Upload
others
View
7
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
DENUNCIAÇÃO DA LIDE NAS AÇÕES DE
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Isaac Gomes de Souza Junior
Prof. Orientador: William Rocha
Rio de Janeiro
2009
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
DENUNCIAÇÃO DA LIDE NAS AÇÕES DE
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Objetivos:
Esta publicação tem por objetivo identificar quais as
dificuldades que eventual deferimento de
denunciação à lide promovida pelo Estado em face
de seu agente pode causar ao autor originário de
ação fundada em responsabilidade civil objetiva.
3
AGRADECIMENTOS
A todo o corpo docente do Instituto A Vez do Mestre,
por sua dedicação ao ensino do direito processual civil.
Em especial ao professor William Rocha, por sua
valorosa contribuição no desenvolvimento desse
trabalho.
4
DEDICATÓRIA
Dedico esta monografia a minha esposa Ana Gabriela,
pela paciência inabalável durante meus estudos e por
sua fé em minha capacidade, sem as quais não teria
chegado tão longe.
Também a nossa filha Daniela, pela alegria que trouxe
ao nosso lar.
Por fim, mas principalmente, a Deus, por sempre estar
conosco.
Isaac Gomes de Souza Junior
5
RESUMO
O presente artigo trata do estudo sobre o descabimento da denunciação da
lide nas ações indenizatórias movidas contra o Estado cuja causa de pedir seja a
responsabilidade objetiva deste, tendo como objetivo o cumprimento ao Princípio
Constitucional da Razoável Duração do Processo. Enfatiza que a denunciação
traz fundamento novo à demanda principal que independe de culpa. Explica que a
fundamentação da denunciação resulta na confissão por parte da administração.
Analisa que a admissão da denunciação importa na completa ineficácia da
previsão constitucional da responsabilidade objetiva.
6
METODOLOGIA
A metodologia utilizada se baseia em análise cuidadosa da jurisprudência
dos Tribunais pátrios sobre o assunto.
Através da Pesquisa e Análise de Livros da doutrina especializada em Direito
Constitucional, Administrativo e Processual Civil que tratam da Responsabilidade
Civil do Estado, busca-se chegar a uma conclusão inevitável: O descabimento da
denunciação da lide nas ações que o Estado responde.
A proposta desse trabalho é de incentivar o poder legislativo a alterar a
legislação processual civil sobre o tema e subsidiariamente, pacificar a
jurisprudência sobre a questão enquanto a lei não muda, mostrando as
divergências doutrinárias sobre as quais se baseiam as decisões jurisprudenciais.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I
DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA 10
CAPÍTULO II
DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO 14
CAPÍTULO III
DO CONFLITO APARENTE DE NORMAS 18
CAPÍTULO IV
DA INEFICÁCIA CONSTITUCIONAL NA REPARAÇÃO DO DANO 20
CAPÍTULO V
DA “OBRIGATORIEDADE” DA DENUNCIAÇÃO DA LIDE 26
CAPÍTULO VI
DO DESCABIMENTO DA DENUNCIAÇÃO DA LIDE 32
6.1 Da concepção restritiva e ampliativa. 43
6.2 Da dilação indevida da fase probatória. 48
6.3 Da “dupla garantia” pelo Supremo. 51
CONSIDERAÇÕES FINAIS 61
BIBLIOGRAFIA 64
8
INTRODUÇÃO
A responsabilidade civil do Estado baseia-se na teoria do risco administrativo
pela qual fora adotada a responsabilidade sem culpa, objetiva, levando-se em
conta a repartição do ônus da atividade administrativa entre todos os
administrados como medida de justiça e equidade. A Constituição Federal adotou
expressamente a teoria do risco administrativo impondo às pessoas jurídicas de
direito público e às pessoas de direito privado prestadoras de serviços públicos a
responsabilidade civil objetiva, garantindo-lhes o direito à propositura de ação
regressiva destes contra seus servidores que tenham agido com culpa ou dolo
para restabelecer seu patrimônio. Em virtude da possibilidade de ação regressiva
os procuradores da fazenda sempre tentam denunciar à lide aqueles funcionários,
baseando seu pedido no disposto no artigo 70, inciso III do Código Processual
Civil, sem levar em consideração o Princípio fundamental que tem o lesado à
Razoável Duração do Processo.
Entretanto o princípio da Razoável Duração do Processo impede a
denunciação à lide, pois o que a Constituição garante ao Estado é o direito de
regresso, regra processual que deve se submeter aos Princípios.
Além do mais, são inadmissíveis as denunciações à lide nas ações de
responsabilidade civil do Estado, pois diversos são os fundamentos da demanda.
Sem falar que a denunciação à lide amplia demasiadamente a fase
probatória para investigar a culpa do servidor público, ofendendo o Princípio à
Razoável Duração do Processo ao introduzir questão irrelevante ao processo
principal.
Em última análise, a admissão da denunciação nas ações em que o Estado
responde objetivamente importa retrocesso constitucional, pois o constituinte de
1988 teve como objetivo dar celeridade e eficácia na reparação dos danos das
vítimas da atividade estatal.
9
Esta monografia tem por base em ampla pesquisa bibliográfica fornecendo
uma abordagem analítica, sistemática e crítica da prática forense. Utiliza outros
artigos científicos obtidos em pesquisas virtuais, oferecidas por sites jurídicos e
leva em consideração a mais atual jurisprudência do Segundo Tribunal Regional
Federal, do Supremo Tribunal Federal, dentre outros Tribunais pátrios.
Importante destacar que o Estudo limitar-se-á à Administração Pública
Federal, entretanto tratar-se-ão de lições plenamente aplicáveis, mutatis mutandi,
às demais pessoas jurídicas de direito público e às pessoas jurídicas de direito
privado, prestadoras de serviços públicos.
O Código de Processo Civil, em seu artigo 70 Caput e incisos, trata das
hipóteses em que cabe denunciação à lide, espécie de intervenção de terceiros
que tem origem e finalidade na busca pela economia processual, permitindo que
duas demandas sejam resolvidas em uma só quando o denunciado, terceiro na
relação jurídica processual originária, estiver obrigado pela lei ou pelo contrato a
ressarcir o que o denunciante perder na ação principal na qual é réu. Entretanto, o
instituto não se aplica às ações fundadas no artigo 37, parágrafo 6º da Carta
Constitucional sob pena de ofensa ao Princípio da Razoável Duração do
Processo. Evidente que não se pode buscar economia processual ao custo do
sacrifício da economia temporal e do autor primário, já lesado pela atividade
estatal, arrastando uma demanda em torno de um fundamento completamente
irrelevante e há muito abolido pelo Constituinte Pátrio: A culpa.
Não se pode permitir que um cidadão lesado pela atividade administrativa do
Estado se submeta a processo permeado de atos processuais inúteis para se
ressarcir. A prática já demonstra que uma demanda judicial no Brasil demora anos
para findar-se. Somem-se os prazos processuais em dobro que a Fazenda faz jus
e o pagamento por precatórios. Exigir a discursão sobre a culpa mostra-se
inconstitucional, infrutífera, despropositada e injusta.
10
CAPÍTULO I
Da responsabilidade objetiva
A Constituição da República prevê em seu artigo 37, parágrafo 6º que as
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço
público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de
dolo ou culpa.
Trata-se, pois, de responsabilidade civil objetiva do Estado, fundada na
teoria do risco administrativo que segundo José dos Santos Carvalho Filho1, se
originou à medida que se tornou perceptível que o Estado tem maior poder
jurídico, político e econômico que o administrado.
Dessa forma, não é justo que, diante de prejuízos causados pela atividade
estatal, tivesse o administrado de suportar um ônus probatório demasiadamente
pesado para conquistar o direito à reparação: A prova da culpa ou dolo. Além
disso o autor afirma que o Estado tem que arcar com o risco natural decorrente
de suas numerosas atividades.
Esse avanço doutrinário teve sua origem na dificuldade, nos dias de
outrora, de identificar o responsável pelo ato danoso e não menos dificultoso, de
comprovar o dolo ou a culpa daquele funcionário.
No desempenho de suas atividades, o Estado Democrático de Direito deve
sempre buscar o bem comum de seus súditos, consoante os objetivos traçados
pelo preâmbulo da Carta Magna de 1988.
______________________
1 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo: 17. ed. Ed. Lúmen Júris,
2007, p. 476.
11
Em sua função administrativa o ponto central do Estado Moderno “é, de
fato, a gestão dos interesses coletivos na sua mais variada dimensão...” 2.
Baseado nessa assertiva é que o Estado Democrático de Direito, no
desenvolvimento da atividade administrativa, tem como fundamento o princípio da
Impessoalidade com que deve tratar seus administrados, pois não se pode
conceber que um indivíduo suporte prejuízos em benefício da coletividade. Deve o
Estado dispensar o mesmo tratamento a todo e qualquer de seus súditos, sem
prejudicar alguns em detrimento de outros.
Quanto à noção de responsabilidade civil objetiva, Renan Miguel Saad
sintetiza da seguinte maneira: “a partir do momento em que prescinde da
comprovação de culpa, não terá mais como fundamento o ato ilícito. Seu
fundamento será a norma jurídica” 3.
Segundo entendimento do autor, como a responsabilidade não se funda
mais no ato ilícito, mas apenas deriva da previsão legal que possibilite a reparação
do dano, a administração terá de indenizar o particular lesado mesmo que seus
prepostos tenham agindo licitamente. Como exemplo há a indenização cabível ao
particular quando sofre processo de desapropriação.
A questão que se propõe é de saber se a denunciação à lide é cabível nas
ações em que o Estado responde objetivamente.
Sobre o tema já decidiu o Tribunal Regional Federal da Segunda Região
que a denunciação à lide só é obrigatória aos denunciantes que, não a propondo,
perderão o direito de regresso. Estabelece ainda que o julgador não está obrigado
a deferir a denunciação se verificar que o expediente onerará em demasia uma
das partes, ofendendo o princípio da celeridade e economia processual.
________________________
2 Ibid., p. 72.
3 SAAD, Renan Miguel. Ato ilícito e Resp. Civil do Estado: Ed. Lúmen Juris, 1994, p. 54.
12
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RESPONSABILIDADE
CIVIL DO ESTADO. DENUNCIAÇÃO À LIDE. INDEFERIMENTO.
NÃO OBRIGATORIEDADE. POSSIBILIDADE DE AÇÃO
REGRESSIVA AUTÔNOMA. I- A denunciação da lide só é
obrigatória em relação ao denunciante que, não denunciando,
perderá o direito de regresso, mas não está obrigado o julgador a
processá-la, se concluir que a tramitação de duas ações em uma
só onerará em demasia uma das partes, ferindo os princípios da
economia e da celeridade na prestação jurisdicional. II- Discutir a
responsabilidade subjetiva do agente público causador do dano é
totalmente despiciendo e irrelevante para o deslinde da causa que
verse sobre responsabilidade objetiva do Estado, sendo
inoportuna e inconveniente a denunciação formulada com fulcro
no art. 70, inciso III do CPC, vez que a procedência da pretensão
autoral independe da comprovação de dolo ou culpa do agente da
Administração. Ao revés, para fazer jus à indenização basta que o
Autor demonstre a existência do dano e a relação de causalidade
deste último com a atividade administrativa. III- O direito de
regresso da Administração Pública em relação ao servidor nos
casos de dolo ou culpa é assegurado no art. 37, §6º da
Constituição Federal, o qual permanece inalterado, ainda que
inadmitida a denunciação da lide no bojo da ação indenizatória,
vez que lhe é garantido o direito de regresso através de ação
autônoma, inexistindo, desta feita, qualquer prejuízo ao Poder
Público. IV- Agravo de instrumento interposto pela União a que se
nega provimento. (Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 7ª
Turma, Agravo nº 148765. Julgado em 14/02/07.)
Ademais, o instituto processual da denunciação da lide tem por finalidade
justamente buscar a economia e celeridade processual, mas caso admitido nestas
espécies de ações terão o condão de tão somente criar tumulto endoprocessual.
13
A questão ganha outro contorno quando feita a interpretação da lei à luz do
Princípio da Razoável Duração do processo que será tratado a seguir.
14
CAPÍTULO II
Da razoável duração do processo
Após a Emenda Constitucional 45/2004 muito se tem discutido a respeito da
busca da efetividade do processo em prol de sua missão social de eliminar
conflitos.
De fato, a EC 45/2004 insere como direito individual e coletivo, no título
referente aos direitos e garantias fundamentais, o inciso LXXVIII ao artigo 5º da
Constituição, que assim dispõe: “LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e
administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que
garantam a celeridade de sua tramitação”.
Tal dispositivo consagra o Princípio da Razoável Duração do Processo.
Entretanto o dispositivo declarou o direito já existente à razoável duração do
processo e à celeridade de sua tramitação. Não se trata de "direito novo", mas de
direito já reconhecido pela Constituição e pelas leis e agora declarado, como
reforço normativo, pois já restava pacífico o entendimento moderno de que o
direito a um processo com duração razoável estava inserido no conteúdo do inciso
XXXV do mesmo artigo 5º, do qual se extrai o direito de acesso à jurisdição. Luiz
Guilherme Marinoni5 advoga a idéia de que o direito à tutela jurisdicional efetiva e
tempestiva consiste em um direito fundamental, então previsto por aquele inciso.
No Brasil, o direito à razoável duração do processo já vinha previsto como
direito fundamental do homem na Convenção Americana sobre Direitos Humanos,
conhecido como “Pacto de São José da Costa Rica”, cujo artigo 8º determina que
__________________
5AGUIAR BASTOS, Antônio Adonias. O direito à razoável duração do processo e a reforma do
judiciário. Uma desmistificação. Disponível em :
<http://www.mj.gov.br/reforma/pdf/eficiencia_e_celeridade.pdf>. Acesso em 10 set. 2007, 22:50:31.
15
toda pessoa tem direito a ser ouvida com as devidas garantias e dentro de um
prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, na apuração de qualquer
acusação penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos e
obrigações de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza 6.
Para ratificar essa convenção Pedro Lenza7 esclarece que o governo
brasileiro depositou a carta de adesão à convenção em 25.09.1992, sendo que o
Decreto Federal nº 678 de 06.11.1992 determinou seu cumprimento no país.
Quanto à EC 45/2004, enquanto tramitava o Projeto de Emenda à
Constituição (PEC) de nº 96-A/1992, Zulaiê Cobra destacara em seu relatório que
a Câmara dos Deputados tentara combater a morosidade da justiça introduzindo
como princípio de ordem processual, o direito à razoável duração do processo,
fazendo aditar inciso ao art. 5º da Constituição Federal. Esclarece que trata-se de
direito consagrado pelas Constituições de Portugal (art. 20, n.4) e do México (art.
17), tendo a Associação dos Magistrados do Brasil e a Ordem dos Advogados do
Brasil sugerido sua adoção” 8.
O relatório deixa claro que a adoção do princípio em estudo veio para
atender a um anseio de toda a sociedade, visível que é a insatisfação popular com
a demora dos procedimentos judiciais.
Destaque-se pela data do PEC (1992) que gerou a EC 45 de 2004 que,
como assevera Nagib Slaibi Filho, Desembargador do TJERJ, a dita reforma no
judiciário “veio em passos de cágado” 9.
_______________________________
7LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 9 ed. Ed. Método, São Paulo. 2005. p. 563.
6SLAIBI FILHO, Nagib. Princípio da Razoável Duração do Processo. Disponível em:
<http://www.jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3348>. Acesso em: 10 set. 2007, 22:30:30.
8 LENZA, Op. cit. p. 563.
9SLAIBI, Op. cit.
16
A despeito de não se tratar de direito novo, o Poder Constituinte Derivado
ao acrescentar ao artigo 5º da Lei Maior, o inciso LXXVIII, deixa claro sua intenção
de explicitar aquele direito. Nagib Slaibi Filho afirma que a inserção do novo
dispositivo tem como relevante, ao menos, o aspecto pedagógico.
Ada Pellegrini Grinover ao analisar parte do dispositivo que se refere aos os
meios que garantem a celeridade na tramitação dos processos aponta que esses
meios devem ser inquestionavelmente oferecidos pelas leis processuais, de modo
que a reforma infraconstitucional fica umbilicalmente ligada à Constituição,
derivando de ordem expressa da Emenda 45/2004. 10
Portanto, deve a legislação processual oferecer soluções hábeis de
desburocratização e simplificação do processo, para garantir a celeridade de sua
tramitação.
De fato, o legislador infraconstitucional tem editado leis que buscam atender
ao mandamento da Carta Maior, sobretudo na fase executiva do processo, no que
ficou conhecido como reforma do CPC, garantindo aos jurisdicionados uma
tramitação mais rápida de suas demandas.
Entretanto, nenhuma alteração se realizou no sentido de oferecer ressalva
à regra do artigo 70, III do Código Processual, no que se refere a sua não
incidência sobre o direito de regresso previsto no parágrafo 6º, in fine do artigo 37
da CRFB/88. Também seria desnecessária posto que a garantia fundamental do
artigo 5º, LXXVIII do texto constitucional é de que o direito ali esculpido é
líquido e certo, sendo dispositivo de eficácia plena.
Nas palavras de José Afonso da Silva, as normas de eficácia plena são
aquelas que “desde sua entrada em vigor, produzem, ou têm a possibilidade de
produzir, todos os seus efeitos essenciais, relativamente aos interesses,
_______________________
10GRINOVER, apud LENZA, Pedro. op. cit. P. 564.
17
comportamentos e situações, que o legislador constituinte, direta e
normativamente, quis regular. Por exemplo os remédios constitucionais” 11.
Na eventualidade dos casos concretos, surgem então, nas ações nas quais
o Estado responde baseadas na responsabilidade objetiva por danos causados a
terceiros, um conflito aparente de normas entre o direito de regresso assegurado à
administração contra seu funcionário, direito este que daria azo à denunciação da
lide, e o Princípio da razoável duração do processo como garantia fundamental do
autor da ação. Diante do problema, caberá à jurisprudência pacificar entendimento
sobre a questão, socorrendo-se dos critérios de Hermenêutica Constitucional.
Tal conflito é objeto de estudo no capítulo seguinte.
__________________________
11SILVA, apud MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13 ed. Ed. Atlas. 2003. p. 41.
18
CAPÍTULO III
Do Conflito aparente de normas
O conflito entre normas constitucionais é fruto do fato de a Constituição
buscar proteger certos direitos e bens jurídicos que considera essenciais num
Estado democrático de direito.
Eventualmente pode ocorrer que numa lide a convivência entre esses
direitos constitucionalmente tutelados seja impossibilitada, devendo uma norma
sucumbir frente à outra que protege um bem social mais relevante para o Estado.
Para o professor Antônio Henrique Lindemberg Baltazar12, a solução dos
conflitos aparentes de normas constitucionais deve ser elaborada pela
jurisprudência, “que realiza a ponderação dos bens envolvidos, visando a resolver
a colisão através do sacrifício mínimo dos direitos em jogo”. Tal solução deve
permitir a máxima eficácia das normas constitucionais em prol da unidade
orgânica do texto ordenador da sociedade.
Assim, não se trata de hierarquia entre os direitos, pois todos são tutelados
pela Carta Política. Trata-se, sim de prevalência de um em relação ao outro,
analisados em cada caso concreto.
O autor relembra a Teoria da Tridimensionalidade do Direito de Miguel
Reale, para quem o fenômeno jurídico se compõe de fato, valor e norma e analisa
a questão do conflito de normas sob a luz da graduação de normas
constitucionais. Diferencia as normas em princípios e regras e assevera que os
princípios são abstratos e genéricos devendo ser utilizados para nortear toda a
atividade legislativa. Conclui afirmando que os princípios absorvem integralmente
_________________
12LINDEMBERG BALTAZAR, Antônio Henrique. Conflito de normas. Disponível em
http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_sub=5&page_id=1789. Acesso em: 10
out. 2009, 22:52:00.
19
os valores tidos como importantes para determinada sociedade, em determinado
tempo e lugar.
Alexandre de Moraes aponta analise da questão dos conflitos aparentes de
normas feita por Raul Machado Horta13 para quem deve sempre, em termos
interpretativos, prevalecer os Princípios Fundamentais da República Federativa e
da enunciação dos Direitos e Garantias Fundamentais.
É evidente que essa prevalência não envolve o estabelecimento de
hierarquia entre as normas constitucionais, de modo a classifica-la em normas
superiores e normas secundárias. A Constituição é Una e deve ser interpretada
como um todo. Todas as suas normas são fundamentais.
A precedência serve à interpretação da Constituição, apenas para extrair de
suas normas a impregnação valorativa dos bens por ela tutelados a fim de
sopesar quais os bens jurídicos mais importantes em detrimento de outros.
Entretanto é inegável que o artigo 5º da Carta de 1988 traz à lume os
princípios fundamentais enquanto o artigo 37, parágrafo 6º, uma regra de cunho
processual. Assim, deve a regra sucumbir frente ao princípio. Dessa forma, deve
prevalecer aquela garantia fundamental do cidadão em detrimento da norma de
direito processual.
_________________
13HORTA, apud MORAES, Alexandre de. Op. cit., p. 44
20
CAPÍTULO IV
Da ineficácia constitucional na reparação do dano
A admissão da denunciação à lide nas ações em que o Estado responde
objetivamente importa em negar eficácia da previsão constitucional pela qual o
constituinte de 1988 teve por objetivo dar celeridade à reparação do dano ao
dispensar que o lesado prove culpa de quem quer que seja para ter seu
patrimônio restaurado.
Outrora se inadmitia a tese de que os funcionários públicos fossem órgãos
imediatos do Estado. Renan Miguel Saad14 bem sintetiza os dogmas da
irresponsabilidade estatal ao afirmar que o Estado como elaborador e aplicador da
norma jurídica não a pode violar e por isso os atos contrários à lei somente
deveriam ser imputados ao funcionário, devendo este ser responsabilizado
pessoalmente, e nunca o Estado.
Informa o autor que “por estranho que pareça, a morte do absolutismo, que
deveria perfurar a cidadela da imunidade total (do Estado), reforçou-a sob a
inspiração do princípio da separação dos poderes”. É que a condenação da
administração baseada na sua responsabilidade importaria em censura do
judiciário ao procedimento do executivo, e por conseqüência, uma interferência de
um poder na atividade do outro.
Para os pensadores de outrora o judiciário deveria se limitar a resolver
conflitos entre os particulares tão somente. Idéia ultrapassada e equivocada que
enxerga com rigidez a teoria da separação dos poderes de Montesquieu como
forma de enfraquecer o Estado.
______________________________
14SAAD, Renan Miguel. Op. cit., p. 50
21
Dalmo de Abreu Dallari15 dá notícia que há muito o sistema de separação
dos poderes foi associado à idéia de Estado democrático, dando origem à “uma
engenhosa construção doutrinária, conhecida como sistema de freios e
contrapesos.” Segundo ele os freios e contrapesos consistem em uma
relativização da tripartição dos poderes, sendo estes independentes e harmônicos
entre si, mas havendo mecanismos de controle de um em relação ao outro para se
evitar o desvio de finalidade.
Rigorosamente, nem se poderia falar em tripartição de Poderes, pois o
Poder do Estado é único e indivisível: A Soberania. Há na verdade, uma repartição
das funções essenciais do Estado, que são: Legislativa, judiciária e executiva.
O liberalismo introduz a responsabilidade civil do Estado pelos atos
culposos de seus agentes. Tal orientação estava esculpida na Constituição de
1891, em seu artigo 82, sendo seguida pelo artigo 15 do Código Civil de 1916 e
repetida pela Carta Constitucional de 1937 em seu artigo 158. Apesar de marcar a
assunção da responsabilidade civil do Estado em suas atividades, não trouxe
grande avanço na prática. Embora a administração pública seja mais solvente que
seus funcionários tendo maior patrimônio para ser executado, a mesma
dificuldade de outrora se impunha aos administrados, qual seja, a de provar a
culpa do funcionário. Se antes era obrigado a provar a culpa do funcionário ao
demanda-lo pessoalmente, agora tem que provar a mesma culpa ao demandar o
Estado.
Logo os juristas percebem que a teoria subjetivista, baseada na culpa, não
se mostrava suficiente para atender as demandas da sociedade contemporânea
face à dificuldade do lesado identificar o funcionário e provar que este agiu
culposa ou dolosamente. Constataram que se a vítima tiver que provar a culpa do
causador do dano, em numerosíssimos casos ficará sem indenização, o que
___________________________
15 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral do Estado. 20ª ed. Ed. Saraiva: Rio de
Janeiro, 1998, p. 219.
22
demonstrava uma injustiça. Por esse motivo a Constituição de 1946 em seu artigo
194 adotara expressamente a responsabilidade objetiva do Estado, sendo seguida
pelas Cartas Políticas de 1967 e 1969, artigos 105 e 107 respectivamente, e por
fim pela atual Carta de 05 de outubro de 1988 em seu artigo 37, parágrafo 6º.
Hely Lopes Meireles16, ao analisar o artigo 194 da Constituição de 1946,
lição plenamente aplicável a presente Constituição, revela que “o constituinte
estabelece que para todas as entidades estatais e seus desmembramentos
autárquicos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros, por seus
servidores, independe da prova de culpa no cometimento da lesão.” Resta firmada
a responsabilidade sem culpa.
Para Sérgio Cavalieri Filho17 essa mudança não se deu apenas no plano
constitucional, mas também nas leis ordinárias. Segundo seu entendimento o
artigo 159 do Código Civil de 1916 é cláusula geral que adota a culpa comprovada
e norteia toda a sistemática hermeticamente fechada da responsabilidade civil do
velho Código, tornando-o “essencialmente subjetivista.” Por conta desse
“fechamento” a doutrina da responsabilidade civil sem culpa se desenvolveu ao
largo daquele código através de leis esparsas que, seguindo a orientação
constitucional de 1946 em diante, adotavam a responsabilidade objetiva e a teoria
do risco. Destaque-se como exemplo o Código de Defesa do Consumidor, do ano
de 1990, em seu artigo 12.
Entretanto, o novo Código Civil, de 2001, altera tão profundamente aquela
sistemática do Código anterior, trazendo tão numerosas e abrangentes hipóteses
de responsabilidade objetiva, que pouco sobrou para a teoria subjetivista. Em
palestra proferida em congresso de responsabilidade civil no hotel Glória, Rio de
____________________
16 MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Ed. Malheiros: São Paulo, 1963,
p. 534.
17 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Op. cit. p. 158.
23
Janeiro, Cavalieri Filho conclui que se antes a regra era a responsabilidade
subjetiva, agora passou à exceção, pois a regra é objetiva, tão numerosas as
hipóteses, inclusive a constitucional.
O fato é que admitir a denunciação à lide do funcionário público, porquanto
ação secundária fundada na alegação e prova de culpa deste, traz a
responsabilidade subjetiva para processo que deve se desenvolver baseado na
responsabilidade objetiva. Põe por terra tudo o que desejou o constituinte de 1946
e os seguintes, inclusive o de 1988, pois trazer a discussão em torno da culpa ao
bojo de processo que deve se desenvolver independente de culpa, importa
retrocesso constitucional e dogmático de mais de 63 anos. Importa, por
conseguinte, completa ineficácia da letra constitucional que em seu artigo 37,
parágrafo 6º, busca uma maior efetivação na reparação do dano causado a
terceiro, baseada na teoria do risco administrativo, deixando para momento
posterior a discussão da culpa do funcionário através de ação de regresso
autônoma.
Chegou à mesma conclusão José dos Santos Carvalho Filho:
“Por fim, não teria cabimento desfazer indiretamente o
benefício que a Constituição outorgou ao lesado: se foi ele
dispensado de provar a culpa do agente, não teria cabimento que,
no mesmo processo, fosse obrigado a aguardar o conflito entre o
Estado e seu agente, fundado exatamente na culpa. Essa, a
nosso ver, é a melhor doutrina a respeito do assunto.” 18
O autor aponta ainda que têm esse mesmo entendimento Hely Lopes
Meirelles, Celso Antônio Bandeira de Mello, Lucia Valle Figueiredo, Weida
___________________________
18 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit. p. 501.
24
Zancaner e Vicente Greco Filho.
A verdade é que as Procuradorias da Fazenda têm sempre tentado
denunciar à lide aos funcionários causadores do dano sob o argumento de receio
de que não o fazendo possam perder o direito à ação regressiva em virtude do
vocábulo “obrigatória” constante no Caput do artigo 70 do Código Processual Civil.
Temor não mais justificável.
Embora a lei processual indique literalmente que não promovendo a
denunciação, perderia o réu o direito à ação de regresso em momento posterior,
pois haveriam os efeitos da preclusão lógica, a denunciação não é obrigatória e
sim facultativa, conforme se demonstrará no capítulo seguinte. Não sendo
exercido o direito de promover a denunciação no momento processual oportuno,
ou seja, na resposta do réu, não perde o direito de regresso.
O que busca o código com a denunciação da lide é que sejam duas
demandas resolvidas em uma só em homenagem ao princípio da economia
processual. Em tese, se a denunciação fosse de fato obrigatória, não promovendo
a denunciação, o procurador poderia até mesmo responder pessoalmente por ter
permitido que a Fazenda Pública, ao pagar a indenização ao terceiro, ficasse
irressarcida em seu patrimônio por não poder recompô-lo às custas do funcionário
faltoso através da ação regressiva, tendo em vista a perda do direito de ação.
Entretanto, tem entendido o Tribunal Regional Federal da segunda região
que tal temor não procede, pois já decidiu que “não perde o Estado o direito de
regresso se não denuncia a lide ao seu preposto.”19. Da mesma forma o direito de
___________________________
19 Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 1ª Turma, Agravo nº 117269. Julgado em 24/08/04.
25
regresso assegurado no artigo 37, parágrafo 6º da Constituição Federal
“permanece inalterado, ainda que inadmitida a denunciação da lide no bojo da
ação indenizatória, vez que lhe é garantido o direito de regresso através de ação
autônoma, inexistindo qualquer prejuízo ao Poder Público.”20 Assim, tanto não
denunciando quanto denunciando, mas sendo inadmitida a denunciação, não há
preclusão do direito de ação de regresso autônoma e posterior.
_________________________
20 Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 7ª Turma, Agravo nº 148765. Julgado em 14/02/07.
26
CAPÍTULO V
Da “obrigatoriedade” da denunciação da lide
Torna-se imperioso que se compreenda o termo “obrigatória” previsto no
Caput do artigo 70 da lei processual civil.
Na verdade, não se pode falar em obrigatoriedade, ao menos em seu
sentido técnico. A denunciação é, em última análise, exercício do direito de ação,
e como tal, um direito subjetivo e não um dever propriamente dito.
Fredie Didier Jr. 21, muito bem sintetiza a questão em lição que merece
transcrição literal:
“Não há um dever de exercitar o direito de ação. É, na
verdade, um ônus processual: conquanto diga a lei que a
denunciação da lide é obrigatória, na verdade ela é
facultativa. Trata-se de ônus absoluto, caracterizado como
encargo atribuído à parte e jamais uma obrigação. Ônus,
segundo Goldschmidt, são imperativos do próprio interesse,
ou seja, encargos sem cujo desempenho o sujeito se põe
em situação de desvantagem perante o direito.”
As dúvidas mais significativas que surgem são: O denunciante perderia ou
não o direito de regresso caso não tentasse promover a denunciação? Seria
nesse sentido que o CPC fala em “obrigatória”? O direito de regresso somente
poderia ser exercido por denunciação à lide?
A primeira turma do TRF da segunda região, em julgamento de agravo de
_____________________________
21DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 1. 9ªed. 2008. Ed. JusPodivm. P. 343.
27
nº 117269, sustentou sua não obrigatoriedade, bem como a ausência de prejuízo
ao Estado que não denuncia seu funcionário:
“PROCESSO CIVIL - DENUNCIAÇÃO DA LIDE -
REPARAÇÃO DE DANO. I - A questão prende-se aos
requisitos para o reconhecimento da denunciação à lide de
que trata o art. 70, III, CPC, quais sejam: - é obrigatória para
desobrigar ao denunciante ao direito de regresso. - não
obriga o julgador a processá-la quando constituir ônus
excessivo para a parte adversa. - com relação à
denunciação face ao Estado não é obrigatória ante a
existência da responsabilidade objetiva contemplada na
Constituição Federal/88. II - A denunciação da lide ao
agente do Estado em ação fundada na responsabilidade
prevista no art. 37, § 6º, da CF/88 não é obrigatória, vez que
a primeira relação jurídica funda-se na culpa objetiva e a
segunda na culpa subjetiva, fundamento novo não constante
da lide originária. III - Não perde o Estado o direito de
regresso se não denuncia a lide ao seu preposto
(precedentes jurisprudenciais).” Grifo nosso.
A discussão em torno da obrigatoriedade da denunciação da lide deve se
restringir apenas à hipótese de evicção prevista no inciso I do artigo 70 do CPC.
Quanto às demais hipóteses (incisos II e III), a não denunciação da lide implica
apenas na perda da oportunidade de ver o direito regressivo ser apreciado no
mesmo processo, sendo permitido o ajuizamento de demanda autônoma posterior
para o exercício do direito de regresso. Essa é a posição majoritária da doutrina,
na qual destacam-se Nelson Nery Jr., Rosa Maria Nery, Fredie Didier Jr., Luiz
Guilherme Marinoni, Sergio Cruz Arenhart, dentre outros.
28
Marinoni e Arenhert chegam a dizer que “a dicção do caput desse artigo (70
do CPC) diz mais do que queria ou poderia”. Para eles o termo “obrigatória” deve
ser entendido como a “impossibilidade de, em não se efetivando a intervenção,
exercer-se o direito de regresso no mesmo processo.” Grifo nosso. E concluem
que “a denunciação só será realmente obrigatória nos casos de evicção.” 22
No mesmo sentido já se manifestou a segunda turma do TRF da segunda
região, por ocasião do julgamento do agravo 135385:
“PROCESSUAL CIVIL. GRAVO DE INSTRUMENTO.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DENUNCIAÇÃO
DA LIDE AO SERVIDOR. - Insurge-se o Agravante contra
decisão de 1º grau que, nos autos da ação ordinária de
indenização que move em face da União Federal, acolheu a
denunciação da lide por esta última proposta em face de seu
agente. - Apesar do art. 70, III, do CPC prever a
denunciação da lide obrigatória àquele que estiver obrigado,
por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o
prejuízo do que perder a demanda, o único entendimento
plausível deste dispositivo é o de que, nos casos como o
presente, tal denunciação é faculdade do autor, ora
Agravado. - Isso porque não é razoável obrigar o autor a
suportar a inserção, em sua demanda, de uma nova
controvérsia entre a ré e um terceiro, com os retardamentos
processuais decorrentes da mesma, como por exemplo,
produção de provas complexa e demorada. - Provimento ao
agravo. Por unanimidade, deu- se provimento ao agravo de
instrumento, na forma do voto do Relator. Juiz Paulo Espírito
______________________
22MARINONI, Luiz Guilherme e ARENHART, Sérgio Cruz. Curso de Processo Civil. Vol. 2. 7ªed.
2008. Ed. RT. P. 185.
29
Santo.” Grifo nosso.
Assim também, o Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Resp. de
nº 697.566 – PR cujo relator fora o Ministro Carlos Alberto Menezes Direito.
“Ação de indenização. Reportagem de televisão. Artigos
70, III, e 331 do Código de Processo Civil. Precedentes da
Corte...
2. A jurisprudência da Corte já assentou não ser obrigatória
a denunciação da lide prevista no artigo 70, III, do Código de
Processo Civil, sendo, ademais, impertinente quando
apenas deseja transferir toda responsabilidade para o
denunciado.
3. Recurso especial não conhecido.” Grifo nosso.
Sem sombra de dúvida o único prejuízo que a Fazenda Pública suportará
ao não exercitar seu direito de ação na forma da denunciação da lide de seu
funcionário será o de não poder se aproveitar do mesmo processo para o
exercício da demanda regressiva.
Bom que se explique a obrigatoriedade da denunciação na hipótese de
evicção.
A evicção é uma garantia real, natural aos contratos comutativos, onde há
obrigação de transferir domínio de determinado bem, pela qual o alienante se
obriga a indenizar o adquirente, caso este perca o domínio em razão de decisão
judicial.
Tal obrigatoriedade se dá por força, não unicamente do Caput do artigo 70
do CPC, mas do artigo 456 do Código Civil, que assim determina:
“456 – Para poder exercitar o direito que da evicção lhe
resulta, o adquirente notificará do litígio o alienante imediato,
30
ou qualquer dos anteriores, quando e como lhe
determinarem as leis do processo”.
Como o Código Civil é omisso quanto à forma de obter indenização em
relação às outras hipóteses de cabimento da denunciação (art. 70, inc. II e III,
CPC) não se pode permitir que a não denunciação acarrete a perda do direito
material de regresso. Fredie Didier Jr., esclarece que “norma restritiva de direito
interpreta-se de forma estrita, não comportando ampliação.” 23
Para Arenhart e Marinoni24
“em relação aos demais casos de denunciação (II e III), não
há propriamente obrigatoriedade na denunciação. A não-
efetivação da denunciação apenas impede que a ação
subsidiária seja deduzida no mesmo processo em que se
discute a relação principal.”
Haveria apenas preclusão, que é endo-processual, e não caducidade do
direito de regresso.
Didier Jr. dá notícia de que o deputado federal Ricardo Fiúza propôs a
alteração do artigo 456 do CC/02 através do projeto de lei nº 6.960/2002 que
retirará o ônus da denunciação da lide para o exercício dos direitos da evicção,
conformando a lei aos precedentes do STJ (Resp. 132.258. j. 06/12/1999 e Resp.
255.639. j. 24/04/2001).
O artigo 456,CC passaria a vigorar com a seguinte dicção:
“456 – Para o direito que da evicção lhe resulta,
independe o evicto da denunciação da lide ao alienante,
_____________________________
23 DIDIER JR., Fredie. Op. cit. p. 344.
24 MARINONI, Luiz Guilherme e ARENHART, Sérgio Cruz. Op. cit. p. 186
31
podendo fazê-la, se lhe parecer conveniente, pelos
princípios da economia e da rapidez processual.”
A vingar tal proposta, conclui o processualista baiano, “a discussão sobre a
obrigatoriedade da denunciação da lide simplesmente desaparece e já não era em
tempo.”
Com todo respeito ao nobre professor Didier, melhor alteração legislativa
seria que, conjuntamente, se riscasse a expressão “obrigatória” do caput do artigo
70 do CPC, pois, conforme conclusão aqui exposta dos professores Marinoni e
Arenhert: “Em verdade, a dicção do caput desse artigo diz mais do que queria ou
poderia.”
Além do mais, a alteração proposta trará mais conseqüências ao direito
processual que ao direito material, apesar de pretender figurar no Código Civil.
Lamentavelmente até hoje o legislativo pátrio não teve tempo (!) para
apreciar o projeto de lei 6.960 que data do ano de 2002.
32
CAPÍTULO VI
Do descabimento da denunciação da lide
As denunciações à lide nas ações de responsabilidade civil do Estado são
inadmissíveis, pois diversos são os fundamentos para a demanda.
Há, na verdade, diversidade de causa de pedir próxima. Nas lições de Luiz
Rodrigues Wambier25 a causa de pedir se subdivide em próxima e remota. O fato
gerador do alegado direito se constitui na causa de pedir remota enquanto a
fundamentação jurídica é a causa de pedir próxima.
A responsabilidade objetiva do Estado baseia-se, desde sua origem, na
teoria do risco administrativo. É uma conseqüência lógica do princípio da
igualdade, da isonomia e da impessoalidade, “evitando-se que apenas alguns
suportem prejuízos oriundos de atividades desempenhadas em prol da
coletividade” 26. Nesse sentido a sexta turma do Tribunal Regional Federal da
segunda região entende que tanto a Emenda Constitucional nº 1 de 1969 em seu
artigo 107, quanto a Constituição vigente de 1988 adotam a teoria do risco
administrativo, sendo bastante que haja nexo causal entre a atividade do agente e
o dano para que a administração fique obrigada à reparação do mesmo27.
Assim, as ações que buscam um ressarcimento de dano contra o Estado,
terão como fundamento jurídico ou causa de pedir próxima a norma jurídica que
determina sua responsabilidade, no caso o artigo 37, parágrafo 6º da CRFB/88, e
não um ato ilícito. Como dito acima, haverá casos, como da desapropriação, em
________________________
25WAMBIER, Luiz Rodrigues. Coord. Curso avançado de processo civil. Vol 1. 3ª ed. Ed. RT, São
Paulo. 2000. p. 126.
26SAAD, Renan Miguel. Op. cit, p. 55.
27 Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 6ª Turma, Apelação Cível nº 93473/RJ. Julgado em
05/02/03.
33
que o Estado estará desenvolvendo uma atividade lícita e mesmo assim estará
obrigado a reparar eventuais danos causados a terceiros. Tal fundamento se
consubstanciará pelos elementos do ato, quais sejam: Agente, dano e nexo de
causalidade.
Difere da fundamentação jurídica que embasará a ação de regresso como
ação autônoma, que será o ato ilícito praticado pelo servidor.
Segundo o artigo 186 do Código Civil o ato ilícito é uma ação ou omissão
voluntária, negligência ou imprudência que viola direito e causa dano a outrem.
Assim, são pressupostos da responsabilidade civil subjetiva a ação ou omissão;
culpa do agente; relação de causalidade; e dano.
Para Silvio Rodrigues, a culpa do agente deve ser entendida como lato
sensu, pois a lei civil fala em “ação voluntária, negligência ou imprudência”
referindo-se a dolo e culpa. Conforme lição do saudoso civilista paulista a prova de
culpa do agente causador do dano é indispensável para que surja o dever de
indenizar. A responsabilidade é, no caso, subjetiva. 28
Assim, enquanto a responsabilidade do Estado independe do elemento
subjetivo culpa, se fundando unicamente na previsão legal, a responsabilidade do
agente público pessoalmente considerado se funda no cometimento de ato ilícito
comprovado. Conforme já demonstrado, a sétima turma do Tribunal Regional
Federal da 2ª Região29 entende que discutir a responsabilidade subjetiva do
agente público causador do dano é totalmente irrelevante para o deslinde da
causa que verse sobre responsabilidade objetiva do Estado.
Por esse motivo o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro
_____________________________
28RODRIGUES, Silvio. Direito civil. Vol 4. 20ª ed. Ed. RT, São Paulo. 2000. p. 16.
29 Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 7ª Turma, Agravo nº 148765. Julgado em 14/02/07.
34
editou sua súmula de jurisprudência dominante de nº 50 nos seguintes termos:
“Sum. 50 – Em ação de indenização ajuizada em face de pessoa jurídica de
Direito Público, não cabe denunciação da lide ao seu agente ou a terceiro (art. 37,
parágrafo 6., CF 88).”
Tal dualidade de fontes, nas lições de Miguel Saad30, permite afirmar que
“existe, na hipótese, uma única obrigação de indenizar ou ressarcir, mas os
fundamentos dessa responsabilidade são diversos”. Em outros termos significa
dizer que o pedido é o mesmo, indenização, mas a causa de pedir é diferente.
Assevera aquele autor que não há óbice para que o lesado promova ação
indenizatória em face tanto do Estado quanto do agente, cumulando os
fundamentos. Formar-se-á um litisconsórcio passivo. A Constituição nem mesmo
proíbe que a ação indenizatória seja proposta diretamente em face do servidor
faltoso, em que pese a posição do Supremo Tribunal Federal que recentemente
consolidou o entendimento segundo o qual o artigo 36, parágrafo 6º abarca a tese
da “dupla garantia” que será analisada oportunamente. O que o texto
constitucional faz é tão somente dimensionar o direito do lesado em face do
Estado e ressalvar o direito deste voltar-se contra o funcionário culpado pelo dano
para recompor seu patrimônio.
Evidente que as duas hipóteses, tanto de litisconsórcio passivo quanto de
ação proposta diretamente contra o servidor, só serão utilizadas pelo lesado que
tenha prova da culpa do funcionário público. A vítima tem o direito de demandar
contra aquele que julgue ser mais capaz de ressarcir-lhe o prejuízo. Assim, se tem
prova da culpa do servidor e sabe que este tem bens suficientes para indenizá-lo,
pode demandá-lo diretamente. Isto porque, embora não tenha que provar culpa,
demandar contra o Estado traz desvantagens ao administrado, via de regra, pelo
desequilíbrio entre as partes em virtude de certas prerrogativas processuais que
_____________________________
30SAAD, Renan Miguel. Op. cit, p. 55.
35
este detém, tais como: Prazo em dobro para recorrer; prazo em quádruplo para
contestar; duplo grau de jurisdição obrigatório; pagamento por precatório,
impenhorabilidade de bens, dentre outros.
Essa escolha cabe apenas ao lesado, pois se a ação for proposta somente
contra o Estado, este não pode regressar na mesma demanda contra seu
funcionário através da denunciação à lide. Admitir o contrário seria permitir ao
poder público a inovação de fundamento, ou seja, trazer à demanda proposta um
fundamento novo, uma causa de pedir diferente da trazida na petição inicial.
A questão em estudo ganha breve comentário, em nota de roda pé, na obra
de Luiz Guilherme Marinoni e Sergio Cruz Arenhart quando da análise das
hipóteses de cabimento de denunciação da lide com base no inciso III do artigo 70
do CPC, em lição cuja transcrição se faz necessária:
“Também este é o caso da responsabilidade
subsidiária, mantida pelo servidor público em relação à
responsabilidade objetiva pelos danos causados pela
execução do serviço público (art. 37, Parág. 6º, da CF).
Particularmente, em relação a este caso, discute-se sobre a
possibilidade ou não da efetivação da denunciação. Há
quem sustente que não é possível a denunciação por conta
da intromissão, no processo, de argumento novo, não
presente na demanda original – afinal, a responsabilidade
do Estado é objetiva (independe de dolo ou culpa), enquanto
a do servidor é subjetiva, dependendo da avaliação de culpa
deste - ,o que viria a prejudicar a aceleração processual,
decorrente da exclusão da matéria `culpa´ desse processo.
Hoje, porém, prepondera a orientação no sentido do
cabimento da denunciação, mormente considerando que
está em jogo o patrimônio público, que, como elemento
36
indisponível pertencente a toda a coletividade, depende da
mais pronta reintegração.” 31 Grifo nosso.
Com a máxima vênia à intrépida pena dos autores a questão da
indisponibilidade do patrimônio público não pode servir de óbice para a mais
pronta reparação do dano causado ao particular. Admitir o contrário seria jogar por
terra o princípio da impessoalidade com que a administração deve tratar seus
administrados. Aqui já se disse, linhas atrás, que não se pode conceber que um
indivíduo suporte prejuízos sozinho em benefício da coletividade, prejudicando um
em detrimento de todos. Fora justamente com base nesse pensamento que se
superou o dogma da irresponsabilidade do Estado, chegando-se à teoria do risco
administrativo.
Também não se diga que o que se busca com a denunciação é a “pronta
reintegração” do patrimônio público e não a irresponsabilidade do Estado. Como é
cediço, o tempo é tão nefasto ao processo quanto o ilícito que se quer reparar
através do processo. A denunciação equivale a fazer perdurar uma injustiça
cometida por mais tempo que o estritamente necessário ao deslinde do processo.
Erick Sarruine Cysne, mestrando da Universidade do Ceará, chega mesmo
a dizer que o único e verdadeiro objetivo das procuradorias tentarem denunciar à
lide seus funcionários é procrastinar a reparação: “o Estado, ao denunciar da lide
o seu servidor acusado da lesão a ser reparada, tenta, na verdade, prorrogar mais
a sua certa condenação à reparação, trazendo mais prejuízos ao lesionado”. 32
_________________________
31 MARINONI, Luiz Guilherme e ARENHART, Sérgio Cruz. Op. cit. p. 186
32 CYSNE, Erick de Sarriune. A denunciação da lide do servidor público pelo Estado em ação de
reparação de danos. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 434, 14 set. 2004. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5690>. Acesso em: 12 out. 2009.
37
Não deveria sequer falar-se em reintegração nestes casos, pois caso
admitida a denunciação, a sentença será título executivo judicial para as partes
tanto do processo originário, quanto do processo incidental.
Equivale dizer que o terceiro lesado, autor da demanda originária, receberá
sua indenização por precatória em conformidade com o artigo 100 da Lei Maior. Já
a Administração ganhará o direito de executar a sentença de imediato, o que, via
de regra, ocorre por desconto em folha de pagamento.
Como a prática tem demonstrado que a indenização por precatórios leva
anos para ser paga, o direito de regresso seria implementado antes do direito
originário.
Explique-se. Se admitida a denunciação é certo que a sentença deverá
abranger tanto a ação principal quanto a secundária já que serão ambas
processadas nos mesmos autos. Sendo assim, a sentença será título executivo
judicial tanto para o autor em relação ao Estado, quanto para este em relação ao
denunciado. Isso permite que a Fazenda Pública requeira o pagamento da
indenização de seu funcionário antes mesmo de ter pago a indenização devida ao
autor já que se submente à regra dos precatórios. Acaba por inverter a ordem
instituída e os princípios básicos do direito.
Iracema Valverde33 traz notícia de julgado do Tribunal de Justiça do Estado
de Minas Gerais em que o desembargador relator firma o entendimento que “é
pressuposto, para que haja o direito de regresso, o fato de o Estado já ter
efetuado o pagamento da indenização à vítima, pois, caso contrário, não há o que
ser reposto ao erário.”
__________________________
33 TJ-MG, Agravo 154.887/4-00. Apud VALVERDE, Iracema. Org. Responsabilidade civil do Poder
Público. 2ª ed. Ed. Esplanada. Rio de Janeiro. 2001. p. 152-153
38
Nesse ponto, parece irretocável a lição trazida no voto do Ministro Carlos
Ayres Britto, relator do RE 327.904, que se mostrou atento à questão:
“11. Ação regresiva é ação de ´volta` ou de
´retorno` contra aquele agente que praticou ato
jurídicamente imputável ao Estado, mas causador do
dano a terceiro. Logo, trata-se de ação de
ressarcimento, a pressupor, lógico, a recuperação de
um desembolso. Donde a clara ilação de que não pode
fazer uso de uma ação de regresso aquele que não fez
a ´viagem financeira de ida`; ou seja, em prol de quem
não pagou a ninguém, mas, ao contrário, quer receber
de alguém e pela vez primeira.”
Não há como ser diferente, pois o autor tem a disponibilidade do processo
de execução, podendo nunca intentá-lo ou mesmo intentando, desistir sem
anuência do devedor. Não raramente o autor morre sem ser indenizado e se não
tiver herdeiros que lhe sucedam no processo, para ninguém ficará a indenização.
Em todos esses casos a Fazenda Pública terá enriquecido sem causa, posto que
obteve o regresso de seu funcionário, mas nunca pagou qualquer indenização ao
lesado.
Diogenes Gasparini34 salienta que “não basta, portanto, só a condenação da
Administração Pública ao pagamento da indenização.” Não é suficiente, para o
exercício do direito de regresso, haver a condenação transitada em julgado. Isso
porque o pagamento efetivo é pressuposto do regresso.
Dito de outra forma, o Estado só pode recompor seu patrimônio se de fato
_______________________
34 GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 9ª ed. Ed. Saraiva. São Paulo. 2004. p. 879
39
houver antes uma diminuição do mesmo. A só condenação da Fazenda apenas
garante o ingresso do nome do credor na morosa fila dos precatórios.
A exigência do pressuposto do efetivo pagamento como condição lógica
para a propositura da ação regressiva pode surtir o efeito reflexo e desejável de
encorajar o Poder Executivo ao pagamento dos precatórios, tendo em vista o
prazo prescricional que, neste caso, corre a favor do funcionário público contra
quem deverá ser proposto o regresso.
Se essa é a regra do descabimento da denunciação nas ações de
responsabilidade objetiva contra o Estado, comporta exceção nos casos em que o
autor propõe ação de reparação de dano diretamente contra o Estado por
responsabilidade objetiva, mas fundamenta seu pedido na prova de culpa ou dolo
do servidor individualmente identificado. Nestes casos permite-se a denunciação à
lide, pois o Estado denunciante não trará qualquer fundamento novo à demanda
proposta.
Cassio Scarpinella Bueno afirma que
“toda vez que a ação indenizatória também se basear
na existência de culpa, a denunciação ao agente público
não destoará da mesma fundamentação da ação principal.
Deve, pois, ser admitida nestes casos” 35.
Não só nestes casos, mas também quando a Administração, em sua
defesa, alegar culpa do particular ou culpa concorrente. É que, ainda nestas
hipóteses, não haverá acréscimo da instrução processual.
Se há muito a jurisprudência não se pacificou sobre o tema é por causa de
advogados inexperientes que, a despeito de demandarem contra a pessoa de
____________________
35 BUENO, Cassio Scarpinella. Intervenção de terceiros: Questões polêmicas. 2ª ed. São Paulo:
CPC, 2002. p. 115
40
direito público ou de direito privado prestadora de serviço público, tentam legitimar
ou exacerbar seu pedido na prova de que o funcionário agiu com dolo ou culpa,
quando tal prova é extremamente desnecessária.
Para Yussef Said Cahali36 “denunciar a lide significa denunciar a lide
proposta e não outra”. Advogando pela inadmissibilidade da denunciação do
servidor público pelo Estado pelo fato de inovar na fundamentação, o autor
informa que o argumento mais vigoroso obstativo da denunciação da lide encontra
fundamento no princípio da lealdade processual e na falta de legítimo interesse.
Falta de lealdade processual ao passo que o funcionário denunciado
oficiará como litisconsorte do denunciante, podendo alegar todas as matérias de
defesa do Estado e exigir que venha aos autos para alegar a inexistência do dano,
falta de nexo causal ou negar a falha do serviço público causador do dano é tarefa
muito superior as suas possibilidades, em regra. Se vier aos autos se defender
alegando ausência de culpa sua é embaraçar inutilmente a pretensão autoral,
tendo em vista que a ação principal independe de prova de culpa.
Quanto à falta de legítimo interesse é que, na realidade, ensina Cahali “a
denunciação do servidor implica necessariamente confissão da responsabilidade
civil do Estado pela entidade denunciante.” Sendo o fundamento da denunciação a
afirmação de que seu servidor agiu com dolo ou culpa, se restar provada a
afirmação não poderá mais se defender alegando suas matérias de defesa
cabíveis: Falta de nexo causal; inexistência de dano ou culpa exclusiva da vítima.
Assim, restaria ao Estado não mais se defender, mas tão somente adimplir sua
obrigação de reparar o dano, tendo em vista a confissão. Pretender servir-se do
mesmo processo para regressar contra seu funcionário mostra-se “imoral,
contraditório e despropositado”.
____________________________
36CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 2ª ed. Ed. Malheiros. São Paulo. p. 187
e 188
41
Cahali traz ainda outros três argumentos: A celeridade da ação principal; a
ausência da função de garantia do denunciado e a introdução indevida de um
fundamento novo na ação principal.
Quanto ao primeiro e último argumento, ambos já foram amplamente
discutidos acima.
Quanto à ausência da função de garantia do denunciado, o inciso III do
artigo 70 do CPC, bem como o inciso II, deve ser interpretado restritivamente em
analogia ao inciso I do mesmo dispositivo, ou seja, aos casos de garantia própria
sob pena de ofender aos princípios processuais da economia e celeridade. Fica
evidente que o autor é defensor da concepção restritiva sobre a qual se falará
adiante.
Nesse mesmo sentido a 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo37 já se pronunciou ao afirmar que a solução menos perturbadora é
admitir a denunciação à lide apenas nos casos de ação de garantia, não se
admitindo para os casos de simples ação de regresso. O instituto da denunciação
só será permitido quando o denunciado se obrigou, pela lei ou por contrato, a
garantir o resultado da demanda, de forma que a perda da ação principal gerará
automaticamente a responsabilidade do garante. Os casos mais comuns dessa
responsabilidade são os casos de denunciação proposta contra companhia de
seguro que tenha contrato de seguro celebrado com o denunciante.
Assim também, outro notável defensor da concepção restritiva, Vicente
Greco Filho38:
“Parece-nos que a solução se encontra em admitir,
________________________
37 Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, 2ª Câmara Cível, Agravo de Instrumento nº
117.759-1.
38 GRECO FILHO, Vicente. Intervenção de terceiros. 3ª ed. Ed. Saraiva. São Paulo. 1991. p. 91
42
apenas, a denunciação da lide nos casos de simples
ação de regresso, isto é, a figura só será admissível
quando, por força da lei ou do contrato, o denunciado
for obrigado a garantir o resultado da demanda, ou
seja, a perda da primeira ação, automaticamente, gera
a responsabilidade do garante. Em outras palavras,
não é permitida, na denunciação, a intromissão de
fundamento jurídico novo, ausente na demanda
originária, que não seja responsabilidade direta
decorrente da lei ou do contrato.”
Em nada se assemelha ao caso em tela, pois se o Estado perder a
demanda principal terá ainda que provar a culpa ou dolo do agente causador do
dano para se ressarcir. Em outras palavras, a sucumbência eventual do primeiro
não implica na responsabilidade automática do segundo. Também segue essa
orientação o Supremo Tribunal Federal. 39
Alem do mais, “a denunciação da lide é um instituto processual criado com
o objetivo de levar a efeito o princípio da economia processual”40, fazendo com
que sejam resolvidas duas lides interligadas pelo mesmo fundamento no mesmo
processo. Como os fundamentos são diversos, a denunciação causará tumulto
processual na apuração de provas de culpa ou dolo impertinentes e
desnecessárias à solução da lide principal, não podendo ser admitida, sob pena
de contrariar o próprio objetivo desejado pelo legislador ao criar o instituto.
_____________________
39 Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário nº 114.332.
40 WAMBIER, Luiz Rodrigues. Op. cit. P. 273.
43
De fato, a denunciação trará mais prejuízo à atividade jurisdicional do que
benefício, posto que tornará o processo muito mais demorado em virtude da difícil
e complexa prova do elemento subjetivo culpa do funcionário introduzido no
processo pela iniciativa estatal.
6.1 Da concepção restritiva e ampliativa
Muito deste capítulo se deve à notável lição do professor Fredie Didier
Junior, que, de forma impar, sintetiza a discussão em torno do cabimento da
denunciação da lide com base no artigo 70, inciso III do CPC. Para o autor baiano
“a discussão... é intensa e parece longe do fim.” 41
De acordo com a concepção restritiva somente é possível denunciar à lide,
para exercitar o direito de regresso se utilizando do mesmo processo quando
houver transferência de direito pessoal. Denuncia-se ao cedente para que
responda por eventual derrota do cessionário.
Assim, o inciso III deveria ser lido na mesma linha de raciocínio dos incisos
I e II. Sidney Sanches chega mesmo a dizer que “no inc. III a denunciação é para
que o denunciado preste ao denunciante a garantia a que se obrigou, quando lhe
transmitiu o direito”. 42 Adotaria-se um sentido bastante restrito para a ação de
regresso.
Essa concepção restritiva diferencia a garantia própria da garantia
imprópria. Seria garantia própria aquela decorrente da transmissão de direitos e
impróprias as demais hipóteses que conferem simples direito de regresso.
_______________________
41DIDIER JR., Fredie. Op. cit. p. 351
42 SANCHES, Sidney. Denunciação da lide no direito processual civil brasileiro. Ed. RT. São Paulo.
1984. p. 117.
44
Só caberia então a denunciação da lide nos casos de garantia própria.
Para Nelson Nery Jr. e Rosa Maria Nery43:
“A ação de garantia não se caracteriza como o
mero direito genérico de regresso, isto é, fundado em
garantia imprópria. Este não enseja a denunciação da
lide, sob pena de ofenderem-se os princípios da
celeridade e economia processual. Por direito de
regresso, autorizado da denunciação da lide com base
no inciso III do art. 70 do CPC, deve-se entender
aquele fundado em garantia própria.”
Vicente Greco Filho, citado por Didier Jr. como o principal defensor dessa
corrente, já em 1991 previa que a adoção da concepção ampliativa pela lei, já que
o CPC fala em “obrigado a indenizar, em ação regressiva” sem distinguir as
espécies de garantia, levaria a uma utilização abusiva do instituto da denunciação,
comprometendo a economia processual, princípio que justifica a existência dessa
intervenção de terceiros.
Estava certo o professor Greco Filho, pois o mesmo princípio da economia
processual que a denunciação da lide procura premiar é frontalmente atacado
quando a Fazenda Pública tente denunciar à lide seu funcionário.
São expoentes desse concepção restritiva: Sidney Sanches, Nelson Nery
Jr., Cassio Scarpinella Bueno, Vicente Greco Filho, Marcelo Abelha Rodrigues e
Eduardo Arruda Alvim.
Data máxima vênia aos respeitáveis autores, a concepção restritiva do inc.
________________________
43 NERY JR, Nelson. NERY, Rosa Maria. Código de Processo Civil comentado e legislação
processual civil extravagante em vigor. 6ª ed. Ed. RT. São Paulo. 2002. p. 375.
45
III do art. 70 do CPC restringe tanto que parece retirar toda a utilidade do
dispositivo, excluindo a possibilidade de denunciar à lide às empresas
seguradoras, que são, indubitavelmente, o maior alvo da norma. É que a
seguradora não transfere qualquer direito pessoal, razão pela qual só presta
garantia imprópria, não abarcada pela denunciação segundo essa concepção.
Entretanto, o maior trunfo dessa corrente é a tese de que não cabe
denunciação da lide quando houver intromissão de fundamento jurídico novo.
Esse argumento, sem dúvida alguma, é adotado por inúmeras decisões judiciais.
Já para Candido Dinamarco, Humberto Theodoro Jr., Luiz Fux, José Carlos
Barbosa Moreira, Alexandre Freitas Câmara, Calmon de Passos, Ada Pellegrini
Grinover, Athus Gusmão Carneiro, Pontes de Miranda e Arruda Alvim, deve
prevalecer a concepção ampliativa.
Afirmam que não há distinção entre garantia própria e imprópria prevista no
direito positivo.
Segundo Candido Dinamarco, o inciso III do art. 70 do CPC foi introduzido
por pressões da doutrina e da jurisprudência para prover um meio de abreviar a
pretensão regressiva nos casos de garantia imprópria, principalmente na hipótese
do segurado contra seguradora. O dispositivo teria então uma “redação
intencionalmente ampla e destinada a ter vasta abrangência, para maior
efetividade do instituto.” 44
Nas palavras de Barbosa Moreira, é um dispositivo escrito em “termos
lovavelmente genéricos”. 45 (p. 355, nota 115).
Assim, de acordo com a concepção ampliativa, o termo “ação regressiva”
previsto no dispositivo legal estudado, é expressão intencionalmente ampla.
_________________________________
44 DINAMARCO, Candido Rangel. Intervenção de terceiros. Ed. Malheiros. São Paulo. 1997.p. 180.
45 MOREIRA, José Carlos Barbosa. Estudos sobre o novo Código de Processo Civil. Ed. Líber
Júris. Rio de Janeiro. 1974. p. 85.
46
Envolveria direito à indenização, enriquecimento ilícito, direito a reembolso, direito
à repetição de pagamento indevido, direito de sub-rogação, direito à garantia
própria e imprópria, e outros.
Nas palavras de Calmon de Passos “há ação regressiva toda vez que por
força da sucumbência em juízo, se terá o direito de haver de alguém o
ressarcimento do prejuízo sofrido.” 46
Em que pese a concepção ampliativa ser doutrinariamente majoritária,
Fredie Didier Jr., dá notícia de que não há uma posição majoritária no Superior
Tribunal de Justiça. Entretanto, as mais recentes decisões são no sentido de que
não é cabível denunciação da lide quando importar em acréscimo de atividade
instrutória, pois o contrário comprometeria a celeridade e economia processuais.
Nesse sentido, e por todos, merece transcrição a ementa do Resp. de nº
661.696 – PR de relatoria da Ministra Eliana Calmon, que em sua totalidade,
corrobora absolutamente com tudo o quanto é defendido nesse estudo.
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO –
VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC – INOCORRÊNCIA –
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO –
DENUNCIAÇÃO DA LIDE – DIREITO DE REGRESSO –
ART. 70, III, DO CPC.
1. Em nosso sistema processual, o juiz não está adstrito
aos fundamentos legais apontados pelas partes. Exige-
se apenas que a decisão seja fundamentada, aplicando
o magistrado ao caso concreto a legislação considerada
pertinente. Inocorrência de violação ao art. 535 do CPC.
______________________
46 PASSOS, José Joaquim Calmon de. Denunciação da lide. Ed. Saraiva. São Paulo. 1979. p. 320
47
2. A denunciação da lide só é obrigatória em relação ao
denunciante que, não denunciando, perderá o direito de
regresso, mas não está obrigado o julgador a processá-la,
se concluir que a tramitação de duas ações em uma só
onerará em demasia uma das partes, ferindo os princípios
da economia e da celeridade na prestação jurisdicional.
3. A denunciação da lide ao agente do Estado em ação
fundada na responsabilidade prevista no art. 37, § 6º, da
CF/88 não é obrigatória, vez que a primeira relação jurídica
funda-se na culpa objetiva e a segunda na culpa subjetiva,
fundamento novo não constante da lide originária.
4. Não perde o Estado o direito de regresso se não denuncia
a lide ao seu
preposto (precedentes jurisprudenciais).
5. Precedentes.
6. Recurso especial improvido.”
Em conclusão, Fredie Didier defende uma solução casuística em lição que,
devido sua maestria, merece transcrição literal:
“Existem as duas concepções, muito bem construídas e
defendidas, cada uma puxando para um lado, como vetores
de sentidos opostos. É no caso concreto, contudo, que se
medem as forças. Parece-nos não ser possível vetar-se, em
abstrato, a admissibilidade da denunciação da lide em
hipóteses de garantia imprópria (simples direito de
regresso). Nada há no texto legal que aponte nesse
sentido...
Mas não se pode negar que, de fato, a denunciação da
lide implica um incremento da carga cognitiva do
48
magistrado, seja pelo acréscimo de pedido novo, seja pela
ampliação do thema probandum: fatos novos são deduzidos,
os quais, muita vez, dependerão de um meio de prova
distinto daquele que seria inicialmente utilizado. Essa
situação dificulta, indiscutivelmente, a prestação da tutela
jurisdicional para o adversário do denunciante – e a situação
do particular envolvido em demanda contra o Poder Público,
que pretende exercer sua pretensão regressiva contra o
servidor pela denunciação da lide, serve bem como
exemplo. Esse prejuízo é percebido e significativo. A simples
constatação da jurisprudência do Superior Tribunal de
Justiça já nos revela como este tribunal o tem levado em
consideração, para não permitir a denunciação da lide
nestas situações.” 46
6.2 Da dilação indevida da fase probatória
Conseqüência lógica da admissão da denunciação à lide será a ampliação
demasiada da fase probatória da demanda para a comprovação de que o
funcionário público agiu com culpa ou dolo.
Quando o autor da demanda principal propõe ação de reparação de danos
em face do Estado fundamentada na responsabilidade civil objetiva deste, não
está obrigado à comprovação de culpa de quem quer que seja. Para Sérgio
Cavalieri Filho na responsabilidade objetiva também há uma “conduta, o dano e o
_______________________
46 DIDIER JR., Fredie. Op. cit. p. 358
49
nexo causal. Só não será necessário o elemento culpa, razão pela qual fala-se em
responsabilidade independente de culpa.” 47 O autor esclarece que a culpa pode
ou não existir, mas será irrelevante para a configuração do dever de indenizar.
Admitir a denunciação é permitir que se traga ao processo um fundamento
novo, uma causa de pedir próxima que não fora trazida pelo autor, qual seja, a
culpa ou dolo do agente público. Assim, se ao autor não se exige a prova de que o
agente agiu culposamente ou dolosamente, ao Estado denunciante não se
estenderá essa prerrogativa. Isso porque a fundamentação da denunciação à lide
não poderá ser outra senão a alegação de que seu funcionário tenha perquerido o
resultado danoso ou ao menos agido com negligência ou imprudência no
desempenho de suas funções. Como a prova dos fatos cabe a quem os alega, o
Estado quem terá o ônus de provar que seu preposto agiu com culpa lato sensu. A
denunciação terá efeito de confissão pois ao demonstrar a culpa do funcionário o
Poder Público não se exonera da responsabilidade de indenizar pois o ilícito
praticado ocorreu no desempenho de suas tarefas, ou seja, durante a prestação
do serviço público.
Indiscutível que a ação de regreso assegurada ao Estado em face do
funcionário baseia-se na responsabilidade subjetiva, razão pela qual a prova de
culpa será amplamente discutida no bojo da ação. Isto porque o fundamento
jurídico do pedido regressivo será o cometimento de ato ilícito.
Parece ser essa a posição adotada pelo legislador ao estabelecer no artigo
122, parágrafo 2º da Lei 8.112/90 que o servidor deverá responder perante a
Fazenda Pública em ação regresiva.
Tenha-se em vista a situação esdrúxula de um eventual lesado pela
atividade administrativa estatal propor demanda contra o Estado e comprovar o
dano sofrido e o nexo causal entre a atividade e o dano independente de culpa.
________________________________
47 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 5ª ed. Ed. Malheiros. São Paulo.
2004. p. 143
50
Num segundo momento o réu da ação requer a denunciação à lide contra uma
terceira pessoa, o funcionário, ao argumento de que tenha agido com dolo ou
culpa. O autor da ação principal, que não tem de provar culpa, vê sua demanda
estagnada enquanto o réu tenta provar que o seu agente agiu culposamente,
havendo um alargamento da fase probatória. Mesmo que bem sucedida a
comprovação da culpa do funcionário, não se dispensa que a ação principal se
sujeite ao duplo grau de jurisdição obrigatório e ao pagamento por precatório,
posto que proposta contra a fazenda pública.
Atento a essa questão o TRF da segunda região já sustentou, em
julgamento de agravo transcrito linhas acima, que:
“não é razoável obrigar o autor a suportar a inserção,
em sua demanda, de uma nova controvérsia entre a ré
e um terceiro, com os retardamentos processuais
decorrentes da mesma, como por exemplo, produção
de provas complexa e demorada”.
A jurisprudência atual e majoritária entende que o julgador não está
obrigado a deferir a denunciação com base no artigo 70, inciso III do CPC “quando
concluir que a tramitação de duas ações em uma só onerará em demasia uma das
partes, ferindo os princípios da economia e da celeridade na prestação
jurisdicional.” 48 Assim, a produção de prova de culpa no bojo da ação principal é
despropositada e inútil, pois a denunciação só é obrigatória ao denunciante que,
não denunciando, perderá o direito de regresso o que não se apresenta, pois esse
direito está constitucionalmente garantido ao Estado. Em outras palavras, a ação
principal não é o momento processual adequado para a análise do elemento
_________________________
48 Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 7ª Turma, Agravo 148765/RJ. Julgado em 14/02/07.
51
subjetivo do servidor público, mas será em ação regressiva autônoma.
Cahali49 excetua apenas as hipóteses em que na ação principal, a título de
causa petendi, exista imputação suficiente de dolo ou culpa do agente certo e
identificado para que não haja risco de a denunciação alargar os limites da
discutibilidade e dilate o processo.
No mesmo sentido já se apresentou a opinião de Scarpinella Bueno, que
elenca ainda mais dois casos: quando a Administração, em sua defesa, alegar
culpa do particular ou culpa concorrente. É que, nestas hipóteses, não haverá
acréscimo da instrução processual.
Ressalte-se que o proceder de alguns advogados inexperientes acaba por
tornar ineficaz a ordem constitucional pois a Carta Maior adota a responsabilidade
objetiva do Estado, ou seja, independente de culpa. Não é necessário alegar culpa
ou dolo, mas o advogado os alega na ansia de ressaltar a responsabilidade civil
estatal e acaba prejudicando a celeridade do processo de seu cliente ao introduzir
na peça inicial fundamento inútil ao deslinde da demanda, abrindo brecha para
que seja admitida a denunciação.
Quanto ao momento adequado para a propositura da ação regressiva e,
consequentemente, para a produção da prova de culpa, será após o Estado ter
efetivamente pago a indenização da ação principal.
6.3 Da “dupla garantia” pelo Supremo
Ao que parece, tudo o quanto fora dito neste estudo vinha sendo defendido
pelo Supremo Tribunal Federal até agosto de 2006. Nessa data, o entendimento
__________________________________
49 CAHALI. Op. cit. p. 190.
52
da Suprema Corte mudou radicalmente.
Destaque-se, para servir de parâmetro, o que fora decidido na ADI
3.022/RS, de relatoria da lavra do Ministro Joaquim Barbosa, divulgado no DJ em
18/08/2004 e no informativo 355.
Aquela ADI teve como objeto o artigo 45 da Constituição Estadual do Rio
Grande do Sul que assim dispunha:
“45 - O servidor público processado, civil ou criminalmente,
em razão de ato praticado no exercício regular de suas
funções terá direito à assistência judiciária do Estado.”
Em decisão, sustentou o douto relator:
“...Não viola a CF, uma vez que apenas outorga, de
forma ampla, um direito funcional de proteção do servidor
que, agindo regularmente no exercício de suas funções,
venha a ser precessado civil ou criminalmente...” 50
Até aqui, problema algum. Entretanto, a alínea a do anexo II da Lei
Complementar gaúcha de número 10.194 de 30 de maio de 1994 definia como
atribuição da Defensoria pública estadual a assistência judicial desses servidores
processados por ato praticado no exercício de suas atribuições. Nesse ponto, o
Supremo entendeu que a norma violava o artigo 135 da CF, pois alargava as
atribuições da Defensoria Pública estadual, ferindo o modelo institucional
determinado pelo constituinte de 1988.
____________________
50ADI 3.022/RS. Apud. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 12ª ed. Ed. Método,
São Paulo. 2008. p. 552
53
Ao analisar o julgado, Pedro Lenza conclui que:
“...a chamada ´assistência judiciária`, desde que
em razão de ato praticado no exercício regular de suas
funções, está reconhecida pelo STF, mas desde que
prestada pelo Procurador do Estado e não pelo
Defensor Público estadual, sob pena de violar a
finalidade constitucional específica da Defensoria...até
porque é o Procurador do Estado quem tem a função
de representar o Estado e, assim, se no exercício
regular de direito, parece razoável que o Estado tenha
interesse de ´defender` o ato praticado por seu
servidor, que no fundo, acaba sendo um ato inerente
ao próprio Estado.”
De fato, a decisão supracitada da Suprema Corte tem como pressuposto
lógico a possibilidade, reconhecida, de o servidor ser demandado, direta e
pessoalmente, por ato praticado no exercício regular de suas funções. Aquela
casa até mesmo entende que cabe ao Estado prestar asistencia jurídica a seu
servidor a través de sua procuradoria. Aqui já foi dito que Miguel Saad assevera
que não há óbice para que o lesado promova ação indenizatória em face tanto do
Estado quanto do agente, cumulando os fundamentos. Formar-se-á um
litisconsórcio passivo. A Constituição nem mesmo proíbe que a ação indenizatória
seja proposta diretamente em face do servidor faltoso. O que o texto constitucional
faz é tão somente dimensionar o direito do lesado em face do Estado e ressalvar o
direito deste voltar-se contra o funcionário culpado pelo dano para recompor seu
patrimônio.
____________________
50ADI 3.022/RS. Apud. LENZA, Pedro. Op. Cit. p. 553
54
Essa também é a opinião de José dos Santos Carvalho Filho:
“Questiona-se, todavia, se é viável ajuizar a ação
diretamente contra o agente estatal causador do dano, sem
a presença da pessoa jurídica. Há autores que não admitem
(Meirelles). Outros entendem viável (Diógenes Gasparini).
Em nosso entender, acertada é essa última posição. O fato
de ser atribuída responsabilidade objetiva à pessoa jurídica
não significa a exclusão do direito de agir diretamente contra
aquele que causou o dano. O mandamento contido no artigo
37, parágrafo 6º, da CF visou a favorecer o lesado por
reconhecer nele a parte mais frágil, mas não lhe retirou a
possibilidade de utilizar normalmente o direito de ação.” 51
Entretanto, a posição do Pretório Excelso mudou radicalmente a partir do
julgamento do RE 327.904/SP de 15 de agosto de 2006, divulgado no informativo
436. Nesse julgamento o Ministro Carlos Ayres de Britto esposa a tese segundo a
qual o artigo 37, parágrafo 6º da CF consagra dupla garantia: Uma em favor do
particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito
público ou de direito privado prestadora de serviço público; outra, em prol do
servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a
pessoa jurídica a cujo quadro funcional pertencer.
Assim, entendeu-se que, se eventual prejuízo causado a terceiro ocorresse
por força de agir tipicamente funcional, não haveria como se extrair do citado
dispositivo constitucional (37, parág. 6º, CF) a responsabilidade per saltum da
pessoa natural do agente. Essa, se cabível, abrangeria apenas o ressarcimento ao
__________________
51CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit. p. 499
55
erário, em sede de ação regressiva.
Na espécie, a Santa Casa de Misericórdia de Assis, SP, movera
indenizatória contra o ex-prefeito da cidade de Assis. Sustentava que:
“É permitido ao lesado mover a ação de indenização
diretamente contra o agente, prescindindo de
responsabilizar o Estado ou quem lhe faça as vezes ou
contra ambos, como responsáveis solidários, nos casos de
dolo ou culpa...”(Fls. 429 do RE 327.904/SP)
Porém, em seu voto, o Ministro Carlos Britto, à luz do dispositivo em análise
(art. 37, parág. 6º, CF) sustentara que:
“a conclusão a que chego é única: Somente as
pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas
jurídicas de direito privado que prestem serviços
públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela
reparação de danos a terceiros.” Grifo nosso. (Fls. 459
do RE 327.904/SP)
De fato, somente o Estado e as concessionárias respondem objetivamente.
Porém, nada há na Lei Maior que impeça que o agente público possa responder
subjetivamente.
A primeira da dupla garantia, deferida em favor do particular, de possibilitar
ação indenizatória tão somente contra a pessoa jurídica de direito público, parece
mais tolher o direito do cidadão do que lhe garantir algo.
O douto Ministro sustenta que acionar o Estado é uma garantia ao cidadão
“dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano
56
objetivamente sofrido.” Uma crítica: Não é o dano que é pago, e sim a
indenização, tendo em vista que esta é conseqüência do dano.
Não merece aplausos a decisão em comento. Isto porque toda a teoria do
risco administrativo, da responsabilidade objetiva (sem culpa), nasceu da enorme
dificuldade que o cidadão que sofria um dano tinha em identificar qual o agente
público causador do dano e principalmente da dificuldade de provar que aquele
agente teria agido com dolo ou culpa para lhe imputar a responsabilidade pela
reparação do dano. Aqui o Estado era irresponsável.
Essas dificuldades desaparecem e tornam a responsabilidade objetiva do
Estado inócua e desnecessária se o cidadão lesado tem, ab initio, a identificação
do agente causador do dano e prova suficiente de que tenha agido com dolo ou
culpa.
Ademais, a economia processual, tão sustentada pelo Estado toda vez que
tenta denunciar à lide seu funcionário, estaria, mais que nunca, assegurada
quando o cidadão demandasse diretamente o funcionário público. Se a
Administração tem tanto interesse em defender os atos de seus agentes, lhes
assegure a assistência jurídica através de suas Procuradoria, a exemplo do que
fora decidido na ADI 3.022/RS.
Incompreensível ainda o argumento de que é praticamente certa a
possibilidade de pagamento da indenização quando o Estado figura no pólo
passivo da ação. O que resta saber é, precisamente, qual geração receberá a
indenização: dos filhos, dos netos ou dos bisnetos do cidadão lesado?
Como se não fosse suficientemente vergonhosa a fila dos precatórios, é de
conhecimento popular que no final de 2008 os prefeitos do Brasil fizeram pressão
para que o Congresso Nacional aprovasse alteração legislativa com o objetivo de
reduzir, ainda mais, a dotação orçamentária destinada ao pagamento dos
precatórios, o que, inevitavelmente, aumentará a demora para o pagamento das
indenizações.
57
O ministro Carlos Britto acolhe ainda, em seu voto, a lição de José Afonso
da Silva, para quem:
“A obrigação de indenizar é da pessoa jurídica a que
pertencer o agente. O prejudicado há de mover a ação de
indenização contra a Fazenda Pública respectiva ou contra a
pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço
público, não contra o agente causador do dano. O princípio
da impessoalidade vale aqui também.” 52 Grifo nosso.
Com a máxima vênia ao notável professor, o princípio da impessoalidade
deve ser observado, obrigatoriamente, pela Administração Pública e não pelo
particular. Basta uma breve leitura do artigo 37, Caput da Carta Magna, bem como
sua localização dentro do texto:
“Capítulo VII – Da Administração Pública.
37 – A administração pública, direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e também ao seguinte: ...”
Segundo Carvalho Filho, o princípio da impessoalidade
“...objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve
dispensar aos administrados que se encontram em idêntica
situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio
da isonomia.” 53 Grifo nosso.
__________________
52 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. Ed. Malheiros.2005. p. 349
53CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit. p. 17
58
Ademais, é possível, embora indesejável, que funcionários públicos se
utilizem da máquina administrativa para causar lesão a direito de cidadão
individualizado. Nestes casos, que infelizmente não são raros, terá sido o
funcionário quem não observou o princípio da impessoalidade, que para ele é
obrigatório.
Tendo em vista que é pressuposto do regresso o efetivo pagamento da
indenização e a demora no pagamento dos precatórios, uma conseqüência
inevitável será a prescrição que correrá em favor do funcionário público. Com isso,
decisões como o RE 327.904/SP terão o condão de acobertar, com o manto da
impunidade, funcionários faltosos e, por vezes, corruptos.
Apesar de tudo, o Ministro Marco Aurélio, relator do RE 344.133-7/PE
manteve a mesma orientação da dupla garantia.
Na espécie, o Primeiro Colégio Recursal dos Juizados Especiais Cíveis de
Recife, em sede de recurso inominado, afastou o argumento de ilegitimidade
passiva do reitor da Universidade Federal Rural de Pernambuco que respondia
indenizatória movida diretamente contra si, registrando que, embora o agente
tenha atuado em nome do Estado, a quem se deve atribuir os excessos culposos
ou dolosos praticados pelo primeiro, nos termos do artigo 37, parágrafo 6º da
Constituição Federal, nada impede que se reconheça a legitimidade do agente
como pessoa natural, quando, “intencionalmente, utilizando-se do cargo que
possui, atinge a honra e a imagem de subordinado” (Fls 181 e 182 dos autos).
Em seu voto o Ministro sustenta que a ação por danos causados pelo
agente deve ser ajuizada contra a pessoa jurídica de direito público e traz ainda
argumento, de certa forma mais convincente, para a adoção da tese da dupla
garantia: Não inibir o servidor.
“A razão de ser da atribuição, ao Estado-gênero ou a
quem lhe faça as vezes, de reparar o dano causado é única.
Revela responsabilidade, de regra objetiva, com a finalidade
59
de não inibir o servidor ou o agente no desempenho das
funções do cargo.” (Fls. 905 dos autos).
A partir desse acórdão, o funcionário público não precisa mais se inibir de
cometer abusos de autoridade, desvios de conduta e ilegalidades que causem
danos a terceiros, posto que os bens públicos, que em última análise pertencem
também ao cidadão lesado, que responderão pela indenização.
Destaca ainda o Ministro Marco Aurélio:
“Ao beneficiário da norma constitucional não cabe
escolher contra quem proporá a ação indenizatória – se
contra o Estado, ou quem lhe faça o papel, ou o servidor. De
legitimidade passiva concorrente não se trata.” (Fls. 905 dos
autos).
Causa estranheza as decisões dos Ministros Carlos Ayres de Britto e Marco
Aurélio, pois ambos estavam presentes no julgamento da ADI 3.022/RS que, por
unanimidade, entenderam ser constitucional o artigo 45 da Constituição estadual
do Rio Grande do Sul. (“45 – O servidor público processado, civil ou
criminalmente, em razão de ato praticado no exercício regular de suas funções
terá direito à assistência judiciária do Estado.” )
Ora, já se disse que o dispositivo em comento, julgado constitucional pelo
Supremo, tem como pressuposto fático e lógico a possibilidade do cidadão poder
processar o agente público, diretamente, por ato praticado em serviço. Se assim
não fosse, qual seria a razão fática do dispositivo?
Mais correto seria, não impedir que o cidadão demande direta e
pessoalmente o funcionário público, se puder identificá-lo e tiver provas suficientes
de que tenha agido com dolo ou culpa. Caberá então ao funcionário público
demonstrar que agiu com estrita observância dos princípios legais e
60
constitucionais, podendo inclusive, contar com a assistência da respectiva
Procuradoria.
Certo é que uma coisa é o direito de ação, abstrato e como tal
independente do resultado da demanda e outra é a procedência ou não do pedido
formulado.
O julgador não chegará à outra conclusão senão julgar improcedente o
pedido autoral, com a respectiva condenação ao ônus de sucumbência, em favor
do funcionário. Subsistiria ao autor a possibilidade de demandar o Estado,
baseando seu novo pedido, na responsabilidade sem culpa, objetiva.
Neste segundo processo, não se poderia denunciar a lide o funcionário
público, não por ofensa à razoável duração do processo, mas por ofensa à coisa
julgada.
61
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente artigo analisou as implicações formais e práticas que a
denunciação da lide do funcionário pode causar nas ações indenizatórias
baseadas na responsabilidade civil do Estado.
Demonstrou-se que se a denunciação já não era aceita pela jurisprudência
e doutrina preponderantemente dominantes antes da Emenda Constitucional de
número 45. Com muito mais razão não se pode aceitar a denunciação após a
referida Emenda que acrescentou o inciso LXXVII ao artigo 5º da Carta Magna
elevando ao patamar de Princípio Constitucional o direito de todo cidadão à
razoável duração do processo, princípio antes apenas vislumbrado pela doutrina
como corolário do direito de acesso à justiça.
Este artigo também apontou que a denunciação tem fundamento diferente
do fundamento da ação principal: a culpa, que é dispensável nesta última. Há
diversidade de causa de pedir, pois enquanto o Estado pode até mesmo
responder por danos causados pela sua atividade lícita e regular, a denunciação
do funcionário que age com dolo ou culpa tem como causa de pedir o ato ilícito
praticado por este funcionário.
Procurou-se demonstrar também que a denunciação alonga a fase
probatória do processo com o escopo de apurar a culpa ou dolo do agente,
perseguindo a responsabilidade subjetiva deste, o que é completamente
irrelevante para o deslinde da ação principal que se baseia na responsabilidade
objetiva e por isso independe de culpa. Com o prolongamento injustificado da fase
probatória desrespeita-se o direito à razoável duração do processo.
Apontou-se também que, a despeito da previsão de que a denunciação da
lide é obrigatória, não há obrigatoriedade alguma em se exercer um direito de
ação, e por conseguinte, não há qualquer prejuízo para a Fazenda Pública quando
não tenta denunciar à lide seu funcionário.
62
Demonstrou-se também que, a despeito da melhor doutrina, o Supremo
Tribunal Federal tem entendido que a previsão do artigo 37, parágrafo 6º da Lei
Maior, consagra uma dupla garantia, inadimitindo-se que o particular demande
diretamente contra o funcionário causador do dano.
A melhor maneira para pacificar a questão seria o Poder Legislativo Federal
ou o Poder Constituinte derivado excluir expressamente a incidência do artigo 70,
inciso III do CPC sobre o artigo 37, parágrafo 6º da CRFB/88, seja por alteração
no CPC, seja por Emenda Constitucional, respectivamente. Mais fácil seria a
alteração no CPC.
Uma outra alternativa bem mais simples seria sumular a questão, que
poderia ser feita pelo Supremo Tribunal Federal em relação ao texto
constitucional, ou pelo Superior Tribunal de Justiça em relação ao CPC. Nesse
ponto merece aplausos a sumula de número 50 do Tribunal de Justiça do Estado
do Rio de Janeiro, que, corajosamente, exclui a possibilidade de denunciação da
lide ao Funcionário quando o Estado for demandado.
Enquanto nenhuma dessas providências ocorrer, as procuradorias sempre
tentarão denunciar à lide aos funcionários públicos, provocando uma discussão
desnecessária e que há muito já poderia estar ultrapassada. Tal discussão causa
um desgaste a mais ao judiciário e ao lesado que o busca a fim de ressarcir seu
prejuízo e tem o direito fundamental a um processo com duração razoável.
Por fim, admitir a denunciação permitindo que se persiga culpa, resulta em
tornar ineficaz a vontade do Constituinte. Ao adotar a responsabilidade objetiva,
quis justamente o contrário: Afastar a culpa como causa da responsabilidade
estatal. Se o Constituinte deseja dar eficácia à reparação do dano, admitir a que a
administração pública traga ao bojo do processo principal o funcionário sob
alegação de sua culpa lato sensu, além de importar confissão da própria
responsabilidade, põe por terra o objetivo da Constituição Federal, que já
assegura o direito de regresso em momento posterior, diga-se, após o pagamento
da indenização.
63
Ao realizar a pesquisa, verificou-se que é imperioso afastar a incidência da
denunciação da lide prevista no artigo 70, inciso III do CPC das ações nas quais o
Estado responde objetivamente, como meio de prover justiça com eficácia,
evitando-se que o lesado padeça mais tempo que o estritamente necessário para
se ressarcir.
Espera-se que o presente estudo fortaleça a orientação jurisprudencial do
Tribunal Regional Federal da segunda região até que a incidência da denunciação
à lide seja definitivamente afastada, seja por súmula dos Tribunais Superiores,
seja por alteração legislativa, seja por Emenda à Constituição, hipótese mais
remota. Quaisquer dessas medidas trarão mais pacificação e segurança aos
órgãos administrativos das Procuradorias, aos órgãos judiciais e, em
conseqüência, à sociedade.
64
BIBLIOGRAFIA
AGUIAR BASTOS, Antônio Adonias. O direito à razoável duração do processo e a
reforma do judiciário. Uma desmistificação. Disponível em :
<http://www.mj.gov.br/reforma/pdf/eficiencia_e_celeridade.pdf>. Acesso em 10 set.
2007, 22:50:31.
BUENO, Cassio Scarpinella. Intervenção de terceiros: Questões polêmicas. 2ª ed.
São Paulo: CPC, 2002.
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 2ª ed. Ed. Malheiros: São
Paulo, 1996.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo: 17. ed.
Ed. Lúmen Juris, 2007.
CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 5ª ed. Ed.
Malheiros. São Paulo. 2004.
CYSNE, Erick de Sarriune. A denunciação da lide do servidor público pelo Estado
em ação de reparação de danos. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 434, 14 set.
2004. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5690>. Acesso
em: 12 out. 2009.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral do Estado. 20ª ed. Ed.
Saraiva: Rio de Janeiro, 1998.
DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 1. 9ªed. Ed.
JusPodivm. 2008.
DINAMARCO, Candido Rangel. Intervenção de terceiros. Ed. Malheiros. São
Paulo. 1997.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 9ª ed. Ed. Saraiva. São Paulo.
2004.
65
GRECO FILHO, Vicente. Intervenção de terceiros. 3ª ed. Ed. Saraiva. São Paulo.
1991.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 9 ed. Ed. Método, São
Paulo. 2005.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 12 ed. Ed. Método, São
Paulo. 2008.
LINDEMBERG BALTAZAR, Antônio Henrique. Conflito de normas. Disponível em
http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_sub=5&page_id=1789.
Acesso em: 10 out. 2007, 22:52:00.
MARINONI, Luiz Guilherme e ARENHART, Sérgio Cruz. Curso de Processo Civil.
Vol. 2. 7ªed. Ed. RT. 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Ed. Malheiros:
São Paulo, 1963.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13 ed. Ed. Atlas. 2003.
MOREIRA, José Carlos Barbosa. Estudos sobre o novo Código de Processo Civil.
Ed. Líber Júris. Rio de Janeiro. 1974.
NERY JR, Nelson. NERY, Rosa Maria. Código de Processo Civil comentado e
legislação processual civil extravagante em vigor. 6ª ed. Ed. RT. São Paulo. 2002.
PASSOS, José Joaquim Calmon de. Denunciação da lide. Ed. Saraiva. São Paulo.
1979.
RODRIGUES, Silvio. Direito civil. Vol 4. 20ª ed. Ed. RT, São Paulo. 2000.
SAAD, Renan Miguel. Ato ilícito e Responsabilidade Civil do Estado: Ed. Lúmen
Juris, 1994.
SANCHES, Sidney. Denunciação da lide no direito processual civil brasileiro. Ed.
RT. São Paulo. 1984.
66
SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. Ed.
Malheiros.2005.
SLAIBI FILHO, Nagib. Princípio da Razoável Duração do Processo. Disponível
em: <http://www.jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3348>. Acesso em: 10 set.
2007, 22:30:30.
Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário nº 114.332.
Supremo Tribunal Federal, ADI 3.022/RS.
Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário nº 327.904/SP.
Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário nº 344.133-7/PE.
Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, Agravo 154.887/4-00. Apud
VALVERDE, Iracema. Org. Responsabilidade civil do Poder Público. 2ª ed. Ed.
Esplanada. Rio de Janeiro. 2001.
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, 2ª Câmara Cível, Agravo de
Instrumento nº 117.759-1.
Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 7ª Turma, Agravo nº 148765. Julgado em
14/02/07.
Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 6ª Turma, Apelação Cível nº 93473/RJ.
Julgado em 05/02/03.
Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 7ª Turma, Agravo nº 148765. Julgado em
14/02/07.
Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 7ª Turma, Agravo 148765/RJ. Julgado em
14/02/07.
Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 1ª Turma, Agravo nº 117269. Julgado em
24/08/04.
Tribunal Regional Federal, 2ª Região, 7ª Turma, Agravo nº 148765. Julgado em
14/02/07.
67
WAMBIER, Luiz Rodrigues. Coord. Curso avançado de processo civil. Vol 1. 3ª ed.
Ed. RT: São Paulo, 2000.