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Delibera n.SCCLEG/14/2013/PREV

REPUBBLICA ITALIANA

la

Corte dei conti

Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo

e delle Amministrazioni dello Stato

formata dai Magistrati: Presidente f.f. Simonetta ROSA;

componenti: Ermanno GRANELLI, Maria Elena RASO, Luisa D’EVOLI,

Paola COSA, Giovanni ZOTTA, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI,

Francesco TARGIA, Giuseppe Maria MEZZAPESA (relatore), Arturo

IADECOLA, Oriella MARTORANA, Josef Hermann ROSSLER, Fulvio Maria

LONGAVITA, Paolo VALLETTA;

nell’adunanza del 1 agosto 2013

visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

visto il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti,

approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al

predetto Testo Unico;

visto l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e

successive modificazioni;

visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;

visto il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo

della Corte dei conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite

n.14/2000 del 16 giugno 2000, modificato, da ultimo, con

provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U.

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n.153 del 4 luglio 2011);

vista la Delibera n. 3/2013 del Comitato Interministeriale per

la Programmazione Economica del 18 febbraio 2013 di

approvazione del progetto preliminare del raddoppio della tratta

ferroviaria Cancello – Frasso Telesino e variante alla linea Roma

– Napoli via Cassino nel comune di Maddaloni, ricompreso nel

Programma delle infrastrutture strategiche (Legge n.

443/2001), Itinerario Napoli - Bari;

visto il rilievo istruttorio dell’Ufficio di controllo sugli atti del Ministero

dell’economia e delle finanze n. 20712 del 25 giugno 2013;

vista la risposta dell’Amministrazione n. 2965 del 15 luglio 2013,

pervenuta all’Ufficio di controllo in pari data (prot. Corte dei conti n.

22574);

vista la relazione n. 32854275 del 24 luglio 2013, con cui il

Magistrato istruttore propone al Consigliere delegato il deferimento

all’Organo collegiale della pronuncia sulla legittimità del citato

provvedimento;

vista la nota n. 32856511 in pari data, con la quale il Consigliere

delegato al controllo sugli atti del Ministero dell’economia e delle

finanze, condividendo la richiesta del Magistrato istruttore, ha deferito

alla Sezione il sopracitato atto;

vista l’ordinanza in data 25 luglio 2013, con la quale il Presidente f.f.

della Sezione ha convocato per il giorno 1 agosto 2013 il Collegio per

l’esame della questione proposta;

vista la nota n. 23654 del 26 luglio 2013, con cui il dirigente della

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Segreteria ha comunicato la convocazione dell’adunanza al CIPE, al

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministero dell’economia

e delle finanze;

udito il relatore, Primo Referendario Giuseppe Maria MEZZAPESA;

intervenuti, in rappresentanza del Dipartimento per la

programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) –

Segreteria del Comitato Interministeriale per la Programmazione

Economica (CIPE), la dott.ssa Isabella IMPERATO e l’Ing. Stefano

CORSINI e, in rappresentanza del Ministero delle infrastrutture e dei

trasporti – Struttura Tecnica di Missione, il dott. ing. Ercole INCALZA e la

dott.ssa Ida TRAMONTI.

Con l’assistenza della dott.ssa Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di

Segretario di udienza.

Ritenuto in

FATTO

1. In data 5 giugno 2013 è pervenuta, per il prescritto controllo

preventivo di legittimità, la delibera Comitato Interministeriale per la

Programmazione Economica (CIPE) del 18 febbraio 2013 (prot. Corte dei

conti n. 18629 del 5 giugno 2013), con la quale, preso atto

dell’istruttoria svolta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

sugli interventi di riqualificazione e sviluppo dell’itinerario ferroviario

Napoli – Bari nei suoi aspetti tecnico-procedurali ed attuativi, nonché nei

profili di carattere finanziario, si approva, con le prescrizioni e

raccomandazioni in allegato alla stessa, il progetto preliminare dell’opera

relativa alla tratta Cancello – Frasso Telesino e variante alla linea storica

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Roma – Napoli via Cassino nel comune di Maddaloni.

2. Il Magistrato istruttore, con foglio di osservazioni n. 20712 del 25

giugno 2013, ha chiesto chiarimenti all’Amministrazione in ordine a

diversi profili della delibera in esame, come di seguito riportati.

a. Si sono rilevate contraddizioni nella descrizione dell’intervento

riportata in delibera: nella “presa d’atto” il progetto viene articolato in

due lotti funzionali distinti (I° Tratto Cancello-Frasso Telesino e II° c.d.

“shunt” di Maddaloni), invece il cronoprogramma finanziario e il quadro

economico si riferiscono ad un’unica opera (il Tratto Cancello-Frasso,

comprensivo anche della variante nel comune di Maddaloni); la pagina

iniziale degli allegati alla delibera si intitola “Cancello - Frasso Telesino”,

confermando il dubbio circa la reale scomposizione del progetto in due

lotti funzionali.

b. Anche in merito alle forme ed alle fonti di finanziamento sono emersi

aspetti poco chiari. La delibera riporta la disponibilità di finanziamenti

per 730 milioni di euro: 200 milioni dal Fondo di sviluppo e coesione

regionale, 100 milioni derivanti dalla riduzione del cofinanziamento

statale, i restanti 430 milioni “da altre fonti statali a valere sulle

disponibilità del contratto di programma RFI - aggiornamento 2010-

2011, da confermare nel prossimo contratto di programma”. Con

riguardo a quest’ultima somma si sono mosse perplessità in quanto:

nella “nota congiunta” del Dipartimento per la programmazione e il

coordinamento della politica economica (DIPE) e del Ministero

dell’economia e delle finanze (MEF) n. 736 del 15 febbraio 2013 si

distinguono 330 milioni di euro a valere su “altre risorse statali” e per la

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quota residua di 100 milioni si evidenzia la necessità di reperire detto

importo, con priorità di finanziamento, nella rimodulazione del prossimo

contratto di programma RFI S.p.A.; quest’ultima società ha invece

attestato (nella nota n. 126 del 14 febbraio 2013) che le riduzioni

disposte ex lege, nel corso del 2012 (indicate per complessivi 378

milioni di euro, somma inferiore a quella certificata per 421,7 milioni di

euro dalla Ragioneria Generale dello Stato - RGS, nella nota prot. n.

35199 del 19 aprile 2013), non gravano sulle coperture finanziarie

imputate sul predetto capitolo per la realizzazione della Direttrice

ferroviaria Napoli – Bari – Lecce - Taranto, in considerazione della

rilevanza strategica dell’intervento, senza dunque fare riferimento alla

rimodulazione del prossimo contratto di programma. La RGS peraltro ha

precisato, nella nota appena richiamata, che nella rimodulazione degli

interventi da effettuarsi nel nuovo contratto di programma 2012-2016 si

dovrà tenere altresì conto degli accantonamenti e conseguenti

indisponibilità, per 559,5 milioni di euro sul 2014 e per 570,45 milioni di

euro sul 2015, disposti dall’art. 12 del D.L. 8 aprile 2013, n. 35,

convertito dalla L. 6 giugno 2013, n. 64.

c. Al punto 1.5 della delibera è stabilito che per le maggiori spese, non

quantificabili in questa fase, potranno essere richiesti nuovi

finanziamenti oppure essere utilizzate quote derivanti dai ribassi d’asta.

La nota congiunta DIPE-MEF n. 736 del 15 febbraio 2013 prevede, in

ogni caso, che “eventuali oneri aggiuntivi dovranno trovare copertura

nelle risorse del Contratto di programma RFI”.

d. Tra le “prescrizioni” da considerare in sede di progettazione definitiva

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non risultano recepite quelle contenute nel parere del Consiglio

Superiore dei lavori pubblici n. 98/12, relative ad aspetti impiantistici

(pag. 56 e 59 del parere) e ad aspetti economici del progetto (pag. 68

del parere). In particolare, quanto agli aspetti economici, nel citato

parere si segnala che:

- nella successiva progettazione definitiva, le valutazioni economiche

avrebbero dovuto essere approfondite facendo riferimento a prezziari

regionali aggiornati e/o ad analisi prezzi reali, sulla base dei

dimensionamenti delle opere previste e degli oneri conseguenti al

recepimento delle prescrizione emerse nell’iter autorizzativo;

- nel quadro economico non risultano previste le spese (0,5 per mille),

di cui all’articolo 1, comma 5, del d.l. n. 245/2005 convertito con legge

n. 21/2006, da versare per l’esame del progetto da parte del Consiglio

Superiore dei Lavori Pubblici;

- non sono state sufficientemente valutate le tempistiche di esecuzione

dell’intervento (anche in relazione alla programmazione e realizzazione

futura del raddoppio della tratta limitrofa, cioè la “Frasso Telesino –

Vitulano).

e. La delibera, al punto 2.4, prescrive, entro il termine di trenta giorni

dalla data di pubblicazione sulla G.U, l’invio al CIPE del parere del

Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici. In realtà, detto parere risulta già

descritto come ricompreso in atti.

Nel rilievo istruttorio si sono espresse, infine, perplessità in merito alla

indicazione nelle prescrizioni della delibera, di riferimenti non chiari

(quali, ad esempio ai numeri 17, 18, 21, 22).

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3. Alle richieste dell’Ufficio si è dato riscontro con nota n. 22308 del

12 luglio 2013 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT, di

seguito anche “Amministrazione”), trasmessa con nota n. 2965 del 15

luglio 2013 dell’Ufficio di Segretariato del CIPE.

a. Con riguardo al primo rilievo l’Amministrazione ha dichiarato che per

la direttrice ferroviaria Napoli – Bari – Lecce – Taranto, il 1° lotto

funzionale comprende sia la tratta Cancello – Frasso che la variante

della linea Roma – Napoli via Cassino nel Comune di Maddaloni (il 2°

lotto funzionale sarebbe, invece, quello relativo al raddoppio della tratta

Frasso – Vituliano). Ha precisato dunque che l’articolazione in due lotti è

frutto di un mero errore materiale, facendo parte entrambi gli interventi

del progetto preliminare dell’unico lotto funzionale (il 1°) della linea

ferroviaria Napoli-Bari–Lecce-Taranto, allo stato istruito dal Ministero e

sottoposto all’approvazione del CIPE. Parimenti, sarebbe da attribuire a

dimenticanza il riferimento “Cancello-Frasso Telesino”, alla pagina

iniziale degli allegati, senza menzione della variante di Maddaloni.

b. In merito alla copertura finanziaria dell’intervento, l’Amministrazione

fa riferimento alla nota della RFI S.p.A. n. 85 del 31 gennaio 2013 e

trasmessa al DIPE in data 7 febbraio 2013, ovvero prima della delibera

in esame, per evidenziare come, per l’effetto congiunto dei tagli sul

capitolo 7122 sulle disponibilità della stessa società e delle rimodulazioni

sulle disponibilità dei fondi FAS (operate anche per il tramite del

Contrato istituzionale di sviluppo sottoscritto anche con il Ministero della

coesione economica e territoriale), vi sia stata una imprecisa

assegnazione desumibile dal Contratto di programma di RFI S.p.A..

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In particolare si segnala che, al momento della redazione della delibera,

il Contratto di programma non poteva registrare, perché precedente,

assegnazioni a valere su Fondi FAS derivanti da “risorse liberate” da altri

progetti per effetto della rimodulazione delle quote di cofinanziamento

statale. In ogni caso, la copertura finanziaria dell’intervento oggetto

della delibera in esame è indicato, nella nota della RFI S.p.A. del 31

gennaio 2013 sopra richiamata, per il minore importo di 630 milioni di

euro, in quanto “in considerazione della priorità attribuita alla variante

Napoli- Cancello, la suddetta riduzione di risorse potrebbe essere

allocata sugli interventi relativi alla Cancello – Frasso Telesino”.

Infine l’Amministrazione richiama le previsioni di cui all’art. 18, comma

3, del D.L. 21 giugno 2013, n. 69, ritenendo ivi confermato l’impegno

alla copertura dell’intervento in esame. Trattasi di disposizioni speciali

che consentirebbero di finanziare la tratta Cancello – Frasso Telesino

della linea Napoli - Bari, a valere sul fondo di cui al comma 1 dello

stesso articolo, “nei limiti delle risorse disponibili”, con delibera CIPE, da

adottarsi entro 45 giorni dall’entrata in vigore del decreto.

c. Con riguardo alle maggiori spese, non quantificabili in questa fase, o

comunque agli eventuali oneri aggiuntivi, l’Amministrazione ha precisato

che la delibera, al punto 1.5., fa riferimento a varianti in corso di

progettazione esecutiva o in corso d’opera, rispetto alle quali

l’applicazione della disciplina vigente in materia non sarebbe preclusa

dalle disposizioni DIPE-MEF, che individuano, già da ora, eventuali oneri

aggiuntivi a carico del soggetto attuatore. Sostiene dunque

l’Amministrazione che, in ogni caso, eventuali varianti economicamente

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significative dovranno essere approvate dal CIPE, con specifica delibera,

valutandosi in quella sede le disponibilità finanziarie.

d. In ordine al mancato recepimento, tra le “prescrizioni” da considerare

in sede di progettazione definitiva, di quelle previste nel parere del

Consiglio Superiore dei lavori pubblici n. 98/12, l’Amministrazione, nella

risposta al rilievo ha chiarito che, con riguardo agli aspetti impiantistici,

il progetto preliminare risponde ai contenuti richiesti dal codice dei

contratti pubblici, rappresentando quanto disposto dal Consiglio

Superiore dei lavori pubblici il normale approfondimento progettuale

previsto nello sviluppo da preliminare a definitivo.

In merito agli aspetti economici, rispetto a tutto quanto segnalato dal

Consiglio Superiore dei lavori pubblici e sopra ricordato,

l’Amministrazione si è limitata a dichiarare che la stazione appaltante si

avvale da sempre di un proprio strumento tecnico-economico (corpo

tariffario depositato all’Agenzia delle Entrate) che costituisce il

riferimento di prezzi unitari per lavorazioni specifiche e include

avvertenze tecniche – prestazionali per la realizzazione delle opere

ferroviarie.

e. Quanto all’ultimo rilievo (ovvero la prescrizione dell’invio al CIPE del

parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, pur essendo detto

parere già descritto come ricompreso in atti), l’Amministrazione ha

confermato che detto parere è stato acquisito dal CIPE prima della

seduta, riservandosi in ogni caso, ove ritenuto necessario, di

trasmetterne nuovamente una copia.

Infine, in merito alla indicazione di riferimenti non chiari nelle

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prescrizioni della delibera, l’Amministrazione chiarisce che rimandano

all’elenco delle prescrizioni, divise per Ente, riportate nell’allegato 2

all’istruttoria predisposta dallo stesso MIT. Fa presente, peraltro, che

non c’è riscontro numerico tra alcune prescrizioni e quelle riportate dalla

struttura tecnica di missione.

4. La risposta fornita dall’Amministrazione non è apparsa idonea a

superare i rilievi sopra esposti.

In particolare l’Ufficio ha ritenuto che la presenza di aspetti

contraddittori o di passaggi confusi nel testo della delibera (punti a ed

e) sia in contrasto con le esigenze di chiarezza che devono essere

soddisfatte, in particolare, in delibere di approvazione di progetti

preliminari.

Ma soprattutto si sono considerate non superate le perplessità

manifestate con riguardo alle fonti di finanziamento (punto b). Infatti,

non essendosi chiarito, con un margine sufficiente di ragionevole

certezza, a quali fonti si intenda ricorrere per la copertura dell’intero

importo necessario alla realizzazione dell’opera, non si è riscontrata

un’adeguata programmazione economico-finanziaria dell’intervento in

esame.

Un aspetto quest’ultimo che è apparso ancor più significativo avuto

riguardo a quanto rilevato in ordine all’eventualità di ulteriori

finanziamenti per coprire somme eccedenti il limite di spesa previsto

(punto c).

Incide, sotto quest’ultimo profilo, anche la mancata considerazione

delle spese (0,5 per mille) di cui al d.l. 30 novembre 2005, n. 245,

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convertito con legge 27 gennaio 2006, n. 21 per l’esame del progetto da

parte del Consiglio Superiore dei lavori pubblici (punto d).

Per tutto quanto espresso la questione è stata sottoposta all’esame

della Sezione del controllo.

5. Nell’adunanza odierna l’Amministrazione ha sostanzialmente

confermato i contenuti della risposta di cui alla nota n. 22308 del 12

luglio 2013 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,

sottolineando, in particolare, come le carenze individuate dall’Ufficio in

ordine alle coperture finanziarie debbano ritenersi “sanate” dalle

previsioni di cui all’art. 18, comma 3, del D.L. 21 giugno 2013, n. 69,

sopra richiamate.

Considerato in

DIRITTO

1. La Sezione ritiene non pienamente soddisfatte, nel provvedimento

in esame, le esigenze di chiarezza ed adeguatezza della

programmazione economico–finanziaria che impongono l’indicazione,

anche in via tendenziale e programmatica, ma sempre con un margine

di ragionevole certezza, delle fonti di copertura dell’intero importo

necessario alla realizzazione dell’opera nel tempo.

Sul punto la presente deliberazione segue la costante giurisprudenza

di questa Sezione in materia di copertura della spesa per opere

pubbliche (cfr. ex plurimis, le delibere: n. 3/2008; n. 11/2008; n.

31/2011, n. 32/2010), di cui si richiamano di seguito le principali

argomentazioni.

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In ossequio ai principi costituzionali del buon andamento dell’azione

amministrativa e del proficuo impiego delle risorse finanziarie pubbliche,

l’attività programmatoria deve individuare non solo gli obiettivi da

conseguire, ma anche tutti gli elementi e i dati utili a consentire la

verifica, altresì ex ante, ovvero in prospettiva, dei risultati dell’azione

programmata.

La stessa disciplina che governa l’attività del CIPE, istituito con la

legge 27 febbraio 1967,n.48 e successivamente regolato con il D.Lgs. 5

dicembre 1997, n.430, risponde alle necessità di razionalizzazione e di

verifica della fattibilità finanziaria delle scelte politiche, economiche e

finanziarie (settoriali o plurisettoriali), in un contesto di riassetto della

finanza pubblica.

E’ dunque proprio la “programmazione”, intesa in senso lato, l’attività

di maggiore rilevanza e significatività del CIPE che si sostanzia

nell’indirizzare lo svolgimento di attività di durata ( secondo un disegno

preordinato e in un arco temporale delimitato), con fissazione dei

contenuti e con la predisposizione di mezzi finanziari determinati in

relazione agli obiettivi che si intendono perseguire.

In tale quadro ordinamentale si colloca la previsione di cui all’art.163

del d.lgs 12 aprile 2006, n.163 (codice dei contratti pubblici), ai sensi

della quale il CIPE, su proposta del Ministero delle infrastrutture,

approva i progetti di opere pubbliche, a condizione che, tra l’altro, vi sia,

già in fase di approvazione del progetto preliminare, una puntuale anche

se sintetica indicazione delle forme e delle fonti di finanziamento per la

copertura delle spese (allegato XXI al codice dei contratti pubblici, art.

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2).

L’esigenza di una puntuale indicazione del quadro finanziario di

riferimento, al quale deve riferirsi l’approvazione dei progetti di un’opera

pubblica, si ritrova anche nell’art.4, comma 134, della legge 24

dicembre 2003, n.350, che prevede l’obbligo di accompagnare la

richiesta di assegnazione di risorse al CIPE con un piano economico-

finanziario che specifichi le risorse utilizzabili per la realizzazione

dell’opera.

1.1. Nel caso di specie, come indicato in narrativa, l’Ufficio di

controllo ha evidenziato aspetti poco chiari in ordine alle fonti di

finanziamento cui si intende fare ricorso per la copertura dell’intero

importo necessario alla realizzazione dell’opera oggetto della delibera in

esame.

In particolare, rispetto al costo del progetto preliminare approvato

(limite di spesa stimato per 730 milioni di euro), si sono manifestate

perplessità in ordine all’importo pari a 430 milioni, derivante, secondo

quanto riportato in delibera, “da altre fonti statali a valere sulle

disponibilità del contratto di programma RFI S.p.A. - aggiornamento

2010-2011, da confermare nel prossimo contratto di programma”.

Si tratta di un aspetto rilevante in quanto, sul capitolo 7122 dello

stato di previsione del MEF, gli stanziamenti destinati agli investimenti

di RFI S.p.A. sono stati ridotti di complessivi 421,7 milioni di euro in

applicazione di diverse disposizioni di legge richiamate nella stessa

delibera, come indicate dalla Ragioneria Generale dello Stato. A dette

riduzioni, come precisato nella nota della stessa RGS sullo schema di

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delibera in esame (prot. n. 35199 del 19 aprile 2013), devono

aggiungersi gli accantonamenti e le conseguenti indisponibilità per 559,5

milioni di euro su 2014 e di 570,45 milioni di euro sul 2015, disposti

dall’art. 12 del D.L. n. 35/2013 e incidenti anche sulle disponibilità del

menzionato capitolo 7122. La stessa RGS, infatti, invita a tener conto di

dette disposizioni nella rimodulazione degli interventi da effettuare nel

nuovo contratto di programma 2012-2016, salvaguardando l’intervento

oggetto della delibera in esame.

Alla luce di quanto esposto non appare risolutivo, risultando al

contrario confermare le perplessità mosse dall’Ufficio di controllo, quanto

attestato da RFI S.p.A. nella nota n. 85 del 31 gennaio 2013 trasmessa

al DIPE in data 7 febbraio 2013. La società, infatti, nell’ambito del

programma di interventi per il potenziamento dell’itinerario Napoli – Bari

a causa delle riduzioni degli stanziamenti statali intervenute sul capitolo

di bilancio 7122 (rispetto alle coperture previste nel vigente Contratto di

programma, aggiornato al 2010/2011) e in considerazione della priorità

attribuita al diverso intervento “variante Napoli-Cancello”, propone la

riduzione proprio dei finanziamenti destinati alla “Cancello-Frasso

Telesino”, oggetto della delibera in esame. Pertanto, la copertura

finanziaria di detta opera, in base a quest’ultima proposta, sarebbe pari

al minore importo di 630 milioni di euro (rispetto al limite di spesa di

730 milioni di euro).

A quanto appena rilevato devono aggiungersi ulteriori considerazioni.

Premesso che, come precisato dalla stessa RFI S.p.A, l’allocazione

delle riduzioni disposte con legge deve essere definita di concerto con i

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Ministeri competenti, in ogni caso la proposta di articolazione delle

coperture è stata formulata tenendo conto di una riduzione degli

stanziamenti complessivi pari a 375 milioni di euro, e non ai complessivi

421,7 milioni rilevati dalla RGS come sopra indicato. In detta proposta,

inoltre, non si sono considerati gli ulteriori accantonamenti imposti dal

D.L. n. 34/2013, pure incidenti sul capitolo 7122 e già menzionati, di cui

si dovrà tener conto nella rimodulazione degli interventi da effettuare

nel nuovo contratto di programma 2012-2016. Il tutto nell’ambito di un

programma di interventi per il potenziamento dell’itinerario Napoli – Bari

che, come precisato nella stessa nota della RFI S.p.A., ha un costo

complessivo di 6.877 milioni di euro e risorse per 2.269 milioni di euro.

Nessuna rassicurazione può trarsi peraltro dalla successiva nota n.

126 del 14 febbraio 2013, pure richiamata dall’Amministrazione in

adunanza, ove sempre RFI S.p.A. attesta che, per la rilevanza strategica

dell’intervento complessivo, le riduzioni disposte ex lege, nel corso del

2012 (indicate, sempre per un minore importo, ma quantificato in detta

nota come pari a 378 milioni di euro) non gravano sulle coperture

finanziarie imputate sul predetto capitolo 7122 per la realizzazione della

Direttrice ferroviaria Napoli – Bari – Lecce - Taranto. In detta nota,

infatti, non si tiene conto del complesso delle riduzioni e degli

accantonamenti operati dal legislatore (come sopra evidenziati); trattasi

inoltre di attestazione non riferita, nello specifico, all’opera il cui

progetto preliminare è approvato con la delibera in esame e per la quale

la stessa società ha ipotizzato una necessaria riduzione delle coperture

(cfr. nota n. 85 del 31 gennaio 2013 sopra richiamata); in ogni caso la

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stessa attestazione prescinde dalla rimodulazione del prossimo contratto

di programma che dovrà effettuarsi, di concerto con le Amministrazioni

competenti, tenendo conto dei complessi tagli e degli accantonamenti

intervenuti.

Appare evidente che, alla luce di tutto quanto considerato, il

riferimento contenuto nella delibera in esame all’importo di 430 milioni

di euro derivante “da altre fonti statali a valere sulle disponibilità del

contratto di programma RFI S.p.A. - aggiornamento 2010-2011, da

confermare nel prossimo contratto di programma”, non integra quei

requisiti di ragionevole certezza delle fonti di copertura che, invece,

devono essere garantiti nell’ambito di una programmazione economico-

finanziaria conforme ai parametri normativi.

Del resto, la fondatezza di quanto sin qui sostenuto appare

confermata dalle ragioni sottostanti alle previsioni di cui all’art. 18,

comma 3, del D.L. 21 giugno 2013, n. 69. Trattasi di disposizioni speciali

che consentono di finanziare la tratta “Cancello – Frasso Telesino” della

linea Napoli - Bari, a valere sul fondo di cui al comma 1 dello stesso

articolo, con delibera CIPE da adottarsi entro 45 giorni dall’entrata i

vigore del decreto, ma “nei limiti delle risorse disponibili”. Dette

previsioni, dunque, introdotte con decretazione di urgenza,

presuppongono l’assenza di una adeguata copertura dell’intervento.

Nel contempo, a parere di questa Sezione, e diversamente da quanto

prospettato dall’Amministrazione, la stessa disciplina, peraltro contenuta

in un decreto legge ad oggi non convertito, non “sana” la criticità

rilevata, essendo necessaria, a tal fine, un’apposita determinazione da

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adottarsi con delibera CIPE, destinata in ogni caso ad operare “nei limiti

delle risorse disponibili”.

1.2. Allo stato appare quindi confermata l’approvazione di un

progetto preliminare in assenza di una adeguata programmazione

economico-finanziaria, non risultando indicate in maniera completa e

con una margine ragionevole di certezza, le fonti di copertura per la

realizzabilità dell’intera opera nel tempo.

Pur prendendo atto che la questione investe profili di discrezionalità

riservati al Governo e, in particolare, al CIPE, e dunque senza alcuna

invadenza sugli stessi, la Sezione ritiene di dover prendere in

considerazione il grado di ragionevolezza e di credibilità della

programmazione di una opera pubblica, la cui realizzazione appare

pregiudicata laddove risultino pretermesse indicazioni chiare e congrue

delle fonti alle quali fare riferimento per la copertura finanziaria.

Nel caso di specie tale analisi risulta rafforzata dalla valutazione, da

un lato del costo complessivo dell’opera pubblica, dall’altro del quadro

finanziario complessivo in cui si inserisce.

In tal senso il Collegio ritiene di dover seguire la costante

giurisprudenza di questa Sezione in materia di copertura della spesa di

opere pubbliche (già richiamata), tesa ad escludere la legittimità di

provvedimenti per i quali una incongrua impostazione della

programmazione finanziaria dell’opera possa dare luogo a fenomeni

patologici, quali la c.d. “programmazione rovesciata”, ovvero

sospensioni o abbandono dei lavori, prevenendo così il rischio di

sperpero di denaro pubblico.

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Per le sopraesposte ragioni, la delibera presenta profili di illegittimità

per la quale non può essere ammessa al visto e alla conseguente

registrazione.

La Sezione rileva anche l’opportunità, in ragione di quanto

incidentalmente rilevato, di formulare alcune considerazioni in ordine

alle disposizioni procedurali che governano l’attività del CIPE

Come sopra precisato, la delibera in esame del 18 febbraio 2013 reca

la modifica suggerita dal MEF, con successiva nota prot. n. 35199 del 19

aprile 2013, relativamente all’importo corretto delle riduzioni disposte ex

lege. Nella stessa nota si evidenziava inoltre la necessità di considerare

gli accantonamenti disposti dall’art. 12 del D.L. n. 35/2013 nella

rimodulazione degli interventi da effettuare nel nuovo contratto di

programma 2012-2016.

Al riguardo si rileva che le disposizioni di cui all’art. 6, comma 7, del

regolamento interno del CIPE (del. 62/2012) prevedono la trasmissione

da parte del DIPE al MEF di uno schema di delibera, entro 14 giorni

lavorativi dalla data della seduta del CIPE, per le verifiche degli effetti di

finanza pubblica; gli esiti di dette verifiche devono poi essere inviati al

DIPE, entro 8 giorni lavorativi dalla data di ricezione degli schemi di

delibera.

Tuttavia, le stesse disposizioni prevedono anche che il DIPE rediga il

testo definitivo dei provvedimenti adottati in seduta “in conformità a

quanto deliberato”, per poi trasmetterlo al Presidente per la firma entro

30 giorni decorrenti dalla seduta. Del resto, la riconosciuta esigenza di

consentire al MEF verifiche sugli effetti di finanza pubblica anche sul

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testo delle delibere, non può escludere la necessità di assicurare la

conformità di quest’ultimo con quanto deliberato. Tale aspetto, pertanto,

deve sempre essere verificato, dovendosi ritenere preclusa, in caso

contrario, la possibilità di recepire automaticamente le indicazioni del

MEF nel testo della delibera, senza una nuova deliberazione del

Comitato.

Va infine rimarcata la necessità di rispettare i termini fissati dal

regolamento e sopra ricordati.

2. Tutto quanto segnalato al punto precedente, in ordine alle

coperture finanziarie, acquista ancor maggior rilievo, se si ha riguardo

alle osservazioni mosse dall’Ufficio anche in ordine alle somme eccedenti

il limite di spesa previsto (730 milioni di euro).

Nella presa atto della delibera si fa riferimento, infatti, a richieste non

quantificabili avanzate dalle amministrazioni interessate (fra le quali ad

es: Ministero per i beni e le attività culturali, per indagini archeologiche;

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, per la

caratterizzazione delle terre da scavo e relativo piano di deposito

temporaneo).

Inoltre al punto 1.5 della delibera è stabilito che dovrà essere rimessa

al Comitato la decisione concernente la copertura finanziaria con

eventuali nuovi finanziamenti, per eventuali maggiori spese che si

dovessero manifestare in relazione all’accoglimento delle prescrizioni,

ovvero l’utilizzo di quote superiori al 50% derivanti dai ribassi d’asta.

Sul punto l’Amministrazione ha precisato che: la previsione fa

riferimento a varianti in corso di progettazione esecutiva o in corso

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d’opera, rispetto alle quali deve trovare applicazione la vigente

normativa in materia; le varianti economicamente significative devono

essere approvate dal CIPE con specifica delibera, valutandosi in quella

sede le disponibilità finanziarie.

Al riguardo nella nota congiunta DIPE-MEF n. 736 del 15 febbraio

2013, si prevede, che, in ogni caso, “eventuali oneri aggiuntivi dovranno

comunque trovare copertura nelle risorse del Contratto di programma

RFI”.

2.1. Quanto emerso mette in luce, da un lato, un limite di spesa che

non considera, neanche attraverso stime, costi già evidenziati a seguito

di richieste di amministrazioni competenti, dall’altro, l’incidenza anche di

eventuali oneri aggiuntivi sul contratto di programma RFI S.p.A., sul

quale gravano già le carenze sopra evidenziate.

Risultano dunque rafforzate, anche per gli esposti profili, le

argomentazioni svolte al punto precedente in ordine ai difetti della

programmazione economico – finanziaria rilevati nella delibera in esame.

3. Nel rilievo istruttorio l’Ufficio segnalava anche il mancato

recepimento, tra le “prescrizioni” da considerare in sede di progettazione

definitiva, di quelle previste nel parere del Consiglio Superiore dei lavori

pubblici n. 98/12, riguardo agli aspetti impiantistici e agli aspetti

economici del progetto.

Sul punto l’Amministrazione, nella risposta al rilievo, ha chiarito che,

con riguardo agli aspetti impiantistici, il progetto preliminare risponde ai

contenuti richiesti dal codice dei contratti pubblici, rappresentando

quanto disposto dal Consiglio Superiore dei lavori pubblici il normale

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approfondimento progettuale previsto nello sviluppo da preliminare a

definitivo.

Quanto agli aspetti economici, rinviandosi a quanto riportato in

dettaglio in narrativa, si segnala, in particolare, che nessun chiarimento

è stato fornito con riguardo alla mancata considerazione, nel quadro

economico complessivo, delle spese (0,5 per mille) di cui al d.l. 30

novembre 2005, n. 245, convertito con legge 27 gennaio 2006, n. 21

per l’esame del progetto da parte del Consiglio Superiore dei LL.PP.

3.1. Sotto quest’ultimo aspetto (la cui mancata considerazione

incide anch’essa sui profili attinenti la programmazione finanziaria e le

esigenze di copertura, aggravando ulteriormente quanto esposto nei

punti precedenti) si evidenzia un ulteriore profilo di illegittimità della

delibera per contraddittorietà tra il dispositivo e le risultanze istruttorie

costituite dal parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici (cfr. sul

punto la del. 11/2008 di questa Sezione, già citata).

4. Infine, con riferimento all’articolazione, nella prima parte della

delibera (recante “presa d’atto” dell’istruttoria svolta dal MIT), dell’opera

in due lotti funzionali distinti, in contrasto con il cronoprogramma

finanziario e il quadro economico che fanno invece riferimento ad

un’unica opera, l’Amministrazione, come riportato in narrativa, ha

riconosciuto che detta incoerenza deve imputarsi ad un mero errore

materiale.

Peraltro nel rilievo istruttorio si evidenziavano ulteriori incongruenze:

la previsione dell’invio al CIPE, entro il termine di trenta giorni dalla data

di pubblicazione sulla G.U. della delibera, del parere del Consiglio

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Superiore dei Lavori Pubblici, ovvero di un atto già preso in

considerazione nelle motivazioni della delibera stessa; l’indicazione nelle

prescrizioni della delibera di riferimenti non chiari (come meglio precisati

in narrativa).

4.1. Al riguardo la Sezione ritiene di dover sottolineare come il

mantenimento di aspetti contraddittori nel testo di una delibera di

approvazione di un progetto preliminare, in particolare se su profili

rilevanti quali l’articolazione dell’opera, non sia conforme ai requisiti di

chiarezza richiesti dagli articoli 164 e 165 e dell’allegato XXI del codice

dei contratti pubblici.

Pertanto, anche per tali ragioni, in quanto valutate unitamente a

quelle indicate ai punti precedenti, la delibera presenta profili di

illegittimità per i quali non può essere ammessa al visto e alla

conseguente registrazione.

5. Alla luce delle considerazioni che precedono, il provvedimento

all’esame non appare conforme a legge.

P. Q. M.

La Sezione centrale del controllo di legittimità ricusa il visto e la

conseguente registrazione al provvedimento indicato in epigrafe.

Il Presidente f.f.

(Simonetta ROSA) Il Relatore

(Giuseppe Maria MEZZAPESA)

Depositata in Segreteria il 06/08/2013

Il Dirigente

Dott.ssa Paola Lo Giudice