resolución de carácter
firme.
d) La resolución se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los argumentos hechos valer
por el recurrente, teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero cuando uno de
los argumentos sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado, bastará con el examen
de ese;
102
e) La resolución que ponga fin al recurso podrá:
Sobreseerlo.
Confirmar el acto impugnado.
Mandar a reponer el procedimiento administrativo o que se emita una nueva resolución, y
Revocar el acto impugnado, total o parcialmente, según corresponda, en el caso de que la
revocación sea parcial, se precisará el monto del crédito fiscal que se deja sin efectos y el
que subsiste. Se deroga.
El numeral antes trascrito es un gran avance para la interpretación que se debe dar al silencio de la autoridad,
toda vez que el mismo obliga a que en cuatro meses sea resuelto el recurso que promueva el particular, pues
en caso contrario se deberá entender que la resolución recurrida ha sido dejada sin efecto.
Sin embargo, podríamos pensar que en la práctica esta figura tendrá algunas complicaciones, pues ¿cómo
demostrará la persona que interpuso su recurso que el mismo no se le resolvió dentro de los tres meses
referidos?
En efecto, supongamos que una persona impugna la determinación de un crédito fiscal, interpone recurso de
revocación y no se le resuelve en el plazo de cuatro meses a que hace mención el artículo 555 del Código
Financiero del Distrito Federal, pero al sexto mes se presentan a requerirle de pago, el particular no va a tener
manera alguna de acreditar que ya se configuró a su favor una Afirmativa Ficta.
Otra de las objeciones que se podría dar a esta figura es la que sucede cuando posteriormente la autoridad por
negligencia deja que se configure ésta y después se percata del daño que sufre el fisco, por la conducta
negligente de un funcionario público, pues, si bien se puede fincar responsabilidad en contra de dicha persona,
lo cierto es que el erario tendría un grave quebranto siendo que no esta prevista la impugnación de dicha
Afirmativa Ficta vía juicio .
Lo anterior es una mera suposición, siendo que aun es prematuro el saber cómo funcionará en la práctica esta
figura.
3.8. Semejanzas y Diferencias entre la Negativa Ficta y la Afirmativa Ficta.
Como ya quedó plenamente explicado, ambas figuras surgen como una forma de defensa del particular ante el
Silencio Administrativo, por ello su semejanza es mucha, pues tienen el mismo origen y solamente cambia la
forma en que se concretizan ambas figuras.
103
De lo que se ha comentado en el presente estudio se podrá apreciar que la figura de la Negativa Ficta es una
puerta procesal para que el particular pueda agotar el Medio de Defensa necesario para que los Tribunales le
concedan en su caso la razón, al resolver el fondo del asunto planteado a la autoridad administrativa.
Por otra parte, la Afirmativa y la Positiva Ficta no tienen este carácter procedimental, sino llegan a ser más un
acto administrativo en el sentido amplio del término, ello en virtud de que como se explicó anteriormente el
silencio de la autoridad es castigado al otorgársele un derecho al peticionario.
Tanto la Positiva Ficta como la Afirmativa van a tener un efecto favorable para el particular, mientras que la
negativa ficta tiene un efecto adverso para éste.
3.9. Prevalencia de la Negativa Ficta en la Materia Fiscal Federal.
Una vez que hemos visto los distintos enfoques que se le pueden dar al Silencio Administrativo, debemos
señalar que, si bien pudiera parecer a primera vista que la Afirmativa Ficta es una figura más evolucionada
que la Negativa Ficta, esto podría ser no del todo cierto.
En efecto aun cuando la Afirmativa Ficta es más benéfica para el particular, esta figura es muy delicada, pues
existen cuestiones de orden público y de interés para la nación que no pueden estar tuteladas bajo esta ficción
toda vez que podría dar lugar a un sin número de irregularidades que obviamente traerían muchas
complicaciones para la Hacienda Pública.
Aun cuando pudiera parecer en primera instancia que la materia fiscal sólo percibe ingresos para el gobierno
lo cierto es que ésta integra una parte de las finanzas públicas, las cuales tienen entre uno de sus objetivos la
distribución de la riqueza y el sustento económico de los órganos del Estado.
Recordemos que como consideran algunos, “ La Política Fiscal es el aumento incesante de la productividad
colectiva para acrecentar la riqueza nacional, mediante el mayor y mejor aprovechamiento de los recursos
nacionales y los bienes y servicios que a la comunidad puedan aportar los ciudadanos y distribuir esa riqueza
de la manera más justa, para hacerla llegar a los menos tedioso".48
Aunque la cita anterior pudiera tener en nuestros días una connotación idealista, lo cierto es que nunca
debemos de olvidar que la obligación de contribuir tiene como objeto principal que los órganos del gobierno
tengan los recursos y los medios para lograr el bienestar colectivo, pues recordemos que nos encontramos
dentro del marco del derecho público, y él por ende busca o persigue un fin último, el bien común.
48 MARTÍNEZ LÓPEZ. LUIS. Derecho Fiscal Mexicano.- Segunda Edición.- Ed. Impresores Electos, México, 1962, Pag. 22.
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A simple vista nos parece que la protección no es precisamente para el particular, sino de manera bastante
discreta para la autoridad por los siguientes motivos: inicialmente la existencia de la negativa ficta implica
una autorización expresa a no contestar a la autoridad posteriormente, sólo si las peticiones o instancia
formuladas por el gobernado son de las que señala el Articulo 34 del Código Fiscal, podrán ser resueltas por
la autoridad fiscal.
Además de los requisitos anteriores, estas instancias deberán reunir otros requisitos, como son los que prevé
el Articulo 11, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación ya que deberán referirse a :
Articulo 11.- El tribunal federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan
contra las resoluciones definitivas.
Para los efectos del primer párrafo de este articulo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no
admitan recurso administrativo o cuando la interposición de este recurso sea optativas”. 49
Una vez, que la petición a reunido todos estos requisitos y además ha transcurrido el plazo de tres meses y no
a sido resuelta la petición o instancia, podemos señalar claramente que se trata de una Negativa Ficta prevista
en el numeral 37, del Código en comento, pero será sólo hasta entonces cuando el particular se encuentre en
condiciones de impugnarla;
Es decir, todas esas situaciones sólo constituyen un presupuesto para impugnar el Silencio de la Autoridad,
pero de manera alguna en medio para que la autoridad de respuesta y el particular alcance su objetivo, lo cual
solo podrá ocurrir después una instancia o medio de defensa legal, que veremos mas adelante.
Hasta aquí, sigue, sin quedar muy claro, si con estas condicionantes para configurarse la Negativa Ficta, el
gobernador se encuentra obteniendo alguna protección, objetivo principal por el cual fue creada esta figura,
según lo resaltó a la Ley de Justicia Fiscal toda vez que con esta Figura Jurídica se pretendió conceder al
particular “una protección más eficaz” que la consagrada en el Articulo 8º Constitucional, pues mientras que
conforme a este precepto únicamente se pretende garantizar una respuesta por parte de la autoridad, aquella
Negativa Ficta se pretende que la petición elevada ante ella le sea dada respuesta con forme al fondo de lo
sugerido en esta.
Pero en la situación real, lo que se pretende con la existencia de la Negativa Ficta, es que el particular cuente
con el fin de una instancia y que sea mediante la defensa ejercida en su contra, que se obtenga la resolución
49 Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.- Legislación Fiscal 2001.- Tomo II.- Servicio de Administración Tributaria.- Administración Central de Asistencia al Contribuyente.- Impresión Talleres Gráficos de México.- México 2001
105
real que debe resolver en forma definitiva la instancia o petición que fue solicitada y no resuelta en su
oportunidad.
Al respecto Guillermo J. Mayagoitia sostiene: “ La presunción legal de la resolución denegatoria o Negativa
Ficta prevista en el Código Fiscal de la Federación, se instituye por la Ley como un acto de autoridad con
carácter definitivo, pues si no fuera así, el juicio anulatorio sería improcedente para impugnar este tipo de
decisiones”
Ahora bien la ausencia de resolución expresa por parte de la autoridad, puede observarse de dos formas:
La primera cuando de plano la autoridad no da ninguna respuesta a las peticiones o instancias del particular y
transcurre el plazo de tres meses concedido para ello, configurándose la Negativa Ficta y la segunda cuando la
autoridad se encuentre impedida a resolver debido a que efectuó un requerimiento al particular, antes de
hacerlo, y este aún no lo haya solventado encontrándose la autoridad impedida por tal motivo para dar
respuesta.
En este último supuesto, existe criterio por parte del Tribunal Fiscal de la Federación a partir del 01 de Enero
de 2001, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el sentido de que la Negativa Ficta, se
configura aunque el peticionario no hubiere cumplido totalmente con el requerimiento.
Esta ficción legal creada para dar una solución al Silencio Administrativo ha ido evolucionando y mejorando,
sin embargo esta figura aún presenta algunas complicaciones para el particular y la autoridad: ello en virtud
de que es una ficción.
En efecto, el hecho de impugnar una ficción legal es algo complejo, toda vez. que el tratamiento de la misma
no es igual al de una resolución expresa, lo que muchas veces crea confusión tanto como a la autoridad, como
al demandante, y al juzgador, lo cual ha dado lugar a una evolución satisfactoria; pues esta figura se ha ido
enriqueciendo a lo largo de los años como se ha demostrado.
Pero aun con las evoluciones legislativas que ha presentado esta ficción , es conveniente señalar que no es
muy socorrida por los contribuyentes para impugnar la falta de respuesta por parte de la a autoridad a su
petición, pues la mayoría de las veces prefieren esperar a que la autoridad resuelva y, dependiendo del sentido
de dicho respuesta, impugnar la misma. Habrá que esperar para ver si con las reformas a la ley orgánica del
tribunal Federal de Justicia Fiscal y administrativa que le dan mayor amplitud de acción a la negativa ficta, los
particulares deciden hacer usos de la misma con el fin de iniciar la vía contenciosa.
106
Lo anterior provoca que la autoridad ante el menor número de impugnación de Negativas Fictas, se dé el lujo
de no contestar en tiempo todas la peticiones o instancias que formulan los particulares, pues conocen el
hecho de que muy pocas veces se demanda una Negativa Ficta, por lo que se crea un círculo vicioso.
Aun cuando el presente estudio tiene por objeto analizar la figura de la negativa ficta en materia fiscal federal,
es conveniente realizar una pequeña mención respecto del silencio administrativo en nuestro país.
Recordemos primeramente que el derecho administrativo ".es una rama del Derecho Público que estudia la
relación dialéctica entre las necesidades colectivas del pueblo y su satisfacción; as! como de la estructura y
funcionamiento de las tareas del gobierno, en la rama ejecutiva, a cuyo cargo se encuentran aquellas”.50
Ahora bien, de la anterior definición !legamos a la conclusión de que las autoridades administrativas deben
encaminar sus funciones a la satisfacción de las necesidades colectivas de los gobernados, siendo una de éstas
la plasmada en la garantía individual consagrada en el derecho de petición que ya se ha explicado con
anticipación, por lo que, en un intento de que no surja el silencio administrativo ante la petición de un
particular, se han legislado leyes cuyo fin sea que la administraci6n pública respete el derecho de petición
consagrado en nuestra Carta Magna.
Para el año de 1995, entra en vigor la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, misma que si bien
excluye a la materia fiscal, ésta sólo debe entenderse en relación a las contribuciones y los accesorios que
deriven directamente de éstos.
Esta ley dio un gran avance al realizar una regulación respecto del silencio administrativo, pues la misma
contempla la figura de Negativa Ficta en su artículo 17 que dispone:
Artículo 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro
plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado
resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido
negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea
lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos
días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia
deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba
entenderse en sentido positivo.
50 AYLUARDO SAÚL, MARIO. Lecciones sobre Derecho Administrativo.- UAM.- México, 1991 Pag.35
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En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del
mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo.
Esta disposición, aun cuando su objeto es el no dejar en estado de inseguridad al particular, a mi parecer
presenta algunos puntos que deben ser mejorados, como sería el caso de pedir una constancia de la
configuración de la negativa ficta, situación que, desde mi punto de vista constituye un impedimento u
obstáculo más para el gobernado, pues no debería de pedirse este requisito, sino manejarse como
acertadamente se hace en el Código Fiscal de la Federación, se prevé que surge la figura de la negativa ficta
sin necesidad de documento alguno.
Por otra parte, haciendo también mención de esta ley y del tratamiento que se le da al silencio administrativo
en nuestro país, podría observarse que ésta es una etapa muy distante de los ordenamientos de algunos países
más desarrollados como España, donde como ya se explicó en el capítulo segundo se ha realizado una clara
diferenciación entre el silencio surgido en un procedimiento iniciado a petición del particular y uno iniciado
de oficio por la autoridad.
Lo anterior nos ha llevado a una postura que tal vez debería ser adoptada en nuestra legislación, el realizar
una clara diferenciación entre los procedimientos iniciados por el propio particular y los iniciados por la
autoridad, pues cada uno de ellos deberá tener un tratamiento distinto. siendo que para el primero de los
supuestos pudiera darse la figura de la afirmativa ficta en algunos casos y para el segundo siempre debería de
surgir la Negativa Ficta.
En efecto, en nuestro país será labor compleja, pero importante, el someter la ausencia de respuesta por parte
de los órganos del gobierno a una mayor regulación, pues es manifiesta la inactividad de la autoridad en
muchos casos, aun cuando es conveniente señalar que es un gran avance la reforma realizada al artículo 11 de
la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con la cual se amplía el alcance de
la Negativa Ficta.
Por otra parte, el artículo 8° Constituciona1 si bien está plenamente vigente para controvertir esta ausencia de
respuesta por la autoridad, lo cierto es que debe prevalecer la Negativa Ficta en materia fiscal federal y
administrativa, dejando para, el caso algunos tramites administrativos la Afirmativa Ficta, las razones que
expondré mas adelante.
Igualmente se tendría que adoptar una figura poco explorada en nuestro país, pero ya usada en Europa, que es
la inactividad de la autoridad, básicamente se refiere al hecho de que cuando la autoridad tiene la obligación
de hacer algo en cierto tiempo y no lo realiza el particular puede pedir que esta conducta omisiva sea
sancionada de alguna manera y que se continúe con el procedimiento por parte de la autoridad.
108
En nuestro sistema fiscal federal se podría evitar la configuración del silencio administrativo. a través de la
imposición de una sanción pecuniaria al funcionario público que no conteste en tiempo la instancia o
petición formulada por el particular. Esta sanción podría ser impuesta por el Tribuna Federal de Justicia y
Administrativa, cuando dentro del juicio contencioso administrativo se acreditara la configuración de la
negativa ficta en contra de determinada autoridad, con independencia de la sanción que pudiera estar
contemplada en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
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CAPÍTULO IV “Silencio de la Autoridad y Medios de Defensa.”
4.1. Generalidades.
Dentro de las leyes administrativas y fiscales existe una fase oficiosa, la cual se agota a través de la
interposición de los recursos administrativos, por tanto, en esta parte del tema se analizaran dichos medios de
control de la legalidad, desde el punto de vista doctrinario y legal.
La justificación de los actos de la Administración Pública Federal esta contenida en la ley, debido a que
nuestra Constitución exige determinada forma jurídica, de la cual deben estar revestidos todos los actos
administrativos; se entiende por acto administrativo: “una manifestación unilateral y externa de voluntad que
expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, que en ejercicio de una potestad pública,
crea, reconoce, modifica, transmite o extingue derechos u obligaciones.
Sin embargo, en muchas ocasiones las actuaciones de la citada administración, no se ciñen o circunscriben a
los mandatos legales o reglamentarios, por razones como: contener interpretaciones incorrectas, arbitrariedad
del servidor público correspondiente, por exceso en el cumplimiento de sus atribuciones, etc.
Como es lógico, estos actos provocan una violación en los derechos de los gobernados. Situación que obligo
al Legislador a incorporar sistemas de control de la legalidad de tales acciones, a fin de darle oportunidad al
particular de protegerse.
De esta manera, los recursos proporcionan a los gobernados y a la propia autoridad administrativa, la
oportunidad de subsanar, mediante reglas jurídicas, las resoluciones contrarias al derecho; en aras de
preservar el principio de legalidad que deben observar nuestras autoridades.
4.2. Los Medios de Defensa para Impugnar una Negativa Ficta.
Como ya se menciono en los capítulos anteriores, el fin principal de la Negativa Ficta es que el particular no
se encuentre en un estado de indefensión ante la ausencia de respuesta a su instancia o petición presentada
ante la autoridad administrativa. Ahora bien, la única manera en que se puede considerar que no se encuentra
en indefensión es cuando tiene los elementos legales para impugnar esa “no resolución” y esto lo va a realizar
a través de los medios de defensa que prevé el Código Fiscal de la Federación.
110
Dicho ordenamiento establece dos medios de impugnación, el Recurso Administrativo de Revocación y el
Juicio Contencioso Administrativo o Juicio de Nulidad, tramitándose el primero ante la propia autoridad
administrativa y el segundo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
4.3. Recurso de Revocación (Aspectos Doctrinales)
Considerando que vivimos en un estado de derecho, los actos de la autoridad deben estar ajustados al mismo,
y con el fin de garantizar los derechos de los administradores, se crean los recursos administrativos, los cuales
son “… un medio de defensa que la ley establece para deducir ante un órgano administrativo, una pretensión
de modificación o revocación de un acto dictado por ese mismo órgano, o por su inferior jerárquico”.51
“De lo expuesto tenemos que el Recurso Administrativo es todo medio de defensa al alcance de los
particulares para impugnar ante la administración pública, los actos y resoluciones por ella dictados en
perjuicio de los propios particulares, por violación al ordenamiento aplicado o falta de aplicación de la
disposición debida”.
Concepto de Recurso
Es cualquier medio de defensa que tienen los particulares para rebatir, ante la propia autoridad, los actos o
resoluciones dictados por ella y que les provocan un perjuicio, ya sea por la aplicación indebida de la ley, la
no aplicación indebida de la ley, la no aplicación, o bien por arbitrariedades del funcionario que la dictó. La
finalidad que se busca es obtener la nulidad de la referida actuación o resolución, ya sea en forma parcial o
total.
Se han señalado ventajas y desventajas de los recursos administrativos. Entre las primeras se encuentran las
siguientes:
Permite corregir a la autoridad errores administrativos, sin que otras personas se percaten de ellos.
Proporciona a la autoridad un conocimiento pleno de las fallas en las leyes y procedimientos
administrativos.
Se evita recargar de trabajo a otros entes de tipo judicial, tales como los Tribunales Administrativos.
El particular puede ser beneficiado con una resolución justa, no únicamente apegada a derecho.
Las instancias se resuelven, presumiblemente, en forma más rápida.
Es un instrumento eficaz de las autoridades administrativas para el control de la legalidad.
Evita al gobernado un conflicto costoso, ya que el mismo puede preparar el medio de defensa, sin
entrar en los tecnicismos propios de los procedimientos ante los Tribunales.
51 DELGADILLO GUTIÉRREZ, LUÍS ALBERTO. Principios de derecho tributario, Ed. Limusa,
111
Entre las desventajas es posible citar las siguientes:
En muchos casos los servidores públicos que conocen el recurso, dan la razón a la propia autoridad
administrativa. Por tanto, muchos particulares desconfían de la justicia administrativa, ya que
consideran que es una perdida de tiempo.
Muchas veces la autoridad no resuelve, porque debe darle la razón al recurrente y entonces retarda su
resolución.
Aunque no se exigen requisitos exagerados para el trámite de los recursos, sí existen ciertos
tecnicismos jurídicos que sólo conocen los expertos en la materia, lo que vuelve riesgoso su
agotamiento por personas que no los conocen a fondo.
Principios de los recursos.
1. De legalidad. El interés público siempre prevalecerá sobre el del promoverte.
2. De impulsión oficiosa. Significa que basta la presentación del escrito que contiene el recurso y su
tramitación seguirá sin necesidad de que el recurrente haga promociones o diligencias.
3. De instrucción. Aquí se procede a definir la razón y la verdad y no sólo el particular aporta elementos
probatorios, sino que la propia autoridad que tramita el medio de defensa puede obtener medios de
prueba y obtenerlos.
4.De la verdad material. Debe prevalecer la realidad y la justicia, aunque el promovente del recurso no la
demuestre o no la alegue con claridad, toda vez que la autoridad debe resolver completa y correctamente
en beneficio del administrativo.
5. De informalidad. Principio basado en que no se le deben exigir formalidades exageradas al particular,
en la presentación de su recurso. El medio de combate procede, incluso cuando lo apoye un ordenamiento
legal incorrecto o no exista fundamento legal alguno.
Lo anterior no significa que cualquier escrito se considerará recurso, sin cumplir los requisitos que señale
la ley de materia.
Además, cabe indicar que este principio no operara hacia la autoridad, la cual debe seguir un
procedimiento, según lo estipule el ordenamiento jurídico aplicable.
6. De definitividad. Este principio consiste en que el acto recurrido no puede ser alterado de oficio por la
autoridad que lo dictó, sino que tiene que impugnarse para poder ser dejado sin efectos o alterarlo.
112
Reglas comunes a los recursos.
1. Carácter optativo. Esta regla cosiste en que el particular tiene la facultad de combatir el acto
administrativo mediante el recurso o de mandar ante autoridades jurisdiccionales.
2. Agotamiento obligatorio. Esto indica que debe promoverse un recurso contra un acto de la
administración que afecte al gobernado, antes de interponer una demanda ante un Tribunal
Administrativo, o de iniciar un Juicio de Garantías.
3. Ausencia de formalidades. Este punto, significa que en el escrito de interposición de un recurso, no
debe limitarse con requisitos o tecnicismos exagerados, que lo hagan una trampa o laberinto, ni reducirse
a fórmulas sacramentales.
4. Su apoyo legal. acerca de este punto se establece que no puede existir un recurso administrativo, si no
está basado y contemplado en una ley (nulo recurso sin ley).
5. Su función de control. Como ya se sabe, la sociedad vive en un estado de derecho, lo que presupone
que las autoridades de todo tipo actúan dentro de la legalidad, aunque no siempre sucede; a pesar de que
un acto o resolución administrativa es formalmente válida, o sea que goza de una presunción de
legalidad, el propio legislador creó, para combatir aquellos casos en donde la autoridad se extralimita en
sus funciones, en recurso administrativo, cuya finalidad es servir de control de la legalidad de las
actuaciones de tales autoridades.
Los Lics. Humberto Delgadillo y Manuel Lucero, señalan que los Recursos Administrativos se establecieron
de la necesidad de que la administración publica cuente con un adecuado medio de control de sus actos,
mediante el examen que le permita recorrer nuevamente el procedimiento que lo generó con el fin de verificar
que se ajusten a la orden legal y asegurar la legalidad administrativa”.
Dicha justificación nos lleva a la reflexión consistente, en que los recursos se traducen en un método de
saneamiento del actuar indebido de la administración y no solamente como un medio de defensa a favor del
particular, en contra de la acción ilegal de la administración.
Motivo por el cual es que nos inclinamos a la teoría que sostiene que los recursos administrativos, existen
como un medio de auto tutela que se pone a la disposición del administrado para hacerle ver a la
administración las fallas o las deficiencias legales de su actuación y de esta manera optar por una resolución
que se encuentre apegada a la ley.
113
Porque podemos recordar, que las leyes, reglamentos y en general todas las disposiciones legales, deben ser
creados en beneficio de los gobernados, con el objeto de una mejor impartición de justicia, sin que el Recurso
Administrativo sea la excepción.
El Recurso Administrativo en México surge como una opción de defensa para el administrador, con la que
pretende obtener la extinción del acto administrativo, retirarlo del mundo jurídico cuando este nació válido.
Casos en que procede.
El recurso de revocación es improcedente cuando se haga valer contra actos administrativos que no afecten el
interés jurídico del recurrente; que sean resoluciones dictadas en recurso administrativo o incumplimiento de
estas o de sentencias; que hayan sido impugnados ante el tribunal fiscal de la federación; que se han
consentido, entendiéndose por consentimiento el que aquellos contra los que no se promovió el recurso en el
plazo señalado al efecto; que sean conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o
medio de defensa diferente, en el caso de que no se amplié el recurso administrativo, o si en ampliación no se
expresa agravio alguno tratándose de los caso en el que el particular afirma conocer el acto administrativo
impugnado; y por último si son revocados los actos por la autoridad.
También será causal de improcedencia, la interposición de recurso de revocación cuando se haga valer en
contra de los actos administrativos que hayan sido dictados por la autoridad administrativa en un
procedimiento de resolución de controversias previsto en los tratados para evitar la Doble Imposición, si es
que dicho procedimiento se inicio con posterioridad a la resolución que resuelve un Recurso de Revocación,
después de que la conclusión de un Juicio de Nulidad promovido ante el Tribunal Fiscal de la Federación.
Plazo.
El plazo para interponer el Recurso de Revocación es de 45 días hábiles contados a partir de la fecha en que
haya surtido sus efectos la notificación que se recurra. Las notificaciones surten sus efectos a partir del día
siguiente a aquel en que fueron hechas.
Las notificaciones de los actos administrativos se realizan en forma personal por correo certificado con acuse
de recibo, y en primer lugar deberá señalarse la fecha en que esta se efectúe, recabando el nombre y la firma
de la persona con quien se entienda la diligencia.
Estas notificaciones se efectuaran en el domicilio fiscal del interesado o bien en las oficinas de las autoridades
fiscales si el interesado se presenta ante ellas.
114
El plazo para la interposición del Recurso de Revocación, puede ser suspendido, si se llegase a presentar uno
de los siguientes supuestos.
a) En el caso de que el contribuyente afectado por un acto o resolución administrativa fallezca durante
el plazo, salvo que se haya nombrado al representante de la sucesión dentro del plazo de 45 días, el
plazo se suspenderá por un año.
b) Si el contribuyente inicia el procedimiento de controversias previsto en los tratados para evitar la
doble imposición, o en su caso, el procedimiento arbitral contenido en dichos tratados.
La suspensión del plazo para interponer el Recurso de Revocación cesara en el momento en que se notifique
la resolución que da por terminada el procedimiento arbitral, o bien, en el caso de que a petición del
interesado se de por terminado dicho procedimiento.
El Recurso de Revocación se interpone ante la autoridad que emitió o ejecuto el acto o ante la autoridad
competente del domicilio del contribuyente. Cuando el particular tenga su domicilio fuera de la población en
que radique la autoridad que emitió dicha resolución, el escrito de recurso se podrá enviar a la autoridad
correspondiente del domicilio del contribuyente o a ala que emitió o ejecutó el acto por correo certificado con
acuse de recibo, este envió debe efectuarse desde el lugar en que resida el recurrente y se tendrá con fecha de
presentación del escrito la del día que se entregue a la oficina exactora o el día que se deposita en la oficina de
correos.
El escrito de interposición del Recurso de Revocación deberá cumplir con los requisitos señalados en los
artículos 18, 122 y 123 del Código Fiscal de la Federación, los cuales nos dicen lo siguiente:
Cuando no existan formas aprobadas, el documento que se formule deberá presentarse en el número de
ejemplares que señalen las autoridades fiscales y tener por lo menos lo siguientes requisitos:
I. Constar por escrito.
II. Nombre, denominación o razón social y el domicilio fiscal manifestado al RFC, para el efecto de
fijar la competencia de la autoridad y la clave que le correspondió en dicho registro.
III. Señalar la autoridad a la que se dirige en el propósito de la promoción.
IV. El domicilio para oír y recibir notificaciones y el nombre de la persona autorizada para recibirlos.
De no cumplirse los requisitos I, II y III, la autoridad fiscal requerirá al contribuyente para que los ofrezca en
un plazo de cinco días.
115
Documentos anexos.
El promovente del recurso deberá acompañar al escrito la siguiente documentación:
I. Los documentos que acrediten su personalidad cuando actúe en nombre de otro o de personas
morales o donde conste que la personalidad ya ha sido reconocida por la autoridad que emitió el acto
o resolución impugnada o que está inscrito en el Registro de Representantes que lleve la autoridad
fiscal.
II. El documento en que conste el acto impugnado.
III. La constancia de notificaciones del acto impugnado, excepto cuando el promovente declare bajo
protesta de decir verdad, que no recibió constancia o cuando la notificación se haya practicado por
correo certificado con acuse de recibo o se trate de negativa ficta.
Si la notificación fue por edicto, deberá señalar la fecha de la última publicación y el órgano en que ésta se
hizo.
IV. Las pruebas documentales que ofrezca y el dictamen perital, en su caso.
Cuando no se acompañe alguno de los documentos de las fracciones anteriores, la autoridad requerirá al
promovente para que las presente en un plazo de cinco días. Si el promovente no presenta los documentos
relacionados en los incisos I, II y III, tendrá por no interpuesto el recurso, si se trata de las pruebas a que se
refiere la fracción IV, se tendrán por no ofrecidas.
Lineamientos básicos del procedimiento.
La autoridad deberá resolver y notificar en un plazo que no debe exceder de tres meses contados a partir de la
fecha de presentación del recurso.
De no dar respuesta en este plazo, se tendrá por confirmado el acto impugnado.
El recurrente podrá decidir si espera a que se dicte resolución o bien, impugnar en cualquier tiempo la
presunta conformación del acto impugnado.
La resolución del recurso se fundará en derecho y se examinarán todos y cada uno de los agravios hechos
valer por el recurrente, teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero cuando alguno de
los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado, bastará con el examen de dicho
punto.
116
Es importante mencionar que como lo señala el artículo 144 del Código Fiscal de la Federación, el plazo para
garantizar el interés fiscal será de cinco meses a partir de que surta efecto la notificación del acto que se
impugne en el propio recurso de revocación.
La resolución que se dicte puede emitirse en diversos sentidos según lo solicite el artículo 133 del Código
Fiscal de la Federación.
I. Desecharlo por improcedente, tenerlo por no interpuesto o sobreseerlo, en su caso.
II. Confirmar el acto impugnado.
III. Mandar reponer el procedimiento administrativo.
IV. Dejar sin efectos el acto impugnado.
V. Modificar el acto impugnado o dictar uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea
total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.
4.4 Juicio de Nulidad o Juicio Contencioso Administrativo.
Una vez que el recurrente interpuso Recurso de Revocación, en los términos señalados en el punto anterior,
deberá esperar a que en un término que no exceda de tres meses la autoridad resuelva el recurso, o bien de no
resolverlo, deberá entenderse que se ha confirmado la Negativa Ficta, confirmándose nuevamente una
presunta resolución, estando en aptitud de impugnarla ante la instancia legal denominada Proceso
Contencioso Administrativo o Juicio de Nulidad.
Resolución sobre: Liquidación de contribuciones
Negativa de soluciones Materia aduanera
Revocación
Autoridad competente
Resolución Administrativa
Definitiva
117
El particular al hacer uso de este medio de defensa legal, al igual que en el recurso de revocación, deberá
presentar su demanda por escrito, de tal forma que la encamine a comprobar que se ha configurado una
negativa ficta y que dicha negativa involucra una causal de nulidad, suficiente para que de inicio y se tramite
el juicio correspondiente, por no encontrarse en alguno de los supuestos previstos por el artículo 202 y 203 del
Código Tributario.
Es decir, cuando se combate mediante el Juicio de Nulidad una Negativa Ficta, deberá realizarse pensando
que no encontramos ante un acto presunto que nos negó lo solicitado por lo que dentro de la demanda deberán
aumentarse los motivos que se tienen para considerar ilegal el silencio administrativo y los conceptos de
anulación que se traducen en agravios que nos causa el no responder la petición.
Se ha considerado que la fundamentación y la motivación se realizarán hasta la contestación de la demanda, y
así mismo los argumentos de ilegalidad hasta la ampliación de la propia demanda, conforme a resolución de
los juzgados.
Para su consideración, se reproducen algunas contestaciones de demandas a las autoridades:
Fundamentación y motivación
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VIII. No. 83. Noviembre 1986
Tesis: II-TASS-9445, Página: 444
NEGATIVA FICTA.- SOLO SE PUEDE FUNDAR POR LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA.-
Las autoridades al contestar la demanda de negativa ficta deben fundar y motivar el acto impugnado, porque
el no hacerlo ocasiona la pérdida de la oportunidad procesal de fundar dicha negativa con posterioridad; de lo
contrario, se desvirtuaría el concepto de la negativa ficta y se ocasionarla una violación al artículo 204 del
Código Fiscal de la Federación.
Revisión No. 2288/84.- Resuelta en sesión de 28 de noviembre de 1986, por mayoría de 5 votos y 1 en
contra.- Magistrado Ponente: Genaro Martínez Moreno.- Secretario: Lic. Victorino Esquivel Camacho.
Segunda Época
118
Instancia: Pleno R.T.F.F.:
Año VII. No. 67. Julio 1985.
Tesis: II-TASS-7697, Página: 25
NEGATIVA FICTA.- DEBE FUNDARSE Y MOTIVARSE EN LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Y NO
EN DOCUMENTO DISTINTO.-
La autoridad, al contestar la demanda donde se plantea la negativa ficta, tiene que fundar y motivar su
decisión y no es posible que pretenda hacerlo en un documento distinto, ya que no se le podrá remitir el
mismo al actor para que esté en condiciones de ampliar la demanda dentro de los quince días siguientes, lo
que significaría un menoscabo de su derecho, pues no contaría con el tiempo suficiente para rebatir los
argumentos de legalidad expuestos en la contestación.
Lo anterior se desprende del texto del artículo 204 del Código Fiscal de la Federación de 1967, así como de la
Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, obligatoria para este Tribunal.
Revisión No. 1178/84.- Resuelta en sesión de 9 de julio de 1985, por mayoría de 5 votos y 2 en contra.-
Magistrado Ponente: Francisco Ponce Gómez.- Secretario: Lic. Miguel Toledo Jimeno.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VII. No. 76. Abril 1986
Tesis: II-TASS-8702, Página: 893
NEGATIVA FICTA.- LA AUTORIDAD DEMANDADA DEBE AL MOMENTO DE PRODUCIR SU
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA DAR LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE AQUELLA.-
En los términos del artículo 215 segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación vigente, corresponde a
la autoridad demandada, el dar los fundamentos y motivos de la resolución negativa ficta que se configuró
con respecto a una instancia promovida por la actora en contra del procedimiento administrativo del secuestro
de un vehículo de su propiedad.
de lo anterior se sigue que si la autoridad no señala en su contestación a la demanda esa fundamentación y
motivación, sino que pretende hacerlo al producir su contestación a la ampliación de la demanda, deben
desestimarse las consideraciones; que se viertan en dicho escrito, toda vez que, se repite, es precisamente
cuando se produce la contestación a la demanda cuando debe cumplirse con el requisito antes señalado.
119
Revisión No. 2117/85.- Resuelta en sesión de 28 de abril de 1986, por unanimidad de 9 votos.- Magistrado
Ponente: Gonzalo Armienta Calderón.- Secretaria: Lic. Ma. Teresa Islas Acosta.
Segunda Época
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Ano VIII. No. 87. Marzo 1987.
Tesis: II-TASS-9688, Página: 701
NEGATIVA FICTA.- ES UNA RESOLUCIÓN QUE DEBE SER JUZGADA A LA LUZ DE LOS
FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DADOS EN LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA.-
De acuerdo con lo que establece el artículo 92 del Código Fiscal de la Federación de 1967, cuando una
autoridad fiscal no responde a una instancia o petición que se le formule, ya sea en el plazo que la ley fije o en
90 días en caso de que no haya término establecido, ese silencio se presumirá como una resolución negativa.
Esta figura, a la que el propio Código invocado denomina resolución negativa ficta.
Puede ser impugnada ante el Tribunal Fiscal de la Federación tal como se desprende de la fracción IV del
artículo 192, del 194, del último párrafo del 195 y del 204 del Código Fiscal de la Federación.
De acuerdo con los preceptos aludidos y con la lógica del sistema, si la negativa ficta es una resolución que se
ha configurado por el silencio de las autoridades, es claro que el particular no conoce los fundamentos y
motivos de la misma, por lo que no podrá hacer valer conceptos de anulación, sino hasta que se le den a
conocer los que la autoridad vierta al contestar la demanda, en los términos del citado artículo 204, por lo que
al juzgar de la legalidad de una resolución de este tipo.
Conforme a la aplicación analógica del artículo 229 del Código Fiscal, deberán valorarse los fundamentos de
hecho y de derecho expresados en la contestación y las causales de nulidad invocadas en la ampliación a la
demanda que previene el artículo 194 del Código Fiscal.
Revisión No. 2597/82.- Resuelta en sesión de 3 marzo de 1987, por unanimidad de 7 votos.- Magistrado
Ponente: Gonzalo Armienta Calderón.- Secretaria: Lic. Ma. Sofía Sepúlveda Carmona.
PRECEDENTE: Revisión No. 34/75.- Resuelta en sesión de 25 de abril de 1980, por unanimidad de 8 votos.-
Magistrado Ponente: Mariano Azuela Güitrón.- Secretario: Lic. Edgar Hernández Carmona.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
120
Año VIII. No. 83. Noviembre 1986
Tesis: II-TASS-9443, Página 443
NEGATIVA FICTA.- SU FUNDAMENTO Y MOTIVACIÓN DEBE HACERSE EN LA CONTESTACIÓN DE
LA DEMANDA Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO.-
La autoridad al contestar la demanda donde se plantea la negativa ficta, tiene que fundar y motivar su
decisión y no es posible que pretenda hacerlo en un documento distinto, ya que no se le podrá remitir el
mismo al actor para que esté en condiciones de ampliar la demanda dentro de los quince días siguientes, lo
que significaría un menoscabo de su derecho, pues no podría contar con el tiempo suficiente para rebatir los
argumentos de legalidad expuestos en la contestación.
Lo anterior se desprende del texto del artículo 204 del Código Fiscal de la Federación, así como de la
jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, obligatoria para este Tribunal.
Revisión No. 2288/84.- Resuelta en sesión de 28 de noviembre de 1986, por mayoría de 5 votos y 1 en
contra.- Magistrado Ponente: Genaro Martínez Moreno.- Secretario: Lic. Victorino Esquivel Camacho.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 35 Noviembre 1982
Tesis: II-TASS-4337, Página: 250
NEGATIVA FICTA.- LA LITIS EN EL JUICIO DE NULIDAD SE CONFIGURA TANTO CON LA
DEMANDA Y SU AMPLIACIÓN COMO CON LAS CONTESTACIONES RESPECTIVAS.-
Conforme a lo dispuesto por el artículo 194 del Código Fiscal Federal, el actor tiene derecho a ampliar su
demanda cuando combate una respuesta negativa ficta, pues hasta que la autoridad contesta la demanda
conoce los fundamentos y motivos de esa respuesta, y si bien el ordenamiento legal citado no consagra el
derecho de las autoridades para contestar la ampliación de demanda, por el principio de igualdad procesal
debe darse oportunidad a éstas de refutar los argumentos planteados en dicha ampliación y de aportar prueba.
Para ese efecto, máxime si el numeral 71 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación
supletoria, establece que una vez presentada una ampliación de demanda deben observarse todas las
disposiciones aplicables como si se tratara de un nuevo juicio.
Revisión No. 554/81.- Resuelta en sesión de 12 de noviembre de 1982, por mayoría de 5 votos y 1 más
parcialmente en contra.- Magistrado Ponente: Alfonso Cortina Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ma. Estela Ferrer
Mac Gregor Poisot.
121
Tercera Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Ano II. No. 14. Febrero 1989
Tesis: III-TASS-711, Página: 98
NEGATIVA FICTA.- EL MOMENTO PROCESAL OPORTUNO PARA IMPUGNARLA ES AL PRODUCIRSE
LA AMPLIACIÓN A LA DEMANDA.-
Tomando en cuenta que es la contestación a la demanda de una negativa ficta cuando la autoridad debe
expresar los motivos y fundamentos del acto, como lo dispone el artículo 215, párrafo segundo, del Código
Fiscal de la Federación, el momento procesal oportuno para impugnarlo es al producirse la ampliación de la
demanda que autoriza el artículo 210 del propio Código, ya que, en caso contrario, si el actor no amplía, debe
prevalecer la presunción de validez de dicha resolución, en los términos del artículo 68 del Código Fiscal
citado, ello sin menoscabo de que en el escrito inicial de demanda manifieste lo que a su derecho convenga.
Revisión No. 2380/86.- Resuelta en sesión de 1°. de febrero de 1989, por mayoría de 7 votos y 1 en contra.-
Magistrado Ponente: Genaro Martínez Moreno.- Secretario: Lic. Juan Carlos Gómez Velázquez.
Ahora bien en términos generales el Juicio Contencioso Administrativo o Juicio de Nulidad se integra de los
siguientes pasos:
1. La demanda
2. Contestación de la demanda
3. Ofrecimiento de pruebas y su desahogo
4. Cierre de la institución
5. La sentencia
La demanda
Toda vez que el acto a impugnar en una Negativa Ficta, el escrito de demanda deberá contener los siguientes
requisitos establecidos en el artículo 205 del Código Fiscal de la Federación y presentarse ante la Sala
Regional del Domicilio de la autoridad que emitió el acto, o que debió haber emitido el acto, o enviarse por
correo con acuse de recibo, lo antes mencionado será siempre y cuando el actor tenga su domicilio fuera de la
población en que se encuentre la sala.
122
Se ha sostenido que la vía contenciosa administrativa será el camino por el que se impugne una negativa ficta
ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; sin embargo conviene recordar que el CFF
expresamente, si bien con carácter optativo, admite recurso de revocación, como se lee en el artículo 123.
Fundamento Legal.
El título VI del Código Fiscal de la Federación denominado del Procedimiento Contencioso Administrativo a
través de sus doce capítulos regula los diversos aspectos del juicio de anulación tales como la procedencia,
requisitos de la demanda, la contestación, incidentes, pruebas, recursos dentro del juicio. También en forma
supletoria, regulan este juicio las disposiciones del Código Federal de Procedimientos civiles.
La Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación es otro ordenamiento legal que debería estudiarse para
conocer el procedimiento aplicable al juicio de anulación, pues en este ordenamiento además de regularse el
funcionamiento y forma de integración del Tribunal Fiscal de la Federación, también se regula la competencia
de cada uno de sus asuntos y materias de las que pueda conocer.
Así el Código Fiscal de la Federación regula en esencia todo lo relativo al juicio de anulación y a falta de
disposición expresa sobre el procedimiento se aplicarán las disposiciones del Código Federal de
Procedimientos Civiles. La Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación regula todo aquello relativo al
funcionamiento de dicho organismo, su competencia material, así como la jurisdicción de cada uno de sus
órganos.
Juicio de Nulidad
Fundamento Legal
Código Fiscal de La Federación
Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación
Normas supletorias Código Federal de Procedimientos
Civiles
123
La Negativa Ficta y su impugnación ante el Tribunal Federal de Justicia y Administrativa.
Recordemos que dentro de los procedimientos fiscales tenemos dos fases la oficiosa representada por el
recurso de revocación, mismo que desahoga ante la propia autoridad administrativa y la contenciosa
representada por el juicio contencioso administrativo tramitado ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal.
Como ya hemos analizado porqué el medio idóneo para impugnar una negativa ficta es la vía contenciosa
representada en juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; surge ahora un nuevo
planteamiento; todas las instancias y peticiones que formulen los particulares y que no sean contestadas dando
lugar a una negativa ficta, pueden ser impugnadas ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
al respecto diversos autores consultados coinciden en las siguientes premisas;
1. “El ejercicio del derecho de petición, seguido del silencio de la autoridad derivado de la ausencia de
notificación de la resolución expresa dentro del término legal previsto para constestar, no es
suficiente para que el particular pueda demandar la declaración de la exidtencia y la nulidad de la
negativa ficta dentro del juicio contencioso administrativo, toda vez que es preciso que encuadre en
alguno de los supuestos previstos por el artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la
Federación, para establecer el vínculo competencial y de tal forma estar en aptitud de pronunciarse
jusidiccionalmente en relación a la resolución que se impugna”52
2. La otra opinión en que coincidimos es la que señala:
“Sobre el particular la Sala Superior del Tribunal Federal de la Federación, utilizando el método de
interpretación exegetico, sentó jurisprudencia definida en el sentido de que la figura de la negativa
ficta tambien es aplicable a autoridades administrativas cuando los asuntos se relacionan con
cuestiones que corresponden a la competencia de dicho tribunal, ello en virtud de que la ampliación
de su competencia debía traer aparejado todo el sistema del Juicio de Nulidad”
Veamos algunas tesis concernientes, al aspecto que tratamos.
Cuarta Época.
Instancia Pleno R.T.F.F
Año III No 29. Diciembre 2000
Tesis: IV-TASS-26, Página:296
52 García Padilla, Miguel Ángel. Ob. Cit., p, 85
124
NEGATIVA FICTA.- ES COMPETENTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA
CONOCERLA, EN RELACIÓN AL RECURSO DE INCONFORMIDAD ESTABLECIDO POR LA LEY DEL
SEGURO SOCIAL.-
El artículo 1º. del Reglamento del Recurso de Inconformidad de 27 de junio de 1997, dispone que el citado
recurso administrativo establecido por el artículo 294 de la Ley del Seguro Social, se tramitará conforme a las
disposiciones de dicho Reglamento y, en lo no previsto, a las del Código Fiscal de la Federación, Código
Federal de Procedimientos Civiles y Ley Federal del Trabajo, en el orden indicado, por lo que, al encontrarse
autorizada la supletoriedad del citado Código Fiscal de la Federación en todos los asuntos no previstos al
recurso en estudio, resultan enteramente aplicables a éste, las reglas establecidas en los artículos 37 y 131 del
propio Código, relativas al término de tres meses, siguientes a la fecha de su interposición, en que la autoridad
debe dictar y notificar la resolución del mismo y a la consecuencia del incumplimiento, según la cual, el
interesado " podrá impugnar en cualquier tiempo la presunta confirmación del acto impugnado", en que
consiste la institución de la negativa ficta, siendo el medio idóneo de impugnación el juicio contencioso
administrativo sustanciado ante el Tribunal Fiscal de la Federación.
Juicio No. 230/99-06-02-2/acl/41/99-PL-11-04.- Resuelto por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Fiscal
de la Federación, en sesión de 3 de mayo del 2000, por mayoría de 4 votos a favor, 2 con los resolutivos y 3
en contra.- Magistrado Ponente: Luis Carballo Balvanera.- Secretario: Lic. Martín García Lizama.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F
Año V. No. 49 Enero 1984
Tesis: II-TASS-5803, Página: 584
NEGATIVA FICTA SE DA RESPECTO DE RESOLUCIONES QUE DEBA DICTAR CUALQUIER
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA FEDERAL CUYA IMPUGNACIÓN PUEDA HACERSE ANTE EL
TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.-
Conforme a lo dispuesto por el Artículo 131 del Código Fiscal de la Federación vigente la negativa ficta se
da respecto de las resoluciones que deba dar cualquier autoridad administrativa federal con motivo de la
interposición de recursos donde se impugnen cuestiones que pueda conocer el Tribunal Fiscal de la
Federación en los términos de su Ley Orgánica.
Revisión No. 1039/83.- Resuelta en sesión de 26 de enero de 1984, por mayoría de 5 votos y 1 en contra.-
Magistrado Ponente: Edmundo Plascencia Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ma. de Jesús Herrera M.
125
Cuarta Época.
Instancia: Sexta Sala Regional Metropolitana. R.T.F.F.
Año. II. No. 13 Agosto 1999
Tesis: IV-TASR-VI-153, Página: 173
NEGATIVA FICTA.- ES IMPROCEDENTE CUANDO EL ASUNTO ESTÁ VINCULADO CON EL
INCREMENTO DE UNA PENSIÓN DE CESANTÍA EN EDAD AVANZADA OTORGADA POR EL
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL.-
A juicio de este Cuerpo Colegiado, se actualiza la causal de improcedencia del juicio contemplada en el
artículo 202, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, la cual señala la improcedencia del juicio contra
los actos cuya impugnación no corresponda conocer a este Tribunal, en virtud de que la negativa ficta
impugnada está relacionada con la solicitud del pago correcto de una pensión por edad avanzada; y al
respecto, esta Juzgadora carece de competencia para conocer de su impugnación, toda vez que la misma no se
sitúa en las hipótesis que establece el artículo 11, de la Ley Orgánica de este Tribunal, máxime que la materia
de dicho asunto lo es el pago correcto o corrección en el monto de la pensión por edad avanzada que percibe
el actor y, efectivamente, sobre el particular, esta Sala carece de competencia para pronunciarse al respecto,
en virtud de que las controversias suscitadas entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y sus asegurados,
relativas a las prestaciones que dicho Instituto les otorga en términos de su Ley, de conformidad con lo
dispuesto por los artículos 294 y 295, de la Ley del Seguro Social, deben agotarse ante los tribunales
competentes, al señalar dichos preceptos que las controversias entre asegurados e Instituto Mexicano del
Seguro Social, respecto de las prestaciones que prevé dicha Ley, podrán tramitarse ante la Junta Federal de
Conciliación y Arbitraje, debiéndose agotar previamente el recurso de inconformidad.
Juicio No. 13876/98.- Sentencia de 11 de febrero de 1999, por unanimidad de 3 votos.- Magistrada Ponente:
Ma. de los Ángeles Garrido Bello.- Secretaria: Lic. Ruth Beatriz de la Torre Edmiston.
Cuarta Época.
Instancia: Primera Sección. R.T.F.F.
Año. I. No. 3. Octubre 1998
Tesis: IV-TA-1aS-5, Página: 115
NEGATIVA FICTA.- SE ACTUALIZA POR EL SILENCIO A LAS INSTANCIAS O PETICIONES
FORMULADAS ANTE EL I.S.S.S.T.E. POR SUS PENSIONADOS.-
126
En atención a lo dispuesto por el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, que prevé la configuración de
resoluciones en sentido negativo como consecuencia del silencio de las autoridades fiscales para resolver las
instancias o peticiones que les son formuladas transcurrido el plazo de cuatro meses, debe entenderse que esta
figura jurídica conocida como negativa ficta, también se actualiza ante el silencio de una autoridad
administrativa como lo es el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado; ello
acorde a la competencia expresa del Tribunal Fiscal de la Federación que permite someter a su jurisdicción
materias formalmente administrativas diversas a la fiscal, ya que estimar lo contrario vulnera la garantía
irrestricta de impartición y acceso a la justicia desplegada por el artículo 17 Constitucional, provocando
eventualmente un estado de inequidad entre los particulares que acceden a los Tribunales con motivo del
silencio de la autoridad fiscal, frente a aquellos que elevan su petición ante una autoridad administrativa, sin
obtener respuesta alguna.
Recurso de Apelación No. 100(A)-I-150/97/94/96.- Resuelto por la Primera Sección de la Sala Superior del
Tribunal Fiscal de la Federación, en sesión de 19 de septiembre de 1997, por mayoría de 3 votos a favor y 2
en contra.- Magistrada Ponente: Ma. del Consuelo Villalobos Ortiz.- Secretario: Lic. Andrés Godínez Bustos.
(Tesis aprobada en sesión privada de 14 de mayo de 1998)
Casos en que procede.
El juicio de anulación procede en contra de las resoluciones definitivas, entindiéndose por éstas aquellas que
no admintan recurso administrativo en su contra o cuando la interposición de este sea optativo.
El Artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación establece la competencia material de
dicho tribunal y especifica cuales resoluciones definitivas son las impugnables ante dicho orgánismo.
Esas resoluciones, en cuanto a la materia fiscal son los siguientes.
I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autonómos, en que se determine
la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su
liquidación.
II. Las que niegen la devolución de un ingreso, de los regulados por el Código Fiscal de la Federación,
indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes
fiscales.
III. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores.
127
Para completar el estudio de los casos en que procede el juicio de anulación, también se deberá revisar en que
casos y contra que actos no obstante de tratarse de resoluciones definitivas que materialmente pueden ser
impugnadas ante el Tribunal Fical de la Federación al juicio de anulación.
Los casos de improcedencia del juicio de anulación se establecen en el artículo 202 del Código Fiscal de la
Federación, en cuyos términos se establece que el juicio de anulación es improcedente por las causales y
contra los actos siguientes:
Que no afecten los intereses jurídicos del demandante.
Cuya impugnación no corresponda conocer a dicho Tribunal.
Que hayan sido materia de sentencia pronunciada por el Tribunal Fiscal, siempre que hubiera
identidad de partes y se trate del mismo acto impugnado, aunque las violaciones alegadas sean
diversas.
Respecto de las cuales hubiere consentimiento, entendiéndose que hay consentimiento únicamente
cuando no se promovió algún medio de defensa en los términos de las leyes respectivas o juicio ante
el Tribunal Fiscal en los plazos que señala el Código.
Que sean materia de un recurso a juicio que se encuentre pendiente de resolución ante una autoridad
administrativa o ante el propio Tribunal.
Que puedan impugnar a través de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquellos cuya
interposición sea optativa.
Conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de defensa diferente.
Para los efectos de esta fracción, se entiende que hay conexidad siempre que concurran las causas de
acumulación previstas en el artículo 219 de este Código.
Que hayan sido impugnadas en un procedimiento judicial.
Contra ordenamientos que den normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido
aplicados concretamente al promovente.
Cuando no se hagan valer conceptos de impugnación.
Cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe el acto reclamado.
Que puedan impugnarse en los términos del artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior, cuando no
haya transcurrido el plazo para el ejercicio de la opción o cuando la opción ya haya sido ejercida.
La procedencia del juicio será examinada aun de oficio.
Son pertinentes las siguientes resoluciones:
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 42. Junio 1983
128
Tesis: II-TASS-5068, Página 923
NEGATIVA FICTA.- SU EXISTENCIA QUEDA ACREDITADA SI NO SE DEMUESTRA QUE LA
NOTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN EXPRESA SE AJUSTO A LO DISPUESTO POR EL ARTICULO 100
DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.-
Si la autoridad al contestar la demanda solicita el sobreseimiento del juicio en virtud de que existe
resolución expresa, la cual fue notificada previamente a la interposición de la demanda, y el actor en su
ampliación a ésta impugna la legalidad de la notificación, la autoridad se encuentra obligada a demostrar que
la misma se ajustó a los requisitos señalados en la ley, ya que en caso contrario, la existencia de la resolución
negativa ficta queda acreditada y, por tanto, no procede decretar el sobreseimiento del juicio
Revisión No. 1916/81.- Resuelta en sesión de 28 de julio de 1983, por unanimidad de 6 votos.- Magistrado
Ponente: Francisco Ponce Gómez.- Secretario: Lic. Manuel Castellanos Tortolero.
PRECEDENTE: Revisión No. 803/81- Resuelta en sesión de 3 de marzo de 1982, por unanimidad de 7
votos.- Magistrado Ponente: Mariano Azuela Güitrón.- Secretaria: Lic. Graciela Carranza Vázquez.
Tercera Época
Instancia: Sala Regional Sureste. (Oaxaca) R.T.F.F.
Año VIII. No. 89. Mayo 1995
Tesis: III- TASR-XV-341, Página: 63
NEGATIVA FICTA.- PROCEDE SOBRESEER EL JUICIO EN QUE SE IMPUGNE SI SE EMITIÓ
RESOLUCIÓN EXPRESA DEBIDAMENTE NOTIFICADA.-
Si al contestar la demanda la autoridad niega que se haya configurado la resolución negativa ficta, en virtud
de que la instancia promovida por el particular fue resuelta expresamente exhibiendo la resolución
correspondiente y las constancias de su notificación, con una data anterior a la en que se interpuso la demanda
en contra de la negativa ficta, si no se desvirtúa la legalidad de dicha notificación, debe considerarse que
efectivamente no se configuró la resolución ficta y por lo tanto, el juicio debe sobreseerse con fundamento en
los artículos 202 fracción XI y 203 fracción II del Código Fiscal de la Federación, pues resulta evidente que
no existe la resolución impugnada.
Juicio No. 272/94.- Sentencia de 20 de marzo de 1995, por unanimidad de votos.- Magistrada Instructora:
Celia López Reynoso.- Secretario: Lic. Jorge Luis Rosas Sierra.
Segunda Época Año IX. No. 92. Agosto 1987
129
.Tesis: II-TASR-VIII-827, Página: 218
NEGATIVA FICTA.- PROCEDE DECRETAR EL SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO CORRESPONDIENTE,
CUANDO NO SE AMPLIA LA DEMANDA PARA ARGUMENTAR EN CONTRA DE LOS FUNDAMENTOS
Y MOTIVOS EXPRESADOS EN LA CONTESTACIÓN.-
De acuerdo con la interpretación lógica de los artículos 37, 208 fracción VI, 210 y 212 del Código Fiscal de
la Federación, la figura de Negativa Ficta prevista en el primero de los numerales mencionados, y configurada
por el silencio de las autoridades ante una instancia o petición no resuelta dentro de un término de cuatro
meses. Cuando se impugna su nulidad ante este Tribunal el procedimiento a seguir es distinto a cuando se
impugna una resolución expresa, en virtud de que el actor al momento de presentar su demanda desconoce los
fundamentos y motivos de la resolución que pretende anular, mismos que no son dados por la autoridad sino
hasta el momento de vertir su contestación, y ante tal situación el Legislador en el artículo 210 anteriormente
citado a fin de que éste tenga oportunidad de expresar los agravios que le causa la negativa ficta, le concede
un término adicional a dicho actor para que amplíe su demanda, por lo que cuando el enjuiciante no formule
la ampliación respectiva, debe considerarse que el mismo no manifestó argumento alguno en contra de la
resolución cuya nulidad solicita, y por lo mismo, que no hubo la expresión de agravios requerida por el
artículo 208 del Código Fiscal invocado. Por la cual la Sala se encuentra imposibilitada para analizar la
legalidad de la negativa ficta impugnada, por encontrarse prohibida en materia fiscal la suplencia de la queja
y, en consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción X del artículo 202 del
Código Tributario Federal y procede el sobreseimiento del juicio en términos de la fracción II del artículo 202
del mismo ordenamiento legal.
Juicio No. 419/83.- Sentencia de 3 de julio de 1987, por unanimidad de votos. Magistrado Instructor:
Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. (Artículo 11)
Procede contra Resoluciones Definitivas
Que señala el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la
Federación
Se consideraran definitivas si no admiten recurso
administrativo o cuando su interposición sea optativa
para el afectado
Son XIV fracciones que indican los casos en que
procede este juicio
130
Plazo para interponer la demanda.
La demanda se deberá presentar dentro de los 45 días hábiles seguientes a aquel en que surta efectos la
notificación del acto cuya nulidad se demande.
Autoridad ante quien interpone la demanda.
El artículo 207 del Código Fiscal de la Federación establece que la demanda de nulidad debe presentarse
directamente ante la Sala Regional competente.
Al respecto, es importante mencionar que los artículo 28 y 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la
Federación establecen la división del territorio federal en cuanto a la competencia de las Salas Regionales y la
sede de las mismas, así como a que Sala deba acudir el demandante.
Consideremos las siguientes resoluciones:
Tercera Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año II. No. 20. Agosto 1989
Tesis: III-TASS-1159, Página: 43
COMPETENCIA POR RAZÓN DE TERRITORIO.- SI SE IMPUGNA UNA NEGATIVA FICTA, RESULTA
COMPETENTE PARA CONOCER DEL JUICIO DE NULIDAD LA SALA REGIONAL DENTRO DE CUYA
JURISDICCIÓN SE ENCUENTRA LA SEDE DE LA AUTORIDAD COMPETENTE PARA RESOLVER LA
INSTANCIA.-
De acuerdo con lo preceptuado por el artículo 207 del Código Fiscal de la Federación, la regla general para
determinar la competencia de las Salas Regionales, por razón de territorio, consiste en precisar si en su
circunscripción territorial radica la autoridad ordenadora de la resolución impugnada, ya que en el artículo 24
de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación se establece que las Salas Regionales conocerán, por
razón de territorio, de las resoluciones que dicten las autoridades ordenadoras con sede en su jurisdicción. Por
lo tanto, debe entenderse que corresponde conocer del juicio de nulidad promovido en contra de una
resolución negativa ficta a la Sala Regional dentro de cuya jurisdicción se encuentra domiciliada la autoridad
competente para resolver la instancia respectiva, en el momento en que se hizo, y a la que puede atribuirse tal
negativa.
Incidente de Incompetencia No. 8/89.- Resuelto en sesión de 30 de agosto de 1989, por unanimidad de 6
votos.- Magistrado Ponente: Alfonso Cortina Gutiérrez.- Secretaria: Lic. Ana María Múgica Reyes.
131
PRECEDENTE: Incidente de Incompetencia No. 10/85.- Resuelto en sesión de 3 de febrero de 1988, por
unanimidad de 7 votos.- Magistrado Ponente: Francisco Ponce Gómez.- Secretario: Lic. Avelino C. Toscano
Toscano.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VIII. No. 82. Octubre 1986.
Tesis: II-TASS-9296, Página: 323
COMPETENCIA POR RAZÓN DE TERRITORIO.- SE DETERMINA POR LA RESIDENCIA DE LA
AUTORIDAD ORDENADORA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA O POR LA DE LA AUTORIDAD A LA
QUE SE ATRIBUYE LA NEGATIVA FICTA QUE SE IMPUGNA.-
Atento a lo previsto por el artículo 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, es
competente para conocer de una demanda la Sala Regional en cuya jurisdicción radique la autoridad que
emitió la resolución impugnada, o bien, si se controvierte una negativa ficta, la Sala Regional que debe
conocer del asunto lo es aquella en cuyo ámbito de competencia territorial se encuentra la sede de la autoridad
a la que se atribuye el acto que se impugna. Por lo tanto, la residencia de la autoridad ordenadora del acto
impugnado o la de la autoridad a la cual se atribuye la resolución negativa ficta que se impugna, fija la
competencia de las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación para conocer de los asuntos que ante
ellas se promueven.
Incidente de incompetencia No. 19/86.- Resuelto en sesión de 20 de octubre de 1986, por unanimidad de 7
votos.- Magistrado Ponente: Gonzalo Armienta Calderón.- Secretario: Lic. Rolando G. Magaña H.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 32. Agosto 1982.
Tesis: II-TASS-4073, Página: 9
COMPETENCIA POR RAZÓN DE TERRITORIO.- SI SE IMPUGNA UNA RESOLUCIÓN NEGATIVA
FICTA RECAÍDA AL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTICULO 91 DE LA LEY FEDERAL
DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, RESULTAN COMPETENTES PARA CONOCER DEL JUICIO DE
NULIDAD LAS SALAS REGIONALES METROPOLITANAS, EN VIRTUD DE QUE LA NEGATIVA FICTA
LE ES IMPUTABLE AL PROCURADOR FEDERAL DEL CONSUMIDOR.-
132
Si bien es cierto que el artículo 192 del Código Fiscal de la Federación señala como criterio general para
determinar la competencia de las Salas Regionales por razón de territorio, el lugar en que tiene su sede la
autoridad ordenadora de la resolución impugnada, también lo es, que cuando se impugna una negativa ficta no
existe materialmente una resolución, por ello debe entenderse que en estos casos la Sala competente para
conocer del juicio es aquella en la que dentro de su jurisdicción territorial se encuentre la sede de la autoridad
competente para resolver la instancia que dio origen a la negativa ficta.
Por lo tanto, si la resolución negativa ficta impugnada en el juicio se originó con motivo del recurso de
revisión previsto por el artículo 91 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, intentado en contra de una
multa impuesta por un Delegado de la Procuraduría Federal del Consumidor, el funcionario competente para
resolverlo es el Procurador de la citada dependencia, que tiene su domicilio en la Ciudad de México, Distrito
Federal, y por ello, las Salas competentes para conocer del juicio por razón del territorio son las Regionales
Metropolitanas que tienen su jurisdicción en el Distrito Federal.
Incidente de incompetencia No. 21/82.- Resuelta en sesión de 9 de julio de 1982, por unanimidad de 7 votos.-
Magistrado Ponente: Francisco Xavier Cárdenas Durán.- Secretario: Lic. Rodolfo Pérez Castillo. (Se publica
en este número por no haber alcanzado a aparecer en el anterior).
Requisitos de la demanda.
Dada la importancia y transcendencia de los requisitos legales que debe cumplir la demanda de anulación, a
continuación se transcribe el artículo 208 del Código Fiscal de la Federación.
Artículo 208. La demanda deberá indicar:
I. El nombre y domicilio fiscal y en su caso domicilio para recibir notificaciones del demandante.
II. La resolución que se impugna.
III. La autoridad o autoridades demandadas o el nombre y domicilio del particular demandado cuando el
juicio sea promovido por la autoridad administrativa.
IV. Los hechos que den motivo a la demanda.
V. Las pruebas que ofrezca.
En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial se precisarán los hechos sobre los que deban versar y
señalarán los nombres y domicilio del perito o de los testigos.
VI. Los conceptos de impugnación.
VII. El nombre y domicilio del tercero interesado, cuando lo haya.
Cuando se omitan los datos previstos en las fracciones I, II y VI, el magisteriado instructor desechará
por improcedente la demanda interpuesta. Cuando se omitan los datos previstos en las fracciones III,
133
IV, V y VII, el magistrado instructor requerirá al promovente para que los señale dentro del plazo de
cinco días, apercibiéndolo que de no hacerlo en tiempo se tendrá por no presentada la demanda o por
no ofrecidas las pruebas, según corresponda.
Se presume que el domicilio señalado en la demanda es el fiscal, salvo que la autoridad demuestre lo
contrario. El domicilio fiscal servirá para recibir notificaciones cuando no se señale uno convencional
diferente.
Especial atención y cuidado debe ponerse a los requisitos indicados en las fracciones I, II, y IV pues el
incumplimiento de esos requisitos tienen graves consecuencias como lo es el desechamiento de la demanda.
Debe indicarse en la demanda el nombre completo del demandante y el domicilio fiscal que se haya declarado
en el Registro Federal de Contribuyentes. La resolución que se impugna se debe precisar por el número de
oficio (completo) la autoridad que la emite y la fecha de emisión.
Los conceptos de impugnación son las razones y causas por los cuales se considera que el acto administrativo
que se impugna no está ajustado a derecho.
Se debe indicar que parte de la resolución es la que impugna y porqué causa. Si se impugnan varios puntos o
elementos de una resolución, conviene realizar varios conceptos de impugnación independientes o separados
para no perder claridad.
Anexos de la demanda.
También es muy importante presentar la demanda con todos y cada uno de sus anexos así como con las copias
que marca la ley, pues no presentar los anexos necesarios puede tener consecuencias gravisimas como es el
tener por no presentada la demanda o por no ofrecidas las pruebas.
Una vez admitida la demanda de nulidad, se correrá traslado con una copia de ella a cada una de las partes,
anexando copia de las pruebas a la autoridad demandada, dandose un plazo de cuarenta y cinco diás hábiles
para que formulen su constestación a la demanda.
Veamos las siguientes tesis:
Segunda Época.
Instancia: Primera Sala regional Noroeste. (Monterrey) R.T.F.F.
Año VI.No.61. Enero 1985.
Tesis: II-TASR-IX-600, Página: 575
134
NEGATIVA FICTA.- SI SE TIENE POR NO PRESENTADA LA CONTESTACIÓN SE DEBE ANULAR LA
RESOLUCIÓN IMPUGNADA POR FALTA DE FUNDAMENTACION Y MOTIVACIÓN, PARA EL EFECTO
DE QUE LA AUTORIDAD DEMANDADA EMITA UNA RESOLUCIÓN EN LA QUE RESUELVA
FAVORABLEMENTE LA INSTANCIA ADMINISTRATIVA.-
Del segundo párrafo del artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, se advierte que cuando se impugne
una resolución negativa ficta, la autoridad demandada deberá de expresar los hechos y el derecho en que se
apoya la misma al contestar la demanda; por lo tanto, si en cumplimiento de una sentencia interlocutoria la C.
Magistrada Instructora emite un acuerdo en donde tiene por no contestada la demanda, debe concluirse que la
resolución negativa ficta impugnada carece de fundamentación y motivación, ya que al tenerse por no
presentada la contestación se considera que la autoridad demandada no expresó los hechos y el derecho en
que pudiera apoyar la resolución combatida, procediendo en consecuencia anular dicha resolución para el
efecto de que la autoridad demandada resuelva favorablemente el recurso administrativo interpuesto por el
demandante.
Juicio No. 83/84.- Sentencia de 22 de noviembre de 1984, por unanimidad de votos.- Magistrada Instructora:
Rosa Ma. Díaz L. de Falcó.- Secretario: Lic. Juan Guillén Morán.
Tercera Época.
Instancia: Quinta Sala Regional Metropolitana. R.T.F.F.
Año I. No. 10 Octubre 1988.
Tesis: III-PSR-V-9, Página: 46
NEGATIVA FICTA.- LA AUTORIDAD NO ESTA OBLIGADA A ACREDITAR LOS HECHOS QUE
MANIFIESTE EN SU CONTESTACIÓN.-
El artículo 215 del Código Fiscal de la Federación sólo establece que en su contestación la autoridad
expresará los fundamentos y motivos que justifiquen su negativa, pero no que deba acreditar los hechos en
que se apoye tal motivación, ya que en los casos en que se configura una negativa ficta, la resolución de la
autoridad a la instancia del particular se forma por el sentido negativo de la misma, atribuido por la ley al
silencio de la autoridad, y los fundamentos y motivos que ésta expresa en su contestación a la demanda. La
resolución así formada, como todas las de las autoridades fiscales, goza de la presunción de validez que le
atribuye el artículo 68 del Código Fiscal, de modo que su impugnación, a partir de su integración, cumplirá
las mismas formalidades procesales que se siguen contra una resolución expresa, con la única diferencia de
que se hará mediante las respectivas ampliaciones de demanda y contestación. En tales circunstancias, sólo la
negativa lisa y llana del particular de los hechos afirmados por la autoridad en su resolución, impone a ésta la
carga de su Acreditamiento, a través de los medios confirmatorios pertinentes.
135
Juicio No. 4675/87.- Sentencia de 10 de marzo de 1988, por unanimidad de votos.-Magistrada Instructora:
Ma. del Consuelo Villalobos Ortiz.- Secretario: Lic. Fermín Sedeño Figueroa.
La demanda puede ser ampliada cuando se impugne una negativa ficta y el momento para expresar agravios.
Para mayor información, se agregan las siguientes resoluciones:
Segunda Época.
Instancia: Primera Sala Regional Noroeste. (Monterrey) R.T.F.F.
Año VI. No, 62 Febrero 1985.
Tesis: II-TASR-IX-625, Página: 670
NEGATIVA FICTA.- CASO EN QUE NO SE PRODUCE AMPLIACIÓN A LA DEMANDA.-
Si la parte actora no formula ampliación a la demanda en una negativa ficta, a pesar de que fue notificada
legalmente de la contestación a la demanda producida por la autoridad, se presumen ciertos y válidos los
argumentos aducidos por dicha autoridad, con fundamento en el artículo 237, segundo párrafo del Código
Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 1984, independientemente de que sean o no
correctos, ya que no podrán examinarse, pues de hacerlo se incurriría en suplencia de la queja.
Juicio No. 411/84.- Sentencia de 2 de enero de 1985, por unanimidad de votos.- Magistrada Instructora: Ma.
Guadalupe González de Uresti.- Secretaria: Lic. Adriana Cabezut Uribe.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año V. No. 35. Noviembre 1982
Tesis: II-TASS-4340, Página: 251
AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.- DEBE EMPLAZARSE A LA AUTORIDAD PARA QUE LA CONTESTE.-
A fin de que la autoridad esté en posibilidad de defender su resolución negativa ficta, la Sala a través del
Magistrado Instructor debe emplazar a la autoridad para que conteste la ampliación de la demanda dentro del
término de 15 días, por lo que si no se hace así, deberá revocarse la sentencia a fin de que la Sala reponga el
procedimiento.
Revisión No. 524/80.- Resuelta en sesión de 15 de noviembre de 1982, por mayoría de 5 votos y 1 en contra.-
Magistrado Ponente: Francisco Ponce Gómez.- Secretario: Lic. Manuel Castellanos Tortolero
Cuarta Época.
136
Instancia: Primera Sala Regional Noroeste. (Cd. Obregón) R.T.F.F.
Año II. No. 22. Mayo 2000.
Tesis: IV-TASR-VII-303, Página: 224
NEGATIVA FICTA.- ENTRATÁNDOSE DE TAL FICCIÓN DE LA LEY, CUANDO EL ACTOR NO
PRODUCE SU AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA, DEBE DE RECONOCERSE LA VALIDEZ DE LA
MISMA.-
Tratándose de una resolución negativa ficta, al contestar la demanda la autoridad demandada, la parte actora
tiene el derecho expreso de ampliar su demanda inicial (artículo 210 del Código Fiscal de la Federación),
resultando ello una decisión que sólo la actora puede tomar o no, siendo potestativo realizar o no la
ampliación de demanda correspondiente, pero las consecuencias de su decisión ya no dependen de su
voluntad, sino de las reglas que rigen el procedimiento del juicio fiscal, en tales condiciones, si amplía su
demanda y desvirtúa los argumentos sostenidos en la contestación, obtendrá la declaración de nulidad de la
resolución impugnada.
por lo contrario si no produce la ampliación de la demanda inicial, o la misma resulta extemporánea, no podrá
desvirtuar lo argumentado en la contestación de la demanda, luego entonces, si la litis cuando se demanda una
negativa ficta se compone con la contestación (donde la autoridad fundamenta su negativa); la ampliación a la
demanda (donde la enjuiciante controvierte la contestación) y con la contestación a la ampliación; si no existe
ampliación es lógico concluir que no existe litis en el juicio que resolver y más aún si en el escrito inicial de
demanda no se esbozan razonamientos lógico-jurídicos concretos y específicamente tendientes a debatir la
nulidad de la resolución controvertida, concretándose éstos a demostrar únicamente la existencia de la
negativa ficta; no restando al juzgador más que reconocer la validez de la resolución de que se trata, al no
señalarse aquellos razonamientos lógicos-jurídicos en los que sustenta la nulidad que se solicita, y que
permitan pronunciarse al respecto, habida cuenta además que el artículo 237 del Código Fiscal de la
Federación, en la parte final de su último párrafo, establece: "(...) No se podrán anular o modificar los actos de
las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda.
Juicio No. 227/99.- Sentencia de 30 de septiembre de 1999, aprobada por mayoría de votos.- Magistrado
Instructor: Carlos Miguel Moreno Encinas.- Secretario: Lic. Ricardo Moreno Millanes.
NEGATIVA FICTA.- PROCEDE DECRETAR EL SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO CORRESPONDIENTE,
CUANDO NO SE AMPLIA LA DEMANDA PARA ARGUMENTAR EN CONTRA DE LOS FUNDAMENTOS
Y MOTIVOS EXPRESADOS EN LA CONTESTACIÓN.-
137
De acuerdo con la interpretación lógica de los artículos 37, 208 fracción VI, 210 y 212 del Código Fiscal de
la Federación, la figura de negativa dicta prevista en el primero de los numerales mencionados, y configurada
por el silencio de las autoridades ante una instancia o petición no resuelta dentro de un término de cuatro
meses, cuando se impugna su nulidad ante este Tribunal el procedimiento a seguir es distinto a cuando se
impugna una resolución expresa, en virtud de que el actor al momento de presentar su demanda desconoce los
fundamentos y motivos de la resolución que pretende anular, mismos que no son dados por la autoridad sino
hasta el momento de vertir su contestación, y ante tal situación el Legislador en el artículo 210 anteriormente
citado, a fin de que éste tenga oportunidad de expresar los agravios que le causa la negativa ficta, le concede
un término adicional a dicho actor para que amplíe su demanda, por lo que cuando el enjuiciante no formule
la ampliación respectiva, debe considerarse que el mismo no manifestó argumento alguno en contra de la
resolución cuya nulidad solicita, y por lo mismo, que no hubo la expresión de agravios requerida por el
artículo 208 del Código Fiscal invocado, por la cual la Sala se encuentra imposibilitada para analizar la
legalidad de la negativa ficta impugnada, por encontrarse prohibida en materia fiscal la suplencia de la queja
y, en consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción X del artículo 202 del
Código Tributario Federal y procede el sobreseimiento del juicio en términos de la fracción II del artículo 202
del mismo ordenamiento legal
Juicio No. 419/83.- Sentencia de 3 de julio de 1987, por unanimidad de votos. Magistrado Instructor:
Francisco Cárdenas Elizondo.- Secretaria: Lic. Norma A. Sifuentes Guerrero.
Segunda Época.
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VIII. No. 87. Marzo 1987.
Tesis: II-TASS-9689, Página: 702
NEGATIVA FICTA.- SI NO SE AMPLIA LA DEMANDA, DEBE PRESUMIRSE SU VALIDEZ.-
Cuando la materia del juicio está constituida por una "negativa ficta" y el actor no amplia su demanda, no
obstante que la autoridad en su contestación expresó los fundamentos y motivos de la misma, debe presumirse
la validez de dicha negativa, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 220 del Código Fiscal, ya que en
juicios de esta naturaleza es en la ampliación de demanda, por regla general, cuando deben darse los
conceptos de nulidad en contra de la fundamentación que se dio en la contestación, y si no se hace, debe
estarse a la presunción referida, independientemente de que la misma sea o no correcta, cuestión que no puede
examinarse pues con ello se supliría la deficiencia de la queja, lo que no está autorizado en el juicio de
nulidad.
138
Revisión No. 2597/82.- Resuelta en sesión de 3 de marzo de 1987 por unanimidad de 7 votos.- Magistrado
Ponente: Gonzalo Armienta Calderón.- Secretaria: Lic. Ma. Sofía Sepúlveda Carmona.
Segunda Época
Instancia: Pleno R.T.F.F.
Año VII. No. 76 Abril 1986.
Tesis: II-TASS- 8630, Página: 859
NEGATIVA FICTA.- DEBE RECONOCERSE SU VALIDEZ SI NO SE FORMULA AMPLIACIÓN DE LA
DEMANDA.-
Conforme a lo previsto en el párrafo segundo del artículo 215 del Código Fiscal de la Federación en vigor,
correlativo del numeral 204 del derogado Código Fiscal de 1967, en la contestación la autoridad demandada
debe expresar los hechos y el derecho que motiven y fundamenten la resolución impugnada, cuando ésta sea
una negativa ficta; por tanto, si expresada la motivación y fundamentación en la forma antes precisada, la
parte actora no formula ampliación de demanda, no haciendo uso del derecho previsto en el párrafo primero
del artículo 210 del vigente Código Fiscal de la Federación, correlativo del numeral 194 del similar de 1967,
se concluye que debe reconocerse la validez de la resolución negativa ficta, en los términos de los artículos 68
y 237, párrafo segundo, del Ordenamiento Fiscal Federal actualmente en vigor, correlativos de los numerales
89 y 220 del citado Código Fiscal derogado, pues, además de tener la presunción de legalidad, la resolución
aludida debe considerarse como no impugnada expresamente, al no ser controvertidas la motivación y
fundamentación de referencia.
Revisión No. 358/79.- Resuelta en sesión de 16 de abril de 1986, por unanimidad de 6 votos.- Magistrado
Ponente: José Antonio Quintero Becerra.- Secretario. Lic. Flavio Galván Rivera.
4.5 Juicio de Amparo.
Cada día van en aumento las peticiones que los gobernados le formulan a la autoridad administrativa, sin que
en la materia fiscal federal exista alguna excepción, aunado a que este sistema adolece de simplicidad,
generando en consecuencia una serie de interpretaciones tanto por los particulares como por las autoridades
fiscales acerca de su aplicación, que es obvio de repeticiones redunda en el ejercicio del Derecho de Petición.
Debemos recordar, que es mediante el Derecho de Petición aludido en el primer capítulo de este trabajo,
establecido en el artículo 8°. Constitucional, el que rige o soporta esta garantía, con la única limitante de que
sea ejercida en forma pacifica y respetuosa y por escrito, con la correlativa obligación de la autoridad de
contestar, bajo las condiciones comentadas a lo largo de este trabajo.
139
Ahora bien, el particular al formular sus peticiones, tiene una garantía en el caso de que la autoridad no le
contestará dentro de un plazo razonable, al que le concedió la limitante de tres meses en esta materia, el cual
una vez transcurrido se traduciría en un silencio de la autoridad, denominado silencio administrativo o
Negativa Ficta y que en lugar de acudir al juicio de amparo y tratar de hacer valer una violación
constitucional, con la que sólo obtendría un resultado en el sentido de obligar a la autoridad a contestar pero
no en cierto sentido, utilizara el recurso de revocación o el juicio de nulidad, procedimientos ambos, mediante
los cuales si vería más rápidamente coronados sus pretenciones no así en el juicio de amparo.
El Derecho de Petición consignado el artículo 8°. Constitucional consiste en que a toda petición formulada
por escrito en forma pacífica y respetuosa le debe recaer una contestación también por escrito,
congruentemente a lo solicitado, la cual debe hacérsele saber al peticionario en breve término; en cambio la
Negativa Ficta regulada en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación no tiene como finalidad obligar a
las autoridades a resolver en forma expresa sino que ante la falta de contestación de las autoridades fiscales,
por más de tres meses, a una petición que se les formule, se considera, por ficción de la Ley, como una
resolución negativa.
Al tratarse de dos situaciones diferentes, existen también dos remedios al silencio de la autoridad.
Uno de ellos, repetimos, es la Negativa Ficta, y otro es el amparo mediante el cual se puede obligar a las
autoridades a dar una respuesta por escrito.
4.5.1. El amparo indirecto.
El amparo indirecto es definido de diversas maneras, siendo una de ellas la siguiente: “Proceso constitucional
que se promueve, tramita y resuelve por un juez de distrito, un tribunal unitario que haya cometido una
violación en los casos que expresamente la Ley de Amparo lo permite, ya que regularmente quien conoce de
este juicio es el juez de distrito, y en la hipótesis que señala el artículo 107 frac. XII, constitucional, también
conocerá de dicho juicio las autoridades señaladas en el segundo y tercer término.
También se le conoce con la denominación de bi-instancial porque puede tramitarse en dos instancias en
forma regular, toda vez que la sentencia que se dicta en el juicio admite siempre recurso de revisión, que
desde luego se transmite en segunda instancia. Y procede contra leyes federales o locales o el Distrito Federal,
tratados internacionales reglamentos federales expedidos por el presidente de la República, reglamentos
expedidos por el Jefe de Distrito Federal, decretos acuerdos de observancia general; contra actos de
autoridades administrativas; contra actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, fuera, dentro o
después de juicio en los términos que señala la ley; o contra leyes o actos de las autoridades federales o de los
140
estados o del Distrito Federal en el que se excedan de su órbita competencial e invadan esferas que no le
corresponden con violación a las garantías individuales de los gobernados.
El amparo indirecto es aquel que se lleva al cabo ante los Jueces de Distrito y “Los Juzgados de Distrito se
delimitan en razón de su materia en: penales, administrativos, civiles, mercantiles y de constitucionalidad de
leyes, decretos y reglamentos, así como contra resoluciones judiciales o de Juntas de Conciliación y Arbitraje
o de autoridades administrativas que afecten las garantías individuales de los particulares en las diversas
ramas, además son jueces de primera instancia en materia federal para ciertas áreas”.53
El gobernado podrá interponer una demanda de amparo ante los Jueces de Distrito, manifestando una
violación al artículo 8° constitucional, en virtud de no haber recibido una respuesta por escrito a su petición y
una vez que se obtenga una respuesta por parte de la autoridad, si le afecta impondrá el medio de defensa
procedente.
Autoridad ante quien se interpone.
Tratándose del amparo indirecto o bi-instancial, éste deberá presentarse ante el Juez de Distrito en cuya
jurisdicción deba tener ejecución, trate de ejecutarse o se ejecute el acto reclamado. Cuando no se requiera
ejecución material, será competente el Juez de Distrito en cuya jurisdicción resida la autoridad que hubiera
dictado la resolución reclamada. (Artículo 36 Ley de Amparo)
Lineamientos básicos del procedimiento.
La suspensión del acto reclamado se decretará de oficio o a petición de parte. Dicha suspensión procede en
términos generales, la suspensión se concede cuando la solicita el agraviado, no se siga perjuicio al interés
social ni se contravengan disposiciones de orden público, que sean de difícil reparación los daños y perjuicios
que se causen al agraviado con la ejecución del acto, y que se otorgue la garantía correspondiente cuando se
pueda causar daño a terceros.
Una vez oídas la parte implicada y valorada las pruebas correspondientes, el Juez resolverá contendiendo o
negando la suspensión definitiva en la audiencia correspondiente.
Una vez admitida la demanda de amparo, el Juez de Distrito pedirá informe con justificación a las autoridades
responsables y hará saber dicha demanda al tercero perjudicado sino lo hubiere y señalará el día en que se
llevará a cabo la audiencia constitucional, misma que deberá realizarse dentro del término de 30 días.
53 Chávez Castillo Raúl.- Diccionarios Jurídicos Temáticos.- Volumen 7.- Juicio de Amparo.- Ed.- Harla.- Pág. 30
141
En la audiencia constitucional se analizarán los informes justificados rendidos por las autoridades así como
las pruebas exhibidas, se recibirán los alegatos de las partes y, en su caso, el pedimento del Ministerio Público
y acto continuo deberá dictarse el fallo que corresponda, cabe señalar que, en la práctica, la sentencia no se
dicta en ese mismo momento, toda vez que el juzgado necesita revisar cuidadosamente los conceptos de
violación y los argumentos rendidos por las partes.
4.5.2. El amparo directo.
“El amparo directo o uni-instancial procede contra los citados fallos definitivos, tanto por violaciones
cometidas en ellos, como por infracciones habidas durante la secuela del procedimiento correspondiente,
siempre que estas infracciones hayan afectado a la defensa del quejoso transcendiendo al resultado del fallo.
De lo anterior se deduce que dicho tipo de procedimiento de juicio de amparo se traduce en un medio de
control de la legalidad sustantiva y de la legalidad procesal, para enmendar los errores “injudicando” e
“inprocedendo...”.54
Otro concepto de amparo directo es el que refiere que “Este proceda contra sentencias definitivas emitidas por
el Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal y Tribunales Administrativos de los estados,
respecto de las cuales no proceda ningún recurso ordinario por el que puedan ser modificadas o revocadas.
Aquí se pueden formular conceptos de violación combatiendo la inconstitucionalidad de la ley fiscal, así
como violaciones propias a las garantías en el fallo que se impugne”.55
En efecto, el denominado amparo directo en el presente estudio va a tener como objeto el que el demandante
de una Negativa Ficta, al obtener un resultado adverso en el planteamiento, decida interponer una demanda de
amparo directo en contra de la sentencia definitiva dictada por la Sala y en esta demanda hará valer tanto
agravios de legalidad propiamente dichos, como agravios en el procedimiento que le hayan afectado en la
defensa de sus intereses. Este amparo se tramita ante el Tribunal Colegiado del Circuito al que corresponda la
Sala que emitió la sentencia.
Si la parte quejosa reclama en amparo la violación al Derecho de Petición consagrado en el artículo 8°
constitucional, resulta una manifestación denegación de justicia sobreseerle el juicio con base en que el
silencio de la autoridad fiscal constituye una Negativa Ficta que debió combatirse ante el Tribunal Fiscal. En
primer lugar, una Negativa Ficta que debió combatirse ante el Tribunal Fiscal. En primer lugar, porque la
garantía constitucional no queda derogada, ni podría ser así, por la creación o existencia de recursos y medios
de defensa que le hagan nugatoria. En segundo lugar, porque la Negativa Ficta es una institución cuyo uso es
54 Burgoa Origuela Ignacio.- El amparo en materia fiscal.- Cuarenta y cinco años del Tribunal Fiscal de la Federación al Servicio de México.- Tomo II Pág. 700 55 Carrasco Iriarte Hugo.- Amparo en Materia Fiscal.- Ed. Oxford University y Press Harla México. Pág. 3
142
optativo para los causantes, quienes pueden esperar la respuesta, si lo desean, o exigiera mediante el derecho
que les otorga el artículo 8° mencionado. Y en tercer lugar, porque el juez de amparo no debe prejuzgar sobre
cual es el medio de defensa con que debe ser impugnada la respuesta ficta que se da, a una petición, cuando lo
que se le esta pidiendo es que se obligue a las autoridades a dar una respuesta, como lo exige la Constitución
Federal. Luego en estos casos la aplicación de la causal de improcedencia establecida en el artículo 73,
fracción XV, de la Ley de Amparo, es contraria a la propia ley y al texto del artículo 8° constitucional.
Consideramos que al efecto de que el peticionario que se haya visto lesionado por una resolución Negativa
Ficta y desee obtener a su favor la instancia en Amparo, deberá hacer valer la violación a la garantía
individual del Derecho de Petición, invocando la violencia de la Ley que contiene aquella, como violatoria de
la Carta Magna.
Autoridad ante quien se interpone.
Por lo que se refiere al juicio de amparo directo, la demanda de amparo deberá presentarse ante la autoridad
que haya emitido la resolución que constituya el acto reclamado.
Lineamientos básicos del procedimiento.
Por lo que se refiere al amparo directo, interpuesta la demanda de amparo ésta deberá ser turnada al Tribunal
Colegiado del Circuito que corresponda, quien encarga a uno de los tres magistrados que lo integran, la
elaboración del proyecto de sentencia, quien lo presentará a la consideración de los otros dos magistrados; las
sentencias que emiten estos tribunales son por unanimidad o mayoría de votos de los magistrados que lo
integran.
Por otra parte el autor Dionisio J. Kaye, considera que el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación,
obedece al mandato del articulo 8° constitucional , en su segunda parte, en el sentido de que a toda petición
por escrito debe recaer también un acuerdo escrito de la autoridad a quien vaya dirigido, conociendo la ley
que muchas veces existe falta de interés o negligencia de las autoridades fiscales, para resolver, por lo que ha
creado esta figura con objeto de que el particular pueda adoptar las medidas que considere pertinentes, hasta
obtener la resolución favorable que busca, ya que de otra manera, el particular quedaría en el más total y
absoluto estado de indefensión.56
56 Miguel Acosta Romero.- Teoría General del Derecho Administrativo .- 17 Edición.- Editorial Porrúa.- Pág.552
143
El Dr. Miguel Acosta Romero, considera que si existe diferencia entre el Derecho de petición del articulo 8°
constitucional y el silencio administrativo, ya que en el caso del primero la autoridad puede no contestar y no
por ello se configura la Negativa Ficta “en tanto que en materia fiscal la no respuesta si la constituye, pues
este derecho es nuevo y no se tenía antes de la existencia de este precepto. Asimismo “el particular puede
iniciar juicio de amparo por violación del artículo 8° constitucional y obtener en esa forma la resolución
expresa.57
De todo lo anteriormente expuesto, podemos considerar que efectivamente el gobernado que realice una
petición en materia administrativa fiscal y que no le sea resuelta, configurándose la Negativa Ficta podrá
ocurrir al juicio de amparo, en donde lamentablemente, según lo mencionado, no le será resuelto el fondo del
asunto, sino que posiblemente, le resolverán, mediante una sentencia que ordene a la autoridad a emitir una
resolución expresa, situación que en lo particular se encuentra ante la presencia de una violación de un
derecho Constitucional, le será más conveniente para sus intereses promover un medio de defensa legal en el
que no se debatan precisamente el incumplimiento de una ley fundamental, sino uno en el que le resuelva
acerca del fondo del asunto, que se hizo consistir en una situación de carácter particular, que finalmente es el
interés que persigue, no obstante existir una norma fundamental que obligue a la autoridad a dar respuesta a
esa petición.
Finalmente, existe el criterio de que debido a que la Negativa Ficta es una figura creada por una legislación
ordinaria, entonces, para ser combatida únicamente podrá usarse un medio de defensa legal ordinario como el
recurso administrativo de revocación, o el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Fiscal de la
Federación, pero no invocar el juicio de amparo, pues en este únicamente se pueden ventilar violaciones de
carácter constitucional.
Respecto a lo anterior nos cuestionamos, si el Derecho de Petición es o no una garantía constitucional que
según hemos visto no ocurre con el silencio administrativo y que en caso de hacerlo podría confundirse la vía
constitucional para combatir la garantía de audiencia por violación al artículo 37, que no implica en principio
una violación constitucional, sino una violación ordinaria susceptible de impugnarse también por vía ordinaria
prevista en ley.
A continuación se reproducen resoluciones importantes, en la materia de que tratamos respecto a la obligación
de la autoridad a contestar una petición solicitada.
57 Dolores Hedúan Virues.- Las funciones del Tribunal Fiscal de la Federación.- Editorial Continental.- Pág. 77
144
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: IV, Agosto de 1996 Tesis: X.lo.18 K, Página: 707
PETICIÓN. DERECHO DE. SU PROTECCIÓN DIRECTA POR LA CONSTITUCIÓN EXCLUYE LA
NECESIDAD DE AGOTAR RECURSO ORDINARIO ALGUNO, ANTES DE ACUDIR AL AMPARO.
No es procedente sobreseer en el juicio de garantías, con fundamento en la fracción XV, del artículo 73 de la
Ley de Amparo, si la litis a que se contrae el amparo lo es la especial tutela constitucional del derecho de
petición, que no se norma por ningún procedimiento o ley ordinaria que obligue al peticionario de amparo a
agotar algún recurso o medio ordinario de defensa antes de acudir al juicio de garantías, para suponer que no
se cumplió con el principio de detinitividad que debe observarse en el amparo; puesto que el derecho de
petición se protege de manera directa por el artículo 8. constitucional, que obliga a las autoridades a dar
contestación de manera invariable y por escrito, en breve término, a toda solicitud que se le formule en forma
pacífica, respetuosa y también por escrito, de lo que se sigue que tal contestación debe producirse sin mayores
presupuestos o exigencias legales que los de que exista, por una parte, una petición producida de manera
respetuosa y pacífica, y que ésta se formule por escrito (requisito de mera forma) para que la autoridad quede
obligada, desde luego, a la citada contestación y en los términos señalados por el artículo constitucional en
comento; de tal forma que la Protección Constitucional al precitado derecho se da de manera directa e
inmediata; cuanto más si en el caso la quejosa en su demanda de garantías no invocó, junto a la violación
anotada, también violaciones a leyes o procedimientos secundarios, para suponer válidamente que la primera
(violación constitucional) sólo se dio de manera indirecta o refleja, y por tanto, que no se colmó el principio
de defínitividad de que se trata.
Primer tribunal colegiado del décimo circuito. Amparo en revisión 24/96. Comité Particular Ejecutivo Agrario
de dotación del Ejido del Poblado denominado "Las Barillas 11". 22 de febrero de 1996. Unanimidad de
votos. Ponente: Leonardo Rodríguez Bastar. Secretaria: María Dolores Olarte Ruvalcaba.
La suprema corte de justicia jurisprudencialmente sel1ala que el breve termino es de cuatro meses contados a
partir de la fecha en que la autoridad reciba la petición escrita del gobernado. Tiempo máximo general, ya que
racionalmente puede conocerse una petición y acordarse. (AI1. 8 Cont.)
Por definición podemos decir que:
El Derecho de Petición es; un derecho subjetivo público que consiste en la capacidad de los
ciudadanos de solicitarle a las autoridades alguna cuestión de su particular interés. Esta facultad debe
145
ejercerse de manera pacifica. respetuosa y por escrito, teniendo la autoridad involucrada el deber de
contestarla en el menor tiempo posible.
Es un derecho reconocido por la constitución a los ciudadanos, en virtud del cual estos pueden
dirigirse a las autoridades en demanda de algo que emitan justo y convincente.
En el Derecho de Petición cuando se haya dirigido el peticionario a cualquier autoridad ésta; estará obligada a
dar contestación a la misma, no por unidades administrativas con facultades otorgadas por el reglamento
interior de su propia administración ya que no justifica la omisión de la autoridad en dar respuesta al
particular petitorio. Siendo así para satisfacer el Derecho de Petición será suficiente que se informe o haga el
conocimiento del peticionario, en forma personal. En consecuencia sabemos que existen unidades o
departamentos encargados de atender las peticiones formuladas al titular de la dependencia.
Es innegable que la autoridad responsable esta obligada a dar contestación a cada una de las peticiones
dirigidas por el agraviado haciéndole saber en breve termino él tramite o destino que se dio a las solicitudes
formuladas, porque el concepto constitucional que otorga la garantía individual, claramente precisa que a toda
petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido; de lo que se traduce que lo
establecido por el precepto constitucional no puede referirse únicamente a un acuerdo común sin que deba
proveerse cada una de las solicitudes.
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XIX, Enero de 2004 Tesis: IX.lo.77 K, Página: 1514
DERECHO DE PETICIÓN. AUTORIDAD RESPONSABLE CUANDO SE ALEGA VIOLACIÓN A ÉSTE.
Todo servidor público en funciones, aun tratándose de organismos descentralizados, debe ser considerado
autoridad responsable para los efectos del artículo 8° constitucional, pues están obligados a contestar toda
petición formulada en los términos de ese precepto tanto los funcionarios como los empleados públicos, sin
distinciones.
Primer tribunal colegiado del noveno circuito. Amparo en revisión (improcedencia) 473/2003. Oliva
Hernández Zamora. 9 de octubre de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: F. Guillermo Baltazar Alvear.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo 1Il, junio de 1996, página 822,
tesis I.40.A.II8 .A, de rubro:
146
"DERECHO DE PETICIÓN. SERVIDOR PÚBLICO EN FUNCIONES. SIEMPRE SERÁ AUTORIDAD
CUANDO SE FORMULE UNA PETICIÓN EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 80. CONSTITUCIONAL."
Evidentemente por jerarquía de leyes, nuestra constitución es el máximo ordenamiento de la nación por medio
del cual ha quedado demostrado claramente lo que debemos entender por derecho de petición como garantía
de legalidad de los ciudadanos del país; ahora bien por simplificación administrativa nuestro código tributario
recoge esa garantía en su marco normativo, esto con la finalidad de no robustecer la carga administrativa de
los tribunales y en concreto los Art. 18,18-A, 34, 34-A, 36 Y 37
Como podemos observar la garantía individual del Derecho de Petición establecido en la constitución, es
regulado en el C.F.F. lo cual se traduce en reconocer la existencia de dicho derecho subjetivo.
Concluimos el presente capítulo comentando una irregularidad en el segundo párrafo del articulo 34 CFF.
Es totalmente inconstitucional, en virtud de que deja al arbitrio de la autoridad fiscal sobre que situaciones
desea resolver, lo cual vulnera lo señalado en él articulo S constitucional el cual únicamente solicita que las
consultas se planten de manera respetuosa y pacifica; nunca establece que las autoridades podrán elegir sobre
que situaciones debe o desea contestar. La contestación, además de ser oportuna debe estar fundada y
motivada. El derecho de petición constituye una garantía de seguridad jurídica.
La administración de justicia es un atributo propio exclusivo del estado el cual esta orientado en el Art. 17
constitucional. El cual señala que ninguna persona podrá hacerse justicia por si misma, ni ejercer violencia
para reclamar su derecho; por lo que este derecho de pedir, por pal1e del individuo, da nacimiento a una
obligación también correlativa a cargo del estado; así pues, de la obligación de dar cabal cumplimiento al Art.
17 nace el derecho de pedir, y de este derecho deriva la obligación de comunicar por escrito al peticionario el
resultado de su gestión.
La garantía especifica que consagra este artículo no se traduce en el respeto al Derecho de Petición, si no en la
obligación por parte del estado de contestar por escrito al peticionario en el breve plazo. Es decir la petición
es apenas el medio necesario, el presupuesto indispensable para que se alcance la protección de la garantía
propia mente dicha. Por ende pensamos que esta garantía no es de libertad como lo estima Burgoa. Si no de
seguridad jurídica en los términos de lo dispuesto en el Art. 17 constitucional.
Las limitaciones que impone este precepto se constrii1en en la necesidad de que la petición se formule por
escrito y en forma pacifica y respetuosa. Es decir para que la petición alcance la tutela constitucional.
Consiste en la obligación a cargo de la autoridad de hacer que recaiga un acuerdo escrito a la petición, es
indispensable que esta se formule por escrito y en forma pacifica y respetuosa.
147
Si se presenta una solicitud ante la autoridad administrativa y se pide amparo porque no se acuerda dicha
solicitud, se manifiesta la inexistencia del acto que se reclama, si queda comprobada la simultaneidad de la
presentación de la demandada y la solicitud se referencia, ya que no se dio tiempo a la autoridad para
contestar dicha petición, pues en tanto no transcurra un termino prudente, contado desde la presentación de las
peticiones que los particulares hagan a las autoridades, no es lícito afirmar que estas se niegan a cumplir con
el Art. 8 constitucional.
148
C O N C L U S I O N E S
El Derecho de Petición constituye una prerrogativa o garantía que posee el gobernado, para ejercitarla ante
una autoridad, debido a las repercusiones de las exigencias del reclamo social de los gobernados, la influencia
del ámbito jurídico, entre otros sufrió un proceso evolutivo que alcanzo a lo largo del tiempo mayor
importancia, a grado tal que hasta la fecha posee jerarquía de una garantía individual elevada a un derecho
con protección de rango constitucional y que en nuestra Carta Magna la encontramos en el Artículo 8
Constitucional.
Se observa que como una muestra de la evolución del derecho, el de petición surge del abandono a las
prácticas primitivas de hacerse justicia por propia mano por parte de los gobernados, que no obstante verse
lesionados en su esfera jurídica ya no ejercieron represalias contra sus agresores, sino que ahora se presentan
ante los representantes de gobierno a través del cual resulten sus controversias, porque el gobierno fue
instituido en su beneficio, y ya que el poder público dinama del pueblo los gobernantes no pueden tener otro
carácter que el de mandatarios de ese mismo pueblo, con el objeto de conservar el equilibrio social.
Debemos destacar que el Derecho de Petición de manera general puede ser ejercido por cualquier individuo
que se encuentre en los Estados Unidos Mexicanos, sin mas restricción o condicionante que el que sea
formulado por escrito, de manera pacifica y respetuosa y tratándose de la materia política sólo podrán hacer
uso de ese derecho los ciudadanos de la republica.
La figura de la Negativa Ficta consiste en un acto administrativo que se instituye por ley como un acto de
autoridad definitivo, con el objeto de que encuadre como una resolución impugnable mediante el juicio
contencioso administrativo, en los supuestos que el gobernado, ejerza el derecho de petición en materia fiscal,
sin obtener respuesta de la autoridad y transcurrido el plazo que tiene para ello.
Existe diferencia entre el Derecho de Petición y la Negativa Ficta, es porque esta última sólo opera tratándose
de instancias formuladas en materia fiscal y en algunas formuladas en materia administrativa. En cambio la
violación al derecho de petición puede reclamarse de cualquier instancia al cualquier autoridad.
El incumplimiento por parte de la autoridad fiscal federal al no responder un derecho ejercido legalmente y no
resuelto, no sólo transciende y afecta la esfera jurídica del peticionario, provocando inseguridad jurídica, sino
además un gasto inútil, debido a que la administración pública finalmente deberá invertir recursos en horas
hombre, a efecto de defenderse, en cada una de las instancias en las que sea demandada, a causa de su
"silencio".
149
El Código Fiscal de la Federación, le ha otorgado el carácter de resolución ficta en sentido negativo, a la
figura del silencio administrativo, en oposición a lo que ocurre en la Ley del Procedimiento Administrativo,
ordenamiento legal en el cual se prevé que una vez transcurrido el tiempo, que tiene la autoridad, sujeta a la
competencia de aplicación de esa ley, para resolver la petición, si no lo hace se entenderá una resolución en
sentido positivo, configurándose una positiva ficta.
La negativa ficta, se perfecciona únicamente, hasta que el peticionario, interpone un medio de defensa legal
en contra del silencio administrativo, y no es suficiente el transcurso del tiempo, toda vez que la autoridad
continuará teniendo la oportunidad de emitir resolución expresa, pudiendo desaparecer el derecho del
particular, si no se ejerce antes que la autoridad cumpla con la suya.
Del análisis y comparación entre e1 Derecho de Petición del Artículo 8 de la Carta Magna y del Artículo 37
del Código Fiscal de la Federación, se puede concluir que en ambos se tutela la misma garantía, motivo por el
cual se propone que el legislador, se pronuncie respecto a una Positiva Ficta, para que de esta manera, el
peticionario no se vea afectado en su esfera jurídica y la autoridad, ponga mas empeño en dar respuesta
oportunamente.
Cuando se esta en presencia de una Negativa Ficta se da por hecho que la resolución emitida por las
autoridades fiscales no son favorable para los contribuyentes, por lo cual se tiene el derecho de impugnarla.
Negativa Ficta en Materia Fiscal es un instrumento procesal que viene a facilitar y ampliar las posibilidades
de defensa del contribuyente frente a los actos de la autoridad, sobre todo frente al estado de incertidumbre
provocado por los funcionarios encargados de resolver las instancias de los particulares.
La autoridad deberá invariablemente aclarar los motivos de su negativa o, en el último de los casos, reconocer
su falta de fundamentación y motivación en la resolución o ausencia de éstas y allanarse en las pretensiones
150
C A S O P R Á C T I C O
Calle 5 de Mayo Col. Centro Del. Cuauhutemoc
Tel..55-35-98-08/66-25/32-95
México D.F., a 15 de Abril de 2005.
Consorcio Politécnico, S.C.
Periférico Sur 1620
Col. Tepepan
A quien corresponda:
La empresa Graficas Quintana, S.A. de C.V., manifiesta que durante el año de 2001 calculó y retuvo el
impuesto a sus trabajadores aplicando el Artículo 80-A, entonces vigente de la Ley del Impuesto Sobre la
Renta considerando las aportaciones al Seguro Social y al Infonavit.
Tiene conocimiento que diversas negociaciones obtuvieron la devolución de la parte de lo enterado una vez
excluidas las prestaciones mencionadas para la determinación del subsidio acreditable.
Por lo que la compañía solicita de sus servicios para que se estudie la posibilidad de obtener recuperación de
dicho subsidio pagado en exceso.
Esperando su pronta y favorecida respuesta, quedo de usted para cualquier duda o aclaración.
C.P. Juan Luis Mendoza Casas
Contralor
c.c.p. Lic. Adolfo Martínez Monsivaes
c.c.p. Lic. Karla Gutiérrez Estrada.
151
Periférico Sur 1620 Col. Tepepan Del. Tlalpan
Tel. 56-40-36-20
México D.F., a 20 de Abril de 2005.
Graficas Quintana, S.A. de C.V.
Calle 5 de Mayo
Col. Centro
Atención:
C.P: Juan Luis Mendoza Casas
Por medio de la presente hacemos constar que la Sociedad Civil denominada Consorcio Politécnico a
analizado su caso, aceptando llevarlo. De esta forma solicito a usted una cita para que tratemos varios puntos
necesarios para la solución del problema
Asi mismo le pido a usted estar al pendiente o designar a una persona encargada con la que podemos hacer
negociaciones, ya que será necesario que nos proporcionen información completa y detallada.
También cabe aclarar que por ser una situación extraordinaria el costo de nuestros servicios será el que mando
con la cotización anexa.
Para cualquier aclaración quedo de usted.
C.P.C. Denisse Sandoval Colme
Gte. De Auditoria y Fiscalización
c.c.p. Lic. Arturo Montes de Oca
El despacho Consorcio Politécnico, S.C. estudia el caso y plantea lo siguiente:
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La situación mencionada fue estudiada por las autoridades jurisdiccionales y se llegó a establecer
jurisprudencia en el sentido de que el precepto en mención y en el aspecto del cálculo del subsidio era
inconstitucional, lo que incluso motivó la reforma del artículo.
Ahora bien, como en el caso concreto la empresa no manifestó haber solicitado y obtenido el amparo de la
justicia federal, se piensa factible sostener la consideración del pago de que se trata como indebido en manera
parcial.
De ser así, se tienen cinco años para solicitar la devolución. Ese aspecto debe tener una seguridad previa a la
solicitud de la devolución, por lo que sería prudente iniciar el proceso formulando una consulta a la autoridad,
con objeto de conocer sus argumentos en caso de una solución negativa.
Se preparó un borrador del escrito de consulta, como sigue:
C. TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
JURÍDICA DEL CENTRO DEL DISTRITO FEDERAL
SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
SECRETARIA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Juan Luis Mendoza Casas, en representación de Graficas Quintana, S.A. de C.V., personalidad que acredito
con el testimonio notarial que se anexa, con domicilio fiscal en Calle 5 de Mayo No. 122 Col. Centro
delegación Cuauhtemoc. Con número de Registro Federal de Contribuyentes GQU-900508-35A, con número
telefónico: 55-35-98-08.
Me permito manifestar que mi representada no ha formulado consulta alguna con autoridad distinta ni ha
iniciado ningún juicio y, además no se encuentra sujeta al ejercicio de facultades de comprobación,
comparezco a exponer:
Que en los términos de artículo 37 del Código Fiscal de la Federación vengo a solicitar a esta H. Autoridad
que después de analizar el presente escrito, resuelva que la forma en que se calculó el subsidio establecido en
el artículo 80-A de la Ley del Impuesto Sobre la Renta vigente en el año de 2001, no debía incluir las
prestaciones de seguridad social.
A n t e c e d e n t e
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La empresa solicitante inició labores a partir de 1990, y durante ese año y hasta el ejercicio de 2001, aplicó el
subsidio para el cálculo del Impuesto Sobre la Renta a cargo de sus trabajadores, incluyendo las aportaciones
al Seguro Social y al Fondo de la Vivienda.
A r g u m e n t o s
El artículo 80-A en su texto entonces vigente establecía que la proporción de subsidio acreditable se calcularía
para todos los trabajadores del empleador dividiendo el monto total de los pagos efectuados en el ejercicio
inmediato anterior que sirviese para determinar el impuesto, entre el total de las erogaciones efectuadas en el
mismo por cualquier concepto relacionado con la prestación de servicios personales subordinados,
incluyendo, entre otras, a las inversiones y gastos efectuados en relación con la previsión social, servicios de
comedor, comida y transporte proporcionados a los trabajadores, aun cuando no sean deducibles para el
empleador, ni el trabajador esté sujeto al pago del impuesto derivado de las mismas.
Ahora bien, las aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda y al Seguro Social, son conceptos que no
indican capacidad contributiva de los trabajadores, por lo que al haberlos considerado contra el subsidio que
la Ley del Impuesto Sobre la Renta establecía a su favor, el efecto era aumentar el impuesto a su cargo.
Al respectivo es pertinente la siguiente tesis jurisdiccional:
Novena época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: semanario judicial de la federación y su gaceta
Tomo: XIX, Abril de 2004
Tesis: 2a./J.47/2004
Pagina: 446
SUBSIDIO ACREDITABLE. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LO DISPUESTO EN LOS
ARTÍCULOS 80 Y 80-A DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA (VIGENTE EN EL AÑO DE
1999).
De los artículos 80 y 80-A de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, vigente en el ejercicio fiscal de 1999
(artículos 113 y 114, respectivamente de la ley vigente en el ejercicio fiscal de 2004), se pretende que las
personas que perciben ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado
gozan del beneficio fiscal denominado subsidio acreditable en contra del impuesto a su cargo. Ahora bien,
cuando el indicado Artículo 80-A establece que para el calculo de dicho subsidio debe considerarse el ingreso
que se tomo en cuenta para determinar el impuesto a cargo, no hace otra cosa que precisar que la misma base
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gravable servirá para la determinación del monto de ese beneficio, lo que implica que su calculo debe
realizarse aplicando la tabla en el contenido, y que el referido subsidio, desde luego, esta encaminado a
disminuir el monto de la cantidad que como impuesto a cargo se obtuvo conforme a la tabla del Artículo 80
de la Ley citada. De manera similar el Artículo 80-A también ubica al contribuyente por sus ingresos, dentro
de un rango; señala como subsidio acreditable una cuota fija que se debe restar a la diversa cuota fija del
impuesto, y un porciento adicional que se debe restar al impuesto marginal, obteniéndose así la cantidad
liquida que debe pagar.
Cabe mencionar que la capacidad contributiva debe considerarse para calcular la base del impuesto sobre la
que se aplicará la tarifa correspondiente y ello implica el incremento al patrimonio de los sujetos,
independientemente que la causación tenga lugar por la sola obtención del ingreso.
En el caos, a mayor abundamiento, hay que considerar que las cuotas mencionadas no constituyen ingresos ya
que se trata de contribuciones.
Además el cálculo de la proporción del subsidio acreditable se realiza tomando en cuenta la totalidad de las
percepciones gravadas y exentas de todos los trabajadores en conjunto; es decir la proporción no es individual
sino global.
Es de tener en cuanta la siguiente tesis jurisdiccional:
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XI, Marzo de 2000
Tesis:XV.2º.j/9
Página: 878
IMPUESTO SOBRE LA RENTA. CALCULO PARA DETERMINAR EL SUBSIDIO ACREDITABLE EN
MATERIA DE. NO LO CONSTITUYEN LAS CONTRIBUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL.
De una adecuada interpretación de lo dispuesto en el Artículo 80-A, de la Ley del Impuesto Sobre la Renta,
que rige el calculo del subsidio acreditable, se obtiene que las cuotas aportadas al Instituto Mexicano del
Seguro Social e Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, no deben considerarse
como erogaciones relacionadas con la prestación de servicios personales subordinados, que indican el calculo
de la proporción del subsidio acreditable; ciertamente dichas aportaciones tienen por objeto beneficiar a los
trabajadores en la emitida en que se obtengan niveles de ingresos mas altos y por ende, otorgar mayor
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porcentaje al subsidio, mientas mas elevado sea el ingreso gravado, lo que se obtiene a través de la reducción
de este porcentaje, en la medida que aumentan las prestaciones exentas del ingreso percibido, en relación a las
cuotas aportadas al Instituto de Seguridad Social de referencia, las cuales de acuerdo al Artículo 2°, del
Código Fiscal de la Federación, no son ingresos sino contribuciones; de ahí que, de acuerdo al artículo 77,
fracción VII y XI, de la Ley en consulta, se establece que no se pagará el Impuesto Sobre la Renta por la
obtención de ingresos, entre otros, la entrega de los depósitos al Instituto Nacional de la Vivienda para los
trabajadores, o a los demás Institutos de Seguridad Social, así como la cuota de seguridad social de los
trabajadores pagada por los patrones.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO QUINTO CIRCUITO.
Por lo expuesto, y de conformidad con los Artículos 18, 18-A, 37 y demás relativos del Código Fiscal de la
Federación.
A USTED C. ADMINISTRADOR LOCAL JURÍDICO, atentamente pido se sirva:
I. Tenerme por presentado, a nombre de Graficas Quintana S.A. de C.V.
II. En su oportunidad, y previos los trámites legales, emitir resolución en el sentido de que por lo que se
refiere al ejercicio de 2001 no era correcto considerar, para el cálculo del subsidio acreditable para los
trabajadores, las aportaciones de seguridad social, y por ende corresponde la devolución del pago
indebido.
PROTESTO LO NECESARIO
México, D.F. a 04 de mayo de 2005
Ante la consulta formulada se puede dar dos situaciones:
Primera.- La resolución escrita de la autoridad.
Segunda.- El silencio de la autoridad por plazo mayor de tres meses, siendo procedente la negativa ficta.
En el primer caso, si hubiese negativa expresa se recomienda demandar la nulidad ante el Tribunal Federal de
la Justicia Fiscal y Administrativa, basando los agravios en los argumentos señalados en la consulta y la
respuesta de la autoridad.
En el segundo, iniciar la defensa de la misma manera, con la posibilidad de ampliar la demanda para refutar
los argumentos que en su caso hiciese valer la autoridad al contestar la demanda.
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Por otra parte, se deben tomar en cuenta dos posibilidades en cuanto al criterio de la autoridad:
Negar lo solicitado en razón de que la solicitante no interpuso demanda de amparo en contra del
mencionado Artículo 80-A en su oportunidad.
En tal caso, la defensa se iniciaría en base a que existe un pago indebido que motiva la devolución,
cuando el impuesto no se determinó de manera correcta.
Abstenerse de resolver con apoyo en el Artículo 34, párrafo segundo en tanto prescribe que las
autoridades no resolverán las consultas efectuadas por los particulares cuando las mismas verse
sobre la interpretación o aplicación directa de la Constitución, sin que proceda la negativa ficta.
En tales condiciones, la propia defensa se habría de partir de la impugnación de ese precepto por
cuanto que el Artículo 8° Constitucional no establece limitación alguna en cuanto al derecho
individual de petición, vinculado estrechamente con la negativa ficta.
B I B L I O G R A F I A
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Textos Legales
1. Código Financiero del Distrito Federal
2. Código Fiscal de la Federación
3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
4. Ley de Amparo
5. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
6. Ley para el arreglo de los Contencioso Administrativo y su reglamento
7. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso –Administrativo
Textos Bibliográficos
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3. Armienta Hernández Gonzalo Los Recursos administrativos 2ª Edición Ed. Porrúa México 1999
4. Ayluardo Saúl Mario Lecciones Sobre Derecho Administrativo UAM México, 1991
5. Bielsa Rafael Principios de Derecho Administrativo 3ª edición Buenos Aires 1963
6. Carrillo Flores Antonio Estudios de Derecho administrativo y Constitucional UNAM México 1987
7. Carrillo Flores Antonio La defensa de los Particulares Frente a la administración en México Ed.
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8. Chávez Castillo Raúl, Diccionarios Jurídicos Temáticos, Vol. 7 Juicio de Amparo Ed. Harla México
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9. Colegio de Profesores de Derecho Procesal, Facultad de Derecho de la UNAM Diccionarios
Jurídicos Temático Ed. Oxford 2ª Edición México 2000
10. De la Garza Francisco Derecho Financiero Mexicano 16ª Edición Ed. Porrúa México 1996
11. Delgadillo Gutiérrez Luis Humberto Principios de Derecho Tributario 8ª reimpresión de la 3ª
Edicion Ed. Limusa México 1997
12. Dionisio J. Kaye Derecho Procesal Fiscal Ed. Themis México 1989
13. García Treviño Garnica Ernesto El silencio administrativo en el Derecho Español Ed. Civitas
España 1190
14. Heduan Virues Dolores Las Funciones del Tribunal Fiscal de la Federación Editorial Continental
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16. Margain Manautou Emilio El Recurso Administrativo en México 4ª Edición Ed. Porrúa México
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17. Margain Manautou Emilio De lo Contencioso Administrativo de Anulación y Legitimidad 6ª Edición
Ed. Porrúa México 1997
18. Martínez López Luis Derecho fiscal Mexicano 2ª Edición Ed. Impresores Selectos México 1962
19. Olascoaga Valdez Francisco Adolfo Memoria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo La
resolución Negativa Fiscal y el Derecho de Petición en el Proceso ante el Tribunal de lo Contencioso
20. Olivera Toro Jorge Manual de Derecho administrativo Ed. Porrúa México 1988
21. Ortiz Mayagoitia Guillermo J. El Silencio Administrativo en el Derecho Fiscal
22. Rueda del Valle Iván La Negativa Ficta Ed. Themis 2ª Edición México 2000
23. Tribunal Fiscal de la Federación 45 años al servicio de México Tomo II México 1982
24. Vázquez Alfaro José Luis Evolución y Perspectiva de los Órganos de Jurisdicción Administrativa en
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