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DELIBERAÇÃO E CONFLITO NA SERRA DO GANDARELA:
PELA SUPERAÇÃO DE UMA DICOTOMIA
Filipe Mendes Motta1
RESUMO: Este projeto de pesquisa tem como ponto de partida o questionamento da
dicotomia entre conflito e deliberação, construída nos últimos anos como um dos pontos
de crítica à teoria deliberativa. Nosso objetivo é contribuir para a superação dessa
dicotomia, tendo como referência empírica a reconstituição do debate público sobre a
definição do futuro da Serra do Gandarela, na região central de Minas Gerais, que desde
2009 tem mobilizado atores da sociedade civil, do poder público e do setor privado do
país. Partimos da hipótese que algumas das situações de conflito que têm ocorrido na
questão Gandarela podem contribuir para a emergência de momentos deliberativos –
desconstruindo, assim, uma dicotomia entre conflito e deliberação.
PALAVRAS-CHAVE: Serra do Gandarela, Deliberação, Conflito, Consenso
A análise da disputa envolvendo ambientalistas, mineradoras e os governos
federal e estadual pelo futuro da Serra do Gandarela, na região central de Minas Gerais,
é o nosso ponto de partida para discutir como, dentro de uma perspectiva
deliberacionista, as dimensões do conflito e do consenso não se excluem na teoria
política. Trazemos aqui um breve panorama da pesquisa que temos desenvolvido na no
mestrado, que tem como chave o questionamento da incapacidade da teoria deliberativa
em lidar com o conflito – base de muitas das indagações sobre a coerência e capacidade
analítica dessa corrente. Nossa proposta geral é, numa lógica sistêmica, reconstituir a
Questão Gandarela identificando, a partir de depoimentos dos atores envolvidos no
1. Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UFMG, [email protected], mestrando.
2
processo, os momentos em que o conflito se manifesta e, a partir daí, buscar
compreender como esses embates contribuem para a emergência de momentos
deliberativos (Goodin, 20082). Ao fim deste artigo, especificamente, trabalharemos com
a análise de cinco entrevistas iniciais, feitas com membros do Movimento pela
Preservação da Serra do Gandarela.
Conflitos socioambientais têm se acentuado no Brasil nos últimos 12 anos, a
partir da implementação de um modelo econômico pautado pela exportação de
commodities, afetando ecossistemas, populações tradicionais, qualidade do ar e da água
(Zhouri, 2014). Minas Gerais é um dos estados marcados por este modelo, como
apontam os conflitos ligados à implementação de grandes projetos de de mineração em
municípios como Barão de Cocais, São Gonçalo do Rio Abaixo, Conceição do Mato
Dentro, Congonhas e Morro do Pilar – todos eles na cadeia da serra do Espinhaço. A
compreensão dos impactos e das disputadas travadas em todo da questão da mineração
revelam muito sobre a estruturação da sociedade deste estado, pois mobiliza uma cadeia
produtiva que envolve construção de hidrelétricas, siderurgia, monocultura do eucalipto,
fluxos migratórios e o próprio imaginário simbólico do que é Minas Gerais (ZHOURI,
2014). No caso específico do Gandarela, a pesquisa nos permite fazer a interpretação de
uma disputa política que tem implicações para uma grande parcela da população da
região central de Minas Gerais, uma vez que o destino do território da serra pode,
notadamente, interferir no abastecimento de água e na dinâmica econômica dos
municípios no entorno do Gandarela. Avaliamos que debater e compreender o que está
em jogo na questão, ouvindo os atores envolvidos e analisando as interações colocadas
no processo, pode auxiliar na produção de informações que sejam consideradas pelos
gestores públicos envolvidos na resolução do conflito.
A QUESTÃO GANDARELA
A mineradora Vale S/A, a terceira maior do mundo, anunciou em 2009 o projeto
2 . Para o autor, virtudes deliberativas componentes do processo deliberativo podem estar
distribuídas sequencialmente, envolvendo vários componentes, em vez de continuamente e
simultaneamente presentes como seriam no caso de um agente deliberativo único (Goodin, 2008).
3
Apolo, para extração de minério de ferro na região da Serra do Gandarela, região do
quadrilátero ferrífero3, em Minas Gerais. Antes disso, a empresa vinha tentando, desde
2002, mecanismos de licenciamento ambiental simplificados para exploração de
minério na região – o que foi negado por órgãos ambientais locais. Contrário à
proposta de empreendimento da Vale, um grupo de ambientalistas elaborou uma
contraproposta. Organizados em torno do Movimento pela Preservação da Serra do
Gandarela (MPSG), os ativistas submetem ao governo federal4, ainda em 2009, o
pedido de criação de um parque nacional de 38 mil hectares no mesmo território
desejado pela empresa. O documento foi assinado por 28 entidades, entre associações de
trabalhadores rurais e comunitárias, sindicatos, e organizações não-governamentais.
Além da necessidade de preservação dos atributos geológicos, históricos, de fauna e
flora da área, um dos argumentos chave dos ambientalistas é que a atividade mineradora
pode comprometer aquíferos que contribuem para o abastecimento de água de cerca de
60% da população do município de Belo Horizonte e de 40% dos moradores da sua
região metropolitana. As nascentes que brotam desses aquíferos, de acordo com estudos
apresentados pelo movimento, seriam prejudicadas pelo empreendimento minerador
uma vez que, de acordo com próprios estudos de impacto amebiental apresentados pela
Vale, a retirada do minério ocorreria principalmente nos trechos geológicos da serra que
permitem a infiltração e a acumulação das águas das chuvas – as crostas ferruginosas
denominadas cangas. O coletivo questiona também, entre outras coisas, o fato de o
Gandarela ser a última grande área remanescente de mata atlântica do quadrilátero
ferrífero, com grande biodiversidade vegetal e animal, a importância arqueológica da
área e seu potencial turístico. A favor da mina, a Vale tem destacado o investimento na
economia de Minas Gerais e no municípios envolvidos. Em 2009, quando o projeto
Apolo foi formalmente apresentado, previa-se a movimentação de R$ 4,4 bilhões
3 Com cerca de 7 mil quilômetro quadrados, a região foi colonizada no século XVII, com um surto de
povoamento motivado pela extração de ouro – que entrou em decadência no fim do século XVIII. A
partir de meados do século XX, há uma nova retomada da atividade mineradora, desta vez focada no
minério de ferro. O motor dessa retomada é a criação da Companhia Vale do Rio Doce, em 1942,
então uma empresa estatal.
4 A proposta é entregue ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), órgão
federal responsável pela gestão das unidades de conservação nacionais, ligado ao Ministério do Meio
Ambiente do Brasil.
4
durante a fase de implementação da mina Apolo e 1.449 empregos caso ela entrasse em
operação (Minas Gerais, 2009).
Até 2011, os processos de criação do parque e de licenciamento de Apolo foram
encaminhados de forma simultânea nos órgãos ambientais estadual e nacional. Nesse
período, o MPSG intensifica o processo de mobilização política nos municípios
envolvidos, com o uso de diversos performances políticas: realização petições a favor
do parque, atos públicos com “abraços” à área da serra, grandes caminhadas pelas
trilhas da área, palestras e reuniões, publicação de boletins e ativismo na internet –
Facebook e plataforma online Ning.
Em 2010, seguindo as obrigações legais para o licenciamento do
empreendimento, a Vale realiza audiências públicas em seis municípios5 para apresentar
as características e os impactos socioambientais da mina Apolo. Os eventos são
marcados pelo posicionamento favorável ao empreendimento por parte dos
administradores públicos municipais e pelo embate de membros do Movimento pela
Preservação da Serra contra o projeto da mina.
Após as audiências, por determinação do Ministério Público Estadual e Federal,
o governo de Minas suspende o processo de licenciamento da mina Apolo e cria um
grupo de trabalho (GT1) com técnicos da Secretaria Estadual de Meio Ambiente
(SEMAD) de Minas Gerais e do ICMBio para discutir a viabilidade de conciliar a
existência do parque com a mina. A conclusão do GT1 é sintetizada em um mapa com a
área da Serra do Gandarela que abrange as duas propostas, com perdas de território
principalmente para o Parque, privilegiando a mina. A ata do encontro aponta a
preocupação do governo de Minas Gerais com a não realização do empreendimento
minerário: “RELATO: após os cumprimentos, o representante da SEMAD (...)
comentou a apreensão da Secretaria Estadual de Desenvolvimento Econômico quanto
ao impacto esperado da mina Apolo no PIB de Minas Gerais.” (BRASIL, MINAS
GERAIS, 2011, p. 1).
Para apresentar e aprimorar os estudos do GT1, entre o final de 2011 e o início
5 Caeté, Raposos, Nova Lima, Rio Acima, Santa Bárbara e Belo Horizonte. Inicialmente seriam
realizadas duas audiências, mas durante os dois primeiros eventos os ambientalistas pressionam o
governo para que outros municípios afetados também fossem ouvidos.
5
de 2012, o governo do estado forma outro grupo de trabalho (GT2), com representação
mais abrangente. Participaram do GT2 técnicos da Semad e do ICMBio, representantes
do Movimento pela Serra do Gandarela, representantes das prefeituras dos municípios
envolvidos e de empresas de menor porte com interesse em operar na área do Gandarela
– Mundo Mineração (mineradora), MSol (mineradora), Ferro Puro (mineradora),
Fazenda Eucaliptos (de monocultura de eucalipto), além da Vale. As empresas
participantes do GT2 chegam a um acordo com a Semad, ICMBio e o Movimento pela
Gandarela, reduzindo as áreas pretendidas para as suas atividades.
O resultado do GT2 passa a balizar a continuidade dos estudos para a
implementação da unidade de conservação. Todo esse processo é apresentado pelo
ICMBio numa série de seis consultas públicas6 realizadas pelo órgão, em maio de 2012,
nos municípios no entorno da Serra da Gandarela. Prefeitos e comerciantes locais se
colocam contra o parque, argumentando que ele afastará o “progresso”, a possibilidade
de novos empregos e o aumento da arrecadação. Críticos do parque chegam a dizer que
ele trará a falência econômica aos municípios. Membros do Movimento pela Serra do
Gandarela defendem a reserva devido às suas características ambientais peculiares, ao
potencial turístico e à questão do fornecimento de água e criticam o projeto minerador.
Representantes de moradores se dividem e representantes do ICMBio buscam a
construção de um entendimento. As empresas mineradoras não enviaram representantes
oficiais às consultas, mas ambientalistas se queixam, nos eventos, da presença de
consultores da área de mineração, que se posicionam a favor dos empreendimentos sem
explicitar que atuam para empresas.
Outro ponto importante, é que agricultores familiares de comunidades rurais da
área do entorno da serra questionaram, nessas audiências, a possibilidade de terem suas
atividades de extração vegetal e de apicultura prejudicadas com as desapropriações para
a implantação do parque. Isso contribui para que o Movimento venha a propor a criação
de uma reserva de desenvolvimento sustentável em parte da área que seria destinada ao
Parque, para conciliar a permanência dessa população com o projeto do parque (ver
6 As consultas são realizadas em Raposos, Caeté, Ouro Preto, Santa Bárbara, Rio Acima e Belo
Horizonte.
6
anexo I com mapas das propostas da Mina Apolo, parque e reserva). A proposta é
acatada pelo ICMBio e os projetos de criação do Parque e da Reserva passam a tramitar
em separado.
Após as audiências, o diálogo entre o Movimento e os técnicos do ICMBio se
mantém intenso. Mas em 2013 a proposta final do Parque é encaminhada ao Ministério
do Meio Ambiente e para a Presidência da República, para definição dos limites finais –
esse processo cressa a interlocução do Movimento da Gandarela com o governo federal.
Em outubro de 2014, a uma semana do segundo turno das eleições presidencial
brasileiras, a presidente Dilma Rousseff sanciona a criação do Parque Nacional do
Gandarela com uma área 20% menor à proposta pelos ambientalistas e sugerida pelos
técnicos ambientais do ICMBio. A área de fora dos limites corresponde à de interesse da
Vale S/A e de recarga hídrica, rica nas formações de cangas. Também é excluído do
decreto a criação da Reserva de Desenvolvimento Sustentável. O decreto presidencial
de criação do parque tem como referência cartas geográficas produzidas pela
mineradora (BRASIL, 2014).
COFLITO, CONSENSO E TEORIA DELIBERATIVA
A suposta dualidade entre conflito e consenso na teoria democrática é um tema
que tem gerado debates entre suas diferentes correntes na contemporaneidade. Nas
últimas três décadas, a teoria deliberacionista tem sido alvo de duras críticas pelo o que
seria uma incapacidade de suas formulações em lidar com o conflito enquanto conceito
chave para a compreensão dos fenômenos políticos. Democratas da diferença, agonistas,
feministas e pluralistas questionam uma suposta guinada consensualista da teoria
democrática provocada pela maneira com que os teóricos deliberacionistas têm
articulado seus princípios (Rancière, 2005; Mouffe, 2005a 2005b; Miguel, 2013; Young,
2005;). A visão de que a deliberação privilegia trocas polidas de argumento, em
exercícios racionais de busca por consenso que eximiriam ou suprimiriam as dimensões
de conflito e do confronto da política, emergem como algumas das principais críticas à
teoria já nos anos 1980. A teoria deliberacionista cederia em excesso aos princípios do
liberalismo e perderia, com seu gesto em direção ao consenso, o potencial
7
emancipatório da tradição crítica de onde a corrente se origina.
Por outro lado, uma literatura deliberacionista recente tem revisto princípios e
reinterpretado as premissas que articulam a teoria, reagindo a essas críticas e pontuando
a importância do conceito de conflito para a garantia do potencial analítico e normativo
do campo. As críticas serão contestadas ou incorporadas à teoria a partir de conceitos
como metaconsenso, de John Dryzek, e, principalmente, a partir das formulações de
Sistema Deliberativo, presentes na obra de diversos autores (Mansbridge et. al, 2010;
Mansbridge et. al, 2012; Knops, 2008; Mendonça, 2011 e 2009; Mendonça e Ercan,
2014; Dryzek, 2000; Dryzek e Nimeyer, 2006 e 2010).
É importante deixar claro que essa leitura não é ponto pacífico dentro da própria
teoria deliberativa. A fim de buscar discutir os pontos cegos, as divergências e as
complementaridades das diversas abordagens que floresceram na teoria deliberativa nas
últimas décadas, Bächtinger et. al (2010) dividem a corrente em duas categorias – os
programas de tipos I e tipo II de deliberação. O primeiro tipo é baseado nos padrões de
justificação racional habermasiano, valoriza a força do melhor argumento, a sinceridade
e a construção de consensos. É uma corrente que valoriza fortemente os detalhes
processuais da deliberação. O segundo tipo, dentro do qual a abordagem sistêmica se
desenvolve, permite olhar para a deliberação a partir todas as formas de comunicação
(incluindo a retórica, discursos emocionais e story-telling), sendo, na avaliação dos
autores, os os critérios de sinceridade relaxados ou abandonados. É a partir dessa
segunda leitura que construiremos nossa argumentação, defendendo que a dicotomia
entre conflito e consenso é um falso problema:
Em suma, o programa de tipo II dispensa as estreitas precondições para a
deliberação que são (indiscutivelmente) excludentes para quase todos,
alargando, dessa forma, o programa deliberativo. [Com esse modelo]
democratas deliberativos podem, também, construir pontes com democratas
da diferença. Sendo potencialmente mais palatável para uma gama mais
ampla de pesquisadores, os padrões de deliberação de tipo II são menos
distantes da prática deliberativa típica do que o tipo I. O tipo II é claramente
mais focado na resolução de problemas e em questões empíricas do que em
questões teóricas – embora possa haver um intercâmbio entre ambos quando
reivindicações normativas são tratadas como hipóteses a serem exploradas e
testadas, mantendo uma abertura para se alterar a teoria quando necessário”
8
(Bächtinger et. al, 2010, p. 44)7.
Para facilitar a exposição, organizamos as críticas à teoria deliberativa em três
categorias, todas interconectadas, muitas vezes, com um mesmo autor se encaixando em
mais de uma delas: 1) as críticas antimarginalizantes, que lidam com o fato de
demandas por razão, consenso e bem comum preconizadas pela teoria deliberativa
marginalizarem ou excluírem membros de grupos minoritários, como negros e
mulheres; 2) as antiliberalistas, que trabalham com a forma pela qual os princípios da
deliberação cedem aos preceitos do liberalismo, levando à perda do potencial
emancipatório da corrente e à emergência de contradições internas; 3) as
anticonsensualistas, que trabalham com o apagamento da dimensão confrontacional da
política presente na teoria deliberativa. Faremos uma breve exposição dos argumentos
desses críticos, antes de aprofundarmos no posicionamento dos teóricos
deliberacionistas contra eles.
Críticas antimarginalizantes
Sobretudo a partir do feminismo, uma visão recorrente contrária à deliberação é
a de que a maioria dos seus teóricos supõe uma discussão carregada de viés cultural –
elitista, masculinizada, racional – que tende a silenciar ou desvalorizar determinadas
pessoas ou grupos. Nessa leitura, a deliberação pressupõe a ideia de um elemento
comum de entendimento, e seu modelo deriva de contextos institucionais específicos do
ocidente moderno, observáveis no debate científico, no parlamento e nos tribunais.
Contextos estes descendentes da filosofia e da política gregas e romanas e da academia
medieval. Para autoras como Iris Marion Young (2001) e Lynn Sanders (1997), a
deliberação acaba por se operacionalizar a partir de instituições dominantes, de espaços
e modelos institucionais elitistas e exclusivistas, bem como as concepções de razão,
7 . No original, em inglês: “In sum, the type II program dispenses with the narrow preconditions
for deliberation that are (arguably) exclusionary to all but a few, broadening the deliberative program
this way, deliberative democrats can also build bridges to difference democrats. As well as being
potentially more palatable to a wider set of scholars, type II deliberation’s standards are less remote from
typical deliberative practice relative to type I deliberation’s. Type II is typically more problem-driven and
empirically grounded, rather than theory-driven—although there may be an interplay between the two
where the normative claims are treated as hypotheses to be explored and tested, maintaining an openness
to modifying the theory where necessary”.
9
deliberação e dos estilos retóricos que as representam. Para Sanders (1997), a
deliberação nos moldes expostos pelos primeiros trabalhos de Habermas e Cohen
aparece como uma ferramenta para a manutenção do status quo, excluindo aqueles que
não se encaixam na lógica do debate racional. Sanders e Young defendem a inclusão de
modos de comunicação mais acessíveis, incluindo o uso de modos de expressão como o
testemunho e a narrativa pessoal no debate público.
Uma crítica fundamental desenvolvida pelo feminismo8, e que servirá de
impulso para a construção do conceito de Sistema Deliberativo por Jane Mansbridge
(1999), é contestação da dualidade entre os conceitos de esfera pública e esfera privada.
Dialogando com Carole Pateman e Nancy Fraser, Flávia Biroli (2014, p. 31) afirma que
essa dualidade acaba por definir uma série de experiências como privadas e não-
políticas, isolando a política das relações de poder da vida cotidiana e negando o caráter
conflitivo das relações familiares e de trabalho. Haveria, na conceituação habermasiana
de esfera pública, uma construção homogênea que silencia a existência de públicos
distintos e conflitivos, imperando publicamente os valores de um público restrito Esses
pontos têm conexão aos levantados por Amelie Rorty (1985) e Martha Nussbaum
(1995). Ambas veem falhas no que seria a construção de uma dicotomia entre a razão e
a emoção na teoria deliberacionista. Elas defendem que a corrente negaria o fato de as
emoções sempre incluírem alguma forma de apreciação e avaliação e de a razão precisar
pelo menos de um comprometimento emocional com o raciocínio.
Críticas antiliberalistas
Chantal Mouffe (2005) é responsável pelas avaliações mais contundentes contra
8 . Essa crítica também se aplica a e é feita dentro de outras correntes. Rancière, por exemplo, ao
desconstruir o entendimento da democracia como modo de vida, critica o que vê como tendência de
reflexões na filosofia política que identificam, nos sujeitos, qualidades e competências que possam
distinguir, sem muitas ressalvas, aqueles que são hábeis em atuar no espaço público de discussão dos
interesses partilhados (que são destinados à política) e aqueles que se ocupam mais intensamente de sua
própria vida privada – e que, por isso, não possuem tempo ou habilidades necessárias para tomar parte em
debates mais amplos. Além de Habermas a crítica de Rancière se estende a Tocquville e Hannah Arendt,
que seguiriam um filão iniciado no pensamento clássico grego com Aristóteles e Platão (Lelo e Marques,
2014, p. 354).
10
a teoria deliberacionista, fundamentada a partir de apropriações de conceitos
desenvolvidos pelos filósofos Ludwig Wittgenstein e Carl Schmitt. Para Mouffe, cujo
olhar se detém nas obras de Rawls e Habermas, a vertente deliberativa se mantém refém
do paradigma liberal de democracia, o que tem por base a forma como os dois autores
tratam a questão da autonomia privada e da autonomia pública. Para Mouffe, tanto
Habermas quanto Rawls negam o caráter paradoxal da democracia moderna, que é a
tensão entre democracia e liberalismo. Dialogando com Mouffe, Miguel (2013) avalia
que a teoria deliberativa reproduziria uma linha divisória entre mundo da economia –
desigual – e mundo político – igualitário – presente no ordenamento jurídico liberal
contemporâneo. “A igualdade substantiva não é importante, uma vez que todos podem
discutir como se fossem iguais, isto é, a produção de direitos formais de cidadania surge
como condição suficiente para a efetivação do debate público ideal” (Miguel, 2013, p.
69). Com isso, os homens proprietários da esfera pública burguesa habermasiana só
estariam livres para conversarem entre si e agir em comum porque as vozes que
poderiam discordar – gerar conflito – estariam ausentes por falta de condições para
estarem presentes. O modelo liberal não permite inclusão, mas cria uma falsa ilusão de
que ela seria possível, afirma.
Críticas anticonsensualistas
Autores como Rancière e Miguel avaliam que a teoria democrática tem
caminhado para uma “virada consensualista” a partir dos anos 1990. Habermas e Rawls
são vistos como os principais responsáveis por essa guinada, presente nas visões que se
consideram emancipatórias e herdeiras da teoria crítica. A interpretação é de que esses
autores veem o consenso como uma possibilidade sempre em aberto, quando não
objetivo de toda a ação humana (Miguel, 2013, p. 78). Nos deteremos, aqui, na
avaliação que Mouffe faz a esse respeito.
Retomando a argumentação de Chantal Mouffe, o que está em jogo na teoria
democrática é a criação de cidadãos democráticos, que passa, por sua vez pela
disponibilidade de formas democráticas de expressão de individualidade e subjetividade
por esses cidadãos. Porém, ao privilegiar a racionalidade, tanto a perspectiva
11
deliberativa como a agregativa deixam de lado um elemento central, que é o papel das
paixões e afetos na garantia da fidelidade a valores democráticos, avalia a autora – em
profunda conexão com a visão das feministas por nós apresentada anteriormente.
Ela propõe que a democracia coloque ênfase nos tipos de práticas e não nas
formas de argumentação. Para isso, Mouffe se inspira em Wittgenstein e sua crítica ao
racionalismo. De acordo com a filosofia da linguagem de Wittgenstein para se buscar
acordos de opinião, deve-se haver acordo sobre formas de vida. Concordar com a
definição de um termo não é suficiente e precisamos de acordos sobre o modo que o
utilizaremos. Isso significa que os procedimentos devem ser entendidos como conjuntos
de práticas. Regras, para Wittgenstein, são sempre abreviações de práticas, são
inseparáveis de suas formas de vida específicas. Com esse argumento, uma distinção
estrita entre “procedimental” e “substancial” ou entre “moral” e “ética” não se
sustentariam.
A partir dessa visão, Chantal Mouffe vai defender a construção de um modelo
agonístico de democracia que leve em conta a natureza confrontacional das relações
políticas e não apague questões intersubjetivas e afetivas dos sujeitos. Sem a construção
de consensos como meta primordial e que reconheça o poder e os atos de poder
existentes na política.
E mesmo dentro do liberalismo é possível encontrar críticas. Para Ian Shapiro
(1999), por exemplo, ao fomentar consensos num mundo em que o conflito é parte
constitutiva, os modelos deliberativos poderiam estar sendo opressivos. Sua crítica à
deliberação está cristalizada em um artigo com o sugestivo título Enough
deliberation?9. Trata-se de um contraponto a Democracy and Disagreement, de
Gutmann e Thompson (1998). Para Shapiro, ao enfatizarem a deliberação como forma
de resolução de controvérsias, Gutmann e Thompson dão pouca atenção ao fato de que
discordâncias morais na política são delimitadas por diferenças de interesse e poder.
Na sequencia apresentaremos respostas e recepções da corrente às críticas
listadas até o momento.
9 . Em tradução livre do inglês, “Chega de deliberação?”.
12
Metaconsenso e sistema deliberativo
Mendonça (2011) afirma que a ideia de que a deliberação é formulada para
pensar a troca polida de razões é um falso problema. “Ao contrário, a deliberação
pressupõe o embate com o outro e o choque de perspectivas”, diz. Para o autor, essa
visão polida da deliberação estaria relacionada a dois olhares equivocados: “a
compreensão inadequada dos requisitos de mutualidade” e “a visão de que deliberações
aspiram consensos substantivos”. Mendonça afirma que, apesar de alguns autores como
Gutmann e Thompson (1996 e 2004) colocarem a deliberação como altruísmo ou uma
atitude favorável ao outro e, no caso de Habermas, estipular que a imparcialidade seja
requisito importante para que ela aconteça, ele não acredita que a democracia
deliberativa dependa de “uma acepção tão estrita de reciprocidade” (Mendonça, 2011, p.
209). A deliberação não requer imparcialidade, diz, mas uma orientação que considere o
outro – o que tem a ver com reciprocidade, com o fato de os cidadãos se perceberem
envolvidos num projeto político comum (O'Flynn, 2006, p. 85 Apud: Mendonça, 2011),
de eles se reconheçam como interlocutores e não se ignorarem. Nesses casos é possível
pensar a prática deliberativa como algo que ocorre em meio a disputas de poder e
interesses.
Quanto ao segundo equívoco, o de que a deliberação aspiraria a consensos
substantivos homogeneizantes – levando à assimilação da diferença, como posto por
Young – Mendonça também afirma que a deliberação aposta na interlocução mesmo
quando a discordância é insuperável, mas é preciso superar a ideia de que a deliberação
busca sempre o consenso. Citando Mansbride et al (2006), ele reconhece que a meta do
consenso era comum nos primeiros estudos sobre deliberação, mas que é algo pouco
aceito na teoria atualmente. “Mais do que uma convergência de opiniões a deliberação
busca gerar acordos operacionalizáveis (Eriksen, 2000; Dryzek, 2000) ou disssensos
razoáveis (Wessller, 2008), calcados no respeito às posições e valores dos outros atores
sociais” (Mendonça, 2011: p. 211).
Para Chambers (2009), é ultrapassada a visão “restrita e altamente racionalista”
do processo de troca de razões, que enfatiza um modelo de imparcialidade que deve
13
prevalecer acima de toda diferença. Para ela, hoje grande parte da teoria deliberativa
adota uma perspectiva mais flexível e pluralista do processo de troca de razões.
No entanto é inegável dissociar os argumentos de Mouffe das reformulações
teóricas da deliberação. Dryzek (2005) defende uma democracia discursiva que possa
lidar, inclusive, com diferenças profundas. Ele afirma que isso envolve dissociar,
parcialmente, os momentos deliberativos da democracia dos momentos decisórios,
“localizando a deliberação no engajamento do discurso na esfera pública, a certa
distância do Estado soberano” (Dryzek, 2005, p. 220). Ele defende esse argumento via a
discussão do agonismo – focando na crítica de Chantal Mouffe à deliberação nas
sociedades plurais – e da consociabilidade.
Mas a principal contribuição de Dryzek é na construção do conceito de
metaconsenso, termo cunhado em conjunto com Simon Niemeyer. Os autores fazem
uma tipologia do consenso e expressam o que seria o consenso universal para, na
sequencia, afirmar que eles não precisam ser alcançados em sua totalidade. Os três tipos
de consenso – colocados por eles a partir da obra de John Elster – seriam:
The first, normative consensus (or what Rescher 1993 calls axiological
consensus) refers to agreement regarding values driving the decision process.
The second, epistemic consensus, refers to the judgmental aspect of
preference formation, agreement about how particular actions map onto
values in cause and effect terms. The third type, preference consensus,
pertains to the degree of agreement about what should be done. (…)
Universal consensus in Femia's (1996, 368) terms would occur with
agreement in all three aspects-normative, epistemic and, consequently,
preference. (Dryzek e Niemeyer, 2006, p. 638)
No entanto, os dois autores vão afirmar que a deliberação não depende de um
consenso substantivo. O argumento de ambos é sintetizado por Mendonça:
Para eles [Dryzek e Niemeyer), a deliberação não depende de um consenso
substantivo em termos de valores, crenças e preferências. Ela visa a acordos
que atribuam legitimidade às posições de outros interlocutores, mesmo
daqueles de quem se discorda. Os metaconsensos normativo, epistêmico e de
preferências existem quando se reconhece a legitimidade, respectivamente
dos valores, crenças e anseios dos outros atores (Mendonça, 2009, p. 98).
Para Mansbridge et al. (2006), uma boa deliberação está relacionada aos
14
seguintes pontos: “a examinação de um problema ou questão, a identificação de
possíveis soluções, o estabelecimento ou reafirmação de critérios de avaliação e o uso
desses critérios na identificação de soluções ótimas para esses problemas/questões.
Essas definições não excluem apelos emocionais nem a expressão de sentimentos
fortes”.
O modelo da negociação deliberativa, proposto por Mansbridge com outros
colaboradores (2010), inclui quatro modelos de acordo comunicativo: processo de
convergência, acordos incompletamente teorizados, negociações integrativas e
negociações distributivas. Os autores negam a distinção entre interações coercitivas e
não-coercitivas para desenhar uma linha analítica que leve em conta duas categorias de
negociação – formas não coercitivas, consideradas como deliberativas, e as que usam a
força, não deliberativo. Mesmo as coercitivas, quando sujeitas ao escrutínio público se
encontram ao ideal deliberativo – e são legítimas e necessárias à democracia.
Eles veem esses processos como convergência. É interessante notar que os
autores propõem que todos os participantes saibam dos interesses que cada um traz para
a mesa de negociações, de modo que eles possam pensar/refletir melhor sobre o que é
posto. Para Mansbridge el al (2010), mesmo em uma deliberação que visa o consenso
sobre o bem comum, a exploração dos interesses deve desempenhar um papel, para
reduzir a possibilidade de ofuscamento de informações que facilitam a razoabilidade das
decisões e a identificação dos resultados integrativos. Ainda de acordo com Mansbridge
et al é preciso se atentar sobre a questão do poder. O ideal de poder sem coerção é
impossível de alcançar, argumentam, e ainda difícil de ser imaginado. Todos os homens
são produto das relações de poder e a própria presença no mundo é uma forma de seu
exercício. Na prática, algum poder coercitivo é necessário a uma deliberação
simplesmente para manter a ordem, dizem. O uso mais distorcido do poder em relação à
deliberação surge quando uma das partes em negociação tem mais poder de recursos
que a outra e tem intenção de usá-lo contra os demais interesses. Nesses casos
justificam-se táticas mais coercitivas. Após a decisão deliberada em um verdadeiro
consenso, ela ainda pode ter de ser implementada por meio de poder coercitivo. E em
casos em que interesses e opiniões continuam em conflito após o processo deliberativo,
15
mecanismos não-deliberativos que facilitam a adaptação mútua e produzam decisões
razoavelmente justas e aceitáveis podem ser acionados pelas democracias –
procedimentos que podem ser legítimos quando resultam de casos em que a deliberação
foi conduzida em condições razoáveis.
MAPEANDO O CONFLITO E MOMENTOS DELIBERATIVOS
Com o objetivo de reconstituir momentos de confronto dentro do processo da
questão Gandarela, nossa proposta metodológica é a de realizar entrevistas em
profundidade com atores de quatro cinco grupos envolvidos com na problemática: a)
membros do Movimento pela Preservação da Serra do Gandarela (07 entrevistados); b)
funcionários públicos do Sistema de Meio Ambiente de Minas Gerais (SISEMA) e do
Instituto Chico Mendes (05 entrevistados); c) prefeitos e ex-prefeitos dos municípios
afetados (05 entrevistados); d) funcionários da Vale S/A (03 entrevistados); e)
Moradores de comunidades no entorno da serra (05 entrevistados).
Até março de 2015 havíamos realizado cinco entrevistas, com representantes do
grupo dos membros do Movimento pela Preservação da Serra do Gandarela. As
entrevistas foram gravadas. Apresentaremos aqui os resultados parciais encontrados. Em
cada entrevista buscou-se reconstituir o processo histórico da disputa política desde o
momento em que o entrevistado adentrou no debate público sobre o futuro da região.
Também pedimos aos entrevistados que pontuassem os momentos em que a dimensão
conflitiva foi mais intensa, bem como aqueles momentos em que houve mudanças de
opinião por parte dos atores envolvidos. Para facilitar a leitura, retomamos, na tabela a
seguir, uma cronologia ampliada dos fatos.
Tabela 1
Cronologia
Data Ação
2005 Vale S/A faz reunião informal com a comunidade do André do Mato
Dentro, município de Santa Bárbara, e apresenta projeto de
mineração na região
2007 Associação Comunitária do André do Mato Dentro lança lista de e-
16
mail intitulada “SOS Espinhaço – Serra do Gandarela”
Agosto de 2009 Criação do Movimento Pela Preservação Serra do Gandarela
Setembro de
2009
Vale apresenta proposta da Cava Norte – Projeto barrado pelo
Conselho Gestor da Área de Preservação Ambiental do Vetor Sul da
Região Metropolitana de Belo Horizonte (APA Sul)
Setembro de
2009
Movimento pela Preservação da Serra do Gandarela, por meio do
Projeto Manuelzão, faz envio documento ao ICMBio com pedio
para criação do Parque Nacional na serra.
Outubro de 2009 Vale apresenta Projeto Apolo, com pedido formal de licenciamento
no Conselho Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais
(COPAM)
2010 Audiências Públicas da Mina Apolo em 6 municípios
2010 Governo de Minas Gerais cria os Grupos de Trabalho 1 [restrito a
Semad-MG e Ministério do Meio Ambiente] e 2 [aberto] para
discutir possibilidades de conciliação entre o projeto do parque e
projetos de mineração na região da Serra
2011 Consultas Públicas sobre o Parque Nacional em 6 municípios
2011 Movimento pela Preservação da Serra do Gandarela formaliza
proposta de criação da Reserva de Desenvolvimento Sustentável
(RDS)
2014 Prefeitura de Rio Acima faz tombamento, por relevância
patrimonial, do trecho da Serra do Gandarela que corta o município
– ação impede empreendimentos de grande porte na área, mas pode
ser questionada juridicamente.
2014 Governo federal cria PARNA Gandarela, com limites inferiores ao
reivindicado pelo Movimento. Área da Mina Apolo fica de fora da
reserva. RDS não é criada.
(Elaboração própria)
Sintetizamos as respostas dadas pelos entrevistados na tabela a seguir.
Tabela 2
Momentos de conflito e transformação de percepção segundo entrevistados
(Movimento Gandarela)
Entrevistado Identificação Momentos
críticos/conflituosos
Momentos
transformadores
17
Gustavo
Gazzinelli
jornalista e
ambientalista,
membro do Fórum
Nacional da
Sociedade Civil nos
Comitês de Bacias
Hidrográficas
(Fonasc-CBH),
morador de Belo
Horizonte
1. Consultas Públicas PARNA
Gandarela: então prefeito do
município de Santa Bárbara o
agride (Gustavo) verbalmente,
buscando deslegitimar sua
argumentação -“ambientalista,
sustentado pelo papai”.
2. GT 2: governo do estado
“chega” ao GT impondo a
necessidade de compatibilizar
projeto do parque com a Mina.
O Movimento fica indeciso
(tensão interna): se sai do GT,
sessa a possibilidade de
interferir na política pública.
Se permanece, corre o risco de
talvez corroborar com uma
tese da qual não concordaria
(manter Mina junto com o
Parque). Movimento acaba
optando por permanecer no
GT.
1. Audiências Mina Apolo:
ambientalistas conseguem
convencer técnicos da
Secretaria de Meio Ambiente
sobre a necessidade de se
ampliar o número de
audiências públicas para
discutir o licenciamento da
mina. Só duas estavam
previstas. Outras quatro são
aprovadas e realizadas.
2. Audiência Apolo: “O clima
era muito hostil, mas
conseguimos convencer as
populações locais sobre a
importância da preservação da
serra”.
3. GT 2: O Movimento
convence o técnicos do
governo que conduziam o
debate que era necessário
gravar todas as 12 reuniões do
GT, de modo a garantir a
legitimidade das discussões ali
realizadas. Movimento
também consegue convencer
os participantes a não
tomarem decisões por meio de
voto, mas pela busca da
resolução da questão por meio
da apresentação de questões
técnicas.
Glória Perpétuo
(Glorinha)
Cientista social,
agricultora familiar
e moradora da
comunidade do
André do Mato
Dentro (Santa
Bárbara, nas bordas
da Serra). Foi
membro da
Associação
Comunitária
quando a Vale
apresentou a
proposta de
mineração na
região.
1. Reuniões com comunidades
do entorno para apresentar
proposta do parque: momentos
de tensão – moradores
queriam empregos da Mina e
questionavam proposta do
Parque.
2. Audiências Públicas:
1. Apresentação da proposta
da RDS às comunidades rurais
do entorno da Serra:
2. O processo de mobilização
como um todo faz com que a
percepção dos moradores com
relação a Serra se altere. Antes
a Gandarela era somente a
“crista” da serra. Com a
mobilização, moradores
passam a entender que a
importância ambiental é para
uma área mais ampla. Além
disso, as ações de mobilização
contribuem para a criação de
uma identidade – ser parte do
Gandarela – para as diversas
18
pequenas comunidades do
entorno da serra.
3. Crise hídrica (2014): crise
hídrica faz com que parte dos
moradores das comunidades
rurais, que antes se opunham à
proposta das reservas passem
a considerar a necessidade da
proteção do território.
Paulo Horta Geólogo,
pesquisador do
Centro de
Desenvolvimento
da Tecnologia
Nuclear (CDTN),
morador de Belo
Horizonte
1. GT 2: ver argumentos de
Gustavo.
1. Crise hídrica: com a crise
hídrica de 2014, aumenta o
número de pessoas
interessadas em
2. Prefeito Rio Acima
(tombamento)
Maria Teresa
Corujo (Teca)
Artesã, membra da
ONG Macaca, do
SOS-Serra da
Piedade e moradora
de Caeté
1. GT 2: ver argumentos de
Gustavo.
1. Prefeito Rio Acima
(tombamento)
Paulo Batista Fotógrafo,
professor de
fotografia da Escola
de Belas Artes da
UFMG, morador de
Belo Horizonte
1. GT 2: ver argumentos de
Gustavo.
1. Crise Hídrica
2. Ações de mobilização
fazem com que moradores da
região metropolitana
descubram a Gandarela.
Construção de uma percepção
de que é preciso preservar
espaços que proporcionem
“descanso” para o olhar.
Construção de uma percepção
da necessidade de se preservar
a paisagem, e da importância
simbólica da paisagem
preservada.
Preocupada com a pequena preocupação dada pela teoria deliberativa às
organizações da sociedade civil, Jenniffer Dodge (2010, 2014) vai olhar para as
contribuições de controvérsias geradas por essas organizações para o Sistema
Deliberativo. Olhando especificamente para questões ambientais, para a autora, os
movimentos sociais constroem tanto “narrativas sobre questões ambientais quanto
processos deliberativos para moldar a formulação de políticas” (DODGE, 2014, p. 161)
19
e a forma como a deliberação é construída. As narrativas construídas pelos movimentos,
aponta Dodge, buscam:
“1) definir ou alterar os riscos ambientais debatidos na agenda pública; 2)
construir o formato da deliberação pública, alterando as regras do jogo; 3)
construir o conteúdo da deliberação pública, formatando significados
relacionados à política ambiental e, 4) alinhar os fóruns, arenas e tribunais
integrantes do sistema10” (DODGE, 2014, p. 163).
Para a autora, essas construções narrativas feitas pelos movimentos ampliam a
qualidade da deliberação pública e a maneira como as políticas ganham corpo (shape),
ainda que esse processo seja temperado por competição entre narrativas alternativas e
disputas de poder. O argumento de Dodge é: seja a postura dos movimentos
confrontacional ou cooperativa, ambas podem ser lidas no âmbito deliberativo. Os
movimentos podem, por exemplo, usar da força para garantir fins deliberativos (Dodge,
2009).
No caso Gandarela, a pressão de membros do Movimento, durante as duas
primeiras audiências públicas sobre a Mina Apolo, em 2010, fez com que o número
dessas audiências fosse ampliado de dois para seis municípios – ampliando a
possibilidade de debate público sobre a questão. Também a pressão do movimento sobre
o Estado fez com que as reuniões do Grupo de Trabalho 211 fossem registradas em áudio
– ampliando a legitimidade das discussões e dos resultados apresentados após os
encontros –, e que as decisões não fossem tomadas somente pelo voto, valorizando a
exposição argumentativa. É interessante notar, como, também, os membros do
movimento manifestam a visão de que as audiências do sobre o projeto Apolo foram
importantes para expor para a população o entendimento de que a Serra do Gandarela
era um importante aquífero e, por isso, não deveria ser vista somente na perspectiva de
10 No original, em inglês: “(1) to set the agenda on environmental hazards, (2) to construct the form of
public deliberation, changing the rules of the game, (3) to construct the content of public deliberation,
shaping meanings related to environmental policy, and (4) to couple/align forums, arenas and courts
across the system.”
11 O Grupo de Trabalho 2 foi criado pelo governo de Minas Gerais no segundo semestre de 2012,
reunindo representantes do ICMBio, Ibama, Sistema Estadual do Meio Ambiente, Movimento pela
Preservação da Serra do Gandarela e mineradoras com intenção de atuar na região. Foram feitas 12
reuniões. Os resultados do GT subsidiaram as Consultas Públicas do PARNA Gandarela. Ver mais no
capítulo 1.
20
exploração mineral. “O que o corpo de estudos sobre movimentos sociaie sugere é que o
entendimento do papel das organizações da sociedade civil na democracia deliberativa é
crítica” (DODGE, 2014, p. 162).
A autora prossegue afirmando que olhar a deliberação como forma de construção
de políticas públicas envolve compreendê-la como uma contestação dos significados das
política públicas existentes e de seus processos de construção. O desafio, aponta, é
construir metodologias que deem conta de apreender as contestações de significados
presentes nas narrativas sobre problemas públicos, as diferentes soluções apresentadas
para a resolução desses problemas e as formas apropriadas de deliberação para que se
busque solucionados – contextos permeados de conflitos.
É importante observar como, num nível macro, a sociedade civil faz
contribuições para que um debate público aberto, sobre temas importantes para uma
dada população, seja feito na esfera pública, muitas vezes fora do Estado, outras tantas,
contra o Estado (Habermas, 2012; Dryzek, 2000; Hendriks, 2006; Dogde, 2014). A
grande questão, é que para que o resultado seja alcançado, muitas vezes a sociedade
civil abrirá mão de ações estratégicas. Para Hendriks, formas estratégica e comunicativa
de engajamento não se excluem, mesmo a primeira não sendo normativamente ideal. O
ideal é que a sociedade civil tenha a habilidade de saber lidar com ambas habilidades.
Hendriks inclusive diz que ativistas aprendem a enquadrar argumentos em
termos “imparciais”, visando o potencial multiplicador dos
enquadramentos/entendimentos do movimento diante pessoas externas à discussão. Essa
última leitura, no entanto, é questionada por Dodge, para quem, numa sociedade
desigual como a contemporânea seria preciso por em dúvida o ideal de imparcialidade,
por ele poder neutralizar o desrespeito (outrage) vivenciado por muitos movimentos12.
Sempre se referindo a movimentos ambientalistas, ela avalia que, nesses contextos, seria
mais apropriada a ideia de um advocacy deliberativo, em que a sociedade civil faria
12 Em seu artigo “Civil society organizations and deliberative policy making: interpreting
environmental controversies in the deliberative system”, Dodge trabalha com o caso de um
movimento ambientalista que luta contra a concentração de instalações poluentes em seus bairros,
onde crianças sofrem de hemorragias nasais e outros problemas respiratórias. Diante de tamanha
indignação moral, diz Dodge, seria demais exigir imparcialidade, mesmo que ela visasse o
convencimento de outros atores políticos e cidadãos para a questão (2014, p. 181).
21
reivindicações, no espaço público, sobre as injustiças com as quais se depara e busca
superar. Tendo Fung (2003) como referência Dodge afirma:
[As organizações da sociedade civil] podem demonstrar interesse em
participar da democracia deliberativa, mas não em condições de
imparcialidade. Ao contrário, elas se reservam ao direito de se engajar na
ação de confronto caso as regras deliberativas as exclua ou caso as ideias
hegemônicas limitem o potencial de fazer questionamentos sobre riscos
ambientais” (Dodge, 2014, p. 180-181)13.
É preciso ressaltar, no entanto, que Hendriks (2006) é cautelosa sobre o
envolvimento da sociedade civil em espaços deliberativos formais, tendo em vista a
possibilidade de cooptação, pelo Estado, e a perda de poder. Isso faz com que, muitas
vezes, a decisão sobre trabalhar com ou conta o Estado se torna uma escolha difícil,
avalia. No caso Gandarela, avaliamos que não se trata de uma dicotomia (ir com ou
contra o Estado), mas que há a possibilidade de ambas as dimensões atuarem
simultaneamente, uma vez que a realização dos objetivos do movimento só é com um
posicionamento efetivo do Estado na direção desejada pelo grupo.
Esses são exercícios iniciais de análise. Acreditamos que ao aprofundamos nossa
pesquisa com entrevistas dos demais atores envolvidos com a questão Gandarela, novos
desdobramentos sobre o entendimento de momentos deliberativos nesse caso poderão
surgir. Também reconhecemos a limitação metodológica as entrevistas e a possibilidade
dos membros do Movimento em superdimensionar os resultados das suas ações.
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deliberação pública e suas dimensões sociais, políticas e comunicativas.
Belo Horizonte, Autêntica
13 No original, em inglês: “They may show willingness to participate in deliberative democracy but not
under conditions of impartiality. Rather, they reserve the right to engage in confrontational action if
deliberative rules shut them out or if hegemonic ideas limit their potential to make claims about
environmental hazards”.
22
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24
Anexo I – Mapas
Mapa 1 - Proposta inicial PARNA Gandarela
Fonte: ICMBio (2009)
25
Mapa 2 – Áreas de interesse da Vale S/A na Serra do Gandarela e formação de cangas
26
Fonte: Movimento pela Preservação da Serra do Gandarela (2014)
27
Mapa 3 - Parque Sancionado em outubro de 2014
