Delibera n. 1_2009 Relazione

CORTE DEI CONTI

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali

RELAZIONE SPECIALE

1/2009

Irregolarita’ e frodi in materia di

Fondi strutturali con particolare riguardo

al Fondo Sociale Europeo

Magistrato istruttore: Cons. Maria Teresa Polito Hanno collaborato: Francesca APICELLA, Vincenza CUSMAI,

Domenico TOLOMEI.

DELIBERA

LA SEZIONE DI CONTROLLO

PER GLI AFFARI COMUNITARI ED INTERNAZIONALI

Delibera n. 1/2009

composta dai Magistrati:

Dott. Bartolomeo MANNA Presidente

Dott. Franco FRANCESCHETTI Consigliere

Dott. Ivan DE MUSSO Consigliere

Dott. Giuseppe COGLIANDRO Consigliere

Dott. Ennio COLASANTI Consigliere

Dott.ssa Maria Teresa POLITO Consigliere

Dott.ssa Maria Paola MARCIA Consigliere

*****

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti 12 luglio 1934, n.1214 e

le successive modificazioni;

vista la legge 14 gennaio 1994, n.20 e in particolare l’art. 3, comma 4,

secondo il quale la Corte dei conti determina annualmente i programmi e i criteri di

riferimento del controllo sui Fondi di provenienza comunitaria;

Vista la deliberazione n.14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti,

adottata nell’adunanza del 16 giugno 2000 concernente il regolamento per

l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti ed in particolare

l’art. 10 modificato dall’art. 12 della delibera n.229 del 19 giugno 2008 adottata dal

Consiglio di Presidenza;

vista la deliberazione n. 3/2007 in data 19 novembre 2007 di questa Sezione

con la quale è stato approvato il programma per l’anno 2008 ed è stata autorizzata

l’esecuzione dell’indagine “Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con

particolare riguardo al Fondo Sociale Europeo”;

vista la relazione in data 16 dicembre 2008 con la quale il consigliere Maria

Teresa Polito ha riferito sull’esito dei controlli;

vista l’ordinanza del 19 dicembre 2008, con la quale il Presidente della

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali ha convocato il

Collegio della Sezione per l’adunanza del 13 gennaio 2009 ai fini della pronuncia, ai

sensi dell’articolo 3 comma 4 della legge 20/1994, sull’attività di gestione in

argomento;

vista la nota n.1572 del 22 dicembre 2008, con la quale è stata comunicata

la data e l'ora dell’adunanza fissata per il 13 gennaio 2009 ed è stata trasmessa la

relazione al Dipartimento per le Politiche comunitarie; alla Regione Basilicata –

Autorità di gestione POR Basilicata; alla Regione Calabria – Autorità di gestione POR

Calabria; alla Regione Lazio – Direzione Regione istruzione, Diritto allo studio; alla

Regione Puglia – Assessorato bilancio e programmazione; al Ministero del lavoro e

della previdenza sociale – Direzione generale politiche per l’orientamento e la

formazione; al Ministero dell’università e della ricerca – Direzione generale per il

coordinamento e lo sviluppo della ricerca; al Ministero dell’Interno – Dipartimento

pubblica sicurezza; al Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per gli

affari internazionali dell’istruzione scolastica; al Ministero degli affari esteri –

Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie; al Ministero

dello sviluppo economico – Direzione generale per il coordinamento degli incentivi

alle imprese;

viste le note pervenute il 5 gennaio 2009 dal Ministero degli affari esteri –

Direzione generale per gli italiani all’estero; il 7 gennaio 2009 dal Ministero

dell’interno – Dipartimento pubblica sicurezza; l’8 gennaio 2009 dal Ministero della

pubblica istruzione e dal Ministero dello sviluppo economico; il 12 gennaio 2009

dalla Regione Calabria autorità di gestione POR Calabria; e il 13 gennaio 2009 dalla

Regione Lazio;

udito il Consigliere Maria Teresa Polito;

uditi, per il Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale per il

coordinamento degli incentivi alle imprese il dott. Paolo Rota; per il Ministero del

lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale politiche per l’orientamento e

la formazione la dott.ssa Alessandra Tomai; per il Ministero dell’interno –

Dipartimento pubblica sicurezza il dott. Domenico Piro; per il Ministero

dell’università e la ricerca – Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo

della ricerca la dott.ssa Paola Nucciarelli; per la Regione Lazio - Direzione regionale

istruzione, diritto allo studio la dott.ssa Elisabetta Longo; per la Regione Basilicata –

Autorità di gestione POR Basilicata la dott.ssa Vincenza Buccino; per il Ministero

della pubblica istruzione – Direzione generale per gli affari internazionali

dell’istruzione scolastica la dott.ssa Annamaria Leuzzi; per la Regione Calabria –

Autorità di gestione POR Calabria la dott.ssa Marinella Marino e per l’Organismo di

controllo di II livello il dott. Antonio Sciumbata; per la Regione Puglia – Assessorato

al bilancio e programmazione politiche comunitarie dott.ssa Angela Vincenti; per il

Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le

politiche migratorie il Cons. d’ambasciata dott. Paolo De Nicolo;

intervenuti, fra gli altri, per il Dipartimento per le Politiche comunitarie il

colonnello Francesco Fallica e il Maresciallo capo Augusto Segnalini;

DELIBERA

di approvare la relazione allegata integrata con le osservazioni formulate dalle

Amministrazioni;

ORDINA

che la presente deliberazione e l’unita relazione siano trasmesse:

- alle Presidenze del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati;

- al Dipartimento per le politiche comunitarie;

- al Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale politiche

per l’orientamento e la formazione;

- al Ministero dell’interno – Dipartimento pubblica sicurezza;

- al Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per gli affari

internazionali dell’istruzione scolastica;

- al Ministero dell’università e della ricerca – Direzione generale per il

coordinamento e lo sviluppo della ricerca;

- alla Regione Basilicata – Autorità di gestione POR Basilicata;

- alla Regione Calabria – Autorità di gestione POR Calabria;

- alla Regione Lazio – Dipartimento sociale - Direzione regionale formazione

professionale, FSE e altri interventi cofinanziati;

- alla Regione Puglia – Assessorato bilancio e programmazione – settore

programmazione e politiche comunitarie;

- al Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le

politiche migratorie;

- al Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale per il coordinamento

degli incentivi alle imprese;

che le Amministrazioni interessate comunichino alla Corte dei conti e al Parlamento,

entro sei mesi dalla data di ricevimento della presente relazione, le misure di

conseguenza adottate ai sensi e per gli effetti dell’articolo 3 comma 6 della l.

n.20/94, modificato dall’art. 1 comma 172 della legge 23 dicembre 2005, n.266;

Il Presidente

(f.to Bartolomeo Manna)

Il Consigliere relatore

(f.to Maria Teresa Polito)

Depositata in Segreteria il 27 febbraio 2009

Il Dirigente

(f.to Maria Laura Iorio)

INDICE

INTRODUZIONE 13

CONSIDERAZIONI DI SINTESI 13 OBIETTIVI E METODOLOGIA DELL’INDAGINE 19

I PARTE 22

DISCIPLINA GIURIDICA DELLE IRREGOLARITÀ 22 LA COMUNICAZIONE DELLE IRREGOLARITÀ 26 LE IRREGOLARITÀ COMUNICATE 29 I FONDI STRUTTURALI: IL FSE - I PROGRAMMI NAZIONALI E REGIONALI PON E POR 36 LO STATO DI ATTUAZIONE DEI CONTROLLI E LE RELATIVE STRUTTURE 42 LE ATTIVITÀ DI RECUPERO 51 GLI ESITI DELLE GARANZIE 54

II PARTE 57

IL MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE 58

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DEL LAVORO 58 LA PROGRAMMAZIONE 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 58 IL PON “ASSISTENZA TECNICA ED AZIONI DI SISTEMA” OBIETTIVO 1 2000-2006 E IL PON “AZIONI DI SISTEMA” OBIETTIVO 3 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 63 IL PROGRAMMA DI INIZIATIVA COMUNITARIA EQUAL 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 66 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 67 L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 73 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 82 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 85 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 89 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 95

IL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI 98

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI 98 IL PROGRAMMA OPERATIVO MULTIREGIONALE “FORMAZIONE MIGRANTI” 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 98 IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “ASSISTENZA TECNICA E AZIONI DI SISTEMA” 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 99 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE E AI CONTROLLI DEI FONDI COMUNITARI 100 L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 103 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 104 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 105 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 107 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 110

IL MINISTERO DELL’INTERNO 112

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DELL’INTERNO 112 IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “SICUREZZA PER LO SVILUPPO DEL MEZZOGIORNO” 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 112 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE E AI CONTROLLI DEI FONDI COMUNITARI 113 L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 116 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 119 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 120 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 121 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 124

IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE 125

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE 125 IL PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO “UN IMPEGNO PER LA QUALITÀ” 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 125 IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “LA SCUOLA PER LO SVILUPPO” 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 127 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 127 L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 131 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 133 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 135 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 136 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 138

IL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO 140

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO 140 IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “SVILUPPO IMPRENDITORIALE LOCALE” 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 140 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AI CONTROLLI DEI FONDI COMUNITARI 143 L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 146 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 148 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 149 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 150 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 153

IL MINISTERO DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA 155

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO IL MINISTERO DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA 155 IL PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO “RICERCA, SVILUPPO TECNOLOGICO ED ALTA FORMAZIONE” 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 155 IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE “RICERCA SCIENTIFICA, SVILUPPO TECNOLOGICO ED ALTA FORMAZIONE” 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 156 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 157 L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 161 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 163 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 164 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 165 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 168

LA REGIONE BASILICATA 169

DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE BASILICATA 169 IL PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 169 IL PROGRAMMA OPERATIVO REGIONALE 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 170 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 172 L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 175 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 179 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 181 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 183 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 186

LA REGIONE CALABRIA 188

DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE CALABRIA 188 IL PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 188 IL PROGRAMMA OPERATIVO REGIONALE 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 189 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 191 L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 195 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 205 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 208 IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LORO TIPOLOGIE 211 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 214

LA REGIONE LAZIO 217

DESCRIZIONE DEL FENOMENO PRESSO LA REGIONE LAZIO 217 IL PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 217 IL PROGRAMMA DI INIZIATIVA COMUNITARIA LEADER II 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 218 IL PROGRAMMA OPERATIVO REGIONALE 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 219 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 220 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 231 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 231 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 233 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 238

LA REGIONE PUGLIA 241

DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE PUGLIA 241 IL PROGRAMMA OPERATIVO PLURIFONDO 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 241 IL PROGRAMMA OPERATIVO REGIONALE 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI ATTUAZIONE 243 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE E AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 245 L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 248 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 255 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 256

LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LE LORO TIPOLOGIE 258 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 262

SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA 263

IL POP 1994-1999 263 IL POR 2000-2006: PROFILI FINANZIARI ED ORGANIZZATIVI 269 IRREGOLARITÀ E FRODI IN AMBITO POR 2000-2006 275 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 289

SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA 293

ORGANIZZAZIONE 295 ORGANIZZAZIONE DEI CONTROLLI 296 CONTROLLI DI I LIVELLO 296 CONTROLLI DI II LIVELLO 297 ANALISI FINANZIARIA DEL PROGRAMMA E AVANZAMENTO FISICO DELLE MISURE 298 IRREGOLARITÀ E FRODI NEI PROGETTI FINANZIATI DAL FSE: RECUPERI 299

SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA SARDEGNA 303

OGGETTO E FINALITÀ DELL’INDAGINE DI CONTROLLO. 303 IL QUADRO ORGANIZZATIVO PREPOSTO ALL’ATTUAZIONE DEL POR 2000-2006: IL QUADRO COMPLETO DELLE MISURE ATTUATE E DEI RELATIVI RESPONSABILI 303 AVANZAMENTO FINANZIARIO DEL POR 2000-2006 304 L’AVANZAMENTO FINANZIARIO DEL FSE AL 31.12.2007 E I PROGETTI COERENTI SUL FSE 306 LE RISORSE UMANE PER I CONTROLLI NEL FSE AFFIDATI A SOGGETTO ESTERNO 306 LE RISULTANZE DEL QUADRO DEI CONTROLLI DI II LIVELLO 307 LE VALUTAZIONI DELLA COMMISSIONE SUL RAPPORTO ANNUALE DI ESECUZIONE (RAE 2006) 308 LE PREVISIONI NORMATIVE RELATIVE ALLE GARANZIE FIDEIUSSORIE PRESTATE DAI BENEFICIARI DEI FONDI. POLIZZE ADOTTATE NEL POR SARDEGNA 308 LE POLIZZE FIDEIUSSORIE NEL FSE 311 L’ANALISI DELLE IRREGOLARITÀ, DELLE FRODI E DEI RECUPERI 312 LE IRREGOLARITÀ E LE FRODI NEL POP SARDEGNA 1994-1999 313 LE FRODI NEL POR SARDEGNA 2000-2006 313 LE IRREGOLARITÀ NEL POR 2000-2006 314 IL FSE: ANALISI DELLA SPESA “IRREGOLARE” E DEI RECUPERI 316 LE PRECISAZIONI DELL’UFFICIO DI CONTROLLO DI II LIVELLO 317 SINTETICHE CONCLUSIONI 319 CONCLUSIONI FINALI 320

SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA SICILIA 324

PRINCIPALI OSSERVAZIONI FORMULATE DALLA SEZIONE 324 I FONDI STRUTTURALI IN SICILIA: BREVI CENNI 325 IL POP 1994-1999 325 IL POR 2000-2006 327 IL FSE 328 L’ORGANIZZAZIONE DELLE STRUTTURE DI CONTROLLO NELLA REGIONE SICILIANA 331 ORGANIZZAZIONE DEI CONTROLLI 332 I CONTROLLI DI II LIVELLO 334

ALTRI SOGGETTI COINVOLTI NELL’ATTIVITÀ DI CONTROLLO 335 IL RUOLO DELL’AUTORITÀ DI PAGAMENTO 336 STRUTTURA INFORMATICA 337 L’ATTIVITÀ SVOLTA: IRREGOLARITÀ RISCONTRATE, INTERVENTI, RECUPERI 337 LE TIPOLOGIE DI IRREGOLARITÀ RISCONTRATE 340 L’ATTIVITÀ DI RECUPERO 341

SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO 344

IL SISTEMA DI GESTIONE DEL FSE 344 I PROGRAMMI OPERATIVI 1994-1999 E 2000-2006 345 LE FRODI E LE IRREGOLARITA’ NELL’UTILIZZO DEI FINANZIAMENTI COMUNITARI 348 I PROVVEDIMENTI DI AUTOTUTELA, RECUPERI E GARANZIE 354 IL SISTEMA DI CONTROLLO 355 I CONTROLLI DI I LIVELLO 355 I CONTROLLI DI II LIVELLO 356

ALLEGATI 359

Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al Fondo sociale europeo

13

INTRODUZIONE

Considerazioni di sintesi

L’attività di controllo ha avuto ad oggetto le irregolarità e le frodi in materia

di Fondi strutturali con particolare riguardo al Fondo sociale europeo.

I principali problemi emersi sono di seguito indicati.

Il controllo si è rivelato particolarmente complesso anche per l’estrema

frammentazione delle competenze assegnate per l’attuazione dei programmi del

FSE, peraltro, non sempre accompagnata da adeguate forme di coordinamento dei

diversi responsabili e per la spiccata parcellizzazione dei progetti con notevole

livello di rischio per l’attuazione del programma e difficoltà nell’individuazione degli

organi su cui ricade l’obbligo della comunicazione delle irregolarità.

Forti ritardi sono stati registrati nel processo di riorganizzazione delle

strutture, in particolare di quelle regionali, per assicurare una gestione e un

controllo efficace dei Fondi comunitari, anche in attuazione dei regg. 1260/1999 e

438/2001, in alcuni casi solo a partire dal 20041. Tali strutture, seppure rispondono

attualmente ad una definizione più articolata delle competenze, volte a sancire la

separazione dei ruoli, sono spesso carenti di risorse umane a fronte della gestione

di considerevoli stanziamenti, con il rischio conseguente di vanificare la stessa

funzione del controllo interno e di non garantire l’attuazione del principio della sana

gestione finanziaria.

L’esame delle situazioni concrete ha fatto registrare molti ritardi nelle

segnalazioni delle irregolarità e ciò, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile

adozione di tempestive iniziative di contrasto a livello regionale, nazionale, e

comunitario, ha compromesso, in molti casi, le possibilità di effettivo recupero delle

somme indebitamente erogate e, per ciò, il corretto utilizzo delle risorse per le

finalità di coesione e sviluppo. Invero, in merito all’obbligo di comunicazione

all’OLAF, la Sezione osserva come lo stesso sorga, in virtù dell’art. 3, par. 1, del

reg. (CE) 1681/94, anche per tutte quelle irregolarità amministrative (prive cioè di

intento fraudolento) dalle quali non derivi un danno al bilancio comunitario e al

bilancio nazionale, in quanto l’art. 3 si riferisce anche a quelle “somme che

sarebbero state pagate indebitamente ove non si fosse accertata l’irregolarità”.

Pertanto, devono essere segnalate all’OLAF anche le irregolarità scoperte in sede

ispettiva e soggette a decurtazioni contabili in corso di erogazione degli anticipi sul

1 In alcuni casi anche successivamente, come può evincersi per la Sicilia e per la Calabria. Per la Regione Basilicata invece si rinvengono atti di rilievo organizzativo in tale settore anche nel 2003. Si rinvia alla II parte della relazione allo specifico paragrafo.


14

costo totale del progetto e/o al momento del saldo, né le deroghe apportate dal

reg. 2035/2005 hanno inciso su tale sistema.

In ordine alle modalità di comunicazione alla Commissione, individuate dai

regg. 1681/1994 e 2035/2005, l’Accordo tra Governo, Regioni, Province autonome,

Province, Comuni e Comunità montane assunto in sede di Conferenza unificata in

data 29 settembre 2007 (i cui contenuti sono stati ripresi in una circolare

interministeriale del 12 ottobre 2007), ha inteso fornire una interpretazione

restrittiva rispetto al passato dei richiamati regolamenti comunitari, individuando il

momento in cui sorge l’obbligo di segnalazione agli organi comunitari soltanto dopo

l’avvenuto riscontro, da parte degli organi decisionali interni preposti alle diverse

provvidenze comunitarie, della fondatezza dell’ipotesi di violazione di una norma

comunitaria o nazionale posta a tutela degli interessi comunitari. In virtù di detta

interpretazione, alcune Amministrazioni hanno ritenuto di non dover comunicare

all’organismo preposto (OLAF) le situazioni concernenti mere irregolarità

amministrative. In ordine a tale orientamento interpretativo, che interpone un

ulteriore momento valutativo unitario nell’accertamento immediato dell’esistenza di

una irregolarità o frode, la Sezione osserva2 che è necessario apprestare particolari

cautele al fine di definire rapidamente l’iter delle comunicazioni anche per

consentire in modo efficace l’adozione dei conseguenti provvedimenti di autotutela.

La valutazione dei citati organi decisionali potrebbe, infatti, rischiare di

compromettere (specie nei casi controversi) la tempestività dell’inoltro delle

comunicazioni alla Commissione europea, il cui rispetto dei termini è essenziale per

un’efficace azione di prevenzione e contrasto nella lotta alle frodi.

Le irregolarità segnalate (ricollegabili sia alla programmazione 1994-1999

che a quella 2000-2006) nel periodo 2003-2007 pari a 527 casi, si presentano

mediamente di notevole rilevanza, sia per gli importi interessati e per il loro

numero, che per le modalità di realizzazione. Queste sono spesso realizzate nel

corso della fase istruttoria. In particolare, i momenti procedimentali più esposti

appaiono quello del vaglio preventivo delle domande di partecipazione ai bandi e dei

relativi requisiti e quello antecedente alla erogazione degli importi a titolo di

contributi. A tali fasi, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe opportuno

dedicare maggiore attenzione prevedendo controlli mirati anche al fine di

contrastare più efficacemente le pratiche fraudolente.

Per quanto attiene alla tipologia delle irregolarità, come risulta dalla banca

dati, si manifesta presso tutte le amministrazioni una sostanziale uniformità di

pratiche. Sono prevalenti, fra i casi segnalati, le ipotesi di frode rispetto alle

2Si veda la relazione sul referto finanziario approvato dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali delibera 4/2007, pag. 269.


15

irregolarità, spesso poste in essere con la falsa attestazione di attività di formazione

mai realizzate o con altre modalità truffaldine.

Le prassi individuate destano allarme e sottolineano l’esigenza non solo di

dare attuazione a misure di autotutela incisive, indirizzate alla revoca totale

dell’agevolazione, in linea con il disposto dell’art. 4 reg. (CE, Euratom) 2988 del 18

dicembre 1995, ma, suggeriscono, con finalità di prevenzione, di escludere i

soggetti che si sono resi colpevoli di pratiche irregolari, in conformità a quanto

previsto dal Regolamento finanziario del Consiglio 1605/2002, così come modificato

dal reg. 1995/2006. Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare già nei relativi

bandi questa particolare ipotesi di esclusione e, altresì, predisporre una sorta di

lista degli imprenditori inaffidabili, da diffondere fra le autorità nazionali e regionali

che gestiscono Fondi comunitari. Ciò potrebbe contribuire a rafforzare la cultura

della legalità e indurre a pratiche dissuasive.

La creazione di un sistema di accreditamento dei soggetti ammessi alle

agevolazioni perché ritenuti idonei sulla base di predeterminati requisiti, previsto

per i programmi nazionali, ha trovato limitata diffusione nei programmi regionali e

solo di recente.

Negli ultimi anni si registra una maggiore presenza di banche dati

informatiche seppure prevalentemente ad uso interno da parte delle diverse

amministrazioni di riferimento. La possibilità di utilizzare banche dati condivise

potrebbe consentire, invece, una maggiore certezza ed affidabilità dei dati

disponibili contribuirebbe efficacemente a contrastare molti dei fenomeni di

irregolarità.

Una valutazione più attenta delle modalità di realizzazione delle irregolarità

farebbe evidenziare l’elemento sistemico di alcune delle stesse al fine di una

ponderata ed approfondita analisi dei rischi.

Con riguardo alla gestione delle iniziative per mezzo di organismi intermedi,

l’esame delle modalità operative ha evidenziato specifici profili di criticità dovute a

carenze di approfondimento nelle fasi dell’istruttoria, delle domande o dei

pagamenti degli stati di avanzamento, poiché molte irregolarità si realizzano proprio

mediante documenti falsi consegnati all’atto della presentazione della domanda o al

momento dei pagamenti degli stati di avanzamento.

Nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la

fideiussione, a copertura di eventuali debiti dei soggetti beneficiari, le stesse non

vengano immediatamente escusse in occasione del verificarsi di irregolarità,

ovvero, a causa del notevole ritardo con cui alcune irregolarità emergono, le

fideiussioni risultano già restituite o non più attive. Le forme di garanzia in esame,


16

non si sono rivelate uno strumento utile per la tutela dell’amministrazione erogante.

Pertanto, anche sotto tale profilo, appare opportuno un intervento volto a

migliorare le clausole contrattuali con la previsione dell’irrevocabilità delle garanzie

e della possibilità per l’amministrazione interessata di poterle escutere a semplice

prima richiesta. In alternativa per i casi di più elevate erogazioni, si potrebbe

pensare ad altre forme di garanzia a carattere reale, sui beni del beneficiario,

analogamente a quanto richiesto dall’istituto bancario per l’accensione di un mutuo.

Nel corso dell’istruttoria è emerso che, pur essendo stato avviato dalle

amministrazioni un processo di riorganizzazione interno funzionale al miglioramento

delle attività preposte all’attuazione della programmazione comunitaria, tuttavia,

particolarmente critico si è rivelato il settore concernente gli adempimenti connessi

con il recupero di somme. Si tratta di uno dei compiti di maggior rilievo ma,

presumibilmente sottovalutato nelle sue oggettive difficoltà attuative. Infatti, al pari

dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via amministrativa - che, appunto,

registra forti criticità nell’ambito della PA - anche quello derivante dal pagamento

indebito di risorse comunitarie non sembra avviato verso risultati positivi, bensì

destinato a rimanere inefficace. Del resto, tale attività richiede specifica

professionalità tecnico-giuridica e idonee strutture organizzative: ma le iniziative

intraprese in tale settore non sembrano produrre risultati di rilievo, visto che sia

l’ufficio del contenzioso, nelle amministrazioni centrali, sia i responsabili di Misura

nell’ambito regionale, non si dedicano a tale attività in modo esclusivo. Pertanto, a

fronte di una diffusa mancata attuazione di tali compiti e di gravi ritardi nello

svolgimento delle relative procedure, anche a causa della loro complessità,

sarebbero auspicabili nuove iniziative idonee ad assicurare l’effettività e la

tempestività del recupero delle risorse comunitarie indebitamente erogate.

Dall’istruttoria è emersa una diffusa inerzia da parte delle amministrazioni,

che non attivano procedure amministrative di autotutela o azioni cautelari prima

della conclusione dei contenziosi, mentre i ritardi nei procedimenti intesi al recupero

possono causare pregiudizio alla reintegrazione dell’interesse subito, essendo

risultati frequenti i casi di provvedimenti di recupero emessi dopo l’intervenuta

dichiarazione di fallimento delle società beneficiarie.

Sotto tale profilo assume un particolare interesse la modalità seguita da un

ente regionale3 che adotta il fermo amministrativo dei pagamenti come strumento

volto ad accentuare le garanzie per le somme indebitamente erogate.

E’ perciò auspicabile che siano poste in essere in modo più tempestivo i

provvedimenti di autotutela nei casi in cui, pur in pendenza di procedimento penale,

3 Si veda la relazione di sintesi della Sezione regionale Lombardia, pag. 307 di questa relazione.


17

la mancanza di requisiti essenziali o, più in generale, la tipologia delle violazioni

accertate, rendano incompatibile l’iniziativa selezionata con l’avvenuta concessione

del contributo e ciò, anche nei casi in cui la gestione degli interventi sia affidata ad

organismi intermedi. In alcune relazioni delle Sezioni regionali di controllo della

Corte dei conti è stata rilevata l’esigenza di individuare specifiche strutture e risorse

destinate all’attività di recupero degli importi indebitamente erogati.

Con riferimento alla prevista dichiarazione di non recuperabilità, che

conclude, seppure in negativo, il procedimento concernente una irregolarità

riscontrata e segnalata, è necessario che l’Autorità di gestione proceda ad

individuare parametri e linee guida volte alla definizione dei presupposti di tale

dichiarazione, in modo da non lasciare le competenti strutture sprovviste di precisi

punti di riferimento in materia.

L’attività di controllo ha consentito poi di evidenziare alcuni risultati positivi.

Un primo risultato può individuarsi nell’aver fornito alle diverse

amministrazioni un quadro unitario del fenomeno, ricomponendo sia il sistema delle

competenze che il quadro delle informazioni, assunte anche con la collaborazione

del Dipartimento per le politiche comunitarie che ha messo a disposizione la propria

banca dati, ciò ha consentito un coordinamento ragionato e critico degli elementi

informativi e delle notizie inserite nel richiamato supporto informatico. Ha fatto

seguito un contraddittorio articolato con le diverse amministrazioni da cui è

scaturito non solo un arricchimento di elementi conoscitivi ma anche un rinvigorito

interesse generale verso la cultura della sana gestione e della legalità dell’azione

amministrativa. Il contrasto alle irregolarità non è solo inteso alla tutela degli

interessi finanziari nazionali e comunitari, ma difende il principio di una

amministrazione che esalta la correttezza e l’efficacia della propria azione a servizio

dei cittadini contribuenti. La conoscenza, così acquisita, ha altresì dimostrato un

effetto di particolare rilievo nell’analisi dei rischi ai fini della selezione del campione

da sottoporre a controllo.

Un secondo risultato sta nell’aver richiamato l’interesse per i controlli quale

strumento di prevenzione. Ma è necessario il ripristino di controlli effettivi, svolti

nelle fasi salienti dei procedimenti di concessione delle agevolazioni, controlli

effettuati da personale adeguato sia in termini di qualificazione che di numero, in

posizione di effettiva indipendenza. La separazione delle funzioni, in diversi casi,

avrebbe garantito non solo un più corretto svolgimento delle operazioni di controllo,

ma anche una più elevata probabilità di rilevazione delle irregolarità. Ed invero,

l’esigenza di accelerare i processi di spesa può indurre i responsabili della gestione

a sottostimare i tempi tecnici e le esigenze di approfondimento richiesti ai fini


18

dell’esercizio della funzione di controllo, per non parlare di possibili collusioni o

devianze (corruzioni, concussioni, ecc.) che trovano in strutture di controllo interno

approssimative e disorganiche il loro terreno più fertile. Va poi evidenziato il

fenomeno sempre più ampio dell’esternalizzazione dei controlli (sotto forma di

assistenza tecnica), che, seppure consentito dalla normativa comunitaria, andrebbe

disciplinato attraverso specifiche linee di indirizzo e precise direttive da parte dei

soggetti attuatori al fine di definire la predeterminazione di metodologie e di criteri

oggettivi evitando di attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla

struttura esterna riconducendo e assegnando al soggetto gestore sia la scelta delle

strategie che la supervisione e la diretta responsabilità del processo avviato.

Si ritiene, infatti che le funzioni del controllo siano senz’altro qualificanti

della missione dell’ente e, qualora il loro svolgimento sia disancorato da precise

linee d’indirizzo, l’affidabilità e attendibilità delle risultanze ne possano risultare

inficiate, rischiando di essere fortemente influenzate dai soggetti terzi con

conseguenze negative sull’obiettività e imparzialità dei risultati conseguiti. In tali

casi andrebbero esplicitate sia le tipologie di controlli da porre in essere che le

connesse responsabilità, onde evitare che il concessionario si possa trovare in

posizioni di potenziale conflitto di interesse rispetto all’eventuale individuazione di

irregolarità a carico di particolari beneficiari di provvidenze pubbliche, in

considerazione sia di una maggiore garanzia di obiettività nella selezione del

campione che delle oggettive modalità di svolgimento, ciò con il rischio che una

eccessiva standardizzazione e formalizzazione delle procedure sopravaluti gli aspetti

esteriori a danno della sostanza dei comportamenti, con gravi conseguenze

sull’efficacia dei controlli e sulla loro effettività. In tal senso sono state orientate le

raccomandazioni indirizzate alle singole Amministrazioni. Estrema preoccupazione,

anche alla luce della compatibilità con la legislazione comunitaria, suscitano le

modalità di controllo definite in una regione4 in cui il procedimento di controllo

risulta drasticamente limitato avendo il legislatore regionale (L.R. n. 21/2007)

ridotto la documentazione di spesa da presentare in sede di pagamento ad una

autocertificazione, previa asseverazione di un professionista abilitato.

In terzo luogo l’indagine ha posto l’attenzione sulla centralità della funzione

di recupero dei crediti e di reintegrazione del Bilancio comunitario e nazionale,

facendo leva sull’esigenza di monitorare costantemente il fenomeno, di attivare le

azioni cautelari possibili sia in fase antecedente che successiva alle erogazioni,

rendendo così più operose le amministrazioni.

4 Vedi relazione speciale Sicilia, pag. 339 di questa relazione.


19

Obiettivi e metodologia dell’indagine

Il referto speciale sulle irregolarità e frodi nel Fondo sociale europeo (FSE),

inserito nel programma della Sezione di controllo per gli affari comunitari ed

internazionali per il 20075, fa seguito al precedente referto di controllo sulle

irregolarità e frodi sul Fondo di sviluppo regionale (FESR), approvato dalla Sezione

con deliberazione n. 2/2007 ed è il corollario di una vigile e approfondita azione di

analisi e costante monitoraggio che la Sezione riserva, da diversi anni (fin dall’anno

2002), al fenomeno delle irregolarità e delle frodi anche nell’ambito dell’annuale

referto finanziario6.

La Sezione si è data carico di proseguire l’obiettivo, già rappresentato nella

precedente relazione, di esaminare il fenomeno delle irregolarità e delle frodi sui

Fondi strutturali, in particolare sul FSE, sui cui si è assistito, da una parte, ad un

incremento progressivo, negli ultimi anni, delle risorse messe a disposizione dalla

Commissione, e, dall’altra, ad una preoccupante accelerazione, sia sotto il profilo

quantitativo, che qualitativo delle irregolarità e delle frodi, fenomeno che costituisce

fattore di rischio per la buona riuscita della programmazione e della normale attività

di gestione. Con la presente relazione il controllo è stato indirizzato all’ esame delle

situazioni evidenziate in materia di Fondo sociale europeo (FSE) con particolare

riguardo alle Regioni meridionali, e a tre ulteriori ambiti territoriali: una regione del

Nord ed una provincia autonoma oltre ad una regione dell’Italia centrale.

L’attività di controllo è stata svolta con la collaborazione di 4 Sezioni

regionali e di 1 provinciale: Lombardia, Campania, Sardegna, Sicilia, PA Bolzano; le

prime tre hanno inserito l’indagine nel programma annuale, seppure con diversa

modalità (le Sezioni Lombardia e Campania hanno predisposto uno specifico

capitolo nella relazione annuale sul rendiconto regionale; la Sardegna ha esaminato

il fenomeno nel referto sui Fondi strutturali; la Sicilia e PA Bolzano hanno, invece,

svolto specifica indagine, conclusasi con autonomo referto. Questa Sezione, alla

luce di quanto disposto dal regolamento di organizzazione delle funzioni della Corte7

ha curato l’istruttoria nei confronti sia delle Amministrazioni centrali interessate

(Ministero dello sviluppo economico, Ministero del lavoro e della previdenza sociale,

Ministero degli affari esteri, Ministero della pubblica istruzione, Ministero

5 L’indagine è stata approvata dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali con deliberazione n. 2/2006. 6 L’ultimo referto è stato approvato con deliberazione n. 4/2007. Si rammenta, altresì, che la Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali sul tema delle irregolarità ha approvato nel 2002 due relazioni di controllo, una con deliberazione n. 2/2002 sulle irregolarità e frodi nell’utilizzo del FSE e un’altra con deliberazione n. 4/2002 sullo stato di applicazione in Italia del reg. (CE) 1681/1994 e nel 2007 una relazione sulle irregolarità e frodi nell’utilizzo del FESR nelle regioni dell’Obiettivo 1 con deliberazione n. 2/2007. 7 art. 10, del. 14/2000 delle Sezioni Riunite, così come modificato dal regolamento approvato dal Consiglio di Presidenza dell’11 giugno 2008.


20

dell’università e della ricerca scientifica, Ministero dell’interno) che delle altre tre

regioni meridionali, inserite nell’Obiettivo 1, Puglia, Basilicata, Calabria e per offrire

uno spaccato territoriale più ampio ha altresì esaminato la Regione Lazio.

La base informativa di partenza è stata costituita dai dati sulle irregolarità in

materia di Fondi strutturali, presenti nella banca dati del Dipartimento per le

politiche comunitarie, struttura preposta dalla legge a ricevere da tutte le

Amministrazioni italiane, le comunicazioni, previste dal reg. (CE)1681/1994, per il

successivo invio alla Commissione-Ufficio dell’OLAF8.

I dati e gli elementi esposti sono stati oggetto di ampio contraddittorio con le

amministrazioni interessate che hanno con disponibilità corrisposto alle richiesta

istruttorie della Sezione.

L’indagine ha avuto carattere comparativo utilizzando una metodologia

espressamente prevista come modalità di controllo dalla deliberazione n. 4/2004 di

questa Sezione, con la consapevolezza che il raffronto fra i modelli organizzativi ed i

procedimenti seguiti nelle diverse realtà amministrative potesse offrire elementi di

valutazione e di approfondimento complessivi, indirizzati sia a stimolare le

amministrazioni ad interventi correttivi che a valorizzare le buone pratiche

evidenziate.

In tal modo l’istruttoria per l’acquisizione dei dati e la loro successiva

elaborazione è stata effettuata, oltre che da questa Sezione, anche dalle Sezioni

regionali di controllo menzionate.

Presso la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali è

stato costituito un gruppo di lavoro composto da magistrati sia della Sezione

centrale che delle Sezioni regionali di controllo per la Campania, la Sardegna, la

Sicilia, la Lombardia e la Provincia di Bolzano, relatori dei referti di rispettiva

competenza. Il gruppo ha individuato gli obiettivi, ha ricercato gli indicatori, ha

definito, pur con le particolarità che ogni situazione territoriale riveste, gli elementi

conoscitivi sui quali indirizzare l’istruttoria, ha predisposto un questionario con

domande a risposta multipla e anche di tipo descrittivo, trasmesso a tutte le

Amministrazioni interessate.

Con le attività di controllo si è proceduto all’analisi delle strutture

organizzative delle Amministrazioni sia centrali che regionali competenti nella

gestione, nel pagamento e nei controlli delle risorse comunitarie, gli strumenti

utilizzati per il monitoraggio delle irregolarità, le fasi procedimentali più coinvolte

dal fenomeno, le tipologie e le modalità di svolgimento delle irregolarità, le azioni

8 L’OLAF, istituito nel 1999, è l’Ufficio europeo per la lotta antifrode ed ha come compito quello di proteggere gli interessi finanziari dell’Unione europea nella lotta contro la frode, la corruzione ed ogni altra forma di attività illegale, comprese quelle perpetrate in seno alle istituzioni europee.


21

intraprese successivamente agli eventi, i tempi per gli accertamenti, gli organi

preposti a tale funzione, i controlli sistemici conseguenti, le azioni cautelari avviate,

la gestione dei recuperi delle somme indebitamente corrisposte.

Nelle Sezioni regionali citate il controllo è stato oggetto di referto ai Consigli

regionali e per Bolzano al Consiglio provinciale, i referti sono stati approvati,

rispettivamente con le Deliberazioni: n.149/2007 (28.12.2007) per la Sezione

Campania; n. 7/2008 (25.07.2008) per la Sezione Sicilia; n. 20/2008 (11.03.2008)

per la Sezione Sardegna; n. 8/2008, per la Sezione Lombardia (22.01.2008); e n.

1/2008 (06.03.2008), per la Sezione della Provincia di Bolzano.

Questa relazione nella prima parte, dopo un breve cenno sulla disciplina

giuridica delle irregolarità e delle frodi e sulle relative modalità di comunicazione,

definite in Italia, in attuazione dei regg. (CE) 1681/1994 e 2035/2005, analizza in

sintesi le problematiche emerse e i risultati conseguiti, sia con riguardo alle

modalità di monitoraggio delle irregolarità e ai relativi controlli che alle azioni

cautelari e di recupero.

Nella seconda parte risultano esaminati i diversi aspetti del fenomeno presso

le amministrazioni centrali e presso le realtà regionali, evidenziando, per ognuna di

esse, nelle conclusioni, particolarità e problematiche emerse con spunti critici di

valutazione.

Per gli ambiti territoriali menzionati, nei quali le Sezioni hanno approvato

una specifica relazione di controllo, il presente referto riporta, nella III parte, una

sintesi, predisposta dai magistrati relatori, degli elementi più significativi emersi

dall’attività di controllo e presenti nelle relazioni approvate dalle singole Sezioni.


22

I PARTE

Disciplina giuridica delle irregolarità

Negli ultimi anni l’azione di protezione degli interessi finanziari della

Comunità, si è notevolmente rafforzata con l’adozione di una serie di misure a

livello comunitario e nazionale volte a contenere il fenomeno delle frodi e delle

irregolarità. La strategia globale dell’ultimo decennio, si è caratterizzata, da una

parte, con una politica normativa unitaria sempre più attenta a prevenire ed a

contrastare il fenomeno in tutti i settori d’intervento, e dall’altra, con il

rafforzamento della cultura della cooperazione non solo fra la Comunità e gli Stati

membri, ma anche all’esterno della Comunità.

L’art. 280 del Trattato CE (TCE)9 stabilisce che la Comunità e gli Stati

membri combattono la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi

finanziari della Comunità, mediante misure che devono essere dissuasive ma anche

tali da favorire una protezione efficace negli Stati membri.

La tutela degli interessi finanziari della Comunità europea e la lotta contro le

frodi e le irregolarità rappresentano obiettivi strategici per i quali la responsabilità è

condivisa fra la Comunità e gli Stati membri. Costituiscono principi fondamentali

della materia, ai sensi dell’art. 280 del Trattato della Comunità europea, il principio

di “assimilazione” e quello di “cooperazione”. In base al principio di assimilazione gli

Stati membri devono adottare, per combattere le irregolarità e le frodi ai danni

degli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure, di prevenzione e di

contrasto previste per combattere quelle ai danni dei propri interessi finanziari. Per

il principio di cooperazione, gli Stati membri devono cooperare insieme alla

Commissione, al fine di assicurare la convergenza degli sforzi di tutte le autorità

nazionali e delle istituzioni interessate alla prevenzione.

La disciplina giuridica trae fondamento oltre che dall’art. 280 TCE10 già

citato, dalla Convenzione sulla Protezione degli Interessi Finanziari (PIF)11 del 26

luglio 1995, dal reg. 2988/1995 del Consiglio del 19 dicembre 1995, dal reg.

2185/1996 del Consiglio dell’11 novembre 1996.

9 L’art. 280 TCE, introdotto il 28 ottobre 2000 con il Trattato di Amsterdam, rappresenta un’evoluzione del precedente art. 209 A, introdotto dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993. 10 L’art. 280 TCE, come modificato dal Trattato di Amsterdam del 1997, entrato in vigore il 1° maggio 1999 introduce anche il “principio di efficacia” della sanzione, già noto fin dal 1988 nella giurisprudenza della Corte di Giustizia. In base ad esso gli Stati membri devono adottare misure dissuasive tali da permettere una protezione efficace nei confronti delle frodi. La norma stabilisce che il Consiglio adotta, secondo le procedure previste dall’art. 251, le misure necessarie per la prevenzione e la lotta contro le frodi, misure che devono essere equivalenti in tutti gli Stati membri. 11 Convenzione adottata in base all’art. K3, del Trattato sull’Unione europea relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità europea - GUCE C 316 del 27.11.95 (atto del Consiglio 95/C 316/03).


23

L’art. 280 non dà alcuna definizione di frode. E’ la Convenzione PIF del 26

luglio 1995, relativa alla protezione degli interessi finanziari comunitari che dà una

specifica definizione. Essa, nell’introdurre un obbligo per tutti gli Stati membri di

perseguire i comportamenti fraudolenti ai danni degli interessi finanziari comunitari

con ”sanzioni penali, effettive, proporzionate e dissuasive” fornisce una definizione

armonizzata di frode sia sul fronte delle spese che delle entrate della Comunità.

Costituisce frode, lesiva degli interessi finanziari della Comunità, “qualsiasi

azione o omissione intenzionale relativa all’utilizzo o alla presentazione di

dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento

o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità

europee (con riguardo alle spese)…o la diminuzione illegittima (con riguardo alle

entrate) di risorse del bilancio generale delle Comunità europee “; o “alla mancata

comunicazione di una informazione in violazione di un obbligo specifico”… o “alla

distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui sono stati concessi…o alla

distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto cui consegue lo stesso effetto” (art.

1.1).

La nozione di irregolarità, invece, si ritrova nel reg. 2988/1995 del 18

dicembre 1995 che, relativamente alla tutela degli interessi finanziari della Comunità,

per la prima volta detta una normativa generale sui controlli omogenei e sulle misure

e sanzioni amministrative in materia di irregolarità.

“Irregolarità” è “qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario

derivante da un’azione od omissione di un operatore economico che abbia o possa

avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio comunitario attraverso la

diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite

direttamente per conto della Comunità o a causa di una spesa indebita.

L’atto lesivo degli interessi finanziari della Comunità è innanzitutto una

irregolarità nell’ambito della quale è ricompresa anche la frode che altro non è che

una irregolarità qualificata dall’intenzionalità dell’azione od omissione e dalle

modalità di esecuzione.

Nel caso di semplici irregolarità si applicano solo “misure” amministrative,

nel caso di irregolarità intenzionali (frodi) “sanzioni” amministrative, nel caso di

frodi gravi12 lo Stato membro è tenuto a prevedere sanzioni penali.

La Convenzione sugli interessi finanziari citata è stata seguita rapidamente da

un primo protocollo13 del 27 settembre 1996, il quale ha introdotto l’obbligo per gli

12 E’ frode grave qualsiasi frode relativa ad un importo minimo che in ciascuno Stato membro non può essere inferiore a 50.000 euro. E’ invece frode di lieve entità quella il cui importo sia inferiore ai 4000 euro e non presenti aspetti di gravità, gli Stati possono prevedere sanzioni diverse da quelle penali. 13 Protocollo del 27 settembre 1996, in GUCE C 313, del 23 ottobre 1996, pag. 1, atto del Consiglio (96/C e 313/01).


24

Stati di incriminare le condotte di corruzione, attiva e passiva, che vedano coinvolti i

funzionari comunitari e di un qualsiasi Stato membro e che siano suscettibili di recare

pregiudizio agli interessi finanziari comunitari. Un secondo protocollo14 del 19 giugno

1997 ha previsto, invece, obblighi in materia di incriminazione del riciclaggio, nonché

di confisca dei proventi derivanti da tali reati e della corruzione passiva e di

responsabilità delle persone giuridiche per frodi, corruzione attiva e riciclaggio. Un

ulteriore protocollo del 29 novembre 199615, sull’interpretazione pregiudiziale della

convenzione da parte della Corte di Giustizia, ha arricchito il descritto quadro

normativo.

Va altresì menzionata la Convenzione del 26 maggio 199716, relativa alla

lotta contro la corruzione, nella quale sono coinvolti i funzionari della Comunità

europea o degli Stati membri.

Il 17 ottobre 2002, in tutti gli Stati membri sono entrati in vigore17, la

Convenzione PIF del 26 luglio 1995, nonché il primo protocollo del 27 settembre

1996 e il protocollo del 29 novembre 1996, l’Italia18 ha ratificato il secondo

protocollo solo di recente in data 4 agosto 200819.

Il reg. 2185/1996 completa il quadro, disciplinando i controlli e le verifiche in

loco della Commissione per la protezione degli interessi finanziari della Comunità

contro le frodi e le altre irregolarità.

Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione, oltre alle frodi, ogni

altra irregolarità che abbia un effetto sul bilancio superiore ai 10.000 euro (art.

1.10 reg. 2035/2005 della Commissione20 che ha sostituito il reg. 1681/1994) per i

Fondi strutturali, per i Fondi di coesione (l’art. 12 del reg. 2168/2005) e per le

Risorse proprie (l’art. 6.3 del reg. 1552/1989) per i fondi in agricoltura (l’art. 6 reg.

1848/2006).

Il reg. 2035/2005, con riguardo ai Fondi strutturali, dà una definizione di

irregolarità, in linea con l’art. 1, par. 2, del reg. (CE, Euratom) 2988/1995, nel

senso che “irregolarità è qualunque violazione di una disposizione del diritto

14 Protocollo del 19 giugno 1997, in GUCE C 221, del 19 luglio 1997, pag. 11. Tale protocollo, sotto lo specifico profilo della cooperazione giudiziaria, invita gli Stati membri a cooperare strettamente con la Commissione, scambiando informazioni al fine di facilitare l’accertamento dei fatti e garantire un’azione efficace contro la frode, la corruzione, il riciclaggio di denaro. 15 Del 29 novembre 1996, in GUCE C 151, del 20 maggio 1997, pag. 1. 16 In GUCE C 195 del 25 giugno 1997. 17 Tali elementi sono tratti dalla relazione sulla tutela degli interessi finanziari della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, relativa all’anno 2005, pag. 20. 18 In Italia, la legge 300 del 29 settembre 2000, ha ratificato e dato esecuzione alla Convenzione PIF, al Primo protocollo del 26 settembre 1996 e alla Convenzione del 26 maggio 1997, sulla lotta alla corruzione nella quale sono coinvolti funzionari comunitari o degli Stati membri. 19 La legge di ratifica citata è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n 206 del 30 agosto 2008. 20 Il limite indicato dal reg. 1681/1994 di 4.000 euro è stato ridefinito dall’art. 1.10, reg. 2035/2005, per tutti i Fondi strutturali compresi i PIC (Programmi di iniziativa comunitaria). Tale atto normativo, nel modificare il reg. 1681/1994 ha individuato l’obbligo di comunicazione alla Commissione, a partire dal 28 febbraio 2006, solo per le irregolarità superiori ai 10.000 euro, mentre per le irregolarità segnalate prima di tale data e per somme inferiori, continua ad applicarsi l’art. 5 del reg. 1681/1994.


25

comunitario, derivante dall’azione o omissione di un operatore economico, che ha o

avrebbe l’effetto di arrecare un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità

europee attraverso l’imputazione al bilancio comunitario di una spesa indebita”. La

definizione ribadisce anche il concetto di pericolo di danno, importante ai fini della

segnalazione tempestiva dei fenomeni accertati e di sospetta frode21.

Alle iniziative assunte sul piano normativo, la Commissione ha aggiunto

misure organizzative con la creazione, a novembre 1996, di una propria struttura

amministrativa, l’Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF), sostituita,

nel 1999, dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)22.

Il Consiglio, con decisione 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002, per

rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità, ha istituito Eurojust.

Tale nuovo organismo, insieme all’estensione del mandato europeo a tutte le

forme gravi di criminalità internazionale, tra cui la frode e la corruzione, ha

consentito di potenziare la collaborazione fra la Commissione e gli organismi

nazionali di cooperazione giudiziaria e di polizia.

Il memorandum d’intesa, firmato il 14 aprile 2003, fra OLAF e Eurojust, ha

previsto uno stretto coordinamento fra “l’Unità Magistrati’’ dell’OLAF e i membri di

Eurojust al fine di rafforzare la cooperazione indicata dall’art. 280 del Trattato CE.

La Corte dei conti italiana23 e l’OLAF hanno sottoscritto, nel 2006, un accordo di

cooperazione per la reciproca assistenza amministrativa, in particolare per quanto

concerne lo scambio spontaneo o su richiesta di informazioni rilevanti per la

prevenzione e l’individuazione delle frodi e di tutte le attività illecite lesive degli

interessi finanziari della Comunità a danno degli interessi finanziari della Repubblica

italiana.

Nel sistema italiano va segnalato che, l’art. 4 della legge 300 del 29

settembre 200024, nell’introdurre nel codice penale il reato di cui all’art. 316 ter

(Indebita percezione di erogazioni concesse dallo Stato, dagli Enti pubblici, dalla

Comunità europea, a danno dello Stato), ha previsto, nel caso di “somma

indebitamente percepita pari o inferiore a 3.999,96 euro” l’applicazione della sola

21 Si rinvia per l’esame di alcuni aspetti problematici alle considerazioni formulate nella precedente relazione finanziaria – anno 2006 Sezione affari comunitari ed internazionali deliberazione n 1/2007. 22 Decisione 1999/352/CE,CECA, Euratom del 29.4.1999 in GUCE, I, 136 del 31.5.1999, pag. 20. Si vedano altresì i regg. 1073/1999 e Euratom 1074/1999 del 25 maggio 1999; Accordo interistituzionale del 25 maggio 1999 fra Parlamento europeo, Consiglio dell’Unione europea e la Commissione delle Comunità europee; decisione Commissione 1999/352/CE, CECA e Euratom del 28 aprile 1999. 23 Vedi accordo Procura generale – OLAF del 23.6.2006. 24 “Salvo che il fatto costituisca il reato previsto dall’art. 640 bis, chiunque, mediante l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi o attestanti cose non vere, ovvero mediante l’omissione di informazioni dovute, consegue indebitamente, per sé o per altri, contributi, finanziamenti, mutui agevolati o altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate,concessi o erogati dallo Stato, da altri enti pubblici o dalle Comunità europee è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni”.


26

“sanzione amministrativa con il pagamento di una somma di denaro da euro 5.168

a euro 25.822. Tale sanzione non può superare il triplo del beneficio conseguito.

Il d.lgs 231 dell’8 giugno 2001, in attuazione della delega prevista nell’art. 11

della legge 300 del 29 settembre 2000, ha introdotto la responsabilità amministrativa

delle persone giuridiche e delle società e associazioni anche senza personalità

giuridica per i reati commessi dagli organi societari.

Tra questi reati vanno inclusi la frode (artt. 640 n.1, 640 bis, 640 ter.2, 316

bis e 316 ter c.p.) e la corruzione (artt. 318, 319, 319 bis e ter, 320, 321, 322, 322

bis c.p.). La responsabilità amministrativa delle persone giuridiche è prevista sia nel

caso in cui i reati siano commessi dagli organi al vertice della gerarchia dell’ente, che

nel caso in cui i reati siano stati commessi da organi che svolgano funzione di

direzione e controllo.

La comunicazione delle irregolarità

Nell’ambito nazionale, grazie alla presenza di numerosi organismi di controllo

sia amministrativo che di polizia giudiziaria, vi è stata una attenta azione volta

all’individuazione dei casi di irregolarità e frode da comunicare alla Commissione, ai

sensi del reg. 1681/1994 e del reg. 595/1991 (ora reg 1848/2006).

In proposito va ricordato che l’art. 30 della legge 526 del 21.12.1999 ha

attribuito alla Guardia di finanza, per la tutela degli interessi finanziari della

Comunità, gli stessi poteri di indagine previsti per l’accertamento dell’imposta sul

valore aggiunto e sul reddito. Il d.lgs n. 68 del 2001 ha rafforzato e ridefinito le

competenze della Guardia di finanza, indicata come forza di polizia nelle materie

economiche e finanziarie.

Da ultimo, l’assetto organizzativo dei reparti speciali è stato ridefinito dal

Comando Generale della Guardia di finanza con due circolari (nn. 162141/317 del

19 maggio 2005 e 340000/317 del 22 ottobre 2004) con la costituzione, nell’ambito

del Comando tutela della finanza pubblica, di un nucleo speciale spesa pubblica e

repressione delle frodi comunitarie.

Presso il Dipartimento politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei

Ministri opera un nucleo della Guardia di finanza, istituito con il dPCM 11.1.95, con il

compito di supportare il Comitato interministeriale per la lotta alle frodi comunitarie,

istituito dall’art. 76.2, della legge 142 del 19 febbraio 1992. Le competenze del

Nucleo della Guardia di finanza sono state confermate dal dPCM 2317/2002, art.

10.2. Ma il menzionato Comitato, dopo diversi anni di inerzia, con il dPR 91 del 14

maggio 2007, su impulso del Ministro per le politiche europee è stato ricostituito in

una rinnovata composizione.


27

Nel settore agricolo e agroalimentare, il 5 dicembre 1994, è stato istituito un

Reparto specializzato dell’Arma dei Carabinieri “Comando Carabinieri Politiche

Agricole”. Il d.m. 20 agosto 2001, oltre a potenziarne l’organico, ha istituito tre

Nuclei Antifrode Carabinieri (NAC) a Parma, Roma e Salerno, che svolgono la loro

attività rispettivamente nel nord, nel centro e nel sud del territorio nazionale.

Il Comando svolge controlli straordinari per la prevenzione e la repressione

dei reati in violazione di norme comunitarie nel settore agricolo e agroalimentare e

concorre all’esecuzione di controlli sugli aiuti alimentari ai Paesi in via di sviluppo.

Le Regioni, le Province autonome e la Guardia di finanza hanno definito una

“Convenzione Quadro” per la stipula di protocolli d’intesa fra le Amministrazioni

regionali e i Comandi regionali della Guardia di finanza, allo scopo di coordinare

tutti i controlli e gli scambi di informazioni nel settore degli interventi per finalità

strutturali. Recentemente, anche nella materia del FEAOG-Garanzia, la Guardia di

finanza ha siglato alcuni analoghi protocolli d’intesa con alcune Regioni.

I Fondi strutturali hanno inoltre formato oggetto di monitoraggio da parte di

un Comitato centrale e di 20 Comitati regionali di coordinamento finanziario,

costituiti dai rappresentanti della Guardia di finanza, della Ragioneria generale dello

Stato e dell’Agenzia delle entrate.

Va altresì segnalato che la legge 296 del 27 dicembre 2006 “Disposizioni per

la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (legge finanziaria

2007)25, ha previsto (commi da 1213 a 1222) che eventuali conseguenze finanziarie

derivanti dalla violazione della legge comunitaria siano oggetto di rivalsa statale nei

confronti degli enti pubblici non statali responsabili, riferendosi in particolare alle

seguenti ipotesi:

• condanna pronunciata dalla Corte di Giustizia della Comunità europea, ai sensi

dell’art. 228, paragrafo 2, del Trattato istitutivo della Comunità europea;

• regolazioni finanziarie operate dalla Commissione europea in base alle

specifiche normative sopranazionali nei casi di riscontrate gravi negligenze nella

gestione a livello nazionale di fondi strutturali comunitari.

In merito all’obbligo di comunicazione all’OLAF, la Sezione osserva come lo

stesso sorga, in virtù dell’art. 3, paragrafo. 1, del reg. (CE) 1681/94, anche per

tutte quelle irregolarità amministrative (prive cioè di intento fraudolento) dalle quali

non derivi né un danno al bilancio comunitario né un reale esborso di somme

indebite, in quanto l’art. 3 si riferisce anche a quelle “somme che sarebbero state

pagate indebitamente ove non si fosse accertata l’irregolarità”. Pertanto, devono

essere segnalate all’OLAF anche le irregolarità scoperte in sede ispettiva e soggette

25 La legge è stata pubblicata in GURI 299 del 27 dicembre 2006 Supplemento ordinario n. 244.


28

a decurtazioni contabili in corso di erogazione degli anticipi sul costo totale del

progetto e/o al momento del saldo. Sul punto, va inoltre, osservato che la predetta

disposizione del reg. (CE) 1681/94 non è stata modificata dal reg. (CE) 2035/2005,

il quale, nel dettare una nuova disciplina in materia di comunicazione di irregolarità

alla Commissione, ha introdotto le seguenti tre specifiche deroghe al predetto

obbligo di comunicazione:

- irregolarità consistenti nella mancata esecuzione, in tutto o in parte, di

un’operazione cofinanziata dal bilancio comunitario in seguito al fallimento del

beneficiario finale;

- irregolarità corrette prima della concessione del contributo e consistenti nella

assenza dei presupposti per la finanziabilità del progetto;

- irregolarità segnalate spontaneamente dal beneficiario finale prima della loro

scoperta da parte degli organi dell’Amministrazione.

In ordine a siffatte modalità di comunicazione alla Commissione, tuttavia, un

Accordo tra Governo, Regioni, Province autonome, Province, Comuni e Comunità

montane assunto in sede di Conferenza unificata in data 29 settembre 2007 (i cui

contenuti sono stati ripresi in una circolare interministeriale del 12 ottobre 200726),

ha inteso fornire una interpretazione restrittiva rispetto al passato dei richiamati

regolamenti comunitari, individuando il momento in cui sorge l’obbligo di

segnalazione agli organi comunitari soltanto dopo l’avvenuto riscontro, da parte

degli organi decisionali interni preposti alle diverse provvidenze comunitarie, della

fondatezza dell’ipotesi di violazione di una norma comunitaria o nazionale posta a

tutela degli interessi comunitari.

In virtù di detta interpretazione, i predetti organi decisionali sarebbero,

dunque, tenuti a redigere gli appositi modelli OLAF di comunicazione alla

Commissione solo qualora ritenessero di confermare che i fatti dedotti nel verbale

di segnalazione integrino un caso di irregolarità e che ricorrano i presupposti

stabiliti dalla normativa vigente.

Anche in base a tali considerazioni, alcune Amministrazioni 27 hanno ritenuto

di non dover comunicare all’organismo preposto (OLAF) le situazioni concernenti

26Il 12 ottobre 2007 la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento politiche europee, in accordo con altri Ministeri (economia e finanze, politiche agricole e forestali, sviluppo economico e lavoro e previdenza sociale), ha emanato una circolare relativa alle modalità di comunicazione alla Commissione europea delle irregolarità e frodi a danno del bilancio comunitario. Al riguardo, al fine di delineare esattamente il momento in cui sorge l’obbligo di comunicazione alla Commissione, ha stabilito di considerare il primo verbale amministrativo o giudiziario, definito dai regolamenti comunitari (art. 1 bis reg. 1681/1994, art. 27 reg. 1828/2006, art. 2 reg. 1848/2006), come la prima valutazione scritta stilata dalle diverse amministrazioni preposte alla gestione delle provvidenze comunitarie, che, in base a fatti concreti o specifici, accerti l’esistenza di un’irregolarità, ferma restando la possibilità di rivedere o revocare tale accertamento alla luce degli sviluppi del procedimento amministrativo o giudiziario. 27 Si veda la relazione di controllo della Sezione di controllo per la Regione Campania deliberazione 149/2007 pag. 287 di questa relazione.


29

mere irregolarità amministrative. La descritta nuova modalità operativa, se da un

lato risponde all’intento di evitare la segnalazione alla Commissione su presunte

irregolarità che si rivelino successivamente inesistenti, allontana i tempi delle

comunicazioni e riserva tale adempimento a valutazioni discrezionali, di esclusiva

competenza dell’Autorità di gestione, con possibili effetti su quelle finalità di

prevenzione individuabili nel concetto di sospetta frode di cui all’art. 1 bis reg.

1681/1994.

In ordine a tale orientamento interpretativo, che interpone un ulteriore

momento valutativo unitario nell’accertamento immediato dell’esistenza di una

irregolarità o frode, la Sezione osserva28 che la tutela delle provvidenze comunitarie

non può essere indebolita in ragione di una malintesa prudenza nella comunicazione

delle presunte irregolarità e nell’adozione dei conseguenti provvedimenti di

autotutela. La valutazione degli organi decisionali potrebbe, infatti, rischiare di

compromettere (specie nei casi controversi) la tempestività dell’inoltro delle

comunicazioni alla Commissione europea, il cui rispetto dei termini è essenziale per

un’efficace azione di prevenzione e contrasto nella lotta alle frodi.

E’ pertanto auspicabile che il Dipartimento delle politiche europee, organo

preposto per lo Stato italiano ad effettuare, periodicamente, le comunicazioni alla

Commissione delle irregolarità e frodi rilevate, svolga un costante ed attento

monitoraggio nei confronti delle amministrazioni al fine di evitare che i

comportamenti omissivi delle Amministrazioni che hanno la gestione dei fondi

possano produrre danno agli interessi finanziari comunitari ed a quelli nazionali.

Le irregolarità comunicate

Le irregolarità esaminate sono quelle comunicate nel periodo 2003-2007.

Esse sono state tratte dalla banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie

presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e richiamate annualmente dalla

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali nelle Relazioni annuali

a cui si fa rinvio29.

Per una ricognizione complessiva del fenomeno delle irregolarità nelle

diverse annualità considerate, sotto il profilo dell’individuazione finanziaria, si rinvia

all’appendice di questa Relazione.

Con particolare riguardo al Fondo sociale europeo si rileva un’incremento,

nei diversi anni, delle irregolarità sia per numero di casi (passati dai 26 del 2003 ai

28 Si veda la Relazione finanziaria approvato dalla Sezione affari comunitari ed internazionali delibera 4/2007, pag. 269. 29 Cfr. Relazione finanziaria sugli esercizi dal 2002 al 2007.


30

180 del 200730) che per importi da recuperare, relativamente ai quali risulta un

incremento del 535%, con punte particolarmente elevate nel 2005 (per importi

superiori ai 52.000.000,00 euro). L’entità delle somme da recuperare per le

irregolarità segnalate sul FSE, rappresenta, mediamente, una percentuale del 15,4

rispetto alle irregolarità segnalate su tutti gli altri Fondi comunitari nel periodo

considerato.

Anno di comunicazione

Importo da recuperare

comprensivo di tutti i Fondi

Importo da recuperare solo

FSE %

2003 55.811.837,00 7.226.251,00 12,9

2004 80.452.438,00 14.363.501,00 17,9

2005 140.375.540,00 52.115.039,00 37,1

2006 239.359.580,00 13.108.371,00 5,5

2007 252.456.660,00 31.343.223,00 12,4

Totale 768.456.055,00 118.156.385,00 15,4 Elaborazione Corte dei conti su dati Dipartimento politiche comunitarie

Fin dall’inizio del periodo l’incidenza delle irregolarità nei programmi

regionali, non solo nelle Regioni dell’Ob. 1, si è presentata di notevole rilievo,

rappresentando i fenomeni regionali, sia per numero di casi sia per gli importi da

recuperare, una percentuale molto elevata pari a circa il 92%; ciò anche in ragione

della quantità di risorse che con la programmazione 2000-2006 sono state

indirizzate ai POR regionali.

30 Tale dato si riferisce alla situazione delle irregolarità accertate in tutto il territorio nazionale.


31

grafico - rapporto fra importi irregolari da recupe rare sul FSE e su tutti i Fondi compreso il FEAOG-G

7.226.251

14.363.501

52.115.039

13.108.371

31.343.223

55.811.837

80.452.438

140.375.540

239.359.580

252.456.660

2003

2004

2005

2006

2007

tutti i Fondi

FSE

Sotto il profilo degli importi da recuperare dal 2003 al 2007 si registrano

relativamente al FSE euro 118.156.385, mentre per le sole Amministrazioni definite

nella presente indagine tali importi sono indicati in euro 90.587.448, di cui euro

82.060.782 nelle 9 Regioni esaminate.

Il sopradescritto importo, pari al 76,66% delle irregolarità accertate su tutto

il territorio nazionale, costituisce pertanto una realtà altamente significativa del

fenomeno.

Per i Programmi gestiti dalle amministrazioni centrali, nelle diverse

annualità, si osserva che i maggiori importi da recuperare sono costituiti da quelli

relativi a programmi del Ministero del lavoro.


32

FSE - Amm.ni nazionali - incidenza % delle irregolarità per anni di comunicazione dal 2003 al 2007

Ministero lavoro78%

Ministero interno

3%

Ministero istruzione

1%

Ministero università

7%

Ministero esteri

4%MSE- ex MAP

6%

33

FSE – Andamento delle irregolarità per anno di comunicazione nelle Amministrazioni interessate dall’indagine (al 31.12.2007)31 (euro)

2003 2004 2005 2006 2007 TOTALE

ENTI n. importo da

recuperare n. importo da





recuperare

Lombardia 3 60.708 13 5.268.579 45 3.614.921 21 1.775.784 87 9.611.237 169 20.331.228

P.A. Bolzano 0 0 0 0 1 30.168 2 123.879 8 244.424 11 398.470

Lazio 0 0 7 91.840 2 2.850.842 7 2.836.389 29 7.494.191 45 13.273.262

Campania 0 0 1 53.866 1 512.160 39 5.058.712 11 422.431 52 6.047.169

Basilicata 1 32.227 0 0 1 97.488 0 0 0 0 2 129.715

Puglia 0 0 1 9.155 4 0 1 395.361 0 0 6 404.516

Calabria 5 582.513 10 1.766.031 11 4.879.932 5 918.486 0 0 31 8.146.963

Sicilia 0 0 23 2.921.271 19 28.760.778 2 526.336 1 438.616 45 32.647.000

Sardegna 0 0 0 0 0 0 0 0 9 682.458 9 682.458

REGIONI 9 675.448 55 10.110.742 84 40.746.289 77 11.634.946 145 18.893.357 370 82.060.782 Ministero lavoro 2 1.819.820 5 318.246 9 1.768.330 2 355.796 5 2.423.850 23 6.686.041 Ministero interno 2 170.599 2 134.265 4 304.864 Ministero pubblica istruzione

1 26.198 1 26.080 2 52.278 Ministero università e ricerca scientifica

1 569.717 1 0 2 569.717 Ministero affari esteri 2 362.591 2 362.591 Ministero sviluppo economico - ex MAP

4 246.900 6 304.058(*) 10 550.598

AMM. CENTRALI 5 2.752.128 5 318.246 9 1.768.330 9 799.492 15 2.888.253 43 8.526.448

TOTALE 14 3.427.576 60 10.428.988 93 42.514.619 86 12.434.438 160 21.781.610 413 90.587.231 Elaborazione Corte dei conti su dati Dipartimento politiche comunitarie

(*) somma comprensiva di un importo recuperato il 16 maggio 2008 pari a 81.000 euro.

31 I dati sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie e possono differire dai dati riportati nel testo della relazione (in particolare per le Regioni trattate dalle Sezioni regionali di controllo: Campania, Lombardia, Sardegna, Sicilia e PA Bolzano).


34

Per i programmi regionali delle regioni esaminate,invece, l’incidenza

maggiore del fenomeno è individuabile in Sicilia con circa il 40%, nella Lombardia

con circa il 25%, nel Lazio con il 16 % ed in Calabria con il 10% del totale

regionale.

grafico - FSE - Regioni - incidenza % delle irregolarità per il periodo 2003 - 2007

Basilicata 0,16%

Puglia 0,49%

Calabria 9,93% Campania

7,37%

Lazio 16,17%

P.A. Bolzano 0,49%

Lombardia 24,78%

Sicilia 39,78%

Sardegna 0,83%

Sotto il profilo della quantità dei casi segnalati si osserva che sul FSE la

banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie ne registra 693, mentre i

casi chiusi dalla Commissione o in attesa di chiusura a vario titolo sono 167; in tal

modo i casi ancora esistenti risultano 526 (cfr prospetto che segue), con un

incremento dal 2003 al 2007 di circa 7 volte, anche con riguardo agli importi da

recuperare.


35

Situazione delle irregolarita' e frodi del FSE per anno di comunicazione (al 31 dicembre 2007)

FSE

TOTALE CASI

SEGNALATI

n. casi aperti

definiti dalla

Commissione

in attesa di

definizione

dalla

Commissione

tentativi

non

rendicontati

nessuna

irregolarità

annullate

n.casi definiti

o in attesa di

definizione

anno di

comunicazione

a b=(a-i)

c d e f g h I

2003 44 26 15 2 0 0 1 0 18

2004 125 88 17 13 0 3 2 2 37

2005 172 134 9 12 0 5 7 5 38

2006 142 98 8 12 6 10 2 6 44

2007 210 180 0 22 7 1 0 0 30

693 526 49 61 13 19 12 13 167 Elaborazione Corte dei conti su dati Dipartimento politiche comunitarie

Il Dipartimento per le politiche comunitarie ha comunicato a tutte le

amministrazioni, con nota del 21 aprile 2008 DCPC 0003003, che la Commissione

europea – ufficio europeo per la lotta antifrode – OLAF, in data 7 febbraio 200832 ha

definitivamente chiuso, a vario titolo, 573 fattispecie di irregolarità di cui 4933

relative al FSE, pari a circa il 9% dei casi complessivamente definiti.

Le fattispecie di interesse per la presente indagine sono state 514 ed i casi

chiusi dalla Commissione o in attesa di chiusura sono stati 101 di cui 21 chiusi

definitivamente, 35 in attesa di definizione, 17 non rendicontati, 13 casi di tentativo

e 15 chiusi per assenza di irregolarità o annullati.

Il prospetto che segue evidenzia in modo analitico le diverse situazioni:

32 Con la nota 7 febbraio 2008 D/01166, che ha fatto seguito alla specifica richiesta di chiusura di 817 casi. 33 Il numero si riferisce alla casistica in possesso del Dipartimento anche per annualità antecedenti il 2003.


36

Prospetto sintetico dei casi segnalati e di quelli chiusi in attesa di chiusura o "eliminati" per altri motivi, nelle Amministrazioni interessate dall’indagine (al 31.12.2007)34

TOTALE CASI

SEGNALATI

TOTALE CASI

APERTI

definiti dalla

Commissione

in attesa di

definizione dalla

Commissione

tentativo

non rendicontato

nessuna

irregolarità

annullata

TOTALE casi definiti

o in attesa di

definizione dalla

Commissione

Amministrazioni

a b=(a-i) c d f e g h i

LOMBARDIA 219 169 9 9 10 17 2 3 50 P.A. BOLZANO 12 11 1 1 LAZIO 49 45 1 3 4 BASILICATA 4 2 2 2 CAMPANIA 55 52 1 2 3 PUGLIA 6 6 0 CALABRIA 31 31 0 SICILIA 48 45 1 1 1 3 SARDEGNA 18 9 9 9 TOTALE REGIONI 442 370 12 23 12 17 2 6 72 MLPS 41 23 7 7 1 3 18 MSE 19 10 1 4 4 9 MIUR 3 2 1 1 M.INTERNO 5 4 1 1 M.ISTRUZIONE 2 2 0 M.ESTERI 2 2 0 TOT.AMM.CENTRALI

72 43 9 12 1 0 3 4 29 TOTALE GENERALE

514 413 21 35 13 17 5 10 101 Elaborazione Corte dei conti su dati Dipartimento politiche comunitarie

I Fondi strutturali: il FSE - i programmi nazionali e regionali PON e POR

La maggior parte dell'azione strutturale della Comunità è finanziata dai Fondi

strutturali. Infatti, il 23% del bilancio della Comunità nel periodo di

programmazione 2000-2006 è stato devoluto ai fondi strutturali per un totale di

circa 213 miliardi di euro, dei quali il 70% è stato destinato alle regioni

dell’Obiettivo 1 (151 miliardi di euro).

Nel periodo di programmazione 2000-2006 (cosiddetta “Agenda 2000”)

l’Italia ha ricevuto finanziamenti per 28.901 milioni di euro, importo che è stato

ridimensionato nella programmazione 2007-2013 (euro 25.583), in ragione

dell’aumentato numero delle Regioni dell’Obiettivo 1, conseguente alla presenza di

Stati di nuova adesione.

I Fondi strutturali nel periodo 2000-2006 sono stati il FSE (Fondo sociale

europeo), il FESR (Fondo europeo per lo sviluppo regionale), il FEAOG (Fondo

34 I dati sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie e possono differire dai dati riportati nel testo della relazione (in particolare per le Regioni trattate dalle Sezioni regionali di controllo: Campania, Lombardia, Sardegna, Sicilia e PA Bolzano).


37

europeo agricolo di Orientamento e Garanzia) e lo SFOP (Strumento finanziario di

orientamento per la pesca). Tra il 2005 e il 2006 sono poi stati adottati nuovi

regolamenti che hanno ridisegnato l’organizzazione dei Fondi strutturali e ne hanno

stabilito anche nuovi aspetti normativi.

In particolare, non è più ricompresso nei Fondi strutturali il fondo per la

pesca, e in parte sono stati ridisegnati i confini dei Fondi FESR e FSE ed è stato

introdotto il fondo Convergenza.

Lo stanziamento dei Fondi passa attraverso la definizione di una serie di atti

di programmazione35.

In Italia, per la programmazione 2000-2006, sono stati approvati due Quadri

Comunitari di Sostegno (QCS), uno relativo all'Obiettivo 136 e l'altro all'Obiettivo

337. Il FSE contribuisce all'attuazione di entrambi i QCS. In particolare, il FSE

finanzia integralmente il QCS Obiettivo 3.

Il Quadro comunitario di sostegno (QCS) Obiettivo 1 è gestito dal Ministero

dell'economia e delle finanze: gli interventi previsti sono in funzione dello sviluppo

delle risorse umane e riguardano un più generale quadro di sviluppo delle Regioni

del mezzogiorno, volto a recuperare il ritardo di queste ultime rispetto agli standard

comunitari, mediante un sistema di interventi che contempla la presenza integrata

di tutti i Fondi a finalità strutturale.

Il QCS Obiettivo 1 ha la finalità di far raggiungere un tasso di crescita

superiore ai Paesi dell'Unione e la riduzione drastica del disagio sociale; fanno

comunque riferimento a tale obiettivo generale finalità tipicamente perseguite dal

FSE, quali il conseguimento di un forte aumento dell'occupazione regolare,

l'aumento dei tassi di attività, la tendenziale eliminazione del lavoro sommerso e la

riduzione della disoccupazione.

Nello sviluppo delle strategie del QCS Obiettivo 3 e dell'Asse III del QCS

Obiettivo 1, è data una rilevanza particolare al perseguimento dei campi trasversali

35 Essi sono: a) il Piano che viene presentato dallo Stato membro. Esso rappresenta un'analisi della situazione regionale o nazionale ed elabora una strategia ed obiettivi specifici; b) il Quadro Comunitario di Sostegno- QCS, che viene predisposto congiuntamente dallo Stato membro e dalla Commissione. Indica le priorità di intervento, l'importo dei finanziamenti necessari e pone le basi per la stesura dei Programmi operativi (PO) garantendo il coordinamento dell'insieme degli aiuti strutturali comunitari nelle regioni interessate dai vari PO; c) il Programma operativo: nazionale (PON) o regionale (POR) specifica le azioni pluriennali (Misure) che verranno realizzate per il conseguimento di una o più priorità strategiche (Assi); d) infine viene adottato il documento di programmazione che rappresenta per ogni piano operativo lo strumento di attuazione delle strategie e degli assi prioritari: il documento viene approvato dalla Commissione europea ed è ulteriormente completato dai diversi “complementi di programmazione” necessari per la revisione della programmazione operativa; che sono anch’essi oggetto di approvazione. 36 Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle Regioni arretrate (in Italia per il periodo 2000-2006 Campania, Calabria, Puglia, Sardegna, Basilicata, Sicilia e Molise in fasing out; le stesse Regioni sono interessate per il periodo 2007-2013, ma la Basilicata è in fasing out). 37 Obiettivo 3: relativo allo sviluppo e all'adeguamento di nuovi sistemi di formazione professionale nell'ambito delle politiche relativa all'istruzione, alla formazione e all'occupazione (rientrano in questo Obiettivo tutte le Regioni che non fanno parte dell’Obiettivo 1).


38

del Fondo sociale europeo (FSE) e cioè lo sviluppo locale, la società

dell'informazione e le pari opportunità.

Il QCS Obiettivo 1 è stato approvato dalla Commissione con la Decisione

2050 del 1 agosto 2000, seguito dall'approvazione dei relativi Piani Operativi

Nazionali e Regionali. Il 70% circa delle risorse finanziarie del QCS è assegnato ai

sette programmi operativi delle regioni ammissibili (Basilicata, Calabria, Campania,

Puglia, Sardegna, Sicilia) e della regione Molise che beneficia del sostegno

transitorio. La riprogrammazione 2004-2006 è stata approvata con Decisione

C(2004) 4689 del 30 novembre 2004.

La strategia perseguita si basa sui alcuni principi, quali la concentrazione ,

l’integrazione dei programmi regionali, il decentramento e l’individuazione delle

responsabilità di attuazione, la verificabilità dei risultati, l'applicazione sistematica e

diffusa del monitoraggio finanziario, l’urgenza connessa ai tempi stretti di

conseguimento dell'obiettivo.

Il QCS 2000-2006 Obiettivo 1 si articola in 6 Assi prioritari di intervento38

coerenti con i principi generali di coerenza, contrazione e integrazione.

La strategia degli Assi si ispira ai principi generali trasversali della

sostenibilità ambientale e della parità uomo-donna. I progetti previsti sono

imperniati sulla valorizzazione delle risorse naturali, culturali e umane, sulla

produzione locale, l'ambiente urbano, i trasporti e la società dell'informazione.

I Programmi operativi nazionali (PON) per il periodo di Agenda 2000 sono

stati i seguenti: 1 Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico, alta formazione; 2.

Scuola per lo sviluppo; 3. Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno; 4. Sviluppo

locale; 5. Trasporti; 6. Pesca; 7. Assistenza tecnica e azioni di sistema.

I regolamenti comunitari (art. 11 del regolamento CE 1260/1999 nel periodo

di programmazione 2000-2006 e art. 9 del regolamento CEE 2082/1993 nel periodo

di programmazione 1994-1999) hanno previsto che le risorse con cui tali Fondi

concorrono al conseguimento degli obiettivi della politica comunitaria abbiano

carattere aggiuntivo rispetto alle risorse pubbliche nazionali destinate ai medesimi

obiettivi.

Il QCS, con riferimento alle Regioni dell’Obiettivo 3, nel periodo di

Programmazione 2000-2006, è stato approvato con decisione della Commissione

europea 1120 del 18 luglio 2000. La riprogrammazione 2004-2006 è stata

approvata con decisione della Commissione C(2004)1967 del 25 maggio 2004.

38 Asse I - Valorizzazione delle risorse naturali e ambientali (Risorse Naturali); Asse II - Valorizzazione delle risorse culturali e storiche (Risorse Culturali); Asse III - Valorizzazione delle risorse umane (Risorse Umane); Asse IV - Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (Sistemi Locali di Sviluppo); Asse V - Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita associata (Città); Asse VI - Rafforzamento delle reti e nodi di servizio (Reti e Nodi di Servizio).


39

Gli ambiti di intervento della strategia riguardano i percorsi di

apprendimento e di inserimento lavorativo della popolazione, il soddisfacimento

della domanda di lavoro, nonché gli strumenti ed i servizi diretti ad agevolare

l'incontro tra domanda ed offerta di lavoro ed a potenziare la qualificazione della

forza lavoro.

Le risorse stanziate dal QCS vengono ripartite tra sei Assi39 - corrispondenti

ai campi di intervento del FSE - all'interno dei quali sono stati individuati uno o più

obiettivi specifici.

Per i territori inseriti negli Obiettivo 240 e Obiettivo 3, considerati

complessivamente, la Commissione e lo Stato membro interessato stabiliscono il

livello delle spese da destinare alla politica attiva a favore del mercato del lavoro e,

in casi giustificati, alle altre azioni volte a consentire di raggiungere i risultati

perseguiti da tali due obiettivi, che lo Stato membro conserva a livello nazionale nel

corso del periodo di programmazione. Per i territori inseriti nell’Obiettivo 1 ogni

Stato membro deve mantenere il totale delle proprie spese, pubbliche o assimilabili,

per finalità strutturali (quelle definite come spese connesse allo sviluppo) ad un

livello pari almeno all'importo delle spese medie annue in termini reali, raggiunto

durante il periodo di programmazione precedente.

Il Fondo sociale europeo41 è uno dei più importanti strumenti finanziari

dell'Unione europea ed esplica la sua azione nello sviluppo e nel finanziamento di

progetti volti all’incremento ed alla promozione della coesione tra i diversi stati

membri, nel quadro del Trattato di Roma siglato nel 1957. E’ qualificato dai

regolamenti come lo strumento finanziario che "fornisce il proprio sostegno a

misure volte a prevenire e a combattere la disoccupazione nonché a sviluppare le

risorse umane e l'integrazione sociale nel mercato del lavoro al fine di promuovere

un livello elevato di occupazione, la parità tra uomini e donne, uno sviluppo sociale

duraturo e la coesione economica e sociale"42.

39Asse A Sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro; Asse B Integrazione nel mercato del lavoro delle persone più esposte al rischio di esclusione sociale; Asse C Promozione e miglioramento della formazione professionale, dell'istruzione e dell'orientamento, nell'ambito di una politica di apprendimento lungo l'intero arco di vita; Asse D Promozione di una forza lavoro competente, qualificata e adattabile; sostegno all'imprenditorialità; sviluppo del potenziale umano nei settori della ricerca e dello sviluppo tecnologico; Asse E Sostegno alle pari opportunità per le donne sul mercato del lavoro; Asse F Accompagnamento del QCS e dei Programmi operativi. 40 Obiettivo 2: supporto ai fini della riconversione economica e sociale delle aree con difficoltà strutturali, comprende anche le zone che in passato rientravano nei vecchi Obiettivi 2 e 5b. 41 Regolamento (CE) 1784/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 luglio 1999, relativo al Fondo sociale europeo 42 Articolo 2 regolamento (CE) 1784/1999: 1.Il Fondo sostiene e completa le attività degli Stati membri volte a sviluppare il mercato del lavoro nonché le risorse umane nei seguenti settori politici, in particolare nel contesto dei rispettivi Piani pluriennali nazionali di azione per l'occupazione: a) sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro per combattere e prevenire la disoccupazione, evitare a donne e uomini la disoccupazione di lunga durata, agevolare il reinserimento dei disoccupati di lunga durata nel mercato del lavoro e sostenere l'inserimento nella vita professionale dei giovani e di coloro, uomini e donne, che si


40

Le linee di intervento si basano su una piattaforma di programmazione,

risultato dalla collaborazione sinergica di diversi enti: i Ministeri competenti, la

Commissione europea, le Regioni e le parti sociali.

Le principali linee d'intervento del FSE sono:

- predisposizione e sviluppo di politiche finalizzate al reinserimento nel mercato del

lavoro dei disoccupati di lungo periodo;

- definizione di politiche volte alla promozione delle pari opportunità tra uomini e

donne;

- ricerca di interventi e misure ai fini dell'incremento delle opportunità

occupazionali;

- predisposizione di politiche di prevenzione della disoccupazione, tramite

l'introduzione di misure formative miranti a favorire la flessibilità e l'adattabilità

dei lavoratori in rapporto alle nuove esigenze provenienti dal mercato del lavoro;

- potenziamento del patrimonio tecnico-cognitivo dei soggetti in cerca di

occupazione;

- predisposizione di interventi miranti all'evoluzione e allo sviluppo dei sistemi

scolastici e formativi.

La strategia e il budget del FSE vengono decisi congiuntamente dagli Stati

membri, dal Parlamento europeo e dalla Commissione europea. Su queste basi e in

collaborazione con la Commissione, gli Stati membri definiscono i Programmi

operativi di durata settennale.

Tali programmi sono poi attuati da soggetti pubblici o privati, tra i quali le

autorità nazionali, regionali e locali, enti di istruzione e formazione, ONG e il settore

del volontariato, parti sociali (sindacati e organismi di rappresentanza), la

componente industriale, associazioni di categoria e le singole aziende.

I campi di intervento individuati dalla strategia del QCS 2000-2006

riguardano i percorsi di apprendimento e di inserimento lavorativo della

reinseriscono nel mercato del lavoro; b) promozione di pari opportunità per tutti nell'accesso al mercato del lavoro, con particolare attenzione per le persone che rischiano l'esclusione sociale; c) promozione e miglioramento - della formazione professionale - dell'istruzione - e della consulenza nell'ambito di una politica di apprendimento nell'intero arco della vita, al fine di: - agevolare e migliorare l'accesso e l'integrazione nel mercato del lavoro, - migliorare e sostenere l'occupabilità e - promuovere la mobilità professionale; d) promozione di una forza lavoro competente, qualificata e adattabile, dell'innovazione e dell'adattabilità nell'organizzazione del lavoro, dello sviluppo dello spirito imprenditoriale, di condizioni che agevolino la creazione di posti di lavoro nonché della qualificazione e del rafforzamento del potenziale umano nella ricerca, nella scienza e nella tecnologia; e) misure specifiche intese a migliorare l'accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, compreso lo sviluppo delle carriere e l'accesso a nuove opportunità di lavoro e all'attività imprenditoriale, e a ridurre la segregazione verticale ed orizzontale fondata sul sesso nel mercato del lavoro. 2. Nell'ambito dei settori di cui al paragrafo 1, il Fondo tiene conto dei seguenti elementi: a) promozione di iniziative locali in materia di occupazione, segnatamente iniziative locali per promuovere l'occupazione e patti territoriali per l'occupazione; b) dimensione sociale e aspetti occupazionali della società dell'informazione, in particolare attraverso l'attuazione di politiche e programmi destinati a sfruttare il potenziale in materia di occupazione della società dell'informazione garantendo un accesso equo alle possibilità e ai vantaggi che essa offre; c) parità tra uomini e donne nel senso dell'integrazione delle politiche in materia di pari opportunità.


41

popolazione, la risposta ai fabbisogni manifestati dal mercato da parte della

domanda di lavoro, gli strumenti ed i servizi diretti a facilitare l'incontro tra

domanda ed offerta di lavoro ed a migliorare la qualificazione della forza lavoro.

I Programmi operativi possono essere a titolarità nazionale (PON) o

regionale (POR) ed usufruiscono delle risorse di uno o più Fondi strutturali. Gli

interventi previsti dal PO sono ulteriormente dettagliati in un Complemento di

programmazione.

Il Programma operativo nazionale (PON) "Azioni di Sistema" costituisce il

documento di programmazione la cui responsabilità è intestata al Ministero del

lavoro e delle politiche sociali per l'Obiettivo 3. Per l'Obiettivo 1, invece, sono stati

elaborati 7 Programmi operativi nazionali a diversa titolarità.

Fra questi si evidenzia per ciò che qui interessa, il Programma operativo

nazionale - Assistenza tecnica e azioni di sistema - Obiettivo 1, di cui il

Dipartimento politiche di sviluppo del Ministero dell'economia e delle finanze è

Autorità di gestione e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali è Autorità di

gestione delegata dell'Asse II - Formazione della pubblica amministrazione ed azioni

di sistema per le politiche per l'inserimento al lavoro e l'adeguamento del sistema

formativo (FSE).

La selezione e il cofinanziamento dei progetti è stata affidata alle autorità

competenti di ogni Stato membro; in questo compito sono state assistite dai

Comitati di Sorveglianza, formati su base nazionale e regionale in coerenza con la

strategia generale dello Stato membro.


42

Attuazione finanziaria al 31.12.2007 - FSE 2000-2006 - Ob.1 e Ob.3 euro

Attuazione finanziaria

Programma Costo totale

(a) Impegni (b)

Pagamenti (c)

% (b/a)

% (c/a)

PON ATAS 251.596.215,00 249.676.936,69 225.820.513,90 99,2 89,8

PON Ricerca 727.288.571,00 886.620.792,40 667.802.850,00 121,9 91,8 PON Scuola per lo sviluppo 610.382.570,94 665.810.733,24 546.109.358,02 109,1 89,5

PON Sicurezza 88.428.571,00 87.221.037,15 72.673.873,96 98,6 82,2

PON Sviluppo 90.104.857,00 110.143.632,00 71.164.080,35 122,2 79,0

TOTALE PON 1.767.800.784,94 1.999.473.131,48 1.583.570.676,23 113,1 89,6

POR Molise 66.617.924,00 61.931.622,55 51.420.754,79 93,0 77,2

POR Basilicata 441.800.000,00 453.908.601,93 323.576.289,40 102,7 73,2

POR Campania 1.003.482.527,00 1.059.698.853,75 792.750.311,95 105,6 79,0

POR Puglia 877.460.285,00 880.609.640,91 675.073.235,41 100,4 76,9

POR Calabria 606.976.000,00 536.392.845,11 481.611.959,32 88,4 79,3

POR Sicilia 1.209.241.572,00 1.317.332.444,37 957.455.511,96 108,9 79,2

POR Sardegna 744.428.000,00 700.831.333,84 553.369.993,36 94,1 74,3

TOTALE POR 4.950.006.308,00 5.010.705.342,46 3.835.258.056,19 101,2 77,5

TOTALE QCS OB.1 6.717.807.092,94 7.010.178.473,94 5.418.828.732,42 104,4 80,7

POR Valle d'Aosta 93.248.981,00 105.515.438,70 73.739.047,67 113,2 79,1

POR Piemonte 1.065.330.775,00 1.049.328.678,28 857.017.462,61 98,5 80,4

POR Lombardia 1.582.862.830,00 1.569.731.837,18 1.441.005.014,77 99,2 91,0

POR Friuli V.G. 371.831.680,00 430.910.147,82 399.098.838,56 115,9 107,3

POR Trento 230.381.834,00 283.282.832,18 230.748.177,62 123,0 100,2

POR Bolzano 207.864.926,00 240.301.665,36 199.244.797,55 115,6 95,9

POR Veneto 872.405.697,00 893.612.158,93 713.116.937,57 102,4 81,7

POR Liguria 371.379.460,00 393.829.393,99 337.307.640,27 106,0 90,8 POR Emilia Romagna 1.324.194.714,00 1.417.466.146,41 1.251.590.325,98 107,0 94,5

POR Toscana 705.004.230,00 700.008.237,33 598.628.563,70 99,3 84,9

POR Abruzzo 406.567.379,00 409.460.186,57 318.246.411,93 100,7 78,3

POR Umbria 232.164.044,00 246.928.956,64 189.850.739,75 106,4 81,8

POR Marche 291.951.816,02 273.344.059,74 236.573.265,71 93,6 81,0

POR Lazio 902.041.981,00 844.732.691,85 682.300.917,99 93,6 75,6

Totale POR 8.657.230.347,02 8.858.452.430,98 7.528.468.141,68 102,3 87,0 PON Azioni di Sistema 440.442.855,65 425.587.924,10 353.824.130,05 96,6 80,3

TOTALE QCS OB.3 9.097.673.202,67 9.284.040.355,08 7.882.292.271,73 102,0 86,6 TOTALE OB. 1 +

OB.3 15.815.480.295,61 16.294.218.829,02 13.301.121.004,15 103,0 84,1 Elaborazione su dati SIRGS-IGRUE

Lo stato di attuazione dei controlli e le relative strutture

Sono emerse dall’indagine, in relazione a tutti i programmi, forti carenze sia

qualitative che quantitative nell’organizzazione della funzione di controllo, in

particolare per i controlli di II livello, solo in parte risolta negli anni più recenti.

I controlli di I livello, ai sensi dell’art. 2 del reg. (CE) n. 438/2001, sono

affidati alle Autorità di gestione e a quelle di pagamento e debbono garantire la

sana gestione finanziaria dei fondi, la loro correttezza e la regolarità. Per quanto


43

concerne i programmi gestiti dai Ministeri sottoposti all’indagine, la relativa

funzione risulta affidata prevalentemente a strutture interne, seppur diversamente

articolate. I controlli sono svolti sia sulla documentazione amministrativa (anche

con modalità informatiche) che tramite verifiche in loco a base campionaria

(verifiche in itinere sul 100% delle spese dichiarate sono effettuate ad esempio

presso il Ministero del lavoro e il Ministero della pubblica istruzione. Presso il

Ministero dello sviluppo economico, il Ministero dell’università e della

ricerca i controlli in argomento sono affidati anche a soggetti terzi: esperti (in base

ad un criterio di rotazione) ed istituti bancari (indicati dalle imprese richiedenti), in

tale ultimo caso l’istituto di credito è scelto direttamente dal beneficiario. Suscita

perplessità tale riscontrato trasferimento a terzi di funzioni caratteristiche e

pregnanti (es. la rendicontazione): una tale esternalizzazione potrebbe infatti

rendere difficile l’assunzione di responsabilità dello Stato membro a cui fa cenno

l’art. 38 lett. f del reg. 1260/1999.

Il Ministero degli affari esteri, per la Programmazione 1994-1999, aveva

affidato ad una società di revisione l’incarico di svolgere la relazione sui rendiconti e

di certificazione contabile della spesa sostenuta ed il rapporto di esecuzione. Tale

modalità, con riguardo alla Programmazione 2000-2006, ha subito consistenti

modifiche, visto che i controlli di II livello sono stati attribuiti all’interno alla

competenza del Ministero dello sviluppo economico – Unità di verifica degli

investimento pubblici (UVER).

Più variegata invece l’organizzazione dei controlli in ambito regionale.

Nel Lazio l’apposita struttura regionale svolge controlli in itinere (5% degli

interventi finanziati per ogni misura) e verifiche sulla spesa rendicontata (10% per

ogni misura ed attività). Sono in uso strumenti standardizzati (check-list e verbali).

L’esame dei rendiconti finali è svolto invece da revisori contabili iscritti all’Albo

professionale, scelti ed incaricati dagli stessi enti attuatori, ciò, ha avuto modo di

osservare la Corte dei conti43, non garantisce appieno il principio di alterità della

relativa funzione. Il controllo contabile della rendicontazione da parte

dell’Amministrazione è di tipo formale e solo in caso di errori sulle certificazioni la

verifica diventa sostanziale (il controllo ha riferito l’Amministrazione ha riguardato il

100% delle spese effettuate). Dal 2007 la funzione di controllo di I livello è stata

affidata a terzi (con gara).

In Basilicata nessuna delle attività di gestione (compresi i controlli di I

livello) è svolta da terzi e spetta all’Autorità di pagamento valutare l’opportunità di

43 Si richiamano le osservazioni contenute nella II parte relative alla Regione Lazio, pag. 237.


44

esperire controlli più penetranti laddove riscontri anomalie contabili o di

ammissibilità delle spese.

In Calabria, dopo il sollecito delle Autorità comunitarie e la segnalazione di

diverse criticità nel corso delle missioni di controllo della Commissione europea e

della Corte dei conti44, la Regione ha costituito, peraltro successivamente al 2003,

un apposito servizio, affiancato da un servizio di assistenza tecnica esterna (verifica

dell’ attività di controllo ordinario sui Fondi POR 2000-2006) affidato a società di

revisione (a seguito di gara) e da liberi professionisti. I controlli in essere

prevedono: controlli periodici a campione, report semestrali,verifica delle piste di

controllo. I responsabili di Misura dispongono di check- list e di un apposito sistema

informatico che rileva gli stati di avanzamento fisico, finanziario e procedurale dei

progetti. Per superare i rilievi delle Autorità comunitarie l’Amministrazione ha

disposto che il controllo (tecnico/amministrativo e contabile/finanziario) riguardi il

100% delle operazioni saldate e da saldare. I controlli in loco riguardano tutti i

progetti conclusi (qualora il beneficiario finale sia la regione), mentre nel caso di

beneficiario diverso si ricorre ad un campione rappresentativo (almeno il 10% della

spesa rendicontata).

In Lombardia sono state controllate il 100% delle misure contenute nel

programma, redatte 4 relazioni, sottoposte a verifica 14 misure ed effettuati 4

controlli di sistema. I controlli di I livello comprendono sia verifiche amministrative

ex ante (in essere un sistema di accreditamento degli enti), sia riscontri

amministrativi ex post. In particolare il controllo d’ufficio degli interventi e l’attività

amministrativa sono passati dal 1° luglio 2007 sotto la supervisione diretta

dell’Autorità di gestione, che dal novembre 2006 si avvale (ai sensi della L.R. n.

16/2005) dell’apporto di una società esterna che certifica i rendiconti e le

dichiarazioni intermedie di spesa presentate dai beneficiari finali. In precedenza le

certificazioni erano affidate a revisori contabili nominati dai beneficiari finali, prassi

che aveva suscitato anche perplessità da parte delle Autorità comunitarie. La

società esterna esamina la documentazione e trasmette alla Regione le relazioni di

certificazione, in base alle quali vengono approvate le dichiarazioni intermedie e i

rendiconti finali. Sussiste apposito sistema informativo e si effettuano anche

verifiche in loco su base campionaria (circa il 5% del contributo pubblico

cofinanziato), grazie al supporto dell’Agenzia regionale per l’istruzione, formazione

e lavoro.

In Campania i controlli di I livello sono svolti sotto la direzione dei n. 16

responsabili di Misura, che si avvalgono di appositi Servizi di controllo interni e, dal

44Relazione della Sezione affari comunitari ed internazionali sul FESR nelle regioni dell’Obiettivo 1 approvata con deliberazione 2/2007 e Relazione Sezione Calabria approvata con deliberazione 2/2006.


45

luglio 2006, dell’ ulteriore assistenza tecnica fornita da una società esterna che

predispone procedure e strumenti di controllo omogenei e realizza una formazione

specialistica (in media effettua 2 verifiche a progetto). Sono svolte verifiche in

itinere sul 100% delle spese sostenute (peraltro dal 29.08.2005) e verifiche ex post

(in loco) su di un campione rappresentativo. L’attuale modalità del controllo di I

livello ha sostituito il precedente sistema, basato sull’ autocertificazione della spesa

a mezzo di revisori contabili. Anche l’Autorità di pagamento effettua verifiche a

campione.

In Sicilia il procedimento di controllo risulta drasticamente limitato avendo il

legislatore regionale (L.R. n. 21/2007) ridotto la documentazione di spesa da

presentare in sede di pagamento ad una autocertificazione di spesa, previa

asseverazione di un professionista abilitato. I controlli sistematici di I livello, sulla

base di un programma annuale, sono affidati al personale delle articolazioni

periferiche del Dipartimento regionale del lavoro; ciò comporta un ampio numero di

unità coinvolte (anche fino a 500 addetti con professionalità non necessariamente

adeguata). Peraltro si registra una limitata presenza di irregolarità che, secondo

l’Ufficio di controllo di II livello, sono intorno al 2% della spesa per l’ intero periodo

di programmazione. In genere, viene redatta una relazione finale o un consuntivo

che viene inviato al responsabile di Misura. Una parte del personale (300 unità),

formata con un corso di aggiornamento sulle tecniche di rendicontazione, riscontra

regolarmente la documentazione di progetto e di spesa, effettua i controlli in loco e

verifica i registri di presenza.

Anche in Sardegna il controllo sulla rendicontazione dei contributi avviene a

mezzo di una società esterna (che impiega nel servizio circa 50 unità), stante

l’assenza di risorse interne appositamente qualificate. I controlli sono sia in itinere,

sia a conclusione degli interventi, ridotta invece l’attività ispettiva da parte dei

responsabili di Misura. La società trasmette gli esiti delle verifiche ai servizi

regionali per la conseguente approvazione e ha in corso – secondo quanto

l’Amministrazione ha tenuto a puntualizzare – “…una sperimentazione del modello

di rendicontazione degli interventi basati sul bilancio di esercizio, al fine di

consentire una quadratura dei costi generali di funzionamento del soggetto

attuatore con le risultanze del bilancio d’esercizio del soggetto stesso...come accade

attualmente in altre realtà regionali quali l’Emilia Romagna.” In ogni caso – ha

puntualizzato l’Autorità di gestione - i regimi dei controlli di I livello permangono

parzialmente operativi e la loro attività è limitata al riscontro contabile, ciò che ha

portato la Sezione del controllo per la Regione autonoma della Sardegna ad

esprimere pesanti perplessità di ordine generale (del. n. 20/2008).


46

Nella Provincia autonoma di Bolzano il controllo risulta prevalentemente

svolto dall’apposito servizio interno con l’affidamento ad un soggetto esterno

(revisore dei conti) di attività di supporto contabile e l’effettuazione di ispezioni su

progetti specifici e particolarmente complessi, stante l’assenza di adeguate risorse

interne. Secondo quanto attestato dall’Amministrazione il controllo (in essere anche

un sistema di accreditamento degli enti formativi), ha riguardato il 100% dei

progetti finanziati, mentre le visite in loco risultano mediamente due per ogni

progetto (controllo di conformità amministrativa, di qualità e controllo contabile).

*********

Anche i controlli di cui al Capo IV del reg. (CE) n.438/2001 (controlli a

campione delle operazioni cd. controllo di II livello) volti a verificare l’efficacia dei

sistemi di gestione e di controllo, le relative dichiarazioni di spesa nonché ad

effettuare le verifiche a campione (in ragione minima del 5% ) delle iniziative

finanziate sono svolti - per quanto concerne i programmi gestiti dai Ministeri – con

modalità eterogenee. Dai relativi esiti si rileva la presenza di controlli sia a carattere

amministrativo e contabile sulla documentazione, sia tramite accertamenti in loco

con esiti di rapporto (Ministero dell’interno, Ministero dell’università e della

ricerca). Sono altresì emerse, fra l’altro, difficoltà di coordinamento, criticità di tipo

organizzativo, carenza o non conformità della documentazione giustificativa

(Ministero dell’interno, Ministero degli affari esteri), mancanza

dell’obliterazione di alcuni titoli di spesa (Ministero dell’università e della

ricerca). Presso il Ministero del lavoro la relativa funzione è stata affidata a una

società esterna con apposita procedura di gara. Il campione verificato è stato pari al

10% delle spese certificate.

Passando ad analizzare l’organizzazione della funzione a livello regionale, si

evidenzia che nella Regione Lazio, quanto meno fino al 2006, la struttura di staff

all’uopo creata, ha evidenziato nelle proprie relazioni diverse criticità, fra le quali: la

quantità di controlli effettuati è stata esigua rispetto alle spese certificate e al

numero dei progetti; carenza nella tenuta della documentazione; imputazione di

spese non pertinenti; fatture non quietanzate; mancata adozione delle procedure

per la segnalazione delle irregolarità; il predetto organo ha raccomandato pertanto

l’intensificazione dell’attività di controllo di I livello e l’introduzione di un nuovo

sistema di revisione contabile a garanzia della terzietà della funzione.

In Basilicata a seguito dello studio delle attività di campionamento, è stato

posto alla base delle verifiche la valutazione dei principali fattori di rischio legati alle

modalità di attuazione e di controllo nonché alla natura delle attività finanziate ed


47

all’importo delle spese. Il controllo (documentale e in loco) si basa pertanto sui

seguenti fattori di rischio: complessità della normativa europea, nazionale e

regionale, tipologia di documentazione, presenza di un livello intermedio di

gestione, tipologia del destinatario,incidenza del contributo pubblico, modalità di

gestione e tipologia di controlli di primo livello. A fine 2006 risultava raggiunta una

percentuale di spesa sottoposta a controlli del 7,74% rispetto alla spesa certificata.

Particolare interesse ha suscitato la deliberazione della Giunta regionale con

cui è stata definita la metodologia per la scelta del campione.

In Calabria l’Amministrazione ha riferito che per i controlli di I livello è stata

predisposta l’attuazione obbligatoria delle check list che i beneficiari finali

trasmettono insieme al rendiconto di ogni pagamento intermedio, e alla copia

conforme dei verbali di verifica documentale e di controllo in loco.

In Puglia la struttura organizzativa, particolarmente esigua, costituita da

quattro unità, è supportata da una società di consulenza con compiti di assistenza

tecnica e di ausilio all’attività connessa con il controllo finanziario.

Anche in Lombardia risulta istituita apposita struttura interna nell’ambito

della Presidenza regionale. L’aggiornamento dell’analisi dei rischi ha modificato

l’ampiezza del campione teorico predeterminato nel 6,5% dell’importo certificato

per l’insieme di tutte le tipologie di azione; tali tipologie di azione sono state

rappresentate nel campione per una percentuale pari al coefficiente di

campionamento aumentato in base all’analisi dei rischi: perciò la soglia del 5%

subisce variazioni in base alle probabilità dei rischi di ogni singola misura (rischi

emersi da precedenti controlli, localizzazione geografica, volumi di costo, tipologia

dei beneficiari, destinatari e numero dei progetti gestiti). E’ stata riscontrata:

l’adeguatezza dei controlli, la validità delle piste di controllo e delle procedure di

certificazione.

In Campania l’apposito Servizio POR controllo di II livello sovraintende a

tutti i Fondi strutturali, utilizzando modalità omogenee di selezione dei campioni dei

progetti da esaminare. Anteriormente al 2004 la Giunta regionale (del. n.

1505/2004) aveva affidato ad un servizio tecnico esterno a supporto della relativa

funzione di controllo che concerneva, fra l’altro, la definizione dei campioni statistici

(tecnica MUS con ausilio del software ACL), l’indicazione dei fattori di rischio, il

supporto e la formazione del personale addetto. Si evidenzia che la Sezione

regionale di controllo della Campania con delibera n. 149/2007 ha sottolineato in

argomento come l’esternalizzazione delle funzioni di controllo (costo complessivo

del servizio di assistenza e rendicontazione euro 1.382.000,00) ”...potrebbe

concorrere ad accentuare la standardizzazione delle procedure a deterioramento


48

della sostanza dei comportamenti potenzialmente dannosi, con conseguenze

pregiudizievoli per l’efficacia dei controlli sulle condotte fraudolente”. Il Servizio POR

ha peraltro potuto avviare la propria attività di controllo solo dall’aprile 2005,

avvalendosi oltre al supporto dell’assistenza tecnica esterna di 6 unità di personale

interno.

In Calabria, con riferimento all’organizzazione dei controlli di II livello,

l’Amministrazione regionale comunica che il relativo Organismo è stato istituito con

d.g.r. 493 del 30 giugno 2003. A supporto dello stesso ha operato un’associazione

temporanea di imprese, aggiudicataria del servizio di Assistenza tecnica per

l’espletamento dei controlli di II livello fino al 30.06.2006. Nel corso del 2004 e del

2005 tale Organismo è stato potenziato nella sua dotazione, mediante personale

interno regionale composto da 7 unità, oltre al Dirigente responsabile, di cui 6

commercialisti45 che prestano la loro attività con contratti semestrali rinnovabili e di

1 revisore dei conti.

Tale organo è posto fuori dall’organizzazione dipartimentale, per il

particolare ruolo dallo stesso rivestito di struttura indipendente dall’Autorità di

gestione e da quella di pagamento. L’Amministrazione ha fatto fronte alle carenza

di personale delle strutture interne con l’affidamento, nel 2007, ad una società di

Assistenza tecnica a cui ha trasferito tutti i controlli sia di I che di II livello,

comprese le certificazioni finali di spesa e le verifiche ispettive sulle irregolarità.

Riguardo all’organizzazione dei controlli di II livello in Sicilia, in sede di

Adunanza pubblica presso la Sezione di controllo per la Regione Sicilia, sia la

rappresentante regionale del Dipartimento formazione, sia il rappresentante

dell’Ufficio speciale per i controlli di II livello hanno riconosciuto l’incompatibilità

delle attuali disposizioni regionali con i regolamenti comunitari, dichiarandone la

sostanziale inapplicabilità e la disapplicazione di fatto. L’apposito Ufficio speciale per

i controlli di II livello è posto alle dirette dipendenze del Presidente della Regione e

ha concretamente cominciato a funzionare a decorrere dal 20 novembre 2001. Nel

2006 ha effettuato controlli su 18 misure e 5 sottomisure su di un campione

rappresentativo della spesa che nel totale ha riguardato il 10,08% dei Fondi FSE,

quindi al di sopra della percentuale obbligatoria (pari al 5%).

L’Ufficio di controllo di II. livello in Sardegna, istituito presso la Presidenza

della Giunta regionale, è stato di recente ristrutturato. La percentuale dei controlli

del 2007 si è attestata al 15,30%. A decorrere dal 2006 l’Ufficio si avvale anche del

supporto tecnico di una società esterna, con metodologie di revisione internazionali.

Gli audit hanno riguardato tutte le misure; i controlli a campione considerano il

45 Esperti contrattualizzati con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008.


49

volume dei costi, la tipologia dei destinatari e i risultati di controlli precedenti. Il

sistema è in grado di assicurare il controllo del 5% della spesa rendicontata.

Infine anche nella Provincia autonoma di Bolzano i controlli sono stati

condotti da un Nucleo di valutazione, attivo presso la Direzione Generale e in

posizione di autonomia funzionale, peraltro composto da 2 soli membri a fronte dei

3 previsti dalla legge, ciò che ha suscitato forti perplessità in termini di efficacia ed

incisività da parte della Sezione di controllo di Bolzano (del. 1/2008). A fronte

dell’obbligo di verifica di almeno il 5% della spesa totale ammissibile, al 31

dicembre 2006 i controlli a campione avevano raggiunto una percentuale pari al

3,8% (fra gli esiti si segnalano: conteggi inesatti, conguagli, integrazioni, errata

messa in conto dell’IVA, ore di insegnamento in eccesso, mancate contabilizzazione,

costi superiori a quelli ammissibili, spese non sufficientemente documentate). I

campioni sono selezionati sulla base dell’esigenza di controllare operazioni di vario

tipo; diversi fattori di rischio e la concentrazione delle operazioni, tenuto conto dell’

analisi del rischio effettuata con un programma informatico all’uopo predisposto

dall’Istituto provinciale di statistica.

50

(a) in servizio presso i Servizi ispettivi su incarico dall’Autorità di controllo (UFF. A7 + A2), di cui 14 per attività di contenzioso ed altre unità di ausilio anche dell’IPI che svolge assistenza tecnica. (b) di cui 1 coordinatore indipendente e 2 liberi professionisti di società di consulenza. (c) ufficio in riorganizzazione. (d) Unità di personale che si avvale anche dell’apporto dell’assistenza tecnica. (e) UMC (unità di monitoraggio sui controlli) del Dipartimento della Formazione.

46 Tali importi considerano le irregolarità relative alle diverse Programmazioni (1994-1999 e 2000-2006) e sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie e possono differire, solo per alcune Amministrazioni, dai dati riportati nel testo della relazione (in particolare le Regioni trattate dalle Sezioni regionali di controllo: Campania, Lombardia, Sardegna, Sicilia e PA Bolzano).

ENTE GESTORE DI FONDI FSE

Importi stanziati 2000-2006

Importi irregolarità 46

Risorse umane preposte ai controlli

di I livello

Risorse umane preposte ai controlli

di II livello

Risorse umane preposte

all’Autorità di pagamento

Ulteriori organismi con funzioni di controllo

Ministero lavoro 692.039.070,00

+ 802.729.614,00

6.686.040,51 circa 30 2+ 36 (di cui 8

consulenti esperti e 28 consulenti junior)

dipendono da MSE

- Commissioni di indirizzo e verifica - Servizi ispettivi del lavoro (SIL) - uffici delle Regioni e Province autonome - Assistenza tecnica - società esterna per i controlli di II livello

Ministero affari esteri 31.521.936,33 362.591,00 2 + 8 consulenti esterni UVER - società di revisione incaricata della revisione dei rendiconti e della

certificazione contabile Ministero interno 88.428.571,00 304.864,00 18 + 4 7 4 - controlli di I livello delegati anche a uffici territoriali Ministero pubblica istruzione

610.382.571,00 52.277,68 15 7 20 -Ufficio I e 2 revisori dei conti per ogni singola istituzione scolastica per il controllo di II livello + 50 ispettori per verifiche in loco.

Ministero sviluppo economico 90.104.857,00 550.958,00 72 60 (a) 8

- i controlli di I livello sono affidati alle Banche, così come la gestione; - i controlli di II livello sono affidati all’interno all’UVER (Uff. A 7 e A2)

Ministero dell’ università e della ricerca

727.288.571,00 569.717,00 24 di cui 10 di Assistenza tecnica.

10 UCFC 5

- La fase istruttoria,i controlli di I livello compresa la certificazione degli esiti e la rendicontazione sono affidati a Istituti bancari, per la Mis.I.1, I.3 e III.1, nelle altre Misure, invece, dall’UPOC. La valutazione tecnico-economica è svolta dagli Istituti bancari, quella tecnico-scientifica da esperti; - il controllo di II livello è svolto da organo esterno UCFC con 8 esperti esterni.

Regione Basilicata 441.000.000,00 129.715,12 40 2 3

Regione Calabria 606.976.000,00 8.146.962,91 6 8 16 - società esterna di revisione e 7 liberi professionisti (6 commercialisti e 1 revisore dei conti) per il controllo di I e II livello

Regione Lazio 894.734.519,00 13.273.237,13 20+ 11 (task force) 8 5 - Agenzia Lavoro Lazio - revisori contabili per il controllo di I livello

Regione Puglia 877.460.285,00 404.516,00 44 4 (b) 2 (c) - 13 esperti di Società esterna per controlli II livello

Regione Campania 1.003.482.527,00 6.047.169,00 161 6 (d) 3 - Società esterna per il controllo di I. e II livello

Regione Lombardia 1.582.862.830,00 20.331.228,00 33+7 12 - società esterna per il controllo di I livello - Agenzia regionale per l’istruzione, formazione e lavoro

Regione Sardegna 4.258.555.040,00 682.458,00 circa 50 13 - Società esterna per il controllo di I e II livello

Regione Sicilia 8.459.909.318,00 32.647.000,00 fino a 300 7 (e) 8 - Società esterna per il controllo di I. livello per il periodo 1994-1999

P.A. Bolzano 204.088.692,00 398.470,00 15 2 4 - Revisori contabili per il controllo di I livello - Commissione provinciale FSE


51

Le attività di recupero

Il fenomeno delle frodi e delle irregolarità, cresciuto negli ultimi anni,

secondo le risultanze degli accertamenti ufficiali ai danni del bilancio comunitario47

per quel che attiene ai Fondi strutturali e nazionali, si concretizza nella sottrazione

di ingenti risorse alla finalità della coesione economico e sociale, compromettendo

la “missione” dei Fondi e il raggiungimento degli obiettivi di riduzione del divario di

sviluppo tra le diverse Regioni.

Di qui l’importanza da assegnare alla normativa comunitaria che dispone il

recupero delle somme indebitamente sottratte o pagate nell’ambito del

finanziamento delle politiche strutturali (regolamento CE 1681/1994 modificato dal

regolamento 2035/2005) e le azioni e gli interventi a carico degli Stati membri in

attuazione della stessa.

A fronte di un esaustivo quadro di riferimento comunitario, ampiamente già

riferito e commentato dai referti di questa Sezione48, cui ha fatto seguito la

specifica normativa nazionale, espressamente dettata a tutela degli interessi

finanziari in argomento49, nonché le innovative acquisizioni giurisdizionali,

influenzate dai principi generali sin qui richiamati50, tuttavia le finalità del recupero

delle somme indebitamente sottratte al finanziamento delle politiche strutturali –

per effetto della spesa “irregolare” – non registrano alcun significativo

miglioramento, restando in conseguenza totalmente frustate le esigenze restitutorie

di tutela finanziaria delle risorse comunitarie (e di quelle nazionali addizionali).

Le norme prescrivono che l’Autorità preposta (Responsabile di Misura,

Autorità di pagamento o di gestione a seconda delle previsioni contenute nei

Complementi di programmazione attuatori dei POR nelle diverse Regioni, o nei

restanti Programmi nazionali) tiene la contabilità degli importi da recuperare e

garantisce il tempestivo recupero di tali importi attraverso la revoca dei

finanziamenti presso i percettori indebitamente beneficiati per la successiva

47 v. in tal senso gli esiti esposti nella relazione 2005 della Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali, v. nota 3 pag. 3. 48 v. la relazione annuale per il 2005, cap. IV “irregolarità e frodi del bilancio comunitario”, pag. 355 e seg.; v. la relazione speciale 2/2007 “irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1”, consultabili sul sito web istituzionale, www.corteconti.it. 49 A tal fine si richiamano le disposizioni recate dalla legge finanziaria per il 2007 (art. 1.1213 e seguenti, legge 296 del 27 dicembre 2006) che riconoscono il diritto di rivalsa dello Stato nelle regolarizzazioni finanziarie operate dalla Commissione a carico dell’Italia per erogazioni a valere sulle risorse di tutti i Fondi strutturali (v. cit. art. 1, comma 1215). Si richiamano, infine, le norme penali che hanno definitivamente assimilato la tutela della finanza nazionale a quella della finanza comunitaria (art. 640 bis, 316 bis e seguenti c.p. e legge 300 del 29 settembre 2000 per quel che riguarda il ruolo delle persone giuridiche). 50 Anche il panorama giurisdizionale registra significativi nuovi orientamenti, influenzati dai principi generali in argomento, laddove si intesta la responsabilità amministrativa in capo a qualsiasi soggetto percettore di finanziamenti comunitari o nazionali distolti dalla loro corretta destinazione (indipendentemente dalla sussistenza del rapporto di servizio pubblico), ammettendosi in tal caso la giurisdizione della Corte dei conti, v. in ultimo Cassazione a sezioni riunite ord. n. 4511 del 1 marzo 2006.


52

restituzione al bilancio generale dell’UE, ossia alla Commissione. La restituzione può

operare anche come deduzione dell’importo dalla prima utile dichiarazione delle

spese di cui si propone la rendicontazione (al fine della loro ammissibilità definitiva

al contributo comunitario).

Pertanto, detta Autorità deve trasmettere l’elenco dei recuperi effettuati o in

corso51.

Le indagini di controllo assunte e concluse dalla Corte dei conti a livello

centrale e nelle sue articolazioni regionali espongono sul punto risultanze

sostanzialmente analoghe quanto al livello di efficacia e criticità delle attività

amministrative poste in essere dai diversi soggetti attuatori delle misure di

finanziamento comunitario, nonché sulle loro caratteristiche operativo-gestionali,

consentendo di tracciare le seguenti valutazioni di sintesi:

� l’implementazione quantitativa e qualitativa dei controlli di I e II livello

apportata nelle procedure di spesa ha comportato l’aumento del numero delle

irregolarità riscontrate52;

� sono stati accertati nuovi casi di irregolarità in relazione a

finanziamenti risalenti negli anni. Considerato, infatti, che il miglioramento delle

attività di controllo è stato registrato negli ultimi 2 anni (2006-2007),

sostanzialmente in chiusura della Programmazione 2000-2006, ciò ha determinato

qualche sovrapposizione con gli accertamenti delle irregolarità riferite al POP 1994-

1999, nonché con le nuove iniziative da riferirsi all’Agenda 2007-2013;

� seppure le strutture amministrative deputate ai controlli di I e II livello

(che in talune realtà sono stati affidati con convenzione a soggetto esterno alla

P.A.), parrebbero, in alcuni casi, essere state potenziate, non altrettanto è avvenuto

per quelle deputate a conseguire il recupero dei finanziamenti irregolari e a

promuovere le procedure bonarie o contenziose, portandole a proficua conclusione;

� va adeguatamente rilevato che le strutture in questione – come già

evidenziato da questa Corte e dalle Sezioni regionali nei diversi referti – oltre a

difettare di competenza tecnico-legale specifica per le questioni contenziose, sono

gravate dalle molteplici funzioni relative all’attuazione delle “Misure” (trattandosi

nella prevalenza dei casi dei responsabili di Misura o delle Autorità di pagamento),

non solo ma nella generalità delle Amministrazioni non risultano in via esclusiva

addette a tali compiti. Le rilevazioni di cui si dispone, effettuate in alcune realtà,

attestano che il personale viene contemporaneamente addetto alle ordinarie

51 v. art. 3 reg. 1681/1994 della Commissione come modificato dal regolamento 2035/2005; v. anche l’art. 61, lett. f regolamento 1083/2006 del Consiglio. 52 In tal senso v. relazione per la Regione Sicilia (Sez. controllo Sicilia, del. 7/2008, pag. 33 e seg.); per la Regione Sardegna (Sez. controllo Sardegna, del. 20/2008, pag. 84).


53

funzioni di servizio e solo marginalmente ai compiti derivanti dall’attuazione dei

programmi comunitari;

� le descritte condizioni operative comportano ritardo nell’assunzione

degli adempimenti per il recupero, talché si riducono le concrete possibilità di

rimediare ottenendo la restituzione spontanea, mentre pure quella coattiva ne

risulta indebolita per effetto della mancata tempestività dell’intervento cautelare o

contenzioso. Tali procedure, assoggettate agli ordinari strumenti civilistici,

subiscono gli stessi noti inconvenienti della lentezza dei processi nazionali. A tale

ultimo riguardo deve, invece essere rammentata la norma secondo cui “…al

recupero si applicano le norme vigenti per la riscossione esattoriale delle imposte

dirette dello stato …”, espressamente dettata per le erogazioni dal Fondo di

rotazione, istituito per il versamento e la gestione delle risorse nazionali e

comunitarie, legge 193 del 16 aprile 198753. Non risulta che a tale norma sia stata

data attuazione nell’ambito dei programmi comunitari oggetto della presente

indagine;

� l’insufficienza, nella maggior parte dei casi, delle iniziative

amministrative abitualmente adottate per il recupero dei finanziamenti

indebitamente erogati.

� non risultano esplicitate - da parte dei diversi Soggetti attuatori

responsabili – le ragioni del mancato ricorso alle previste procedure per la

dichiarazione di “irrecuperabilità”, sistematicamente contemplate dalle fonti

comunitarie, atte ad introdurre i necessari elementi di certezza delle quantificazioni

finanziarie in essere54.

Sul piano strettamente finanziario-quantitativo, infatti, emerge la

disomogeneità delle notizie e dei dati afferenti alle contabilità dei recuperi:

frequentemente nell’ambito della medesima Amministrazione si forniscono dati

diversi da parte dei Soggetti del procedimento (responsabili di Misura, Autorità di

pagamento, Autorità di gestione, Uffici di controllo di II livello)55.

E’ stato, inoltre, comunemente acclarato, nelle diverse realtà gestionali, che

le diverse Amministrazioni, a seguito di casi di irregolarità o sospetta frode, pur

sospendendo i pagamenti, attendono la definizione delle procedure contenziose

prima di addivenire alla revoca delle agevolazioni già concesse56.

53, la legge ha disciplinato il coordinamento delle politiche riguardanti l’appartenenza dell’Italia alla Comunità europea. 54 si veda parte premessa e art. 5 cit. reg. 1681/1994; v. parte premessa, punto 12 e art. 1, punto 4 lett. n cit. reg. 2035/2005; v. art 29 <<casi urgenti>>, comma 2 cit. reg. 1829/2006. 55 in tal senso, per la Regione Lombardia (Sez. controllo Lombardia, del. 8/2008, pag. 42); per la Regione Campania (Sezione controllo Campania, del. 149/2007, pag. 120 e seg.); per la Regione Sardegna (Sezione controllo Sardegna, cit. del. 20/2008); per la Regione Sicilia (Sezione controllo Sicilia cit. del. 7/2008 pag. 34). 56 In tal senso per la Regione Sardegna v. del. 1/2008, Sezione controllo Bolzano del 1/2008.


54

In definitiva, quindi, le fattispecie della spesa “irregolare”, connotata dalla

volontaria violazione della norma positiva, eventualmente anche a titolo di frode,

viene sanzionata più lievemente che non la spesa “erroneamente” erogata.

Quest’ultima, infatti, è immediatamente assoggettata alle contabilità di rettifica con

tempestivi risultati correttivi, assicurando maggiore trasparenza e certezza alle

scritture attraverso la sua contabilizzazione negli speciali “registri” per le revoche,

compensazioni, soppressioni…, i quali risultano in genere regolarmente istituiti.

Gli esiti delle garanzie

Le indagini programmate e concluse dalla Corte dei conti hanno svolto uno

specifico approfondimento sulla tematica delle “garanzie” a tutela delle erogazioni

finanziarie a carico delle quote di bilancio comunitario e nazionale.

La normativa comunitaria prevede, infatti, che si adottino misure

conservative da parte degli Stati membri a salvaguardia degli importi indebitamente

pagati (v. art. 5.1 cit. reg. 1681/1994 della Commissione e art. 4 e 5 cit. reg.

2988/1995 del Consiglio).

Per la precisione si prescrive che ogni irregolarità, in linea generale,

comporta la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto mediante l’obbligo di

rimborsare gli importi,oppure la perdita totale o parziale della garanzia costituita a

sostegno della domanda del beneficio ottenuto o al momento della percezione

dell’anticipo (v. cit. art. 5 reg. 2988/1995).

La normativa nazionale, in conseguenza, prevede che si possa procedere

all’erogazione degli “anticipi” in favore dei soggetti privati sulla quota nazionale di

cofinanziamento – e che grava sulle risorse del Fondo di rotazione di cui all’art. 5

della legge 183 del 16 aprile 1987 – previo rilascio di garanzia fideiussoria (legge

52 del 6 febbraio 1996 art. 2, legge comunitaria 1994).

Lo schema della garanzia contrattuale da predisporsi è rimesso dalla citata

norma ad apposito decreto del Ministero del tesoro.

La citata normativa circoscrive l’assunzione della garanzia ai “soggetti

privati” beneficiari delle erogazioni e pare coprire solo i rischi inerenti alle quote

“nazionali” che gravano sul “Fondo di rotazione” o, in altri termini, che sono

finanziate dal suddetto Fondo presso il Ministero del tesoro per l’attuazione delle

politiche comunitarie.

Va precisato che sul Fondo (in un apposito conto corrente) affluiscono sia le

risorse nazionali annualmente individuate per le finalità all’esame, sia le somme

erogate dalle istituzioni della Comunità europea per contributi e sovvenzioni in

favore dell’Italia (cfr. cit. art. 5.2 lett. b) e c), legge 16 aprile 1987 n. 183).


55

Il decreto 20 settembre 1996 del Ministero del tesoro ha successivamente

previsto all’art. 2 che la garanzia in argomento può essere prestata dalle banche,

dalle imprese di assicurazioni e dagli intermediari finanziari iscritti nell’elenco

speciale previsto dall’art. 107 del TU delle leggi in materia bancaria e creditizia

(D.lgs. 385 del 1 settembre 1993) e ha approvato apposito schema per la

costituzione della garanzia fideiussoria.

Detto decreto è stato parzialmente modificato dall’ulteriore Decreto

ministeriale 22 aprile 1997 recante modalità di rimborso delle somme garantite e

specificazioni circa la durata della garanzia.

I contratti generalmente adottati si caratterizzano per l’irrevocabile ed

incondizionata obbligazione a carico del soggetto fideiussore di rimborsare

all’Amministrazione gli importi garantiti “…a fronte del non corretto utilizzo delle

somme anticipate…”. Il rimborso – il cui ammontare viene previsto con le dovute

maggiorazioni degli interessi conteggiati per il periodo che va dall’erogazione al

rimborso stesso – avviene a “…prima e semplice richiesta scritta e non oltre quindici

giorni dalla ricezione della richiesta…” senza poter apporre alcuna eccezione

all’Amministrazione e anche nel caso in cui il soggetto garantito (beneficiario dei

contributi comunitari) sia eventualmente fallito o sottoposto a procedure giudiziali.

Il soggetto garante dichiara di rinunciare espressamente al beneficio della

preventiva escussione e, infine, in qualche caso accetta l’inopponibilità del mancato

pagamento dei premi pattuiti.

Alcune differenti clausole si osservano con riguardo all’efficacia temporale

della garanzia, ovvero al momento cui disporre lo svincolo delle polizze.

A parte consistenti reticenze e difficoltà di reperire notizie esaustive sulla

problematica, le risultanze degli accertamenti istruttori – con cui si è anche disposta

l’acquisizione agli atti delle polizze tipo – provano che nelle diverse realtà gestionali

sono stati assunti schemi-contrattuali del tutto analoghi, aderenti allo schema

ministeriale.

Le risposte inizialmente pervenute dalle Amministrazioni attesterebbero che

la garanzia fideiussoria viene abitualmente domandata al beneficiario e da questi

regolarmente presentata.

La garanzia viene prestata per importo pari all’anticipazione concessa al

primo atto di erogazione del finanziamento (v. cit. art. 56.2 legge 52 del 6 febbraio

1996).

Sono risultati decisamente preoccupanti, viceversa, i riscontri in ordine

all’efficacia delle procedure in concreto adottate per conseguire le garanzie

finanziarie.


56

Infatti è risultato che nella maggioranza dei casi, pur in presenza delle

condizioni contrattualmente previste, le garanzie non vengono attivate, vanificando

la funzione di tutela riparatrice cui avrebbero dovuto far fronte57. Per la Regione

Campania risultano in corso 17 casi di escussione delle polizze58 e per il Ministero

del lavoro sono 54 i casi di escussione, 20 dei quali oggetto di contenzioso, mentre

nei confronti di altre Amministrazioni59 le polizze non sono state proprio stipulate.

In alcuni casi le Autorità amministrative hanno riferito difficoltà

relativamente alle condizioni dei Soggetti garanti (banche, assicurazioni e

intermediari finanziari) e alla loro affidabilità patrimoniale venuta meno nelle more

dell’attivazione della procedura di escussione.

Ma per il resto, ossia circa le Regioni che in concreto abbiano impedito di

avvalersi delle fideiussioni, non si dispone di esaurienti risposte se si esclude quella

che rimanda alla brevità della durata della polizza rispetto ai tempi occorrenti per

acclarare l’irregolarità in via definitiva.

Va messo in evidenza, perciò, che la situazione così come descritta si

appalesa allo stato del tutto critica, tenuto conto da un lato del cospicuo esborso di

risorse inutilmente avvenuto – seppure sostenuto dai privati beneficiari dei

finanziamenti – e dall’altro del danno subito dalle Amministrazioni nazionali e da

quella comunitaria, costrette ad attivarsi aggiuntivamente per le procedure di

recupero in via amministrativa o giudiziale. In disparte ogni ulteriore ragionamento

per il caso in cui non si dovesse definitivamente pervenire ad alcun recupero e si

fossero nelle more vanificate le condizioni per l’attivazione delle garanzie. Trattasi,

tra l’altro, di comportamenti con profili omissivi potenzialmente dannosi.

Pertanto, a fronte di clausole contrattuali piuttosto lineari e di favore per

l’Amministrazione, sembrerebbe, invece, che siano ben pochi i casi di escussione

del Soggetto garante, pur a fronte di cospicue partite di spesa da recuperare.

Vale evidenziare come tale stato di cose, evitando l’accollo delle perdite ai

Soggetti contrattualmente pacificamente tenuti, comporti l’effetto di scaricarle sulle

pubbliche risorse (comunitarie, statali e regionali), oltre all’ulteriore aggravio

finanziario già sostenuto dai soggetti beneficiari dei finanziamenti POR, che avevano

provveduto al pagamento dei premi assicurativi al momento del ricevimento della

prima anticipazione.

57 In tal senso per la Regione Sicilia v. cit. del. 7/2008 della Sezione del controllo, pag. 36 e segg.; per la Regione Sardegna v. cit. del. 20/2008 pag. 47. 58 v. cit. del. 149/2007 Sezione di controllo Campania, pag. 140. 59 Si ha riguardo al Ministero dello sviluppo economico, per gli interventi previsti dall’Asse IV Misura 3 1a.


57

II PARTE


58

IL MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE

Descrizione del fenomeno presso il Ministero del lavoro

Va premesso che i dati e gli elementi esposti sono stati oggetto di ampio

contraddittorio con il Ministero del lavoro e della previdenza sociale che con

disponibilità ha corrisposto alle richieste istruttorie della Corte dei conti compilando,

altresì, il questionario predisposto dalla Sezione60.

La programmazione 1994-1999. Ambito finanziario e livello di attuazione

Il periodo di programmazione 1994-1999 è stato caratterizzato da riforme

strutturali che hanno interessato la liberalizzazione e la regolamentazione dei

mercati, la riduzione del ruolo dello Stato nella gestione diretta delle attività

produttive ed il riassetto normativo del sistema finanziario. Tali riforme hanno

prodotto una revisione delle politiche regionali dedicate alla formazione

professionale ed alla formazione continua. Si ricordano, a tal proposito, la legge

236/1993 che ha previsto, tra le altre azioni, interventi di formazione continua per

operatori della formazione professionale, dipendenti degli enti di formazione,

lavoratori occupati in aziende beneficiarie dell’intervento straordinario di

integrazione salariale, la legge 196/1997 che ha avviato il processo di riforma della

formazione professionale attraverso azioni attive per il lavoro interinale, tirocini,

apprendistato, e il d.lgs. 112/1998 che ha disposto un trasferimento delle

competenze in materia di formazione professionale con riconoscimento alle Regioni

di tutte le funzioni ed i controlli amministrativi in materia. L’attuazione dei

Programmi comunitari cofinanziati dal FSE nel corso del sessennio 1994-1999, in

particolare dei Programmi operativi multiregionali (POM) a titolarità del Ministero

del lavoro, si è realizzata mediante la concertazione di numerosi soggetti che hanno

agito nel rispetto delle norme comunitarie e nazionali, nonché nel rispetto delle

norme interne regolanti le varie strutture che hanno interagito nei Programmi

operativi medesimi. In ordine alla programmazione 1994-1999, appare utile

procedere ad una sintetica descrizione dei programmi di diretta competenza.

Con riguardo all’Obiettivo 1, il POM 970033/I/1 Parco progetti Sud “Una rete

per lo sviluppo locale” ha avuto ad oggetto l’attivazione dei processi di animazione

territoriale e di creazione di impresa mediante il coinvolgimento delle autonomie

60 Nota prot. 17/SEGR/0019231 (06.07.2007) Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione, in risposta alla nota prot. 635 del 10.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008 Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione, in risposta alla nota prot. 496 del 05.05.2008 della Corte dei conti.


59

locali, nonché l’attivazione di nuovi bacini di impiego nei sistemi di progetti nord-

sud.

Per il POM 940022/I/1 “Formazione formatori e funzionari di PA”, si è

realizzato l’obiettivo di aumentare l’efficienza e l’efficacia del sistema formativo

delle Regioni Ob.1 per favorire il cambiamento ed il miglioramento qualitativo dei

sistemi di formazione regionali, attraverso la riconversione delle strutture di

formazione, la qualificazione, l’aggiornamento e la riqualificazione professionale

degli operatori di sistema; e di accrescere le competenze professionali individuali,

immettere elementi di cambiamento negli assetti organizzativi, sviluppare sistemi di

interazione, formale ed informale tra le Amministrazioni.

Per il POM 940026/I/1 “Emergenza occupazione Sud”, il cui obiettivo è stato

quello di agire con strumenti formativi sulle cause del fenomeno della

disoccupazione, mediante strumenti e meccanismi coordinati su scala

multiregionale, assicurando attenzione all’articolazione locale del mercato del

lavoro. Nell’ambito di tale Programma operativo, nelle annualità 1997-1999 sono

state finanziate dal Ministero del lavoro le iniziative formative previste per la

formazione degli italiani e delle loro famiglie residenti nei paesi dell’Unione europea.

Per il POM 940027/I/1 “Formazione italiani all’estero”, l’obiettivo è stato

quello di sostenere l’adeguamento professionale degli italiani emigrati nei paesi

dell’Unione europea. La titolarità del programma è stata trasferita nel 2007-2008 al

Ministero degli affari esteri.

Per il POM 940028/I/1 “Assistenza tecnica ed azioni innovative Sud”, sono

state perseguite iniziative di sperimentazione ed innovazione rivolte a disoccupati

di lunga durata ed a giovani per la realizzazione di azioni di supporto alle attività

previste dal Quadro comunitario di sostegno contribuendo alla creazione di un

sistema di formazione continua.

Con riguardo all’Obiettivo 3, il POM 940029/I/3 “Interventi per l’occupazione

e la formazione” ha rivolto la propria attenzione alla lotta contro la disoccupazione

di lunga durata, all’inserimento professionale dei giovani e all’integrazione delle

persone minacciate di esclusione dal mercato del lavoro.

Per il POM 940030/I/3 “Azioni innovative”, l’obiettivo è stato quello di

promuovere azioni innovative per la formazione professionale, l’orientamento e

l’inserimento occupazionale dei lavoratori disoccupati e dei giovani nel loro primo

inserimento lavorativo alternando la formazione al lavoro, con la formazione a

distanza, la promozione e la qualificazione della formazione superiore, il sostegno

della creazione di reti di orientamento e preformazione.


60

Per il POM 940031/I/3, l’obiettivo è stato rivolto al rafforzamento della

formazione professionale. L’Amministrazione, a tal proposito, ha comunicato che nel

periodo tra l’anno 1994 e l’anno 1999 la spesa iscritta nel bilancio delle Regioni per

la formazione professionale si è raddoppiata.

Per il POM 940034/I/3 Parco progetti Nord “Una rete per lo sviluppo locale”,

l’obiettivo è stato finalizzato al riorientamento delle politiche ed alla concertazione

degli interventi per rispondere alle esigenze di innovazione del sistema di intervento

della Regioni in tema di formazione.

Il DOCUP Ob. 4 ha previsto interventi per lavoratori occupati in aziende che

beneficiavano dell’intervento straordinario di integrazione salariale con le risorse

della legge 845/1978 confluenti nel fondo previsto dalla legge 236/1993 per la

formazione professionale e l’accesso al FSE. Con il POM 94032/I/1 è stata

disciplinata la materia della riconversione e riqualificazione degli occupati del

Centro-Nord.

L’Iniziativa ADAPT PO 946001/I/8 ha inteso contribuire all’adattamento della

forza lavoro ai mutamenti industriali, al miglioramento del funzionamento del

mercato del lavoro al fine di sostenere la crescita, l’occupazione e la competitività

delle imprese nell’Unione europea61. L’Iniziativa Occupazione e valorizzazione delle

risorse umane PO 941001/I/8 è stata rivolta al miglioramento dei sistemi di

formazione, d’inserimento professionale e di creazione di posti di lavoro attraverso

l’adozione di misure a livello locale, nazionale ed europeo, al fine di sostenere i

soggetti che incontrano specifiche difficoltà sul mercato del lavoro62. Tali Iniziative

comunitarie hanno finanziato progetti la cui realizzazione è stata affidata, in regime

di concessione, ad Enti gestori, soggetti pubblici e privati. I progetti sono stati

finanziati con risorse comunitarie (FSE) e con risorse nazionali (Fondo di rotazione).

L’attuazione finanziaria della programmazione 1994-1999 è stata la

seguente:

61 L’Iniziativa si è articolata in 4 Assi: Asse 1 azioni di formazione, orientamento e consulenza; Asse 2 anticipazione, promozione dei collegamenti in rete e delle nuove opportunità di lavoro; Asse 3 adattamento delle strutture e dei sistemi di sostegno; Asse 4 azioni di informazione, diffusione e sensibilizzazione. 62 L’Iniziativa si è articolata in 4 settori (Volet) strettamente collegati. Volet Horizon: miglioramento delle prospettive occupazionali dei portatori di handicap; Volet Horizon svantaggiati/Integra: miglioramento per l’accesso al mercato del lavoro dei gruppi vulnerabili; Volet Now: promozione delle pari opportunità di occupazione per le donne attraverso azioni formative e misure di accesso a posti di lavoro che abbiano la prospettiva di crescita futura; Volet Youthstart: inserimento dei giovani sul mercato del lavoro, in particolare di coloro che erano privi di qualifiche o di formazioni di base.


61

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria programmazione 1994-1999 (euro)

Ministero del lavoro

Programmazione FSE 1994-1999 Risorse

complessive (a)

Quota comunitaria

(b)

Pagamenti al 31.03.2003

(c)

PO 970033/I/1 69.884.000,00 52.413.000,00 62.854.414,00

PO 940028/I/1 106.133.336,00 79.600.000,00 89.500.452,00

PO 940026/I/1 454.266.667,00 340.700.000,00 411.256.192,00

PO 940022/I/1 192.933.334,00 144.700.000,00 176.690.990,00

Ob.1

PO 940027/I/1 37.333.333,00 28.000.000,00 32.889.900,00

Totale 860.550.670,00645.413.000,00 773.191.948,00

PO 970001/I/2 Valle d'Aosta 733.000,00 330.000,00 264.000,00

PO 970002/I/2 Piemonte 98.231.115,00 44.204.000,00 39.194.094,00

PO 970003/I/2 Lombardia 17.296.000,00 7.760.000,00 6.208.000,00PO 970006/I/2 Friuli Venezia Giulia

25.018.000,00 11.269.000,00 5.605.000,00

PO 970007/I/3 Veneto 34.484.839,00 15.462.808,00 8.328.461,00

PO 970008/I/2 Liguria 73.337.331,00 33.001.800,00 18.719.746,00

PO 970009/I/2 Emilia Romagna 6.297.000,00 2.834.000,00 1.417.000,00

PO 970010/I/2 Toscana 59.671.710,00 26.787.000,00 11.352.829,00

PO 970011/I/2 Umbria 21.869.000,00 9.841.000,00 0,00

PO 970012/I/2 Marche 6.654.000,00 3.345.000,00 1.672.500,00

Ob.2

PO 970013/I/2 Lazio 28.775.576,00 12.980.504,00 2.888.491,00

Totale 372.367.571,00167.815.112,00 95.650.121,00

POM 940029/I/3 482.443.808,00 217.099.703,00 207.166.671,80

POM 940030/I/3 118.888.889,00 53.500.000,00 47.621.239,53

POM 940031/I/3 52.190.669,00 23.485.801,00 22.075.302,06

POM 940034/I/3 76.550.862,00 34.447.888,00 26.489.241,24

Totale POM 730.074.228,00328.533.392,00303.352.454,63

PO 940001/I/3 Valle d'Aosta 30.808.462,00 12.417.000,00 11.421.866,00

PO 940002/I/3 Piemonte 281.982.220,00 126.891.998,00 120.492.141,00

PO 940003/I/3 Lombardia 389.146.667,00 175.116.000,00 153.846.250,00

PO 940004/I/3 P.A. Trento 69.437.924,00 31.247.066,00 29.838.572,00

PO 940005/I/3 P.A. Bolzano 54.435.555,00 24.496.000,00 22.709.082,00PO 940006/I/3 Friuli Venezia Giulia

118.593.341,00 53.367.000,00 31.392.839,00

PO 940007/I/3 Veneto 240.700.651,00 108.315.000,00 98.767.506,00

PO 940008/I/3 Liguria 93.960.000,00 42.282.000,00 33.480.247,00


PO 940010/I/3 Toscana 145.795.549,00 65.608.000,00 59.948.496,00

PO 940011/I/3 Umbria 67.728.889,00 30.478.000,00 27.375.850,00

PO 940012/I/3 Marche 81.666.667,00 36.750.000,00 12.823.347,00

PO 940013/I/3 Lazio 278.353.075,00 122.287.000,00 75.733.229,00

PO 940014/I/3 Abruzzo 47.111.112,00 21.200.000,00 13.021.896,00

Ob.3

Totale PO 2.323.111.941,001.040.981.386,0

0863.195.247,00

Totale 2.323.111.941,00

1.040.981.386,00

863.195.247,00

Elaborazione su dati Ministero del lavoro


62

Prospetto 2 – Attuazione finanziaria programmazione 1994-1999 (euro) Ministero del lavoro (segue)

Programmazione FSE 1994-1999 Risorse

complessive (a) Quota

comunitaria (b) Pagamenti al 31.03.2003 (c)

Valle d'Aosta 8.155.671,00 3.670.052,00 3.512.651,00

Piemonte 106.639.503,00 47.987.776,00 44.718.292,00

Lombardia 160.338.229,00 72.152.203,00 68.299.465,00

P.A. Trento 21.312.358,00 9.590.562,00 9.590.562,00

P.A. Bolzano 27.071.358,00 12.182.111,00 12.182.111,00

Friuli Venezia Giulia 35.634.407,00 16.035.484,00 12.544.615,00

Veneto 92.400.708,00 41.580.319,00 33.962.275,00

Liguria 29.534.777,00 13.290.650,00 10.579.778,00

Emilia Romagna 160.457.068,00 72.205.695,00 63.516.628,00

Toscana 50.463.772,00 22.708.698,00 20.052.981,00

Umbria 20.702.240,00 9.316.039,00 9.316.039,00

Marche 28.896.289,00 13.003.437,00 8.263.314,00

Lazio 62.362.389,00 28.063.075,00 23.725.463,00

Abruzzo 8.700.821,00 3.915.369,00 2.405.552,00

Azioni innovative 8.563.358,00 3.853.511,00 3,004.106,00

Riconversione e riqualificazione 94.313.403,00 42.441.031,00 38.101.038,00

Ob.4 Docup

940032/I/4

Rafforzamento sistemi 5.547.844,00 2.496.530,00 2.496.530,00

Totale 921.094.195,00 414.492.542,00 363.267.294,00

PO 940001/I/5 Valle d'Aosta 265.376,00 119.419,00 264.659,00

PO 940002/I/5 Piemonte 19.459.664,00 8.756.849,00 8.237.937,00

PO 940003/I/5 Lombardia 7.991.839,00 3.606.001,00 3.089.986,00

PO 940004/I/5 P.A Trento 5.782.295,00 2.529.320,00 2.317.373,00

PO 940005/I/5 P.A. Bolzano 10.258.136,00 4.614.027,00 4.195.207,00

PO 940006/I/5 Friuli Venezia Giulia 12.567.931,00 3.106.483,00 1.833.304,00

PO 940007/I/5 Veneto 46.353.456,00 20.820.120,00 18.182.497,00

PO 940008/I/5 Liguria 8.353.075,00 3.758.884,00 2.220.670,00


PO 940010/I/5 Toscana 36.735.775,00 16.600.418,00 11.601.983,00

PO 940011/I/5 Umbria 39.247.800,00 19.623.900,00 12.513.174,00

PO 940012/I/5 Marche 32.600.102,00 14.622.860,00 4.959.268,00

Ob.5b

PO 940013/I/5 Lazio 42.881.117,00 19.302.000,00 3.105.677,00

Totale 277.253.928,00 123.826.079,00 78.385.374,00

Totale HORIZON 175.560.821,00 110.187.818,00 92.603.135,00

Totale Integra 137.348.495,00 82.694.592,00 73.101.690,00

Totale Now 174.183.110,00 104.229.883,00 91.695.705,00

Totale Youthstart 147.709.496,00 94.722.897,00 78.169.462,00

Occupazione e valorizzazione delle risorse umane PO

9410001/I/8 codice arinco IT

05075 Assistenza tecnica 19.895.774,00 18.728.984,00 17.765.932,00

Totale 654.697.696,00 410.564.174,00 353.335.924,0063

Asse 1,2,3,4 402.711.168,00 213.939.219,00 185.581.272,00Adapt PO 946001/I/8

codice arinco 94 IT 05077

Assistenza tecnica 11.407.408,00 10.797.051,00 9.780.963,00

Totale Italia 414.118.576,00 224.736.270,00 195.362.235,0064

Totale generale 6.553.268.805,00 3.356.361.955,00 3.025.740.597,63

Elaborazione su dati Ministero del lavoro

63 Importo da considerarsi provvisorio poiché soggetto ad aggiornamento a seguito delle risoluzioni del contenzioso giudiziario, ai sensi dell’art. 24 del reg. 2082/1993. 64 Vedi nota precedente.


63

Il PON “Assistenza tecnica ed Azioni di sistema” Obiettivo 1 2000-2006 e il

PON “Azioni di sistema” Obiettivo 3 2000-2006. Ambito finanziario e livello

di attuazione

Il PON Assistenza tecnica ed azioni di sistema Obiettivo 1, il PON Assistenza

tecnica Obiettivo 3 sono stati gestiti all’interno del Ministero del lavoro con strutture

organizzative diverse ed articolate nella loro suddivisione. Il PON “Assistenza

tecnica e azioni di sistema” del Quadro comunitario si sostegno Obiettivo 1

Programmazione 2000-2006, approvato con decisione C (2004) 5189 del

15.12.2004 ha avuto ad oggetto una strategia di rafforzamento degli strumenti

rivolti al miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia dell’attuazione degli interventi

cofinanziati dai Fondi strutturali, al fine di potenziare la capacità gestionale delle

Amministrazioni responsabili delle azioni cofinanziate e di dare soluzione alle

criticità riscontrate nel ciclo di programmazione 1994-1999. Tale periodo di

programmazione, infatti, è stato caratterizzato da sensibili ritardi attuativi nell’avvio

di alcuni programmi per i quali si sono resi necessari alcuni interventi di

ridimensionamento finanziario a favore dei programmi dotati di particolari

performance esecutive. Per il raggiungimento delle finalità sopra accennate sono

state previste, tra l’altro, azioni di affiancamento, assistenza tecnica e azioni di

sistema per numerose Amministrazioni a livello centrale e regionale, nonché

iniziative mirate alla definizione di standard e linee guida, alla realizzazione di studi

e ricerche, all’individuazione di indicatori, al potenziamento di database, allo

sviluppo degli scambi di esperienze tra Amministrazioni pubbliche, al sostegno al

partenariato.

Per semplificare l’architettura del Programma, dare coerenza all’impianto

della strategia, snellire il sistema gestionale, rendere omogeneo il sistema

finanziario, le Misure sono state ricondotte a soli due Assi di intervento, dedicati alle

azioni finanziate rispettivamente dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e

dal Fondo sociale europeo (FSE), e precisamente: Asse I - Assistenza tecnica e

coordinamento delle politiche di sviluppo regionale (FESR)65; Asse II - Formazione

della Pubblica Amministrazione ed azioni di sistema per le politiche per l’inserimento

al lavoro e l’adeguamento del sistema formativo (FSE).

65 L’Asse I ha incluso le attività tradizionali (es. valutazione, comunicazione, ecc.), l’assistenza tecnica, a supporto dell’Autorità di gestione del PON e del QCS, nonché le attività di coordinamento delle Amministrazioni centrali non titolari di programmi cofinanziati. Le attività programmate sono state anche finalizzate a rafforzare ed a migliorare l’efficacia della cooperazione istituzionale fra Amministrazioni centrali e regionali, irrobustire e qualificare le competenze tecniche specialistiche delle Amministrazioni, migliorare la qualità e incisività delle relazioni con le parti economiche e sociali. Nel contempo è stato sostenuto il processo di decentramento che ha determinato l’attuale assetto del sistema di governo e rafforzato le competenze non solo delle Regioni Ob. 1 e delle Amministrazioni centrali, ma anche degli altri soggetti istituzionali territoriali che sono stati chiamati a concorrere all’attuazione dei diversi Assi del QCS.


64

L’articolazione del Programma operativo nazionale in due Assi monofondo si

differenzia dalla struttura del Quadro comunitario di sostegno in cui gli Assi

prioritari corrispondono, ad aree strategiche di intervento. Gli interventi di

Assistenza tecnica e azioni di sistema previsti nel PON sono stati rivolti

essenzialmente alle Regioni Ob. 1, alle Amministrazioni centrali, in particolare per il

ruolo di coordinamento proprio di queste ultime ed anche ad altri soggetti

istituzionali territoriali chiamati a concorrere all’attuazione dei diversi Assi del QCS.

L’Asse II del Programma, agendo congiuntamente agli interventi del primo asse, è

stato rivolto, in primo luogo, a proseguire lo sforzo di miglioramento delle politiche

per l’inserimento al lavoro e l’adeguamento del sistema formativo, nonché di

cambiamento organizzativo della Pubblica Amministrazione, attraverso sia attività

di formazione, orientamento, coordinamento e supporto sia “azioni orizzontali” a

carattere sistemico, in piena sinergia con le linee d’intervento del primo asse. In

tale ambito, hanno agito, fra l’altro, le azioni formative, di supporto e di

trasferimento di buone prassi rivolte alla Pubblica Amministrazione, soprattutto per

accompagnare la programmazione cofinanziata a livello territoriale e la conseguente

domanda di rafforzamento del nuovo ruolo dei soggetti centrali titolari di compiti di

indirizzo, orientamento e coordinamento.

Nella Programmazione 2000-2006 il Programma operativo nazionale “Azioni

di sistema” Ob. 3, - approvato con decisione C(2004) n. 2913 del 20.07.2004 e con

decisione (C) n. 7007 del 18.12.2006 - ha risposto ad una finalità generale, che è

stata quella di sostenere, con una serie di interventi gestiti a livello nazionale, i

principali processi di riforma e di innovazione nel campo delle politiche del lavoro e

della formazione, garantendo ad esse una diffusione omogenea sul territorio

nazionale, il necessario monitoraggio e l’interconnessione dei diversi dispositivi. Il

Programma ha contribuito ad inserire i sistemi regionali, sui quali si incardina la

concreta attuazione degli interventi programmati nei POR, in un quadro nazionale

coerente con quanto richiesto dalla più generale Strategia europea per

l’occupazione (SEO). Le azioni individuate nel PON hanno costituito l’attuazione, nel

Centro Nord, delle linee strategiche di riforma e rafforzamento dei sistemi formativi

e dell’impiego concordate politicamente nell’ambito del Patto sociale per lo sviluppo

e l’occupazione e al Masterplan. Come tali, esse hanno avuto una valenza

nazionale, e si sono raccordate strettamente con quelle previste nel Piano di

assistenza tecnica del Ministero del lavoro all’interno dell’Obiettivo 1.

Le Azioni di sistema si sono fondate sia sugli obiettivi globali e specifici

definiti nel “Quadro di riferimento per sviluppare le risorse umane, aumentare e

migliorare l’occupazione”, sia sugli obiettivi globali e specifici degli Assi prioritari del


65

Piano nazionale per l’Obiettivo 3. Tre sono, in particolare, le priorità strategiche

sulle quali si è imperniato il PON: la riforma dei servizi per l’impiego, il cui

funzionamento costituisce un presupposto indispensabile per l’efficacia delle

politiche preventive del lavoro; la riforma della formazione professionale;

l’integrazione tra il sistema della formazione professionale, dell’istruzione e

università e del lavoro. Accanto a queste priorità, il Programma operativo ha

valorizzato altri cinque aspetti: il sostegno ad una strategia nazionale di indirizzo e

coordinamento delle politiche per l’inserimento sociale e professionale dei soggetti

svantaggiati; il sostegno allo sviluppo e al consolidamento di un sistema nazionale

di formazione continua; la promozione dell’adeguamento delle competenze della

Pubblica Amministrazione; la necessità di definire e rendere operativa la strategia

delle pari opportunità; la necessità di disporre di una sfera nazionale di conoscenza

e valutazione del FSE.

Gli Assi del PON Ob. 3 sono stati 6 e 9 le Misure66. L’attuazione finanziaria

del PON Azioni di sistema ed assistenza tecnica Obiettivo 1 e del PON Azioni di

sistema Obiettivo 3 alla data del 31.12.2007 è stata pari rispettivamente all’87% ed

al 73% delle risorse complessive destinate alle richiamate finalità, evidenziando una

maggiore capacità di realizzazione per il PON Azioni di sistema Obiettivo 3.

Il prospetto 3 ne da rappresentazione:

66 Asse A, Sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro per combattere e prevenire la disoccupazione, evitare a donne e uomini la disoccupazione di lunga durata, agevolare il reinserimento dei disoccupati di lunga durata nel mercato del lavoro e sostenere l’inserimento nella vita professionale dei giovani e di coloro, uomini e donne, che si reinseriscono nel mercato del lavoro (Misura A.1 Azioni di sistema per rendere operativa la riforma del mercato del lavoro e sostenere il nuovo sistema a rete pubblico-privato per l’incontro domanda offerta); Asse B, Promozione di pari opportunità per tutti nell’accesso al mercato del lavoro, con particolare attenzione per le persone che rischiano l’esclusione sociale (Misura B.1 Azioni di sistema per l’inclusione sociale); Asse C, Promozione e miglioramento della formazione professionale, dell’istruzione, e dell’orientamento, nell’ambito di una politica di apprendimento nell’intero arco della vita, al fine di: agevolare e migliorare l’accesso e l’integrazione nel mercato del lavoro, migliorare e sostenere l’occupabilità e promuovere la mobilità professionale (Misura C.1 Azioni di sistema per sostenere la riforma della formazione professionale, innalzare la qualità e promuovere l’apprendimento permanente; Misura C.2 Azioni di sistema per lo sviluppo del sistema nazionale di analisi e valutazione); Asse D, Promozione di una forza lavoro competente, qualificata e adattabile, dell’innovazione e dell’adattabilità nell’organizzazione del lavoro, dello sviluppo dello spirito imprenditoriale, di condizioni che agevolino la creazione di posti di lavoro nonché della qualificazione e del rafforzamento del potenziale umano nella ricerca, nella scienza e nella tecnologia (Misura D.1 Sostegno allo sviluppo di un sistema nazionale di formazione continua; Misura D.2 Promozione di un sistema di formazione continua nella Pubblica amministrazione a sostegno dell’innovazione e dei processi di governance); Asse E, Misure specifiche intese a migliorare l’accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, compreso lo sviluppo delle carriere e l’accesso a nuove opportunità di lavoro e all’attività imprenditoriale, e a ridurre la segregazione verticale ed orizzontale fondata sul sesso nel mercato del lavoro (Misura E.1 Azioni di sistema per sostenere il mainstreaming e le azioni positive per le pari opportunità tra donne e uomini); Asse F, Accompagnamento del Quadro comunitario di sostegno e dei Programmi operativi (Misura F.1 Spese di gestione, esecuzione, monitoraggio, controllo del QCS e del PON; Misura F.2. Altre spese di assistenza tecnica del QCS e del PON).


66

Prospetto 3 – Attuazione finanziaria PON ATAS Ob. 1 e PON Azioni di sistema Ob. 3 (euro)

Ministero del lavoro

Programmazione FSE 2000-2006

Risorse complessive (a)

Quota comunitaria (b)

Impegni al 31.12.2007


Misura II.1 166.563.915,00 116.594.740,50 164.644.636,63 147.157.704,62 PON ATAS Ob.1 Asse

II Misura II.2 85.032.300,00 59.522.610,00 85.032.300,00 72.685.016,37

Totale Asse II 251.596.215,00 176.117.350,50 249.676.936,63 219.842.720,99

Misura A.1 86.410.322,00 38.884.644,90 85.721.839,08 75.438.394,24

Totale Asse A 86.410.322,00 38.884.644,90 85.721.839,08 75.438.394,24

Misura B.1 12.961.547,00 5.832.696,15 12.880.571,08 9.836.871,84

Totale Asse B 12.961.547,00 5.832.696,15 12.880.571,08 9.836.871,84

Misura C.1 200.337.312,00 90.151.790,40 196.474.760,53 135.501.520,85

Misura C.2 20.000.000,00 9.000.000,00 18.567.248,95 14.911.808,07

Totale Asse C 220.337.312,00 99.151.790,40 215.042.009,48 150.413.328,92

Misura D.1 66.171.567,00 29.777.205,15 59.506.917,43 39.689.900,32

Misura D.2 18.499.999,00 8.324.999,55 18.477.034,02 15.126.331,44

Totale Asse D 84.671.566,00 38.102.204,70 77.983.951,45 54.816.231,76

Misura E.1 17.285.980,00 7.778.691,00 16.616.773,25 15.108.642,42

Totale Asse E 17.285.980,00 7.778.691,00 16.616.773,25 15.108.642,42

Misura F.1 9.919.842,00 4.463.928,90 9.231.131,82 8.222.673,42

Misura F.2 8.856.286,00 3.985.328,70 8.111.647,94 8.034.565,97

PON Azioni di sistema Ob.3

Totale Asse F 18.776.128,00 8.449.257,60 17.342.779,76 16.257.239,39

Totale Assi 440.442.855,00 198.199.284,75 425.587.924,10 321.870.708,57

Totale generale 692.039.070,00 374.316.635,25 675.264.860,73 541.713.429,56 Elaborazione su dati Ministero del lavoro

Il Programma di iniziativa comunitaria EQUAL 2000-2006. Ambito

finanziario e livello di attuazione

L’Iniziativa comunitaria EQUAL, nata nell’ambito della Strategia europea per

l’occupazione (SEO) e cofinanziata dal Fondo sociale europeo per la

programmazione 2000-2006, ha promosso la sperimentazione di approcci e

politiche innovative per contrastare il fenomeno della discriminazione e della

disuguaglianza nel mercato del lavoro. Le sperimentazioni, caratterizzate da

un’importante dimensione transnazionale, sono incentrate su cinque priorità

tematiche: occupabilità, imprenditorialità, adattabilità, pari opportunità e sostegno

ai richiedenti asilo; esse fanno riferimento, oltre alla transnazionalità, ai principi di

partenariato, innovazione, partecipazione attiva, e mainstreaming67 che ne

rappresentano il valore aggiunto. L’Iniziativa finanzia Partenariati di sviluppo (PS)

geografici, la cui gestione è di competenza delle Regioni/Province autonome, e

67 Il concetto di mainstreaming fa riferimento al processo attraverso il quale le innovazioni sperimentate in un ambito circoscritto (sociale, economico ed istituzionale) vengono trasposte a livello di sistema. Si tratta di un percorso di acquisizione, da parte delle politiche e delle normative locali, nazionali e comunitarie, delle buone prassi sperimentate a livello di singolo progetto pilota, ovvero delle innovazioni che hanno dimostrato la loro efficacia.


67

settoriali, di diretta gestione del Ministero del lavoro. I progetti sono realizzati in un

arco temporale che va dai 2 ai 3 anni e si articolano in 3 Azioni68. Particolare

attenzione è stata dedicata alle attività di diffusione e trasferimento delle buone

pratiche, condotte in parte dall’Autorità di gestione e dagli Organismi intermedi

attraverso le assistenze tecniche, e in parte realizzate direttamente dai Partenariati

di sviluppo attraverso l’Azione 3. Al 31.12.2007 i pagamenti segnalati

dall’Amministrazione sono stati pari a circa al 79% delle risorse complessive poste a

disposizione.


Prospetto 4 – Attuazione finanziaria 2000-2006 PIC EQUAL69 (euro)

PIC EQUAL 2000-2006 Risorse

complessive (a)

Quota comunitaria

(b)


(c)


(d)

Asse 1 Occupabilità 240.818.884,00 120.409.442,00 212.257.371,14 192.111.937,93

Asse 2 Imprenditorialità 200.682.404,00 100.341.202,00 174.921.062,26 160.957.287,78

Asse 3 Adattabilità 216.736.996,00 108.368.498,00 188.468.009,01 171.379.714,35

Asse 4 Pari opportunità fra uomini e donne

80.272.962,00 40.136.481,00 69.474.542,23 61.723.711,80

Asse 5 Azione a favore dei richiedenti asilo

24.081.888,00 12.040.944,00 22.549.443,77 18.029.778,29

Asse 6 Assistenza tecnica 40.136.480,00 20.068.240,00 31.477.040,50 27.432.680,44

Totale 802.729.614,00 401.364.807,0

0 699.147.468,9

1 631.635.110,5

9 Elaborazione su dati Ministero del lavoro

La struttura organizzativa preposta alla gestione ed al controllo dei Fondi

comunitari

Dalle informazioni comunicate dall’Amministrazione nel questionario, si

evince che gli Uffici del Ministero del lavoro competenti per la gestione del FSE sono

individuati nella Direzione generale per le politiche e l’orientamento e la formazione.

Con riguardo alla Programmazione 1994-1999, tali uffici sono stati individuati nella

Divisione III, per gli Obiettivi 2, 3, 4, 5b; nella Divisione IV e nella Divisione VII per

l’Ob. 1. Per la Programmazione 2000-2006 è stata invece individuata la Divisione I

quale organismo intermedio di gestione delegato per l’Asse II dell’Ob. 1, la

Divisione III quale Autorità di gestione del PON Ob. 3 e la Divisione IV, quale

Autorità di gestione per l’Iniziativa comunitaria EQUAL. L’Autorità di pagamento per

68 Azione 1: Creazione del Partenariato di sviluppo e della cooperazione transnazionale; Azione 2: Realizzazione del programma di lavoro; Azione 3: Messa in rete tematica, diffusione di buone prassi e impatto sulle politiche nazionali. 69 La nota prot. 17/VII/0030964 del Ministero del lavoro ha segnalato che il totale pagamenti del PIC EQUAL è comprensivo non solo del FSE e del Fondo di rotazione, ma anche degli altri Fondi nazionali: Finanziamento regionale, Pubblico locale, Altro pubblico, Finanziamento privato.


68

tutti gli interventi citati è stata individuata nella Divisione VI della stessa Direzione

generale.

L’Autorità di gestione del PON Assistenza tecnica e azioni di sistema (PON

ATAS) è la stessa del QCS Ob. 1, il Ministero dell’economia e delle finanze,

Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione – Servizio per le politiche dei

Fondi strutturali comunitari, ora Ministero dello sviluppo economico.

Nell’ambito di tale Amministrazione - Servizio per le politiche dei fondi

strutturali e comunitari - per la gestione del Programma, sono stati individuati due

Uffici: l’Ufficio I con funzioni di Autorità di gestione del PON e responsabile del

coordinamento della Misura I.2; l’Ufficio VIII, responsabile del coordinamento e

dell’attuazione delle Misure I.1, I.3 e I.4.

La gestione dell’Asse II del PON ATAS Ob. 1 è stata delegata, in qualità di

Organismo intermedio70, al Ministero del lavoro - Direzione generale per le politiche

per l’orientamento e la formazione che si occupa della “Formazione della Pubblica

amministrazione e delle azioni di sistema per le politiche per l’inserimento al lavoro

e l’adeguamento del sistema formativo FSE”.

Tale Asse prevede per la sua realizzazione due Misure:

- Misura II.1 (Azione B, Azione C, Sottoazione B1 “Orientamento”, Sottoazione B2

e C4) “Azioni di sistema per le politiche per l’inserimento al lavoro,

l’adeguamento del sistema formativo e la valorizzazione degli italiani all’estero

(di competenza della Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la

formazione – Divisione I71);

- Misura II.2 – (Azione B, C, E) “Sviluppo ed adeguamento delle strutture e del

personale impegnati, con funzioni diverse, nelle attività di programmazione,

coordinamento, gestione, sorveglianza e controllo dei programmi dei Fondi

strutturali” (di competenza della Presidenza del consiglio dei ministri –

Dipartimento della funzione pubblica).

L’Autorità di Gestione del PON, al fine di assicurare un adeguato flusso di

informazioni a supporto del coordinamento delle azioni previste dal programma, si è

70 Qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di un’Autorità di gestione o di certificazione o che svolge mansioni per conto di tale Autorità nei confronti dei beneficiari che attuano le operazioni (definizione normativa da art. 2 – reg. 1083/2006 del consiglio dell’11 luglio 2006 recante disposizioni generali sul FESR, sul FSE, e sul Fondo di coesione e che abroga il reg. 1260/1999). 71 La Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione è organizzata in sette Divisioni. La Divisione I “Fondo di rotazione e affari generali” svolge i seguenti compiti: attività di coordinamento, gestione e controllo del Fondo di rotazione per la formazione professionale e l’accesso al Fondo sociale europeo (FSE). Attività di informazione e comunicazione interna ed esterna del FSE in raccordo con la Direzione generale della comunicazione. Segreteria del Sottocomitato per la formazione professionale. Gestione stralcio delle programmazioni comunitarie e degli interventi nazionali pregressi. Attività di supporto alle funzioni di vertice. Affari generali e di segreteria. Raccordo nei rapporti con l’Ufficio legislativo nelle materie con competenza plurima, ferma restando la competenza delle altre Divisioni sulle rispettive specifiche materie. Ogni altra funzione non specificamente attribuita ad altre Divisioni (decreto ministeriale del 01.12.2004).


69

impegnata a comunicare tempestivamente e con regolarità al Ministero del lavoro,

capofila del FSE, e alle Amministrazioni responsabili dell’attuazione delle Azioni

cofinanziate eventuali elementi e/o posizioni di carattere generale a livello di PON

che hanno avuto ripercussioni “orizzontali” sulle operazioni incluse nel PON.

Considerata la molteplicità di soggetti istituzionali coinvolti nell’attuazione

del programma, ciascuno dei quali con specifiche mansioni delegate, l’Autorità di

gestione (individuata nel Ministero dello sviluppo economico) ha assicurato il

coordinamento dell’attuazione del PON “Assistenza tecnica e azioni di sistema” e,

conformemente a quanto previsto nel QCS ha coordinato, in qualità di

Amministrazione capofila, le attività cofinanziate dal FESR, anche attraverso la

rilevazione trimestrale degli interventi eseguiti per tutte le Misure e Azioni del

programma. Tale rilevazione è stata comunicata a tutte le Autorità di gestione

regionali.

Per quel che concerne la funzione di Autorità di pagamento, essa è stata

attribuita: per le Misure cofinanziate dal FESR, al Ministero dell’economia e delle

finanze, Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione, Servizio per le

politiche dei Fondi strutturali comunitari. Le funzioni di Autorità di pagamento

dell’Asse I sono state esercitate, in conformità agli artt. 5 e 9 del reg. 438/2001,

dall’Ufficio VI del Servizio per le politiche dei fondi strutturali e comunitari; per le

Misure cofinanziate dal FSE, al Ministero del lavoro, Ufficio centrale per

l’orientamento e la formazione professionale (UCOFPL) – Divisione VI72.

L’Autorità di gestione del PON Azioni di sistema Ob. 3, definita di comune

accordo nell’ambito del partenariato con le Regioni, le Province Autonome, le

Amministrazioni centrali interessate e competenti per materia e i partners sociali, è

il Ministero del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale per

l’orientamento e la formazione (DGPOF) – Divisione III. L’Autorità di gestione si

occupa della diretta gestione delle seguenti Misure e Azioni: Asse C Misura C1

72 La Divisione VI “Attività di pagamento, certificazione del FSE. Vigilanza e contenzioso” della Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione è organizzata in sette Divisioni, svolge i seguenti compiti: attività di certificazione delle rendicontazioni delle forme di intervento finanziate dal FSE, contabilizzazione e recupero dei flussi finanziari assegnati dal FSE e dei relativi cofinanziamenti nazionali; controllo di conformità dei finanziamenti connessi alla normativa comunitaria e nazionale ed al rispetto della decisione comunitaria di approvazione delle forme di intervento, ai sensi della normativa comunitaria di riferimento. Attività di coordinamento delle azioni relative all’applicazione della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato alla formazione. Attività di coordinamento dei compiti di vigilanza svolti dagli uffici periferici nel settore della formazione professionale. Attività di finanziamento e vigilanza dell’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL). Attività di finanziamento e vigilanza degli enti di formazione professionale ai sensi dell’art. 1.2 e dell’art. 3.2 della legge 40 del 14 febbraio 1987. Attività di vigilanza sulla gestione dei Fondi interprofessionali per la formazione continua ai sensi dell’art. 118 della legge 388 del 23 dicembre 2000 e successive modificazioni. Attività di vigilanza, per le materie di competenza, sugli Organismi costituiti ai sensi dell’art. 5 della legge 196 del 24 giugno 1997 e successive modificazioni. Attività giuridico-legali e contenzioso nelle materie di competenza della Direzione generale. Gestione stralcio delle programmazioni comunitarie e degli interventi nazionali pregressi (decreto ministeriale del 01.12.2004).


70

Azioni 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 e 10; Asse C Misura C2 Azioni 1, 2, 3; Asse D Misura D1

Azioni 1, 2, 3; Asse F Misura F1 Azioni 1 e 2; Asse F Misura F2 Azioni 1 e 2.

Ai fini dell’attuazione delle Misure e Azioni indicate, la Divisione III, ha

individuato gli Organismi intermedi di seguito riportati:

- Ministero del lavoro – DGPOF – Divisione I per la gestione dei seguenti Assi,

Misure e Azioni: Asse C Misura C1 Azioni 2, 4 e 5; Asse F Misura F2 Azioni 1, 3 e

4.

- Ministero del lavoro – Direzione generale del mercato del lavoro per la gestione

dei seguenti Assi, Misure e Azioni: Asse A Misura A1 Azioni 1, 2 e 3; Asse E

Misura E1 Azione 2; Asse F Misura F1 Azione 1.

- Ministero del lavoro – Direzione generale per il volontariato, l’associazionismo e

le formazioni sociali per la gestione dei seguenti Assi, Misure e Azioni: Asse B

Misura B1 Azioni 1 e 2; Asse F1 Azione 1.

- Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica

Ufficio per la formazione del personale delle Pubbliche amministrazioni per la

gestione dei seguenti Assi, Misure e Azioni: Asse D Misura D2 Azioni 1, 2, 3, 4;

Asse F Misura F1 Azione 1.

- Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le pari opportunità –

Ufficio per gli interventi in campo economico e sociale per la gestione dei

seguenti Assi, Misure e Azioni: Asse E Misura E1 Azione 1; Asse F Misura F1

Azione 2.

Inoltre, per la realizzazione di un percorso sperimentale in attuazione

dell’art. 50 del d.lgs. 276/2003 – apprendistato per l’acquisizione di un diploma o

per percorsi di alta formazione, finanziato a valere sulla Misura C.1 – Azione 6,

l’Autorità di gestione ha individuato come organismi intermedi la Provincia

autonoma di Bolzano e le Regioni Abruzzo, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia,

Lazio, Liguria, Lombardia, Piemonte, Toscana, Umbria, Veneto.

Per la realizzazione di azioni rivolte all’adattabilità dei soggetti interessati a

situazioni di crisi settoriali e locali, finanziate a valere sulla Misura D.1 – Azione 3,

l’Autorità di gestione ha individuato come Organismi intermedi la Provincia

autonoma di Trento e le Regioni Abruzzo, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria,

Marche, Umbria, Valle d’Aosta, Veneto.

L’Autorità di pagamento del PON Azioni di sistema è il Ministero del lavoro –

Direzione generale per le politiche e l’orientamento e la formazione (DGPOF) –

Divisione VI.


71

Per il PIC Equal l’Autorità di gestione, come definita dall’art. 9, lettera n) del

reg. 1260/1999, è il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Ufficio centrale per

l’orientamento e la formazione professionale dei lavoratori, Divisione IV73.

L’Autorità di pagamento (ai sensi dell’art. 9 del reg. 1260/99, lettera o), è il

Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Ufficio centrale per l’orientamento e la

formazione professionale dei lavoratori – Divisione VI.

Al fine di consentire una gestione efficace dell’iniziativa nel pieno rispetto

delle competenze territoriali degli Enti regionali, alcune delle funzioni riservate dal

reg. 1260/99 all’Autorità di gestione sono state assegnate alle Regioni e Province

autonome in qualità di Organismi intermedi; in particolare, tali Amministrazioni

sono responsabili: a) della programmazione degli interventi sul territorio regionale;

b) della definizione delle specifiche iniziative regionali indicate nei bandi; c) della

promozione delle Partnership di sviluppo geografiche74 (Asse 1 Misura 1.1, Asse 2

Misura 2.2, Asse 3 Misura 3.1, Asse 4 Misura 4.2); d) della valutazione e

dell’approvazione delle stesse e della gestione dei relativi interventi; e) della

verifica dei rendiconti; f) dei controlli sull’andamento dei singoli interventi

approvati; g) della collaborazione nei confronti dell’Autorità di gestione per la

realizzazione dell’Azione 3.

Le Regioni e le Province autonome partecipano con l’Autorità di gestione alla

elaborazione dei documenti programmatici e attuativi dell’iniziativa, ivi compreso il

processo di negoziato con la Commissione europea. Nello svolgimento di tali

compiti, le Amministrazioni si fanno carico di informare tempestivamente il

Ministero sull’esito dei controlli e sulle attività di vigilanza e garantiscono, altresì, il

supporto necessario per l’espletamento delle attività svolte direttamente dal

Ministero. L’Autorità di gestione è, comunque, responsabile del coordinamento

dell’intervento nel suo complesso.

Il Ministero cura direttamente la gestione ed il controllo amministrativo -

contabile degli interventi realizzati dalle Partnership di sviluppo settoriali75, dell’Asse

1 Occupabilità - Misura1.1, 1.2, dell’Asse 2 Imprenditorialità - Misura 2.2, dell’Asse

73 La Divisione IV “Programmi innovativi e di iniziativa comunitaria” della Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione, svolge i seguenti compiti: attività di programmazione e di coordinamento delle politiche innovative e transnazionali del FSE; attività di gestione del programma di iniziativa comunitaria EQUAL e di indirizzo e di coordinamento degli organismi intermedi gestori di quota parte del programma; attività di cooperazione con l’Unione europea per lo sviluppo delle politiche di innovazione; attività di monitoraggio, valutazione e diffusione delle buone pratiche; attività di integrazione con il Piano d’azione nazionale di inclusione; gestione stralcio delle programmazioni comunitarie e degli interventi nazionali pregressi (decreto ministeriale del 01.12.2004). 74 La Partnership di sviluppo geografico è una modalità operativa di EQUAL, caratterizzata da un raggruppamento di soggetti operanti in un determinato territorio per rispondere ad un problema di discriminazione nel mercato del lavoro, rilevato nel proprio ambito geografico. 75 La partnership di sviluppo settoriale è una modalità operativa di EQUAL, caratterizzata da un raggruppamento di soggetti operanti in un determinato settore economico o ambito tematico, che cooperano per risolvere un problema di discriminazione nel mercato del lavoro o in relazione a gruppi specifici dello svantaggio.


72

3 Adattabilità - Misura 3.1, dell’Asse 4 Pari Opportunità - Misura 4.2, dell’Asse 5

Richiedenti Asilo - Misura 5.1, dell’Azione 3.

Periodicamente l’Autorità di gestione riceve dagli Organismi intermedi le

rendicontazioni delle spese sostenute ai fini delle certificazioni di spesa. Dopo aver

aggregato le rendicontazioni predispone il rendiconto complessivo che viene

trasmesso all’Autorità di pagamento per la certificazione di spesa periodica da

inviare alla Commissione europea.

L’Autorità di gestione trasferisce alle Amministrazioni regionali e alle

Province autonome le risorse per lo svolgimento degli interventi realizzati dalle PS

geografiche. Per garantire il raccordo tra tutte le Amministrazioni interessate alla

gestione del DOCUP, è istituito un Gruppo tecnico di gestione76 composto da

rappresentanti dell’Autorità di gestione, del Ministero dell’economia e delle finanze e

delle Regioni e Province autonome.

L’Autorità di gestione subentra automaticamente nella gestione

amministrativa e finanziaria nei confronti delle PS geografiche, nei seguenti casi: a)

qualora le erogazioni effettuate dalle Amministrazioni regionali a favore dei

beneficiari finali risultino, durante le verifiche da effettuarsi a scadenze convenute,

inferiori al 50% dei pagamenti certificati dai beneficiari medesimi; b) per il mancato

rispetto del calendario, da concordare tra Autorità di gestione e Regioni/Province

autonome, relativo alle procedure di competenza; c) per il mancato rispetto delle

scadenze relative alle comunicazioni attestanti gli importi trasferiti ai beneficiari

finali.

L’Assistenza tecnica77 fornisce all’Autorità di gestione, individuata nella

Divisione IV del Ministero del lavoro - Ufficio centrale per l’orientamento e la

formazione professionale dei lavoratori, il supporto per curare la gestione di EQUAL.

Nell’ambito dell’Assistenza tecnica, apposito Raggruppamento temporaneo di

imprese (RTI), fornisce servizi di supporto al Ministero del lavoro sia nell’area

informatica, sia nell’area gestionale - procedurale78. In particolare, il servizio è

76 Il Gruppo interviene, tra l’altro, nella trattazione dei seguenti temi: a) semplificazione ed omogeneizzazione delle procedure, con particolare attenzione per gli aspetti riconducibili alla vigilanza degli interventi, alla formalizzazione degli atti di concessione del finanziamento ed agli obblighi delle PS in generale; b) flussi finanziari (erogazione fondi ai beneficiari finali, recupero fondi, rettifiche, certificazioni di spesa, ecc.); c) facilitazione del trasferimento di informazioni e di “buone prassi”. 77 L’Asse VI Assistenza tecnica si articola in tre Misure: Misura 6.1 – Sostegno alle attività di networking tematico, diffusione dei risultati, mainstreaming, creazione e consolidamento delle partnership, cooperazione transnazionale; Misura 6.2 – Sostegno alla gestione, all’attuazione, alla sorveglianza ed al controllo dell’Iniziativa, con particolare riferimento alle azioni di preparazione, selezione, valutazione e sorveglianza delle operazioni, ai lavori del Comitato di sorveglianza, alle attività di vigilanza e controllo amministrativo-contabile; Misura 6.3 – Studi, seminari, attività informative, valutazione, acquisizione e installazione di sistemi informatizzati per la gestione, la sorveglianza e la valutazione. 78 Nell’area informatica: attraverso la predisposizione e la manutenzione del Sistema informativo EQUAL (SIEQ) e di ulteriori applicativi rilasciati on-line nel corso della realizzazione degli interventi (fase di candidatura, monitoraggio qualitativo, rilevamento dei dati annuali). Il SIEQ è un sistema basato su web che consente agli utenti abilitati (le PS e gli organismi intermedi) di certificare on-line le spese di


73

organizzato attraverso le seguenti aree di attività: Coordinamento generale79;

Informazione e comunicazione80; Attività a sostegno dell'Autorità di gestione e degli

Organismi intermedi81; Sostegno ai Partenariati di sviluppo (PS)82.

L’Amministrazione segnala che nel corso delle Programmazioni sono

intervenute modificazioni che hanno inciso non solo sulle disponibilità delle unità,

ma anche nell’assetto organizzativo dell’Ufficio e quindi sulle competenze (d.m. del

1 dicembre 2004). Attualmente sono stabilmente impegnate nella gestione della

corrente Programmazione un totale di 67 unità ministeriali a cui sono state aggiunte

le risorse esterne delle diverse Assistenze tecniche, impiegate dalla Direzione

generale.

L’attività di controllo

Con riferimento all’organizzazione dei controlli di I livello riguardanti

l’Autorità di gestione e l’Autorità di pagamento, riferisce l’Amministrazione che

nell’ambito della Programmazione 2000-2006, sono coinvolti una pluralità di

soggetti:

1) personale delle diverse Direzioni regionali e provinciali del lavoro territorialmente

competenti (il cui numero di unità non è disponibile);

competenza attraverso un’apposita area intranet. L’accesso alla intranet consente, inoltre, a tutti gli attori chiave della gestione di EQUAL (PS, OI, membri del comitato di sorveglianza e del gruppo tecnico di gestione, valutatore indipendente) di consultare i documenti riservati, pubblicati dall’Autorità di gestione nelle rispettive aree documentali. Il Raggruppamento, in tale contesto, assiste il Ministero del lavoro nella rilevazione dei dati finanziari e progettuali e nell’elaborazione degli stessi allo scopo di facilitare il monitoraggio delle azioni finanziate e di provvedere agli adempimenti informativi nei confronti delle amministrazioni nazionali e comunitarie coinvolte nella gestione del programma. Inoltre, fornisce agli utenti un valido supporto di help-desk specializzato che opera attraverso un numero verde ed una casella di posta elettronica. Nell’area gestionale-procedurale: il Raggruppamento assiste il Ministero nella trattazione di problematiche gestionali e procedurali riguardanti l’intero ciclo di vita del Programma (dalla definizione del DOCUP, alla chiusura contabile del medesimo). All’interno di tale ambito trova collocazione specifica l’attività di supporto alla gestione della cooperazione transnazionale ed in particolare all’utilizzo dell’applicativo ECTIM (Equal transnational cooperation internet module). Inoltre viene svolta un’attività di raccordo a livello europeo, realizzata attraverso la collaborazione con le altre strutture di Assistenza tecnica nazionali ed europee, secondo le direttive impartite dal Ministero. L’attività della Struttura nazionale di supporto (SNS) EQUAL dell’Istituto per lo sviluppo della formazione dei lavoratori (ISFOL) è finalizzata all’erogazione di un servizio funzionale di consulenza e assistenza tecnica che supporti la dimensione informativa e gestionale dell’Iniziativa comunitaria e, parallelamente, ne assicuri l’impatto innovativo e strategico sui sistemi e sulle politiche. 79 L’area contempla le attività di tipo organizzativo e amministrativo funzionali alla gestione efficiente della SNS EQUAL. Interagisce con le aree operative della struttura e le altre assistenze tecniche dell’Iniziativa. 80 Obiettivo dell’area Informazione e comunicazione è garantire all’Iniziativa comunitaria la massima visibilità e supporto informativo e promozionale - a livello regionale, nazionale e comunitario - verso tutti i soggetti che, a vario titolo, partecipano ad EQUAL. 81 Rientrano in quest’area il complesso insieme delle attività volte a sostegno dell’Autorità di gestione dell’Iniziativa in Italia, finalizzate a supportare il Ministero del lavoro e le Regioni e Province autonome in alcuni aspetti di gestione dell’Iniziativa e in particolare: Monitoraggio qualitativo; Reti tematiche nazionali; Tavolo tecnico sulle “Buone prassi”; Azione 3; Mainstreaming europeo. 82 Quest’area comprende le attività di sostegno previste per le PS durante il ciclo di vita degli interventi sia dal punto di vista informativo e procedurale/gestionale sia tecnico, contenutistico e metodologico. Tali attività si esplicano nei confronti delle PS settoriali, mentre per le PS geografiche potranno essere attivate su richiesta e in raccordo con gli Organismi intermedi (Regioni e Province autonome).


74

2) personale interno dell’Autorità di gestione e di pagamento (circa 30 unità,

diversamente quindi dal numero di quelle complessivamente assegnate a

ciascuna Divisione) validamente supportato dai servizi di Assistenza tecnica della

Direzione, l’Amministrazione ha evidenziato, inoltre, che ad una stessa persona

possono essere attribuite più funzioni/attività purché non incompatibili;

3) personale degli uffici responsabili dei controlli e delle verifiche amministrative di

Regioni e Province autonome. Inoltre, in caso di appalti di servizi, il controllo di

primo livello è svolto dalle Commissioni di indirizzo e verifica, organi autonomi

che agiscono sotto l’indirizzo dell’Amministrazione, i cui membri interni sono

diversi dal referente di Divisione incaricato della gestione dell’intervento.

La Commissione opera un controllo di tipo tecnico-economico sugli stati di

avanzamento lavori in particolare:

- verifica la corrispondenza e l’adeguatezza dell’impegno delle risorse umane, sulla

base delle previsioni (in termini di giornate/persona) contenute nelle offerte

tecnica ed economica di gara;

- verifica la corrispondenza e la compatibilità con riferimento a tutte le altre

componenti del servizio dichiarate nell’offerta tecnica ed economica di gara;

- verifica la corrispondenza, l’adeguatezza e la tempestività nella fornitura di tutti i

singoli prodotti e servizi offerti, con riferimento alle disposizioni del capitolato

d’oneri e delle offerte tecnica ed economica alle previsioni dei piani di lavoro,

nonché ai canoni tecnici applicabili al settore interessato83.

Con riferimento all’accreditamento dei soggetti attuatori, l’Amministrazione

ha segnalato nella comunicazione inviata84, la valenza strategica dell’azione di

sistema relativa all’accreditamento delle strutture formative ed orientative. Sono

stati, infatti avviati ed implementati i sistemi a livello regionale attraverso

dispositivi di accreditamento specifici, ispirati al modello base proposto dal D.M.

166/01, di organismi e/o sedi formative in grado di garantire standard minimi di

qualità ai destinatari della formazione (giovani in diritto e dovere all’istruzione,

formazione continua in azienda, formazione superiore ecc.).

Le Regioni hanno definito i propri sistemi di accreditamento secondo una

concezione operativa della qualità delle strutture e dei processi formativi che si

sostanzia in un set di indicatori di tipo finanziario, logistico e gestionale, intesi come

requisiti-soglia per l’accesso al sistema dell’offerta a finanziamento pubblico.

Le Regioni in una logica evolutiva hanno inoltre attuato processi di verifica

della rispondenza dei soggetti formatori rispetto al raggiungimento dei requisiti

previsti nell’ambito del modello di qualità. La declinazione operativa del modello in

83 Modalità indicate dall’Amministrazione nel questionario trasmesso con nota del 06.07.2007 gia citata. 84 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008 Ministero del lavoro.


75

sistemi di indicatori ha comportato una differenziazione dello stesso a livello di

singoli territori, riconducibile alla necessità di contestualizzare i sistemi di

accreditamento alla peculiarità dell’offerta formativa ed ai diversi approcci culturali

con cui le varie Amministrazioni hanno concepito la crescita qualitativa del sistema.

Il processo di implementazione dei sistemi regionali va completato in base

ad un modello di riferimento nazionale che vada oltre il controllo afferente ambiti di

tipo logico strutturale ed economico amministrativo, ma che si orienti verso

standard di qualità del servizio e alla valutazione delle performance e dei risultati

conseguiti.

L’Autorità di gestione (Divisioni I, II, IV) svolge un controllo di conformità

formale, in particolare in merito al rispetto dei termini contrattuali previsti per la

trasmissione dello stato di avanzamento dei lavori e alla completezza della

documentazione ricevuta, con riguardo: alla relazione sulle attività svolte; ai tempi

di impegno (in termini di giornate/persona) per singola voce di servizio;

all’avanzamento finanziario; alla relazione conclusiva (per l’ultimo SAL).

Le Divisioni gestionali svolgono, inoltre, un controllo di tipo formale sulla

documentazione amministrativa per il pagamento con cui è verificata la

completezza e correttezza dei dati riportati nelle fatture (riferimenti dell’intervento,

dell’emittente, delle coordinate bancarie).

In ordine ai soggetti con i quali sono state sottoscritte concessioni

amministrative, il Ministero ha comunicato85 che si tratta dei destinatari

(beneficiari) dei singoli finanziamenti, ovvero di Enti, pubblici e privati, che

realizzano il progetto approvato. A tale proposito l’Amministrazione ha inteso

chiarire le procedure in funzione delle due programmazioni 1994-1999 e 2000-2006

che si distinguono soprattutto in ragione di un cambiamento sostanziale: nella

programmazione 1994-1999 il Ministero del lavoro ha finanziato prevalentemente

azioni rivolte alle persone (formazione, orientamento, ecc.); nella programmazione

2000-2006 il Ministero del lavoro ha finanziato, prevalentemente se non

esclusivamente, azioni rivolte ai sistemi (analisi, ricerche, monitoraggi, ecc.).

In ragione di tale differenza, è derivato che la procedura di selezione

prevalentemente utilizzata, nel primo caso, è stata l’avviso di chiamata dei progetti,

mentre nel secondo caso è stata l’appalto per l’acquisizione di servizi. Dunque

nell’ambito della programmazione 1994-1999, ai fini dell’attuazione dei POM e delle

Iniziative comunitarie del Ministero, di norma si è proceduto alla selezione dei

soggetti attuatori attraverso avviso pubblico nel rispetto del principio della

trasparenza prescritto dalla legge 241/1990. A seguito della selezione con avviso di

85 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008 Ministero del lavoro.


76

chiamata, l’Amministrazione ha provveduto a trasmettere l’approvazione dei

progetti agli enti gestori con lettera nella quale sono state fissate alcune regole

fondamentali per la realizzazione dell’intervento.

Nella stessa sono stati allegati appositi modelli, da compilare ai fini dell’avvio

delle attività progettuali. L’Ente finanziato ha poi trasmesso le citate dichiarazioni

sotto la responsabilità del proprio legale rappresentante e contestualmente ha

comunicato l’avvio delle azioni progettuali anche alla Direzione provinciale del

lavoro (DPL) del luogo ove sarebbero state realizzate.

Le prime anticipazioni per un importo fino al 50% del FSE e del Fondo di

rotazione del contributo pubblico approvato, sono state erogate dopo aver acquisito

idonea garanzia fideiussoria di pari importo e a seguito di presentazione della

dichiarazione di inizio attività. Le seconde anticipazioni, pari ad un importo del 30%

del FSE e del Fondo di rotazione sull’impegno approvato, sono state erogate a

seguito di acquisizione di idonea garanzia fideiussoria e dichiarazione del

rappresentante legale dello stesso ente di aver speso almeno metà di quanto

percepito.

Durante lo svolgimento delle attività sono stati effettuati controlli in itinere

allo scopo di assicurare la conformità delle attività realizzate al progetto approvato.

In particolare, terminate le attività, l’Ente ha trasmesso al Ministero ed alla

Direzione provinciale del lavoro di competenza il rendiconto finale delle spese e

l’Organo ispettivo ha proceduto alla verifica ex post (amministrativo-contabile

finale) alla scopo di controllare la regolarità e congruità delle spese rendicontate dal

destinatario del finanziamento. A seguito delle risultanze della verifica

amministrativo-contabile ex post è stato predisposto dall’Amministrazione

l’eventuale saldo di chiusura o la richiesta la restituzione delle somme erogate in

eccedenza rispetto a quelle già riconosciute in sede di verifica.

Relativamente alla periodicità dei controlli, l’Amministrazione precisa che gli

stessi sono stati effettuati dai Servizi ispettivi ministeriali secondo quanto previsto

dalla circolare ministeriale n. 32 del 02.04.1990 in materia di vigilanza sulle attività

formative e che per ogni singolo fascicolo di finanziamento, all’esito dello

svolgimento della verifica amministrativo-contabile finale sul rendiconto e sui

documenti giustificativi di spesa, è stata adottata dall’Amministrazione la

determinazione definitiva del finanziamento.

Per la Programmazione 2000-2006, la procedura normalmente utilizzata per

le azioni di sistema è stata l’appalto pubblico in conformità alla normativa vigente;

si è quindi proceduto alla selezione dei progetti attuatori in base a quanto disposto

dai bandi di gara e dai relativi capitolati d’oneri per i requisiti generali, tecnico-


77

organizzativi ed economico finanziari di cui dovevano essere in possesso i soggetti

partecipanti.

In materia di controlli, con riferimento ai controlli di I livello riguardanti

l’Autorità di gestione del PON Azioni di sistema Ob. 3 e l’Organismo intermedio di

gestione delegato del PON Assistenza tecnica e Azioni di sistema Ob. 1, riferisce

l’Amministrazione che sono stati coinvolti sia il personale delle diverse Direzioni

regionali e provinciali del lavoro, territorialmente competenti, che il personale

interno dell’Autorità di gestione e di pagamento supportato dai servizi di assistenza

tecnica della Direzione.

In caso di appalti di pubblici servizi86, il controllo di I livello è svolto dalle

Commissioni di indirizzo e verifica, organi autonomi, nominati con decreto

direttoriale, composti da personale interno ed esterno all’Amministrazione. La

Commissione opera un controllo sostanziale di tipo tecnico-amministrativo sugli

stati di avanzamento lavori. Oltre al controllo di tipo sostanziale, l’Autorità di

gestione (Divisione I, III, IV) sui progetti affidati tramite appalti pubblici di servizi

svolge un controllo di conformità formale, in merito al rispetto dei termini

contrattuali previsti per la trasmissione dello stato di avanzamento dei lavori e alla

completezza della documentazione ricevuta, con riguardo alla relazione sulle attività

svolte; ai tempi di impegno (in termini di giornate/persona) per singola voce di

servizio; all’avanzamento finanziario; alla relazione conclusiva (per l’ultimo SAL).

Le Divisioni gestionali svolgono, inoltre, un controllo di tipo formale sulla

documentazione amministrativa necessaria per il pagamento, è verificata la

completezza e la correttezza dei dati riportati nelle fatture (riferimento

dell’intervento, dell’emittente, delle coordinate bancarie).

Per le fattispecie rientranti nella concessione amministrativa e per gli

affidamenti diretti ed assimilati, i controlli di I livello, ex art. 4 reg. 438/2001, sono

svolti dalle Divisioni e dai Servizi ispettivi del lavoro (SIL) delle Direzioni provinciali

del lavoro (DPL), organi periferici del Ministero del lavoro di cui si avvale per le

verifiche amministrativo-contabili e in loco.

Secondo le procedure adottate, ai fini del rimborso delle spese sostenute,

l’ente presenta con periodicità trimestrale ed entro i termini previsti dall’atto di

concessione la dichiarazione di spesa, in forma di dichiarazione di responsabilità del

rappresentante legale, ai sensi del d.P.R. 445/2000, con allegato l’elenco dei

giustificativi delle spese sostenute e inserite in SIPRO87, una relazione sulle attività

86 Secondo le procedure adottate, ai fini del pagamento per i servizi forniti, il soggetto aggiudicatario presenta con periodicità trimestrale ed entro i termini previsti dal contratto gli stati di avanzamento lavori (SAL). A seguito della valutazione da parte della Commissione di indirizzo e verifica e dell’approvazione del SAL da parte dell’Amministrazione, si procede all’erogazione del pagamento. 87 Sistema informatico gestionale.


78

svolte, nonché una polizza fideiussoria a garanzia del pagamento richiesto. Il

riconoscimento definitivo delle spese sostenute ai fini della realizzazione del

progetto è subordinato all’esito della verifica amministrativo contabile finale,

effettuata dalla Direzione provinciale del lavoro competente. A seguito di tale

verifica è disposto il saldo del progetto.

In particolare per l’Iniziativa comunitaria EQUAL, il controllo formale è

effettuato tramite il sistema informatico SIEQ, verificando la coerenza delle

richieste di rimborso sia rispetto al piano finanziario autorizzato, sia rispetto

all’importo garantito dalle polizze fideiussorie, fino alla concorrenza del 95%

(EQUAL Fase I) e del 90% (EQUAL Fase II) dell’intero finanziamento approvato. La

procedura si riferisce all’attuazione di Avvisi (per la precisione 2: uno per la Fase I

ed uno per la Fase II).

Per il corretto ed integrale inserimento delle spese richieste a rimborso nel

sistema informatico88, l’ammissibilità delle spese autorizzate, il controllo incrociato

tra importi richiesti a rimborso (attraverso il sistema SIPRO o la trasmissione della

richiesta cartacea), autocertificazione, importi oggetto delle polizze fideiussorie, e

coerenza con il piano finanziario approvato, l’Amministrazione ha comunicato89 che

il sistema gestionale SIPRO prevede il collegamento informatico con gli Enti per la

trasmissione in tempo reale delle spese effettivamente sostenute nell’ambito dei

progetti approvati. L’accesso al sistema informativo, avviene con apposita

password, attraverso un collegamento via internet. Tale struttura di controlli è

presente anche presso gli Organismi intermedi90.

Con riferimento al livello professionale in possesso del personale che svolge

tali controlli, l’amministrazione segnala che tutte le risorse ministeriali (le Autorità

di gestione, Divisioni I, III e IV, e l’Autorità di pagamento, Divisione VI, oltre il

personale dei Servizi dell’Ispettorato del lavoro) dispongono di pluriennale

esperienza e di livello professionale adeguato (iscrizione nel Registro dei revisori

contabili, appartenenza alle aree C e B), gli stessi, inoltre, contano, mediamente,

un lungo periodo di permanenza nel settore (8/10 anni e più).

88 Sistema denominato SIPRO. 89 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008 Ministero del lavoro. 90 Sono Organismi intermedi della Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione – Autorità di gestione del Ministero del lavoro e previdenza sociale per l’Obiettivo 3: la Direzione generale del mercato del lavoro del Ministero del lavoro e previdenza sociale; la Direzione generale per il volontariato, l’associazionismo e le formazioni sociali del Ministero del lavoro e previdenza sociale; il Dipartimento pari opportunità della Presidenza del consiglio; il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del consiglio. Sono Organismi intermedi della Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione – Autorità di gestione del Ministero del lavoro e politiche sociali per l’Obiettivo 1: la Direzione generale del mercato del lavoro del Ministero del lavoro e delle politiche sociali; la Direzione generale per gli italiani all’estero e politiche migratorie del Ministero degli Affari esteri; il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (tratto da http://www.lavoro.gov.it/Lavoro/Europalavoro/SezioneOperatori/ProgrammazioneFSE20002006/OrganismiIntermedi).


79

L’organismo responsabile dei controlli di II livello nella programmazione

2000-2006 sul PON “Azioni di sistema” Ob. 3 e sull’Iniziativa comunitaria EQUAL è

costituito dalla Divisione VII della D.G. Politiche per l’orientamento e formazione. In

tale attività sono impegnate stabilmente due unità individuate nel dirigente della

Divisione, con sette anni di permanenza nel settore, ed un accertatore del lavoro,

con quattro anni di esperienza. L’attività esecutiva è stata invece affidata ad una

società esterna attraverso l’espletamento di una procedura di gara (pubblico

incanto ex art. 6 comma 1 lett. a del d.lgs. 157/1995). La predetta società si avvale

di 36 risorse di assistenza tecnica, di cui 8 consulenti esperti e 28 consulenti junior.

Per il PON “Assistenza tecnica ed azioni di sistema” ATAS Ob. 1 i controlli di

II livello sono svolti dall’Unità di verifica degli Investimenti Pubblici - UVER,

struttura costituita presso il Dipartimento per le politiche di sviluppo del Ministero

dello sviluppo economico.

Relativamente alla periodicità dei controlli effettuati dalle strutture sopra

indicate, l’Amministrazione segnala che per la Programmazione 1994-1999 i diversi

tipi di controlli (ex ante, in itinere ed ex post) sono stati prevalentemente effettuati

dai Servizi ispettivi ministeriali, visto che la decisione dell’Amministrazione,

presupponeva il verbale di verifica amministrativo contabile, redatto dall’Ispettorato

competente. Riguardo alla “decisione ministeriale” di definizione dei progetti a

conclusione delle attività di controllo di I livello, premesse le modalità procedurali

della circolare 32/90, l’Amministrazione ha comunicato91 che su ogni singolo

finanziamento, ciascuna Autorità di gestione sulla base dei risultati dei controlli

svolti, ha assunto una decisione.

L’Amministrazione ha emesso diverse determinazioni per ciascuna

sovvenzione ammessa, ovvero una decisione per ogni ente attuatore, destinatario

di finanziamento, assunta nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale e

nell’osservanza delle procedure indicate dalla circolare n. 32/90 citata.

Anche per la Programmazione 2000-2006 si sono adottate le stesse

modalità, ma rilevano anche altre tipologie di controlli, come le relazioni sulle

verifiche svolte presso Regioni/Province autonome da parte dell’Autorità di gestione

per assicurare l’adeguatezza delle modalità di gestione e controllo in essere (i cui

esiti sono stati oggetto di relazione); le check list di verifica della documentazione

trimestrale nella rendicontazione trasmessa dagli Organismi intermedi (Regioni e

dai soggetti attuatori se direttamente finanziati dall’Autorità di gestione); i verbali

di verifica in itinere e i verbali amministrativo-contabili ex post, redatti dal

personale della Regione/Provincia autonoma responsabile dei controlli effettuati o

91 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008 Ministero del lavoro.


80

sulla verifica dei rendiconti; i verbali delle Commissioni di indirizzo e verifica che

sintetizzano gli esiti dell’analisi sull’avanzamento del progetto, presentata dagli

aggiudicatari di gare d’appalto; i verbali dei Comitati incaricati dell’analisi strategica

degli interventi rispetto alle finalità del PON e delle politiche comunitarie e nazionali

di riferimento). Tutti i controlli di I livello svolti dalle varie strutture sono

documentati.

Nell’ambito del programma EQUAL l’Autorità di gestione (Divisione IV) invia

con cadenza semestrale all’Autorità di pagamento (Divisione VI) una relazione sulle

attività di controllo svolte. L’Autorità di pagamento predispone relazioni periodiche

sui controlli effettuati, per ogni controllo elabora un resoconto contenente le

risultanze delle verifiche, e trasmette agli interessati gli esiti delle verifiche

effettuate.

I controlli di I livello, (Programmazione 2000-2006), sono stati demandati

alla Commissione di indirizzo e verifica per gli appalti pubblici dei servizi alle Regioni

e Province autonome a seguito dei protocolli di intesa stipulati. L’Amministrazione

segnala, inoltre, che una Commissione di valutazione92, interamente o parzialmente

esterna è incaricata, prima dell’avvio dell’istruttoria del procedimento, della

selezione delle istanza dei proponenti, valutazione finalizzata all’aggiudicazione

della gara nei casi di appalto di servizi. Le procedure utilizzate per scegliere tali

soggetti prevedono che nei controlli di I livello, la Commissione di indirizzo e

verifica, incaricata di svolgere tale tipo di controlli per i progetti rientranti

nell’acquisizione di beni e servizi, sia composta da almeno un membro esterno

all’Amministrazione, mentre i membri interni debbono essere necessariamente

diversi dal referente incaricato della gestione del progetto verificato. La

Commissione è nominata con decreto direttoriale secondo i principi di trasparenza,

buona amministrazione, terzietà.

Sia per il PON “Azioni di sistema” Ob. 3 che per l’Iniziativa comunitaria

“EQUAL”, a seguito dei controlli di II livello sono stati elaborati rapporti annuali.

Emerge dal rapporto relativo all’anno 2006 (pag. 36) che una parte della spesa

sostenuta dagli enti attuatori non è stata dichiarata ammissibile per incompletezza

della documentazione giustificativa delle spese sostenute dagli enti, ma

l’Amministrazione non ha fornito elementi in ordine ad eventuali controlli che

abbiano consentito di rendere ammissibili le predette spese.

92 Prima dell’avvio dell’istruttoria del procedimento, con decreto direttoriale secondo i principi di trasparenza, buona amministrazione e terzietà, è nominata la Commissione di valutazione composta da un numero dispari di membri.


81

L’Amministrazione ha segnalato, nell’attività di erogazione del FSE,

l’esistenza di fasi del procedimento amministrativo gestite da terzi, con riguardo sia

ai controlli di I livello, sia a quelli di II livello.

Ha riferito l’Amministrazione93 che il controllo di II livello è stato effettuato a

campione sulle annualità 2003-2005 sul 10% delle spese certificate, tenuto conto di

quanto indicato dall’art. 10 del reg. 438/01 che prevede che le operazioni da

controllare debbano rappresentare almeno il 5% della spesa totale ammissibile.

Per quanto concerne l’Asse II del PON ATAS Ob. 1 l’importo complessivo

verificato dai controllori di II livello, al 31.12.2006, è pari ad euro 18.739.356,27 e

l’importo, invece, verificato al 31.12.2007 risulta essere pari ad euro

23.615.688,67. I controlli hanno riguardato finora l’11,61% della spesa totale

ammissibile dichiarata al 31.12.2007. Per tale PON, il Ministero dello sviluppo

economico ha individuato per lo svolgimento delle verifiche di II livello l’UVER ufficio

appartenente al Dipartimento per le politiche di sviluppo e preposto ad effettuare

controlli sugli investimenti pubblici.

L’Amministrazione ha fornito94 ulteriori informazioni, in particolare per il

PON Azioni di sistema Ob. 3, i controlli effettuati dall’inizio del periodo al

31.12.2007, sono stati pari al 17,72% della spesa totale ammissibile (dichiarata al

31.12.2006): la spesa verificata è stata quindi pari ad euro 50.932.053,62 e la

percentuale di errore rilevato è stato pari allo 0,23%. Ha dichiarato di avere in

corso i controlli relativi al campionamento effettuato sulla spesa certificata al

31.12.2007, nonché le operazioni di follow up sulle controdeduzioni dell’Autorità di

gestione e/o degli Organismi intermediari rispetto ai rilievi comunicati.

Per l’Iniziativa comunitaria EQUAL, sulla spesa totale ammissibile dichiarata

al 31.12.2006, i controlli hanno riguardato il 6,86%, percentuale corrispondente ad

euro 33.831.947,36 di spesa verificata. I controlli campionari hanno fatto rilevare

un tasso di errore pari allo 0,63%. Anche per tali fondi sono in corso i controlli

relativi al campionamento effettuato sulla spesa certificata al 31.12.2007, nonché le

operazioni di follow up sulle contro deduzioni dell’Autorità di gestione e/o degli

Organismi intermedi rispetto ai rilievi comunicati ed il tasso il tasso di errore dovrà

essere rivisto a seguito delle risultanze delle suddette operazioni di follow up95.

93 Nel questionario inviato in data 06.07.2007. 94 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008 Ministero del lavoro. 95 Per i dati EQUAL e del PON Ob. 3 si fa riferimento ai questionari art. 13 inviati al MEF RGS IGRUE in quanto dati più aggiornati. I rapporti di controllo previsti per luglio 2008 conterranno a loro volta i dati aggiornati a seguito delle operazioni di follow up, nonché i risultati dei controlli sul campione riferito alla spesa certificata al 31.12.2007.


82

La gestione delle irregolarità

Nella programmazione 1994-1999 i casi di irregolarità accertati costituiscono

oggetto di procedura di sospensione ex art. 24 reg. 2082/1993. Conformemente

alle procedure di controllo adottate nell’ambito dei programmi FSE a titolarità del

Ministero del lavoro – Divisione generale per l’orientamento e la formazione

professionale dei lavoratori, le irregolarità-frodi sono segnalate attraverso la

redazione della scheda OLAF in relazione alla procedura adottata da soggetti

diversi:

- ispettori del lavoro territorialmente competenti incaricati della verifica

amministrativo-contabile a conclusione dell’intervento, Autorità di gestione ed

Organismi intermedi per i progetti selezionati attraverso avviso pubblico e

affidamento diretto assimilato ad avviso;

- Autorità di gestione od Organismo intermedio responsabile dell’attuazione

dell’intervento (eventualmente su segnalazione della Commissione di indirizzo e

verifica) per i progetti affidati tramite appalto pubblico di servizi e affidamento

diretto assimilato ad appalto;

- dai controllori di II livello.

Le irregolarità sono, altresì, accertate dai servizi competenti della Guardia di

finanza nel corso delle proprie verifiche presso enti finanziati nell’ambito dei

programmi FSE. Al fine di prevenire le irregolarità e le frodi sistematiche,

l’Amministrazione ha comunicato che la competente Direzione generale adotta le

seguenti misure:

a) per i progetti di diretta gestione:

- sulla base degli esiti delle analisi sulle irregolarità rilevate adegua le proprie

procedure di gestione e controllo;

- aggiorna le procedure di gestione e controllo adottate rispetto alle

modifiche intervenute nella normativa di riferimento;

b) nei confronti degli Organismi intermedi:

- diffonde l’informazione in merito ad eventuali casi di irregolarità che

possono interessare anche altre Amministrazioni, alle modifiche intervenute nella

normativa di riferimento e su ogni altro elemento utile;

- verifica, con cadenza periodica (di norma, annualmente), i sistemi di

gestione e controllo adottati dagli Organismi intermedi attraverso l’esame delle

relative piste di controllo. In base agli esiti di tali verifiche, registrati in specifiche

check list, sono individuati i possibili ambiti di miglioramento/aggiornamento ed

adottati gli opportuni adeguamenti. Sono, inoltre, raccolte le comunicazioni di

irregolarità trasmesse dagli Organismi intermedi per il successivo inoltro


83

all’Autorità di gestione titolare del programma e per l’invio delle relative schede

OLAF al Dipartimento per le politiche comunitarie presso la Presidenza del

Consiglio dei Ministri.

L’Autorità di pagamento (Divisione VI) riceve l’elenco delle irregolarità

dall’Autorità di gestione (Divisione I, III e IV), dagli Organismi intermedi e

dall’Organismo preposto al controllo di II livello. Nel caso in cui le irregolarità siano

oggetto di primo atto di accertamento amministrativo e presentino un livello

significativo di incidenza tale da compromettere la regolare realizzazione

dell’intervento, l’Autorità di pagamento sospende cautelativamente la certificazione

delle operazioni oggetto di accertamento e valuta l’opportunità di procedere a

verifiche presso il beneficiario del finanziamento.

In caso di frodi o irregolarità accertate su alcune Misure ovvero su progetti

rientranti su una certa Misura, l’Amministrazione segnala che l’Autorità di gestione

provvede a: eliminare la spesa irregolare dalle spese dichiarate, predisponendo,

eventuali provvedimenti di recupero; comunicare l’irregolarità, ove ne ricorrano i

presupposti, attraverso la compilazione della scheda OLAF; valutare se l’irregolarità

ha carattere isolato o sistematico adeguando, il proprio sistema di gestione e

controllo; predisporre specifiche note informative indirizzate ai soggetti interessati

(Organismi intermedi e beneficiari) ai fini del trattamento dell’irregolarità accertata

e dell’adozione delle necessarie misure correttive. L’Amministrazione precisa che i

controlli sono generalmente operati sul 100% della spesa, e che in caso di

rilevazione di irregolarità non è solitamente necessario estenderne l’ambito.

L’Amministrazione segnala, inoltre, che qualora per particolari tipologie di

soggetti96 siano svolti controlli in itinere a campione, in presenza di irregolarità si è

provveduto ad estendere il campione delle spese verificate, fino al 100%.

Per quel che concerne la gestione dei dati riguardanti le irregolarità, essi

sono raccolti in un database informatico gestito dall’Autorità di gestione. Dal mese

di gennaio 2007 la Divisione III è stata dotata di apposito strumento informatico di

supporto alla gestione dei principali processi operati dalla Direzione inerenti al

trattamento delle irregolarità. Tale strumento consente la rilevazione e la gestione

delle informazioni e dei dati relativi ai progetti finanziati nell’ambito di programmi a

titolarità del Ministero del lavoro – Direzione generale POF – Divisione III,

interessati da segnalazioni di irregolarità ai sensi del reg. 1681/1994 e successive

modifiche, da procedimenti giudiziari e/o procedure di recupero delle somme

indebitamente pagate, nonché dalla predisposizione dell’analisi del rischio mediante

l’aggregazione dei dati disponibili e l’estrazioni trimestrale degli stessi.

96 Società in house.


84

Per le attività di competenza della Divisione I è in corso l’implementazione

dell’applicazione informatica in adozione presso la Divisione III. Sulla gestione

informatica delle irregolarità, l’Amministrazione ha precisato97 che tale sistema

(presso Divisione I e III), è accessibile dal personale interno secondo i permessi di

ogni profilo di utenza, e nello specifico dai seguenti soggetti: in modalità di

scrittura, dal referente della Divisone in materia di irregolarità, recuperi e

contenziosi; in modalità di lettura dal Dirigente della Divisione, dal responsabile di

Misura, dal referente incaricato della gestione del progetto, dal referente della

Divisione per i controlli, dal responsabile della rendicontazione delle spese

sostenute dall’Autorità di pagamento e dall’addetto al pagamento.

Per quanto riguarda l’organizzazione dell’Ufficio, la Divisione III Autorità di

gestione dell’Ob. 3 ha individuato al suo interno, un referente in materia di

irregolarità, recuperi e contenziosi, incaricato degli adempimenti inerenti al

trattamento delle irregolarità.

In particolare, tale figura svolge i seguenti compiti:

- supportare l’elaborazione/revisione della procedura riguardante la gestione dei

casi di irregolarità, recupero e contenzioso;

- adottare, in coordinamento con la funzione di gestione interessata, gli opportuni

provvedimenti a fronte di carenze/irregolarità rilevate dalla funzione di controllo;

- infornare la funzione rendicontazione e l’Autorità di pagamento in merito ad

eventuali irregolarità emerse dai controlli di I livello che possono essere rilevanti

ai fini della dichiarazione di spesa (es. recuperi);

- registrare i casi di irregolarità nel sistema informativo gestionale dell’Autorità di

gestione;

- raccogliere e verificare le comunicazioni in merito alle irregolarità riscontrate

trasmesse agli Organismi intermedi relativamente agli interventi di competenza,

ai fini della notifica alla Commissione europea (artt. 28 e 30 ex reg. 1828/2006);

- predisporre le comunicazioni alla Commissione europea di segnalazione delle

irregolarità oggetto di un primo verbale amministrativo o giudiziario e sul seguito

dato alle stesse (artt. 28 e 30 ex reg. 1828/2006);

- effettuare, con cadenza trimestrale, l’analisi delle irregolarità accertate, la

ricognizione dello stato dei recuperi e dei procedimenti giudiziari, mirate alla

individuazione di eventuali errori sistemici e, conseguentemente, all’adozione di

interventi migliorativi del sistema di gestione e controllo.

Le Divisioni IV e VII invece non dispongono di una vera e propria banca dati

informaticamente strutturata, laddove per la gestione ed il monitoraggio delle

97 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008.


85

irregolarità si avvalgono di fogli excel, ad uso interno, in cui sono descritti i dati

anagrafici e finanziari non solo dei progetti che presentano irregolarità comunitarie,

ma anche quelli che presentano un qualche livello (es. verifica amministrativo

contabile, controdeduzioni, etc.), di rischio di irregolarità.

Il data base su fogli excel vuole infatti essere un ausilio nella prevenzione e

nel monitoraggio delle irregolarità comunitarie, e vi accede solo il personale interno

alla Divisione; vi figurano l’ente, la sua natura giuridica, la persona giuridica cui è

imputato il comportamento irregolare, le persone giuridiche legate a quella

imputata, le persone fisiche implicate, le circostanze dell’avvio della procedura

giudiziaria e/o amministrativa, la tipologia di sanzione, la normativa nazionale e

comunitaria violata e la specificazione dei dati finanziari e delle somme che devono

essere eventualmente recuperate.

Il data base, negli aspetti procedurali/amministrativi e finanziari, è

aggiornato sia sulla base del lavoro gestionale che delle comunicazioni ricevute

dalle Direzioni provinciali del lavoro coinvolte e/o dalle autorità giudiziarie

competenti, che trasmettono inoltre le informazioni necessarie per procedere alla

chiusura del caso. La Divisione VII, inoltre, raccoglie ed assembla i dati e le

informazioni relativi alle irregolarità per tutta la Direzione generale ed inoltra le

schede OLAF pervenute alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per

le politiche comunitarie - Ufficio antifrode.

L’Amministrazione ha segnalato che non vi sono altri database da cui

acquisire informazioni per l’attività di controllo e verifica delle irregolarità. E’ altresì

presente un registro informatizzato dei recuperi ed apposito libro contabile

informatizzato nel quale, sulla base delle comunicazioni effettuate dalle Autorità di

gestione e dagli Organismi intermedi, vengono registrate tutte le informazioni

necessarie all’adempimento di quanto statuito dall’art. 8 reg. 438/2001.

L’attività amministrativa di natura cautelare. Le revoche ed i recuperi

Con riferimento alle strutture organizzative preposte al monitoraggio dei

recuperi, si individuano:

1) la Divisione VI competente per l’attivazione dei recuperi;

2) la Divisione I che conferma l’effettiva acquisizione delle somme

recuperate;

3) la Divisione gestionale che avvia il procedimento di recupero nei confronti

del beneficiario/soggetto attuatore delle somme indebitamente versate e, nei casi

pertinenti, attiva la Divisione VI ai fini del recupero forzoso.


86

L’Amministrazione ha comunicato che il tempo intercorrente tra

l’individuazione dell’irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero è

superiore ai sei mesi e che i tempi medi di recupero delle somme oggetto di frode

vanno fino a un massimo di due anni. In ordine alle misure rivolte all’attuazione

dell’art. 1, c. 1218, della legge finanziaria per il 2007, la Direzione generale per le

politiche per l’orientamento e la formazione adotta ogni strumento per l’esercizio

del diritto di rivalsa98.

Nel caso in cui l’obbligato sia un ente territoriale, gli importi dovuti a titolo di

rivalsa sono stabiliti con decreto del Ministero dell’economia e finanze, entro tre

mesi dalla notifica della sentenza esecutiva di condanna della Repubblica italiana.

Per tutti gli enti e gli organismi pubblici, diversi dagli enti territoriali assoggettati al

sistema di tesoreria unica, il diritto di rivalsa è esercitato, mediante prelevamento

diretto, sulle contabilità speciali obbligatorie istituite presso le sezioni di Tesoreria

provinciale dello Stato. In tutti gli altri casi, detto diritto è esercitato attraverso le

vie ordinarie. Talvolta, secondo i regolamenti comunitari relativi alle due

programmazioni, ai fini dei recuperi sono state operate compensazioni.

Per quel che concerne gli obblighi dei soggetti gestori in tema di garanzie

finanziarie rispetto ai contributi percepiti, l’Amministrazione segnala che sono

previsti:

- la cauzione provvisoria in fase di selezione degli appalti di servizi, laddove

conformemente alle disposizioni del modello di capitolato d’oneri, il soggetto

proponente è tenuto a costituire un deposito cauzionale provvisorio, anche

mediante fideiussione bancaria, normalmente pari al 2% del valore messo a

bando. Tale cauzione copre il periodo di validità dell’offerta presentata (minimo

180 giorni) come garanzia dell’esatto e puntuale adempimento di tutte le

obbligazioni contenute nell’offerta;

- l’applicazione di penali per l’inadempimento nella fase di attuazione

dell’intervento finanziato. Secondo quanto disposto dal contratto stipulato dalle

parti, l’Amministrazione ha la facoltà di applicare una penale in caso di ritardo

nella consegna dei prodotti o svolgimento delle attività rispetto ai termini previsti

o in caso di consegna di prodotti e l’espletamento di attività non corrispondenti a

98 Il diritto di rivalsa è previsto per: porre tempestivamente rimedio alle violazioni di cui agli artt. 226 e seguenti del Trattato istitutivo della Comunità europea, nonché dare esecuzione agli obblighi derivanti dalle sentenze rese dalla Corte di giustizia delle comunità europee, ai sensi dell’art. 228, par. 1, del citato Trattato; rivalersi sui soggetti responsabili di dette violazioni degli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna rese dalla Corte di giustizia delle Comunità europee ai sensi dell’art. 228, paragrafo 2, del Trattato istitutivo; rivalersi sulle Regioni, sulle Province autonome, sugli enti territoriali, sugli altri enti pubblici e sui soggetti equiparati responsabili di violazioni delle disposizioni internazionali in materia di tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali degli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nei confronti dello Stato in conseguenza delle suddette violazioni.


87

quanto previsto o comunque inadeguati allo scopo. Inoltre ai sensi dell’art. 1328

c.c. l’Amministrazione si riserva di richiedere il maggior danno nonché la

risoluzione di diritto del contratto nell’ipotesi di grave e/o reiterato

inadempimento.

In ordine alle fideiussioni, esse sono richieste in tutti i bandi che si

riferiscono al FSE e corrispondono al 10% del valore contrattuale nella fase di

esecuzione del contratto, a fronte di acconti per anticipazioni equivalenti al 45%99 e

al 75%100 del costo complessivo del progetto per quel che concerne la

programmazione 1994-1999 e pari rispettivamente al 45%101 e al 70%102 del costo

complessivo del progetto per la programmazione 2000-2006.

Per quanto concerne le percentuali di copertura delle polizze fideiussorie,

l’Amministrazione ha comunicato103 che è necessario distinguere in base alla

procedura di selezione utilizzata. Nel caso dei PON e delle Iniziative comunitarie

ADAPT e Occupazione, laddove vi siano stati avvisi di chiamata dei progetti, per la

programmazione 1994-1999 le polizze hanno garantito completamente le somme

erogate a titolo di primo e secondo anticipo e le garanzie sono state di norma

richieste negli avvisi stessi.

Per la Programmazione 2000-2006 dei PON, nel caso di concessioni a

seguito di avvisi di chiamate, l’ente, dopo aver ricevuto un anticipo pari al 7%

dell’importo impegnato, ai fini del rimborso delle spese sostenute, ha presentato

con periodicità trimestrale ed entro i termini previsti dall’atto di concessione, la

dichiarazione di spesa, con allegato l’elenco dei giustificativi delle spese sostenute

(inserite in SIPRO), con i relativi documenti, nonché le polizze fideiussorie emesse a

garanzia del pagamento richiesto, suddivise per FSE e Fondo di rotazione, secondo

uno schema fornito dal Ministero stesso104.

Viceversa nel caso di progetti selezionati tramite gara di appalto,

l’ammontare della copertura è quella prevista a titolo di cauzione, normalmente pari

99 Dato indicato nella convenzione (atto di concessione del contributo) stipulata dal Ministero con il contraente (Ente) in data 03.04.1997, inviata dal Ministero del lavoro con nota prot. 17/SGR/0019231 del 06.07.2007. 100 Dato indicato nelle convenzioni (atto di concessione del contributo) stipulate dal Ministero con il contraente (Ente)rispettivamente in data 05.10.1998 e 09.10.1998, inviata dal Ministero del lavoro con nota prot. 17/SGR/0019231 del 06.07.2007. 101 Dato indicato nella convenzione (atto di concessione del contributo) stipulata dal Ministero con il contraente (Ente, ATS, ATI e mandatario) in data 29.07.2002, inviata dal Ministero del lavoro con nota prot. 17/SGR/0019231 del 06.07.2007. 102 Dato indicato nella convenzione (atto di concessione del contributo) stipulata dal Ministero con il contraente (Ente, ATS, ATI e mandatario) in data 29.05.2002, inviata dal Ministero del lavoro con nota prot. 17/SGR/0019231 del 06.07.2007. 103 Vedi nota prot. 17/SEGR/0015892 del 30.05.2008. 104 In alternativa l’ente poteva presentare dall’inizio dell’attività un’unica polizza fideiussoria per ciascun Fondo fino ad una copertura del 93% degli importi impegnati, misura massima per la richiesta di rimborso delle spese sostenute, a fronte di un saldo uguale o superiore all’anticipo erogato da liquidare a seguito della verifica amministrativo contabile da parte della Direzione provinciale del lavoro competente al termine dell’intervento, che determinava il riconoscimento definitivo delle spese sostenute. A seguito di tale verifica era disposto il saldo del progetto.


88

al 10% del valore contrattuale a fronte di un acconto pari di norma, al 10%

dell’intera sovvenzione. Gli altri pagamenti avvengono in corrispondenza degli stati

di avanzamento lavori e rappresentano rimborsi di spese sostenute.

Lo svincolo della polizza fideiussoria (cauzione) avviene dopo la verifica del

verbale della Commissione di indirizzo che convalida l’ultimo stato di avanzamento

lavori, nonché dopo la verifica della decisione finale relativa allo specifico

finanziamento.

Nell’ambito dell’Iniziativa comunitaria EQUAL la garanzia fideiussoria copre

l’importo da erogare a titolo di anticipo, pari al 7% del finanziamento concesso; le

richieste di pagamento successive avvengono a titolo di rimborso di spese

effettivamente sostenute e le polizze coprono quindi gli importi corrispondenti ai

pagamenti intermedi oppure, in taluni casi, all’intero finanziamento concesso.

La garanzie cessa ogni effetto 24 mesi dopo la chiusura delle attività.

L’Amministrazione segnala che già i bandi del periodo 1994-1999, in analogia con lo

schema di garanzia fideiussoria allegato al decreto del Ministro del tesoro del 22

aprile 1997 e secondo il decreto 122 del 9 maggio 1997 del Dirigente generale

dell’Ufficio centrale OFPL (attuale Direzione generale), prevedevano la durata della

garanzia fino ad un anno dal termine delle attività finanziate con proroga

semestrale automatica per non più di due successivi rinnovi salvo eventuale

svincolo anticipato.

I soggetti deputati a prestare la detta garanzia sono le banche, le imprese di

assicurazioni indicate dalla legge n. 348 del 10 giugno 1982, gli intermediari

finanziari iscritti nell’elenco speciale di cui all’art. 107 del d.lgs. 385 del 1 settembre

1993.

Per svincolare la polizza fideiussoria l’Amministrazione indirizza una nota

all’Ente ed alla banca e/o assicurazione con cui, a seguito degli esiti positivi dei

controlli effettuati, si procede alla restituzione della garanzia in originale. Per

procedere allo svincolo della polizza fideiussoria la Divisione di gestione, in quanto

responsabile, provvede ad una serie di adempimenti:

- verifica la decisione finale relativa allo specifico finanziamento ed, in caso di

restituzione, solo dopo aver accertato l’effettiva acquisizione delle somme

dovute, restituisce al destinatario del finanziamento la garanzia; diversamente

trattiene/chiede rinnovo della garanzia fino al momento di effettiva acquisizione

degli importi dovuti in restituzione;

- verifica il verbale della Commissione di indirizzo e verifica che convalida l’ultimo

SAL per i progetti selezionati tramite gara di appalto o affidamento diretto

assimilato ad appalto;


89

- verifica le note di liquidazione, le polizze ed eventuali contabilità bancarie.

Al fine di verificare la permanenza nel corso del tempo della polizza

fideiussoria, le Divisioni interessate effettuano due tipologie di controlli che si

indirizzano, da un lato sui soggetti (banche, assicurazioni, intermediari finanziari)

che prestano la garanzia in particolare laddove si è venuti a conoscenza del

fallimento degli stessi; dall’altro periodicamente sulla validità temporale della

garanzia fideiussoria agli atti per assicurarsi della sua permanenza.

Nel caso di approssimarsi della scadenza, se non è stato definito il

finanziamento oppure se non è stata ancora effettuata la restituzione richiesta, è

chiesto entro il termine prefissato il rinnovo della garanzia ed, in mancanza di

quest’ultimo, a titolo cautelativo, si procede all’apertura del sinistro.

L’Amministrazione ha comunicato che, per la programmazione 1994-1999, la

Divisione VI che si occupa del contenzioso ha effettuato 54 escussioni di garanzia

fideiussoria, di cui 34 si riferiscono ad importi recuperati e 20 sono relative ad

importi oggetto di contenzioso, attualmente in corso. Al 30.06.2007 gli importi

complessivi recuperati tramite garanzia sono stati di euro 1.160.541,82 per il FSE

ed euro 894.424,15 per il Fondo di rotazione.

Le irregolarità accertate e le loro tipologie

I casi di irregolarità e frodi comunicate al Dipartimento per le politiche

comunitarie, ai sensi del reg. 1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni,

negli anni 2003-2007 sono stati 23 per un importo complessivo da recuperare di

euro 6.686.040,51105.

L’incidenza percentuale degli importi da recuperare nelle diverse annualità,

segnala nel 2007 la consistenza più elevata (euro 2.423.850,00) con il 36,25%

degli importi complessivi (vedi grafico seguente e prospetto 5).

105 Solo in un caso (IT/05/052/FS/0) la scoperta dell’irregolarità, è avvenuta prima del pagamento di un qualunque importo. Si segnala, altresì, che il caso è indicato nel prospetto 5 poiché, pur se da considerarsi chiuso, non è stato eliminato dalla Banca dati del Dipartimento delle politiche comunitarie.


90

Ministero del lavoro - andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007)

200736,25

20065,32

200526,45

20044,76

200327,22


91

Prospetto 5 - Frodi ed irregolarità al 31.12.2007 (euro) Frodi ed irregolarità Ministero del lavoro al 31.12.2007

Casi

Quota Comunitari

a

Quota Nazionale

Importo totale

recuperato

Importo totale da recuperare

Importo della spesa sospeso

IT/05/009/FS/0

145.773,34 25.668,54 0,00 171.441,87 0,00Programmazione 1988-1993 IT/05/134/FS/

0 29.088,65 35.552,790,00 64.641,45 0,00

Totale 1988-1993

2 174.861,99 61.221,33 0,00 236.083,32 0,00

IT/03/038/FS/0

697.217,00743.698,00

0,00 1.440.915,00 0,00

IT/03/040/FS/0

378.904,67 0,00 0,00 378.904,67 0,00

IT/05/051/FS/0

19.170,47 8.215,92 0,00 27.386,38 0,00

IT/05/052/FS/0106

134.820,96 57.747,14 0,00 192.568,10 0,00

IT/07/055/FS/0

71.013,00 71.013,00 0,00 142.026,00 0,00

IT/04/060/FS/0

68.739,0084.013,64

0,00 152.752,64 0,00

IT/05/061/FS/0

17.140,0317.308,68

0,00 34.448,71 0,00

IT/04/067/FS/0

27.081,1433.099,17

0,00 60.180,31 0,00

IT/05/047/FS/0

101.293,68101.293,68

0,00 225.097,07 0,00

IT/05/121/FS/0

203.400,00248.599,00

0,00 451.999,00 0,00

IT/05/122/FS/0

165.650,00202.461,00

0,00 368.111,00 0,00

IT/05/123/FS/0

78.711,00153.925,00

0,00 232.636,00 0,00

Programmazione 1994-1999

IT/06/036/FS/0

118.732,73145.117,78

0,00 263.850,51 0,00

Totale 1994-1999

13 2.081.873,68

1.866.492,01

0,00 3.970.875,39 0,00

IT/06/043/FS/1 45.972,00 75.973,00 0,00 91.945,00 0,00

IT/04/046/FS/0 22.428,65 27.412,79 0,00 49.841,44 0,00

IT/04/114/FS/1 19.634,78 23.998,06 1.956,57

43.632,84 0,00

IT/04/115/FS/1 5.327,33 6.511,18 2.662,59

11.838,52 0,00

IT/07/119/FS/1 92.936,00 113.589,00 0,00 206.525,00

0,00

IT/07/120/FS/1 94.931,00 94.931,00 0,00 199.324,00

0,00

IT/07/132/FS/0

2.191.560,00

939.240,00 0,00 0,00 0,00


IT/07/204/FS/1

844.189,00 1.031.786,00

0,00 1.875.975,00 0,00

Totale 2000-2006

8 3.316.978,76

2.313.441,03

4.619,16 2.479.081,80 0,00

Totale 23 5.573.714,

434.241.154,

374.619,16 6.686.040,51 0,00

Elaborazione su dati Ministero del lavoro e Dipartimento per le politiche comunitarie

106 Vedi nota precedente.


92

Dei casi segnalati, due hanno avuto ad oggetto la Programmazione 1988-

1993 (Ob. 3 e Ob. 4), tredici, hanno avuto ad oggetto la Programmazione 1994-

1999, di cui cinque casi l’Ob. 3, 4 PIC (n. 3 URBAN, n. 1 ADAPT) e 4 programmi di

intervento (n. 1 Gioventù per l’Europa”, n. 2 NOW, n. 1 INTEGRA). Le fattispecie

della Programmazione 2000-2006, sono state otto, di cui 1 relativa all’Ob. 1, sette

a casi dell’Ob. 3 ed 1 relativa al PIC EQUAL.

Molte delle irregolarità sono state accertate in seguito a indagini di polizia

giudiziaria o fiscali da parte della guardia di Finanza e solo in minima parte, a cura

della Direzione provinciale del lavoro, durante le verifiche amministrative contabili.

Esse hanno riguardato diverse tipologie che vanno dai documenti

giustificativi mancanti, o falsi relativi a spese non inerenti all’azione, o mai

sostenute o sostenute per importi di gran lunga inferiore, o attraverso l’utilizzo di

documenti fittizi, la corresponsione di diaria oraria in assenza di effettiva presenza,

la contabilizzazione delle attrezzature a noleggio per importi superiori a quelli di

acquisto dei relativi beni, la mancata ed incompleta documentazione relativa al

costo, la certificazioni di costi non avvenuti, irregolare tenuta dei registri di

presenza, l’inosservanza dei termini; l’infrazione alle norme sull’aggiudicazione degli

appalti pubblici, la realizzazione incompleta dell’azione, nonché la realizzazione non

conforme dell’azione.

In particolare, la prassi seguita per commettere le irregolarità ha evidenziato

impegni assunti dopo i termini previsti dalla disciplina comunitaria; la

rendicontazione per spese non riconducibili alle attività del progetto approvato e, in

alcuni casi, superiore rispetto alle attività realizzate; domande contenenti dati falsi

o non veri e documenti giustificativi incompleti, mancato svolgimento dei corsi a

distanza da parte degli utenti e falsa dichiarazione dell’ente erogatore o nella

mancata assunzione da parte del soggetto beneficiario quando la proposta

formativa aveva ottenuto il finanziamento proprio in virtù di tale finalità di impiego;

la sussistenza di documenti commerciali falsificati e di contabilità non corretta. In

alcuni casi l’irregolarità, è stata perpetrata con lo specifico scopo di rendicontare

un’entità di spesa notevolmente superiore a quella effettivamente sostenuta per

l’esecuzione del corso di formazione tramite l’utilizzo di fatture per operazioni

inesistenti emesse da organismi no profit che avrebbero dovuto certificare spese

per prestazioni specialistiche di docenza/tutoraggio e collaborazione ausiliaria

notevolmente superiori rispetto a quelle effettive.

Medesima procedura è stata utilizzata per certificare spese per l’acquisto e il

noleggio di attrezzature informatiche; in altri corsi di formazione sono stati

rendicontati costi fittizi e/o maggiorati, mediante l’utilizzo di fatture per operazioni


93

inesistenti, prodotte da enti o imprese associate alla società attuatrice, nonché

indebitamente percepiti per funzioni di docente mai prestate, così come dichiarato

da vari frequentatori; la rendicontazione di spese varie, indicate su fatture e

ricevute fiscali afferenti la ristorazione, non adeguatamente documentate per

identificare i beneficiari di tali prestazioni; l’irregolare tenuta del registro “presenza

allievi” che ha consentito l’apposizione di firme “a posteriori e/o apocrife”; la

sottoscrizione di autocertificazioni false; l’utilizzo di una fattura per operazioni

inesistenti; falsificazione di timbri e sigle sui registri obbligatori previsti dalla

normativa vigente in termini di gestione e rendicontazione, sono state rendicontate

spese la cui documentazione giustificativa non è stata annotata in contabilità, non è

stata annotata né sul libro giornale, né sul libro degli inventari; la redazione, da

parte delle commissioni esaminatrici, di verbali riportanti dati non veritieri;

l’alterazione di numerose domande di ammissione ai corsi; l’ammissione agli esami

finali di alcuni allievi che non ne avevano diritto; l’utilizzo di fatture per operazioni

inesistenti; vendita di un progetto di formazione a prezzo inferiore rispetto a quello

rendicontato ed a quello stimato.

L’organismo di controllo ha, in alcuni casi, incontrato notevoli difficoltà nel

reperire il rappresentante legale dell’ente e nell’avere in generale contatti con l’ente

perché irrintracciabile.

Nella maggior parte dei casi vanno segnalati forti ritardi fra l’individuazione

delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa comunicazione ai sensi del

reg. 1681/94. Tale ritardo ha inciso negativamente sulla possibilità di soddisfazione

del credito, anche perché, in molti casi, l’ente, costituito unicamente per lo

svolgimento dei corsi di formazione, aveva cessato la propria attività ancora prima

della scoperta delle irregolarità (casi 122-123 del 2005), seppure l’Amministrazione

abbia predisposto provvedimenti di revoca e ingiunzioni coattive ed iscrizioni al

ruolo esattoriale spesso soggette a contenziosi.

In un caso (IT/05/009/FS/0) si è avuto un recupero avvenuto tramite

compensazione, mentre nel caso (IT/03/038/FS/0) la Divisione IV ha adottato, in

data 23.12.2004, decreto n. 350/IV/2004 di revoca del finanziamento. Sulla base

dell’ingiunzione notificata e non sospesa dal Tribunale di Roma, presso cui pende

giudizio di opposizione (attualmente in corso), sono stati resi esecutivi in data

16.06.2006 i ruoli per la riscossione esattoriale. In un caso (IT/05/121/FS/0) è

stato emesso provvedimento di ingiunzione nei confronti della società assicuratrice

garante a cui la società ha proposto opposizione (18.04.2007).

L’Amministrazione ha comunicato che in molti casi sono pendenti ricorsi

davanti al giudice amministrativo avverso i provvedimenti di sospensione. Si


94

segnala, altresì, che per il caso (IT/06/041/FS/0) che non è presente nella banca

dati del Dipartimento per le politiche comunitarie alla data del 31.12.2007, perché

definito107 dalla Commissione nel febbraio 2008, si è nella fase istruttoria del

procedimento instaurato presso la Corte dei conti, Procura regionale della Regione

Lazio.

Un particolare cenno meritano i casi di irregolarità per il PIC URBAN108.

Il Ministero del lavoro ha comunicato, recentemente, con nota prot.

17/IV/0014259/08.03.04 del 15.05.2008, Sottoprogramma 7 di Bari (IT/05/51/FS),

che è pendente dinanzi al TAR Puglia un contenzioso tra la Direzione provinciale del

lavoro di Bari ed altro soggetto per l’annullamento dei provvedimenti di

decurtazione e di non corresponsione delle spese riconosciute dalla Direzione

provinciale del lavoro di Bari in sede di verifica finale. Il ricorso, allo stato attuale, è

pendente ancora indiscusso presso il TAR Puglia è non è stato dichiarato perento.

Sullo stesso sottoprogramma è pendente, inoltre, presso la Corte d’appello di Bari

un contenzioso tra il Comune di Bari e altro soggetto attuatore avente ad oggetto la

risoluzione del contratto di appalto con relativa richiesta dell’Amministrazione

comunale di risarcimento danni, per l’impugnazione della sentenza di primo grado

del 16.05.2006 di condanna del soggetto attuatore a pagare , a titolo di

risarcimento danni, all’Amministrazione comunale la somma di euro 71.968,30. Per

tale procedimento è stata fissata ulteriore udienza in data 11.02.2011. E’ da

segnalare, inoltre, che il soggetto attuare ha dichiarato fallimento ed è pendente

anche dinanzi al Tribunale civile di Bari, sezione fallimentare, l’opposizione

dell’Amministrazione comunale allo stato passivo per mancata accettazione

dell’istanza di ammissione.

Per il caso (IT/05/52/FS) PIC URBAN di Reggio Calabria programmazione

1994-1999, l’Amministrazione ha comunicato che la Commissione europea in data

03.05.2005, ha disimpegnato l’intero importo dell’operazione a causa del mancato

rispetto del termine perentorio di trasmissione della domanda di saldo. In tale

ambito, in sede di verifica amministrativo-contabile da parte dell'Ispettorato del

lavoro di Reggio Calabria è stata riscontrata un'irregolarità per la quale il soggetto

attuatore si è sempre rifiutato di esibire gli originali documenti giustificativi di spesa

inviandoli, invece, semplicemente in copia conforme109. Alla luce delle

considerazioni svolte e delle risultanze derivanti dalla banca dati del Dipartimento

107 Per tale ragione non è stato riportato nel prospetto 5. 108 Si rammenta che il menzionato Programma comunitario era inserito nella Programmazione 1994-1999. 109 L’Amministrazione comunale ha posto un quesito al Ministero del lavoro in merito al riconoscimento delle spese suddette ed il Ministero ha giudicato insufficiente, per giustificare le spese, la documentazione esibita in copia conforme.


95

per le politiche comunitarie, per il caso 52 sussiste una somma da recuperare pari

ad euro 192.568,10.

Per il caso (IT/05/61/FS) PIC URBAN di Cagliari, Misura 1, Lotto 2- tirocini

formativi, l’Amministrazione ha comunicato che è pendente presso il TAR Sardegna

un contenzioso tra il Comune di Cagliari ed altro soggetto per l’annullamento del

provvedimento con cui, in sede di verifica finale, sono state decurtate e non

corrisposte alcune spese ritenute inammissibili. In ordine al caso l’Amministrazione

ha, inoltre, evidenziato di aver richiesto aggiornamenti successivi alla favorevole

ordinanza n. 21 del 05.05.2004 di rigetto del ricorso.

Considerazioni conclusive

In via conclusiva è necessario formulare alcune considerazioni. La complessa

articolazione delle azioni e la molteplicità dei soggetti coinvolti nella realizzazione

degli interventi previsti, hanno influenzato l’organizzazione ponendo l’accento,

anche del valutatore, sull’esigenza di forme più strutturate di coordinamento fra

l’Autorità di gestione e le Autorità di controllo.

Le modalità organizzative delle strutture, in particolare di quelle di controllo

sia di I che di II livello, a causa di carenze strutturali, hanno privilegiato la

copertura di funzioni dell’Amministrazione con risorse esterne senza un concreto

rafforzamento delle competenze interne. Ciò si evidenzia, in modo inequivoco con

riguardo alla Programmazione 2000-2006, in particolare, per le funzioni di controllo,

molto esiguo è, infatti, il contingente di personale interno assegnato alle funzioni di

controllo di II livello (2 unità), a fronte dei 36 addetti della struttura esterna di

supporto convenzionata per l’Assistenza tecnica, ciò ha assegnato un peso

preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna.

Quanto al primo profilo, infatti, il controllo finanziario sui rendiconti è stato

effettuato, attraverso forme di autocontrollo, da parte dei beneficiari finali, i quali

hanno controllato l’ammissibilità delle spese e la correttezza della procedura della

domanda di rimborso. Ma su tale modalità si sollevano dubbi circa l’affidabilità e

l’attendibilità delle risultanze restando in ombra l’obiettività delle operazioni di

controllo indispensabile per una corretta gestione contabile delle attività.

I menzionati profili hanno senz’altro influito sulla gestione (molte sono state

le spese che per carenza di documentazione non sono state dichiarate ammissibili)

e sulle irregolarità riscontrate, alcune delle quali di particolare gravità.

L’Amministrazione, nell’adunanza del 13.01.2009, ha precisato che, con

riguardo al controllo di II livello, sono stati posti in essere una serie di controlli in

loco da parte di una società esterna e che la predetta società “è un mero esecutore


96

professionalmente di rilievo di direttive” che sono impartite dall’Amministrazione,

peraltro in una materia estremamente regolamentata che non lascia spazi di

discrezionalità. Riguardo al PON 2000-2006 e all’Iniziativa comunitaria, la

situazione si presentava particolarmente complessa, poiché si trattava di verificare

non solo i sistemi di gestione e controllo dell’Amministrazione centrale e dei

numerosi Organismi intermedi centrali, ma quelli di tutte le Regioni, cioè 22 sistemi

di gestione e controllo, attività che si aggiunge alle verifiche in loco per i relativi

progetti. Il Ministero non aveva le strutture interne per affrontare un tale gravoso

impegno. La scelta strategica dell’esternalizzazione è riconducibile a tali motivi. In

merito alle auto-certificazioni l’Amministrazione ha sottolineato che tale modalità

era abituale nella Programmazione 1994-1999, mentre invece ha avuto meno

rilievo nella Programmazione 2000-2006. Sempre più spesso l’auto-certificazione è

stata accompagnata da una serie di documenti e, prima di effettuare i pagamenti,

su di essi sono stati effettuati controllo di I livello. Pertanto, sotto il profilo

documentale i controlli sono sempre stati effettuati sul 100% dei pagamenti. Il

tasso di errore nei controlli di II livello si è rivelato molto basso e pure in presenza

di fatti patologici ne è stata sottolineata la limitata incidenza. Peraltro varie audit da

parte della Commissione hanno dato atto che il sistema di gestione e di controllo di

I e di II livello sui Fondi comunitari può rivelarsi affidabile e positivo.

Alla luce delle considerazioni dell’Amministrazione pur ritenendo difficile un

ripensamento sulla necessità di una maggiore internalizzazione delle funzioni, in

particolare di quelle di controllo, che allo stato attuale si sono rivelate inadeguate,

sia quantitativamente che qualitativamente, in rapporto alla spesa certificata, va

invece necessariamente indirizzata all’Amministrazione specifica raccomandazione

volta a definire in modo chiaro il ruolo del soggetto esterno attraverso la

predeterminazione di direttive e di criteri oggettivi evitando di attribuire un peso

preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna e assegnando al

soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la diretta responsabilità del

processo avviato.

Inoltre In merito all’applicazione del reg. 1681/1994, vanno segnalati forti

ritardi fra l’individuazione delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa

comunicazione. Tale ritardo ha inciso negativamente sulla possibilità di

soddisfazione del credito anche perché, in molti casi, è sopravvenuta

l’irrintracciabilità del beneficiario, o la cessazione della relativa attività.

Carenze sono state riscontrate nella documentazione, sia da parte

dell’Autorità di gestione che dei beneficiari finali, ciò ha influito sulla validità dei

riscontri effettuati e sul formarsi di specifiche irregolarità (spese non eligibili,


97

rendicontazione per spese non riconducibili al progetto approvato, o superiori a

quelle effettivamente sostenute).

In merito alle irregolarità un elevato numero è stato accertato a seguito di

indagini di polizia giudiziaria da parte della Guardia di finanza e solo in minima

parte a cura dell’Amministrazione.

Significativa appare la circostanza che l’Autorità di gestione (Div III) abbia

organizzato, a partire dal gennaio 2007, una banca dati informatica delle

informazioni raccolte sulle irregolarità ma è indispensabile che tale modalità

conoscitiva si estenda a tutte le altre Direzioni ministeriali competenti in materia,

oltre che agli organismi intermedi.

Va con interesse segnalata l’attenzione prestata dall’Amministrazione alle

misure cautelari. In particolare all’escussione delle fideiussioni che ha costituito un

mezzo efficace di reintegra delle somme illegittimamente percepite, seppure lascia

perplessi l’entità degli importi oggetto di fideiussione, pari al 10% del valore

contrattuale, a fronte di acconti erogati ai beneficiari, a titolo di anticipazione, nella

misura anche del 70%. Limitato, invece, è stato (2 soli casi segnalati) il ricorso alla

sospensione di pagamenti irregolari.

Con riguardo ai recuperi si può osservare che sono stati costituiti, con

modalità informatiche, il registro dei recuperi ed un apposito libro contabile nel

quale sono registrate tutte le informazioni necessarie agli adempimenti previsti

dall’art. 8 reg. 438/2001, ma limitati sono stati gli importi restituiti in media dopo

diversi anni.

In alcune fattispecie l’Amministrazione ha predisposto provvedimenti di

revoca e di restituzione delle somme indebitamente percepite, ma anche in tali casi

limitate sono state le restituzioni volontarie, spesso soggette a contenziosi pendenti

da diversi anni.


98

IL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI

Descrizione del fenomeno presso il Ministero degli affari esteri


contraddittorio con il Ministero degli affari esteri che con disponibilità ha corrisposto

alle richieste istruttorie della Corte dei conti compilando, altresì, il questionario

predisposto dalla Sezione110.

Il Programma operativo multiregionale “Formazione migranti” 1994-1999.

Ambito finanziario e livello di attuazione

Per la programmazione 1994-1999, il Programma operativo denominato

inizialmente “Formazione migranti” è stato approvato con decisione della

Commissione europea C(94) 3243 del 16.12.1994, sull’Asse 7.2 del QCS Ob. 1, con

l’obiettivo di intervenire a favore dei lavoratori migranti italiani e dei loro figli. Il

Programma operativo si è articolato in tre Misure.

La Misura 1 si è riferita alla formazione linguistica e culturale degli italiani

all’estero. Per quanto concerne il triennio 1994-1997 il Ministero degli affari esteri

ha gestito direttamente gli interventi della Misura 1 utilizzando completamente le

risorse a propria disposizione. Le attività previste dalla Misura 1 di tipo scolastico

sono state effettuate dal Ministero degli affari esteri attraverso affidamento diretto

ad Enti, comitati, scuole locali, associazioni di italiani all’estero, operanti presso le

singole Circoscrizioni consolari dei Paesi europei beneficiari.

Le Misure 2 e 3 hanno riguardato la formazione professionale, l’orientamento

e le azioni formative di tipo innovativo e sono state attribuite alla competenza del

Ministero del lavoro che ne ha disciplinato l’attuazione.

Dopo il primo triennio di attuazione del POM, nel luglio del 1997, la

Commissione europea, con decisione C(97) 1746 del 17.07.1997, ha formalizzato

l’assunzione dell’intera titolarità del Programma operativo multiregionale n.

940027/I/1 da parte del Ministero degli affari esteri, attribuendogli un nuovo titolo

“Formazione italiani all’estero”. Il nuovo Programma operativo che si è riferito al

periodo 1997-1999, si è articolato in due Misure sempre comprese nell’Asse 7.2.C

Formazione giovani: Misura 1 Formazione linguistica e culturale; Misura 3 (attuale

110 Nota prot. 302/251871 (05.07.2007) del Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II, in risposta alla nota prot. 680 del 16.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 302/201394 del 09.06.2008 del Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II, in risposta alla nota prot. 613 del 28.05.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 302/459076 del 21.12.2008 del Ministero degli affari esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II, in risposta alla nota prot. 1572 del 22.12.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali.


99

Misura 2) Azioni innovative. La Misura relativa alle “Iniziative di formazione

professionale” dei lavoratori all’estero è rimasta, anche per il triennio 1997-1999, di

titolarità del Ministero del lavoro, proseguendo all’interno delle risorse del POM

940026/I/1 “Emergenza occupazione sud” come “Interventi per la formazione degli

italiani residenti nei Paesi dell’Unione europea”. L’attuazione finanziaria dell’Asse

7.2.C POM 1994-1999 di interesse per la presente indagine, è stata la seguente:

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria POM 1994-1999 (euro)

Elaborazione su dati Ministero degli affari esteri

Il Programma operativo nazionale “Assistenza tecnica e azioni di sistema”

2000-2006. Ambito finanziario e livello di attuazione

Il PON Assistenza tecnica e azioni di sistema 2000-2006, è stato finalizzato

all’obiettivo generale di “contribuire al conseguimento di risultati in termini di

soddisfacimento dei bisogni dei soggetti istituzionali coinvolti nel processo di

programmazione ed attuazione degli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali”. Il

conseguimento di tale obiettivo è stato correlato al contributo delle attività serventi

le politiche di sviluppo e dei Programmi operativi regionali attraverso azioni di

coordinamento settoriale e azioni di sistema per la formazione della Pubblica

Amministrazione, l’inserimento al lavoro e l’adeguamento del sistema formativo. Il

PON si è articolato nei seguenti Assi: Asse I – Assistenza tecnica e coordinamento

delle politiche di sviluppo regionale (FESR); Asse II – Formazione della Pubblica

Amministrazione ed azioni di sistema per le politiche per l’inserimento al lavoro e

l’adeguamento del sistema formativo (FSE).

L’Asse I, cofinanziato dal FESR, ha compreso attività tradizionali di

accompagnamento all’attuazione del PON e del QCS quali valutazione,

monitoraggio, ecc. (Misura 1.1) e comunicazione, informazione e pubblicità (Misura

1.4), o attività di indirizzo, di coordinamento e orientamento delle Amministrazioni

centrali non titolari di PON ma con competenze “trasversali” (Misura 1.2), nonché

azioni per il supporto dei conti pubblici territoriali e per l’ampliamento e

l’approfondimento della conoscenza economico statistica del territorio (Misura 1.3).

Tali linee d’intervento hanno contribuito, in maniera prioritaria, al conseguimento

dei primi quattro obiettivi specifici del PON, volti ad assicurare una più efficace ed

Programmazione FSE 1994-1999 PO 940027/I/1

Risorse complessive

(a)

Quota comunitaria

(b)

Pagamenti (c)

1 31.208.570,00 23.406.427,00 27.080.155,00

2 1.796.760,00 1.347.570,00 1.668.723,00 Asse 7.2.C

3 4.328.003,00 3.246.003,00 4.141.022,00

Totale 37.333.333,00 28.000.000,00 32.889.900,00


100

efficiente gestione del QCS attraverso l’azione di accompagnamento, indirizzo e

assistenza tecnica alle Regioni.

L’Asse 2, cofinanziato dal FSE, ha previsto azioni di sistema per le politiche

per l’inserimento al lavoro e per l’adeguamento del sistema formativo nonché la

valorizzazione degli italiani all’estero (Misura II.1) e azioni di sviluppo ed

adeguamento delle strutture e del personale impegnati, con funzioni diverse, nelle

attività di programmazione, coordinamento, gestione, sorveglianza e controllo dei

programmi dei Fondi strutturali (Misura II.2). Le iniziative programmate hanno

contribuito al conseguimento del secondo, del quinto e del sesto obiettivo specifico

del PON, volti a perseguire la semplificazione amministrativa, il rinnovamento del

sistema delle politiche del lavoro e della formazione attraverso l’incremento del

rendimento economico e sociale degli investimenti in tali politiche e l’accrescimento

dell’efficacia degli interventi di formazione, informazione ed assistenza al

cambiamento organizzativo della Pubblica Amministrazione, anche alla luce delle

riforme costituzionali (riforma Titolo V della Costituzione) e legislative (soprattutto

con riferimento alla riorganizzazione dei Ministeri). L’attuazione finanziaria del PON

2000-2006 di interesse per la presente indagine è stata la seguente:

Prospetto 2 – Attuazione finanziaria PON 2000-2006 (euro)

Ministero degli affari esteri

PON 2000-2006 Misure FSE

Risorse complessive

Quota comunitaria

FSE



Asse I Misura 1.1 Azioni di preparazione, sorveglianza, monitoraggio, valutazione, controllo ed assistenza tecnica

1.290.000,00 954.600,00 1.290.000,00 1.148.398,63

Asse II Misura 2.1 Azioni di sistema per le politiche per l’inserimento al lavoro, l’adeguamento del sistema formativo e la valorizzazione degli italiani all’estero

30.231.936,33 21.162.355,43 30.231.936,33 28.311.509,16

Totale Asse I 31.521.936,33

22.116.955,43

31.521.936,33

29.459.907,79


La struttura organizzativa preposta alla gestione e ai controlli dei Fondi

comunitari

La struttura organizzativa di seguito descritta si riferisce alla

programmazione 2000-2006. In conformità con quanto previsto dal reg. 1260/1999

(artt. 9, 32, 34 e 38) e dal relativo reg. 438/2001, modificato dal reg. 2355/2002,

ai fini dell’attuazione del PON Azioni di sistema ed assistenza tecnica (ATAS) sono

state effettuate:


101

- l’individuazione dei soggetti relativi allo svolgimento delle funzioni, in

particolare, l’Autorità di gestione (art. 9 lett. n.) e art. 34 del reg. 1260/99 e

art. 5 par. 2 del reg. 438/2001) e l’Autorità di pagamento (art. 9 lett. o) e art.

32 del reg. 1260/99 e art. 5 par. 2 e 7 del reg. 438/2001, modificato dal reg.

2355/2002), la definizione degli Assi, le Misure e le Azioni; ed i soggetti o uffici

cui vengono affidate singole azioni all’interno delle Misure (art. 5, par. 2b del

reg. 438/2001);

- la definizione delle procedure di gestione delle domande di rimborso delle spese

e dell’accreditamento dei fondi nazionali e comunitari (art. 32 reg. 1260/99 e

art. 5, par. 2c e art. 9 lett. o del reg. 1260/99), definita “circuito finanziario”,

nel rispetto del principio di indipendenza tra Autorità di gestione e Autorità di

pagamento (reg. 1260/99, ribadito dall’art. 9 del reg. 438/2001);

- la definizione delle strutture per la verifica dei sistemi di gestione e di controllo

(art. 38 par.1f del reg. 1260/99 e artt. 10 e 15 del reg. 438/2001).

L’attuazione della richiamata normativa tiene conto della particolare

struttura del PON Azioni di sistema ed assistenza tecnica, articolato in due Assi.

La distinzione delle Amministrazioni responsabili dei due Assi del PON, pone

l’Asse I in capo alla responsabilità del Ministero dello sviluppo economico, Servizio

per le politiche dei Fondi strutturali comunitari (anche come Autorità di gestione del

QCS e Amministrazione nazionale capofila del FESR) e l’Asse II, in capo al Ministero

del lavoro e della previdenza sociale – Direzione generale per le politiche per

l’orientamento e la formazione (DG POF) – cui compete il ruolo di Amministrazione

nazionale responsabile delle politiche del lavoro e dell’occupazione nonché di

capofila del FSE.

Conseguentemente, l’Autorità di gestione del PON – individuata nel Direttore

pro-tempore del Servizio per le politiche dei Fondi strutturali comunitari (cui fa capo

il coordinamento del PON in quanto strumento di supporto e accompagnamento del

QCS) – ha strutturato nell’ambito dell’Asse I le funzioni di gestione e di controllo

nell’Ufficio I, che esercita le funzioni di Autorità di gestione per l’Asse I (FESR) ed è

responsabile del coordinamento della Misura 1.2, e nell’Ufficio VIII, responsabile del

coordinamento e dell’attuazione delle Misure 1.1, 1.3 e 1.4.

Le funzioni di pagamento sono state, invece, attribuite all’Ufficio VI dello

stesso Servizio, in modo da assicurare l’indipendenza funzionale tra l’Ufficio che

esercita le funzioni di Autorità di gestione e l’Ufficio che esercita le funzioni di

Autorità di pagamento.


102

Riferisce l’Amministrazione111 che essendo tale Asse strutturato in 4 Misure

(1.1, 1.2, 1.3, 1.4), tutte direttamente gestite dallo stesso Servizio, sub articolate

in linee di intervento e azioni che prefigurano i rispettivi titolari come beneficiari

finali, non è emersa l’esigenza di prevedere nel suo ambito la creazione di

Organismi intermedi112.

Quanto all’Asse II, invece, le funzioni di gestione e di controllo proprie

dell’Autorità di gestione sono state delegate al Direttore pro-tempore della

Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione (DG POF) (cui

fa capo anche il ruolo di capofila del FSE e pertanto di Autorità di pagamento del

FSE) che, come Organismo intermedio di gestione, assume la responsabilità del

rispetto della normativa relativa alla separazione delle funzioni di gestione, e

controllo, da un lato, e di pagamento, dall’altro.

All’articolazione dell’Asse in due Misure – una a titolarità del Ministero del

lavoro e della previdenza sociale e una a titolarità del Dipartimento della funzione

pubblica – ha fatto seguito anche il ricorso alla sub delega delle funzioni ad altri

Organismi intermedi (di secondo livello) come di seguito individuati.

Per la Misura II.1, a seguito della prevista sub-delega dell’esercizio delle

funzioni di gestione da parte della Direzione generale per le politiche per

l’orientamento e la formazione (DG POF), esse state sono attribuite alla DG Mercato

del lavoro del Ministero del lavoro e della previdenza sociale ed al Ministero degli

affari esteri, DG per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II –

titolare quest’ultimo dell’Azione “D” denominata “Iniziative specifiche di animazione

e promozione di legami stabili per lo sviluppo integrato del territorio”.

Per la Misura II.2, per delega del Ministero del lavoro e della previdenza

sociale, è individuato come Organismo intermedio per le sole funzioni di gestione e

controllo il Dipartimento della funzione pubblica – Ufficio per la formazione del

personale delle Pubbliche amministrazioni.

Per quanto riguarda il Ministero degli affari esteri, la competenza della

gestione di tale fondo è della Direzione generale per gli italiani all’estero e le

politiche migratorie – Ufficio II -, Organismo intermedio dell’Asse II.1. E’ utile

rammentare, comunque, che le principali funzioni amministrative e di controllo del

PON sono di competenza dell’Autorità di gestione del Ministero del lavoro e

dell’Autorità di pagamento del Ministero dello sviluppo economico.

111 Complemento di programmazione – PON Assistenza tecnica ed azioni di sistema 2000-2006, pag. 15 ultimo capoverso. 112 Qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di un’Autorità di gestione o di certificazione o che svolge mansioni per conto di tale Autorità nei confronti dei beneficiari che attuano le operazioni (definizione normativa da art. 2 – reg. 1083/2006 del consiglio dell’11 luglio 2006 recante disposizioni generali sul FESR, sul FSE, e sul Fondo di coesione e che abroga il reg. 1260/1999).


103

La Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie –

Ufficio II, dispone di 2 unità di livello dirigenziale e di 8 unità in qualità di consulenti

esterni a supporto dell’Amministrazione; queste ultime unità, dal 30 novembre

2008, in conformità alle istruzioni formulate dall’Autorità di gestione in merito alle

modalità di chiusura del PON ATAS 2000-2006, non sono più disponibili presso

l’Ufficio113.

Nella fattispecie per la fase dedicata ai pagamenti, l’Ufficio II della Direzione

generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie, predispone l’invio

informatico dei dati relativi ai beneficiari finali al Ministero dell’economia – IGRUE

Ufficio IX – per richiedere il pagamento delle competenze indicate.


Nella Programmazione 2000-2006, per i controlli di I livello, la competenza è

dell’Autorità di gestione. Il Ministero del lavoro DG POF Div. I, in collaborazione con

le Direzioni provinciali del lavoro competenti territorialmente, effettua controlli

amministrativi contabili in itinere ed ex post, per i progetti e le attività poste in

essere.

Per i controlli di II livello si ha la competenza del Ministero dello sviluppo

economico attraverso l’UVER114, organismo responsabile dei controlli a campione e

del rilascio della dichiarazione di cui all’art. 38, paragrafo 1, lettera f) del reg.

1260/1999. In tutte le convenzioni è riportato l’obbligo per tutti i sottoscrittori di

sottoporsi ai controlli che l’UVER vorrà eseguire in applicazione della normativa

comunitaria.

Nel caso della rendicontazione, sulla base degli esiti dei controlli di I livello,

l’Ufficio II della Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie

prepara la rendicontazione delle spese effettivamente sostenute per le singole

attività, invia la documentazione al Ministero del lavoro DG POF Div. VII, che dopo

aver effettuato i controlli previsti dall’art. 32 par. 3 del reg. 1260/1999, certifica i

suddetti dati finanziari alla Commissione europea.

Nel caso quindi dei soggetti esterni, la scelta avviene all’inizio della

programmazione nel Quadro comunitario di sostegno e nel PON ATAS.

113 Tale elemento è tratto dalla nota dell’Amministrazione del 31.12.2008 prot. n. 302/459076. 114 L’UVER – Unità di verifica degli investimenti pubblici – è una struttura alle dirette dipendenze del capo Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione del Ministero dello sviluppo economico. Fa parte, insieme all’Unità di valutazione (UVAL), del Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici. L’UVER verifica e dà impulso all’attuazione dei programmi e dei progetti di investimento delle amministrazioni, enti e soggetti operanti con finanziamento pubblico, con particolare riferimento ai programmi comunitari ed agli Accordi di programma quadro. La verifica, da attuarsi in modo coordinato alle procedure di monitoraggio coordinate dal Servizio competente, concerne l’osservanza delle previsioni di spesa e gli effetti socio-economici connessi all’attuazione degli investimenti. Le iniziative proposte riguardano la rimozione degli ostacoli all’attuazione e all’accelerazione della spesa (decreto ministeriale 19 gennaio 2006).


104

Con riferimento all’organizzazione dei controlli di II livello si fa riferimento

all’Autorità di gestione del PON, nella fattispecie, il Ministero dello sviluppo

economico.

L’Amministrazione ha segnalato115 che, invece, per la Programmazione

1994-1999, l’Ufficio II aveva affidato a società di revisione esterna l’incarico di

effettuare i servizi di revisione e certificazione contabile di cui all’art. 8 del reg.

2064/97 e, successivamente, l’elaborazione del Rapporto di esecuzione del POM

940027/I/1 su cui basare la dichiarazione finale di spesa e la domanda di

pagamento del saldo.


Con riguardo alle attività poste in essere dall’Amministrazione per

individuare le irregolarità e le frodi sistematiche, nonché sulle procedure poste in

essere per prevenirle e sui soggetti preposti, precisa l’Amministrazione che, a

seguito delle attività di verifica da parte dei Servizi ispettivi territorialmente

competenti del Ministero del lavoro, sono sempre state segnalate al Ministero degli

affari esteri, DG per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II – le

irregolarità, o meglio le difformità riscontrate, ed in particolare è stato possibile

apprestare controlli in tre fasi:

- prima dell’avvio: la rete consolare ha verificato l’effettiva sussistenza dei

partenariati esteri dichiarati negli stessi progetti;

- in itinere: i Servizi ispettivi del Ministero del lavoro sono stati posti a

conoscenza delle attività in modo da consentire gli eventuali controlli;

- ex post: i Servizi ispettivi del Ministero del lavoro hanno effettuato la verifica

amministrativo contabile esaminando la rendicontazione presentata dall’ente

attuatore delle spese effettivamente sostenute per lo svolgimento delle attività

di progetto.

A conclusione dell’attività di controllo è predisposto un verbale che evidenzia

ciò che è stato controllato con la segnalazione delle eventuali difformità o

irregolarità riscontrate. Tale verbale è trasmesso al Ministero degli affari esteri, DG

per gli italiani all’estero e le politiche migratorie – Ufficio II – ed all’Autorità di

gestione del Ministero del lavoro. Alla luce di quanto affermato, ne consegue che

tutte le fasi dell’attività progettuale sono monitorate attraverso le verifiche

descritte. Ma va peraltro, segnalata la mancanza di controlli complessivi sull’intera

Misura in caso di frodi od irregolarità accertate su alcuni progetti della stessa.

115 Nota prot. 302/108228 del 19.03.2007 e nota prot. 302/459076 del 31.12.2008.


105

In ordine alla gestione dei dati riguardanti le irregolarità è presente un data

base informatico, gestito dall’Autorità di gestione e dall’Autorità di pagamento .

Per quel che concerne la condivisione dei dati contenuti nel data base

informatico e la tenuta di un registro informatizzato dei recuperi, essi sono gestiti

dall’Autorità di gestione e da quella di pagamento, poiché l’Ufficio II del Ministero

degli affari esteri, DG per gli italiani all’estero e le politiche migratorie, è

Organismo intermedio che agisce sotto la responsabilità di un’Autorità di gestione o

di certificazione o che svolge mansioni per conto di tale Autorità nei confronti dei

beneficiari che attuano le operazioni, anche a tale soggetto è consentito l’accesso al

data base informatico (art. 2 del reg. 1083/2006 recante disposizioni generali sul

FESR, sul FSE, e sul Fondo di coesione e che abroga il reg. 1260/1999).

L’Amministrazione ha comunicato116, per quel che concerne il FSE PON ATAS

2000-2006, di non avere conoscenza dei soggetti che possono accedere alla banca

dati, avendo, essa, solo l’obbligo di segnalare le eventuali irregolarità al Ministero

del lavoro che è responsabile della gestione del FSE nell’ambito del PON ATAS

2000-2006.


Per quel che concerne le revoche ed i recuperi, ha riferito l’Amministrazione

che l’Ufficio II è in attesa degli esiti dei procedimenti penali relativi ai casi

individuati. In ordine alle garanzie richieste per i contributi percepiti e la

realizzazione dei progetti, è prevista la stipula di polizze fideiussorie da parte dei

soggetti privati e sono richieste per tutti i bandi che si riferiscono ai Fondi FSE. La

validità delle polizze fideiussorie permane fino alla fine della verifica della

rendicontazione di tutte le spese presentate dall’Ente attuatore.

Per verificare la permanenza nel tempo della polizza fideiussoria, si procede

al monitoraggio delle scadenze ed a sollecitare i rinnovi delle medesime per i

periodi necessari a completare le verifiche amministrativo contabili sulle spese. Per

lo svincolo della polizza fideiussoria è richiesta la restituzione della medesima con la

liberatoria che avviene sulla base degli esiti delle verifiche amministrative-contabili

su tutte le spese rendicontate effettuate dai Servizi ispettivi territorialmente

competenti del Ministero del lavoro. Riferisce l’Amministrazione117 che non sono

state escusse polizze fideiussorie, né sono stati recuperati importi con tale forma di

garanzia.

116 Nota prot. 0000613-28/05/2008. 117 Elementi riportati nel questionario trasmesso dal Ministero degli esteri con nota prot. 302/251871del 05.07.2007 su richiesta della Corte dei conti con nota del 16.05.2007.


106

Per le misure da porre in essere per dare attuazione all’art. 1, c.1218, della

legge 296/2006, si segnala che la disposizione in questione non è applicata dal

Ministero degli affari esteri poiché Organismo intermedio, bensì dalle Autorità di

gestione sopra descritte.

Con riguardo alla rendicontazione di chiusura della Programmazione 1994-

1999, tenuto conto delle difficoltà (rendiconti in parte inattendibili o non presentati

nei termini stabiliti dalla normativa) nelle quali si è trovata ad operare la società di

revisione incaricata dei rendiconti, quest’ultima ha comunque redatto e consegnato

nei termini stabiliti la dichiarazione finale di spesa e la domanda di pagamento del

saldo. Sulla base della stessa, l’Ufficio II ha presentato la domanda complessiva di

saldo (euro 21.065.331,00) alla Commissione europea, la quale per suo conto ha

richiesto una serie di chiarimenti riguardo la relazione finale e la domanda di saldo.

L’Ufficio II, tenendo conto delle precisazioni fornite dalla società di revisione,

ha definito i chiarimenti sollecitati e sottoposto alla Commissione una richiesta volta

all’inserimento nella domanda di saldo anche degli importi relativi ai progetti

oggetto di contenzioso per un importo di 22.296.808,00 ai sensi dell’art. 52.2 del

reg. 1260/99.

L’Ufficio II, nel corso dell’anno 2004, ha chiesto alla società di revisione una

verifica dei pagamenti corrisposti agli enti beneficiari dall’IGRUE - Ragioneria

generale dello Stato, verifica che ha evidenziato una difformità negli importi indicati

nel Rapporto di esecuzione elaborato dalla società di revisione e già in possesso

della Commissione europea e quanto effettivamente corrisposto ai vari Enti per il

tramite della Ragioneria generale dello Stato.

Sulla base di tali riscontri, l’Ufficio II ha proceduto ad interrompere, nel

marzo 2004, i termini di prescrizione di tali progetti e ad avviare le iniziative di

recupero di tali somme a vario titolo indebitamente percepite (attività tutt’ora in

corso con il recupero di alcune somme da parte degli Enti percettori e, nella

maggior parte dei casi, già versate all’IGRUE).

La Commissione europea118 ha provveduto alla chiusura parziale della

programmazione, ammettendo la domanda di saldo così come integrata ed

incrementata dall’Ufficio II119 e lasciando sospesi alcuni fascicoli (per attività

giudiziarie in corso), il cui valore ammonta ad euro 1.165.947,00. In tale somma và

ricompresso l’importo di euro 362.462,00 relativo ai due casi di irregolarità

accertati n. 19 e 20.

La domanda di saldo presentata dal Ministero, pari ad euro 22.296.808,00

(compresi gli importi oggetto di sospensione), ha fatto emergere una differenza

118 Nota n. 8506 del 13.06.2006. 119 Nota n. 302/212735 del 03.05.2004.


107

pari ad euro 1.510.672,00 tra quanto erogato dalla Commissione nel corso della

programmazione e quanto dichiarato come complessivamente speso sullo stesso

POM. Il detto importo, che potrebbe subire incrementi all’esito della chiusura totale

della procedura e della definizione di tutti i progetti sospesi, è da riferirsi alle Misure

del POM e deve essere restituito alla Commissione in tempi diversi. A tale somma

potrebbero aggiungersi alcuni saldi ancora non erogati agli Enti e finanziati

nell’ambito delle Misure del POM (l’importo dei saldi, ove in linea con le verifiche del

caso, ammonterebbero ad euro 1.558.620,00).

Si evince dalla documentazione trasmessa che il Ministero degli affari esteri

è chiamato a restituire alla Commissione europea un importo complessivo di euro

1.766.672,00.

A fronte di ciò, alla data del 17 novembre 2006, risultavano giacenti presso

l’IGRUE euro 1.163.750,57, immediatamente utilizzabili per fronteggiare le

restituzioni da effettuare.

La Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie si è

trovata a dover accantonare e ad erogare a favore dell’IGRUE l’importo pari ad euro

602.921,00 a valere sul capitolo di bilancio nazionale n. 3153120.

Nel contempo l’Amministrazione ha informato la Procura regionale presso la

Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della complessa situazione verificatesi

nel periodo gennaio 1999 – marzo 2003 per assumere le conseguenti iniziative.


Dagli elementi conoscitivi presenti nella Banca dati del Dipartimento per le

politiche comunitarie, risultano accertati due casi di irregolarità per un importo

complessivo di euro 362.462,00121. Le fattispecie segnalate si rifanno entrambe al

POM 1994-1999.

Il prospetto 3 espone i casi di irregolarità accertati:

Prospetto 3 – Frodi ed irregolarità (euro)

Frodi ed irregolarità Ministero degli affari esteri

Casi

Quota comunitaria

Quota nazionale

Importo totale

recuperato


Importo spesa sospeso

IT/03/019/FS/0 72.520,00 39.049,00 0,00 111.570,00 18.964,00 Programmazione

1994-1999 IT/03/020/FS/0 163.163,00 87.858,00 0,00 250.892,00 44.521,00

120 In data 12 marzo 2007, a seguito della nota di addebito della Commissione europea, si è chiesto al competente Ufficio dell’IGRUE di riversare alla Commissione europea stessa la somma richiesta. 121 L’Amministrazione ha comunicato che tale somma è leggermente diversa da quella indicata nelle schede di segnalazione delle irregolarità (pari ad euro 362.590), in ragione dei diversi tassi di cambio applicati nel tempo.


108

Totale 1994-1999

2 235.683,00 126.907,00 0,00 362.462,00 63.485,00


Il caso 19, Ob. 1 Formazione italiani all’estero - progetto “Europa-Era-Dea”

in cui è inserito un sottoprogetto definito “L’arte pittorica italiana sul tema

dell’Europa, dea di ieri e di oggi”, attività formativa che ha avuto luogo in Marsiglia,

è stato accertato mediante attività di indagine della Polizia giudiziaria. L’irregolarità

è stata posta in essere con la presentazione di documenti giustificativi falsi

attestanti spese non veritiere e/o non attinenti al progetto, adducendo elementi

giustificativi antecedenti o successivi allo stesso, la mancanza di documentazione

necessaria alla rendicontazione delle spese sostenute e fatture per operazioni

inesistenti.

E’ in corso procedimento penale iniziato il 19.09.2002, presso la Procura

della Repubblica di Roma. L’Amministrazione ha comunicato122 di non essere a

conoscenza degli esiti di tale procedimento.

Il procedimento avviato presso la Procura regionale delle Corte dei conti per

la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio è stato archiviato con provvedimento

prot. n. 02/01057/SIL in data 23.06.2008.

L’importo totale da recuperare è di euro 111.570,00 ed è stato sospeso

l’importo di euro 18.164,00.

Il caso 20, Ob. 1 - Formazione italiana all’estero, è stato caratterizzato da

due progetti: “La dimensione europea dell’educazione”, attività formativa che ha

avuto luogo a Colonia per euro 121.028,00 e altra attività didattica “In difesa della

lingua italiana” realizzata a Londra per 129.864,00 euro per un totale di euro

250.892,00 con l’importo sospeso di euro 44.521,00.

La data di prima informazione in cui le irregolarità sono state evidenziate è

stata quella del 05.04.2002, mentre il periodo nel quale sono state commesse è

compreso fra il 10.07.1998 ed il 01.03.1999. Si rileva che la società beneficiaria del

finanziamento ha la medesima sede sociale di quella che ha beneficiato del

contributo oggetto di irregolarità indicate per il caso 19 sopra descritto.

Le irregolarità di entrambi i progetti sono state accertate mediante attività di

indagine di Polizia giudiziaria e la prassi per compierle è consistita nella

presentazione di documenti giustificativi falsi attestanti spese non veritiere e/o non

attinenti al progetto, giustificativi antecedenti o successivi allo stesso, mancanza di

documentazione necessaria alla rendicontazione delle spese sostenute e fatture per

operazioni inesistenti. Dalle indagini di Polizia giudiziaria, sono emerse gravi

122 Vedi nota 115.


109

irregolarità relative al mancato rispetto della normativa comunitaria e nazionale sul

FSE, costituendo altresì ipotesi di reato di truffa aggravata e falso in atto pubblico.

L’esame della documentazione amministrativo-contabile, sottoposta a sequestro,

con l’esecuzione di controlli incrociati, ha permesso di accertare false fatturazioni e

la mancanza diffusa di quietanze di pagamento, oltre a una generale confusione e

in alcuni casi la non leggibilità dei documenti giustificativi, tale da non consentire la

ricostruzione delle fasi del progetto. Tale condotta è risultata essere finalizzata al

conseguimento dell’ingiusto profitto dei fondi indicati.

Anche per il caso 20 è in corso un procedimento penale, presso la Procura

della Repubblica di Roma. L’Amministrazione ha comunicato123 di non essere a

conoscenza degli esiti di tale procedimento.

Sono stati avviati presso la Procura regionale delle Corte dei conti presso la

Regione Lazio due procedimenti che risultano archiviati rispettivamente con

provvedimento prot. n. 03/00020/SIL in data 23.06.2008 per il progetto “La

dimensione europea dell’educazione” (attività formativa che ha avuto luogo a

Colonia) e con provvedimento prot. n. 03/00021/SIL in data 23.06.2008 per il

progetto “In difesa della lingua italiana” realizzato a Londra.

Và altresì rilevato che l’Amministrazione ha comunicato124 diversi casi non

presenti nella banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie per i quali

sono state accertate, viceversa, irregolarità.

L’ammontare dell’importo totale relativo a questi casi è di euro 479.706,00,

che in minima parte (euro 61.221,00) concerne somme già recuperate o per le

quali è stata effettuata compensazione con crediti vantati da enti su diverse

annualità della programmazione. Per l’importo restante, invece, l’Amministrazione

ha reso noto che nei confronti di un ente (Ente scuola e cultura) non è stato

possibile provvedere al recupero a causa del fallimento dichiarato dalla competente

Autorità giudiziaria tedesca. Al riguardo, l’Amministrazione ha reso noto di aver più

volte reiterato l’istanza di ammissione al fallimento che, tuttavia, è stata dichiarata

inammissibile dal Tribunale tedesco. In ragione di ciò, l’Amministrazione ha

desistito dal procedere ad un’azione per l’inserimento al passivo del fallimento, viste

le osservazioni formulate dall’avvocato di fiducia dell’Ambasciata (possibilità di

recupero non superiore al 2% dell’intero) e dopo aver acquisito un parere in tal

senso dall’Avvocatura dello Stato125. Per tale irregolarità la vertenza pendente

123 Vedi nota 115. 124 Nota 302/201394 del 09.06.2008. 125 Dell’andamento del fallimento è stata fornita comunicazione alla Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio con nota n. 302/176081 del 11.05.2006. Per connessione di argomento, è stato comunicato che è stata notificata in data 04.06.2008 al Ministero degli esteri – Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie una sentenza di condanna della Corte dei conti (Lazio) avverso il medesimo soggetto beneficiario.


110

presso la Procura Lazio presso la Corte dei conti è stata archiviata in data 11 luglio

2005.

Nei confronti del medesimo ente, per diverse fattispecie di irregolarità, si è

accertato che in data 28.04.2008, la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la

Regione Lazio, ha condannato l’ente (Ente Scuola e cultura), con sentenza n.

727/2008, a pagare la somma di euro 301.514,14, importo da rivalutare e con in

aggiunta gli interessi legali dal deposito fino al soddisfo, ritenendo le spese

effettuate estranee alle finalità del progetto, o, seppure connesse, non eleggibili.

L’Amministrazione ha comunicato, inoltre, le seguenti procedure non

definite:

- per euro 194.779,00: somme non erogate, per le quali è stata richiesta la

sospensione alla Commissione. Tali somme si trovano attualmente presso

l’IGRUE (MEF);

- per euro 491.462,00: si tratta di somme per le quali sono in corso procedimenti

giudiziari. In particolare l’importo di euro 129.000,000 si riferisce ad una

irregolarità posta in essere dall’ente COASCIT per un progetto realizzato da un

istituto scolastico con sede a Charleroi (Belgio).

L’Amministrazione con la nota del 31.12.2008, e nell’intervento orale

durante l’adunanza della Sezione degli affari comunitari ed internazionali, ha reso

noto che, in via cautelativa era stata aperta una specifica scheda OLAF

relativamente ad una contratto di studi e ricerche per un consulente utilizzato fino

al 30 novembre 2008, nell’ambito di un “Programma di partenariato territoriale con

gli italiani all’estero” (Pptie – fase 2004-2006). Tale scheda è stata altresì

trasmessa all’Autorità di gestione del PON ATAS.


Le irregolarità riscontrate, seppur limitate nel numero ma caratterizzate da

fattispecie complesse, espongono modalità gestorie che destano allarme e fanno

risaltare una frammentazione dei soggetti beneficiari che, in assenza di adeguati

controlli anche in itinere, ha facilitato la presenza di irregolarità caratterizzate da

modalità di svolgimento particolarmente gravi e reiterate in diverse fattispecie.

Pur tenendo conto delle difficoltà gestorie, stante il livello di rischio

rappresentato, l’Amministrazione avrebbe dovuto assicurare, con continuità,

controlli più incisivi nella fase istruttoria e nella fase esecutiva e comunque

anteriormente ai pagamenti al fine di evitare la dispersione delle risorse.

Si rammenta al riguardo che in un caso di irregolarità, l’apparente

differenziazione del soggetto beneficiario, pur in presenza della medesima sede


111

sociale, avrebbe dovuto indurre ad approfondire le ricerche e le valutazioni

istruttorie.

Va, altresì, rilevato che solo in alcune fattispecie l’azione cautelare di

sospensione dei pagamenti è stata intrapresa, mentre limitate sono state le

possibilità di recupero, visto che in alcuni casi la reintegra non è più praticabile a

causa del fallimento dell’ente.


112

IL MINISTERO DELL’INTERNO

Descrizione del fenomeno presso il Ministero dell’interno


contraddittorio con il Ministero dell’interno che con disponibilità ha corrisposto alle

richieste istruttorie della Corte dei conti compilando, altresì, il questionario


Il programma operativo nazionale “Sicurezza per lo sviluppo del

Mezzogiorno” 2000-2006. Ambito finanziario e livello di attuazione

Con riguardo al periodo di Programmazione 1994-1999, l’Amministrazione

ha reso noto che il Programma gestito dal Ministero dell’interno, non ha previsto

Misure sul FSE. Per la Programmazione 2000-2006, invece, il FSE trova utilizzazione

nel PON Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno, programma finalizzato

all’innalzamento degli standard di sicurezza nelle Regioni Ob. 1, per rafforzare e

rendere più efficaci le condizioni di legalità come garanzia per un progresso sociale,

economico e civile rivolto al raggiungimento dei parametri europei. Tale finalità è

stata perseguita attraverso: l’intensificazione del controllo del territorio; l’impiego di

tecnologie avanzate; gli interventi per gestire il fenomeno dell’immigrazione che

richiede l’interazione tra sicurezza, solidarietà, tutela delle risorse ambientali e

culturali; l’incentivazione dell’incontro tra istituzioni e cittadini; la sensibilizzazione

della popolazione sui temi della legalità. L’attuazione finanziaria al 31.12.2007 è

stata la seguente:

126 Nota prot. 555/SM/U/431/2007 del 10.07.2007 del Ministero dell’interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Segreteria del dipartimento – Programma operativo “Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, in risposta alla nota prot. 680 del 16.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 555/SM/U/362/2008 del 09.07.2008del Ministero dell’interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Segreteria del dipartimento – Programma operativo “Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, in risposta alla nota prot. 658 del 06.06.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 555/SM/U/003/2009 del 07.01.2009del Ministero dell’interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Segreteria del dipartimento – Programma operativo “Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, in risposta alla nota prot. 1572 del 22.12.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali.


113

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria PON Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno FSE (euro)

Ministero dell'interno


Risorse complessive

Quota comunitaria

FSE



127

Asse I Misura I.5 Risorse umane per la sicurezza 49.102.857,00 34.371.999,90 48.275.109,08 43.414.898,34

Asse II Misura II.3 Risorse umane per la diffusione della legalità

39.325.714,00 27.527.999,80 38.945.928,01 31.725.625,66

Totale 88.428.571,00 61.899.999,7

0 87.221.037,0

9 75.140.524,0

0 Elaborazione su dati Ministero dell’interno

La struttura organizzativa preposta alla gestione e ai controlli dei Fondi

comunitari

L’Autorità responsabile della gestione e del coordinamento del PON Sicurezza

per lo sviluppo del Mezzogiorno è il Ministero dell’interno, Dipartimento della

pubblica sicurezza, che si avvale di strutture che operano secondo deleghe

specifiche con direttiva del Capo della Polizia o del Ministro.

Il Dipartimento di pubblica sicurezza, in qualità di Autorità di gestione, ha

individuato un responsabile che cura la realizzazione degli interventi nell’ambito di

ciascuna Misura del PON e vigila affinché tutte le fasi previste siano realizzate

efficacemente dai Responsabili di progetto.

La struttura organizzativa dedicata alla gestione e controllo del PON ha

previsto, presso la Segreteria del Dipartimento per la pubblica sicurezza, una

Segreteria operativa del PON posta a supporto dell’Autorità di gestione medesima

Nell’ambito delle Misure cofinanziate sul FSE, ovvero le Misure I.5 e II.3, il

responsabile della gestione è il Direttore della Direzione centrale degli istituti di

istruzione. Il coordinamento dei progetti ricadenti nelle Misure sopra indicate è

stato affidato al Direttore dell’Ufficio per la promozione dell’innovazione, già

denominato Servizio scuole, che è stato suddiviso nei seguenti settori di attività:

Settore coordinamento progetti assegnati alle Misure; Struttura di rendicontazione;

Struttura di monitoraggio; Responsabili di progetto (RdP)128; Responsabili di

procedimento. A tali settori sono state assegnate le seguenti dotazioni di personale:

alla struttura di coordinamento dei progetti sono assegnate 8 unità (2 vice questori

aggiunti, della Polizia di Stato, 1 direttore amministrativo contabile, 2 funzionari

amministrativi, 2 collaboratori amministrativi, 1 sostituto commissario); alla

struttura di rendicontazione sono assegnate 10 unità (1 direttore amministrativo

127 I pagamenti sono comprensivi sia degli importi già liquidati con mandato di pagamento sia degli importi relativi alle fatture/intestazioni di spesa pervenute all'Autorità di gestione. 128 Per i progetti i cui beneficiari finali sono strutture esterne all’Amministrazione dell’interno, i responsabili di progetto sono individuati nell’ambito delle stesse strutture.


114

contabile, 2 funzionari amministrativi contabili, 7 consulenti); alla struttura di

monitoraggio sono assegnate 4 unità (1 dirigente della Polizia di Stato, 1 operatore

tecnico, 2 consulenti).

Per le attività di controllo di I livello le strutture coinvolte sono : l’Ufficio per

la promozione dell’innovazione (con le sue articolazioni interne); i Gruppi di lavoro

istituiti presso le Prefetture; i Gruppi di lavoro istituiti presso gli uffici territoriali dei

beneficiari finali; i Responsabili di progetto. La struttura impegnata nell’attività di

verifica ha un organico che varia dalle 12 alle 20 unità, in base al tipo di attività.

In merito ai progetti assegnati alla Direzione centrale degli istituti

d’istruzione, l’attività di controllo di I livello, così come prevista dall’art. 4 del reg.

438/01, è svolta dal Direttore dell’Ufficio per la promozione dell’innovazione con il

supporto di tutto il personale.

Per quanto riguarda i progetti della Direzione centrale che hanno

un’articolazione territoriale, l’attività di controllo è delegata anche agli Uffici

territoriali di governo ed agli altri uffici territoriali delle amministrazioni coinvolte

nella realizzazione dei progetti, ed è sempre coordinata dall’Ufficio per la

promozione e l’innovazione. Inoltre, per questa tipologia di progetti il responsabile

di Misura, attraverso atti di indirizzo (circolari, comunicazioni, riunioni periodiche),

indica gli obiettivi e le modalità attuative ed informa tutti gli uffici territoriali delle

amministrazioni coinvolte nell’attuazione dei progetti delle caratteristiche che il

sistema di gestione e controllo deve prevedere129.

Con riguardo alle attività dei responsabili di Misura, strettamente connesse

alla programmazione degli interventi, è stato istituito con d.m. del 3 marzo 2004 un

Comitato tecnico, le cui funzioni sono state specificate nella direttiva del Ministro

del 6 luglio 2004.

In particolare tale organo collegiale, presieduto dal Vice capo per il

coordinamento e la pianificazione delle Forze di Polizia (al quale è stata attribuita la

Presidenza del Comitato di sorveglianza) e composto dai responsabili di Misura e dal

prefetto coordinatore e Referente conoscitivo del PON Sicurezza, nell’ambito del

Dipartimento di pubblica sicurezza, persegue l’integrazione delle iniziative facenti

capo alle singole Misure, anche con riguardo alle priorità operative esplicitate

dall’Autorità di gestione, in attuazione delle priorità strategiche contenute nella

direttiva annuale del Ministro sull’attività amministrativa e sulla gestione. Ha,

altresì, la funzione di selezionare i progetti presentati dalla Segreteria del

programma, attribuendo a ciascuno una valutazione; può proporre all’Autorità di

129 Secondo quanto previsto nel Manuale operativo punto 7.3.6.


115

gestione l’eventuale spostamento di risorse tra le diverse Misure relative al

Programma operativo.

Nei primi mesi del 2007, la funzione di Autorità di gestione, delegata dal

Programma operativo, è passata dal Vice capo per il coordinamento e la

pianificazione delle Forze di Polizia al Direttore centrale dell’Ufficio per il

coordinamento e la pianificazione delle Forze di Polizia. In conseguenza di ciò le

Misure I.2 e II.1 sono state riassegnate rispettivamente al Direttore centrale pro-

tempore della Direzione centrale dei servizi tecnico-logistici e della gestione

patrimoniale (Dipartimento della pubblica sicurezza) e al Direttore pro-tempore del

Servizio I dell’Ufficio per il Coordinamento e pianificazione delle Forze di Polizia

(Dipartimento della pubblica sicurezza).

L’Autorità di pagamento del PON, sia per le operazioni cofinanziate dal FESR,

sia per quelle cofinanziate dal FSE, è individuata nel Dipartimento della Pubblica

Sicurezza - Direzione Centrale per i Servizi di Ragioneria130. Tale ufficio si avvale

della Divisione III del Servizio gestioni contabili, per l’autorizzazione dei pagamenti

e della Divisione II del Servizio del bilancio e della programmazione per la

certificazione delle spese.

L’organismo deputato a svolgere i controlli di II livello è stato individuato,

nell’ambito del Dipartimento per le politiche del personale dell’amministrazione

civile e per le risorse strumentali e finanziarie, nella Direzione centrale per le risorse

finanziarie e strumentali. Le strutture individuate per lo svolgimento del controllo di

II livello sono: l’Ufficio I (decreto del 8 settembre 2005) e l’Area II, il cui dirigente è

responsabile dei controlli operativi.

Le unità di personale assegnate allo svolgimento delle attività di controllo di

II livello sono 7 di cui:

- un responsabile dell’Autorità di controllo di II livello: Direttore Ufficio I –

Dirigente di II fascia (17 anni di attività di controllo e/o programmazione Fondi

strutturali);

- un responsabile dei controlli operativi: Direttore Area II – Dirigente di II fascia

(con 5 anni di attività di controllo e/o programmazione Fondi strutturali);

- un coordinatore del gruppo di lavoro per lo svolgimento dei controlli: Direttore

amministrativo (con 5 anni di attività di controllo e/o programmazione fondi

strutturali);

- quattro membri del gruppo di lavoro per lo svolgimento dei controlli (dai 3 ai 10

anni di attività di controllo e/o programmazione Fondi strutturali).

130 Così come approvato dal Comitato di Sorveglianza con procedura scritta conclusasi il 14 gennaio 2004 e notificato alla Commissione Europea in data 6 febbraio 2004.


116

In data 27 agosto 2007 l’Autorità di controllo di II livello è stata individuata

nella Direzione centrale per le risorse finanziarie e strumentali del Dipartimento per

le politiche del personale dell’Amministrazione civile e per le risorse finanziarie e

strumentali e in data 22 ottobre 2007 con decreto il Direttore centrale ha delegato

le funzioni di audit di II livello del PON al Dirigente pro tempore dell’Ufficio I131:


Le attività di controllo hanno riguardato, prioritariamente, l’aggiornamento

delle Piste di controllo in vigore e la successiva trasmissione delle stesse all’Autorità

di controllo di II livello. Successivamente, si è proceduto ad effettuare l’analisi dei

rischi e l’estrazione, per ciascuna Misura, del campione di progetti da sottoporre a

controllo.

Il controllore di II livello ha effettuato sia controlli amministrativi-contabili

della documentazione relativamente ai progetti, sia visite in loco per accertare le

realizzazioni fisiche. Gli esiti del controllo sono indicati nelle check list compilate

durante lo svolgimento delle verifiche o nei resoconti dei controlli in loco effettuati

presso i destinatari finali.

Sulla base delle indicazioni contenute nel Rapporto annuale di esecuzione132

al 31.12.2006 risulta effettuata l’attività di controllo a campione sulle spese

certificate nelle annualità che vanno dal 2001 al 2005, secondo quanto previsto

dall’art. 10 del reg. 438/2001. Nel corso del 2006, infine, l’Autorità di gestione ha

proseguito le attività, già avviate nel 2005. In particolare, per quanto riguarda il

FSE, il campione selezionato ha rappresentato il 14,39% (pari ad euro

1.876.266,25) della spesa totale certificata nel 2005 (per euro 13.038.928,72).

L’Autorità di controllo di II livello, con riferimento al FSE, nel Rapporto di

esecuzione citato, ha riscontrato133 criticità di tipo organizzativo rinvenibili nel

limitato organico degli uffici, nel personale preposto, in carenze nel coordinamento

dei progetti assegnati a molteplici responsabili appartenenti ad Amministrazioni

diverse, insieme a rilevanti problematiche individuate nella fase della

rendicontazione degli interventi. Infatti, l’attività di controllo a campione ha

evidenziato la carenza o la non conformità alla normativa di riferimento della

documentazione giustificativa della spesa erogata.

L’Autorità di controllo di II livello ha, altresì, sottolineato nel Rapporto di

audit di sistema134, la necessità che il Dipartimento per le pari opportunità, non

essendo stato individuato dalla Autorità di gestione quale Organismo intermedio,

131 Comunicazione del Ministero dell’interno del 07/01/2009 prot. n.555. 132 Si veda relazione relativa pag. 38 e segg. 133 Rapporto annuale di esecuzione anno 2006 pag. 39. 134 Relazione del maggio 2006 (Misura II.3).


117

fornisca gli atti inerenti la rendicontazione delle spese sostenute al responsabile di

Misura , al fine di consentire i controlli di rito sulla documentazione, propedeutici

alla predisposizione dell’attestazione di spesa; detto adempimento risulta

imprescindibile in virtù del ruolo di responsabile di progetto esercitato dal suddetto

Dipartimento, atteso che la possibilità di conservare in via esclusiva la

documentazione originale giustificativa della spesa è una prerogativa che la

normativa europea riserva agli Organismi intermedi.

L’Autorità ha segnalato, inoltre, difficoltà nel coordinare progetti assegnati a

molteplici responsabili, appartenenti ad altre Amministrazioni. Per quanto riguarda i

Progetti Pilota, sono state evidenziate problematiche nella realizzazione di progetti

cofinanziati dal FSE la cui effettuazione è successiva alla propedeutica realizzazione

di un progetto cofinanziato dal FESR. Alla luce di quanto affermato, sono state

evidenziate rilevanti complessità nelle attività di gestione, controllo e monitoraggio

delle Misure che determinano un notevole livello di rischio delle stesse.

Con il “Rapporto di audit di sistema135 svolto presso il responsabile della

Misura I.5 “Risorse umane per al sicurezza” e della Misura II. 3 “Risorse umane per

la diffusione della legalità” per l’attività di controllo nel febbraio 2008, si è

proceduto ad una verifica dei sistemi di gestione e controllo – system audit e ad un

follow up di quanto emerso in seguito al precedente report di controllo dianzi citato.

Anche in questo caso sono stati trattati gli argomenti per quattro macro aree:

organizzazione, monitoraggio, controlli, archiviazione136.

135 Relazione di audit del 19.05.2008, all.1 alla nota del Ministero dell’interno del 09.07.2008 citata. 136 In ordine all’organizzazione della struttura di cui si è dotato il responsabile delle Misure è emerso che: in data 3 gennaio 2008 è stato formalizzato il decreto di nomina del nuovo responsabile di Misura; nel corso della verifica è stato riferito che l’organizzazione di cui si avvale il responsabile di Misura è rimasta invariata rispetto a quella esistente al momento della precedente verifica di system audit; nelle annualità 2006-2007 sono stati avviati nuovi progetti ed in particolare il progetto “Anticontraffazione”, il progetto “Percezione della contraffazione” e progetto “Cultura e lingua araba”. In merito all’attività di monitoraggio dei progetti inseriti nelle Misure si è rilevato che: il monitoraggio è effettuato mediante l’utilizzo di apposite schede (report cartaceo) che vengono aggiornate bimestralmente, fatta eccezione per i progetti pilota per i quali l’aggiornamento avviene con cadenza mensile; attraverso riunioni con i responsabili di progetto vengono comunicate le procedure per la realizzazione degli interventi e per la formalizzazione dei contratti; i cronogrammi dei progetti vengono aggiornati dai responsabili di progetto con cadenza bimestrale. A seguito di tale attività, con la stessa cadenza, viene aggiornato il cronogramma di misura; nel caso in cui il cronogramma di progetto non venga rispettato, si sollecitano i beneficiari finali invitandoli al rispetto dei tempi stabiliti, si richiedono informazioni circa i motivi del ritardo nella realizzazione del progetto e , se necessario, si differisce il termine di conclusione del progetto stesso; il monitoraggio dei progetti affidati a responsabili di progetto esterni al Ministero dell’interno avviene con le stesse modalità e tempistiche previste per i progetti affidati a responsabili di progetto interni. Tuttavia, si rilevano ritardi nella trasmissione delle schede; il responsabile di Misura riscontra difficoltà di carattere organizzativo in ordine alla partecipazione da parte dei responsabili di progetto esterni alle riunioni indette al fine di valutare le problematiche emerse nelle fasi di realizzazione dei progetti loro affidati. Per quanto concerne l’attività di controllo svolta sui progetti, il responsabile di Misura ha riferito che: per gli interventi gestiti da responsabili di progetto interni vengono effettuati sopralluoghi ed ispezioni durante le fasi di realizzazione degli stessi. Per i progetti affidati a responsabili di progetto esterni, il monitoraggio della realizzazione degli interventi avviene esclusivamente tramite l’esame della documentazione trasmessa al responsabile di Misura; la verifica della documentazione trasmessa avviene con l’ausilio di check list, che vengono inviate ai responsabili di progetto al fine dell’indicazione della documentazione da acquisire; in seguito ai rilievi segnalati dall’Autorità di controllo di II livello o nel


118

Anche dal rapporto di audit del 2008 emergono:

- difficoltà nella coordinazione delle attività inerenti la gestione dei progetti

assegnati a responsabili appartenenti ad altre Amministrazioni, soprattutto per

quanto concerne l’acquisizione dagli stessi della documentazione necessaria alle

richieste di pagamento;

- con riguardo ai Progetti Pilota, si registrano problemi di coordinamento con i

referenti dei progetti cofinanziati dal FESR;

- la notevole frammentazione della documentazione inerente i progetti assegnati a

responsabili esterni al ministero dell’interno, così come la mancanza di direttive

univoche in ordine alla sua conservazione e archiviazione, rende talvolta,

disagevole la consultazione della stessa da parte degli organismi competenti.

A seguito della formalizzazione degli esiti delle verifiche effettuate da parte

del controllore di II livello, l’Autorità di gestione del PON ha sollecitato i responsabili

di Misura a fornire la documentazione mancante e/o i chiarimenti richiesti”.

Il Ministero dell’interno ha inviato137 alla Corte dei conti, in data 09.07.2008,

i rapporti di sistema svolti presso i responsabili di Misura (Misure I.5 e II.3)

relativamente alle attività di controllo svolte negli anni 2006 e 2008. In tali rapporti

sono stati esaminati vari aspetti inerenti l’attività di gestione e controllo

raggruppandoli in quattro macro aree: organizzazione, monitoraggio, controlli,

archiviazione138. Anche da tali relazioni è possibile ravvisare la complessità nelle

caso in cui venga rilevata un’irregolarità della spesa, sono interpellati i responsabili di progetto al fine della trasmissione della documentazione richiesta/mancante ricorrendo, se necessario, anche a solleciti. 137 Nota prot. n. 555/SM7U7362/2008 del 09.07.2008. 138 La struttura è costituita da: una funzionaria Responsabile dei progetti assegnati alla Direzione centrale degli istituti d’istruzione – (Responsabile del coordinamento dei progetti inseriti nelle Misure) – Coordinatrice dell’Ufficio rendicontazione; a un funzionario – Responsabile del monitoraggio; a personale assegnato all’Ufficio rendicontazione; ai Responsabili di progetto (R d P); ai Responsabili del procedimento. E’ emerso che i provvedimenti di nomina dei Responsabili di progetto, inizialmente non siano stati formalizzati. Attualmente, invece, alcuni incarichi relativi ai progetti “esterni” (gestiti da responsabili di Amministrazioni diverse dal Ministero dell’interno) hanno ricevuto formalizzazione. Si precisa che non è stato prodotto un elenco dei progetti inseriti nelle Misure, comprensivo dell’indicazione dei relativi Responsabili. In merito all’attività di monitoraggio dei progetti inseriti nelle Misure si è rilevato che: è stato nominato un responsabile per il monitoraggio dei dati che pervengono dai beneficiari finali. E’, inoltre, stato utilizzato dalle Prefetture un portale ove sono inseriti i dati anagrafici dei partecipanti ai corsi organizzati dalle stesse; i suddetti dati sono trasmessi tramite il sistema MONIT al Ministero del lavoro; si effettuano controlli sugli stati di avanzamento della spesa; si registrano difficoltà ad acquisire dati del monitoraggio, spesso per problemi di natura giuridica (es. rispetto privacy per il “Progetto Minori”); è stato dichiarato che si provvede ad aggiornare i cronogrammi dei progetti inseriti nelle Misure. In ordine all’attività di controllo svolta dal responsabile di Misura è emerso che: l’approvazione della spesa è preceduta dai controlli di rito sulla documentazione contrattuale, effettuati dallo staff del responsabile di Misura. A tale scopo, ci si avvale delle verifiche svolte dagli Ufficiali roganti preventivamente alla stipula dei contratti; con i responsabili di progetto “esterni” esistono rapporti informali; al fine di emettere l’attestazione di spesa, le verifiche amministrativo-contabili sono effettuate dall’Ufficio rendicontazione, che redige l’attestazione; le verifiche in loco, previste dall’art. 4 del reg. 438/01, sono effettuate dalla funzionaria Responsabile – (Responsabile del coordinamento dei progetti inseriti nelle Misure) – Coordinatrice dell’Ufficio rendicontazione, per i progetti di cui la stessa è responsabile. Per gli altri progetti (progetti assegnati alla Direzione centrale degli istituti d’istruzione), il responsabile di Misura viene invitato dai responsabili di progetto a partecipare ad incontri iniziali e/o finali.


119

attività di gestione, controllo e monitoraggio delle Misure con il conseguente

notevole livello di rischio per le stesse.

Per i casi in cui le irregolarità riscontrate non abbiano ancora trovato

risoluzione, l’Autorità di controllo ha proceduto ad informare la Commissione

europea, ai sensi dell’art. 3 del reg. 1681/94, in merito alle irregolarità riscontrate.

Con riguardo ai rimedi predisposti, a seguito delle criticità sollevate dagli

audit, l’Amministrazione ha precisato139, che per porre in essere le necessarie azioni

correttive, è stato attivato un raccordo con le diverse Amministrazioni beneficiarie.

In particolare il responsabile di Misura ha posto in essere un’attività di

programmazione e controllo della gestione con atti di indirizzo, circolari, riunioni

periodiche con i responsabili di progetto e con i referenti presso gli Uffici territoriali

di Governo. L’Ufficio di rendicontazione svolge attività di raccordo con i gruppi di

lavoro istituiti presso le Prefetture e presso gli Uffici territoriali dei beneficiari finali,

con la finalità di risolvere le diverse problematiche, anche per supportare con una

continua assistenza i piccoli Comuni consorziati identificati quali beneficiari finali dai

progetti pilota. “Nonostante tale attività, si riscontrano ritardi nella chiusura

finanziaria dei progetti pilota causati da una molteplicità di problematiche

contingenti a realtà territoriali particolarmente difficili”.

Si sottolinea che l’Ufficio di monitoraggio ha iniziato ad operare, in modo

organico e strutturato, nel gennaio 2006 e nella fase iniziale, l’attività si è

concentrata nel recupero, elaborazione e archiviazione dei dati finanziari a partire

dall’anno 2000. Successivamente tale settore ha curato l’attività di coordinamento e

di raccordo fra i dati dei responsabili di progetto, quelli prodotti dall’Autorità di

pagamento attraverso i mandati e quelli attestati dall’Ufficio rendicontazione.


Al fine di individuare le irregolarità e le frodi sistematiche, l’Amministrazione

ha segnalato che l’attività posta in essere si articola nel controllo della

documentazione pre-contrattuale e contrattuale ed in quella giustificativa delle

spese cofinanziate; inoltre, si effettuano anche delle verifiche in loco presso i

beneficiari finali. Inoltre il responsabile di Misura, attraverso atti di indirizzo,

circolari, comunicazioni, riunioni periodiche con i responsabili di Progetto, pone in

essere una costante attività di programmazione e controllo della gestione.

L’Amministrazione comunica, altresì, che ha posto in essere controlli

complessivi sulle Misure, in presenza di frodi o di irregolarità su alcune particolari

Misure o su alcuni progetti di una certa Misura, precisando che le procedure di

139 Con nota del Ministero dell’interno del 09.07.2008 già citata.


120

gestione e controllo poste in essere dall’Autorità di gestione prevedono, in caso di

presunta irregolarità, sia l’attivazione di indagini di approfondimento al fine di

valutare l’opportunità di sospendere l’operazione della certificazione, sia il

potenziamento delle attività di monitoraggio attraverso riunioni periodiche con i

responsabili di Misura, di Progetto e beneficiari finali esterni.

In seguito all’avvenuto riscontro di irregolarità, aumenta il livello di rischio

associato alla Misura interessata. Conseguentemente, aumenta il campione di

contratti da sottoporre all’attività di controllo di II livello, estendendosi a tutti i

contratti appartenenti allo stesso progetto nel quale l’irregolarità è stata rilevata e/o

ad altri progetti inseriti nella stessa Misura.

In ordine alla gestione dei dati riguardanti le irregolarità e/o frodi,

l’Amministrazione segnala che gli stessi sono raccolti in database informatici ed in

particolare in file excel. La gestione del database è intestata all’Autorità di gestione

presso la Segreteria del PON ed i dati medesimi sono condivisi con l’Autorità di II

livello nonché con i responsabili di Misura. Esiste, altresì, un registro dei recuperi

informatizzato mentre non sono previsti strumenti di monitoraggio informatizzati.


In relazione alle irregolarità accertate ha dichiarato l’Amministrazione che

non è stato emesso alcun provvedimento di recupero, mentre con riguardo alle

azioni di autotutela140, solo nei riguardi del caso 42, per il quale è pendente

procedimento penale, in data 16.04.2008 è stato emesso dal Ministero dell’interno,

dal responsabile di Misura il provvedimento cautelare di sospensione dell’efficacia

della relativa convenzione. L’Autorità preposta alla gestione dei recuperi è l’Autorità

di pagamento.

Per quel che concerne le garanzie ed in particolare per le polizze fideiussorie,

l’Amministrazione ha precisato che esse sono richieste per tutti i bandi relativi al

FSE e sono previste per il periodo relativo all’intera realizzazione del programma. I

soggetti deputati alla concessione di polizze fideiussorie sono individuati in banche,

assicurazioni e società specializzate. I provvedimenti amministrativi assunti per

svincolare le polizze suddette sono costituiti da decreti di svincolo emanati una

volta avvenuta la regolare esecuzione della fornitura e/o dei lavori secondo quanto

stabilito dai documenti di collaudo. E’, peraltro, realizzato anche un controllo

documentale in “itinere” per verificare la permanenza nel tempo della fideiussione.

140 Con nota del 09.07.2008 n. 555 (All. 11), il Ministero dell’interno ha trasmesso decreto di sospensione del 16.04.2008 della convenzione stipulata tra la Prefettura di Cagliari ed una scuola di lingue del 18.07.2002.


121

L’Amministrazione segnala di non aver effettuato alcuna escussione e di non aver

recuperato importi tramite tale forma di garanzia.


Sono state rilevate 4 irregolarità relative al periodo di Programmazione

2000-2006, di cui 3 individuate dalle strutture di controllo dell’Amministrazione, in

particolare dall’autorità di controllo di II livello, con un importo complessivo da

recuperare pari ad euro 304.864,00.



Elaborazione su dati del Ministero dell’interno

Ministero dell'interno - andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007)

200744%

200656%

I quattro casi individuati si riferiscono alla Programmazione 2000-2006 Ob. 1

PON “Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, uno dei quali ha riguardo

alla Misura 1.5, Corsi di formazione multimediale diretti a consentire l’acquisizione

di elevate capacità d’uso delle ITC da parte degli operatori di Polizia in servizio nelle

Frodi ed irregolarità Ministero dell'interno

Casi

Quota comunitaria

Quota nazionale

Importo totale

recuperato

Importo totale da

recuperare

IT/06/042/FS/0 83.267,00 35.686,00 0,00 118.953,00

IT/06/064/FS/0 36.152,00 15.494,00 0,00 51.646,00 IT/07/133/FS/0 29.089,00 12.467,00 0,00 41.556,00


IT/07/134/FS/0 64.896,00 27.813,00 0,00 92.709,00Totale

2000-2006 4 213.404,00 91.460,00 0,00 304.864,00


122

Regioni Ob. 1 – Polizia on-line, relativo ad un corso di lingua inglese erogato a

personale della Prefettura di Cagliari (caso 42). Gli altri tre casi, si riferiscono alla

Misura II.3 – Interventi contro la tratta di donne e minori: servizio di consulenza

gestionale, beneficiario finale è stato il Dipartimento per le pari opportunità, con

diversi soggetti attuatori (casi 64, 133, 134).

Nel primo caso (IT 06/042/FS/0) l’importo totale da recuperare è di euro

118.953,00.

Nel secondo (IT 06/064/FS/0) l’importo totale da recuperare è di euro

51.646,00.

Nel terzo (IT 07/133/FS/0) l’importo totale da recuperare è pari ad euro

41.556,00 e nel quarto (IT 07/134/FS/0) ad euro 92.709,00.

Nel caso 42 l’irregolarità è derivata da un controllo documentale a posteriori

a cura dell’Autorità di controllo di II livello che ha potuto effettuare soltanto una

verifica parziale della rendicontazione in ragione della mancanza di alcuni

documenti necessari per l’ammissibilità delle spese. In tale caso è pendente

procedimento penale, seppure in fase preliminare, stante lo spostamento della

competenza territoriale presso la Procura della Repubblica di Roma. In data

16.04.2008 il Ministero dell’interno – responsabile della Misura I.5 ha sospeso

l’efficacia della convenzione vista la pendenza del procedimento penale.

Nel caso 64 la fattispecie è relativa ad un’attività svolta dalla Croce Rossa

italiana la cui rendicontazione è stata predisposta dal Comune di Palermo a seguito

di convenzione della Presidenza del Consiglio del 10.06.2001 per l’attivazione di un

numero verde anti tratta. La fattispecie è caratterizzata dall’incompletezza dei

documenti di supporto e spese non eleggibili, in particolare mancano le indicazioni

del progetto, del cofinanziamento, le dichiarazioni dei collaboratori, con l’indicazione

di giorni, delle ore e delle attività rese, la quietanza delle spese, alcune delle quali si

riferiscono a periodi antecedenti all’inizio del progetto, in alcuni casi sono, altresì,

addebitabili a spese straordinarie mentre il progetto prevedeva solo quelle

ordinarie. L’Amministrazione ha in corso l’esame della documentazione integrativa

trasmessa al fine di valutare l’eleggibilità della spesa, ma non ci sono in atto

contenziosi.

Il caso 133, programmazione 2000-2006 Ob. 1 PON “Sicurezza per lo

sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, riguarda un progetto svolto dal Comune di

Cagliari per la gestione di un servizio di attivazione di un numero verde anti tratta.

L’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 27.06.2007 con una nota della

Direzione centrale per gli istituti di istruzione. Il periodo nel quale è stata


123

commessa l’irregolarità è compreso tra il 21.05.2002 (data stipula proroga

convenzione), l’01.07.2002 (inizio attività), e il 30.06.2003 (termine attività).

La tipologia dell’irregolarità è consistita nell’assenza e incompletezza di

documenti di supporto e in spese non eleggibili ed in particolare nella mancata

indicazione del progetto; nell’assenza della lettera di incarico; nella mancata

predisposizione dei registri di firma delle presenze e delle relazioni dell’attività

svolta; nell’assenza di evidenza di pagamento delle spese; nell’assenza della

documentazione giustificativa della spesa. Nessuna delle spese oggetto del caso

citato, è risultata ammissibile nell’ambito del progetto.

L’importo totale da recuperare è pari ad euro 41.556,00 (quota comunitaria

29.089,00; quota nazionale euro 12.467,00).

Per il caso 134, programmazione 2000-2006 Ob. 1 PON “Sicurezza per lo

sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”, la fonte di prima informazione che ha fatto

sospettare l’esistenza dell’irregolarità è derivata da un controllo a cura dell’Autorità

di controllo di II livello.

L’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 01.02.2007, mentre il

periodo nel quale è stata commessa l’irregolarità è compreso tra il 27.02.2002

(data di pubblicazione del bando di gara), al 31.12.2003 (termine del contratto –

attività dal 01.07.2002 al 31.12.2003).

La tipologia dell’irregolarità è consistita in spese non eleggibili e nella

violazione delle norme concernenti i pubblici appalti. In particolare, nel contratto

nell’annesso capitolato tecnico e nelle fatture emesse dal soggetto beneficiario, è

risultato che le prestazioni rese si riferiscono ad attività di assistenza tecnica. A

fronte della tipologia delle prestazioni risultante dalla documentazione, tali spese

non possono rientrare nella Misura II.3 “Rafforzamento dei sistemi sociali locali” ma

nella specifica Misura – la III.1 – denominata “Assistenza tecnica, studi, valutazione

consulenza”. Inoltre sono state riscontrate irregolarità nella procedura di gara: in

particolare alcuni dirigenti, membri della Commissione valutatrice, hanno poi

attestato la regolare esecuzione delle prestazioni, in quanto anche destinatari del

servizio. Gli stessi, tra l’altro, avevano già partecipato, in qualità di membri della

Commissione aggiudicatrice, all’aggiudicazione precedente del servizio della stessa

società, avvenuto un anno prima circa. L’inconciliabile sovrapposizione tra

controllato e controllore ha determinato una invalida composizione della

Commissione aggiudicatrice, in palese conflitto di interessi.

L’importo totale da recuperare è pari ad euro 92.709,00 (quota comunitaria

64.896,00; quota nazionale euro 27.814,00).


124

Nell’adunanza del 13 gennaio 2009, il rappresentante del Ministerno

dell’interno - Dipartimento pubblica sicurezza, ha dichiarato che per il caso 134, a

seguito di un più accurato esame, è stata proposta la chiusura in quanto la spesa è

da considerarsi ammissibile, e per i casi 133 e 64, essendo la spesa solo

parzialmente inammissibile, gli importi da recuperare sono rispettivamente di 4.547

euro e di 734 euro.


La complessità emersa nell’attività di gestione, riconducibile, altresì, alla

difficoltà di coordinare progetti assegnati a molteplici responsabili appartenenti ad

altre Amministrazioni in realtà territoriali con problematiche particolarmente difficili,

anche con riguardo alla presentazione della documentazione necessaria a valutare

l’eleggibilità delle spese, il ritardo con cui hanno iniziato ad operare le strutture

preposte al monitoraggio delle due Misure d’interesse (I.5 e II.3), la ritardata

attuazione delle azioni correttive, già segnalate nell’audit dell’anno 2006, sono tutti

elementi che oltre a delineare il rischio di ostacoli al riconoscimento del saldo finale,

hanno in qualche misura potuto incidere sulle irregolarità riscontrate. Le quali,

peraltro, sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo, individuano un fenomeno di

limitata rilevanza. Va segnalato al riguardo che quasi tutte le irregolarità sono state

accertate dalle strutture dell’Amministrazione.

Va inoltre rilevata la limitata attività di autotutela, sia sotto il profilo dei

provvedimenti di revoca dei finanziamenti irregolari che delle azioni cautelari,

queste ultime, poste in essere in un solo caso, recentemente, per una fattispecie

per la quale è pendente procedimento penale.

Così pure non è stata segnalata nessuna escussione di polizze fideiussorie

nei casi di irregolarità accertate.


125

IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE

Descrizione del fenomeno presso il Ministero della pubblica istruzione


contraddittorio con il Ministero della pubblica istruzione che con disponibilità ha

corrisposto alle richieste istruttorie della Corte dei conti compilando, altresì, il

questionario predisposto dalla Sezione141.

Il Programma operativo plurifondo “Un impegno per la qualità” 1994-1999.


Il Programma operativo plurifondo “Un impegno per la qualità” a titolarità

del Ministero della pubblica istruzione è stato articolato, fino all’ultima

riprogrammazione, recepita nella Decisione C(97) del 17.09.97 e nella Decisione

C(98) del 25.01.1999, in 17 Sottoprogrammi, ulteriormente organizzati al loro

interno in Misure ed Azioni. Con la riprogrammazione conclusiva il Programma è

stato razionalizzato in sette Misure che hanno accorpato i precedenti 17

sottoprogrammi. L’importo complessivo programmato è stato pari ad euro

531.743.211,00 (euro 360.393.610,00 FSE – euro 171.349.601,00 FESR). Tutte le

operazioni di pagamento e rendicontazione sono state concluse nei termini previsti.

Il livello di attuazione si riscontra nel prospetto 1:

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria POP 1994-1999 (euro) Ministero della pubblica istruzione

POP 1994-1999 Risorse complessive

Quota comunitaria FSE


Misure FSE 360.393.610,00 254.848.000,00 362.177.138,00 Elaborazione su dati Ministero della pubblica istruzione

Le linee strategiche della programmazione 1994-1999 hanno definito il

primo livello di Obiettivi assegnati al PO del Ministero della pubblica istruzione. Nel

QCS dell’Obiettivo 1 le grandi finalità di mantenimento e allargamento della base

occupazionale e di una formazione per lo sviluppo sono stati, infatti, associate a

specifiche direttrici di intervento, tra le quali ha assunto particolare rilievo il

141 Nota prot. AOODGAI/1765 del 19.09.2007 del Ministero della pubblica istruzione – Dipartimento dell’istruzione – Direzione generale per gli affari internazionali – Ufficio V, in risposta alla nota prot. 0001106 del 24.07.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. AOODGAI/7075 del 25.06.2008 del Ministero della pubblica istruzione – Dipartimento per la programmazione – Direzione generale per gli affari internazionali – Ufficio IV – Programmazione e gestione dei fondi strutturali europei e nazionali per lo sviluppo e la coesione sociale, in risposta alla nota prot. 657 del 06.06.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota del 02.01.2009 del Ministero della pubblica istruzione – Dipartimento per la programmazione – Direzione generale per gli affari internazionali – Ufficio IV – Programmazione e gestione dei fondi strutturali europei e nazionali per lo sviluppo e la coesione sociale, in risposta alla nota prot. 1572 del 22.12.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali.


126

rafforzamento della formazione iniziale (sub Asse 7.1) assegnato all’azione

multiregionale dei due programmi operativi a titolarità del Ministero della pubblica

istruzione (qualificazione dell’offerta formativa post - obbligo) e del Ministero

dell’università e della ricerca (qualificazione dell’offerta formativa post-diploma e di

eccellenza).

In particolare nel caso del PO “Un impegno per la qualità” l’azione congiunta

dei Fondi strutturali è stata mirata:

- per il FSE, al miglioramento dell’accesso e della qualità della formazione

professionale iniziale post-scolarità obbligatoria, tramite programmi destinati

all’ammodernamento dei curricula degli Istituti professionali di Stato, alla

differenziazione dell’offerta formativa anche in altri istituti di istruzione

secondaria di secondo grado, ad azioni di orientamento, di supporto e di

collegamento con il territorio, al fine di contrastare l’ancora elevata presenza di

abbandoni scolastici, con l’inserimento nel mercato del lavoro senza il bagaglio

di competenze necessario a fronteggiare i rapidi mutamenti della domanda delle

imprese;

- per il FESR, al rinnovamento delle strutture e della strumentazione tecnologica

degli Istituti professionali e tecnici per superare le disparità con il Centro-Nord,

quale supporto all’innovazione formativa dei progetti cofinanziati dal FSE, per

garantire agli allievi strumenti tecnologici adeguati alle professionalità richieste

dalle aziende.

All’interno di queste finalità generali ha acquisito un valore prioritario

l’obiettivo di costruire un sistema integrato di offerta formativa sul territorio da

perseguire nel PO mediante la riforma dei curricula degli Istituti professionali e la

collaborazione tra istruzione statale e formazione professionale regionale e la

realizzazione di percorsi post secondari. Gli obiettivi specifici individuati sono stati:

promuovere la qualificazione e riqualificazione degli adulti; favorire l’inserimento

lavorativo per i giovani anche mediante l’innovazione di percorsi professionalizzanti,

l’alternanza scuola lavoro; la promozione della cultura europea; la riduzione della

dispersione scolastica; la prevenzione della dispersione mediante il potenziamento

delle modalità di accoglienza, l’orientamento ed il supporto degli allievi; il

miglioramento degli standard dell’offerta formativa; la certificazione di crediti e

debiti formativi; il potenziamento della formazione dei formatori mediante

metodologie innovative; l’ammodernamento delle strutture tecnologiche in

coerenza con l’innovazione formativa; la realizzazione di banche dati e di reti

telematiche per il monitoraggio degli interventi e la diffusione dei risultati.


127

Il Programma operativo nazionale “La scuola per lo sviluppo” 2000-2006.


Le linee di intervento del PON Scuola sono state influenzate dagli obiettivi

delle strategie europee sull’occupazione, sulla coesione sociale, sull’istruzione e

sulla formazione, che dal 2000 ad oggi hanno rafforzato ed ulteriormente definito

l’approccio di Lisbona, unitamente all’avvio del processo di riforma del sistema

d’istruzione nazionale e del mercato del lavoro.

Il Programma operativo nazionale “La Scuola per lo sviluppo” 2000-2006 è

un programma integrato che ha utilizzato due Fondi strutturali, il Fondo sociale

europeo ed il Fondo europeo di sviluppo regionale. Il Programma ha costituito uno

strumento per sostenere lo sviluppo e l’innovazione del sistema scolastico al fine di

migliorare l’occupazione dei giovani e degli adulti e promuovere lo sviluppo

economico e sociale del Mezzogiorno attraverso l’ampliamento delle competenze

delle risorse umane. L’attuazione finanziaria del PON “La Scuola per lo sviluppo” è

stata la seguente:

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria PON 2000-2006 (euro)

Ministero della pubblica istruzione


Risorse complessive

Quota comunitaria

FSE



Asse I Misura 1 Adeguamento del sistema dell’istruzione

289.581.384,00

202.707.269,00

308.830.764,76

252.412.181,89

Asse I Misura 3 Prevenzione della dispersione scolastica

171.733.000,00

120.213.100,00

194.700.456,37

159.902.233,08

Asse I Misura 5 Formazione superiore 25.882.000,00 18.117.400,00 27.273.368,97 19.771.603,34 Asse I Misura 6 Istruzione permanente 48.709.000,00 34.096.000,00 53.938.469,41 43.796.030,23 Asse I Misura 7 Promozione di scelte scolastiche e formative per migliorare accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro

56.677.000,00 39.673.900,00 61.513.339,26 55.131.489,10

Totale Asse I 592.582.384,00

414.807.669,00

646.256.398,77

531.013.537,63

Asse II Misura 8 Interventi di accompagnamento, monitoraggio, controllo, valutazione e assistenza

17.800.187,00 12.460.031,00 19.645.422,98 15.095.820,39

Totale Asse II 17.800.187,00

12.460.031,00

19.645.422,98

15.095.820,39

Totale 610.382.571,00

427.267.700,00

665.901.821,75

546.109.358,02

Elaborazione su dati Ministero della pubblica istruzione


comunitari

La struttura organizzativa di seguito descritta fa riferimento alla

Programmazione 2000-2006 e si riferisce alla situazione al 31 dicembre 2007.

L’Autorità di gestione e di autorizzazione dei pagamenti del PON è stata il

Ministero della pubblica istruzione – Direzione generale per gli affari internazionali


128

dell’istruzione scolastica, già Direzione generale per gli scambi culturali (d.m. 108

del 09.03.1998) e successivamente Direzione generale per le relazioni

internazionali (d.m. del 28.04.2004). Essa è anche Autorità di coordinamento dei

due Fondi: FSE e FESR142.

La gestione operativa del PON è attribuita all’Ufficio V della Direzione

generale per gli affari internazionali, che al suo interno è ripartito in Unità operative

ciascuna delle quali svolge una diversa attività inerente l’attuazione del Programma.

In particolare una Unità operativa, composta da due persone, è addetta alla

contabilità. L’Ufficio V svolge tutte le funzioni attribuite all’Autorità di gestione in

base al reg. 1260/1999: la gestione delle procedure di selezione, l’approvazione dei

progetti, la gestione dei flussi finanziari, l’organizzazione del Comitato di

sorveglianza, i rapporti di esecuzione, l’attività di informazione e pubblicità, l’attività

di valutazione, i rapporti interdirezionali ed interministeriali.

Riferisce l’Amministrazione che l’Ufficio V ha attualmente 15 unità in

servizio143 fra personale amministrativo e personale comandato (1 dirigente, 5

funzionari dell’area C, 3 operatori dell’area B e 6 docenti comandati).

Si segnala, inoltre, che all’interno dell’unità incaricata della gestione è stata

operata una ripartizione di competenze per Misura/Azione.

Le funzioni di Autorità di pagamento e di certificazione intermedia delle

spese (art. 9 del reg. 438/2001 – art. 3 paragrafo 3) sono state assegnate

all’Ufficio I della Direzione generale per gli affari internazionali. Tale Ufficio, svolge

in via ordinaria, la funzione di controllo di gestione di tutti gli Uffici della Direzione

generale, nonché la gestione dei finanziamenti di bilancio che fanno capo alla stessa

Direzione in base al d.m. 7981 del 30.01.2001. Con successivo d.m. del 28.04.2004

è stata attribuita al dirigente dell’Ufficio, la funzione di certificazione della spesa

secondo le caratteristiche indicate dall’art. 9 del reg. 438/2001 previste per

l’Autorità di pagamento. L’Amministrazione ha precisato che i pagamenti sono

effettuati tramite il Ministero dell’economia e delle finanze – Fondo di rotazione,

utilizzando un sistema informativo, collegato con l’Ufficio V della DG relazioni

internazionali.

Il controllo di gestione è effettuato in base a disposizioni di carattere

generale, emanate dal capo Dipartimento. Il controllo per la certificazione delle

spese viene effettuato sulla base della documentazione trasmessa all’Autorità di

gestione da parte delle istituzioni scolastiche attuatrici, sottoscritta dai dirigenti

142 Nota contenuta a pag. 102 del PON, riprogrammazione 2004-2006, approvata con decisione N. C (2004) 5443 del 20 dicembre 2004. 143 Tale dotazione risale al 2005 a seguito del collocamento a riposo di diverse unità di personale. A decorrere dal 01.07.2001 si era passati da 10 unità di personale a 20 unità di personale a seguito del notevole carico di lavoro per la gestione del PON e altresì per l’esigenza di adeguare l’organizzazione alle disposizioni dei regolamenti comunitari.


129

scolastici responsabili che attestano i pagamenti quietanzati fino alla data di

certificazione intermedia, nonché con controlli aggiuntivi e specifici su un campione

di scuole.

L’Autorità di pagamento, inoltre, svolge controlli su un campione significativo

di pagamenti, relativamente alle certificazioni inviate dalle istituzioni scolastiche,

per verificarne la veridicità e la rispondenza.

Nello svolgimento di tale funzione, l’Autorità di certificazione, effettua un

riscontro della documentazione contabile acquisita direttamente dalle singole scuole

in vista delle richieste di rimborsi da presentare all’Unione europea.

L’Autorità di pagamento dispone di tutte le informazioni e della

documentazione in possesso da parte dell’Autorità di gestione ed ha un accesso

autonomo a tutti i dati disponibili nel sistema informativo predisposto per la

gestione del PON.

Il personale in servizio presso l’Ufficio I è pari a n. 20 unità compreso il

dirigente, di cui una completamente dedicata ad attività di controllo, tuttavia in

relazione alla quantità di controlli da effettuare di volta in volta in relazione alle

certificazioni, il dirigente dispone dell’utilizzazione di altro personale dell’Ufficio I.

Il controllo di II livello e la certificazione finale (art. 38 paragrafo f del reg.

1260/1999), sono stati affidati alla Direzione generale per la politica finanziarie e

per il bilancio – Ufficio I – Servizio per gli affari economici e finanziari (costituito con

d.m. del 30.04.2001, riconfermato con successivo d.m. del 30.11.2004), che opera

sotto la responsabilità di un Direttore generale. Il Servizio è indipendente dalla

Direzione generale per le relazioni internazionali.

Tale unità organizzativa svolge le seguenti attività: verifica l’efficacia dei

sistemi di gestione e controllo secondo quanto previsto dall’art. 38 lettera a) del

reg. 1260/1999; adotta le misure necessarie per la verifica o per l’esecuzione dei

controlli, da realizzarsi – secondo il campione previsto dalle norme comunitarie – su

almeno il 5% della spesa totale; presenta alla Commissione europea la

dichiarazione prevista all’art. 38 lettera f) del regolamento citato, a conclusione di

ciascun intervento.

Il Direttore generale per la politica finanziaria e per il bilancio può, altresì,

disporre verifiche in loco mediante l’utilizzazione della pista di controllo definita

dall’Autorità di gestione. Le modalità di svolgimento di tali controlli sono definiti

secondo uno specifico sistema individuato, a livello nazionale, tenendo conto: delle

attività di controllo già esperite nell’attuazione dei Programmi, degli esiti dei

controlli effettuati dai revisori dei conti, e, da altre indagini nei casi in cui siano


130

ritenute necessarie per la formulazione della dichiarazione di cui all’art. 38 lettera f)

reg. 1260/1999.

L’Ufficio si avvale di sette unità con le seguenti qualifiche: 2 dirigenti; 2

funzionari appartenenti alla qualifica C3S; 2 funzionari appartenenti alla qualifica

C1; 1 operatore appartenente alla qualifica B2. Il tempo medio di permanenza delle

risorse dedicate ai controlli di II livello è superiore ai 5 anni.

L’Ufficio di controllo di II livello dispone di un accesso totale a tutti i dati

disponibili nel sistema informativo.

Per quanto riguarda i controlli di II livello, come previsto dalla normativa,

annualmente vengono eseguite le operazioni necessarie per estrarre un campione

idoneo a raggiungere almeno il 5% delle spese certificate nel precedente anno

solare. Riferisce l’Amministrazione che nell’estrazione del campione dei progetti e

degli istituti si è tenuto conto dei seguenti criteri:

- ripartizione in proporzione delle spese certificate a livello di singola Misura;

- ripartizione su base regionale, in considerazione del “peso” di ciascuna Regione

nell’ambito del PON;

- distribuzione proporzionale degli istituti e dei progetti a livello di ogni singola

Provincia;

- sono state esaminate sia istituzioni scolastiche con numerosi progetti sia quelle

con un unico progetto;

- sono state prese in considerazione tutte le tipologie di istituzioni scolastiche:

dalle direzioni didattiche ai licei;

- sono stati “privilegiati” nel corso delle varie estrazioni gli istituti che non erano

stati inclusi nei precedenti campioni.

Le relazioni, elaborate su uno schema già predisposto dall’Ufficio di controllo

dei Fondi strutturali, sono inviate e conservate agli atti della Direzione competente.

Per il controllo in loco di II livello sono altresì utilizzati i revisori dei conti

delle singole istituzioni scolastiche che sono incaricati con specifiche disposizioni.

Infatti il d.m. 44 del 28.02.2001 ha previsto che tutte le istituzioni scolastiche siano

soggette a controlli da parte dei revisori dei conti cui spetta il compito di effettuare

le verifiche ed i controlli sul bilancio di previsione (programma annuale) ed il conto

consuntivo. L’Amministrazione ritiene che l’estraneità di tali revisori alla struttura

dell’Autorità di gestione e la capillarità dei controlli previsti, consentano di verificare

la regolare gestione amministrativo contabile dei singoli progetti, nonché il riscontro

della corrispondenza dei dati contabili, comunicati dalle singole istituzioni

scolastiche all’Autorità di gestione del PON.


131

Riferisce, altresì, l’Amministrazione che l’utilizzazione dei revisori consente di

analizzare un campione molto più consistente rispetto al 5% previsto. Infatti nel

2006 il campione è stato del 10,37%. I revisori sono attualmente due, uno

designato dal Ministero dell’economia e delle finanze ed uno designato dal Ministero

della pubblica istruzione.

E’ stato, inoltre, predisposto un apposito software di gestione dei controlli,

nonché un apposito schema di relazione per il controllo basato sulla pista di

controllo.


Le attività di controllo di I livello, si svolgono tenendo conto delle

articolazioni amministrative del Ministero della pubblica istruzione e delle specifiche

competenze definite per l’Amministrazione centrale e periferica. Nel sistema

dell’istruzione pubblica in Italia, in base alla disciplina disposta dal d.P.R. 347 del

06.11.2000, dal d.P.R. del 11.08.2003 e dal d.m. del 28.04.2004), a livello centrale

la struttura ministeriale è organizzata in Dipartimenti, in Direzioni generali, in Uffici;

a livello locale sono state istituite: a) le Direzioni scolastiche regionali, che sono

strutture amministrative operanti in ambito territoriale regionale e che fra le

competenze, previste dalla normativa, annoverano quelle relative ai controlli

ordinari delle istituzioni scolastiche e provvedono anche al recupero dei fondi

irregolarmente spesi; b) gli Uffici scolastici provinciali, operanti in ambito

provinciale, che dipendono funzionalmente dalle predette Direzioni scolastiche

regionali. Essi svolgono funzioni di monitoraggio, supporto all’autonomia scolastica

e valutazione.

Il tempo medio di permanenza delle risorse dedicate ai controlli di primo

livello è di 3-5 anni.

L’Amministrazione ha, inoltre, precisato che le istituzioni scolastiche statali,

beneficiarie del PON con il d.p.r. 275 dell’08.03.1999 (adottato ai sensi dell’art. 21

della legge 59 del 15.03.1997) sono state dotate di autonomia funzionale,

amministrativa e contabile. Successivamente, con il d.m. 44 del 28.02.2001, è

stata disciplinata la gestione amministrativo-contabile di dette istituzioni. In tal

modo i capi degli istituti scolastici hanno assunto la qualifica di dirigenti statali. Gli

organi collegiali, istituiti presso ogni istituzione scolastica, pongono in essere

deliberazioni che riguardano, fra l’altro, l’approvazione del bilancio; la gestione dei

Fondi comunitari e nazionali, ricevuti dalle istituzioni in parola in qualità di

beneficiarie del PON (tali fondi sono iscritti in appositi capitoli di bilancio).


132

I controlli previsti dall’art. 4 del reg. 438/2001, con riferimento all’attuazione

del PON, sono svolti, in primo luogo, dai competenti organi amministrativi delle

istituzioni scolastiche in ottemperanza a quanto analiticamente disposto dal d.m. 44

del 28.02.2001 sopra richiamato. Atteso il gran numero dei progetti e delle scuole,

l’Autorità di gestione ha coinvolto, soprattutto per l’esecuzione dei controlli, le

Direzioni scolastiche regionali diramando apposita circolare n. 6728 del 26.03.2004.

Inoltre, le Direzioni scolastiche regionali hanno designato alcuni referenti che

svolgono una funzione di collegamento con l’Autorità di gestione, sia per i controlli

che per gli eventuali recuperi da operare in presenza di irregolarità.

L’Autorità di gestione ha anche attivato due ulteriori modalità di controllo:

1) di tipo informatico, secondo modalità descritte in apposita circolare, che è

effettuato su tutti i progetti e permette di verificare: la tipologia delle spese, la

corrispondenza delle certificazioni con la rendicontazione finale, la coerenza tra

previsione di spesa, rendicontazione e certificazione al fine di verificare anche la

corrispondenza tra progetto iniziale e progetto concluso, l’entità della spesa alla

conclusione, la ripartizione della stessa fra le diverse tipologie di azioni del FSE

(azioni rivolte alle persone, di sistema e di accompagnamento) e facilitare i controlli

incrociati tra le spese ed i destinatari;

2) con verifiche in loco, attraverso la definizione di un campione basato su:

l’allocazione territoriale, la concentrazione di risorse, la tipologia di scuola, i fattori

di rischio, la Misura.

Tali verifiche sono effettuate a cura di ispettori tecnici del Ministero della

pubblica istruzione, attualmente circa 50, provenienti da tutto il territorio nazionale,

cui sono affidati i relativi incarichi e che effettuano un’analisi dei progetti sia dal

punto di vista qualitativo che amministrativo contabile. Per ogni verifica vengono

redatte specifiche relazioni su uno schema già predisposto dall’Autorità di gestione

dei Fondi strutturali.

E’ stata predisposta una scheda di “audit” ed un protocollo di

comportamento che prevede anche l’incontro con il dirigente scolastico, con i

docenti, con gli allievi, con gli esperti che hanno preso parte al progetto e con il

direttore dei servizi amministrativi della scuola. Ciò permette di verificare: che i

progetti siano stati realizzati, le modalità di attuazione, la corrispondenza

sostanziale tra progetto approvato e progetto realizzato, la corrispondenza delle

scritture contabili con i dati dell’Autorità di gestione e la loro regolarità. Riferisce

l’Amministrazione che il piano di audit per le annualità 2000-2006 ha avuto

attuazione con la verifica di 800 scuole e dei relativi progetti realizzati, per un


133

numero complessivo di 1093 visite in loco e per le annualità 2006 e 2007 è ancora

in corso.

E’ stato altresì creato un software finalizzato alla registrazioni delle

operazioni. I controlli sono effettuati attraverso una serie di procedure

informatizzate utilizzando specifiche queries, per verificare la presenza e la

congruenza dei dati di monitoraggio, di certificazione e di rendicontazione trasmessi

dalle istituzioni scolastiche attuatrici delle attività cofinanziate dal PON. Il sistema

fornisce informazioni aggiornate.

Riferisce l’Amministrazione144 che i controlli sull’esecuzione del PON,

riguardanti la gestione delle spese delle istituzioni scolastiche (d.m. 44 del

28.02.2001), in base alle disposizioni normative sono stati svolti obbligatoriamente

a tappeto e ad essi vanno poi ad aggiungersi quelli ulteriori attivati dall’Autorità di

gestione.

Per quanto concerne le verifiche ed i controlli effettuati attraverso il sistema

informativo, l’Autorità di gestione si avvale di tutti i referenti di Misura che

verificano e validano i relativi modelli gestionali compilati dalle singole scuole per

ogni progetto (i referenti di Misura sono 7). Le procedure attivate permettono un

costante controllo del progetto da parte di tutti i referenti di Misura/Azione e delle

persone addette ai pagamenti assegnate all’Ufficio V. Solo a seguito della

validazione, si procede ad eventuali pagamenti.


In ordine al tipo di attività posta in essere per individuare la presenza di

irregolarità e frodi sistematiche e per prevenirle, l’Amministrazione segnala

l’assenza di irregolarità e frodi sistematiche.

Peraltro, per la verifica periodica delle azioni finanziate dalla Unione europea,

per la prevenzione e repressione delle irregolarità e per il recupero dei Fondi, in

considerazione della notevole capillarità delle strutture amministrative, della

presenza di organismi tecnici dipendenti dal Ministero della pubblica istruzione,

nonché della specifica normativa che contraddistingue il sistema scolastico pubblico,

l’Amministrazione dichiara di aver fatto ricorso a tutte le strutture amministrative,

centrali e periferiche.

Riferisce l’Amministrazione che in via preventiva sono state diffuse specifiche

disposizioni in sede di approvazione dei progetti nonché manuali operativi per la

corretta attuazione delle disposizioni. Sono state impartite disposizioni specifiche

sulla verifica delle irregolarità, sia agli ex Provveditorati agli studi sia, per loro

144 Si veda il questionario dell’Amministrazione pag 6 trasmesso con nota AOODGAI 1765 del 19.09.2007.


134

tramite, ai revisori dei conti. Successivamente, a decorrere dal 01.04.2001, con la

costituzione delle Direzioni scolastiche regionali, tali disposizione sono state

indirizzate ai Dirigenti generali preposti a tali Uffici, che hanno assunto la

competenza sia al controllo che al relativo contenzioso. Inoltre, sia per quanto

riguarda il Programma plurifondo 1994-1999, sia il PON 2000-2006, il Ministero – al

fine di prevenire eventuali errori o irregolarità, ovvero per porre in essere i relativi

recuperi - oltre ai controlli posti in essere a livello provinciale, ha effettuato

direttamente, in itinere, controlli aggiuntivi sul 30% delle istituzioni scolastiche

coinvolte, a cura dei dirigenti con funzioni ispettive in servizio presso il Ministero.

Al fine di rappresentare un quadro operativamente più chiaro per le

istituzioni scolastiche coinvolte, il Ministero della pubblica istruzione ha prodotto

una lista delle possibili irregolarità ed una scheda guida per la loro individuazione,

che fornisce indicazioni operative riguardo alle irregolarità da segnalare. Tale

scheda è stata diffusa presso i responsabili degli uffici periferici del Ministero.

Infine, è stata emanata una circolare (n. 6728 del 26.03.2004), “ linee guida e

norme per l’attuazione dei progetti finanziati con i fondi strutturali” con la quale

sono state fornite indicazioni inerenti gli adempimenti da osservare e le attività

soggette a controllo.

In ordine alla problematica relativa all’accertamento di frodi e irregolarità su

alcune particolari Misure o su alcuni progetti di una certa Misura, il Ministero della

pubblica istruzione ha segnalato l’assenza di rischi specifici, mentre ha evidenziato

rischi legati al generale andamento di singole scuole dal punto di vista della

regolarità e correttezza nella gestione complessiva. Ha precisato che in tutti i casi di

sospetta irregolarità, qualora l’irregolarità sia stata evidenziata tempestivamente, si

è proceduto con la sospensione dei pagamenti. In considerazione della particolare

complessità della Misura 5, finanziata con il FSE, e della Misura 4, finanziata con il

FESR, sono state disposte verifiche in loco sul 100% delle istituzioni scolastiche con

progetti in corso.

L’Amministrazione evidenzia che tutte le irregolarità riscontrate ed accertate

provengono da attività di controllo posta in essere dai diversi organismi preposti

dell’Amministrazione.

Per la gestione dei dati riguardanti le irregolarità, si precisa che essi sono

raccolti in data base informatici gestiti dall’Autorità di gestione. Il data base è,

peraltro, disponibile e consultabile dall’Autorità di pagamento e dall’Unità di

controllo di II livello, nonché da tutti gli Uffici delle altre Amministrazioni capofila

dei Fondi strutturali come il Ministero del lavoro, il Ministero dello sviluppo

economico, il Ministero dell’economia e delle finanze.


135

Esiste, altresì, un registro informatizzato dei recuperi e sono presenti

strumenti di monitoraggio informatizzati.


I compiti di controllo nonché quelli connessi all’attivazione delle azioni di

recupero delle somme indebitamente erogate nella gestione degli interventi

cofinanziati, fanno parte dei compiti istituzionali propri delle singole Direzioni

scolastiche regionali, ai sensi del dPR 347 del 06.11.2000 e, successivamente, del

dPR 319 del 2003 e del d.m. del 28.04.2004, norme che regolano l’organizzazione

del Ministero della pubblica istruzione.

Le procedure per il recupero delle somme indebitamente erogate sono

attuate a cura dei sopraindicati Direttori scolastici regionali.

L’Autorità di gestione e l’Autorità di pagamento, ognuna per la propria

competenza, effettuano il monitoraggio e provvedono a sollecitare eventuali

interventi da parte degli Uffici scolastici regionali.

La gran parte dei casi è risolta prima di avviare tale procedura attraverso

comunicazioni dell’Autorità di gestione, con cui si segnalano alla scuola le

irregolarità e si chiede la restituzione delle relative erogazioni.

In ordine ai tempi medi di recupero delle somme, l’Amministrazione indica

un periodo di due anni, mentre per quel che concerne il tempo medio intercorrente

tra l’individuazione dell’irregolarità e l’attivazione della procedura di recupero essa

è stata individuata in più di sei mesi.

In materia di garanzie il Ministero della pubblica istruzione ha precisato che

la quasi totalità dei beneficiari finali del PON è costituita esclusivamente da

istituzioni scolastiche statali dell’area dell’Ob. 1, pertanto, nei confronti di tali

soggetti non sono state chieste fideiussioni. Riferisce l’Amministrazione di adottare

tale garanzia solamente nei casi di acquisizione di servizi da parte di privati

esterni, così come previsto nel caso del servizio prestato dal valutatore

indipendente e dal servizio di assistenza tecnica. In tali casi la durata della garanzia

è di tre anni rinnovabili, e può essere prestata dalle banche o assicurazioni purché

iscritti all’albo della Banca d’Italia.

La verifica della permanenza nel tempo della fideiussione è effettuata

insieme al controllo dei pagamenti dei relativi premi assicurativi.

Lo svincolo delle fideiussioni avviene successivamente ai collaudi per la

verifica dell’esatta prestazione del servizio e con l’adozione di un provvedimento di


136

svincolo e restituzione della fideiussione. L’Amministrazione ha comunicato145 (pag.

10) che non si sono verificati eventi che abbiano indotto all’escussione.


Sono state segnalati due casi di irregolarità, uno accertato nell’anno 2006 ed

uno nell’anno 2007 per un importo da recuperare di euro 52.277,68 entrambi

relativi alla programmazione 2000-2006. Il prospetto 3 ne da rappresentazione:


Frodi ed irregolarità Ministero della pubblica istruzione

Casi

Quota comunitaria

Quota nazionale

Importo totale

recuperato


IT/06/009/FS/0 18.338,17 7.859,31 0,00 26.197,68 Programmazione 2000-2006 IT/07/151/FS/0 18.256,00 7.824,00 0,00 26.080,00

Totale 2 36.594,17 15.683,31 0,00 52.277,68 Elaborazioni su dati Ministero pubblica istruzione

Ministero della pubblica istruzione - andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007)

200650%

200750%

Una delle fattispecie (caso 9) è relativa al QCS Ob. 1 Programma integrato di

intervento - Misura 1 – adeguamento del sistema dell’istruzione – Azione 1.1a -

2003 – 1 e Azione 1.1a – 2003 – 2 – sviluppo di competenze di base e competenze

trasversali nella scuola – formazione ai nuovi linguaggi informatici – livello base

“networking academy”; Azione 1.1a – 2003 – 10 – sviluppo competenze di base e

competenze trasversali nella scuola – formazione ai nuovi linguaggi informatici –

livello avanzato “portale scolastico” ed è stata posta in essere da una istituzione

scolastica della Basilicata.

145 Pagina 10 punto 12 del questionario citato.


137

L’irregolarità è stata accertata mediante attività di indagine della Polizia

giudiziaria e la prassi per compiere la medesima è consistita nella falsificazione

della domanda di aiuto. In particolare il soggetto beneficiario nel 2003 ha ottenuto

l’assegnazione di un finanziamento nazionale e comunitario pari complessivamente

ad euro 8.732,56 per la realizzazione di un progetto inerente la formazione ai nuovi

linguaggi informatici. A seguito di accertamenti a carico del beneficiario del

finanziamento, si è accertato che il soggetto percettore, ha prodotto i previsti

formulari di richiesta del finanziamento attestando falsamente, negli stessi,

l’esistenza di una specifica delibera del collegio dei docenti di quell’istituto.

Con nota del 05.10.2005 è stata inoltrata informativa di Polizia giudiziaria

alla Procura della Repubblica del Tribunale di Matera. Il relativo giudizio risulta

pendente. L’importo totale da recuperare è di euro 26.197,68 (quota comunitaria

euro 18.338,37; quota nazionale euro 7.859,31).

Per quanto riguarda i provvedimenti cautelari e di recupero assunti per tale

caso, l’Amministrazione ha reso noto che sono stati sospesi i pagamenti previsti.

Tale accertamento, relativo ai progetti finanziati con il FSE, è avvenuto solo a

conclusione dei progetti medesimi e l’Istituto, autore delle suddette irregolarità, è

stato escluso da ulteriori attribuzioni, mentre l’Ufficio scolastico regionale ha avviato

il procedimento di recupero.

Per il caso menzionato, l’Amministrazione ha comunicato146 che la spesa non

è stata contabilizzata nell’ambito delle certificazioni inviate all’Unione europea.

La seconda fattispecie (caso 150/2007) è stata posta in essere da una

istituzione scolastica della Regione Puglia. L’irregolarità è consistita nella non

corretta gestione amministrativo-contabile della documentazione afferente 5

progetti. In particolare essa è consistita nella disapplicazione delle modalità di

attribuzione degli incarichi poiché nei relativi progetti non sono state rispettate le

procedure ed i criteri previsti dal Complemento di programmazione in materia di

selezione del personale impegnato negli stessi e la stessa documentazione contabile

è risultata incompleta.

L’importo dell’irregolarità è pari ad euro 26.080,00 (di cui 18.256,00 quota

comunitaria; euro 7.824,00 quota nazionale). Non è stato comunicato l’esito delle

procedure di recupero che risultano in corso.

L’Amministrazione ha segnalato147che per tale caso è intervenuto il decreto

di archiviazione del Tribunale di Taranto n. 2135/2006 perché il fatto non sussiste.

Inoltre, il procedimento avviato dinanzi alla Corte dei conti, Procura regionale per la

Regione Puglia, è stato archiviato in data 10.09.2008.

146 Con nota prot. n. AOODGAI/7075 del 25.06.2008. 147 Vedi nota precedente.


138

Sono, altresì, in corso accertamenti su alcuni progetti nei confronti di 12

istituzioni scolastiche che, secondo quanto dichiarato dall’Amministrazione,

“potrebbero concludersi con il recupero dei fondi”.

Con riferimento a tali casi, l’Amministrazione ha specificato148 che:

- per sette dei casi sopramenzionati il procedimento si è concluso poiché dagli

accertamenti effettuati non sono emerse irregolarità, mentre in altri casi sono

stati effettuati i relativi recuperi;

- in tre casi sono emerse irregolarità parziali per importi sottosoglia per i quali

non sussiste obbligo di denuncia all’OLAF, e nel contempo, si sta procedendo al

recupero dei corrispondenti importi per spese inammissibili;

- per due casi sussiste una situazione non ancora del tutto chiarita da parte dei

competenti Uffici scolastici regionali in quanto sono in corso accertamenti

giudiziari nei confronti dei responsabili delle due scuole in questione, tuttavia i

procedimenti in corso non riguardano specificamente i progetti finanziati dal

FSE, bensì la conduzione complessiva delle scuole nello stesso periodo di

attuazione dei progetti. In questi ultimi casi le ulteriori informazioni sulla

sussistenza di irregolarità, relativamente ai progetti finanziati saranno

disponibili solo a seguito dell’esito degli accertamenti in corso.

In via più generale osserva l’Amministrazione che si è assistito, nella

seconda parte della Programmazione, ad un miglioramento della gestione da parte

delle scuole, indirizzato ad una più diffusa regolarità come effetto dei controlli

eseguiti.


Pur in presenza di un limitato numero di irregolarità accertate,

potenzialmente destinate ad aumentare all’esito degli accertamenti, può rilevarsi

che le condizioni che hanno agevolato comportamenti non rispettosi della disciplina

comunitaria e nazionale ed hanno favorito, in qualche modo, ipotesi di cattiva

gestione con la dispersione di risorse, sono riconducibili a diversi elementi, fra i

quali il gran numero di progetti e la conseguente frammentazione con cui la

gestione degli stessi è stata posta in essere, frammentazione, peraltro, insita nella

tipologia di azioni previste dal Programma, finalizzata a promuovere le iniziative

formative nel maggior numero possibile di scuole. Vanno altresì rilevate alcune

difficoltà di coordinamento dei soggetti intermedi con l’Autorità di gestione e la non

sempre idonea adozione di modalità omogenee di comportamento da parte dei

singoli istituti scolastici, pur in presenza di specifiche disposizioni generali e di linee

148 Con nota prot. n. AOODGAI/7075 del 25.06.2008.


139

guida che hanno accompagnato l’attuazione del Programma. Esse, infatti, come ha

avuto modo di evidenziare il rappresentante dell’Amministrazione nell’adunanza del

13.01.2009, hanno costituito un collegamento tra l’Autorità di gestione e gli Uffici

scolastici regionali; ciò nonostante non sempre le procedure e la documentazione

contabile da acquisire sono state rispettose delle specifiche previsioni. Va altresì

rilevato, pur in presenza di controlli svolti dai revisori dei conti, e dagli Uffici

scolastici regionali sui singoli istituti, la non omogeneità della relativa attività.

I provvedimenti di recupero successivi all’accertamento delle irregolarità,

non sempre sono stati posti in essere dall’Amministrazione in modo tempestivo.

Maggiori cautele sarebbero state necessarie nello svolgimento dei compiti di

vigilanza tenuto conto che, come ha avuto modo di rilevare la stessa Autorità di

gestione, il rischio più elevato discende dalla correttezza e regolarità della gestione

complessiva dei singoli istituti scolastici, seppure può rilevarsi, nella seconda parte

della Programmazione, un miglioramento nella gestione da parte delle scuole,

indirizzato ad una più diffusa regolarità come effetto dei controlli eseguiti.


140

IL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO

Descrizione del fenomeno presso il Ministero dello sviluppo economico


contraddittorio con il Ministero dello sviluppo economico che con disponibilità ha



Il Programma operativo nazionale “Sviluppo imprenditoriale locale” 2000-

2006. Ambito finanziario e livello di attuazione

Con riguardo al periodo di Programmazione 1994-1999, l’Amministrazione

ha reso noto che il Programma gestito dal Ministero dello sviluppo economico, non

ha previsto Misure sul FSE.

Il PON “Sviluppo imprenditoriale locale” è composto di un complesso di

interventi individuati dal Ministero delle attività produttive – Direzione Generale

Coordinamento incentivi alle imprese, nell’ambito del processo di programmazione

dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006. Il programma ha riguardato le 6

Regioni italiane Obiettivo 1 (Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sardegna e

Sicilia) ed è stato finalizzato alla crescita e al consolidamento del tessuto

imprenditoriale del Mezzogiorno.

Il PON, approvato dalla Commissione europea con decisione C(2000) 2342

dell’8 agosto 2000 è stato modificato con decisione C(2004) 5185 del 15 dicembre

2004.

Le Misure programmate nel PON hanno avuto natura eterogenea. Ad

interventi operativi già conosciuti dagli imprenditori, come il cofinanziamento della

legge 488/1992 Industria, se ne sono affiancati altri a carattere innovativo quali, ad

esempio, la graduatoria speciale “Ambiente”150, i Pacchetti integrati di agevolazioni

P.I.A. (Innovazione151, formazione152, networking153), il Tutoraggio154.

149 Con nota prot. 40 del 27.07.2007 del Ministero dello sviluppo economico - Direzione generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese - Ufficio A9/cb, in risposta alla nota prot. 1090 del 27.07.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; e nota n. 0032309 del 19.06.2008 in risposta alla nota n. 607 del 27.05.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali, nota prot. 0032309 del 19.06.2008 del Ministero dello sviluppo economico - Dipartimento per la competitività – Direzione generale per il sostegno alle attività imprenditoriali – Ufficio IV Programmazione comunitaria, in risposta alla nota prot. 607 del 27.05.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota 08.01.2009 del Ministero dello sviluppo economico - Dipartimento per la competitività – Direzione generale per il sostegno alle attività imprenditoriali – Ufficio IV Programmazione comunitaria, in risposta alla nota prot. 1572 del 22.12.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali. 150 Legge 488/1992 Ambiente: Attraverso la graduatoria speciale ambiente della legge 488/1992 cofinanziata si è inteso favorire l’adeguamento dei sistemi di prodotto/processo delle imprese attraverso l’impiego delle migliori tecnologie disponibili, per ottenere risultati significativi in termini di riduzione dei consumi energetici, del consumo dell’acqua, degli scarichi inquinanti, della produzione di rifiuti, delle emissioni inquinanti. Al fine di definire le procedure, i criteri di selezione delle iniziative e gli indicatori


141

Gli Assi del QCS d’interesse per l’indagine sono il IV – Sviluppo locale per le

prime tre Misure ed il VII – Assistenza tecnica per la 4° Misura. Le Misure del PON

sono le seguenti: Misura 1 “Legge 488/92155 - Industria”: articolata nella

relativi a tale applicazione della legge 488/92, è stato istituito un gruppo di lavoro composto dai rappresentanti del Ministero delle attività produttive, del Ministero dell’ambiente e dall’IPI, in qualità di organismo di assistenza tecnica. Il gruppo di lavoro ha definito l’impostazione della graduatoria ambientale, che non si discosta dall’impianto generale della legge 488/92, ma vi apporta alcune modifiche al fine di renderlo adeguato al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile. La normativa e le modalità di accesso sono regolate con circolare n. 946323 del 5 agosto 2003. Le agevolazioni sono state destinate alle imprese localizzate nelle 6 Regioni dell’Ob. 1 (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia), che svolgono attività estrattive, manifatturiere, di costruzioni, di produzione e distribuzione di energia elettrica, di vapore, acqua calda e servizi. 151 Il Pia Innovazione, Misura 2.1.a del PON, è un intervento finalizzato alla concessione di agevolazioni finanziarie alle imprese che hanno promosso iniziative organiche e complete riferite ad un programma di “sviluppo precompetitivo” e ad un conseguente programma di investimenti per la “industrializzazione dei risultati” nell’ambito di iniziative attivate nel Mezzogiorno. Inoltre, all’interno delle iniziative citate, sono state concesse agevolazioni anche per spese di qualificazione e formazione del personale dipendente e fatta richiesta – esclusivamente dalle piccole e medie imprese – per l’attivazione del “Fondo Centrale di Garanzia”. Per accedere alle diverse agevolazioni concedibili le imprese, hanno presentano un’unica domanda al fine di unificare (e snellire) le procedure di accesso, istruttoria e concessione del finanziamento. 152 Il Pia Formazione, Misura 2.1.b del PON, ha previsto la concessione alle imprese di contributi a fondo perduto per un programma di investimenti agevolabile dalla legge 488/92, con un incremento occupazionale pari ad almeno 30 addetti, ed un programma di formazione strettamente correlato con il programma di investimenti. In sede di prima applicazione hanno potuto accedere alla Misura, le imprese che hanno presentato un programma di investimento agevolato a valere sull’8° e sull’11° bando della legge 488/92 “settore industria” e la previsione di un incremento occupazionale di almeno 30 unità (con le circolari n. 946219 del 7 maggio 2003 prima e con la n. 946189 dell’11 giugno 2004 poi, il numero di addetti è stato dapprima ridotto da 30 a 10 unità; da ultimo, con la seconda circolare, l’incremento occupazionale minimo richiesto è stato ridotto ad una nuova unità lavorativa). Per quanto riguarda l’applicazione ordinaria, le imprese hanno potuto presentare le domande di agevolazione nei termini fissati per i bandi 488. 153 Il Pacchetto Integrato di Agevolazioni “PIA Networking” (Misura 2.1.c) è una delle opzioni di PIA del PON ed è nato per promuovere la realizzazione di investimenti privati che, essendo volti a: valorizzare l’offerta turistica (“progetti di tipo A”); accrescere, attraverso l’impiego di ICT, la competitività delle PMI (“progetti di tipo B”); migliorare le prestazioni ambientali delle imprese (“progetti di tipo C”), hanno contribuito a rafforzare la competitività del sistema produttivo nazionale. Lo strumento, combinando alcuni regimi agevolativi già esistenti, ha finanziato la realizzazione di progetti organici, articolati su singole iniziative di investimento fra loro integrate. Attraverso la presentazione di un’unica domanda, le imprese hanno ottenuto il finanziamento delle diverse tipologie di investimenti strumentali alla realizzazione del progetto, quali: investimenti materiali ed immateriali (ex legge 488/1992 - Industria e Turismo); investimenti destinati alle attività di sviluppo pre-competitivo (ex legge 46/1982); acquisizione di servizi di consulenza (ex reg. 70/2001 come modificato dal reg. 364/2004).Le imprese hanno avuto l’accesso all’intervento del Fondo di garanzia di cui alla legge 266/97. Il termine Networking ha posto l’accento sulla creazione di “sistemi di impresa”, che il presente strumento ha supportato favorendo l’aggregazione delle imprese partecipanti in filiere produttive evolute e promuovendo investimenti innovativi nel campo della società dell’informazione. 154 Il “tutoraggio” è la sottomisura 1.2 e 2.2 del PON “Sviluppo imprenditoriale locale” 2000-2006. Si tratta di un intervento inteso all’affiancamento delle PMI nella realizzazione di iniziative ammesse agli interventi di cui alla legge 488/92 cofinanziata o ai PIA. La finalità del tutoraggio è stata quella di promuovere ed incrementare l’innovazione e la cultura d’impresa, accelerare la conclusione degli interventi programmati e portare le iniziative rapidamente alle previste condizioni di regime. L’attività di tutoraggio è affidata a soggetti convenzionati con il Ministero delle attività produttive che erogano servizi alle imprese ricompresi nei seguenti ambiti: avvio di nuovi processi produttivi, introduzione di nuove tecnologie e acquisizione di macchinari tecnologicamente avanzati, marketing, adempimenti amministrativi, tutela ambientale. Il finanziamento pubblico copre il 90% del costo del tutoraggio. 155 L'intervento principale della Misura 1 del PON “Sviluppo imprenditoriale locale” è la legge 488/1992 (Sottomisura 1.1) che si articola nelle classiche graduatorie previste dalla “488 –Industria” e in una graduatoria specifica finalizzata al raggiungimento di obiettivi di sviluppo sostenibile che viene genericamente definita “488 – Ambiente”. La legge 488/1992 prevede il sostegno alle attività produttive e a talune attività di servizi attraverso gli aiuti agli investimenti materiali e ad alcune tipologie di investimenti immateriali delle imprese. Scopo dell’intervento è da un lato, potenziare e irrobustire i sistemi produttivi sedimentati che presentano più elevate potenzialità di ulteriore sviluppo e, dall’altro, sostenere la nascita di nuove imprese locali a basso tasso di mortalità, con elevate prospettive di crescita e con un alto grado di integrazione con i sistemi produttivi locali, oltre che con elevato livello di sviluppo tecnologico. L’intervento si è proposto di favorire la crescita delle attività produttive nell’ottica


142

Sottomisura 1.1, che ha previsto il cofinanziamento della legge 488/1992

“Industria” e una graduatoria specifica “Ambiente”; e nella Sottomisura 1.2, che ha

previsto un intervento di tutoraggio a favore di alcune delle PMI già beneficiarie

della Sottomisura 1.1; Misura 2 “Pacchetto integrato di agevolazioni – P.I.A.”: la

Sottomisura 2.1. ha previsto il finanziamento complessivo ed integrato di iniziative

di sviluppo articolate in diversi programmi di investimento oggetto di agevolazioni.

Con la Sottomisura 2.1 sono stati infatti finanziati programmi di investimento

produttivo unitamente a programmi di sviluppo precompetitivo e di

industrializzazione, e ad interventi di formazione e servizi. Analogamente a quanto

previsto per la Misura 1, la Sottomisura 2.2. ha previsto un intervento di tutoraggio

a favore di alcune delle PMI già beneficiarie della Sottomisura 2.1; Misura 3

“Interventi di formazione per il P.I.A.”: ha costituito un bacino di risorse da

utilizzare per il finanziamento degli interventi di formazione connessi agli

investimenti finanziati nelle Misure 1 e 2; Misura 4 “Assistenza tecnica”: si articola

nella Sottomisura 4.1, finalizzata a garantire l’efficace gestione del Programma

operativo nazionale ed il collegamento con i Programmi operativi regionali; e nella

Sottomisura 4.2 relativa alle attività di valutazione intermedia del PON.

L’attuazione finanziaria del PON 2000-2006 Fondo FSE è stata la seguente:

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria del PON Sviluppo locale (euro) Ministero dello sviluppo economico


Risorse complessive

Quota comunitaria FSE



Asse IV Misura 3 Interventi di formazione 90.104.857,00 63.073.400,00 110.143.632,00 71.164.080,35

Totale 90.104.857,00 63.073.400,00 110.143.632,00 71.164.080,35 Elaborazione su dati Ministero dello sviluppo economico

La Misura di interesse per la presente indagine è la Misura 3 dell’Asse IV. Ad

essa sono stati destinati euro 90.104.857,00 cui si aggiungono 8 Meuro di risorse

nazionali stanziate per i programmi di formazione del bando PIA Innovazione. Al

31.12.2007 gli impegni assunti sono stati pari ad euro 110.143.632,00, mentre alla

medesima data i pagamenti effettuati sono stati di 71.164.080,35 euro.

La Misura 3 si articola in due Azioni: Azione 3.1 a “ Interventi di formazione”

del personale aziendale e l’Azione 3.1 b che ha invece riguardato le Azioni di

formazione di personale in cerca di occupazione. Nella prima Azione le attività di

istruttoria dei programmi di formazione e di erogazione delle agevolazioni sono

dello sviluppo sostenibile. La legge 488 del 19 dicembre 1992 ha come principale obiettivo l’incremento produttivo, economico ed occupazionale, attraverso la concessione di un contributo a fondo perduto in conto impianti, a fronte di investimenti da realizzare, limitati nel PON alle imprese del settore industria.


143

state affidate alle banche concessionarie selezionate a mezzo di due bandi, uno del

4 dicembre 1995 (Pubblicato in GURI del 5 dicembre 1995), e l’altro del 5 aprile

2001 (Pubblicato il 5 aprile 2001, foglio inserzione n. 80). Per l’Azione 3.1 b la

DGCII ha stipulato, in data 01.10.2004, una convenzione con il Ministero del lavoro

- DG Mercato del lavoro, per la messa a punto di un sistema di servizi rivolti alle

imprese cofinanziate e finalizzato alla realizzazione di tirocini e percorsi integrati di

occupabilità per categorie svantaggiate.

La struttura organizzativa preposta alla gestione ed ai controlli dei Fondi

comunitari

La gestione della Misura 3 è affidata alla Direzione generale del

coordinamento degli incentivi alle imprese (DGCII) che costituisce l’Autorità di

gestione.

Gli Uffici che hanno la competenza per la gestione del FSE (Asse IV - Misura

3), sono individuati nell’ambito della DGCII sopra menzionata e sono i seguenti:

Ufficio A9 “Affari comunitari”; Ufficio B1 “Regolamentazione e concessione aiuti

nelle aree depresse”; Ufficio B2 “Programmi agevolati nelle aree depresse Ob. 1”;

Ufficio C1 “Gestione interventi per l’innovazione tecnologica”; Ufficio C 2 “Interventi

per la ricerca mineraria e per la tutela ambientale” e l’Ufficio “Contenzioso.

Le unità di personale in servizio presso gli Uffici menzionati sono così

ripartiti: Ufficio A9 “Affari comunitari”, 7 unità; Ufficio B1 “Regolamentazione e

concessione aiuti nelle aree depresse”, 10 unità; Ufficio B2 “Programmi agevolati

nelle aree depresse Ob. 1”, 23 unità; Ufficio C1 “Gestione interventi per

l’innovazione tecnologica”, 11 unità; Ufficio C2 “Interventi per la ricerca mineraria e

per la tutela ambientale”, 7 unità, Ufficio “Contenzioso”, 14 unità.

Gli Uffici sono supportati, in misura variabile, in relazione alle specifiche

esigenze del periodo, da ulteriori unità messe a disposizione dall’IPI – Istituto per la

promozione industriale – in qualità di soggetto attuatore dell’ “Assistenza tecnica”

(Misura 4).

L’Amministrazione ha dichiarato che la maggior parte dell’attività di gestione

è svolta attraverso le banche concessionarie, con riferimento alle seguenti attività:

istruttoria, pagamenti, controlli di I livello, rendicontazione e recupero, eccettuato il

controllo di II livello.

In merito ai compensi percepiti dai terzi ha precisato l’Amministrazione che

per l’Azione 3.1.a, le banche concessionarie, sulla base delle convenzioni,

percepiscono, per l’attività istruttoria propedeutica alla formazione della graduatoria

di ogni pratica euro 557,77 e per tutti gli altri adempimenti successivi per i soli


144

progetti ammessi ad agevolazione lo 0,216% delle spese ammesse ad agevolazione

per il programma di formazione. Per l’Azione 3.1.b (progetto lavoro e sviluppo) non

è riconosciuto alcun costo di gestione ma sono rendicontate le spese di

realizzazione delle attività relative a specifiche voci nel rispetto della convenzione,

poiché le voci di spesa sono ripartite in spese per azioni di supporto e promozione,

spese per la realizzazione dei percorsi di politica effettiva del lavoro (tirocini), come

può rilevarsi dalla nota dell’8 gennaio 2009 e come precisato dal Dirigente

dell’Ufficio IV “Programmazioni comunitarie” del Ministero nell’adunanza della

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali il 13 gennaio 2009.

Si nutrono perplessità per una estensione così ampia della esternalizzazione

con il trasferimento a terzi di funzioni caratteristiche e pregnanti dell’Ente, come ad

esempio l’istruttoria di un programma, o la relativa rendicontazione, funzioni che

dovrebbero essere conservate, in virtù della specifica natura, in capo

all’Amministrazione a cui tale missione è istituzionalmente assegnata. Senza poi

trascurare il profilo che, in alcuni casi, i soggetti coinvolti si possono trovare in

conflitto di interessi. Infatti nell’espletamento di una funzione delicata ed essenziale

come quella della rendicontazione, funzione certificativa per eccellenza della

gestione finanziaria delle entrate e delle spese, affidata agli stessi soggetti

convenzionati, l’esternalizzazione della funzione potrebbe presentarsi in contrasto

con l’art. 32 del reg. 1260/1999. L’Amministrazione, in sede di contraddittorio, ha

precisato che il ruolo svolto dalle Banche è del tutto simile a quello svolto per la

gestione delle agevolazioni ai sensi della legge 488/92.

L’Amministrazione ha poi chiarito che l’Autorità di gestione è responsabile

del coordinamento dell’esecuzione delle varie Misure del PON e, ai sensi dell’art. 34,

par. 1, reg. 1260/99, è responsabile dell’adozione di controlli interni.

Al fine di garantire l’attuazione del circuito finanziario si interfaccia con

l’Autorità di pagamento.

All’interno dell’Autorità di gestione operano:

- l’Ufficio A1 “Controllo di Gestione” della DGCII, incaricato della verifica sulla

corretta applicazione delle procedure di gestione e pagamento delle Misure, al

fine di accertare che i sistemi di gestione e pagamento siano tali da garantire

l’assenza di anomalie generalizzate. Tale verifica è riferita alle procedure

generali messe in atto e non alle singole operazioni finanziate. Ogni sei mesi,

inoltre, tale ufficio, relaziona all’Autorità di gestione e all’Autorità di controllo,

sulle attività di verifica svolte, sulle eventuali modifiche da apportare alle piste

di controllo.


145

- l’Ufficio A9 “Affari Comunitari“ della DGCII, incaricato di coadiuvare

operativamente l’Autorità di gestione nelle sue funzioni relative ai sistemi di

pagamento e di controllo di I livello.

L’Autorità di pagamento è costituita all’interno della Direzione generale

coordinamento degli incentivi alle imprese DGCII dall’Ufficio A5 “Gestione e

controllo delle risorse finanziarie”ed è incaricata, ai sensi di quanto previsto dall’art.

9, lettera o) del reg. 1260/1999, di elaborare e presentare le richieste di

pagamento e di ricevere i pagamenti dalla Commissione. All’Ufficio A5 “Gestione e

controllo risorse finanziarie” sono state assegnate 8 unità.

Ai fini della presentazione alla Commissione della domanda di pagamento

l’Autorità di pagamento:

- riceve dall’Autorità di gestione la richiesta di procedere alla domanda di

pagamento;

- cura gli adempimenti relativi all’eventuale recupero di pagamenti irregolari,

secondo quanto previsto dall’art. 8 del reg. 438/2001 nonché dal reg.

1681/1994.

L’Ufficio A5 è responsabile della certificazione periodica delle spese sostenute

in attuazione delle Misure del PON, secondo quanto previsto dall’art. 32 del reg.

1260/1999, al fine di richiedere alla Commissione europea ed al Ministero

dell’economia l’erogazione delle progressive parti di contributo previste dal piano

finanziario.

La richiesta di procedere ad una certificazione delle spese e alla relativa

domanda di pagamento perviene all’Autorità di pagamento da parte dell’Autorità di

gestione, che coordina l’attuazione delle varie Misure e tramite il sistema di

monitoraggio è in grado di conoscere l’avanzamento finanziario raggiunto dal

Programma operativo nazionale.

L’Autorità di gestione fornisce all’Autorità di pagamento, contestualmente

alla richiesta, tutti gli elementi conoscitivi necessari per procedere alla certificazione

delle spese, secondo quanto previsto in proposito dall’art. 9 del reg. 438/2001.

L’Autorità di pagamento, che riceve anche periodici aggiornamenti sugli esiti

dei controlli, procede alla certificazione delle spese, sulla base dei dati quantitativi

trasmessi dall’Autorità di gestione. L’Autorità di pagamento può comunque in ogni

caso procedere a richiedere integrazioni e/o chiarimenti all’Autorità di gestione e

può effettuare proprie verifiche sia sul sistema di gestione delle Misure che su

singole operazioni.

La certificazione delle spese, con la domanda di pagamento, è inviata

dall’Autorità di pagamento alla Commissione europea, per il tramite del Ministero


146

dell’economia. La domanda di pagamento è valida al fine dell’erogazione delle

risorse sia comunitarie che nazionali, a seguito della valutazione positiva effettuata

dalla Commissione europea (art. 32.3 del reg. 1260/1999).


Per quel che riguarda i controlli di I livello, ogni singolo Ufficio coinvolto nella

gestione del FSE è responsabile dello svolgimento delle attività di controllo ordinario

(contabile e finanziario) espletate in concomitanza con la gestione degli interventi. I

controlli di I livello sono, inoltre, svolti dall’Ufficio B3, non coinvolto nella gestione di

alcun intervento del PON SIL, che ha una funzione di coordinamento di una task

force di funzionari di area C appartenenti ai diversi Uffici della DGCII che svolgono

altresì controlli in loco.

Il sistema di gestione e controllo è formalmente regolamentato da un

apposito ordine di servizio, emesso dal Direttore generale, in qualità di Autorità di

gestione, in data 3 agosto 2001 e successivamente integrato, in base ad un accordo

tra l’Autorità di gestione e l’Autorità di controllo, con nota dell’Autorità di controllo

dell’01.08.2002.

Riferisce l’Amministrazione che l’aggiornamento del sistema di gestione e

controllo è stato giudicato positivo dalla Commissione europea che, con nota del

05.01.2004, a conclusione della procedura di cui all’art. 6 del reg. 438/01, ha

comunicato l’assenza di osservazioni.

Il sistema di controllo nel suo complesso è coordinato dall’Autorità di

controllo di II livello, che è del tutto indipendente dall’Autorità di Gestione. Tale

Autorità, è stata identificata nella Direzione generale sviluppo produttivo e

competitività (DGSPC). La Direzione è responsabile del rilascio dell’attestato finale

di controllo di cui all’art 38, par. 1 lett. f) del reg. 1260/1999; a tal fine essa vigila

e coordina il controllo sul sistema di gestione e può in ogni momento effettuare, in

proprio, verifiche addizionali su qualsiasi aspetto relativo ai sistemi di gestione o a

singole operazioni. Riceve periodici aggiornamenti sulle modalità e sugli esiti delle

verifiche di gestione al fine di garantire il corretto funzionamento del sistema di

gestione e controllo.

L’Autorità di controllo effettua le verifiche sul sistema di gestione e controllo,

secondo quanto previsto dall’art. 10.1 punto a) del reg. 438/2001, al fine di

individuare e prevenire irregolarità sistemiche, anche utilizzando i controlli effettuati

dall’Ufficio A1 della Direzione generale coordinamento degli incentivi alle imprese –

DGCII.

Si avvale, altresì, dei seguenti Uffici:


147

- Ufficio A2 “Politiche di bilancio e controllo di gestione“ della Direzione generale

sviluppo produttivo e competitività – DGSPC – incaricato di coadiuvare

operativamente l’Autorità di controllo nelle sue funzioni relative al sistema di

controllo;

- Ufficio A7 “Servizi ispettivi” della Direzione generale coordinamento degli

incentivi alle imprese – DGCII - è incaricato di svolgere verifiche ispettive sulla

regolarità di un campione di singole operazioni finanziate dal PON “Sviluppo

imprenditoriale locale”, estratto sulla base di indicazioni fornite dall’Autorità di

controllo; tali verifiche devono garantire un adeguato controllo della regolarità ai

sensi del reg. 1685/2000 e successive modifiche e del reg. 438/2001 e di quanto

disposto dal Complemento di programmazione sulla Misura di riferimento di

ciascuna operazione verificata.

L’Ufficio A7 dispone di 60 unità di personale (incaricati individualmente in

base alle capacità di effettuare i controlli e non in base all’ufficio di appartenenza)

con specifiche professionalità utilizzabili per l’effettuazione dei controlli mediante

apposito manuale predisposto ai sensi degli artt. 10 e 11 del reg. 438/2001.

Riferisce l’Amministrazione che sono stati svolti controlli per verificare la

validità delle piste di controllo e tali verifiche non hanno evidenziato irregolarità

sistemiche.

L’attività di controllo, in applicazione degli artt. 10-14 del reg. 438/2001, ha

due distinti ambiti di osservazione consistenti nell’analisi dei sistemi di controllo e

nella verifica della inerenza e correttezza delle dichiarazioni di spesa.

A tal fine l’Ufficio A7:

1) riceve annualmente dall’Autorità di controllo le specifiche indicazioni vincolanti

sulla base delle quali estrarre il campione di operazioni cofinanziate, chiuse o in

itinere, su cui effettuare l’attività di ispezione utilizzando una modulistica

specifica predisposta dall’Autorità di controllo;

2) adotta le necessarie procedure per separare l’attività di verifica sulle operazioni

cofinanziate dal PON dalle restanti verifiche istituzionali effettuate su operazioni

non cofinanziate. L’Amministrazione, a tale proposito, ha chiarito che le

verifiche sulle operazioni cofinanziate vengono distinte da quelle sulle

operazioni non cofinanziate utilizzando un diverso manuale di ispezione, che

contempla anche gli aspetti di verifica specificamente riferiti alle prescrizioni

comunitarie per il cofinanziamento156.

156 Così come citato nella nota dell’8 gennaio 2009 e precisato dal Dirigente nell’adunanza del 13 gennaio 2009.


148

3) relaziona semestralmente all’Autorità di controllo e all’Autorità di gestione sulle

attività ispettive svolte, trasmettendo contestualmente all’Autorità di controllo

la documentazione relativa alle ispezioni effettuate;

4) nel caso di anomalie sistematiche, verificate attraverso le ispezioni, riferibili al

sistema di gestione, ne informa, al più presto, l’Autorità di pagamento e

l’Autorità di gestione al fine delle necessarie modifiche al sistema. In caso di

riscontro di irregolarità sistematiche o di particolare gravità, ne informa

comunque al più presto l’Autorità di controllo. Le attività svolte dagli Uffici

preposti, sia per quanto attiene la gestione che i controlli a campione,

consentono di porre in essere atti regolamentari e specifiche procedure al fine

di prevenire le irregolarità, anche attraverso una ridefinizione annuale del

sistema di campionamento, mirato sulla base delle risultanze delle verifiche

ispettive effettuate;

5) al fine di raggiungere gli obiettivi programmati, l’Ufficio A7 effettua le verifiche

ispettive su almeno il 5% della spesa rendicontata dall’Autorità di pagamento.

I controlli a campione previsti dall’art. 10 paragrafo 2 del reg. 438/2001,

hanno riguardato il 4,6% della spesa ammissibile rispetto alla spesa certificata

risultante dall’elenco aggiornato delle operazioni cofinanziate disponibile presso

l’Autorità di gestione. Le attività di controllo, che si svolgono periodicamente

durante tutto l’anno, consentono di porre in essere misure di prevenzione delle

irregolarità anche attraverso la ridefinizione annuale del metodo di campionamento;

di tali verifiche relaziona all’Autorità di controllo trasmettendo la documentazione

relativa alle ispezioni.

Annualmente è ridefinito il metodo di campionamento, sulla base delle

risultanze delle verifiche ispettive effettuate.

L’Amministrazione ha dichiarato che i controlli eseguiti sulla Misura 3,

cofinanziata dal FSE, attraverso i quali sono state verificate le piste di controllo, non

hanno evidenziato irregolarità di carattere sistemico.


In ordine alla gestione dei dati riguardanti le irregolarità e/o frodi,

l’Amministrazione segnala che gli stessi sono raccolti in database informatici. Il

sistema informatizzato di gestione e di certificazione del PON “Sviluppo

imprenditoriale locale” 2000-2006 contempla, oltre che la prescritta tenuta delle

posizioni in attesa di recupero, anche la creazione e la conservazione degli elenchi

dei progetti compresi in ogni singola certificazione intermedia di spesa. E’ pertanto


149

sempre disponibile il quadro dei progetti di nuova certificazione e di quelli sospesi o

definitivamente esclusi dal cofinanziamento per effetto di revoca o di irregolarità.

Il sistema informatizzato è gestito dall’Autorità di gestione ed i dati contenuti

in esso sono condivisi con l’Autorità di pagamento. E’, peraltro, prevista la

possibilità di accedere ad ulteriori informazioni per l’attività di controllo e verifica

delle irregolarità attraverso l’accesso, tramite password, al database delle Camere

di commercio. E’ previsto un registro dei recuperi informatizzato soggetto a continui

monitoraggi.


L’Amministrazione, in sede di contraddittorio157, ha chiarito che in materia di

FSE è obbligatoria la presentazione di garanzia fideiussoria per le quote di

anticipazioni riferite alle Azioni di formazione della Misura 3.1.a mentre non sussiste

tale obbligo per l’Azione 3.1.b data la diversa natura dell’attività che consiste nella

realizzazione di tirocini a favore di unità lavorative inoccupate per il loro successivo

inserimento nelle imprese cofinanziate dal PON.

Il recupero delle agevolazioni indebitamente percepite dalle imprese

beneficiarie, successivamente all’adozione dei provvedimenti di revoca o di

rideterminazione dei contributi, adottati dall’Amministrazione, è curato in primis

dalle banche concessionarie, secondo i regolamenti, le circolari, le convenzioni in

essere, e solo su richiesta di queste ultime, in caso di mancata restituzione

spontanea, l’Ufficio contenzioso provvede ad attivare la procedura di iscrizione a

ruolo, prevista dall’art. 24 commi 32 e 33, legge 23 dicembre 1997, su

segnalazione della Banca concessionaria. Pertanto, in assenza di pagamento

volontario, l’Amministrazione procede al recupero coattivo dei crediti, attraverso

l’iscrizione a ruolo e le successive procedure di esecuzione forzata, a carico dei

concessionari per la riscossione.

L’amministrazione ha posto in essere diverse azioni di autotutela volte al

ristoro dell’erario. In particolare per i casi (91-92-93-94 accertati nel 2006)

l’importo è stato recuperato, per 1 caso (04) non vi sono state erogazioni mentre

per altri 4 casi (02,03,60,62) l’Amministrazione ha in corso azioni di recupero

coattivo delle somme indebitamente percepite158.

A seguito della descritta situazione, il Dipartimento per le politiche

comunitarie, nel 2008, ha richiesto alla Commissione la chiusura di 4 casi, in tal

modo i casi accertati nel 2006 e ancora aperti risultano essere 4 (02, 03, 60, 62).

157 A rettifica di quanto indicato nel punto 11 del questionario per l’indagine sulle irregolarità FSE inviato dal Ministero dello sviluppo economico con nota prot. 133 del 06.07.2007 e con le precisazioni della nota dell’8.01.2009. 158 Nota del Ministero dello sviluppo economico del 18.09.2008 già citata.


150

I casi accertati nel 2007 sono stati 6. L’Amministrazione per 3 ha avviato il

procedimento di revoca delle agevolazioni, mentre per 3 ha emanato provvedimenti

cautelativi di blocco dei pagamenti, fattispecie oggetto di contenzioso. Per quanto

riguarda il recupero dei contributi, per nessuno dei 6 casi è avvenuta la restituzione

spontanea delle somme erogate, ma l’Amministrazione ha comunicato che sono in

corso le procedure per il recupero coattivo di tali importi. E’ pertanto necessario

procedere con la massima tempestività al fine di ridurre le eventuali conseguenze

pregiudizievoli per il pubblico erario.

Con riferimento al comportamento adottato dall’Amministrazione, in caso di

contenzioso sul provvedimento di autotutela l’Amministrazione, ha reso noto di aver

prodotto, attraverso l’Ufficio Contenzioso, all’Avvocatura dello Stato o al Consiglio di

Stato, in caso di ricorso straordinario al capo dello Stato, le proprie memorie

difensive.

Riferisce l’Amministrazione che il tempo medio di recupero delle somme è

compreso fra i due e i quattro anni, mentre il tempo che intercorre, in media, tra

l’individuazione dell’irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero è

inferiore ai tre mesi.

Con riferimento ai 6 casi del 2007159 i contributi concessi sono in totale pari

a euro 596.529,00; i contributi erogati sono pari a euro 304.178,00, importi per i

quali si è in attesa del recupero delle somme erogate.

Complessivamente per tutti i 10 casi è stato concesso un contributo totale

per euro 1.213.029,00, di tale somma è stato effettivamente erogato ai beneficiari

un importo pari ad euro 550.778,00.

Va positivamente rilevato che l’Amministrazione ha complessivamente

recuperato, attraverso la restituzione volontaria, la somma di euro 215.578,00, che

rappresenta una percentuale pari al 33%160 sugli importi complessivamente

concessi.


I casi segnalati nel 2006-2007 (al 31 dicembre 2007) sono stati

complessivamente 10 per importi da recuperare per euro 550.778,00 e per euro

662.341,00 come importo sospeso.

Il prospetto 2 presenta il riepilogo dei casi riguardanti il Ministero dello

sviluppo economico, aggiornato al 31.12.2007:

159 Di esse il caso IT/07/146/FS è stato indicato nella banca dati del Dipartimento delle politiche comunitarie nel II semestre 2007 e prevede un importo da recuperare pari a euro 9.900. 160 Tale percentuale è ricavabile dall’Amministrazione, nota del 18.09.2008 già citata e dalla nota dell’08.01.2009.


151

Prospetto 2 – Frodi ed irregolarità – Ministero delle sviluppo economico (euro)

Comunicazioni n. casi Contributo totale

concesso

Importo erogato

Importo totale

recuperato

Importo totale da

recuperare(*)

Importo sospeso non

pagato

IT/06/002/FS/0 202.500 81.000 0 81.000 121.500

IT/06/003/FS/0 247.500 99.000 0 99.000 148.500

IT/06/060/FS/0 112.500 45.000 0 45.000 67.500 anno 2006

IT/06/062/FS/0 54.000 21.600 0 21.600 32.400

Totale 4 616.500 246.600 0 246.600 369.900

IT/07/054/FS/0 45.000 39.119 0 39.119 5.881

IT/07/057/FS/0 121.050 48.420 0 48.420 72.630

IT/07/061/FS/0 249.795 99.920 0 99.920 149.875

IT/07/103/FS/0 45.000 18.000 0 18.000 27.000

IT/07/106/FS/0 111.024 88.819 0 88.819 22.205

anno 2007

IT/07/146/FS/1 24.660 9.900 9.900 14.850

Totale 6 596.529 304.178 0 304.178 292.441

Totale generale

10 1.213.029 550.778 0 550.778 662.341

Elaborazione su dati Dipartimento per le politiche comunitarie

(*).L’importo non tiene conto della somma di 81.000 euro recuperata successivamente al 31.12.2007, in data 16 maggio 2008.

Ministero dello sviluppo economico - andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007)

200645%

200755%

In ordine alla individuazione delle irregolarità ed ai soggetti che hanno

proceduto all’accertamento delle stesse, con riferimento alla Misura 3 “Interventi di

formazione” i casi segnalati sono stati 10 tutti riferiti alla programmazione 2000-

2006 Misura 3 – Azione 3.1a. Esse sono state accertate nel periodo 2006-2007.

L’Autorità di gestione del PON ha segnalato 6 casi di irregolarità (5 casi segnalati

dalle Banche concessionarie – controllo di I livello e 1 caso segnalato dall’Ufficio A7


152

“Servizi ispettivi” – controllo di II livello); la Guardia di finanza ha invece generato

8 schede di irregolarità.

L’Amministrazione, in risposta al questionario, ha comunicato che sulle 6

schede di irregolarità, generate dal Ministero su un importo erogato complessivo

(quota nazionale + FSE) di euro 201.178,00, sono ancora da recuperare euro

46.620,00 (solo FSE).

Oltre alle suddette 6 schede di irregolarità segnalate dal Ministero dello

sviluppo economico, sono state trasmessi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri 3

aggiornamenti di schede di irregolarità, aperte dalla Guardia di finanza per il

periodo 2000-2006, con un importo erogato complessivo (quota nazione + FSE) di

euro 180.000,00 ed un importo da recuperare di euro 99.000,00 (di cui euro

69.300,00 quota FSE; euro 29.700,00 quota nazionale).

In alcune fattispecie (3/2006; 103/2007, 106/2007) le società hanno

percepito le prime quote di finanziamento a seguito di dichiarazioni false di avvio di

attività formativa, mai poste in essere, traendo in inganno la banca concessionaria,

attraverso la presentazione delle dichiarazioni attestanti cose non vere, fra cui

l’individuazione di un numero inferiore di operai da formare rispetto a quelli

dichiarati (25, 15, regolarmente iscritti nel libro matricola, invece di 45, 60), o corsi

mai sostenuti (103 e 106/2007); in molti casi è pendente procedimento penale e gli

immobili, gli impianti e le attrezzature sono stati sottoposti a sequestro preventivo.

L’Amministrazione in alcuni casi (3, 4, 60, 62, 91, 92/2006) ha emesso

provvedimenti di revoca totale con relativa sospensione dei pagamenti. In

conseguenza del provvedimento di revoca, non essendo seguito il pagamento

spontaneo, si procederà al recupero coattivo delle somme (60-62/2006). In un caso

(61/2007) la Guardia di finanza ha scoperto che il soggetto attuatore rientrava nel

gruppo di società cogestite dalle medesime persone nei confronti delle quali erano

stati accertati casi di truffa aggravata nella percezione di contributi previsti dalla l.

488/1992. In un caso (57/2007) l’Autorità giudiziaria, ha emesso come misura

cautelare l’esclusione per un anno dai finanziamenti pubblici.

Spesso va evidenziato il forte ritardo, anche superiore all’anno, fra la

segnalazione dell’irregolarità ed il relativo accertamento (103, 106, 61/2007; 2, 3,

4/2006).

Diverse sono le fattispecie nelle quali la violazione ha rilevanza penale.

Con riferimento ai casi 2/2006 e 3/2006 è stato disposto il sequestro

conservativo. Per il caso 2/2006 il Ministero ha recuperato l’intero importo relativo

agli interventi di formazione. Per il caso 3 la somma erogata è in attesa di recupero,

inoltre, la Ditta ha impugnato dinanzi al TAR il decreto di revoca delle agevolazioni.


153

Per i casi 60/2006 e 62/2006 è in corso il recupero coattivo delle somme. Con

riferimento ai casi 91, 92, 93, 94/2006 le somme erogate sono state recuperate

rispettivamente nelle date 09.11.2006, 11.11.2005, 03.08.2005 e 19.07.2006.


In via conclusiva è necessario formulare alcune considerazioni.

Le modalità organizzative hanno privilegiato la copertura di funzioni

dell’Amministrazione con risorse esterne senza un concreto rafforzamento delle

competenze interne.

Ha precisato l’Amministrazione, anche nell’adunanza del 13.01.2009, che

l’esternalizzazione delle funzioni è stata imposta dall’elevatissimo numero di

pratiche agevolative da gestire (circa 9.000 per il PON), incompatibili con le risorse

umane di cui dispone la Direzione generale, tenuto conto delle altre competenze da

esercitare.

Pur considerando degne di nota le esigenze rappresentate

dall’Amministrazione, tuttavia si esprimono perplessità per una estensione così

ampia della esternalizzazione con il trasferimento a terzi di tutte le funzioni

caratteristiche e pregnanti dell’Ente, come quella istruttoria, o quella della

rendicontazione, funzioni che dovrebbero essere conservate, in virtù della specifica

natura, in capo all’Amministrazione a cui la relativa attività è istituzionalmente

assegnata, senza poi trascurare il profilo che, in alcuni casi, i soggetti coinvolti si

possono trovare in conflitto di interessi, come nel caso della rendicontazione,

funzione certificativa per eccellenza della gestione finanziaria delle entrate e delle

spese, affidata agli stessi soggetti convenzionati.

Al riguardo è necessario indirizzare all’Amministrazione specifica

raccomandazione volta a definire in modo chiaro il ruolo del soggetto esterno

attraverso la predeterminazione di metodologie e di criteri oggettivi evitando di

attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna e

assegnando al soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la diretta

responsabilità del processo avviato.

In merito alle irregolarità un elevato numero è stato accertato a seguito di

indagini di polizia giudiziaria da parte della Guardia di finanza e solo in minima

parte a cura dell’Amministrazione.

Appare importante sottolineare l’esistenza presso l’Autorità di gestione di

una banca dati delle informazioni raccolte sulle irregolarità, condivisa con l’Autorità

di pagamento, ma è indispensabile che tale modalità conoscitiva si estenda a tutte


154

gli organismi intermedi e i dati relativi siano resi disponibili nei confronti di tutti i

soggetti erogatori di pubbliche sovvenzioni.

L’assenza di fideiussioni nella Misura 3.1.b (tirocinio) ha privato

l’Amministrazione di adeguate garanzie nel caso di erogazioni a cui non ha fatto

seguito la regolare realizzazione dell’azione.

Con riguardo ai recuperi si può osservare che è stato costituito, con modalità

informatiche, il relativo registro nel quale sono inserite tutte le informazioni

necessarie agli adempimenti previsti dall’art. 8 reg. 438/2001, ma limitati sono stati

gli importi restituiti in media dopo diversi anni.

In alcuni casi l’Amministrazione ha predisposto provvedimenti di revoca con

la richiesta di restituzione delle somme indebitamente percepite, richieste spesso

soggette a contenziosi pendenti da diversi anni. Si riscontra in modo positivo che,

nell’ultimo periodo, le restituzioni volontarie hanno raggiunto circa il 33%.


155

IL MINISTERO DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA

Descrizione del fenomeno presso il Ministero dell’università e della ricerca


contraddittorio con il Ministero dell’università e della ricerca che con disponibilità ha



Il Programma operativo plurifondo “Ricerca, sviluppo tecnologico ed alta

formazione” 1994-1999. Ambito finanziario e livello di attuazione

Con il Programma operativo plurifondo POP “Ricerca, sviluppo tecnologico ed

alta formazione”, il MIUR ha attivato mirati strumenti di sostegno col fine di incidere

sulle fragilità strutturali del Mezzogiorno. Si è inteso operare, da un lato, per

favorire lo sviluppo di competenze e professionalità altamente qualificate nei settori

trainanti per lo sviluppo e per l’occupazione. Al contempo si è posta particolare

attenzione al rafforzamento di tutte le diverse reti scientifiche operanti nel territorio

meridionale (le università, i centri di ricerca e le imprese). Tra le finalità perseguite,

ha rivestito una particolare importanza il sostegno dei livelli occupazionali nelle

Regioni dell’Obiettivo 1, attraverso iniziative coordinate tra università, imprese ed

enti locali, nonché all’alta qualificazione delle risorse umane dedicate alla ricerca e

all’innovazione. Le risorse impegnate nel POP 1994-1999 sono state le seguenti:

161 Nota prot. 2425 del 09.07.2007 del Ministero dell’università e della ricerca – Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica – Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca – Ufficio VII – UPOC - , in risposta alla nota prot. 635 del 10.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 4345 del 12.09.2008 del Ministero dell’università e della ricerca – Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica – Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca – Ufficio VII – UPOC - , in risposta alla nota prot. 789 del 27.06.2008 della Corte dei conti - Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 96 del 14.01.2009 del Ministero dell’università e della ricerca – Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica – Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca – Ufficio VII – UPOC - , in risposta alla nota prot. 1572 del 22.12.2008 della Corte dei conti - Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali.


156

Prospetto 1 - Attuazione finanziaria POP 1994-1999 (meuro)

Ministero dell’università e della ricerca POP 1994-1999

Risorse complessive

Quota FSE Spese certificate

Asse I Misura I.1 Alta formazione 256,134 192,100 309,959

Asse II Misura II.3 – Formazione per la ricerca industriale

13,067 9,800 15,822

Misura III.2 – Formazione per trasferimento tecnologico 22,933 17,200 37,340

Asse III Misura III.4 - Formazione per parchi scientifici

2,533 1,900 7,247

Totale Assi 294,667 221,00 370,368 Elaborazione su dati Ministero dell’università e della ricerca

Il Programma operativo nazionale “Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico

ed alta formazione” 2000-2006. Ambito finanziario e livello di attuazione

Il Programma operativo nazionale “Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico,

alta formazione” 2000-2006 ha cofinanziato interventi a favore delle Regioni

italiane in ritardo di sviluppo: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e

Sicilia. Obiettivo generale del PON è stato quello di rafforzare la capacità di ricerca e

innovazione del sistema meridionale per renderne più moderna la struttura,

migliorarne l’alta formazione e qualificarne l’occupazione.

Le azioni previste sono state rivolte al raggiungimento di specifici obiettivi

quali: innalzare il numero delle imprese meridionali che introducono innovazioni di

prodotto, di processo e organizzative; valorizzare i risultati della ricerca e rafforzare

i collegamenti tra sistema scientifico e sistema imprenditoriale; rafforzare e

migliorare il sistema dell’alta formazione meridionale, allineando gli standard a

quelli esistenti a livello nazionale ed europeo; innalzare il numero degli insediamenti

ad alta tecnologia esistenti nel Mezzogiorno; valorizzare le risorse naturali e storico-

artistiche del territorio meridionale. L’attuazione finanziaria del PON 2000-2006 per

le Misure FSE, al 31.12.2007 è stata la seguente:


157

Prospetto 2 – Attuazione finanziaria PON 2000-2006 (euro) Ministero dell'università e della ricerca


Risorse complessive

Quota comunitaria

FSE



Asse III Misura III.1 Miglioramento delle risorse umane nel settore della ricerca e dello sviluppo tecnologico

122.150.539,00 85.505.378,00 110.709.471,16 56.952.656,32

Asse III Misura III.2 Formazione di alte professionalità nelle PMI

33.061.689,00 23.143.182,00 28.768.932,70 21.144.491,07

Asse III Misura III.3 Formazione di alte professionalità nella P.A. in R&S

23.270.669,00 16.289.468,00 20.507.073,18

Asse III Misura III.4 Formazione superiore ed università

394.234.257,00 275.963.980,00 582.366.392,15 421.834.762,03

Asse III Misura III.5 Adeguamento formazione professionale ed istruzione

83.211.423,00 58.247.996,00 82.126.821,60 27.422.404,41

Asse III Misura III.6 Promozione partecipazione femminile al mercato del lavoro

71.359.994,00 49.951.996,00 62.142.101,61 40.193.373,55

Totale Asse III 727.288.571,00

509.102.000,00

886.620.792,40 567.547.687,38

Elaborazione su dati Ministero dell’università e della ricerca


comunitari

L’Autorità responsabile della gestione e del coordinamento del PON Ricerca,

Sviluppo Tecnologico ed Alta Formazione 2000–2006 è il Ministero dell’università e

della ricerca - Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e

coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica - Direzione generale per il

coordinamento e lo sviluppo della ricerca. L’attuale assetto gestionale del PON è

definito dal regolamento di organizzazione del MIUR di cui al dPR 319

dell’11.08.2003 e dal d.m. 2929/MR del 28.04.2004. Nell’ambito della Direzione

generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca, il coordinamento

strategico e gestionale è affidato ad una struttura espressamente dedicata, l’Ufficio

VII - Programmi operativi comunitari per le Aree sottoutilizzate cofinanziate dai

Fondi strutturali (UPOC) - , il quale provvede inoltre alla gestione di tutti gli

interventi del PON ad eccezione di quelli di competenza dell’Ufficio VI –

Incentivazione e agevolazione della Ricerca nelle imprese – (a valere sul d.lgs.

297/1999). L’Ufficio VI gestisce i progetti nella fase ex-ante ed in itinere mentre le

erogazioni sono effettuate dall’Ufficio I.

Gli Uffici sopra menzionati dispongono delle seguenti unità di personale:

l’Ufficio VI di 8 unità per la gestione dei progetti di Ricerca e formazione; l’Ufficio

VII di 13 unità di personale, oltre al Dirigente, per la gestione dei progetti, tutti con


158

adeguata esperienza nel settore (11 sono state impegnate nella gestione del PO

1994-1999); l’Ufficio I di 5 unità di personale.

Il Ministero segnala, inoltre, che per le Misure di competenza dell’Ufficio VI,

per quanto attiene alle iniziative ricadenti nei regimi di aiuto del PON (legge

488/1992, d.lgs. 297/1999 in attuazione delle Misure I.1, I.3 e III.1), alcune delle

fasi del procedimento amministrativo vengono gestite da soggetti terzi: in

particolare, la fase istruttoria, i controlli di I livello, la rendicontazione. Nella fase

istruttoria l’Ufficio VI si avvale di esperti incaricati della valutazione degli aspetti

tecnico-scientifici e di istituti bancari per l’istruttoria tecnico-economica, istituti

selezionati attraverso un bando e le cui convenzioni regolano i rapporti e gli

adempimenti nei confronti del Ministero dell’università e della ricerca scientifica.

Complessivamente l’esame istruttorio riguarda la congruità e pertinenza dei

costi, la sussistenza delle condizioni per la concessione di ulteriori agevolazioni,

l’assenza delle condizioni di inammissibilità dell’impresa, le ricadute economiche ed

occupazionali, la validità tecnico-scientifica della proposta e la congruità della

copertura finanziaria.

L’esperto e gli istituti bancari verificano le attività di formazione svolte dalle

imprese in itinere e le relative spese effettivamente sostenute. In particolare

l’istituto convenzionato predispone la richiesta di erogazione conseguente alla

positiva verifica dei risultati di ciascuno stato di avanzamento dei progetti da parte

dell’esperto e della banca stessa.

Gli Istituti di credito certificano all’Ufficio VI, responsabile delle suddette

azioni, gli esiti dei controlli di primo livello effettuati, consentendo a quest’ultimo di

autorizzare le erogazioni da parte del Ministero che, in quanto beneficiario finale del

regime di aiuto, è il soggetto cui fa capo la spesa ai fini della certificazione alla UE.

In entrambi i casi l’Autorità di gestione e l’Autorità di pagamento del PON, per

quanto di rispettiva competenza, vigilano e controllano che gli importi da erogare

corrispondano a quanto previsto nell’atto di impegno e nel contratto.

L’individuazione degli esperti avviene a rotazione tra quelli iscritti nell’apposito albo

ministeriale secondo le competenze necessarie. Gli istituti bancari sono indicati

dalle imprese richiedenti il finanziamento tra quelli appositamente convenzionati

con il Ministero.

Sono state sollevate dalla Corte dei conti perplessità circa la possibilità che

l’istituto convenzionato venga scelto dal soggetto proponente dell’intervento, con

riguardo alle attività ricadenti nei regimi di aiuto del PON (legge 488/1992, d.lgs

297/1999 in attuazione delle Misure I.1, I.3 e III.1). Al riguardo l’Amministrazione


159

ha comunicato162 che tale scelta è stata dettata, “oltre che dalla necessità di

adeguare il sistema nazionale ai principi derivanti dall’ordinamento comunitario,

anche dall’esigenza, precipuamente italiana, di potenziare il coinvolgimento del

sistema finanziario privato nelle attività di ricerca e innovazione condotte in ambito

industriale”.

Ciò spiega la scelta di attribuire ai soggetti industriali proponenti la

individuazione dello specifico istituto di credito cui assegnare la valutazione

economico-finanziaria dell’iniziativa al fine di valorizzare i rapporti esistenti tra

imprese e istituti bancari per ottenere importanti benefici in ordine agli obiettivi

sopra descritti, sia in termini di una accresciuta dimensione finanziaria degli

investimenti nella ricerca da parte delle PMI, sia in termini di un generale

innalzamento qualitativo delle iniziative presentate e finanziate.

Le motivazione rappresentate dall’Amministrazione non eliminano i dubbi e

le perplessità, tenuto conto dell’assenza di terzietà fra l’istruttore ed il beneficiario e

dei possibili conseguenti conflitti di interesse tra soggetto valutatore e soggetto

valutato, tutto ciò evidenzia altresì una innegabile lesione del principio di

trasparenza. In ordine a tale problematica, l’Amministrazione ha fatto presente163

che tale rischio pare potersi ritenere, quanto meno formalmente, scongiurato da

una serie di elementi che regolano i rapporti in questione.

In primo luogo, nell’ambito dello stesso istituto bancario, le strutture che si

occupano di valutazione di richieste di finanziamento pubblico sono distinte e

autonome dalle strutture che si occupano del credito ordinario; inoltre, rientra tra

gli obblighi che gli stessi istituti si impongono di comunicare alle amministrazioni

pubbliche committenti eventuali situazioni di morosità su linee di credito

ordinariamente concesse alle imprese richiedenti l’agevolazione pubblica. Infine,

l’obbligo di astensione dell’istituto nei casi di possibili situazioni conflittuali rientra

nella responsabilità dell’istituto commissionario, la cui inadempienza può essere

fatta valere solo in base a specifica e accertata prova contraria.

In ordine alle modalità di definizione dei compensi corrisposti agli Istituti di

credito per le attività di valutazione svolte, l’Amministrazione ha segnalato164,

altresì, che la determinazione dei compensi da corrispondere agli Istituti di credito

per le attività di valutazione svolte nell’ambito dei progetti di ricerca e formazione

cofinanziati dal PON Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico, alta formazione 2000-

2006, (i cui costi non vengono inclusi nelle certificazioni di spesa dichiarate alla

Commissione europea), è specificatamente regolata dall’art. 6 delle convenzioni

162 Nota prot. 4345 del 12.09.2008. 163 Si veda nota dell’Amministrazione prot. 4345 del 12.09.2008 già citata. 164 Si veda nota dell’Amministrazione prot. 4345 del 12.09.2008 già citata.


160

stipulate dal Ministero con gli Istituti di credito e dall’art. 3 dell’atto integrativo di

proroga delle convenzioni stesse.

Ai sensi di tali disposizioni, i compensi sono determinati tenendo conto dei

costi ammessi indicati nei decreti di impegno dei singoli progetti, ai quali vengono

applicate le specifiche percentuali per scaglione di riferimento. Tale operazione

determina gli esatti importi dei compensi dovuti alle banche.

Per quanto riguarda invece i progetti non ammessi al finanziamento

richiesto, è previsto un compenso forfettario di euro 3.305,32. Per le iniziative per

le quali sia intervenuto un provvedimento di revoca delle agevolazioni, è

riconosciuto un compenso commisurato all’attività effettivamente svolta ed alla fase

procedimentale in cui interviene la revoca, salvo che non ricorrano le fattispecie di

cui all’art. 9.3165, della convenzione. Per quel che concerne i costi relativi a ciascuna

fase affidata a terzi, il Ministero segnala che essi non sono inclusi nelle spese

certificate sul PON.

L’Autorità di pagamento è individuata nel Ministero dell’università e della

ricerca - Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e

coreutica e per la ricerca scientifica e tecnologica - Direzione generale per il

coordinamento e lo sviluppo della Ricerca – Ufficio I, essa è posta in posizione di

indipendenza funzionale sia dall’Autorità di gestione che dall’Autorità di controllo.

Tale Ufficio si compone di 5 unità con 4 anni di permanenza media nel settore ed

esperienza e qualifica adeguata all’attività svolta.

Le attività dell’Autorità di pagamento possono ricondursi alle seguenti

tipologie: certificazioni di spesa e redazione delle domande di pagamento sulla

scorta delle spese effettivamente sostenute e verificate nel periodo di riferimento;

erogazione dei pagamenti ai beneficiari finali/soggetti attuatori previa verifica della

correttezza della documentazione pervenuta dall’Ufficio VII per le Misure III.2,

III.4, III.5, III.6 e dagli Istituti di credito all’Ufficio VI per la Misura III.1.

Per tutte le richieste di erogazione relativamente alle Misure sopra indicate è

compilata dall’Ufficio I – Autorità di pagamento - una scheda di controllo finale che

accerta, prima dell’emissione del mandato, l’esattezza degli importi da erogare.

Tutti i pagamenti vengono effettuati attraverso il Sistema finanziario IGRUE, ad

eccezione delle Misure I.1, I.3 e III.1 le cui erogazioni sono anticipate sul Fondo

165 Art. 9.3 della Convenzione per la regolamentazione dei rapporti tra il Ministero e gli istituti di credito relativa alle attività di istruttoria e gestione delle agevolazioni previste dalla legge 488/92: “Ferma restando la responsabilità civile per danni, e l’eventuale risoluzione della presente convenzione in caso di gravi inadempienze, il mancato rispetto, senza giustificato motivo, degli adempimenti previsti per l’espletamento delle attività di cui alla presente convenzione comporterà una sanzione di importo pari al 20% del corrispettivo dovuto per ciascun intervento cui l’inadempimento si riferisce. Qualora l’inadempienza comporti oneri per il Ministero, salvo il caso di giustificato motivo, la sanzione sarà di importo pari al compenso spettante per il/gli intervento/i cui la stessa inadempienza si riferisce, oltre al completo rimborso dell’onere sostenuto dal Ministero medesimo.


161

agevolazione alla ricerca (FAR).

Con riguardo alle modalità con cui opera l’Autorità di pagamento,

l’Amministrazione ha segnalato166 che tutti i pagamenti sono stati effettuati

attraverso il Sistema finanziario IGRUE in favore dei beneficiari finali a valere sui

c/c infruttiferi di Tesoreria “Ministero del tesoro – Fondo di rotazione per

l’attuazione delle politiche comunitarie”, proporzionalmente alle percentuali

d’intervento previste a carico di ciascuna quota (comunitaria e nazionale) per

ciascuna delle Misure previste nel Complemento di programmazione; pertanto: per

le Misure I.2, II.1, II.2, II.3 per la quota non rientrante nei regimi d’aiuto, il

pagamento è stato effettuato direttamente sul Sistema finanziario IGRUE in favore

degli attuatori che sono anche beneficiari finali; per le Misure I.1, I.3 e III.1 per la

quota relativa ai regimi d’aiuto, il beneficiario finale è il Ministero. In tali casi, i

pagamenti in favore degli attuatori sono stati, quindi, effettuati sul Fondo

agevolazione alla ricerca (FAR). A seguito della certificazione alla Commissione

europea delle erogazioni sul predetto Fondo, lo stesso è periodicamente reintegrato

con versamenti provenienti dal Fondo di rotazione.

L’organismo deputato a svolgere i controlli di II livello ai sensi dell’art. 38,

par. 1, lett. f), del reg. 1260/1999, è stato individuato nell’Unità di controllo fondi

comunitari (UCFC), unità operativa del Ministero, funzionalmente indipendente

dall’Autorità di gestione e dall’Autorità di pagamento. Tali controlli hanno lo scopo di

verificare, in itinere ed ex post, la legalità e la regolarità delle operazioni cui si

riferisce la certificazione delle spese relative al PON Ricerca scientifica, sviluppo

tecnologico e alta formazione 2000-2006.


L’Autorità di gestione svolge anche i controlli di I livello, ad esclusione delle

Misure I.1 e I.3 afferenti rispettivamente i progetti di ricerca a sportello e nei settori

strategici (e correlata formazione cofinanziata nell’ambito della Misura III.1),

regolati dalla vigente normativa sugli aiuti alla Ricerca, i controlli vengono effettuati

direttamente dall’Ufficio VII UPOC, responsabile della gestione delle Misure che si

avvale di proprio personale (13 unità, oltre al Dirigente, già menzionati) nonché 10

unità messe a disposizione dall’Assistenza tecnica del programma. L’espletamento

di dette fasi si attua attraverso un apposito “sistema di verifica” predisposto ad hoc

per ogni procedimento posto in essere per l’attuazione delle Misure.

L’attività di controllo di II livello è svolta dall’Unità di controllo fondi

comunitari, tali controlli sono effettuati a campione tutti gli anni su almeno il 5%

166 Si veda nota dell’Amministrazione prot. 4345 del 12.09.2008 già citata.


162

della spesa certificata e tengono conto della verifica dei sistemi di gestione e

controllo e dei controlli in loco.

L’Unità di controllo Fondi comunitari definisce, ai sensi dell’art. 10 del Reg.

438/2001, un campione di operazioni con cui verificare: a) l’efficacia dei sistemi di

gestione e controllo istituiti; b) le dichiarazioni di spese presentate con criteri

selettivi e sulla base di un’analisi dei rischi. L’Unità di controllo fondi comunitari è

composta complessivamente da 10 unità: 1 responsabile, nominato con d.m. 593

del 26.01.2006; 1 supporto tecnico-specialistico, nominato con d.m. 7246 del

03.12.2004; 8 esperti, nominati con d.m. 7246 del 03.12.2004 di cui 1 esperto con

funzioni di coordinamento, secondo il d.m. 7931 del 28.12.2004.

I risultati dell’attività di verifica dei sistemi di gestione e controllo sono

riportati all’interno della “Relazione annuale delle attività”167 periodicamente redatta

a cura dell’Unità di controllo fondi comunitari. I risultati dei controlli in loco sulle

operazioni campionate sono riportati all’interno delle “Relazioni e resoconti” redatte

a conclusione di ogni verifica.

L’Unità di controllo fondi comunitari, in ottemperanza a quanto previsto

dall’art. 10 del reg. 438/2001, ha verificato le diverse piste di controllo168 adottate

dagli Uffici responsabili della gestione e dell’attuazione del PON 2000-2006. Inoltre,

l’Unità di controllo fondi comunitari ha programmato i propri controlli in loco presso

i soggetti attuatori/beneficiari finali sulla base delle certificazioni di spesa FSE. Si

riportano di seguito i dati forniti dall’Amministrazione relativi alla spesa ammissibile

controllata per il FSE:

167 Tale documento prevede: i dati anagrafici del beneficiario finale/soggetto attuatore; il profilo dell’operazione cofinanziata oggetto del controllo; le check list per la verifica della gestione procedurale; quelle per la verifica amministrativo-contabile; per la verifica normativa; per le verifiche tecniche sul progetto; il profilo della gestione finanziaria dell’operazione; l’esito complessivo della verifica; la descrizione sintetica delle irregolarità rilevate; le considerazioni conclusive. 168 Piste di controllo adottate dagli Uffici responsabili della gestione e dell’attuazione del PON 2000-2006: 1 pista relativa all’Autorità di gestione; 1 pista relativa all’Autorità di pagamento; 1 pista relativa al Sistema informativo e di monitoraggio; 11 piste relative alle Misure avviate, che hanno ad oggetto tutte le tipologie d’intervento. Regimi di aiuto ex l. 488/1992 e d.lgs 297/1999: Misura I.1, Misura I.3 e Misura III.1; Diplomi universitari e Dottorati di ricerca - Misura III.4; Avviso 4391/2001 – Misura III.1 (Formazione); Misura III.2; Misura III.4 (Master); Misura III.6; Orientamento - Misura III.5; Servizi per la promozione dell’innovazione e dello sviluppo scientifico e tecnologico nel tessuto produttivo meridionale - Misura I.2, azione a) audit scientifico-tecnologici, Progetto “DIRCE” Istituto G. Tagliacarne; Avviso 68/2002 – Misura II.1 Rafforzamento del sistema scientifico meridionale (Azione a) e Misura II.2 Società dell’informazione per il sistema scientifico meridionale (Azioni b e c); Assistenza tecnica - Misura IV.1.


163

Prospetto 3 – Spesa ammissibile FSE (al 31.12.2006) (euro)

Fondo FSE anni 2000-2006

Spesa totale ammissibile 451.329.281,47

Spesa campionata controllata 172.839.389,38

% spesa campionata rispetto alla spesa totale ammissibile 38,30%

Spesa sottoposta a controllo documentale e in loco 172.452.046,48

% spesa controllata rispetto a spesa campionata 99,78%

% spesa controllata al 31.12.2006 rispetto al certificato 38,21%

Elaborazione su Ministero dell’università e della ricerca RAE PON anno 2006

La spesa controllata, al 30.12.2006, è stata di euro 172.839.389,38, pari al

38,21% rispetto a quella certificata pari ad euro 451.329.281,47169.

Per il campionamento dei progetti da sottoporre a controllo l’Unità di

controllo Fondi comunitari ha utilizzato i criteri dettati dall’art. 10 del reg. 438/2001

e dalla Circolare n. 24 del MEF. Gli stessi sono stati potenziati con un criterio

aggiuntivo per rendere il campione maggiormente rappresentativo dell’intera base

campionaria. Infatti, poiché il PON Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico, alta

formazione della Programmazione 2000-2006, ha coinvolto tutte le Regioni

dell’Obiettivo 1, si è ritenuto opportuno tener conto anche dell’ambito territoriale

dei progetti cofinanziati. La spesa verificata è stata aumentata in maniera

proporzionale all’impegno finanziario delle Misure.

L’Amministrazione riferisce che i controlli effettuati secondo i profili indicati

dagli artt. 10 e 11 del reg. 438/2001 hanno evidenziato la regolare attuazione di

quasi la totalità dei progetti campionati e anche nei pochi casi in cui sono stati

rilevati alcuni non corretti adempimenti (quale, ad esempio, la mancanza

dell’obliterazione di alcuni titoli di spesa, l’utilizzo di timbri con dicitura non

pienamente conforme o incompleta) le inadempienze sono state sanate.


L’Amministrazione al fine di individuare le irregolarità e le frodi sistematiche,

nonché per porre in essere le procedure per prevenirle, svolge controlli di I e II

livello. I controlli di I livello sono svolti dall’Autorità di gestione attraverso le proprie

risorse all’interno dei due Uffici interessati alla gestione del Programma.

L’Amministrazione ha precisato che in caso di frodi o irregolarità accertate su

alcune particolari Misure o su alcuni progetti di una certa misura sono attivati

169 In riferimento alle attività svolte dall’Unità di controllo fondi comunitari (UCFC), per quanto concerne la spesa certificata e quella oggetto di controllo, l’Amministrazione ha segnalato che il prospetto 3 rappresenta il dato cumulativo delle spese finanziate solo con Fondi FSE e quindi solo dell’Asse III.


164

controlli complessivi sull’intera Misura e si è proceduto ad un controllo per soggetto

su tutte le Misure e sui singoli Programmi.

In ordine alla gestione dei dati relativi alle irregolarità, è stato precisato che

è presente un data base informatico gestito dall’Autorità di gestione e dall’Autorità

di pagamento, i cui dati sono condivisi esclusivamente con soggetti interni

all’Amministrazione che operano nelle diverse fasi procedimentali.

Non sono previsti strumenti di monitoraggio informatizzati.

E’ presente, altresì, apposito registro informatizzato dei recuperi.


L’Ufficio I dell’Autorità di pagamento gestisce la contabilità degli importi da

recuperare, relativi a pagamenti già effettuati nell’ambito dell’intervento

comunitario e garantisce il tempestivo recupero di tali importi maggiorati degli

interessi per quanto riguarda i beneficiari privati. Nel caso in cui l’importo erogato

sia superiore a quanto dovuto al beneficiario finale/soggetto attuatore, si

comunicano allo stesso le modalità di restituzione, oppure a discrezione

dell’Amministrazione si può decidere di recuperare la maggiore somma erogata

attraverso compensazione con erogazioni dovute su altro progetto (trattasi nella

maggioranza dei casi di enti pubblici attuatori di più progetti).

L’Amministrazione ha segnalato170, altresì, che relativamente ai recuperi da

effettuare, l’Autorità di pagamento opera attraverso la richiesta di restituzione

ovvero la compensazione degli importi dovuti, comprensivi di interessi, su

erogazioni spettanti allo stesso attuatore su altro progetto in corso di svolgimento.

Nel caso in cui la compensazione non è possibile si è immediatamente

richiesta la restituzione comunicando al soggetto interessato le modalità di

versamento sia della quota comunitaria che di quella nazionale (comprensive dei

relativi interessi ove dovuti). Il tempo medio di recupero delle somme è di circa due

anni, mentre l’intervallo temporale intercorrente tra l’individuazione dell’irregolarità

e l’attivazione del procedimento di recupero è compreso tra i tre ed i sei mesi.

In tema di garanzie per il corretto adempimento rispetto ai contributi

percepiti, le polizze fideiussorie sono richieste sempre per tutti i bandi che si

riferiscono al FSE e la durata delle medesime è di due anni a partire dal termine

delle attività cofinanziate, conformemente a quanto previsto dalla normativa. I

soggetti deputati all’emissione delle polizze fideiussorie sono banche ed

assicurazioni laddove l’Amministrazione, con inserimento di apposita clausola nei

decreti di ammissione degli interventi cofinanziati, per ragioni cautelative ha

170 Si veda nota dell’Amministrazione prot. 4345 del 12.09.2008 già citata.


165

previsto che le fideiussioni bancarie o le polizze assicurative debbano essere

rilasciate solo “da primaria compagnia iscritta al ramo cauzioni, e non da società

finanziarie, e debbano essere irrevocabili, incondizionate ed escutibili a prima

richiesta”.

I provvedimenti richiesti per svincolare le polizze suddette, consistono in

note trasmesse all’ente attuatore con contestuale restituzione dell’originale della

polizza. Lo svincolo delle polizze fideiussorie avviene a seguito della verifica

amministrativo contabile sull’elaborato di rendicontazione finale presentato dagli

enti attuatori degli interventi cofinanziati. Per quanto riguarda i controlli posti in

essere per verificarne la permanenza nel tempo della fideiussione, è previsto

l’inserimento della data di scadenza delle fideiussioni in un apposito file utilizzato

per l’erogazione dei pagamenti che è periodicamente consultato e aggiornato.



Elaborazione su dati Ministero dell’università e della ricerca

A carico del Ministero dell’università e della ricerca scientifica sono pendenti

3 casi di irregolarità per importi complessivi da recuperare pari ad euro 569.717,00.

Per il caso 43 PO 1994-1999 “Ricerca, sviluppo tecnologico ed alta

formazione” - Sottoprogramma III - Misura 2: “formazione per il trasferimento

tecnologico”, si evidenzia che l’irregolarità è stata segnalata, in data 10.03.2003,

dalla Guardia di finanza a seguito di controllo fiscale di carattere generale dal quale

è emerso il possibile utilizzo, da parte del beneficiario finale/soggetto attuatore, di

documenti giustificativi di spesa falsi, utilizzo di fatture, autocertificazione ed altra

documentazione ideologicamente falsa.

Frodi ed irregolarità Ministero dell'università e della ricerca

Casi Quota

comunitaria

Quota nazionale

Importo totale

recuperato

Importo riallocato

Importo totale da

recuperare


IT/03/043/FS/0 569.717,00 0,00 0,00 0,00 569.717,00

Totale 1 569.717,00 0,00 0,00 0,00 569.717,00

caso senza scheda OLAF 390.441,42

111.554,69 501.996,11 0,00 0,00

Programmazione 2000-2006 caso senza

codice OLAF 936.946,00 402.834,0

0 888.759,00 0,00

Totale 2

1.327.387,42

514.388,69 501.996,11 888.759,00 0,00

Totale generale 3

1.897.104,42

514.388,69 501.996,11 888.759,00 569.717,00


166

Il periodo durante il quale è stata commessa l’irregolarità va dal 30.03.1999

al 27.05.2002.

Con nota n. 26927/GVS/3°/19258 del 22.11.2002 è stata trasmessa

comunicazione di reato alla Procura della Repubblica di Bari.

In data 04.03.2004 il Tribunale di Bari ha disposto l’archiviazione del

procedimento e rimesso gli atti al Pubblico ministero. Con proprio provvedimento

del 18 febbraio 2004 il Pubblico ministero del Tribunale di Bari, sulla base delle

risultanze della consulenza tecnica di parte, ha disposto l’archiviazione del

procedimento poiché ha ritenuto insussistenti, in punto di fatto, le ipotesi dei reati

contestati ex art. 415 bis c.p.c. ed ex art. 316-ter c.p. nonché le altre ipotesi di

reato contemplate dal d.lgs. 74/2000. La consulenza tecnica ha evidenziato infatti

che relativamente ai reati di carattere penale tributario il beneficiario finale,

soggetto attuatore non ha procurato alcun danno all’erario. L’importo totale da

recuperare è di euro 569.717,00.

In ordine a tale caso, l’Amministrazione ha segnalato che, a seguito

dell’avvenuta comunicazione da parte del Pubblico Ministero presso la Procura della

Repubblica del Tribunale di Bari di aver disposto in data 4 marzo 2004

l’archiviazione, si è provveduto a darne immediata informativa alla Presidenza del

Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le politiche comunitarie - (MIUR prot. 8870

del 27/10/2004) per il seguito di competenza.

Per quanto riguarda invece l’eventuale apertura e conseguente conclusione

della procedura ad opera della Commissione, l’Amministrazione ha comunicato di

non disporre di alcuna informazione, segnalando, altresì, che la vicenda in

questione non ha determinato alcun danno al bilancio comunitario.

Con riferimento a tale caso, nell’adunanza del 13.01.2009, il rappresentante

dell’Amministrazione ha precisato che, a seguito dell’archiviazione, è stato

confermato il diritto all’acquisizione dell’intero contributo erogato in favore del

predetto beneficiario, non avendo l’Amministrazione posto in essere alcun

procedimento di recupero nelle more della decisione del Tribunale di Bari. Da tale

presupposto discende la necessaria eliminazione della fattispecie dal data-base dei

recuperi, così come fin dal 2004 era stato comunicato alla Presidenza del Consiglio

dei Ministri – Dipartimento per le politiche comunitarie.

L’Amministrazione ha altresì segnalato di aver accertato durante le attività di

controllo, l’irregolarità di un progetto171, ammesso a cofinanziamento secondo l’art.

12 del d.m. 593/2000, rientrante nella Programmazione 2000-2006 – PON Ricerca

sviluppo e alta formazione Ob. 1 Asse III. Il Ministero ha disposto, in data

171 In assenza di scheda OLAF non è stato possibile indicare la numerazione.


167

10.07.2006, la revoca totale della quota parte di finanziamento concessa, di euro

501.996,11 a favore del soggetto attuatore e richiesto la restituzione delle somme

maggiorate degli interessi di legge. L’Amministrazione ha precisato che tali somme

sono state pagate con il Fondo per le agevolazioni alla ricerca (FAR), non con fondi

comunitari, e che quindi non hanno arrecato alcun danno al bilancio comunitario.

L’Amministrazione ha comunicato, inoltre, di aver effettuato su tale progetto

una escussione per i seguenti importi: quota FSE 390.441,42 euro (interessi

27.457,93 euro) e quota FDR (nazionale) 111.554,69 euro (interessi 7.837,86

euro).

Con riferimento a tale escussione, l’Amministrazione ha precisato che si è

proceduto al recupero delle somme di cofinanziamento con decreto di revoca prot.

1359/Ric. del 10 luglio 2006). Nello specifico, l’Amministrazione ha constatato e

contestato all’Ente attuatore “il perdurare di inadempimenti di particolare gravità

connessi alla mancata produzione e conseguente presentazione della obbligatoria

documentazione tecnico-contabile di progetto, dando prova, in tal modo, della

assoluta incapacità e della impossibilità di portare a termine le attività di progetto”.

Con riferimento ad un ulteriore caso172, relativo alla Programmazione 2000-

2006, PON Ricerca sviluppo e alta formazione Ob. 1, Ricerche integrate per

l’innovazione di processo e di prodotti nelle filiere di prodotti tipici mediterranei,

ammesso al cofinanziamento con decreto 1188/Ric. del 02.08.2002, i soggetti

attuatori del progetto, individuati in un Consorzio e nell’ENEA, hanno entrambi una

convenzione con l’istituto di credito convenzionato con il Ministero dell’università e

della ricerca per la gestione dei progetti di ricerca e formazione.

In ordine alle irregolarità compiute, è stato segnalato che il Consorzio è

entrato in liquidazione volontaria in data 21.12.2005. Tale circostanza è indicata fra

le fattispecie elencate dall’art. 13 del contratto di finanziamento stipulato con

l’istituto convenzionato, che prevede il pronunciamento del Ministero ai fini del

mantenimento o della revoca delle agevolazioni concesse.

Il Consorzio non ha, altresì, provveduto a fornire le rendicontazioni richieste

con nota 5024 del 27.03.2006 con cui il Ministero, preso atto dell’intervenuto

scioglimento e messa in liquidazione del consorzio, ha disposto la sospensione delle

attività contrattuali con decorrenza 21.12.2005 ed ha richiesto, pena la revoca del

finanziamento, le rendicontazioni delle attività svolte fino a quella data.

Il Consorzio non ha, inoltre, consentito all’esperto scientifico e all’istituto

convenzionato il regolare svolgimento in loco dei controlli contrattualmente previsti

violando sia l’art. 15 del contratto di finanziamento, sia l’art. 4 del reg. 438/2001.

172 In assenza di scheda OLAF non è stato possibile indicare la numerazione.


168

In ragione di quanto descritto, il Ministero ha emesso il provvedimento di

revoca n. 1664 del 04.08.2006, laddove il progetto è stato quindi sospeso per

causa non imputabile all’ENEA, con riconoscimento parziale del finanziamento

concesso fino alla concorrenza delle spese sostenute e ritenute ammissibili alla data

del 21.12.2005.

L’Amministrazione ha precisato che le erogazioni effettuate in favore del

Consorzio e di ENEA sono state anticipate sui Fondi nazionali (FAR) e che non

doveva essere effettuato alcun recupero di Fondi comunitari, poiché l’irregolarità

riscontrata non ha recato alcun danno al bilancio comunitario.

Per i Fondi nazionali il Ministero ha avviato in data 27.09.2006 la procedura

amministrativa di recupero attraverso i concessionari della riscossione. Avverso tale

provvedimento è pendente ricorso al TAR Lazio per l’annullamento del relativo

provvedimento. In data 10.01.2007 il TAR ha respinto la domanda cautelare di

sospensione.

L’importo irregolare è stato pari ad euro 888.759,00. L’Amministrazione ha

precisato che la somma non ricade sui Fondi comunitari ed è stata, altresì, dedotta

dalle certificazioni del dicembre 2006.


La gestione di alcune delle Misure ha privilegiato l’utilizzazione di

intermediari, in particolare le istruttorie e i controlli di I livello sono stati affidati a

Istituti bancari scelti dallo stesso beneficiario e ciò ha ingenerato perplessità visto il

venir meno di quella necessaria terzietà tra l’istruttore e il fruitore del beneficio,

evidenziando un possibile conflitto di interesse fra soggetto valutatore e soggetto

valutato, con lesioni altresì del principio di trasparenza. Più in generale si esprimono

perplessità per il fenomeno sempre più ampio dell’esternalizzazione dei controlli,

che, seppure consentito dalla normativa comunitaria, andrebbe disciplinato

attraverso specifiche linee di indirizzo e precise direttive da parte dei soggetti

attuatori al fine di definire la predeterminazione di metodologie e di criteri oggettivi

evitando di attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura

esterna e assegnando al soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la

supervisione e la diretta responsabilità del processo avviato. Sotto tale profilo si

indirizza specifica raccomandazione all’Amministrazione.

Va positivamente evidenziato che nei limitati casi di irregolarità accertati,

l’Amministrazione si è attivata ponendo in essere di provvedimenti di revoca, ed in

un caso, anche attraverso l’escussione delle fideiussioni.


169

LA REGIONE BASILICATA

Descrizione del fenomeno nella Regione Basilicata


contraddittorio con la Regione Basilicata che con disponibilità ha corrisposto alle



Il Programma operativo plurifondo 1994-1999. Ambito finanziario e livello

di realizzazione

Il Programma operativo plurifondo 1994-1999 della Regione Basilicata è

stato approvato con decisione della Commissione europea n. C 94 3765 del

16.12.1994, successivamente modificato dalle seguenti decisioni: n. C 95 2822 del

12.12. 1995; n. C 96 3667 del 17.12.1996; n. C 97 2219 del 24.07. 1997; n. C 98

1212 del 03.06.1998; n. C 98 3968 del 16.12.1998; n. C 99 2552 del 09.08.1999;

n. C 99 3390 del 04.11.1999; n. C 2000 2861 del 13.11.2000.

Il POP 1994-1999 ha consentito l’attivazione di un complesso organico di

interventi e di azioni di assoluta rilevanza per lo sviluppo dell’economia della

Regione Basilicata.

L’obiettivo del Programma di intervento è stato il miglioramento

dell’ambiente socio-economico regionale mediante il completamento, la

riorganizzazione degli interventi infrastrutturali e la concentrazione delle risorse in

settori specifici, quali il trasporto, l’energia, le risorse idriche, le risorse agricole, la

ricerca scientifica e le risorse umane.

Esso ha, altresì, contribuito alla tutela e valorizzazione delle risorse

naturalistiche, ambientali e culturali che caratterizzano il territorio regionale e che

delineano potenzialità rilevanti di sviluppo per un flusso turistico più moderno ed

efficiente.

Le linee strategiche prioritarie, formulate in stretta coerenza con gli obiettivi

e con le indicazioni previsti dal Piano di sviluppo per la programmazione 1994-

1996, hanno riguardato una pluralità di settori di intervento di ampia portata:

comunicazioni; industria, artigianato, servizi alle imprese; turismo; diversificazione,

173 Nota prot. 144925/8131 luglio 2007 – Comitato interdipartimentale coordinamento organizzativo – Autorità di gestione POR Basilicata – Struttura di staff Attuazione programmi comunitari, in risposta alla nota prot. 668 del 15.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 47950/8131 del 23.07.2008 - Nota prot. 144925/8131 luglio 2007 – Comitato interdipartimentale coordinamento organizzativo – Autorità di gestione POR Basilicata – Struttura di staff Attuazione programmi comunitari, in risposta alla nota prot. 828 del 08.07.2008 Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali.


170

valorizzazione delle risorse agricole e sviluppo rurale; infrastrutture di supporto alle

attività economiche; valorizzazione delle risorse umane; assistenza tecnica,

pubblicità e monitoraggio; fondo di accantonamento.

Il prospetto 1 espone i dati di attuazione finanziaria del POP 1994-1999

relativo al FSE alla data del 31.12.2001:

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria POP 1994-1999 (meuro)

Sottoprogramma Programmazione - Dec. C2000 (2861)

Realizzazione

Misura Contributi pubblici



Azione

Costo compl

. CE Stato membro

Totale

Privati Pubbl

ici Privati

Totale

Pubblici

Privati

Totale

1 = 4+5 2 3

4= 2+3 5 6 7

8=6+7 9 10

11=9+10

Sottoprogramma 10 Formazione

248,06

186,2

61,1 247,3

0,76 255,58

1,76 257,38

255,59

1,76 257,36

10.01 Formazione inustria artigianato e impr.

31,4 23,62 7,78 31,4 - 36.62 0,22 36,84 36,62 0,22 36,83

10.02 Formazione turismo cultura commercio 6,43 4,88 1,55 6,43 - 12,52 0,70 13,22 12,52 0,70 13,22

10.03 Form.agricoltura e sviluppo rurale

4,81 3,63 1,18 4,81 - 4,75 0,14 4,90 4,74 0,14 4,89

10.04 Attività di formazione per la pesca

10.05 Attività di formazione per l'ambiente 3,76 2,82 0,94 3,76 - 4,11 - 4,11 4,11 - 4,11

10.06 Attività formaz.servizi socio sanitari 3,39 2,54 0,85 3,39 - 3,92 - 3,92 3,92 - 3,92

10.07 Inserim. persone disoccupate Ob.3

189,08 141,8 47,27 189,1 - 185,1

2 - 185,1

2 185,1

2 - 185,1

2

10.07.01

Formazione disoccupati di lunga durata

41,73 31,29 10,43 41,72 - 41,83 - 41,83 41,83 - 41,83

10.07.02

Aiuto all'occupazione d.l.d.

35,28 26,46 8,82 35,28 - 34,52 - 34,52 34,52 - 34,52

10.07.03

Formazione di giovani disoccupati

71,38 53,54 17,85 71,39 - 70,00 - 70,00 70,00 - 70,00

10.07.04

Aiuto all'occupaz. Per inser.giovani

18,02 13,52 4,51 18,03 - 17,52 - 17,52 17,52 - 17,52

10.07.05

Formazione per le fasce deboli

15,51 10,88 3,63 14,51 - 14,56 - 14,56 14,56 - 14,56

10.07.06

Formazione riservata a donne

2,35 1,76 0,59 2,35 - 2,06 - 2,06 2,06 - 2,06

10.07.07

Politiche del lavoro 5,78 4,34 1,45 5,79 - 4,63 - 4,63 4,63 - 4,63

10.08 Formazione continua occupati PMI

9,17 6,89 1,53 8,42 0,76 8,56 0,70 9,62 8,55 - 9,24

Elaborazione su dati Regione Basilicata

Il Programma operativo regionale 2000-2006. Ambito finanziario e livello di

realizzazione

Per il POR 2000-2006, la Regione Basilicata, in coerenza con le linee guida

suggerite dalla Commissione europea e dal Ministero dell’economia e delle finanze,

ha elaborato la prima versione del Programma operativo 2000-2006, che è stata


171

approvata dalla Commissione europea il 22 agosto 2000, con decisione n. C (2000)

2372 e, successivamente modificata con decisione n. C (2003) 3250 del 4

settembre 2003, rettificata con decisione n. C (2003)3250. A seguito della revisione

di metà periodo, la Regione ha elaborato il nuovo Programma operativo.

La seconda versione del Programma è stata approvata in data 20 dicembre

2004 con decisione n. C (2004) 5450 e successivamente modificata con le seguenti

decisioni: decisione n. C (2006)1559 del 6 aprile 2006; decisione n. C (2006)6723

dell’11 dicembre 2006.

Il Programma operativo della Regione Basilicata si divide in 6 capitoli: analisi

della situazione di partenza; strategia di sviluppo; assi prioritari di intervento;

misure; piano finanziario; condizioni di attuazione.

Il POR Basilicata ha attribuito un ruolo strategico all’ambiente ed ha posto

particolare attenzione al tema del mondo del lavoro e dell’occupazione attraverso

politiche attive di sviluppo e la riaffermazione del principio di parità di diritti tra

uomini e donne nel lavoro.

La strategia di intervento definita e gli obiettivi globali del Programma

operativo regionale hanno riguardato una pluralità di linee strategiche:

superamento della condizione di perifericità del sistema territoriale, valorizzando le

aree interne, attraverso il rafforzamento e potenziamento dei capoluoghi di

Provincia e dei centri urbani; superamento della condizione di marginalità del

sistema produttivo, attraverso il rafforzamento dei processi interni ed

incrementando il grado di apertura all’esterno dell’economia generale;

raggiungimento di uno sviluppo sostenibile, attuando gli interventi per la difesa del

suolo e riservando un’attenzione particolare a quelle attività e produzioni che

consentono di creare maggior numero di occasioni di lavoro stabile nel territorio

regionale; accrescimento dell’occupabilità della popolazione attiva e di

qualificazione delle risorse umane, attraverso lo sviluppo dell’imprenditorialità, delle

pari opportunità tra uomini e donne, nonché dell’innovazione dei sistemi di

formazione, di istruzione e di lavoro.

La strategia di intervento descritta è stata attuata attraverso gli interventi

previsti dai sei Assi prioritari tematici: Asse I Risorse naturali; Asse II Risorse

culturali; Asse III Risorse umane; Asse IV Sistemi locali di sviluppo; Asse V Città;

Asse VI Reti e nodi di servizi.

Il prospetto 2 espone l’attuazione finanziaria dell’Asse III POR 2000-2006

alla data del 31.12.2007, d’interesse da parte della presente trattazione:


172

Prospetto 2 – Attuazione finanziaria POR 2000-2006 (euro)

Regione Basilicata

POR 2000-2006 Risorse

complessive Spesa

pubblica Impegni al 31.12.2007


III.1.A.1 Organizzazione dei servizi per l'impiego

10.166.491,00 8.317.863,52 4.244.378,18 4.131.112,39

III.1.A.2

Inserimento e reinserimento nel M.d.L. di giovani e adulti nella logica dell'approccio preventivo

154.530.000,00 174.725.690,8

7 112.977.157,6

4 94.244.429,56

III.1.A.3

Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori dal M.d.L. da più di 6 mesi o 12 mesi

26.195.509,00 27.039.910,80 19.629.868,84 18.970.659,49

III.1.B.1 Inserimento e reinserimento di gruppi svantaggiati

19.172.000,00 16.965.926,31 11.475.892,09 10.254.193,73

III.1.C.1

Adeguamento del sistema della formazione professionale e dell'istruzione

12.500.000,00 6.792.712,40 6.128.296,24

7.690.224,27

III.1.C.2

Formazione superiore 38.221.000,00 37.497.000,42

31.048.808,94

26.524.791,56

III.1.C.3

Formazione permanente 7.663.000,00 4.318.816,63 3.224.363,02

3.104.434,41

III.1D.1

Sviluppo della formazione continua, della flessibilità del M.d.L. e della compettitività delle imprese pubbliche e private con priorità alle P.M.I.

30.000.000,00 24.569.932,39

14.885.250,50

18.756.603,00

III.1D.2 Adeguamento delle competenze nel settore della P.A.

2.500.000,00 1.631.595,40

1.094.731,62 412.568,41

III.1D.3

Sviluppo e consolidamento della imprenditorialità ed emersione del lavoro irregolare

31.089.000,00 43.972.800,28

34.808.015,18

16.698.953,39

III.1D.4

Miglioramento delle risorse umane nel settore della ricerca e dello sviluppo tecnologico

11.251.000,00 10.435.155,73

3.148.800,54

1.195.137,91

III.1.E.1 Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro

44.180.000,00 47.003.089,19

36.424.186,47 24.123.350,79

III.1.T Misura trasversale con azioni collegate agli Assi prioritari

54.332.000,00 50.638.107,99

44.486.540,14 43.362.814,28

Asse 3 Risorse umane 441.800.000,00

393.543.823,13

453.908.601,93

323.576.289,40

Elaborazione su dati Regione Basilicata


comunitari

La gestione degli interventi sostenuti con i Fondi strutturali comunitari

previsti nell’ambito del POR Basilicata è svolta, ai sensi dell’art. 38 del reg.

1260/1999, sotto la responsabilità primaria della Regione Basilicata,

Amministrazione titolare del Programma operativo regionale 2000-2006.


173

I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale, alla luce delle

disposizioni del reg. 1260/1999 e del reg. 438/2001, quali responsabili

dell’attuazione dei programmi comunitari sono: l’Autorità di gestione, l’Autorità di

pagamento, i beneficiari finali, a cui si aggiunge, ai sensi dell’art. 38 reg.

1260/1999, l’organismo di controllo, funzionalmente indipendente, incaricato di

produrre la dichiarazione di certificazione finale delle spese a conclusione

dell’intervento.

L’organizzazione della Regione prevede una struttura per Dipartimenti, su

alcuni dei quali ricade la gestione delle Misure del POR e dei relativi Fondi. I

dirigenti generali dei dipartimenti rispondono direttamente dell’attuazione del POR

2000-2006, nonché degli obiettivi di avanzamento del Programma, ai sensi dell’art.

6.4, della legge regionale 7 del 4 febbraio 2003.

Le funzioni di coordinamento per l’attuazione del POR sono svolte dal

Comitato interdipartimentale coordinamento organizzativo (CICO), nell’ambito del

Dipartimento della Presidenza della Giunta (art. 6.4, l.r. 7/2003), che è l’Autorità di

gestione del POR. Tale Autorità funziona da interfaccia fra gli uffici responsabili delle

singole Misure e detiene rapporti con la Presidenza del Consiglio dei ministri -

Dipartimento per le politiche comunitarie- per tutti gli adempimenti previsti dal reg.

1681/1994 e successive modifiche.

Gli Uffici titolari delle varie Misure e che hanno competenza per la gestione

del FSE sono: Ufficio lavoro e territorio con responsabilità delle Misure A1, A2, A3 e

B1; Ufficio formazione continua e alta formazione con la responsabilità delle Misure

D1, D2, D4 e E1; Ufficio sistema scolastico e universitario e competitività delle

imprese con la responsabilità delle Misure C2, C3, e D3; Ufficio progettazione

strategica ed assistenza tecnica con la responsabilità delle Misure C1 e T.

I quattro Uffici menzionati, si occupano della gestione di tutte le Misure

interessate al FSE. I dirigenti di tali Uffici sono responsabili di tutte le Misure. Il

personale a disposizione di ciascun Ufficio è di circa dieci unità, per un totale di

circa quaranta funzionari impegnati nelle attività di gestione, tale personale è

inquadrato nelle categorie C e D ed è previsto un tempo medio di permanenza nel

settore di almeno venti anni.

La Giunta regionale ha provveduto, inoltre, con atto 1298/2002, modificato

dall’atto 847/2003, a disciplinare l’assetto delle attribuzioni funzionali alle strutture

regionali, in materia di rilevanza comunitaria ed ha regolamentato le relative

procedure interne. I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale, quali

responsabili dei programmi comunitari, hanno emanato circolari esplicative atte a


174

regolamentare gli iter procedurali in applicazione dei regolamenti 1681/1994,

1260/1999, 438/2001 e 448/2001.

Nello specifico, l’Autorità di gestione è responsabile dell’efficacia e della

regolarità della gestione e dell’attuazione del programma, della regolarità delle

operazioni finanziarie e della compatibilità di esso con le politiche comunitarie,

secondo quanto stabilito all’art. 12 del reg. 1260/1999; dell’attuazione di misure di

controllo interno compatibili con i principi di sana gestione finanziaria. E’ tenuta,

altresì, a verificare il rispetto, da parte delle strutture regionali responsabili e degli

enti attuatori, diversi dalla Regione, dell’attuazione delle singole misure e delle

procedure amministrative, ivi comprese le norme concernenti l’aggiudicazione degli

appalti pubblici, al fine di individuare, prevenire e correggere eventuali irregolarità.

Dalla normativa vigente si può evincere che il responsabile di Misura è il

garante della corretta attuazione e gestione finanziaria e fisica degli interventi, ha

la competenza ad attivare le piste di controllo, nei casi di irregolarità e frodi

provvede a darne, trimestralmente, comunicazione all’Autorità di gestione, è

competente alla revoca dei finanziamenti (p. 8 linee guida sulle irregolarità e le

frodi approvate con delibera di Giunta regionale 3384 del 10 dicembre 2003), cura

il recupero in via amministrativa dei pagamenti indebitamente percepiti (p. 10.

delle linee guida citate) ed effettua la dichiarazione negativa ai sensi dell’art. 6

reg.1681/1994.

L’Amministrazione ha precisato che “il responsabile di Misura, nei casi di

irregolarità che hanno dato luogo ad un inizio di attività giudiziaria, valuterà

l’opportunità di attendere gli esiti del procedimento pendente ovvero attivare una

procedura con esercizio dei poteri di autotutela e sospensione cautelativa del

finanziamento”. L’Amministrazione ha segnalato che nessuna delle attività di

gestione è svolta da terzi.

L’Autorità di pagamento, prevista nell’art. 9 del reg. 1260/1999, è

responsabile della elaborazione e della presentazione delle domande di pagamento

che devono riferirsi a spese effettivamente sostenute, corrispondenti a pagamenti

effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti

contabili di valore probatorio equivalente. Le richieste di pagamento da parte dei

responsabili/esecutori dei progetti devono essere presentate nei termini previsti,

sulla base di spese reali già sostenute e corredate della necessaria documentazione

giustificativa per l’intero importo; ha il compito di tenere la contabilità degli importi

da recuperare,cura la restituzione delle somme per pagamenti irregolari maggiorata

da interessi di mora.


175

L’Amministrazione ha precisato che l’Autorità di pagamento valuta

l’opportunità di esperire controlli più penetranti dove riscontra un’anomalia di tipo

contabile e di ammissibilità delle voci di spesa, infatti tale attività viene espletata

attraverso una verifica dei documenti prodotti dal beneficiario finale e dal

responsabile di Misura.

Le Autorità di pagamento del POR Basilicata sono: l’Ufficio programmazione,

monitoraggio e sistema informativo del Dipartimento agricoltura, sviluppo rurale e

economia montana per gli interventi cofinanziati dal FEAOG; l’Ufficio monitoraggio e

controllo del Dipartimento formazione, lavoro, cultura e sport per gli interventi

cofinanziati dal FSE; l’Ufficio risorse finanziarie, bilancio e fiscalità regionale del

Dipartimento Presidenza della Giunta per gli interventi cofinanziati dal FESR.

Quest’ultima struttura esercita altresì funzioni di coordinamento delle attività delle

Autorità di pagamento del POR.

In ordine al numero delle unità impiegate negli Uffici dell’Autorità di

pagamento, il livello professionale posseduto, il tempo medio di permanenza

nell’Ufficio, l’Amministrazione ha comunicato174 che per l’Ufficio dell’Autorità di

pagamento denominato “Ufficio monitoraggio e controllo” del FSE, i cui compiti

attendono sia alle attività direttamente connesse con la funzione di pagamento

(previsioni finanziarie, domande di pagamento ecc.), quanto a quelle di

monitoraggio (procedurale, fisico, finanziario, occupazionale) delle iniziative

cofinanziate dal FSE. Il personale complessivamente presente nell’Ufficio è pari a 3

unità, di cui 2 unità cat. D6 e 1 cat. C3 e risultano in servizio preso la suddetta

struttura mediamente da 4 anni.

L’Amministrazione regionale ha recepito il reg. 2064/1997 con delibera del

Consiglio regionale 1025 del 12.10.1999 ed ha adeguato il proprio sistema di

controllo finanziario per gli interventi attuati con il cofinanziamento dei Fondi

strutturali. In particolare ha integrato le strutture di controllo di I livello, esercitato

dall’Autorità di gestione e dall’Autorità di pagamento, con il controllo di II livello.


In ordine ai controlli di I livello (Autorità di gestione ed Autorità di

pagamento), l’Amministrazione regionale segnala che le risorse umane dedicate a

tali controlli sono costituite da funzionari addetti alla funzione di gestione delle varie

Misure e funzionari dell’Ufficio monitoraggio e controllo titolare della funzione di

pagamento.

174 Con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008.


176

Con atto deliberativo di Giunta regionale 1814 del 04.09.2000, la stessa ha

costituito, nell’ambito del Dipartimento della Presidenza della Giunta regionale, un

Ufficio controllo finanziario e di gestione al fine di provvedere al “Controllo

finanziario dell’andamento dei programmi cofinanziati con i Fondi comunitari”.

L’Ufficio medesimo, in applicazione dell’art. 8 del reg. 2064/1997, è stato

individuato, quale organismo “indipendente sia sotto l’aspetto funzionale che

gerarchico dai servizi responsabili della gestione” (così come previsto dal paragrafo

6.4.6 del POR).

L’Autorità di controllo è stata costituita con la delibera di Giunta regionale

2017/2005, modificata con delibera 125/2006, quest’ultima, oltre a stabilire il

cambio di denominazione di suddetta struttura in “Ufficio controllo Fondi europei”,

ha chiarito nuovamente che “nell’esercizio delle funzioni di controllo di II livello, il

dirigente dell’Ufficio opera in posizione di indipendenza funzionale dal dirigente

generale del Dipartimento della Giunta”.

L’Amministrazione ha, altresì, segnalato175 l’emanazione di una nuova

delibera di Giunta regionale la n. 464 del 08.04.2008 avente per oggetto “D.G.R. n.

2017 e successive modificazioni. Ridefinizione dell’assetto e della collocazione

dell’Ufficio controllo Fondi europei”. Al fine di garantire la necessaria posizione di

autonomia funzionale e gestionale dell’Autorità di controllo di II livello rispetto

all’Autorità di gestione e di certificazione come richiesto dalla sopravvenuta

normativa comunitaria, l’Ufficio controllo fondi europei è stato scorporato

dall’ambito organizzativo del Dipartimento Presidenza della Giunta, per essere posto

funzionalmente alle dipendenze del Presidente della Giunta regionale, in posizione

indipendente rispetto a tutti i Dipartimenti regionali.

Di conseguenza, la struttura deputata a svolgere i controlli di II livello sui

Fondi FESR, FEAOG, FSE, LEADER + Basilicata e Azioni Innovative FESR “Territorio

di eccellenza”, è l’Ufficio di controllo Fondi europei. In particolare, il personale che si

occupa del controllo sul FSE è composto da due unità lavorative, una delle quali in

possesso di diploma di laurea in economia e commercio e con esperienza decennale

nel settore, l’altra in possesso di diploma di laurea in giurisprudenza e titolo di

avvocato ed esperienza di circa quattro anni.

Le domande a saldo e chiusura del Programma sono corredate da un

attestato di certificazione delle spese, redatto sulla scorta dei controlli eseguiti e

riguardante “la fondatezza della domanda di pagamento del saldo, nonché la

legalità e la regolarità delle operazioni cui si riferisce la certificazione finale delle

175 Con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008.


177

spese”, redatto dall’Ufficio controllo Fondi europei ai sensi del capo V del reg.

438/2001, artt. 15, 16, e 17.

Tale attività è mirata in primo luogo a verificare il buon funzionamento dei

sistemi di gestione e controllo messi in campo (con riguardo alle attribuzioni delle

responsabilità ed alle procedure di controllo ossia le forme di prevenzione e di

identificazione per combattere le frodi, le irregolarità e gli errori) attraverso la

descrizione documentale della pista di controllo seguita, completata da test sui

controlli.

Lo “Studio delle attività di campionamento POR Basilicata 2000-2006 –

analisi delle metodologie e verifica dei risultati” (approvato con d.g.r 1836/2006),

pone alla base di tale verifica la valutazione dei principali fattori di rischio legati alle

modalità di attuazione od alle modalità di controllo, nonché, alla natura delle

attività finanziate ed all’importo delle spese.

La verifica riguarda in generale la conformità delle attività svolte alla relativa

base giuridica, l’ammissibilità delle spese, che le stesse siano state effettivamente

sostenute, l’assenza di una precedente richiesta di rimborso ad esse relativa, la

presenza della necessaria documentazione richiesta ed, infine, la correttezza del

loro importo.

In considerazione della progressiva attivazione di tutte le modalità di

gestione delle Misure, per l’ultimo periodo campionato, nell’analisi del rischio si è

tenuto conto delle diverse casistiche individuate dagli Avvisi pubblici, dai Piani di

formazione relativi al periodo 2000-2005 e dalle disposizioni del Complemento di

programmazione del POR 2000-2006, elementi che hanno comportato

l’innalzamento del valore di rischio delle Misure inteso come risultato delle somme

dei diversi pesi ponderali attribuiti ai medesimi.

In tal modo i fattori di rischio per il FSE sono stati individuati nel numero di

otto176 e hanno avuto una valutazione in base alla loro stessa tipologia laddove,

secondo i riferimenti normativi177, si sarebbero potuti verificare rischi “inerenti”

all’attuazione delle operazioni, a prescindere da qualunque controllo applicabile, e

rischi “di controllo”, derivanti dall’inadeguatezza del controllo associato ad un

determinato sistema di gestione nell’identificare eventuali errori.

176 I fattori di rischio sono stati ritenuti: la complessità della normativa europea applicabile; la complessità della normativa nazionale e regionale applicabile; la tipologia della documentazione (rischio proveniente dalla presentazione dei documenti di autocertificazione); la presenza di un livello intermedio di gestione; la tipologia del destinatario finale; la incidenza del contributo pubblico; la tipologia del controllo di I livello; la modalità di gestione. 177 Manuale per il controllo a campione delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali comunitari per il periodo 2000-2006, Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento Ragioneria generale dello Stato – giugno 2002.


178

Riferisce l’Amministrazione che sono stati considerati ad alto peso ponderale

(livello 3 su una scala da 1 a 3) alcuni fattori di rischio sia con riguardo alla

tipologia della documentazione (possibilità di autocertificazioni), che rispetto ai

soggetti coinvolti, infatti si è registrata una accentuazione del rischio a seconda che

il beneficiario finale fosse un soggetto pubblico od un privato ritenendo più critica

l’azione nella quale alcune fasi fossero poste in essere dal privato. Così pure la

presenza nell’iter di enti o società di formazione, avrebbe comportato un livello di

rischiosità non trascurabile a causa di procedure di rendicontazione non

sufficientemente codificate e in assenza spesso di una descrizione analitica delle

spese effettuate. Così pure l’incidenza del contributo pubblico al di sopra del 70% e

l’assenza di modalità di controllo di I livello definite, comportano un elevato livello

di rischio.

A conclusione di ciascun controllo è predisposta una relazione esplicativa del

lavoro che si è portato a termine, relazione che rimane agli atti dell’organismo o

ufficio che ha effettuato il controllo.

Nel caso di irregolarità, abusi o reati di qualunque genere, i funzionari che

hanno effettuato il controllo, oltre ad inviare le dovute segnalazioni alle Autorità

competenti, provvedono alla segnalazione alla Commissione europea, ai sensi

dell’art. 3 del reg. 1681/1994, delle irregolarità riscontrate nonché, ai sensi dell’art.

5 del reg. 1681/1994, all’aggiornamento delle comunicazioni segnalate a norma

dell’art. 3 del reg. 1681/1994.

In data 10.10.2003, la Commissione europea ha effettuato una missione di

audit presso la Regione Basilicata che ha posto in evidenza la necessità di

provvedere alla soluzione delle seguenti problematiche:

1.1. - in ordine all’art. 4 del reg. 438/01, la Regione è stata sollecitata a chiarire le

procedure di controllo sulle forniture di servizi;

1.2. – in ordine al primo anno di programmazione 2000, si è chiesto se sono

inserite azioni relative alla programmazione 1994-1999;

1.3. – è necessario chiarire le basi giuridiche attraverso le quali viene attuata la

selezione di formazione professionale attraverso procedure di appalto pubblico;

1.4. – è necessario rinforzare l’organigramma dell’Autorità di pagamento del POR;

2.1. – è necessario rinforzare l’organigramma dell’Autorità di pagamento in ordine

al PIC EQUAL.

Nel rapporto di esecuzione relativo all’anno 2006178 si segnala che la

Commissione europea – D.G. Occupazione e affari sociali, con la nota n. 16.01.06 –

00523 del 03.02.2006, ha considerato soddisfacenti i provvedimenti adottati dalla

178 Si veda l’atto citato alle pagg. 52 e seguenti.


179

Regione in merito alle raccomandazioni 1.1, 1.3, 1.4, 2.1 formulate a seguito della

missione svolta dal 06.10.2003 al 10.10.2003 (verbale 2000329). In ordine poi al

punto 1.2, l’Amministrazione regionale ha comunicato che il progetto identificabile

con il codice 50 nel sistema informativo dell’Autorità di gestione e certificato

nell’annualità 2000 (programmazione 2000-2006) sulla Misura E.1 è un progetto

rinveniente dalla programmazione 1994-1999 e l’ammissibilità dello stesso, nella

programmazione 2000-2006 è riconducibile all’attività ricognitiva condotta

dall’Amministrazione regionale179.

Per quel che concerne le risultanze dell’attività di audit svolta a dicembre

2006, dei 117 progetti campionati sono state verificate 55 operazioni, tra controllo

documentale e controllo in loco, su un importo complessivo della spesa certificata

pari ad euro 234.956.512,21. La percentuale di spesa sottoposta a controllo

rispetto alla spesa certificata è pari al 7,74%, con un importo della spesa già

sottoposta a controllo pari ad euro 18.193.039,73180.

Per quel che concerne l’attività di controllo svolta nell’annualità 2007 per il

FSE, l’Amministrazione ha comunicato181 che invece delle 11 verifiche

programmate, ne sono state effettuate 22, tra controllo documentale e controllo in

loco, su un importo complessivo di spesa certificata pari ad euro 80.463.479,70. La

percentuale di spesa sottoposta a controllo rispetto alla spesa certificata è pari al

16,21%per un importo di spesa già sottoposta a controllo pari ad euro

1.986.485.87.


La Regione è tenuta a comunicare trimestralmente le irregolarità e le frodi a

danno del bilancio comunitario al Dipartimento per le politiche comunitarie, ai sensi

dell’art. 3 del reg. 1681/1994, e con le stesse modalità si fa seguito ai successivi

aggiornamenti ai sensi dell’art. 5 del citato regolamento.

Al fine di effettuare un più incisivo monitoraggio rivolto a rilevare con

tempestività le irregolarità e le frodi emerse sia a seguito di controlli amministrativi

che di iniziative giudiziarie, la Regione Basilicata ha, di concerto con le

amministrazioni che intervengono nell’iter di finanziamento dei progetti e dei

179Con deliberazione n. 1158 del 26.06.2002, si è provveduto ad indicare i progetti coerenti con gli obiettivi del QCS e del PO, le disposizioni specifiche da questi previste per singoli Assi e Misure, nonché le disposizioni comunitarie e nazionali pertinenti. Tale deliberazione ha risposto alle disposizioni contenute nella nota della Commissione europea n. 107539 del 13.08.2001, che ha stabilito che i progetti rinvenienti dalla precedente programmazione (1994-1999) debbano essere oggetto di un atto formale che certifichi, da parte dell’Autorità di gestione, l’avvenuta verifica dei criteri di coerenza e di ammissibilità della spesa con i criteri fissati nel QCS e nel PO Basilicata 2000-2006. 180 Il dato è stato tratto dal Rapporto annuale di esecuzione 2006 pag. 51 trasmesso dalla Regione Basilicata con nota prot. 144925/8131 del luglio 2007. 181 Con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008.


180

programmi finanziati, disposto una serie di verifiche volte ad assicurare il pieno

rispetto delle norme e delle disposizioni regionali, nazionali e comunitarie182.

In tale cornice si inserisce il Protocollo d’intesa tra la Regione Basilicata e il

Comando regionale Basilicata della Guardia di finanza ai fini del Coordinamento dei

controlli e dello scambio di informazioni in materia di finanziamenti dei Fondi

strutturali comunitari, approvato con delibera di Giunta regionale 1755 del

10.08.2001, per migliorare l’efficacia complessiva delle verifiche e garantire un più

tempestivo recupero delle somme indebitamente erogate.

La Giunta regionale inoltre, con atto n. 2284 del 10 dicembre del 2003, ha

approvato “Le linee guida sulle modalità di accertamento delle irregolarità e frodi ed

attuazione della procedura di recupero delle somme” atto proposto dall’ “Ufficio

controllo Fondi europei” (delibera Giunta regionale 2017/2005 e delibera di modifica

125/2006).

In esse si forniscono indicazioni in merito alla nozione di irregolarità, alle

principali tipologie, all’iter da seguire all’interno dell’Amministrazione per

comunicare i casi di irregolarità riscontrate, alla metodologia per il recupero delle

somme indebitamente corrisposte e per dare corso alle relative rettifiche

finanziarie.

L’Amministrazione ha segnalato che, a partire dal 2003, sono state

intraprese una serie di iniziative dall’Ufficio risorse finanziarie e di bilancio, Autorità

di pagamento per il FESR e struttura di coordinamento delle attività di pagamento

per il POR, volte a migliorare le procedure adottate per il monitoraggio e

l’individuazione delle irregolarità e frodi, consentire la tempestiva attuazione delle

misure cautelari, fra cui la sospensione del pagamento, definire modalità per i

recuperi, anche per richiedere la rettifica dei dati di spesa. In tal modo, il

menzionato ufficio, con le note del 25.09.2003, prot. 40003 e 31 marzo 2004, prot.

89868, ha indirizzato alcune modalità informative, all’Autorità di gestione e ai

responsabili di Misura, con riguardo ai procedimenti di recupero avviati e al loro

esito, agli importi in contestazione, così pure per i casi oggetto di accertamento

amministrativo o giudiziario, ritenendo necessario che le informazioni relative ai

recuperi corredassero le dichiarazioni di spesa e le domande di pagamento.

L’Autorità di gestione183 trasmette trimestralmente alla Presidenza del

Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento delle politiche

comunitarie – le comunicazioni di irregolarità riscontrate, in applicazione del reg.

1681/1994 e successivi aggiornamenti. A tal fine la medesima autorità ha indicato,

in data 27 marzo 2003 prot. 22849/71S, ai responsabili di Misura del POR Basilicata

182 Gli elementi indicati sono stati segnalati dall’Autorità di gestione del POR con nota de1 04.06.2005. 183 Comitato interdipartimentale coordinamento organizzativo Autorità di gestione.


181

2000-2006, alle Autorità di pagamento, all’Autorità di controllo Dipartimento

Presidenza della Giunta, alcune modalità attuative per rendere effettiva la diffusione

e l’invio di notizie aggiornate e complete relative alle irregolarità e frodi verificatesi.

Al fine di un monitoraggio aggiornato e completo degli elementi conoscitivi,

l’Autorità di gestione ha realizzato, all’interno del proprio sistema informatico, una

sezione che consente di gestire l’iter amministrativo delle irregolarità, dalla prima

comunicazione ai relativi aggiornamenti sullo stato delle procedure di irregolarità.

L’accesso a tale sezione della procedura informatica è consentito ai responsabili di

Misura, all’Autorità di gestione, alle Autorità di pagamento, all’Autorità di controllo

di II livello (d.g.r. 2284 del 10.12.2003). Tale accesso non è consentito a soggetti

esterni all’entità regionale. Con deliberazione 465/2006 è stata revocata la

precedente deliberazione 2284/2003 e con la deliberazione 1149/2006 sono state

recepite le modifiche al reg. 1681/1994, disciplinando in modo più dettagliato le

procedura di revoca e recupero degli importi indebitamente versati da applicare

nella fase stragiudiziale a cura dei responsabili di Misura e introducendo una nuova

scheda di segnalazione delle irregolarità da utilizzare per tutti i casi scoperti a

partire dal 01.01.2006.

E’ presente un registro informatizzato dei recuperi e sono previsti strumenti

di monitoraggio informatizzati.

Riferisce l’Amministrazione che in caso di irregolarità o frodi accertate su

alcuni progetti di una Misura sono stati attivati controlli più penetranti attraverso

una successiva campionatura incentrata in particolare sull’intera Misura.


Il responsabile di Misura è il soggetto competente ad adottare la procedura

di recupero in quanto come soggetto attuatore è in possesso di tutta la relativa

documentazione (art. 15 del “Regolamento sul sistema regionale organizzativo –

funzionale in materie a rilevanza comunitaria” d.g.r. 847 del 20.05.2003).

Il responsabile di Misura una volta definita la somma da recuperare la

inserisce nel sistema informatico e procede all’avvio della procedura di recupero

presso il beneficiario finale o il destinatario finale dei finanziamenti indebitamente

percepiti incrementati degli eventuali interessi calcolati in base al TUS/TUR, se il

finanziamento è garantito da polizza fideiussoria (d.m. del 22.04.1997), mentre

negli altri casi si procede al calcolo in base al tasso di interesse legale.

Per quel che concerne le polizze fideiussorie, esse sono richieste per tutti i

bandi relativi al FSE e sono previste per il periodo relativo all’intera realizzazione del

programma. In ordine alla durata della fideiussione bancaria o polizza assicurativa


182

dalla data di rilascio fino ad un anno dal termine delle attività finanziate con

proroga semestrale automatica per non più di due successivi rinnovi (salvo

l’eventuale autorizzazione allo svincolo anticipato da parte dell’Amministrazione

regionale), l’Amministrazione ha comunicato184 che di norma la durata della

fideiussione bancaria o polizza assicurativa è connessa alla durata dell’iniziativa

progettuale ammessa a cofinanziamento, rinnovandosi o prorogandosi tacitamente

(così come espressamente previsto in tutti gli atti di convenzione sottoscritti con i

soggetti attuatori) fino all’approvazione del rendiconto finale che rappresenta l’atto

conclusivo di riconoscimento delle spese sostenute dal soggetto attuatore e ritenute

ammissibili dall’Amministrazione regionale.

Per svincolare le polizze sono previste Determinazioni dirigenziali successive

all’avvenuta approvazione del rendiconto finale di spesa.

Per gli unici due casi (caso 44 e caso 10) per i quali è stata accertata

l’irregolarità non è stato possibile escutere la fideiussione in quanto l’accertamento

dell’irregolarità è sopraggiunto ben oltre il termine di durata della fideiussione (es:

caso 10: approvazione rendiconto finale il 10.07.2003, accertamento da parte

dell’Autorità di controllo di II livello della irregolarità 09.11.2004).

Il responsabile di Misura ha anche il compito di inviare al debitore apposito

avviso con l’indicazione del termine utile entro il quale può provvedere

volontariamente alla restituzione dell’indebito. Il responsabile di Misura, in base

all’entità dell’importo richiesto in restituzione, potrà valutare la possibilità, per il

debitore, di versare gli importi maggiorati degli interessi legali. Il procedimento di

recupero è notificato dal responsabile di Misura all’Autorità di pagamento e

all’Autorità di gestione conformemente a quanto previsto dall’art. 8 del reg.

438/2001.

Decorso inutilmente il termine utile entro il quale il debitore deve provvedere

alla restituzione dell’indebito, si assegna all’Ufficio legale il compito di recuperare

coattivamente, presso il beneficiario finale, i finanziamenti indebitamente percepiti

(Regolamento recante “Disciplina organizzativa delle attività dell’Ufficio legale della

Regione” – d.g.r. 2408 del 23 dicembre 2002 – art. 2).

Le sanzioni amministrative sono comminate ai sensi della legge regionale n.

36 del 27 dicembre 1983 – (Approvazione delle direttive per la disciplina delle

attività connesse alle sanzioni amministrative regionali) con le modalità previste

dalla d.g.r. del 10.06.2003. L’attività istruttoria e preparatoria concernente le

sanzioni amministrative, applicate direttamente dalla Regione, è affidata ai

Dipartimenti regionali competenti per materia” (art. 33 legge regionale 7 del 4

184 Con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008.


183

febbraio 2003 che ha sostituito l’art. 23 della legge regionale 36 del 27 dicembre

1983).

Tale attività è condotta in collaborazione con l’Ufficio legale, così come

previsto all’art. 2 punto f) del Regolamento d.g.r. 2408 del 23 dicembre 2002, già

citato. In ordine all’attività di autotutela posta in essere l’Amministrazione ha

comunicato185 che rispetto ai casi di irregolarità accertati nell’ambito del POR 2000-

2006 FSE, a seguito dell’attività di controllo posta in essere dall’Autorità di controllo

di II livello, è stato posto in essere un provvedimento di revoca del finanziamento,

precedentemente accordato nei confronti di un organismo di formazione.


Le irregolarità segnalate sono state 2 di cui una della programmazione 1994-

1999 ed una della programmazione 2000-2006, per un complessivo importo di euro

129.715,12.

Basilicata - andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007)

200575%

200325%

Prospetto 3 - Frodi ed irregolarità (euro)

Frodi ed irregolarità Regione Basilicata

Casi Quota

comunitaria Quota

nazionale

Importo totale

recuperato


Programmazione 1994-1999 IT/03/044/FS/0 4.028,00 28.199,00 0,00 32.227,00

Totale 1994-1999

1 4.028,00 28.199,00 0,00 32.227,00

Programmazione 2000-2006 IT/05/010/FS/0 68.241,68 29.246,44 0,00 97.488,12

Totale 2000-2006

1 68.241,68 29.246,44 0,00 97.488,12

185 Con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008.


184

Totale 2 72.269,68 57.445,44 0,00 129.715,12 Elaborazione su dati Regione Basilicata

Nel caso 44 Ob. 3, Programmazione 1994-1999 (POP – Aiuti all’assunzione,

Azioni 57, 329, 521), la fonte che ha fatto sospettare l’esistenza dell’irregolarità è

riconducibile ad una indagine della Guardia di finanza svolta sulla documentazione

bancaria della società beneficiaria dei contributi in data 16.04.2003. Il periodo nel

quale è stata commessa l’irregolarità va dal 30.04.1997 al 03.12.1997.

L’azione, peraltro, non è stata realizzata secondo quanto previsto e la prassi

posta in essere per realizzare tale irregolarità è consistita “nell’apertura di una

fittizia sede operativa in Basilicata ed in un avviamento delle unità lavorative in

cantieri siti nella città di Ancona”186.

Dalla relativa scheda OLAF, emerge che la società beneficiaria nell’anno

1997 ha avuto accesso ai contributi previsti dal piano di formazione professionale

1997-1998 per un importo complessivo di lire 62.400.000. Tali contributi, le cui

modalità di concessione sono state pubblicate nel Bollettino Ufficiale n. 45 del

20.08.97 della Regione Basilicata, erano destinati ad incentivare l’assunzione di

lavoratori residenti nella Regione Basilicata ed operare in unità produttive situate

all’interno del territorio regionale.

I suddetti contributi, a seguito di istanze prodotte dalla società medesima,

sono stati erogati per l’assunzione di varie unità di lavoratori dipendenti. La società

ha, inoltre, chiesto la concessione di analoghe provvidenze all’occupazione a fronte

dell’assunzione di ulteriori 16 dipendenti. Tali provvidenze, il cui importo

complessivo era di lire 192.401.342, in parte non sono state corrisposte dalla

Regione Basilicata a causa di incompletezza della documentazione esibita dalla

società richiedente e/o della mancanza dei requisiti necessari per il beneficio.

La Guardia di finanza ha assunto, ai sensi dell’art. 351 c.p.p., dichiarazioni

rese dai soggetti per i quali sono state concesse le suddette provvidenze

all’occupazione e dalle quali è emerso che gli stessi, pur risiedendo in Basilicata da

oltre un anno al momento dell’assunzione, sono stati impiegati in unità operative

situate al di fuori del territorio regionale. La società beneficiaria pur avendo

ufficialmente sede operativa in Grottole (MT), di fatto non ha mai effettuato alcuna

attività presso tale sede, atteso che la totalità del fatturato conseguito dalla stessa

negli anni 1998, 1999, 2000, 2001, è derivata da prestazioni di servizio effettuato

presso cantieri ubicati fuori dalla Regione Basilicata. A carico dei responsabili, con

nota 95/ag/2254 del 16.04.2003 è stata inoltrata informativa di polizia giudiziaria

alla Procura della Repubblica del Tribunale di Matera.

186 Gli elementi indicati sono tratti dalla scheda OLAF relativa al caso in esame (IT/03/044/FS/0).


185

In ordine a tale fattispecie, l’Amministrazione ha comunicato187 che non si

conoscono gli esiti del procedimento penale. La stessa Amministrazione, inoltre, fa

presente di non aver mai ravvisato configurarsi ipotesi di irregolarità. Dello stesso

avviso l’Autorità di controllo di II livello che con nota del 16.10.2003 ha comunicato

alla Guardia di finanza la insussistenza dell’ipotesi di irregolarità da essa ravvisata.

Il rappresentante dell’Amministrazione nell’adunanza del 13.01.09 ha

dichiarato che la Regione non ritiene esistente l’irregolarità visto che la Società

beneficiara ha rispettato i requisiti richiesti (in particolare la sede di svolgimento

dell’attività).

L’importo totale da recuperare è di euro 32.227,00. L’Amministrazione ha

evidenziato l’impossibilità di recupero delle somme irregolari perché il soggetto è in

stato di fallimento.

Al riguardo corre l’obbligo di precisare che, a tutela degli interessi dell’erario,

l’Amministrazione potrebbe insinuarsi nella procedura fallimentare.

L’Amministrazione, seppure a seguito di specifica richiesta, non ha reso noto la data

di apertura della procedura fallimentare ne se siano stati posti in essere

procedimenti amministrativi o misure conservative a tutela dell’erario.

Nel caso 10 Ob. 1 Programmazione 2000-2006 (POR Basilicata progetto

n.33/d3/sl/2000), la data di prima informazione che ha fatto sospettare

dell’irregolarità è il 22.10.2004. L’irregolarità è stata accertata mediante attività di

controllo di II livello, espletata in loco, dalla quale è risultata non presente la

documentazione contabile oltre al libro giornale ed al libro IVA, certificazione

necessaria al completamento del controllo medesimo. La data nella quale è

avvenuto l’accertamento dell’irregolarità è il 22.10.2004, mentre il periodo nel

quale è stata commessa va dal 31.01.2001 al 22.10.2004.

L’Ufficio sistema scolastico, universitario e competitività delle imprese ha

predisposto, con determinazione dirigenziale n. 1329 del 11.10.2006, la revoca

dell’intervento formativo di FSE Azione n. 33/D3/SL/2000 ed il conseguente

recupero del finanziamento delle somme erogate.

L’importo totale da recuperare è pari ad euro 97.488,00 e l’Amministrazione

ha comunicato nell’adunanza del 13.01.2009 di avere “attivato le relative procedure

di recupero, ma la Regione ha già provveduto alla deduzione degli importi dalla

domanda di pagamento”.

Al riguardo l’Amministrazione fa presente188 che con domanda di pagamento

intermedia n. 9 del 19.12.2005, l’Autorità di pagamento ha proceduto alla

deduzione dell’importo di euro 97.488,12 pari all’intero ammontare del

187 Con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008. 188 Con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008.


186

finanziamento riconosciuto al soggetto coinvolto189. In ragione di quanto descritto,

l’Amministrazione ha ritenuto pertanto, che, essendo stata operata la deduzione

dell’importo specificato dalla domanda di pagamento, l’irregolarità a suo tempo

rilevata si sia conseguentemente estinta.


L’attenzione manifestata dalla Regione Basilicata per la gestione dei Fondi

comunitari e per il monitoraggio dei fenomeni d’irregolarità e frodi, a cui si è fatto

cenno nel corso del 2006, ha prodotto l’approvazione di tre importanti deliberazioni

della Giunta regionale nn. 1149, 465, 1836 rispettivamente dell’01.08.2006, del

03.04.2006 e del 05.12.2006, l’ultima delle quali indirizzata a definire i criteri e le

modalità per la campionatura dei controlli, essa potrà incidere in modo rilevante

sull’attività di controllo dell’Autorità di II livello.

Sotto tale profilo, particolarmente debole e sotto dotata, appare la struttura

dell’Ufficio (solo due unità) in rapporto alle risorse impiegate nel POR Basilicata ed

in particolare nell’Asse III (Risorse umane) anche in considerazione delle rilevanti

attività da porre per la chiusura della Programmazione 2000-2006 e per la

presentazione della relativa rendicontazione, tale situazione appare solo

parzialmente modificata dalla determina dirigenziale n. 2156 del 10.12.2007, che

ha costituito un gruppo interno di lavoro anche al fine di coadiuvare e supportare le

due unità già operanti sul FSE190.

E’ pur vero che l’esigenza dell’accelerazione della spesa imposta dal rispetto

dei tempi di realizzazione, non sempre è in perfetta linea con quella di una spesa

ponderata e rivolta alla realizzazione di obiettivi di crescita e sviluppo della

collettività territoriale, ciò nonostante ogni sforzo deve essere rivolto

dall’Amministrazione regionale per ottenere quei risultati a cui l’azione concertata

dei Fondi strutturali deve da ultimo mirare.

Dall’esame delle modalità di svolgimento delle irregolarità segnalate,

peraltro molto limitate, emerge con chiarezza che la fase più delicata è quella

dell’istruttoria sulla quale devono insistere con maggiore rigore, anche in futuro,

controlli più adeguati anche al fine di contrastare in modo efficace le pratiche

fraudolente evitando inutili esborsi di denaro pubblico.

E’ necessario definire con maggiore tempestività, visto anche l’avvento di

procedure informatizzate, l’iter per il recupero delle somme irregolarmente

189 Il suddetto progetto risulta ancora essere nell’elenco dei progetti ammessi a cofinanziamento FSE-POR 2000-2006, anche se con importo pari a zero euro, unicamente per poter consentire la tracciabilità del procedimento di recupero attuato a seguito della deduzione dell’importo già menzionato dalla predetta domanda di pagamento e l’aggiornamento dell’appendice alla dichiarazione delle spese di cui all’all. II del reg. 438/2001. 190 Elementi forniti dall’Amministrazione con nota prot. 147950/8131 del 23.07.2008.


187

percepite, nei casi in cui pur in pendenza del procedimento penale, la mancanza di

requisiti essenziali o la stessa tipologia della violazione accertata, rende

incompatibile l’azione con il contributo concesso. Ciò consentirebbe di intervenire in

modo tempestivo a tutela dell’erario nazionale e comunitario.


188

LA REGIONE CALABRIA

Descrizione del fenomeno nella Regione Calabria


contraddittorio con la Regione Calabria che con disponibilità ha corrisposto alle



Il programma operativo plurifondo 1994-1999. Ambito finanziario e livello di

attuazione

La trattazione della struttura regionale preposta alla gestione ed al controllo

dei Fondi comunitari richiede una preventiva esposizione dei documenti

programmatori relativi ai periodi 1994-1999 e 2000-2006.

Il programma operativo plurifonfo 1994-1999 ha cercato di sopperire alle

carenze strutturali della Regione Calabria, con l’intento di avviare a soluzione alcuni

problemi di diversa natura fra cui: l’isolamento spaziale e relazionale con le altre

aree nazionali ed europee, l’elevata dipendenza del sistema economico da fattori

esterni, la notevole disoccupazione, la dotazione infrastrutturale insufficiente, la

presenza diffusa di pericolose organizzazioni criminali.

Il programma operativo plurifondo 1994-1999 per la Regione Calabria (di

seguito denominato POP 1994-1999) è stato approvato dalla Commissione europea

il 16 dicembre 1994 con decisione C (96) 3153 del 10 dicembre 1996, C (97) 837

del 3 aprile 1997, C (97) 2515 del 18 settembre 1997, C (97) 3754 del 18 dicembre

1997, C (98) 3969 del 14 dicembre 1998, C (99) 436 del 2 marzo 1999, C (99)

3067 del 4 novembre 1999, C (2000) 1262 del 30 maggio 2000, SC (2001)

D/290921 dell’8 agosto 2001. Il POP 1994-1999 è stato ulteriormente riveduto ed

integrato come richiesto dalla Commissione europea con nota 107089 del 28

maggio 2003.

Il POP 1994-1999 si è articolato in 6 Sottoprogrammi e 32 Misure.

Nell’ambito del Quadro comunitario di sostegno per le Regioni dell’Obiettivo 1, la

Calabria si è inoltre avvalsa degli interventi previsti dai Programmi operativi

191 Nota prot. 4145 del 03.07.2007 Regione Calabria – Dipartimento 3 programmazione nazionale e comunitaria – Settore coordinamento dei programmi e dei progetti – Autorità di gestione del POR, in risposta alla nota prot. 815 del 12.06.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali; nota prot. 5157 del 31.07.2008 Regione Calabria – Dipartimento 3 programmazione nazionale e comunitaria – Settore coordinamento dei programmi e dei progetti – Autorità di gestione del POR, in risposta alla nota prot. 678 del 11.06.2008 della Corte dei conti - Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali; nota prot. 42 del 12.01.2009 Regione Calabria – Dipartimento 3 programmazione nazionale e comunitaria – Settore coordinamento dei programmi e dei progetti – Autorità di gestione del POR, in risposta alla nota prot. 1572 del 22.12.2008 della Corte dei conti - Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali.


189

multiregionali. La Regione è stata anche beneficiaria di due Sovvenzioni globali

(finalizzate al sostegno delle PMI dell’area di Crotone e Gioia Tauro). A questi

strumenti si sono aggiunti i progetti cofinanziati (PIC), fra i quali particolare

importanza hanno assunto il Programma LEADER e il Programma URBAN.

L’attuazione finanziaria dell’Asse V POP 1994-1999 di interesse per la

presente indagine è stata la seguente:

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria Regione Calabria POP 1994-1999 (euro) POP 1994-1999 Risorse

complessive Quota

comunitaria Pagamenti al 31.12.2001

Asse V 224.573.337,00 168.430.001,00 223.905.564,00

Totale 224.573.337,00 168.430.001,00 223.905.564,00

Elaborazione su dati Regione Calabria


attuazione

Il POR 2000-2006 è stato approvato con decisione della Commissione

europea C (2000) 2345 dell’8 agosto 2000. Ad essa sono seguite alcune modifiche

assunte con le seguenti decisioni della Commissione europea: C (2001) 4014 del 18

dicembre 2000; C (2003) 176 del 22 maggio 2003; C (2004) 5187 del 15 dicembre

2004.

La strategia del POR Calabria per conseguire l’obiettivo generale, è stata

articolata con l’individuazione degli obiettivi globali, definiti a livello nazionale nel

QCS e degli obiettivi specifici, anch’essi definiti a livello nazionale nel QCS per ogni

settore di intervento. In questo ambito gli obiettivi globali hanno assunto un

carattere programmatico e, insieme, strategico politico. Dalla visione complessiva

dei problemi e delle potenzialità della Calabria e dall’esame delle esperienze del

precedente periodo di programmazione, è derivata l’identificazione di sei Assi

prioritari192, che il POR ha assunto come settori di investimento su cui intervenire

nel periodo di programmazione.

L’attuazione finanziaria dell’Asse 3 POR 2000-2006 di interesse per la

presente indagine, è stata la seguente:

192 Asse I, Valorizzazione delle risorse umane ed ambientali (Risorse naturali); Asse II, Valorizzazione delle risorse culturali e storiche (Risorse culturali); Asse III, Valorizzazione delle risorse umane (Risorse umane); Asse IV, Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (Sistemi locali di sviluppo); Asse V, Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita associata (Città); Asse VI, Rafforzamento delle reti e nodi di servizio (Reti e nodi di servizio).


190

Prospetto 2 – Attuazione finanziaria Regione Calabria POR 2000-2006 (euro)


complessive Quota

comunitaria Impegni al 31.12.2007


3.01 Organizzazione dei servizi per l'impiego 53.836.000,00 37.685.000,00 30.118.239,76 28.695.655,18

3.02

Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro. di giovani e adulti nella logica dell'approccio preventivo

118.997.000,00 83.299.000,00 307.385.188,18 289.638.486,87

3.03

Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne che ne sono fuori da più di 6 o 12 mesi

42.508.000,00 29.756.000,00 56.375.233,38 51.183.047,88

3.04 Inserimento e reinserimento di gruppi svantaggiati

49.178.000,00 34.425.000,00 14.489.501,07 11.244.789,98

3.05

Adeguamento del sistema della formazione professionale

17.945.000,00 12.561.000,00 4.025.008,58 1.674.071,03

3.06 Prevenzione della dispersione scolastica e formativa

30.350.000,00 21.244.000,00 16.721.256,97 15.362.936,42

3.07 Formazione superiore 42.245.000,00 29.572.000,00 25.227.996,74 19.669.256,64

3.08 Istruzione e formazione permanente

30.592.000,00 21.415.000,00 5.031.438,02 4.510.002,26

3.09

Sviluppo della competitività della imprese pubbliche e private con priorità alle PMI

47.855.000,00 33.497.000,00 23.311.228,23 17.612.668,95

3.10 Adeguamento delle competenze della P.A.

11.964.000,00 8.375.000,00 4.274.757,60 3.617.677,07

3.11

Sviluppo e consolidamento della imprenditorialità con priorità ai nuovi bacini d'impiego

47.854.000,00 33.497.000,00 17.270.372,18 13.336.910,94

3.12 Promozione dell'emersione dal lavoro irregolare

11.964.000,00 8.375.000,00 4.493.560,37 3.779.110,93

3.13

Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro

53.835.000,00 37.685.000,00 26.060.064,03 19.678.589,83

3.14

Programmi di formazione integrati nelle azioni degli Assi del PO

47.853.000,00 33.497.000,00 1.609.000,00 1.608.755,34

Asse 3 Risorse umane 606.976.000,00 424.883.000,00 536.392.845,11 481.611.959,32 Elaborazione su dati Regione Calabria


191


comunitari

La Regione Calabria soltanto nel corso del 2003 ha iniziato ad organizzare i

controlli previsti dai regg 1260/1999 e 438/2001 con i provvedimenti di seguito

illustrati, dopo apposito sollecito effettuato dalla Commissione europea. La Giunta

regionale, per garantire il rispetto dei principi di legalità e di sana gestione

finanziaria dei Fondi strutturali, con deliberazione 493 del 30 giugno 2003193, ai

sensi dell’art. 7.4 della l.r. 31/2002, ha provveduto alla costituzione del Servizio di

controllo sui Fondi comunitari, inizialmente denominato “Autorità di controllo sui

Fondi comunitari” e poi “Organismo di controllo sui Fondi comunitari” – alle dirette

dipendenze della Giunta regionale, a cui sono state assegnate le funzioni di

controllo di II livello, fra cui i controlli ispettivi sulla gestione dei Fondi comunitari.

L’organigramma del Servizio si è modificato nel corso del tempo. La

composizione originaria – prevista dalla suddetta delibera – contemplava 1

dirigente e 2 funzionari; successivamente, con due distinti provvedimenti (del 2004

e del 2005), tale composizione è stata ampliata con la costituzione di un gruppo di

lavoro composto da 1 dirigente e da 5 funzionari divisi per Fondo (2 per FSE, 2 per

FESR, 1 per FEAOG-SFOP), di varia estrazione culturale (in possesso di formazione

in materia informatica, economica, architettura, giuridica, agraria) e, tenendo conto

di quanto era stato evidenziato anche dal Ministero dell’economia e delle finanze,

nel luglio 2003, in ordine alla inderogabile necessità che nella Regione fosse avviato

un rigoroso processo di rafforzamento delle strutture organizzative e di

coordinamento (richiami al potenziamento del Servizio sono, per altro, pervenuti

anche dalla Commissione europea194), si è disposta, con la deliberazione della

Giunta regionale n. 686 del 29 luglio 2005, l’assegnazione di altre due unità195.

Il Servizio si è avvalso della collaborazione di tutte le strutture

(amministrative, tecniche e finanziarie) della Regione e ha avuto accesso a tutti i

dati e alle informazioni disponibili nell’ambito dell’organizzazione amministrativa

regionale. Successivamente, al gruppo di lavoro è stato affiancato un servizio di

Assistenza tecnica esterna costituito da una società di revisione e da sei liberi

professionisti196.

193 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005, punto 1. 194 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005, punto 13. 195 Si osserva che con delibera n. 20 del 27 gennaio 2004 avente ad oggetto il “Rafforzamento della struttura del servizio di controllo sui Fondi comunitari” in realtà, dopo aver demandato al Dirigente del Servizio l’individuazione di due unità di personale, dispone essenzialmente l’attribuzione di un emolumento accessorio, sotto forma di indennità forfettizzata, al personale individuato. 196 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005, punto 3 e 4.


192

Con la Società di revisione è stato stipulato un apposito contratto il 20

febbraio 2003 a seguito di gara197, la cui durata è stata fissata al 30 giugno 2005,

con la possibile estensione al 30 giugno 2009. In data 14 agosto 2006198, l’Autorità

di gestione ha pubblicato un bando per un nuovo affidamento dei servizi di

Assistenza tecnica relativa alla verifica dell’attività di controllo ordinario, sui Fondi

POR Calabria 2000-2006. Tale servizio si colloca nella Misura 7.1 “Attività di

accompagnamento al POR e di assistenza tecnica” del POR Calabria 2000-2006.

Il servizio oggetto del controllo prevede: la verifica delle piste di controllo,

l’analisi e la valutazione del controllo di I livello con l’individuazione dei fattori di

rischio, la definizione dei campioni, la redazione di un manuale operativo sui

controlli, i controlli periodici a campione, la redazione dei rapporti semestrali.

Riferisce l’Amministrazione che la società ha operato (art. 5 del suddetto decreto)

sulla base di direttive e sotto la sorveglianza del 3° Dipartimento, in stretto

contatto con l’Autorità di gestione con i responsabili di Misura. I 6 liberi

professionisti sono stati selezionati con specifica manifestazione di interesse199, si

tratta di commercialisti, due dei quali esperti di audit.

L’Autorità di gestione è rappresentata dal dirigente del Settore “Politiche di

coesione e programmi comunitari regionali” che fa capo al 3° Dipartimento

“Programmazione nazionale e comunitaria – affari internazionali”. Nel settore

ricadono due Servizi: Servizio 20 “Programmi comunitari regionali” e Servizio 21

“Monitoraggio programmi comunitari”. Gli uffici che hanno la competenza per la

gestione del FSE sono due: il Dipartimento 10 “Lavoro, politiche della famiglia, pari

opportunità, formazione professionale, cooperazione e volontariato (Misure: 3.1,

3.2, 3.4, 3.5, 3.9, 3.10, 3.11, 3.12, 3.13, 3.14)” ed il Dipartimento 11 “Istruzione,

cultura, alta formazione, università ed innovazione tecnologica (Misure:3.6, 3.7,

3.8)”. Il Dipartimento 10 è capofila del FSE, con la responsabilità di coordinamento

dei soggetti coinvolti nell’attuazione dell’Asse III – Risorse umane e delle Misure

cofinanziate dal FSE nell’ambito del POR Calabria 2000-2006. La dotazione organica

dei due Dipartimenti è di otto funzionari oltre ai responsabili di Misura.

L’Amministrazione regionale segnala che l’Asse III Risorse umane del POR

2000-2006 si compone di 16 Misure. Le Misure cofinanziate dal FSE sono

complessivamente 14200. L’Autorità di gestione si avvale del supporto della

197 La società è risultata aggiudicatrice il 27 dicembre 2002 a seguito di gara indetta in data 1 agosto 2002 il cui contratto è stato posto in esecuzione con decreto del dirigente generale del 3° Dipartimento bilancio e finanze politiche comunitarie e sviluppo economico della Giunta regionale 944/2003 dell’11 febbraio 2003. 198 Elementi indicati nella nota della Regione Calabria – Organismo di controllo – prot. 652 del 21.09.2006. 199 Con una short list pubblicata sul BUR Calabria n. 5 in data 08.07.2003. 200 Nella relazione di metà periodo la Misura 3.3 è stata accorpata con la Misura 3.2 (Decisione della Commissione C (2004) 5187 del 15.12.2004). Le Misure 3.15 e 3.16 sono cofinanziate dal FESR, di cui 5


193

Segreteria tecnica del Comitato di sorveglianza, composta di 10 unità interne

all’Amministrazione; della Struttura operativa di gestione (SOG), composta di 11

unità con rapporto di lavoro a tempo determinato, dei responsabili di Misura

(Posizione organizzativa POR), alle dirette dipendenze dei Dipartimenti, responsabili

dell’attuazione del POR.

Riferisce l’Amministrazione201, con riguardo alla riorganizzazione del sistema

di gestione e di controllo, che per far fronte alle criticità segnalate nel corso delle

missioni di controllo della Commissione europea e della Corte dei conti, dal II

semestre 2005, l’Autorità di gestione ha posto in essere diverse azioni rivolte a

migliorare l’intero processo. In particolare, si è proceduto ad accelerare la spesa per

evitare il disimpegno automatico, a rafforzare la struttura organizzativa, a

correggere l’azione amministrativa. Sono stati costituiti due gruppi di lavoro, uno

con competenze nell’ambito delle procedure di pagamento delle Misure del POR per

analizzare le criticità procedurali che hanno rallentato l’avanzamento della spesa, e

l’altro rivolto alla rendicontazione delle spese. Con riguardo al secondo aspetto è

stato potenziato il coordinamento e l’assistenza tecnica dei responsabili di Misura e,

a partire, dal 21 giugno 2006, è stata attivata una banca dati telematica, istituita

con delibera di Giunta regionale 1026, denominata Rendiconta.

Con riguardo al terzo profilo, l’Autorità di gestione è stata impegnata al

superamento dei rilievi formulati dalla Commissione europea. In particolare, tale

Autorità ha proceduto alla revoca delle operazioni che, a seguito del controllo di I

livello, non presentavano i requisiti per la concessione delle agevolazioni,

all’aggiornamento delle piste di controllo, al controllo di I livello sul 100% delle

operazioni già saldate e da saldare, alla realizzazione di un’attività di formazione

per la diffusione del programma informatico Rendiconta e alla predisposizione di un

manuale di procedure. Con la nota 2876 del 26 agosto 2005 si è disposto che i

decreti dirigenziali comportanti impegni di spesa, a valere sul POR Calabria,

dovessero essere corredati sia dal parere di regolarità amministrativa e contabile

che dal parere di coerenza programmatica con la normativa comunitaria. Con la

delibera di Giunta regionale n. 75 del 13 febbraio 2006, è stato avviato un progetto

formativo seminariale rivolto al personale della Regione impegnato in attività di

controllo di I e di II livello. Nel 2006, a seguito di gara, sono stati affidati ad una

società i servizi di Assistenza tecnica concernenti la verifica di controllo ordinario

sulle diverse Misure.

Misure fanno capo a dirigenti, mentre per le altre 8 sono stati individuati responsabili di Misura con conferimento d’incarico. 201 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005.


194

Con riferimento al FSE, va segnalata l’esigenza di fasi del procedimento

amministrativo gestite da terzi. In particolare, l’Amministrazione regionale ha

indicato come fasi del procedimento affidati a terzi l’istruttoria, i pagamenti, i

controlli di I livello, la rendicontazione ed il recupero. Ha dichiarato

l’Amministrazione che le modalità di scelta del soggetto terzo sono avvenute sulla

base delle disposizioni previste dalla normativa vigente in materia di appalti di

pubblici servizi.

L’Amministrazione regionale ha precisato, inoltre, che attraverso il controllo

ex ante si è verificata la sussistenza di tutti i requisiti previsti per l’accreditamento

delle agenzie e delle sedi formative. La disciplina dell’accreditamento delle agenzie

e delle sedi formative, idonee a proporre e a realizzare interventi da finanziare con

risorse pubbliche, è contenuta nel regolamento regionale 2 del 9 dicembre 2004,

attuativo del d.m. 173/2001. La Regione Calabria ha posto come vincolo per la

stipula del contratto di erogazione dei servizi di formazione, il possesso

dell’accreditamento definitivo. Dall’anno 2003 in poi, presso il Dipartimento

capofila, il Servizio ispezioni e vigilanza è anche responsabile delle procedure di

accreditamento. Il Servizio è supportato da una task force di esperti dell’istituto per

la formazione dei lavoratori (ISFOL).

L’Autorità di pagamento è rappresentata dal Dirigente del settore

“Ragioneria generale” facente capo al Dipartimento 4° “Economia”, come previsto

dalla deliberazione di Giunta regionale n. 352 del 22 marzo 2005202 che ha unificato

le Autorità di pagamento le cui funzioni fino a tale data erano attribuite a 4 Autorità

ripartite per singolo Fondo. Nel settore ricadono tre Servizi: uno per la gestione

delle entrate – rapporti con la tesoreria e per la gestione dei mutui passivi; uno per

la gestione della spesa e l’altro per la contabilità, il rendiconto e il conto

patrimoniale (Referente URP). Il Settore si avvale della collaborazione di una

struttura di 15 unità, di cui 5 unità per il FSE, assegnati secondo competenze

specifiche, che verificano il rispetto delle disposizioni di cui agli artt. 38, paragrafo

1, lettera c) ed e) e 32, paragrafi 3 e 4 del reg. 1260/1999, nonché della decisione

della Commissione di cui all’art. 28 dello stesso regolamento.

Ha osservato l’Amministrazione che tale organizzazione è scaturita da una

duplice necessità: risolvere il problema della mancata tempestività nella

trasmissione delle domande di pagamento causato dalla complessità della

preesistente procedura; eliminare il rischio della mancata autonomia tra il

responsabile del coordinamento e l’Autorità di pagamento di ciascun Fondo, rischio

evidenziato dalla Commissione europea in sede di audit di controllo.

202 Nota della Regione Calabria 783 del 12.12.2005


195

Riferisce l’Amministrazione203 che è stata rafforzata la struttura dell’Autorità

di pagamento attraverso l’individuazione di 6 unità a supporto della Segreteria

tecnica.

Per quel che concerne, in particolare, le attività di verifica, l’Amministrazione

regionale ha comunicato che le unità coinvolte sono dipendenti regionali assegnati

al settore di Ragioneria generale con una esperienza lavorativa che per alcuni di

essi e di durata ventennale, ad eccezione di una sola unità che comunque risulta

assegnata al settore dal settembre 2004. Per quel che concerne il livello

professionale, si fa presente che 2 unità appartengono alla categoria D e 3 unità

alla categoria C.

La Ragioneria generale effettua i controlli sui decreti che dispongono impegni

e liquidazioni della spesa ed attesta la copertura finanziaria e la regolarità contabile.

Riferisce l’Amministrazione che tutti i controlli sono stati intensificati sui decreti

inerenti i Fondi comunitari. Per assicurare il riscontro degli adempimenti e dei

termini stabiliti dal reg. 1260/1999 e dal reg. 438/2001, l’Autorità di pagamento ha

predisposto un manuale delle procedure204, nel quale sono state inserite, per ogni

decreto di impegno e di liquidazione relativi ai Fondi strutturali, delle check list,

utilizzate dal personale della Segreteria tecnica.


Con riferimento all’organizzazione dei controlli di I livello posti in essere

dall’Autorità di gestione e da quella di pagamento, l’Amministrazione regionale ha

segnalato che essi sono di due tipi: controlli tecnici e amministrativi sui progetti

approvati e controlli di tipo contabile e finanziario sulla gestione. Sono svolti

direttamente dal Dipartimento capofila del FSE, dall’Autorità di gestione e da quella

di pagamento, nonché dal responsabile di Misura, già nella fase di formazione del

bando, di ammissione delle domande e di scelta dei progetti.

L’Amministrazione ha riferito che nei controlli di I livello è stata predisposta

l’attuazione obbligatoria delle check list. Per la realizzazione dei POR la Regione si

avvale anche di enti intermediari, in particolare delle 5 Province.

In ordine alle operazioni a “titolarità regionale” il Settore/Servizi effettua un

controllo su tutte le operazioni finanziarie. Il controllo riguarda sia la correttezza

delle procedure seguite ed il rispetto di tutta la normativa vigente, generale e di

settore, in vigore (comunitaria, nazionale e regionale), sia la regolarità del progetto

realizzato, la conformità con il progetto approvato e l’ammissibilità di tutte le spese

oggetto di rendicontazione. Nelle Azioni, attuate con la modalità a “regia regionale”,

203 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 204 Approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 822 del 12.12.2007, nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 5.


196

la Regione Calabria individua, con atto amministrativo, i beneficiari finali diversi

dall’Amministrazione regionale i quali a loro volta provvedono alla realizzazione

degli interventi definiti, attraverso la selezione e/o l’individuazione di propri fornitori

è tenuto ad inviare lo stato di avanzamento lavori al responsabile di Misura,

unitamente ad un’attestazione predisposta dal responsabile del procedimento.

Per ogni Misura il responsabile, procede alla certificazione delle spese. Nel

caso si tratti di progetti in cui la Regione è il beneficiario finale, i controlli in loco

possono riguardare anche il 100% dei progetti conclusi. Nel caso di beneficiario

finale diverso dalla Regione, i controlli in loco sono limitati ad un campione

rappresentativo di progetti. I controlli sono distribuiti durante l’intero periodo di

programmazione e riguardano un campione rappresentativo dell’universo dei

progetti finanziati (almeno il 10% della spesa rendicontata).

Riferisce l’Amministrazione che a seconda della frequenza delle irregolarità

riscontrate e della loro eventuale sistematicità, l’entità del campione205 dei progetti

da controllare è incrementato fino a raggiungere “l’intero universo dei progetti

finanziati e la totalità delle spese certificate a seconda della frequenza delle

irregolarità riscontrate e della loro eventuale sistematicità”. Le irregolarità su alcune

procedure di selezione hanno indotto l’Amministrazione regionale ad effettuare

controlli sul 100% delle operazioni.

Il responsabile di Misura, procede ad un’archiviazione dei progetti mediante

la costruzione presso la propria struttura di un fascicolo di progetto206 in coerenza

con la pista di controllo ex art. 7 del reg. 438/2001. Il fascicolo di progetto indica il

titolo del progetto ed il codice Rendiconta dello stesso, assegnato dal responsabile

di Misura.

L’Amministrazione regionale ha fatto presente che sono stati effettuati dei

controlli in loco presso gli Enti intermediari, in particolare presso le 5 Province,

relativamente al FSE, per la verifica su un campione di progetti utilizzando apposite

check list. E’ stata richiesta alle 5 Province la situazione finanziaria dei fondi

trasferiti per il FSE ed è stato inviato alle stesse un elenco di tutti i mandati emessi

distinti per Misura. Le Amministrazioni provinciali sono state, inoltre, sollecitate a

205 Riferisce l’Amministrazione che il campione è costruito tenendo conto di una serie di elementi: l’esigenza di controllare operazioni di vario tipo e di varie dimensioni; eventuali fattori di rischio identificati; la distribuzione territoriale; l’avanzamento finanziario del progetto. In aggiunta a tali criteri, il responsabile di Misura seleziona operazioni appartenenti ai diversi iter di programmazione dando al priorità alle operazioni che all’interno dello stesso iter hanno registrato un più elevato stato di avanzamento della spesa. 206 Tale fascicolo si compone degli atti che hanno portato alla individuazione e selezione dei beneficiari finali (bandi, atti amministrativi o altro), dalle domande di richiesta di contributo presentata dal beneficiario finale, dagli atti di approvazione delle graduatorie e di concessione dei contributi od aiuti, dagli atti di impegno, dagli atti di erogazione delle anticipazioni, dalla contabilità di Misura e dagli elementi relativi al progetto, immediatamente disponibili se il fascicolo di progetto è custodito presso gli uffici dipendenti dal responsabile di Misura, o acquisiti all’uopo dal soggetto esecutore o dal beneficiario finale se depositari del fascicolo.


197

rendicontare le somme spese e a comunicare per le somme residue l’esistenza di

beneficiari.

L’Amministrazione regionale ha segnalato207, altresì, che nel periodo 2000-

2006 i controlli in loco sono stati effettuati a mezzo dei Servizi ispettivi e degli Uffici

di coordinamento provinciali della Regione Calabria. Questi ultimi che fino alla data

del 26 marzo 2006 erano uffici periferici della Regione, hanno operato

funzionalmente in stretto collegamento con le Amministrazioni provinciali.

Per quanto riguarda le operazioni a regia regionale l’Amministrazione ha

comunicato208 che le verifiche degli organismi esterni alla Regione Calabria,

coincidono con le attività di formazione professionale delegate alle Province ai sensi

delle leggi regionali nn. 18 del 1985, 34 del 2002, 1 del 2006. Le funzioni di

controllo di I livello delegate alle Amministrazioni provinciali sono disciplinate dalla

suddetta legge regionale n. 18/1985 e dagli atti amministrativi di attuazione. Nelle

more del definitivo trasferimento dei compiti e delle funzioni alle Amministrazioni

provinciali (2000-2006), le stesse sono state supportate in tutte le attività di

verifica e vigilanza dagli uffici periferici della Regione (Coordinamenti provinciali

della formazione professionale ed Ispettorati provinciali con compiti rispettivamente

di controllo documentale e di controllo in loco degli interventi).

Inoltre gli atti amministrativi di approvazione delle procedure di selezione

(bando di gara d’appalto pubblico di servizi o procedura concorsuale di diritto

pubblico) contengono disposizioni specifiche relative ai procedimenti di controllo ex

ante, in itinere ed ex post con l’individuazione dei soggetti responsabili (Regioni,

Province) di ogni fase dei procedimenti. Le convenzioni che regolano i rapporti

giuridici tra Regioni Calabria/Provincia competente e soggetto attuatore disciplinano

nel dettaglio i controlli di I livello, in loco e documentale.

Con riferimento alla verifica della Regione sull’effettività dei controlli, è

previsto che i beneficiari finali trasmettano insieme al rendiconto di ogni pagamento

intermedio, copia conforme dei verbali di verifica documentale e di controllo in loco.

Gli stessi documenti sono controllati dai servizi/uffici della Regione Calabria e dai

responsabili di Misura.

L’Autorità di pagamento ha, altresì, provveduto a predisporre un registro dei

recuperi nel quale, sono state registrate, distinte per ogni Misura del POR e per

singolo progetto, le somme ritenute non ammissibili dall’Organismo di II livello e

dalla Commissione europea in sede di audit, o dal Dipartimento competente, le

somme defalcate dalle domande di pagamento e registrate informaticamente nel

207 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 208 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 3.


198

sistema209. La Commissione UE in sede di audit, il 5 e 6 settembre 2005210 ha

esaminato i menzionati documenti. Dal settembre 2005 il sistema Rendiconta è

stato implementato per registrare i flussi operativi relativi ai controlli di I e II livello,

il processo di elaborazione delle domande di pagamento e gestione dei recuperi.

Sono stati attivati, inoltre, alcuni controlli per evitare il rischio di duplicazioni di

finanziamenti sulla medesima operazione.

Con riferimento all’organizzazione dei controlli di II livello, l’Amministrazione

regionale comunica che l’Organismo di II livello è stato istituito con d.g.r. 493 del

30 giugno 2003, già citata. A supporto dello stesso ha operato un’associazione

temporanea di imprese, aggiudicataria del servizio di Assistenza tecnica per

l’espletamento dei controlli di II livello fino al 30.06.2006. Nel corso del 2004 e del

2005 tale Organismo è stato potenziato nella sua dotazione, con 7 unità, oltre al

Dirigente responsabile, di cui 6 commercialisti211 che prestano la loro attività con

contratti semestrali rinnovabili e di 1 revisore dei conti.

Tale organo è posto fuori dall’organizzazione dipartimentale, per il

particolare ruolo dallo stesso rivestito di struttura indipendente dall’Autorità di

gestione e da quella di pagamento. L’Amministrazione, successivamente, ha fatto

fronte alle carenza di personale delle strutture interne con l’affidamento, nel 2007,

ad una società di Assistenza tecnica a cui ha trasferito tutti i controlli sia di I che di

II livello, comprese le certificazioni finali di spesa e le verifiche ispettive sulle

irregolarità.

Il controllo di II livello, ai sensi dell’art. 10 del reg. 438/2001, è stato

effettuato nel corso del 2006 dall’Organismo di controllo preposto, sulla spesa

certificata al 31.12.2005. L’Amministrazione ha affermato212, inoltre, che i controlli

a campione delle operazioni ex art. 10 del reg. 438/2001 sulle spese certificate al

31.12.2006, sono in fase di svolgimento e si concluderanno entro la fine dell’anno

2008.

Si rileva dalla documentazione inizialmente inviata che i controlli effettuati

sul FSE213, fino al 31.12.2006, su un campione214 di 58 casi (di cui 22 per il 2002, 6

per il 2003, 15 per ognuna delle annualità 2004 e 2005) hanno riguardato

mediamente l’8,85% (22.324.090,36 euro) della spesa certificata (295.605.258,07

209 Gli elementi indicati sono tratti dalla nota dell’Autorità di pagamento del 19.02.2007 prot. 334. 210 Nota della Regione Calabria prot. 783 del 12.12.2005, punto 13. 211 Esperti contrattualizzati con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 212 nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 5. 213 Relazione dell’organismo di controllo relativa al 2006, trasmessa il 27.06.2007. 214 La selezione dei progetti e avvenuta, come per gli anni precedenti, secondo la seguente metodologia: verifica dei sistemi di gestione e controllo e analisi dei progetti da sottoporre a controllo. La selezione ha tenuto conto, inoltre, sia delle linee di indirizzo tracciate in precedenza, sia degli esiti sui riscontri evidenziati nel monitoraggio delle operazioni.


199

euro) (10,35% per il 2002 e 2003 ed il 7,35% per il 2004 e il 2005) con una

deduzione della spesa controllata del 20,5% (4.579.471,22 euro).

L’Autorità di controllo precisa che nel 2002 il tasso di irregolarità riscontrato

è stato pari al 39,29%, mentre nel 2003 è stato del 100% poiché tutti i progetti

controllati hanno presentato criticità con diversi fattori di rischio (bando multi

Misure, eccessivo rischio del progetto e della Misura ed elevato importo della

spesa). A fronte della situazione descritta per il 2003, la Corte dei conti nella

richiesta istruttoria aveva chiesto che il controllo fosse esteso ad altri progetti al

fine di valutare in modo più compiuto se la situazione evidenziata fosse o meno

rappresentativa della parte restante della spesa.

In sede di controdeduzioni l’Amministrazione ha reso noto che nel corso

dell’annualità 2007, l’Organismo di controllo di II livello, in ottemperanza a quanto

richiesto dalla Commissione europea, a seguito dell’audit tenutosi dal 6 al 9 marzo

2007 e dal 21 al 23 marzo 2007, ha svolto dei controlli suppletivi allargando il

campione 2002 e 2003 e ricomprendendo 107 operazioni nell’annualità 2002 e 31

nell’annualità 2003 per un totale di 1038 operazioni. La spesa complessiva

effettivamente controllata per il campione 2002 è stata di 9.381.923,12 euro a

fronte di una spesa certificata di 41.194.024,26 euro, pari al 22,77% del campione.

E’ stata accertata una spesa irregolare pari a 6.361.781,14 euro con un tasso di

irregolarità del 67,81%.

Per il 2003 la spesa complessivamente controllata del campione è stata di

3.118.688,90 euro su una spesa certificata di 17.014.607,31 euro corrispondente al

18,33%. La spesa irregolare è risultata essere di 2.757.186,96 euro con un tasso di

irregolarità pari all’88,41%. E, pertanto, per le due annualità, è risultato un tasso di

errore finale molto alto, pari al 72,95%.

L’Amministrazione riferisce che esso è imputabile alla Misura 3.2 e alla

Misura 3.3, ossia a progetti coerenti appartenenti alla tipologia LSU (Lavoro

socialmente utile) e LPU (Lavoro di pubblica utilità). L’Organismo di controllo ha

tuttavia comunicato che il tasso di stabilizzazione, registrato nel periodo 2002 e

2003, non è risultato molto distante dal target previsto (30%) in quanto si è

attestato a circa il 23%. La natura delle irregolarità riscontrate è determinata dal

fatto che la convenzione prevedeva l’impegno dell’Amministrazione beneficiaria ad

assumere almeno il 30% dei soggetti partecipanti alle attività di attuazione, finalità

non sempre realizzata.

Relativamente all’originario campione 2003, il cui tasso di errore è pari al

100% della spesa controllata, l’Organismo di controllo di II livello ha precisato che

lo stesso ha riguardato una sola procedura di selezione (bando multi Misura) per la


200

quale sono state avviate le procedure di recupero delle somme indebitamente

erogate. Per tale motivo, l’Organismo di controllo di II livello, ha ritenuto necessario

ed indispensabile procedere al descritto campione supplementare.

Nel 2004 e 2005 sono stati esaminati 15 progetti per ognuna delle annualità.


2.688.616,00 euro su una spesa certificata di 37.783.740,59 euro corrispondente

all’8,4%. La spesa irregolare è risultata essere di 591.053,30 euro con un tasso di

irregolarità pari al 21,9%.


7.798.184,34 euro su una spesa certificata di 198.795.228,28 euro corrispondente

al 3,9%. La spesa irregolare è risultata essere di 3.847.721,87 euro con un tasso di

irregolarità pari al 49,3%.

Il prospetto 3 ne espone il riepilogo:

Prospetto 3 – riepilogo controlli di II livello della Regione Calabria (euro)

ANNO n° controlli programmati

n° controlli effettuati

spesa certificata al 31.12.2005

(a)

spesa controllata al 31.12.2006

(b)

spesa irregolare al 31.12.2006

(c)

%

c/b

2002 107 107 41.194.024,26 9.381.923,12 6.361.781,14 67,80

2003 31 31 17.014.607,31 3.118.688,90 2.757.186,96 88,40

2004 15 15 31.783.740,59 2.688.616,00 591.053,30 22,00

2005 15 15 198.795.228,28 7.798.184,34 3.847.721,34 49,30

Totale 168 168 288.787.600,44 22.987.412,36 13.557.742,74 59,00

Elaborazione su dati Regione Calabria

Riferisce l’Organo di controllo che i rapporti di controllo redatti sulle verifiche

attuate su tali annualità sono ancora parzialmente oggetto di valutazione da parte

dei Dipartimenti interessati, ma questa modalità costituisce un momento di criticità

dei controlli stessi, in quanto la celerità con cui essi vengono svolti è, in parte,

vanificata dai ritardi con cui, poi, i responsabili di Misura forniscono le opportune

controdeduzioni che permettono la chiusura dei relativi dossier.

Per quanto riguarda il follow up dei controlli relativi alle annualità 2004 e

2005, l’Organismo di controllo di II livello ha precisato che sono state concluse

definitivamente tutte le attività nel mese di dicembre 2007. Anche in questo caso il

tasso di errore riscontrato risulta elevato a causa della forte incidenza di alcune

Misure. In particolare, nel 2004 incidono in maniera significativa le Misure 3.1 per

una percentuale del 35,36%, la Misura 3.8 del 39,57% e la Misura 3.11 del

25,06%. Invece, per l’anno 2005 significativa è l’incidenza della Misura 3.2, la quale

da sola contribuisce per una percentuale del 51,52%. L’Organismo di controllo di II

livello ha, quindi, avviato nel mese di maggio 2008 i controlli sulle spese certificate


201

relativamente agli anni 2006 e 2007, la cui conclusione è prevista per la fine

dell’anno 2008.

Le criticità riscontrate per il FSE hanno riguardato: i bandi non conformi al

principio di trasparenza e di coerenza con la normativa nazionale e comunitaria; la

non corretta applicazione delle procedure inerenti alla normativa comunitaria, da

parte dei Dipartimenti competenti; la carenza di documentazione a supporto della

spesa certificata; la carenza dei controlli di I livello; la violazione degli impegni

assunti nei confronti dei destinatari finali; il ruolo dei responsabili di Misura. Nella

fattispecie, fino al 2005, l’attuazione del POR Calabria 2000-2006 ha risentito anche

del turn-over dei responsabili delle Misure cofinanziate dal FSE e della circostanza

che gli stessi facessero capo a due Dipartimenti regionali, il Dipartimento lavoro per

le azioni di politica attiva del lavoro ed il Dipartimento per la formazione

professionale per le azioni di orientamento e formazione professionale, con le azioni

di sistema di competenza di entrambi i Dipartimenti regionali.

Il rapporto di controllo per l’anno 2005 segnalava una forte carenza

nell’organizzazione del controllo di I livello imputabili a: “a forte turn over dei

responsabili di Misura, difficoltà di reperimento della documentazione presso i

responsabili di Misura, forti carenze sui controlli in loco, mancanza di adeguato

supporto tecnico-professionale ai responsabili di Misura per sopperire a carenze di

specifiche professionalità nella valutazione dell’ammissibilità delle spese, nella

predisposizione dei bandi di gara e nella gestione delle varie fasi di gestione della

spesa”. L’Organo di controllo ha segnalato per le annualità 2004 e 2005, un

miglioramento dell’efficacia dei sistemi di gestione che ha fatto registrare una

riduzione delle irregolarità sulle operazioni cofinanziate (7,29% il tasso delle

irregolarità).Ciò anche grazie ad un maggior sforzo indirizzato alla prevenzione

attiva delle varie Autorità di gestione che hanno provveduto ad una migliore

allocazione delle risorse umane ed organizzativa. Tale miglioramento è segnalato

anche sul fronte del controllo “sia in termini qualitativi che quantitativi…grazie agli

interventi di formazione specifica atti a migliorare la professionalità degli addetti ed

al supporto dell’Assistenza tecnica messa a disposizione215”.

L’Amministrazione regionale segnala, inoltre, che dal settembre 2006, è in

corso attività formativa (stage) presso la struttura dell’Organismo di controllo di II

livello indirizzata ad un’unità lavorativa selezionata attraverso il progetto SFERA del

Ministero dell’economia e delle finanze che provvede, tra l’altro,

all’implementazione sul sistema Rendiconta di tutte le operazioni relative al Registro

dei controlli ed alle operazioni di aggiornamento del monitoraggio delle verifiche sui

215 Relazione sul FSE dell’Autorità di controllo, già citata.


202

campioni dei vari Fondi. L’Amministrazione pone l’accento sulla piena operatività del

Registro dei controlli, istituito sul sistema rendiconta che, implementato

costantemente e razionalmente, consente un’immediata verifica delle operazioni

sottoposte a controllo, con conseguente blocco di eventuali certificazioni di spese

ritenute irregolari e ricadenti nel campione estratto. Inoltre, la domanda di

pagamento è generata in modo automatico dal sistema Rendiconta e consente un

controllo incrociato delle informazioni in esso inserite216.

Si evince dal bando e dalle convenzioni con gli enti attuatori che l’ente

erogatore ha, fra le condizioni contrattuali, l’obbligo di assumere un certo numero

di unità formate per un periodo non inferiore ai tre anni e per il quale sottoscrive

atto di sottomissione da cui si evinca che in caso di inadempienza sarà tenuto alla

restituzione dell’intero finanziamento ricevuto, rilasciando specifica polizza

fideiussoria a garanzia dell’intera durata del rapporto, oltre a quella rilasciata per

l’esecuzione del progetto.

L’Amministrazione regionale ha comunicato217, inoltre, che di fronte ai ritardi

di attuazione del POR Calabria 2000-2006, le azioni immediate messe in campo da

parte dell’Autorità di gestione e dal Dirigente generale del Dipartimento 3°, per

migliorare il controllo nel processo di spesa, sono state le seguenti: rafforzamento

del coordinamento interdipartimentale; rafforzamento e riorganizzazione della

struttura dell’Autorità di pagamento e dell’organismo di controllo di II livello;

collaborazione con la Corte dei conti per l’indagine conoscitiva sui Fondi comunitari;

avvio attuazione protocollo di intesa con la Guardia di finanza; collaborazione con i

servizi della Commissione, a livello di adempimenti urgenti, in riscontro degli audit

di sistema sui Fondi strutturali; costituzione di apposito ufficio OLAF (lotta

antifrode) in seno all’organismo di controllo di II livello; costituzione di appositi

gruppi di lavoro per il controllo e la rendicontazione delle spese relative ai singoli

progetti (Ufficio del commissario per l’emergenza ambientale, FSE, FEAOG, FESR);

recupero delle somme irregolari; allineamento dei dati di monitoraggio finanziario

(sistema Rendiconta) con le certificazioni di spesa presentate agli organismi

nazionali e comunitari competenti; rafforzamento dei controlli ordinari legati ai

singoli progetti; controllo preventivo, attraverso il rilascio di pareri di coerenza

programmatica da parte dell’Autorità di gestione e del Dirigente generale del

Dipartimento 3° su ogni proposta di atto di impegno di spesa a carico del bilancio

regionale inerente l’attuazione del POR Calabria; attività formative, attraverso corsi

specialistici, rivolti ai dirigenti, responsabili di Misura e responsabili dei controlli di I

e di II livello; avvio, su iniziativa del presidente della Giunta regionale, di procedure

216 Relazione dell’Autorità di controllo anno finanziario 2006, trasmessa il 27.06.2007 prot. 238. 217 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 5.


203

per la costituzione di un organismo di controllo ad hoc sulla legittimità delle

operazioni di importo superiore ad un milione di euro.

In aggiunta alle sopra elencate attività, l’Autorità di gestione del POR

Calabria e il Dirigente generale del Dipartimento 3°, in applicazione della legge

regionale n. 7 del 2 maggio 2001, art. 37.3, e, in attuazione del POR Calabria, che

al paragrafo 6.1.1, attribuisce all’Autorità di gestione “la verifica della coerenza dei

bandi con le procedure e i contenuti del QCS, del POR e del Complemento di

programmazione”, hanno trasmesso a tutti i Dipartimenti regionali, la nota n. 2876

del 26 agosto 2005, concernente il rilascio dei pareri di regolarità amministrativa e

contabile nonché il parere di coerenza programmatica, al fine di definire una

procedura univoca per la semplificazione degli atti. Tale nota precisa ai Dipartimenti

coinvolti nell’attuazione del Programma, che le proposte di deliberazione di Giunta

regionale e i decreti dirigenziali che comportino impegni di spesa a carico del

bilancio regionale inerente l’attuazione del POR Calabria devono essere corredati

obbligatoriamente dal parere di regolarità amministrativa e contabile e con le

prescrizioni del QCS, del POR e del relativo Complemento di programmazione.

Inoltre, con delibera di Giunta regionale n. 75 del 13 febbraio 2006 è stato

avviato un progetto riguardante l’esecuzione di un’iniziativa di Assistenza tecnica

finalizzata all’attuazione della normativa comunitaria e nazionale dal titolo “Riordino

dei controlli interni di I e di II livello della Regione Calabria sui Fondi comunitari”.

Tale progetto affidato all’Università della Calabria, tramite il Liason Office d’Ateneo

e avviato nel mese di aprile 2006, ha previsto un’attività di accompagnamento

specialistica di natura teorico-pratica a carattere formativo e seminariale articolata

in dodici moduli per un periodo di sei mesi rivolto al personale della Regione

Calabria, impegnato nei controlli di I e di II livello. Riferisce l’Amministrazione che

tutte queste azioni hanno permesso un miglioramento nella regolarità degli impegni

e dei pagamenti.

La struttura del Dipartimento regionale 3° e dell’Autorità di gestione, nel

corso dell’anno 2007, per rimuovere le criticità emerse in fase di audit dei servizi

della Commissione europea e dell’Organismo di controllo di II livello e per

accelerare il processo di rendicontazione delle spese, ha attuato specifiche azioni

finalizzate da un qualificato supporto tecnico ed operativo ai Dipartimenti coinvolti

nella gestione delle Misure del programma, a dall’altro, ha provveduto al

rafforzamento delle attività di controllo ai sensi dell’art. 5 del reg. 438/2001.

Con delibera n. 770 dell’11 novembre2006, la Giunta regionale ha ridefinito

la struttura organizzativa dell’Amministrazione regionale. In particolare il

Dipartimento 3° “Programmazione nazionale e comunitaria” è stato rafforzato


204

individuando, in aggiunta al settore cui fa capo l’Autorità di gestione del POR

Calabria,, ulteriori due settori: la Programmazione, nella quale è stato istituito il

sevizio cui compete la programmazione territoriale e la progettazione integrata

(d.g.r. 19 del 19 gennaio 2007), e il Monitoraggio, con compiti di verifica e controllo

dei programmi e dei progetti, definendo specifiche responsabilità per i dirigenti di

settore sia sull’avanzamento finanziario delle Misure che sulle regolarità tecnica,

amministrativa e contabile delle procedure attivate per la valutazione, selezione e

controllo delle operazioni cofinanziate (d.g.r. 245 del 23 aprile 2007). Sono state

rafforzate le strutture responsabili dell’attuazione delle Misure, e soprattutto di

quelle poste a presidio del programma con riguardo all’attività di gestione, di

controllo e di pagamento. In particolare, è stata rafforzata la struttura dell’Autorità

di pagamento attraverso l’individuazione di 6 unità di supporto della Segreteria

tecnica ed il gruppo di lavoro afferente all’Organismo di controllo di II livello,

incrementando le unità da 5 a 7.

Il sistema Rendiconta, già dal II semestre 2005, è stato implementato per

registrare i flussi operativi relativi ai controlli di I e di II livello, al processo di

elaborazione della domanda di pagamento ed al processo di gestione dei recuperi.

Al fine di vigilare sull’avanzamento della spesa e sulla regolare chiusura di

Programma, la Giunta regionale, con delibera n. 245 del 2007 ha istituito il

Comitato di coordinamento218 del POR Calabria composto: dall’Autorità di gestione;

dall’Autorità di pagamento; dai Dirigenti generali dei Dipartimenti; dal Direttore del

Nucleo di valutazione ambientale dall’Autorità ambientale.

L’Autorità di gestione, con dds n. 10035 del 3 agosto 2006, ha predisposto

un bando di gara con procedura aperta per l’affidamento dei servizi di Assistenza

tecnica concernenti la verifica delle attività di controllo ordinario sulle Misure del

POR Calabria 2000-2006, nonché l’effettivo e sistematico funzionamento dei sistemi

di controllo ordinario attivati ai vari livelli (Autorità di pagamento, responsabili di

Misura, beneficiari finali). In data 18 maggio 2007 è stato stipulato tra la Regione

Calabria e la società aggiudicataria il contratto per l’affidamento dei servizi di

Assistenza tecnica.

218 I compiti del Comitato sono: sorveglianza e verifica dell’avanzamento finanziario, fisico e procedurale del POR Calabria a livello di Fondo. Asse prioritario, Misura e Azione; valutazione ed individuazione delle soluzioni più idonee al governo delle criticità procedurali e/o organizzative che impediscono l’efficace attuazione del POR nel suo complesso; adozione delle soluzioni più adeguate per superare le criticità riscontrate, anche attraverso la predisposizione di adeguate forme di monitoraggio e sorveglianza; verifica della corretta applicazione delle priorità orizzontali nell’attuazione del POR Calabria, con riferimento specifico agli aspetti ambientali e delle politiche di genere; analisi ed individuazione delle possibili integrazioni tra il POR e gli altri Programmi (comunitari, nazionali e regionali).


205

Nel 2007 sono stati pubblicati alcuni bandi219 di assistenza tecnica finalizzati

a garantire un supporto tecnico ed operativo ai Dipartimenti regionali responsabili

della gestione delle Misure cofinanziate dal POR, in particolare per lo svolgimento

delle attività di programmazione, controllo e monitoraggio delle Misure del FSE e

delle attività di verifica delle procedure adottate, sistema di gestione e controllo.

Controllo a campione, predisposizione delle check list, aggiornamento delle piste di

controllo, accertamento e verifica delle irregolarità, individuazione della spesa

irregolare e comunicazione degli Enti competenti, rilascio della dichiarazione finale

di spesa.

E’ stata altresì, prevista la costituzione da parte della società aggiudicatrice

di un supporto operativo all’Organismo di controllo di II livello anche per facilitare il

raccordo tra Regione e d i Ministeri competenti nei settori di intervento delle

operazioni cofinanziate nonché con i Ministri capofila dei Fondi interessati (Ministero

per lo sviluppo economico, Ministero del lavoro e della previdenza sociale e

Ministero delle politiche agricole e forestali).


Per quanto riguarda le attività poste in essere per l’individuazione di

irregolarità e frodi, l’Organismo di controllo di II livello garantisce l’osservanza di

quanto previsto dal reg. 1681/1994, mediante modalità applicative che, riguardano

soggetti coinvolti nella relazione e comunicazione delle irregolarità, delineando il

principale flusso informativo della comunicazione delle irregolarità riscontrate dal

livello più vicino all’attuazione delle operazioni (i beneficiari finali) fino alla

Commissione europea. Entrambi i documenti sono stati forniti in copia.

219 A) Sul BURC 10 del 09.03.2007 – parte III, è stato pubblicato il bando avente ad oggetto l’affidamento del servizio di Assistenza tecnica per lo svolgimento delle attività di programmazione, attuazione, controllo e monitoraggio delle Misure del FSE nonché per tutte le operazioni programmate finanziate con le risorse derivanti dai rimborsi comunitari e nazionali, relativi ai progetti imputati alla programmazione 2000-2006 ma originariamente coperti da altre fonti di finanziamento la cui disciplina è prevista al paragrafo 6.3.6 del QCS Ob. 1. Con dds 21203 del 15.11.2007, in esito alla procedura di gara, il servizio di Assistenza tecnica alle Misure del POR Calabria 2000-2006 è stato aggiudicato ad apposito raggruppamento di imprese. Tale servizio dovrà garantire, fino al 32.12.2010 un adeguato supporto all’Autorità di gestione, all’Autorità di pagamento, al Dipartimento lavoro, politiche della famiglia, formazione professionale, cooperazione e volontariato e agli altri soggetti attuatori delle operazioni cofinanziate dal FSE. B) Sul BURC 10 del 09.03.2007 – parte III, è stato pubblicato il bando per l’affidamento del servizio di Assistenza tecnica e supporto alla struttura responsabile delle attività connesse ai controlli di II livello disciplinate dal reg. 438/2001 relativamente alle operazioni cofinanziate dal POR Calabria 2000-2006 ed dal programma LEADER PLUS, compreso il rilascio, a conclusione degli interventi, della dichiarazione finale di spesa. Il suddetto servizio dovrà garantire, fino al 31.05.2010, un adeguato supporto ai dirigenti ed ai funzionari dell’Organismo di controllo di II livello nonché ai Dipartimenti interessati, per lo svolgimento delle seguenti attività: verifica e controllo a campione delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali; verifiche ispettive su irregolarità o abusi evidenziati durante il processo di attuazione e gestione del programma; predisposizione check list per la stesura dei rapporti di controllo sulle singole operazioni; accertamento e verifica delle irregolarità, determinazione dell’entità della spesa irregolare e relativa comunicazione agli Enti competenti; verifica e aggiornamento delle piste di controllo e del manuale operativo; redazione della dichiarazione finali della spesa.


206

I beneficiari finali e gli Organismi intermedi sono chiamati ad inviare al

proprio responsabile di Misura la comunicazione delle irregolarità riscontrate.

Ciascun responsabile di Misura provvede, non appena rilevata l’irregolarità, ad

inviare all’Autorità di gestione, all’Autorità di pagamento e all’Organismo di

controllo di II livello, l’elenco delle irregolarità di cui è venuto a conoscenza. Oltre a

ciò, il responsabile di Misura provvede ad aggiornare la base dati relativa alla

propria Misura (o Azione) sul sistema Rendiconta al fine di recepire le variazioni

sorte a seguito della rilevazione dell’irregolarità. Ciascun responsabile di Misura

mette in atto azioni finalizzate al recupero delle eventuali somme indebitamente

pagate di cui è a conoscenza mediante le schede di comunicazione ed eventuali

altre segnalazioni.

L’Autorità di pagamento, utilizzando le informazioni predisposte dai

responsabili di Misura e inserite nel sistema Rendiconta, prende conoscenza degli

aspetti contabili inerenti le irregolarità accertate. La medesima Autorità, inoltre, in

ottemperanza a quanto stabilito dall’art. 8 del reg. 438/2001, redige annualmente

una dichiarazione degli importi in attesa di recupero a tale data, ripartiti per anno di

avvio delle procedure di recupero. Tale dichiarazione viene trasmessa, unitamente

alla quarta relazione trimestrale sui recuperi effettuati a norma del reg. 1681/1994.

L’Autorità di gestione, trimestralmente, provvede ad integrare le

comunicazioni ricevute dai responsabili di Misura con quelle ricevute direttamente

da parte di Organismi ispettivi a livello comunitario e nazionale (Corte dei conti,

Corte dei conti europea, Guardia di finanza, OLAF) ed effettua la comunicazione al

Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie della presidenza del

Consiglio dei Ministri.

L’Organismo di controllo di II livello procede allo svolgimento della sua

attività e dà conto di tale attività in relazioni periodiche in cui sono indicate le

irregolarità riscontrate. L’Amministrazione ha segnalato220, inoltre, che nel caso in

cui le irregolarità riscontrate abbiano carattere sistematico, comportando un fattore

di rischio per le altre operazioni che facciano capo allo stesso beneficiario finale,

l’Organismo di controllo di II livello in applicazione delle disposizioni normative

contenute nell’art. 12 del reg. 438/2001, ha adottato misure correttive attraverso

un all’allargamento del campione originario, con estrazione di nuovi progetti.

La Regione Calabria ha stipulato con il Comitato regionale della Guardia di

finanza, nel luglio 2002, una convenzione ai fini del coordinamento dei controlli e

dello scambio di informazioni in materia di finanziamenti dei Fondi strutturali.

Riferisce l’Amministrazione che tale rapporto negli anni 2005-2006 si è rilevato

220 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 6.


207

proficuo, attraverso una collaborazione più razionale e produttiva, con scambio

continuo di informazioni. Il Dipartimento di bilancio e finanze della Regione Calabria

è il soggetto che redige le schede OLAF, e le trasmette al Dipartimento politiche

comunitarie. L’Amministrazione ha reso noto che221, all’interno della struttura, è

stato costituito un ufficio OLAF, per gli adempimenti previsti dal reg. 1681/1994.

I dati riguardanti le irregolarità sono raccolti in un data base informatico

accessibile all’Autorità di gestione, all’Autorità di pagamento e di controllo, al

responsabile di Misura. A partire dal secondo semestre 2005, il sistema rendiconta,

operativo dal febbraio 2002, è stato implementato per registrare i flussi operativi

relativi ai controlli di I e di II livello, alla domanda di pagamento ed alla gestione dei

recuperi. L’Amministrazione ha sottolineato che nel sistema Rendiconta sono stati

attivati alcuni controlli che consentono di evitare il rischio di duplicazioni di

finanziamenti sulla medesima operazione222. L’Amministrazione ha comunicato che

nel sistema Rendiconta è stato predisposto un registro informatico che memorizza

tutte le informazioni sui diversi stati del controllo di II livello e in qualsiasi momento

l’Autorità di gestione può consultare gli archivi informatici relativi ai recuperi.

Ha precisato l’Amministrazione223 che, con riguardo alle irregolarità non

dolose, in particolare a quelle di carattere amministrativo-contabile (errate

certificazioni di spesa, non ammissibilità di parte della spesa), l’Organismo di

controllo provvede a richiedere ai dipartimenti competenti e all’Autorità di

pagamento, la deduzione delle somme irregolari dalle successive domande di

pagamento con la conseguente iscrizione delle stesse nel registro dei recuperi e nel

sistema Rendiconta. Riferisce l’Amministrazione che i casi di accertamento di

irregolarità su una specifica Misura, “qualora la stessa possa rivestire carattere

sistematico, è prassi richiedere ulteriori controlli a tappeto sulla medesima Misura,

221 Elementi tratti dalla nota 116/OC della Regione Calabria PRG organismo di controllo del 19.02.2007, già citata. 222 Il sistema Rendiconta consente di interrogare il parco progetti attraverso specifiche interrogazioni articolate per beneficiario finale, destinatario finale, azione, procedura di selezione/bando. Il responsabile di Misura ha quindi contezza di tutti i progetti associati allo stesso soggetto attuatore e per tutte le Misure afferenti il POR Calabria. In tal modo il sistema consente anche di evitare il cumulo di aiuti in presenza di assegnazione di regimi “de minimis”. Inoltre, il meccanismo di cooperazione applicativa realizzato tra bilancio regionale e Rendiconta, determina che una volta assegnata una risorsa finanziaria attraverso la generazione di un impegno di spesa nel bilancio regionale, la spesa è imputata in modalità esclusiva al progetto al quale è stata destinata ed è, pertanto, indisponibile per ogni altro eventuale progetto. E’ possibile in qualsiasi momento interrogare lo stato dell’avanzamento finanziario raggiunto dal progetto ad una determinata data, visualizzandone tutti i movimenti finanziari sia di impegno sia di liquidazione. In entrambi i casi vengono forniti gli importi relativi all’operazione, gli estremi e la data di effettuazione dei pagamenti intermedi e finali. Tali dati sono inoltre compresi nella “Scheda di progetto” che riassume tutte le informazioni principali sull’attuazione del progetto inclusi le schede effettivamente sostenute inserite nelle varie domande di pagamento. Al fine di monitorare la situazione relativa alla progettazione coerente di prima e seconda fase, tutti i progetti sono stati opportunamente classificati ed è quindi possibile conoscere “in tempo” reale l’elenco di tali progetti ed il relativo avanzamento finanziario. I progetti coerenti di prima e seconda fase sono identificati e trasmessi periodicamente all’IGRUE. 223 Nota prot. 652 del 21.09.2006.


208

che possano aggiungersi alle verifiche supplementari svolte direttamente

dall’Organismo di controllo”.


Il responsabile di Misura è il soggetto competente ad adottare le procedura

di recupero. Particolarmente critico si è rilevato il settore connesso con tali

adempimenti nonostante il recupero costituisca uno dei compiti di maggior rilievo

ma, presumibilmente sottovalutato nelle sue difficoltà attuative.

Dall’esame condotto sui controlli posti in essere nel corso del 2005,

emergono alcune disfunzioni organizzative, ove si considerino le risposte fornite

dall’Autorità di gestione in merito alle richieste sui provvedimenti di revoca e di

sospensione dei finanziamenti, notificate nel corso del 2005. Tali disfunzioni,

tuttavia, sono state oggetto di esame nel corso dell’esercizio 2006, infatti, con una

circolare dell’aprile 2006, sono state impartite congiuntamente dall’Autorità di

gestione e di pagamento224 direttiva circa le procedure da seguire in caso di

accertata irregolarità nell’erogazione e nell’utilizzo dei Fondi strutturali.

E’ stata prevista, a cura dei responsabili di Misura, l’emanazione di un

provvedimento motivato di revoca del contributo con l’obbligo di darne

comunicazione all’Autorità di gestione per la doverosa informativa alla

Commissione, alle Autorità nazionali e all’Autorità di pagamento, al fine di

consentire a quest’ultima di detrarre dalla dichiarazione di spesa e dalla domanda

successiva le somme eventualmente rendicontate e ad iscrivere tali somme sui

registri dei recuperi.

Anche l’Organismo di controllo di II livello può predisporre una richiesta di

recupero direttamente dal registro elettronico dei controlli. Tale richiesta è

trasmessa all’Autorità di pagamento; l’Autorità di pagamento elabora una nuova

domanda di pagamento che registra automaticamente i recuperi precedenti già

consolidati e già associati ad una revoca; l’Autorità di pagamento analizza le

richieste provenienti dall’Autorità di controllo e, dopo le opportune valutazioni, può

trasformare le richieste in nuovi recuperi che dovranno obbligatoriamente essere

gestiti dal responsabile di Misura. I nuovi recuperi sono registrati nel registro dei

recuperi; il responsabile di Misura, prima di chiudere una domanda di pagamento,

deve trattare i recuperi registrati dall’Autorità di pagamento predisponendo una

revoca oppure ricollocando il recupero ad una revoca esistente.

L’Autorità di pagamento, ai sensi dell’art. 8 del reg. 438/2001, trasmette alla

Commissione, una volta l’anno, una dichiarazione degli importi in attesa di recupero

224 Nota prot. 1380 del 06.04.2006 a firma dell’Autorità di gestione e di pagamento.


209

a tale data, ripartiti per anno di avvio delle procedure di recupero. Solo di recente,

a seguito dei rilievi mossi dalla Commissione europea e dalla Corte dei conti –

Sezione di controllo Regione Calabria – è stato istituito il registro dei recuperi,

espressamente previsto dalla disciplina comunitaria (art. 8 reg. 438/2001). Le

informazioni sui provvedimenti di revoca sono inserite nel sistema informatico

Rendiconta e sono disponibili per l’Autorità di gestione che può in qualsiasi

momento avere conoscenza dello stato della procedura225.

Le stesse soppressioni rappresentano il 100% delle spese dichiarate

irregolari dall’organismo di controllo di II livello, dai Dipartimenti regionali

competenti, dai servizi di audit della Commissione europea e dall’Autorità di

pagamento. L’Autorità di pagamento del POR Calabria 2000-2006 ha proceduto

anche a rettifiche finanziarie per i dati erroneamente inseriti nella certificazione di

spesa. L’elenco dei recuperi226 – distinto per Misura e per progetto – è allegato a

ciascuna domanda di pagamento inoltrata agli organismi comunitari e nazionali

competenti.

Il prospetto 4 espone i dati riepilogativi:

Prospetto 4 – Recuperi effettivi sul conto di Tesoreria (euro)

Recupero somme FSE 2003





Totale

44.295,77 83.524,59 257.273,49 205.177,64 532.397,41 1.122.668,90 Elaborazione su dati Regione Calabria

Sul fronte delle misure cautelari a tutela dell’erario, l’Amministrazione

regionale segnala, in materia di garanzie per il corretto adempimento degli

interventi, il costante ricorso a fideiussioni che sono richieste in tutti i bandi relativi

al FSE. La durata della polizza fideiussoria è normalmente richiesta nella

convenzione o nel contratto, nei bandi emanati dal 2005 ad oggi, invece, la durata

della garanzia fideiussoria ha coperto l’intera durata dell’intervento e non può

essere in ogni caso inferiore ad un anno. La polizza fideiussoria è svincolata, di

norma, alla chiusura dell’operazione di rendicontazione dell’intera attività. Prima di

svincolare le polizze l’Amministrazione verifica la spesa effettuata attraverso

fatture, ricevute, contratti corredati dai titoli di pagamento e relative quietanze.

L’efficacia della polizza termina, comunque, quando l’Amministrazione comunica

225 Tali dati sono tratti dalla relazione del Comitato di sorveglianza del 19.07.2006 e dalla nota prot. 116 OC dell’Amministrazione, Organismo di controllo del 19.02.2007 e dalla nota dell’Autorità di gestione prot. 5157 del 31.07.2008, pag. 16. 226 Risultano recuperati sul conto di Tesoreria somme erogate, per la maggior parte, a titolo di anticipazione e, quindi, non inserite nella domanda di pagamento, altre invece quali economie o spese non riconosciute sui progetti. Non è stata indicata, invece, l’entità dei recuperi effettuati rispetto alla spesa ritenuta irregolare ed, altresì, i casi per i quali l’Amministrazione ha emesso provvedimenti di revoca ed il relativo esito (nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008, punto 5).


210

alle compagnie assicuratrici (o agli intermediari finanziari) la chiusura contabile dei

progetti. In ogni caso le polizze acquisite coprono gli anticipi mentre, alla chiusura,

il saldo è subordinato alla presentazione di ulteriore polizza o appendice alla prima

bozza. Sul POR, allo stato attuale, non risultano effettuati recuperi con tale forma di

garanzia. L’Amministrazione ha comunicato227 che il Dirigente generale del

Dipartimento del lavoro, politiche della famiglia, formazione professionale

cooperazione e volontariato ha sottolineato228 che sono state attivate le procedure

per prevenire all’escussione delle polizze fideiussorie. In particolare sono stati

approvati 14 decreti ingiuntivi per l’attivazione delle polizze. L’Avvocatura regionale

ha, inoltre, già prodotto atto di citazione per sette decreti ingiuntivi.

I recuperi sono effettuati dai Dipartimenti di pertinenza a cui fa capo la

gestione. I tempi medi di recupero sono rappresentati da un periodo superiore ai

quattro anni, mentre il tempo intercorrente tra l’individuazione dell’irregolarità e

l’attivazione del procedimento di recupero è superiore ai sei mesi.

L’Amministrazione ha comunicato229 che l’importo complessivo delle

“soppressioni effettuate”230 ad oggi ammonta a 102.414.000,00 euro e che trattasi

di somme relative a soppressioni di spese certificate nelle domande di pagamento e

non a recuperi in senso stretto. In merito a tale spesa, l’Amministrazione, con la

nota del 12.01.2009 n. 42 così pure nell’adunanza del 13.01.2009, ha precisato che

tali importi hanno riguardo ad una rilevante certificazione di progetti coerenti,

relativi a lavoratori LSU-LPU non stabilizzati con contratto di lavoro subordinato a

tempo indeterminato, sui quali la Regione ha dovuto de-certificare le spese dei

lavoratori non stabilizzati con contratto di lavoro subordinato a tempo

indeterminato e l’Autorità di pagamento ha provveduto, nel mese di novembre

2008, a de-certificare le operazioni nei casi in cui i tassi di irregolarità risultavano

più elevati. Ciò ha fatto registrare il passaggio dal 59% “del tasso di irregolarità

registrato nel 2005 a circa l’8% attuale, valore destinato a diminuire a seguito delle

ultime de-certificazioni operate dall’Autorità di pagamento nel 2008.

In ordine all’attività amministrativa di natura cautelare riguardante

l’Amministrazione regionale, si segnala che nelle relazione della Corte dei conti231, è

stata suggerita una modalità di intervento sul sistema informatico volta a definire

una funzione automatica di blocco sull’emissione dei mandati di pagamento in

favore del beneficiario.

227 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 228 Nota di riscontro prot. 16296 del 22.07.2008. 229 Nota della Regione Calabria prot. 5157 del 31.07.2008. 230 Alla data del 31.07.2008. 231 Sezione del controllo per la Regione Calabria approvata nel luglio 2006 cit..


211

L’Amministrazione regionale ha comunicato232 che, a seguito delle

osservazioni formulate dalla Corte dei conti nel 2006 “è stata implementata” la

procedura di sospensione automatica dei pagamenti a terzi, nell’ambito del sistema

Rendiconta, nel caso di esito sfavorevole di qualunque attività di controllo. “Il

progetto può essere più volte sospeso ed il sistema mantiene traccia di tali

sospensioni, degli utenti che le hanno effettuate e dei motivi che le hanno

determinate. Quando il progetto è sospeso e non possono essere registrate o

richieste operazioni di avanzamento finanziario mentre possono essere effettuate

rilevazioni di avanzamento fisico o procedurale, il progetto sospeso è segnalato

nelle diverse fasi di gestione. Il blocco dei pagamenti può essere attivato nei

confronti di una specifica partita IVA o codice fiscale e, per tutti i progetti,

l’identificazione dei destinatari finali, fa si che si proceda al blocco dei movimenti

finanziari”.

In particolare l’Amministrazione ha precisato che i responsabili di Misura

sono tenuti a trasmettere all’Autorità di pagamento l’elenco delle operazioni

sospese revocate, per irregolarità o frodi, individuando i tempi e le modalità per

l’eventuale recupero delle somme e delle irregolarità riscontrate con l’individuazione

delle relative procedure amministrative intraprese e procedure giudiziarie in corso. I

responsabili di Misura comunicano all’Autorità di pagamento gli importi da

recuperare maggiorati degli interessi di mora, perché siano dedotti dalla successiva

dichiarazione delle spese e domande di pagamento.

Irregolarità accertate e loro tipologie

Le irregolarità accertate e segnalate all’OLAF, nel periodo 2003-2007, sono

state 31 per un importo da recuperare di 8.146.962,91 euro di cui 5 accertate nel

2003, 11 nel 2004, 10 nel 2005 e 5 nel 2006. Di esse 9 hanno ad oggetto la

Programmazione 1994-1999 per importi da recuperare pari a 1.164.810,68 euro e

22 la Programmazione 2000-2006 per importi da recuperare per 6.982.152,23

euro. L’incidenza più elevata degli importi da recuperare va segnalata nell’anno

2005 con il 60,87%. Dalle comunicazioni fornite si evince che nessun importo è

stato recuperato (vedi grafico seguente e prospetto 5).

232 Si ha riguardo alla nota con cui la regione Calabria ha controdedotto alle osservazioni istruttorie della Corte dei conti prot. 334 del 19.02.2007.


212

Calabria - andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007)

20070%

200560%

200422%

20037%

200611%


213

Prospetto 5 – Irregolarità e frodi della Regione Calabria al 31.12.2007 (euro)

Casi Quota comunitaria

Quota nazionale

Importo totale

recuperato



IT/03/023/FS/0 187.191,74 62.397,26 0 249.589,00 0 IT/03/032/FS/0 74.369,79 24.789,93 0 99.159,72 24.789,93 IT/03/035/FS/0 63.754,87 21.251,62 0 85.006,49 0 IT/03/036/FS/0 22.190,08 7.396,70 0 29.586,78 0 IT/03/037/FS/0 89.378,59 29.792,86 0 119.171,46 0 IT/04/001/FS/0 200.269,29 0 0 200.269,29 0 IT/04/050/FS/0 204.996,24 68.332,08 0 273.328,32 0 IT/05/119/FS/0 19.648,50 6.549,50 0 26.198,00 0


IT/05/165/FS/0 61.876,22 20.625,40 0 82.501,62 0 TOTALE 9 923.675,32 241.135,35 0 1.164.810,68 24.789,93

IT/04/072/FS/0 26.339,30 157.002,91 0 183.342,21 0 IT/04/073/FS/0 48.288,55 157.002,91 0 205.291,46 0 IT/04/074/FS/0 23.339,30 107.939,50 0 134.278,80 0 IT/04/075/FS/0 26.339,30 107.939,50 0 134.278,80 0 IT/04/076/FS/0 26.339,30 157.002,91 0 183.342,21 0 IT/04/077/FS/0 26.339,30 58.876,09 0 85.215,39 0 IT/04/078/FS/0 26.339,30 157.002,91 0 183.342,21 0 IT/04/079/FS/0 26.339,30 157.002,91 0 183.342,21 0 IT/05/049/FS/0 52.678,60 314.005,82 0 366.684,42 0 IT/05/064/FS/0 436.138,00 186.916,00 0 623.054,00 0 IT/05/065/FS/0 1.972.323,00 845.281,00 0 2.817.604,00 22.909,00 IT/05/079/FS/0 143.161,85 84.079,18 0 227.241,03 0 IT/05/080/FS/0 415.289,88 177.981,38 0 593.271,26 52.299,86 IT/05/083/FS/0 20.606,63 8.831,41 0 29.438,04 0 IT/05/084/FS/0 17.352,95 7.436,98 0 24.789,93 0 IT/05/132/FS/0 59.030,96 0 0 59.030,96 0 IT/05/168/FS/0 21.083,84 9.035,33 0 30.119,17 0 IT/06/005/FS/0 58.852,00 25.222,00 0 84.074,00 0 IT/06/022/FS/0 39.834,00 9.958,00 0 49.792,00 0 IT/06/119/FS/0 50.613,00 21.691,00 0 72.304,00 0 IT/06/120/FS/0 227.241,03 0 0 227.241,03 0


IT/06/124/FS/0 339.552,56 145.522,54 0 485.075,10 0 TOTALE 22 4.083.421,95 2.895.730,28 0 6.982.152,23 75.208,86 Totale

complessivo 31 5.007.097,27 3.136.865,63 0 8.146.962,91 99.998,79 Elaborazioni su dati Regione Calabria

Le irregolarità relative al POP 1994-1999 hanno riguardato, quasi

esclusivamente la Misura 5 – Sottomisura 7, mentre quelle relative al PON 2000-

2006, l’Asse III – Misura 3.

Circa la prassi seguita per commettere le irregolarità, si rileva che frequenti

sono stati i casi nei quali la domanda di aiuto è stata falsificata o le spese sono

state giustificate con documenti incompleti o falsi al fine di rappresentare spese mai

sostenute e ottenere un indebito finanziamento; sono state rendicontate spese

inesistenti; la locazione di locali utilizzati per lo svolgimento del corso, appartenenti

a soggetti titolari di cariche all’interno dell’ente gestore o con rapporti di

dipendenza con il medesimo; la falsa dichiarazione di Università straniera sul

rilascio di crediti formativi nell’ambito dei progetti di formazione tecnica superiore

(diversi sono stati i casi con tale modalità: casi nn. 72, 73 ,74, 75, 76, 77, 78, 79

del 2004; n. 49 del 2005); realizzazione parziale del programma formativo,


214

pagamento di fatture in contanti senza rilascio di idonea quietanza liberatoria e di

spese richieste a rimborso due volte; le erogazioni della seconda e terza

anticipazione sono state effettuate senza la preventiva attivazione di idonee polizze

fideiussorie; della selezione dei fornitori non sono state rispettate le procedure

previste dalla normativa FSE; il bando è stato pubblicato dal beneficiario prima

della stipula della convenzione; la mancata utilizzazione di contabilità separata per

la gestione delle spese del relativo progetto; la mancata eleggibilità delle spese;

sono stati presentati documenti fiscali non inerenti ai corsi professionali effettuati;

la realizzazione del progetto non era conforme all’azione; è stata accertata la

mancata assunzione, al termine della formazione, delle unità previste in

convenzione – nella misura del 50% o un terzo dei corsisti – con l’esibizione di atti

di rinuncia da parte dei partecipanti (n. 65 e 69 del 2005 e n. 120 del 2006).

In alcuni casi (n. 64, 65, 80, 84 del 2005) l’accertamento dell’irregolarità

non ha impedito il pagamento indebito dell’intera somma anche per importi molto

elevati (623.054,00 euro; 2.817.604,00 euro) che, allo stato attuale, risulta essere

totalmente da recuperare.

Nella maggior parte dei casi l’accertamento è stato svolto dalla Guardia di

finanza ed è pendente il procedimento penale, di cui l’Amministrazione non ha

fornito notizie. In molti casi vanno segnalati ritardi fra l’individuazione delle

irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la segnalazione ai sensi del reg. 1681/1994.



La riorganizzazione delle strutture ha, con difficoltà e lentezza, recepito la

nuova cultura dei controlli, profilo che si è manifestato, con l’inadeguatezza sia

quantitativa che qualitativa con cui, spesso, i controlli sono stati effettuati rispetto

all’entità della spesa certificata.

Non può, infatti, non osservarsi che particolarmente esiguo è il contingente

di personale assegnato alle funzioni di controllo di II livello (8 unità), a fronte

dell’erogazione di elevati importi. Va poi segnalata la limitata interrelazione fra le

funzioni di gestione e quelle di controllo. La gestione è apparsa in diversi casi

disancorata dalla disciplina vigente, sia nazionale che comunitaria, mentre carente

è risultata la documentazione a supporto della spesa certificata.

L’esigenza di intensificare l’attività di controllo è stata altresì richiamata

dall’Autorità di controllo di II livello. E’ pur vero che a tale carenza

l’Amministrazione ha fatto fronte con l’affidamento, nel 2007, ad una società di

Assistenza tecnica a cui ha trasferito tutti i controlli sia di I che di II livello (seppure


215

con bandi diversi), comprese le certificazioni finali di spesa e le verifiche ispettive

sulle irregolarità.

Perplessità sono state sollevate al riguardo tenuto conto del fatto che le

funzioni di controllo sono senz’altro qualificanti della missione dell’ente e qualora il

loro svolgimento (definizione del campione, predisposizione di check list) risulti

disancorato da definite linee di indirizzo, ciò può inficiare l’affidabilità e

l’attendibilità delle risultanze che rischiano di essere fortemente influenzate dai

soggetti terzi con conseguenze non di poco conto sull’obiettività ed imparzialità

delle risultanze medesime.

Nell’adunanza del 13.01.2009, il rappresentante dell’Amministrazione ha

dichiarato, senza peraltro fornire documenti giustificativi, che il descritto fenomeno

va circoscritto ad una fase iniziale dell’attuazione del POR, mentre dal 2005

l’aumentata certificazione della spesa è stata accompagnata da un’intensa attività

di controllo, effettuata sempre dal personale interno, cui l’Assistenza tecnica ha

fornito un supporto senza mai sostituirsi ad essa. Sempre a partire dal 2005, con

l’introduzione dell’obbligo di compilare le check list su ogni atto riguardante

impegno o liquidazione di spesa, le verifiche procedurali, a carattere documentale,

sono state effettuate sulla totalità delle operazioni certificate.

Ha altresì precisato che tutte le attività ispettive svolte dalla società esterna

sono poste in essere in stretto raccordo con l’organismo di controllo e pertanto

anche i documenti e gli atti realizzati con il supporto esterno di società altamente

specializzate vanno considerati documenti interni dell’Amministrazione ed in

particolare dell’organismo di controllo e che alle stesse visite “è sempre presente un

componente” di tale organismo.

Con riguardo al fenomeno dell’esternalizzazione dei controlli la Sezione

osserva che, seppure consentita dalla normativa comunitaria, la stessa andrebbe

disciplinata attraverso specifiche linee di indirizzo e direttive da parte dei soggetti

attuatori al fine di definire la predeterminazione di metodologie e criteri oggettivi

evitando di assegnare un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura

esterna mentre andrebbero ricondotte al soggetto gestore sia la scelta delle

strategie che la supervisione e la diretta responsabilità del processo avviato. Sotto

tali profili si indirizza specifica raccomandazione all’Amministrazione.

I menzionati profili organizzativi evidenziati hanno senz’altro influito sulla

gestione e sulle irregolarità riscontrate, alcune delle quali di particolare gravità.

L’incertezza organizzativa ha altresì influenzato l’applicazione del reg. 1681/1994

con riguardo alle modalità di comunicazione laddove vanno segnalati forti ritardi fra

l’individuazione dell’irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa


216

comunicazione. Tale ritardo ha inciso negativamente sulle possibilità di

soddisfazione del credito.



riscontri effettuati e sul formarsi di specifiche irregolarità (spese non eleggibili,


quelle effettivamente sostenute). Va, altresì, evidenziata una scarsa osservanza da

parte dei beneficiari finali delle procedure amministrative, previste dalla normativa

di attuazione regionale e dalle norme di evidenza pubblica nella scelta dei

contraenti.

L’inosservanza di elementari regole contabili nei pagamenti ha reso difficile

la tracciabilità della spesa incidendo negativamente sulla gestione.

Scarsa applicazione hanno avuto le misure cautelari, sia con riguardo

all’escussione della fideiussione che alla sospensione di pagamenti irregolari,

modalità che hanno trovato difficile applicazione anche nei casi in cui

l’accertamento delle irregolarità non ha impedito il pagamento indebito dell’intera

somma anche per importi molto elevati.

L’alto numero delle irregolarità, le modalità di realizzazione, gli audit negativi

della Commissione europea hanno indotto l’Amministrazione a intensificare i

controlli, ma solo in alcuni casi è stata predisposta la sospensione dei pagamenti,

mentre non sono stati segnalati provvedimenti di revoca e di restituzione delle

somme indebitamente percepite. Sotto tale profilo, ha precisato il rappresentante

dell’Amministrazione, “che il peso delle irregolarità rilevate…ha riguardato quasi

esclusivamente la certificazione dei progetti coerenti, oggetto di un lungo ed

estenuante contenzioso con la Commissione europea, per cui lo scarto rilevato fra

soppressioni ed effettivi recuperi sul bilancio, è motivata dalla natura precipua di

questi progetti che, come è noto, non determinano, anche quando vengono

soppressi, dalle domande di pagamento, azioni di recupero sul bilancio”.

Non può comunque non osservarsi che le rilevanti somme da recuperare, a

causa dell’elevato numero di irregolarità, desta preoccupazione e appare necessario

che l’Amministrazione attivi, in modo generalizzato, procedimenti di recupero per

garantire tempestivamente la reintegra dell’erario comunitario e nazionale anche

prima della definitiva risoluzione dei contenziosi in atto.


217

LA REGIONE LAZIO

Descrizione del fenomeno presso la Regione Lazio


contraddittorio con la Regione Lazio che con disponibilità ha corrisposto alle



Il Programma operativo plurifondo 1994-1999. Ambito finanziario e livello

di attuazione

In ordine al POP 1994-1999, il ruolo della formazione professionale nel

quadro dell’Obiettivo 3 ha assunto, nel territorio regionale, un ruolo di particolare

rilievo all’interno dei processi di: creazione di professionalità destinate a svolgere

ruoli tecnici per la gestione innovativa del cambiamento in settori che richiedono un

forte apporto di professionalità specialistiche; sviluppo di competenze diffuse

imprenditoriali e manageriali per il consolidamento delle strutture produttive e

l’ampliamento delle base occupazionale e per la creazione di nuove imprese

giovanili; sviluppo di qualifiche e competenze professionali rispondenti alla nuova

domanda di lavoro in tutti i settori.

In tale contesto, la formazione professionale ha favorito, in attesa del

superamento dei fenomeni recessivi in atto e della ripresa economica, una forte

crescita delle risorse umane attraverso l’incremento delle competenze professionali

al fine di far fronte ad una domanda di lavoro sempre più qualificata.

Il Programma si è articolato attraverso i seguenti Assi prioritari di

intervento: Asse 3.1 – Formazione per disoccupati a rischio di disoccupazione di

lunga durata, lavoratori in C.I. a zero ore e in liste di mobilità e lavoratori autonomi

divenuti disoccupati; Asse 3.2 – Rafforzamento formazione iniziale ed inserimento

giovani nel mercato del lavoro; Asse 3.3 – Formazione per fasce deboli a rischio di

espulsione sociale; Asse 3.4 – Interventi a favore delle donne; Asse 3.5 –

Rafforzamento dei sistemi di formazione e di impiego. L’attuazione finanziaria del

POP 1994-1999 è stata la seguente:

233 Nota prot. 79313 Regione Lazio – Dipartimento sociale – Direzione regionale istruzione, formazione e diritto allo studio, in risposta alla nota prot. 669 del 15.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 56700 del 14.05.2008 Regione Lazio – Dipartimento sociale – Direzione regionale formazione professionale FSE e altri interventi cofinanziati, in risposta alla nota prot. 455 del 21.04.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali.


218

Prospetto 2 – Attuazione finanziaria P0P 1994-1999 (euro)

Regione Lazio234

POP FSE 1994-1999

Risorse complessive

Quota comunitaria

Impegni finali235

Pagamenti finali

Asse 1 75.872.155,00 24.142.470,00 53.655.471,82

Asse 2 129.717.293,00 58.372.782,00 79.513.109,85

Asse 3 27.174.889,00 12.228.700,00 16.561.886,26

Asse 4 21.739.910,00 9.782.960,00 15.402.570,55

Asse 5 17.246.111,00 7.760.088,00 11.468.650,38

Totale 271.750.358,00 112.287.000,00 176.601.688,86 Elaborazione su dati Regione Lazio

Il Programma di iniziativa comunitaria LEADER II 1994-1999. Ambito

finanziario e livello di attuazione

I Programmi cofinaziati all’interno dei quali sono state accertate le frodi ed

irregolarità riguardanti la Regione Lazio, sono individuabili nel PIC Leader II 1994-

1999, nel POP 1994-1999, nel POR 2000-2006.

Il PIC Leader regionale è indirizzato alle aree Ob. 5b articolate in tre unità

territoriali omogenee. Gli obiettivi perseguiti sono stati rivolti a favorire la

permanenza delle popolazioni nei luoghi rurali, proteggere e valorizzare il

patrimonio ambientale, culturale ed artistico, valorizzare le produzioni tipiche locali

e promuovere lo sviluppo integrato dell’area. La strategia adottata è stata quella di

favorire la presa di coscienza, da parte delle popolazioni, delle potenzialità di

sviluppo del patrimonio naturale per la valorizzazione a fini produttivi e turistici del

territorio.

Con il Leader II sono stati finanziati i progetti di due tipologie di beneficiari:

- i GAL – Gruppi di azione locale- costituiti da un insieme di partner pubblici e

privati che elaborano congiuntamente un Piano di azione locale (PAL)

multisettoriale finalizzato alla rivitalizzazione delle aree rurali attraverso un

insieme integrato di interventi sia di carattere economico (piccoli interventi a

sostegno del settore agricolo, turistico, artigianale, agroalimentare, ambientale)

che socio-culturale (azioni per sensibilizzare, informare, e formare le popolazioni

locali);

- gli Oc – Operatori collettivi pubblici o privati (Consorzi di comuni, associazioni,

ecc.).

234 I dati si riferiscono all’ultima riprogrammazione approvata con Decisione comunitaria C 533 del 4 aprile 2000 (comunicazione della Regione Lazio del 15.04.2008). 235 Il dato sugli impegni finali non è disponibile (comunicazione della Regione Lazio del 15.04.2008).


219

Le Misure dell’iniziativa Leader II sono state: Misura A “Acquisizione di

competenze”; Misura B “Programmi di innovazione rurale”; Misura C “Cooperazione

transnazionale”; Misura D “Creazione di una rete Leader II”.

La Regione Lazio non ha previsto il finanziamento della Misura A. Le azioni

finalizzate al raggiungimento degli obiettivi del Programma sono state concentrate

nella Misura B, in particolare vanno segnalati diversi interventi come la produzione

di energia alternativa e rinnovabile, lo sviluppo dell’acquacoltura e della pesca

sportiva a vocazione non commerciale, la creazione di marchi di qualità, la

realizzazione di studi di mercato. L’attuazione finanziaria del PIC Leader II è stata la

seguente:

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria PIC Leader II 1994-1999 (euro)

Regione Lazio

PIC LEADER II 1994-1999

Risorse complessive

Quota comunitaria

Impegni finali

Pagamenti finali236

Misura A 0,00 0,00 0,00 0,00

Misura B 5.784.427,00 2.289.955,00 5.079.692,18 2.256.142,37

Misura C 387.721,00 174.639,00 349.278,37 248.595,58

Misura D 11.466,00 5.733,00 11.419,64 10.900,07

Totale 6.183.614,00 2.470.327,00 5.440.390,19 2.515.638,02 Elaborazione su dati Regione Lazio


attuazione

Il POR 2000-2006 Ob. 3 ha come finalità quella di “contribuire ad accrescere

l’occupazione della popolazione in età attiva e la qualificazione delle risorse umane

anche attraverso lo sviluppo dell’imprenditorialità, adattabilità delle imprese e dei

lavoratori e delle pari opportunità tra uomini e donne. Con l’intento, altresì, di

favorire i processi di ammodernamento e innovazione dei sistemi d’istruzione

formazione e lavoro”.

Tale finalità generale include le indicazioni strategiche della politica europea

per l’occupazione (SEO), così come descritta nell’art. 1 del regolamento di

attuazione del FSE, è stata articolata dal Quadro comunitario di sostegno (QCS)

Ob.3, in cinque obiettivi globali, ulteriore obiettivo è quello di migliorare i sistemi di

monitoraggio, valutazione ed informazione.

I cinque obiettivi globali sono stati: “contribuire alla occupazione dei soggetti

in età lavorativa”; “promuovere l'integrazione nel mercato del lavoro delle persone

esposte al rischio di esclusione sociale”; “sviluppare una offerta di istruzione -

236 Ulteriori euro 1.257.240 sono sospesi per motivi giudiziari.


220

formazione professionale - orientamento che consenta lo sviluppo di percorsi di

apprendimento per tutto l'arco della vita attiva, anche attraverso l’adeguamento e

l'integrazione tra i sistemi della formazione, istruzione e lavoro”; “sostegno alle

politiche per rendere più flessibile il mercato del lavoro, con la promozione della

competitività e dello sviluppo dell’imprenditorialità”; “migliorare l’accesso, la

partecipazione e la posizione delle donne nel mercato del lavoro”. L’attuazione

finanziaria del POR 2000-2006, al 31.12.2007, è stata la seguente:

Prospetto 3 – Attuazione finanziaria P0R 2000-2006 (euro)

Elaborazione su dati Regione Lazio


comunitari

La gestione degli interventi sostenuti con i Fondi strutturali comunitari,

previsti nell’ambito del POR Lazio è attuata, ai sensi dell’art. 38 del reg. 1260/1999,

sotto la responsabilità primaria della Regione Lazio, Amministrazione titolare del

Programma operativo regionale 2000-2006.

Regione Lazio

POR 2000-2006 Risorse complessive

Quota comunitaria



Misura 1 78.999.569,00 35.549.806,00 76.577.205,56 65.961.027,25

Misura 2 254.278.619,00 114.425.380,00 264.877.690,08 217.471.739,24

Asse A 333.278.188,00 149.975.186,00 341.454.895,64 283.432.766,49

Misura 1 43.888.649,00 19.749.892,00 40.692.659,49 33.523.521,46

Asse B 43.888.649,00 19.749.892,00 40.692.659,49 33.523.521,46

Misura 1 50.907.215,00 22.908.248,00 46.324.568,18 28.071.128,21

Misura 2 25.453.608,00 11.454.125,00 35.907.012,87 31.019.539,34

Misura 3 139.994.844,00 62.997.681,00 135.053.259,93 107.210.005,85

Misura 4 38.180.411,00 17.181.186,00 39.191.948,84 35.049.653,03

Asse C 254.536.078,00 114.541.240,00 256.476.789,82 201.350.326,43

Misura 1 81.843.552,00 36.829.600,00 71.052.053,40 59.302.633,78

Misura 2 21.922.380,00 9.865.071,00 19.270.774,11 17.638.659,96

Misura 3 27.768.348,00 1.495.757,00 24.995.417,01 15.142.825,73

Misura 4 14.614.920,00 6.576.714,00 11.902.761,09 8.617.269,88

Asse D 146.149.200,00 54.767.142,00 127.221.005,60 100.701.389,35

Misura 1 90.549.215,00 40.747.146,00 61.006.327,75 41.815.254,01

Asse E 90.549.215,00 40.747.146,00 61.006.327,75 41.815.254,01

Misura 1 18.296.563,00 8.233.453,00 19.551.378,61 15.025.020,09

Misura 2 8.036.626,00 3.616.482,00 7.514.139,96 5.066.975,90

Asse F 26.333.189,00 11.849.935,00 27.065.518,57 20.091.995,99

Totale 894.734.519,00 391.630.541,00 853.917.196,87 680.915.253,73


221

Il POR Lazio 2000-2006 Ob. 3, è stato approvato con la decisione della

Commissione europea n. 2078 del 21.09.2000 (la riprogrammazione 2003-2006 è

stata approvata con decisione della Commissione europea n. 1961 del 25 maggio

2004).

I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale, alla luce delle

disposizioni del reg. 1260/1999 e del reg. 438/2001, quali responsabili

dell’attuazione dei programmi comunitari sono: l’Autorità di gestione, l’Autorità di

pagamento, 5 Organismi intermedi237 (Provincia di Frosinone, Provincia di Latina,

Provincia di Rieti, Provincia di Roma, Provincia di Viterbo), l’organismo di controllo,

funzionalmente indipendente, incaricato di rilasciare la certificazione finale delle

spese a conclusione dell’intervento, ai sensi dell’art. 38 reg. 1260/1999, ed i

beneficiari finali.

Il processo “evolutivo” introdotto dalla l. 59/1997 ha consentito il

decentramento delle funzioni amministrative e di delega ed ha ampliato le

competenze della Regione in materia di formazione professionale, di politiche del

lavoro e di servizi per l’impiego. Nella Regione Lazio la legge regionale 14/1999, in

attuazione della citata legge 59/1997, ha decentrato le funzioni a livello locale

stabilendo che la Regione esercita le funzioni di programmazione, indirizzo,

coordinamento, vigilanza e controllo in tema di politiche attive del lavoro; l’Agenzia

Lazio lavoro, svolge le funzioni di assistenza tecnica, monitoraggio e valutazione

tecnica delle politiche attive per il lavoro; le Province svolgono le funzioni

amministrative relative al sistema integrato dei servizi per il collocamento; i Comuni

si occupano delle funzioni amministrative per l’orientamento al lavoro. Inoltre, nei

limiti previsti dalla vigente normativa, la Regione si è avvalsa, per la realizzazione

degli interventi, di altri enti strumentali238.

Per consentire l’attuazione dei compiti che le Amministrazioni provinciali

svolgono in tema di politiche del lavoro attraverso la gestione dei servizi per

l’impiego, la Regione Lazio, con d.g.r n. 1047 del 2 agosto 2002, ha disposto il

trasferimento alle Province239, di quote di finanziamento relative al POR 2000-2006,

Ob. 3 FSE, nell’ambito delle Misure A1, A2, A3, B1, C2, D3, E1, per le annualità

2002, 2003, 2004, 2005 e 2006, per le cui attività sono state trasferite risorse pari

237 A norma dell’art. 2.2 del reg. 438/2001, per “Organismo intermedio” si intende qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità dell’Autorità di gestione o di pagamento o che espleta funzioni per conto di tali Autorità, nei confronti dei beneficiari finali, degli enti o delle imprese che eseguono le operazioni. 238 Agenzia Lazio Lavoro, Bic Lazio, Proteo SpA., Agenzia Sviluppo Lazio SpA, Lazio Service SpA, Litorale SpA, Asap, Laziodisu (informazioni tratte dal sito www.sirio.regione.lazio.it). 239 Si vedano le deliberazioni della Giunta regionale nn. 1047 e 737 rispettivamente del 2 agosto 2002 e del 1° agosto 2003.


222

a euro 175.111.036,00. Si segnala, inoltre, che dal mese di giugno 2002 sono stati

assunti provvedimenti per il trasferimento di personale dalla Regione alle Province.

L’Autorità di gestione, ai sensi dell’art. 32.1, del reg. 1260/1999, risponde

del complesso delle operazioni che assicurano il governo dei flussi finanziari nel

rapporto tra Commissione ed Amministrazione regionale. Tale Autorità è stata

individuata nella Direzione regionale “Formazione professionale, FSE e altri

interventi cofinanziati”240 che dispone di 146 unità di personale (compresi gli

assunti o incarichi a tempo determinato). A tale Autorità competono le attività di

programmazione, attuazione degli interventi e valutazioni delle azioni

cofinanziate241.

Dell’attuazione delle Misure del programma è incaricata la medesima

Direzione che sovrintende alle attività di: programmazione delle attività; istruttoria

e valutazione dei progetti presentati in base alle graduatorie; gestione e controllo

delle attività finanziarie; rendicontazione delle attività per soggetto attuatore e per

misura ed asse di riferimento e successiva archiviazione delle informazioni e dei

dati raccolti; monitoraggio finanziario e fisico delle azioni e gestione dei dati e degli

indicatori; diffusione delle informazioni e consulenza ai soggetti interessati.

Riferisce l’Amministrazione nel questionario che per le Misure del POR 2000-

2006 non sono stati individuati i responsabili di Misura. La Regione Lazio ha, infatti,

deciso di non avvalersi dei responsabili di Misura, preferendo nominare di volta in

volta il referente dell’operazione posta in essere242.

La Direzione, come disposto con determinazione n. 1178 del 24.12.2002 e

con successiva determinazione di rettifica n. 9 del 15.01.2003, è stata articolata in

5 aree distinte, coordinate da dirigenti di area (area Programmazione formazione,

area Attuazione interventi formazione, area Controllo formazione, area

Monitoraggio e valutazione, area rendicontazione). La deliberazione della Giunta

regionale 1509 dell’11 novembre 2002, che ha preceduto le altre determinazioni, ha

costituito, da una parte, una linea d’indirizzo per l’attività dell’area e più in generale

dell’Autorità di gestione, dall’altra una guida agli adempimenti dei beneficiari finali.

Successivamente, con determinazione n. 5532 del 15.12.2004, sono stati

individuati gli Uffici, come strutture organizzative di base, e sono state definite le

240 Come si evince dal regolamento regionale 3 del 21 marzo 2007 “Modifiche al regolamento regionale 1 del 06 settembre 2002 (Regolamento di organizzazione degli uffici e servizi della Giunta) e successive modificazioni”. 241 L’incarico di direzione e le relative funzioni di competenza, sono state conferite al Direttore del medesimo ufficio con d.g.r. 703 del 03 agosto 2005. 242 Nota prot. 56700 del 14.05.2008 della Regione Lazio – Direzione regionale formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati.


223

relative competenze. L’assetto organizzativo è stato poi oggetto di vari

provvedimenti243.

L’Amministrazione regionale ha segnalato che tra tutte le funzioni della

Direzione regionale “Formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati”, la

gestione dell’area Attuazione interventi formazione, assume un volume di attività

preponderante. Tali attività, ai sensi dell’art. 38 reg. 1260/1999, sono individuabili

nelle procedure di notifica dei progetti autorizzati ai beneficiari finali, nella verifica

degli atti amministrativi, nelle procedure relative al ricevimento e alla verifica delle

domande di rimborso delle spese, nel pagamento agli Enti attuatori, ed infine nella

tenuta della documentazione.

Per l’area Programmazione le competenze previste dalle disposizioni

regionali riguardano: le attività di monitoraggio244 dei programmi e progetti

cofinanziati dal FSE, la formulazione di proposte progettuali e procedure e tecniche

di programmazione; l’elaborazione di bandi, avvisi pubblici, atti di gara di appalto,

proposte di determinazioni e deliberazioni, con particolare riferimento ai servizi

connessi all’attuazione del FSE; l’elaborazione di direttive per l’esercizio delle

funzioni delegate, l’esame e l’approvazione di atti di programmazione delegata

(piani anche pluriennali delle Province e degli altri Organismi intermedi, atti di gara,

avvisi pubblici), al fine di garantire coerenza con l’impianto del POR; le attività di

analisi socio-economica e statistica, anche a livello territoriale e settoriale, volta alla

valutazione di programmi di investimento nonché dei progetti cofinanziati dai Fondi

strutturali; il mantenimento dei livelli di qualità e l’integrazione dei sistemi di

istruzione, formazione professionale, università, ricerca e mondo produttivo; il

coordinamento degli enti strumentali anche in raccordo con il Coordinamento

tecnico delle Regioni e con gli organismi nazionali di assistenza e di supporto

nonché con i competenti organi della Unione europea.

Per l’area Attuazione interventi di formazione le competenze riguardano: la

gestione delle attività delegate alle Amministrazioni provinciali, delle attività in

243 Si segnalano: per l’area Attuazione interventi formazione, la determinazione D 4497 del 21.10.2005; per l’area Controllo formazione, la determinazione D 5161 del 25.11.2004; per l’area Monitoraggio e valutazione, la determinazione D5160 del 24.11.2004; per l’area Flussi finanziari formazione, la determinazione D0056 del 13.01.2005. 244 Le competenze dell’area Monitoraggio e valutazione consistono nella verifica dello stato di attuazione del Programma relativamente all’avanzamento fisico, finanziario e procedurale; nell’auditing del sistema informativo della Direzione; gestione del sistema informatizzato della Direzione (SIMON) a supporto delle attività di certificazione della spesa, nella valutazione, nel controllo e nella sorveglianza; nel garantire la sicurezza e la manutenzione della banca dati, nell’aggiornamento delle procedure del sistema SIMON e nell’assicurare l’utilizzo per le strutture della Direzione e per gli organismi esterni, coinvolti nell'attuazione del Programma; nella gestione degli aspetti tecnici relativi alla trasferibilità dei dati tra la Direzione e il sistema di monitoraggio nazionale e comunitario; nel realizzare iniziative finalizzate alla valutazione dell’impatto delle politiche della formazione; nell’individuare e aggiornare, nella banca dati, gli indicatori fisici, finanziari e di risultato per produrre relazioni periodiche finalizzate a misurare il conseguimento degli obiettivi specifici e generali del programma; nel coordina le attività del portale “Sirio” dell’Assessorato istruzione e formazione.


224

house e delle attività di assistenza tecnica; la gestione delle attività di

organizzazione del Comitato di sorveglianza; la gestione ed il monitoraggio del

registro dei recuperi/ e restituzioni; il rilascio delle dichiarazioni sostitutive per il

riconoscimento delle qualifiche; la predisposizione e lavorazione delle richieste di

pagamento di acconti, secondi acconti, saldi. I pagamenti degli enti attuatori sono

effettuati mediante le richieste di emissione dei mandati di pagamento alla

Direzione bilancio e tributi. L’accredito delle risorse viene eseguito dalla Tesoreria

regionale a seguito della richiesta di accreditamento delle somme da parte della

Direzione bilancio, le competenze riguardano il rilascio delle attestazioni finali.

In ordine all’area Controllo formazione, le competenze sono: elaborare

report e verbali sui risultati inerenti le verifiche ispettive; comunicare i risultati dei

controlli alle aree (Attuazione interventi, Attuazione interventi politiche del lavoro,

Monitoraggio); garantire la corretta gestione degli adempimenti di comunicazioni

delle eventuali irregolarità, con particolare riferimento alla prescrizione del reg.

1681/94; assicurare che a seguito degli esiti delle verifiche, siano determinati in

modo chiaro ed univoco tutti i provvedimenti amministrativi necessari, comprese le

procedure di escussione delle fideiussioni e recupero della spesa ritenuta non

ammissibile; gestione del coordinamento e dell’esecuzione di tutti gli eventuali

servizi di controllo esternalizzati.

Con riferimento all’Autorità di pagamento, essa è stata istituita con

disposizione n. 1 del 20.12.2002 relativa alla “Direttiva ai Direttori regionali per

l’istituzione delle aree”. L’Autorità di pagamento è rappresentata da un Dirigente il

cui incarico è stato conferito con determinazione n. 1407 del 27.04.2004 e

successivamente rinnovato con determinazione n. 247 del 31.01.2005. La struttura

è composta da un ufficio “Flussi finanziari comunitari e regionali” al quale è

preposto un Dirigente245 che si avvale di 4 unità di personale.

L’Amministrazione regionale ha precisato che l’Autorità di pagamento, pur

operando nell’ambito della Direzione facente capo all’Autorità di gestione è da

considerarsi, in virtù della determinazione n. 1407 del 27.04.2004, funzionalmente

indipendente dall’Autorità di gestione medesima, nel rispetto della separazione delle

funzioni prevista dall’art. 3 del reg. 438/2001.

L’area Flussi finanziari formazione: presenta le richieste di anticipo e di saldo

agli organismi comunitari e nazionali cofinanziatori degli interventi; accerta le

entrate derivanti da finanziamenti comunitari e nazionali; predispone i consuntivi

articolati per UPB (Unità previsionali di base) inerenti i movimenti sui capitoli di

245 L’incarico di Dirigente dell’Ufficio “Flusso finanziario comunitario regionale” (entrate e uscite) è stato conferito con determinazione n. 5689 del 23.12.2004.


225

competenza della Direzione regionale; assicura le comunicazioni all’Area

Monitoraggio.

L’Autorità di pagamento è destinataria, dei Fondi da parte dell’Unione

europea, effettua i pagamenti nei confronti dei beneficiari finali. L’Autorità di

pagamento effettua i pagamenti agli enti attuatori. Essi sono effettuati a seguito di

richieste di emissione dei mandati di pagamento alla Direzione bilancio e tributi.

L’accredito delle risorse viene eseguito dalla Tesoreria regionale su richiesta di

accreditamento delle somme da parte della Direzione bilancio.

I trasferimenti finanziari compiuti dalla Regione o dagli Organismi intermedi

avvengono secondo le seguenti modalità. Il finanziamento ai beneficiario è erogato

in tre tranches; il primo, pari al 70%, dopo trenta giorni dall’inizio dell’attività su

presentazione di fatture o di fideiussioni; il secondo anticipo al raggiungimento di

un avanzamento di spesa pari ad almeno il 90% dell’intero beneficio; ed il saldo

entro 30 giorni dall’approvazione del rendiconto246 (art. 6 Convenzione tipo tra la

Regione Lazio ed il soggetto attuatore). L’inizio delle attività è verificato con una

visita di controllo da parte degli ispettori regionali; ed il saldo a seguito di

presentazione di rendiconto certificato.

L’Autorità è, altresì, responsabile della certificazione delle dichiarazioni di

spese intermedie e finali di cui all’art. 32, paragrafi 3 e 4, del reg. 1260/1999,

nonché delle verifiche e degli adempimenti previsti ai sensi degli artt. 8 e 9 del reg.

438/2001 e successive modificazioni. La certificazione delle spese intermedie alla

Commissione europea è redatta sulla base della informativa dettagliata delle spese

trasmesse periodicamente dall’Autorità di gestione. L’Autorità di pagamento deve

tenere la contabilità degli importi da recuperare relativi a pagamenti non dovuti

garantendone il tempestivo recupero e trasmettendo alla Commissione europea,

una volta l’anno, ai sensi del reg. 1681/1994, una dichiarazione degli importi in

attesa di recupero, ripartiti per annualità di riferimento.

L’Amministrazione regionale fa, inoltre, presente che, a seguito degli audit

effettuati dall’IGRUE nell’aprile del 2004 e nel dicembre 2005 e delle successive

richieste di informazioni e chiarimenti da parte della Unione europea, che hanno

evidenziato la presenza di alcune irregolarità tra cui la posizione non autonoma

dell’Autorità di pagamento rispetto all’Autorità di gestione. E’ stata istituita, con la

determinazione 2501 del 01.09.2006, presso la Direzione dipartimento sociale,

l’Autorità di pagamento FSE, equiparata a struttura organizzativa di base

denominata “area” per garantire l’indipendenza dall’Autorità di gestione.

246 Ai sensi della l.r. 6/1999 entro 90 giorni dal termine dell’intervento.


226

In ordine alle problematiche emerse con i già citati audit effettuati

dall’IGRUE nell’aprile del 2004 e nel dicembre 2005 e con le successive richieste di

informazioni e chiarimenti da parte della Unione europea, problematiche che hanno

evidenziato la mancata verifica delle certificazioni relative alle domande di

pagamento presentate nel periodo gennaio 2000 – febbraio 2003, la Direzione

dipartimento sociale ha adottato alcune misure correttive considerate adeguate

dalla CE con nota 6938 del 03.05.2007.

Con riferimento all’organizzazione dei controlli di I livello, l’Organismo di

controllo è stato identificato nell’area “Controllo” della Direzione formazione. L’area

è suddivisa in due uffici: l’Ufficio ispettivo e l’Ufficio rendicontazione FSE.

L’Amministrazione ha comunicato che, a partire da gennaio 2007, l’attività di

controllo di I livello è stata affidata a terzi mediante bando di gara. Le risorse

impiegate sono 20 unità di cui 8 con contratto a tempo indeterminato e 12 unità

con contratto a tempo determinato. La maggior parte del personale è in possesso di

formazione professionale di indirizzo economico e la permanenza nel settore è

continua. Fa parte dell’area controllo anche la task force accreditamento costituita

da 11 unità.

In ordine ai controlli di II livello, il Direttore del Dipartimento istituzionale ha

istituito, con determinazione A1712 del 28.05.2004, l’ufficio “Controllo di II livello

sulla gestione dei Fondi strutturali comunitari”, struttura di staff del direttore del

dipartimento istituzionale, distinta e funzionalmente indipendente rispetto

all’Autorità di gestione ed all’Autorità di pagamento, nel rispetto del principio di

separazione delle funzioni previste dall’art. 3 del reg. 438/2001. Le risorse umane

impiegate per i controlli sono 6 unità con contratto a tempo determinato e per la

maggior parte con formazione professionale di indirizzo economico, la loro

permanenza nel settore è continua, ma con interruzioni temporanee di varia durata

in occasione dei rinnovi contrattuali. L’Amministrazione ha comunicato247 che il

personale presso l’Autorità di controllo di II livello è stato aumentato di 2 unità (in

totale sono 8) ed è stato interamente stabilizzato.

Attività di controllo

Con le determinazioni n. 770 del 26.05.2003, n. 170 del 26.01.2004 e n.

2319 del 16.06.2004, l’Autorità di gestione ha definito le modalità di definizione dei

controlli, l’identificazione dei campioni di operazioni da sottoporre a verifica e le

categorie di irregolarità riscontrabili e le sanzioni previste. Per i controlli in itinere la

247 Nota prot. 56700 del 14.05.2008 della Regione Lazio – Direzione regionale formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati.


227

percentuale dei controlli è pari al 5% degli interventi finanziati in ciascuna Misura,

mentre per la spesa rendicontata è il 10% per ciascuna Misura e per ogni attività.

Le attività di controllo di I livello sono state realizzate attraverso strumenti

standardizzati (check-list e verbali). Sono stati effettuati controlli su 326 progetti,

per una spesa complessiva di euro 29.218.296,96.

La verifica delle dichiarazioni di spesa è stata effettuata attraverso l’esame

dei rendiconti finali da parte dei revisori contabili iscritti all’albo professionale, scelti

ed incaricati dagli stessi enti attuatori. In ordine all’area Rendicontazione, l’attività

di controllo si limita ad un controllo contabile di tipo formale e solo in caso di

rilevazione di errori sulle certificazioni, la verifica diventa sostanziale con la richiesta

dei documenti in originale.

Riferisce l’Amministrazione che la procedura ha consentito un controllo sul

100% delle spese effettuate, ma, essendo il revisore contabile scelto ed incaricato

dallo stesso ente attuatore, tale circostanza non ha assicurato il rispetto del

principio dell’alterità dei controlli, e non ha fornito adeguata garanzia di autonomia

nell’attività di controllo contabile248.

L’Amministrazione regionale ha segnalato che l’Autorità di gestione, in

attuazione della determinazione n. 1974 del 08.05.2005, per assicurare la terzietà

dei soggetti incaricati delle verifiche sui rendiconti, inizialmente aveva pensato di

costituire un albo regionale di revisori contabili cui affidare la revisione e la

certificazione dei rendiconti. Successivamente, invece, come ha avuto modo di

riferire il rappresentante dell’Amministrazione nell’adunanza della Sezione del

13.01.2009, ha modificato la menzionata organizzazione con l’indizione di una

gara249 per l’individuazione di un soggetto esterno cui affidare i controlli di I livello

relativamente alle spese effettuate nel biennio 2003-2005, periodo di alta

concentrazione di irregolarità.

La definizione dei criteri di accesso e delle procedure di assegnazione in

gestione delle attività, fatte salve le attribuzioni del Comitato di sorveglianza, sono

state definite dalla Giunta regionale, nel rispetto della normativa comunitaria

vigente, nazionale e regionale. Per ciò che riguarda la procedura di accreditamento

prevista dalla legge 24 giugno 1997 n. 196 e confermata dal decreto di attuazione

DM 166/01, la Regione, alla scadenza del giugno 2003 per ciò che concerne la

corretta chiusura delle procedure di messa a regime del sistema previsto dal PON

248 Informazioni tratte dal documento: Audit del sistema di gestione e controllo – POR Ob. 3 Lazio 2000-2006 relativa all’anno 2005, pag. 6. 249 Il bando è stato pubblicato nel mese di novembre 2006 e ad inizio 2007 la gara è stata aggiudicata da un RTI (Raggruppamento temporaneo di imprese).


228

Ministero del lavoro Ob. 3, ha dato attuazione al sistema dell’assegnazione agli

Organismi accreditati delle azioni formative cofinanziate dal FSE250.

L’erogazione delle risorse ai soggetti attuatori delle iniziative finanziate è

stata direttamente curata dalla Regione e, per le attività da essa delegate, dalle

Amministrazioni provinciali. Il trasferimento di risorse finanziarie agli enti attuatori

è avvenuto a seguito della stipula di convenzioni. Le procedure attuative che

stabiliscono i vincoli procedimentali di riferimento per gli enti attuatori e gli uffici

regionali sono state definite e illustrate con la deliberazione della Giunta regionale

n. 1509 del 21 novembre 2002.

Per quel che concerne l’area Monitoraggio e valutazione, dal 3 giugno 2004,

a seguito dell’esecuzione della dgr n. 1232 del 28 novembre 2003, ha avuto seguito

l’acquisizione via web delle singole note contabili delle certificazioni trimestrali,

annuali, finali e dei dati di monitoraggio fisico, finanziario e procedurale delle

operazioni (Sistema SIMON). L’inserimento dei dati è curato direttamente dagli enti

attuatori. La procedura consente all’Autorità di gestione di disporre della

tracciabilità della spesa. L’invio dei dati da parte delle Province e degli Organismi

intermedi, invece, non avviene tramite sistema web, ma attraverso una piattaforma

tecnologica che, pur assicurando la stessa funzionalità, non garantisce le medesime

prestazioni in termini di velocità di collegamento. L’Amministrazione regionale

segnala che è prossima la realizzazione di un ulteriore sviluppo del sistema che

consentirà il superamento di tale piattaforma e l’utilizzo anche da parte delle

Province e degli Organismi intermedi di un sistema web.

In particolare, per quanto concerne la verifica delle certificazioni di spesa del

periodo sopra indicato, la Direzione ha istituito apposita task force, composta di 11

unità, con il compito di verificare 1.673 operazioni ricomprese nell’elenco delle

prime due domande di pagamento alla CE.

Sulla base di detta verifica, l’Autorità di pagamento, con nota 10429 del

29.01.2007, pur dichiarando di non essere nelle condizioni di reperire 44 dei 1673

fascicoli, ha attestato di ritenere superati i dubbi e le problematiche sollevate con la

nota 97978 del 03.08.2005, e di potersi, dunque far carico della responsabilità di

validare le certificazioni trasmesse.

In materia di controlli, ha riferito l’Amministrazione, che l’Autorità di

gestione insieme al FORMEZ ha promosso un intervento diretto all’ottimizzazione

del sistema dei controlli di I livello sulle attività cofinanziate dal FSE. L’intervento,

che ha visto il coinvolgimento delle Province, ha avuto la finalità di armonizzare le

250 Tratto dalla pagina 52 del Complemento di programmazione 2000-2006.


229

procedure ed i modelli adottati, di valorizzare le buone pratiche sviluppate nei

diversi contesti favorendo il confronto su criticità comuni.

Con riferimento ai controlli di I livello al 31.12.2006 sono stati effettuati

1.124 controlli per una spesa di euro 136.419.659,41, essi hanno evidenziato 105

irregolarità per un importo di euro 4.415.951,55, che costituisce il 3% del totale

della spesa controllata251.

L’ufficio preposto ai controlli di II livello redige ogni anno apposita relazione

che sintetizza i risultati dei controlli effettuati.

L’Amministrazione riferisce che i controlli consentono di elaborare analisi

sulla tipologia di irregolarità e sulla loro frequenza e, nel caso di sistematicità, ne è

informata l’Autorità di gestione per i provvedimenti di competenza.

L’Amministrazione regionale segnala, peraltro, che in caso di frodi od irregolarità

accertate su particolari Misure o su alcuni progetti di una certa Misura non vengono

attivati controlli complessivi sull’intera Misura. Le operazioni per le quali sono stati

riscontrati errori ed irregolarità nel corso dei controlli di II livello che hanno

comportato la richiesta di rettifiche finanziarie sono 42 (su un totale di 60 controlli),

che rappresenta il 70% dei casi controllati, per un importo di euro 2.061.200,76

che costituisce il 9,37% del totale della spesa controllata per euro

21.996.765,33252.

L’Amministrazione rende noto che le operazioni per le quali sono stati

riscontrati errori ed irregolarità che hanno comportato richiesta di rettifiche

finanziarie sono 44 per un importo di 2.243.030 euro, che costituisce il 10,20%

della spesa controllata pari a 21.996,765 (pag. 5/6 della relazione del Controllo di II

livello del dicembre 2006).

L’Amministrazione ha comunicato253, peraltro, che la differenza tra i dati

delle irregolarità indicate nel questionario (42) e quelle presenti nella relazione

2006 del controllo di II livello (44) è data dal fatto che, successivamente alla

redazione della citata relazione, il controllo di II livello ha ricevuto ed accettato le

controdeduzioni concernenti due dei controlli effettuati, fatto che ha comportato la

diminuzione dei controlli irregolari.

Per quanto riguarda le modalità di svolgimento delle attività, l’Autorità di

controllo di II livello ha evidenziato254 per l’anno 2005 diverse criticità: le

comunicazioni delle irregolarità riscontrate in sede di controllo sono state

insufficienti, in particolare per quanto riguarda l’adozione di opportuni

251 Tali dati sono tratti dal punto 11 del questionario inviato dalla Regione Lazio. 252 Tali dati si evincono dal punto 11 del questionario redatto dalla Regione Lazio. E dalla relazione del controllo di II livello del dicembre 2006, pagg. 5 e 6. 253 Nota prot. 56700 del 14.05.2008 della Regione Lazio – Direzione regionale formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati. 254 Si veda la relazione del controllo di II livello del novembre 2005 pag.8.


230

provvedimenti; nei controlli a campione, la documentazione sulla gestione delle

operazioni in alcuni casi è risultata carente ed incompleta; la quantità di controlli è

apparsa esigua rispetto alla quantità delle spese certificate ed al numero dei

progetti; il sistema di revisione contabile dei rendiconti di spesa dei beneficiari finali

non assicura l’alterità dei controlli; non sono state definite le procedure per

l’applicazione del reg. 438/2001, in particolare per garantire la contabilità degli

importi da recuperare relativi a pagamenti già effettuati; non sono state definite le

modalità di applicazione del reg. 1681/1994, né adottate le procedure per la

segnalazione delle irregolarità.

L’Autorità di controllo ha, altresì, effettuato verifiche nei confronti degli

Organismi intermedi (Provincia di Frosinone, Provincia di Roma, BIC Lazio) e per

tutti e tre gli enti sono stati rilevati: la mancata definizione delle procedure per

l’applicazione del reg. 438/2001 in particolare per garantire la contabilità degli

importi da recuperare relativi a pagamenti già effettuati; non sono state definite le

modalità di applicazione del reg. 1681/1994, né adottate le procedure per la

segnalazione delle irregolarità.

A conclusione dell’audit, l’Autorità di controllo di II livello ha raccomandato

all’Autorità di gestione di: intensificare l’attività di controllo; di dare attuazione alle

modalità di comunicazione delle irregolarità ai sensi del reg. 1681/1994; di

apprestare maggiore cura nel riscontro e nella tenuta della documentazione; di

realizzare un nuovo sistema di revisione contabile finalizzato ad assicurare la

terzietà dei soggetti incaricati delle verifiche sui rendiconti; di assumere opportune

iniziative per garantire il rispetto della contabilità degli importi da recuperare e

assicurare la tenuta del registro dei recuperi.

Per quanto riguarda le modalità di svolgimento dell’attività, l’Autorità di

controllo di II livello ha evidenziato255 per l’anno 2006: la carenza nella tenuta della

documentazione sia da parte degli uffici dell’Autorità di gestione, sia da parte dei

beneficiari finali. Tale circostanza ha comportato frequenti richieste integrative; la

scarsa osservanza da parte dei beneficiari finali delle procedure amministrative

previste dalla normativa di attuazione regionale ed, in particolare, di quelli per la

sostituzione del personale indicato nel progetto senza l’osservanza dei dovuti

parametri (“ore svolte” e “costo orario”); l’imputazione di spese non pertinenti al

progetto (spese di catering; spese di trasporto non autorizzato; spese per telefonia

mobile; spese per manutenzione straordinaria); la difficoltà della tracciabilità della

spesa; le fatture non quietanzate ed i relativi pagamenti non riscontrati sugli

255 Si veda relazione citata pagg. 5 e 6.


231

estratti dei conti correnti bancari; i pagamenti in contanti senza la liberatoria da

parte dei creditori.

L’Amministrazione ha precisato che il tasso di irregolarità è stato influenzato

dal fatto che per interi progetti, l’irregolarità ha determinato l’inammissibilità della

spesa sul totale del finanziamento, progetti per i quali gli enti attuatori hanno subito

indagini giudiziarie e amministrative. L’Autorità ha riscontrato nei soggetti

controllati una sottovalutazione dell’importanza degli effetti dei controlli,

manifestatasi con ritardi nell’invio della documentazione richiesta o nel mancato

riscontro ai chiarimenti formulati.


I dati riguardanti le irregolarità sono raccolti in un database informatico

gestito dall’Autorità di gestione. Tali dati sono condivisi dagli altri soggetti che

operano nelle diverse fasi procedimentali (soggetti che svolgono l’istruttoria e chi

eroga i pagamenti). L’Amministrazione ha dichiarato che per il controllo e per la

verifica delle irregolarità non assume informazioni da altri database.

L’Area attuazione della Direzione formazione professionale FSE ed altri

interventi cofinanziati è la struttura della Regione Lazio preposta alla redazione

delle schede OLAF ed al successivo inoltro al Dipartimento politiche comunitarie

della Presidenza del Consiglio dei ministri per l’invio alla Commissione europea.


Al fine di tutelare l’Amministrazione nelle ipotesi di non corretto

adempimento, sono previste polizze fideiussorie. La Regione ha precisato che esse

sono richieste per tutti i bandi relativi al FSE e hanno una durata di 12 mesi

rinnovabile per ulteriori due semestri (massimo 24 mesi).

Per quel che concerne la problematica relativa alla presenza della clausola

per l’escussione “a prima richiesta”256, quella riguardante i soggetti che

abitualmente la rilasciano (banche, assicurazioni, altri) ed i controlli effettuati per

assicurare la permanenza dei relativi contratti, nonché quella relativa al numero

delle escussioni fino ad ora effettuate e degli importi in tal modo recuperati,

l’Amministrazione ha comunicato257 che le fideiussioni contemplano l’escussione a

prima istanza e vengono di norma rilasciate da banche o società assicuratrici

autorizzate. L’Area attuazione verifica sul sistema informativo, dove vengono

caricati i dati delle fideiussioni, la data di decorrenza e di scadenza, intervenendo

256 Così come previsto dal modello predisposto con decreto ministeriale del Ministero del tesoro per gli interventi cofinanziati dal FSE, pubblicato in Gazzetta ufficiale del 26.04.1997 n. 96. 257 Nota prot. 56700 del 14.05.2008 della Regione Lazio – Direzione regionale formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati.


232

per un eventuale rinnovo solo nel caso in cui si approssimi la scadenza della

garanzia.

L’Amministrazione ha segnalato, inoltre, che per la programmazione 2000-

2006 non è stata escussa alcuna fideiussione. L’Autorità di gestione ha comunicato,

peraltro, di voler modificare, per la programmazione 2007-2013, la tipologia di

escussione inserendo quella a prima istanza.

I provvedimenti amministrativi da assumere per svincolare tali polizze sono

rappresentati dalle comunicazioni della Direzione regionale a fronte di avvenuta

verifica della correttezza del rendiconto e del saldo. Decorso inutilmente il termine

utile entro il quale il debitore deve provvedere alla restituzione delle somme non

dovute, si conferisce all’Ufficio contenzioso il compito di recuperare coattivamente

presso il beneficiario finale i finanziamenti indebitamente percepiti.

La struttura regionale preposta al monitoraggio dei recuperi è la Direzione

regionale “Formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati - Area

Attuazione interventi formazione – Ufficio contenzioso. I tempi medi di recupero

delle somme vanno da due a quattro anni, mentre il tempo che trascorre tra

l’individuazione delle irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero va dai

tre ai sei mesi.

In merito alle misure adottate per dare attuazione all’art. 1 comma 1218,

legge 296/2006, norma che descrive le modalità di esercizio da parte dello Stato

del diritto di rivalsa nei confronti degli enti pubblici che non adottino ogni misura

necessaria a porre tempestivamente rimedio alle violazioni, loro imputabili, degli

obblighi degli Stati nazionali derivanti dalla normativa comunitaria, la Regione Lazio

ha comunicato258 di aver adottato le seguenti misure correttive: verifica di tutti gli

interventi certificati nelle prime due domande di pagamento; aumento delle

verifiche in loco, passate da 174 nel 2004 a 601 nel 2006; nomina di una nuova

Autorità di pagamento (settembre 2006); affidamento, tramite procedura di gara,

ad un soggetto esterno della realizzazione dei controlli di I livello (aprile 2007).

L’Amministrazione afferma, peraltro, che l’adozione delle misure citate ha

portato gli auditors della Unione europea a ritenere che “la DG. EMPL/I/3 disponga

di una garanzia accettabile che i sistemi di gestione e di controllo analizzati

funzionino e siano conformi agli obblighi normativi”259. L’Amministrazione regionale

segnala l’esistenza di strumenti di monitoraggio informatizzati e di un registro

informatizzato dei recuperi, la cui visione è disponibile a tutte le Autorità dotate del

necessario accesso (Autorità di gestione, Autorità di pagamento e Autorità di II

258 Vedi nota precedente. 259 Rapporto di audit della CE n. 2007054., trasmesso alla Regione Lazio con nota n. 3367 del 06.03.2008.


233

livello). Le informazioni sono caricate dall’Area attuazione, responsabile

dell’effettivo recupero delle somme percepite irregolarmente dagli enti attuatori e

sono aggiornate in tempo reale.


I casi di irregolarità e frodi comunicate al Dipartimento per le politiche

comunitarie, ai sensi del reg. 1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni,

negli anni 2003-2007 (II semestre) sono stati 45 per un importo complessivo da

recuperare di 13.273.236,33 euro. L’incidenza percentuale degli importi da

recuperare nelle diverse annualità, segnala nel 2007 e nel 2005 la consistenza più

elevata rispettivamente con il 56,46% ed il 21,52% (vedi grafico seguente e

prospetto 4).

Lazio - andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007)

200621%

200521%

200757%

20030%

20041%


234


Frodi ed irregolarità Regione Lazio al 31.12.2007

Casi Importo totale recuperato



44 0,00 13.677,43 0,00 47 0,00 11.207,86 12.440,53 48 0,00 0,00 634.835,72 49 0,00 66.954,81 0,00 51 0,00 0,00 63.985,27 53 0,00 0,00 77.001,90


117 0,00 0,00 0,00 Totale 7 0,00 91.840,10 788.263,42

10 0,00 669.122,00 395.100,00 12 0,00 63.301,40 0,00 13 0,00 131.328,00 0,00 14 0,00 79.534,36 0,00 25 0,00 565.629,99 0,00 29 0,00 404.900,00 1.665.600,00 30 0,00 149.798,00 1.544.193,00

31 (comunicazione 2006) 0,00 63.983,52 0,00 31 (comunicazione 2007) 0,00 549.887,00 1.038.505,00

34 0,00 65.664,00 55.296,00 36 0,00 797.498,00 434.162,00 37 0,00 2.091.650,00 0,00

38 (comunicazione 2006) 0,00 219.961,82 94.269,36 38 (comunicazione 2007) 0,00 374.284,80 0,00

39 0,00 733.298,08 2.001,00 40 0,00 56.204,82 0,00 41 0,00 406.911,60 0,00 47 0,00 1.103.763,00 0,00 52 0,00 1.920,00 0,00 95 0,00 589.902,00 1.910.273,00 125 0,00 759.191,64 736.882,74 133 0,00 145.600,00 62.400,00 134 0,00 57.120,00 0,00 142 0,00 680.306,00 1.012.794,00 115 0,00 527.075,00 159.323,00 128 0,00 105.637,00 90.923,00 129 0,00 769.844,00 291.926,00 149 0,00 206.051,00 0,00 155 0,00 109.200,00 0,00 156 0,00 72.042,00 0,00 157 0,00 79.534,00 0,00 158 0,00 81.775,00 0,00 159 0,00 77.152,00 0,00 160 0,00 74.931,00 0,00 161 0,00 75.571,00 0,00 162 0,00 75.534,00 0,00 182 0,00 56.453,00 0,00


183 0,00 109.838,00 0,00 Totale 38 0,00 13.181.397,03 9.493.648,10

Totale generale 45 0,00 13.273.237,13 10.281.911,52 Elaborazione su dati Regione Lazio e Dipartimento per le politiche comunitarie

Si osserva che il numero di casi evidenziato non coincide con quello indicato

al punto 11 del questionario laddove sono indicate 105 irregolarità, per un importo

di euro 4.415.951,55. In merito al numero delle irregolarità accertate,

l’Amministrazione evidenzia che 105 rappresenta il numero totale, contenente


235

anche le irregolarità il cui valore è inferiore all’importo di euro 10.000 di interesse

per il bilancio comunitario.

Di essi 7 hanno avuto ad oggetto la Programmazione 1994-1999 ed in

particolare i Programmi integrati comunitari (PIC), Leader II (Piano di azione

locale).

Numerose sono state le fattispecie relative alla Programmazione 2000-2006

POR Lazio, per 38 casi.

Le irregolarità relative al PIC sono state accertate in seguito allo svolgimento

di attività di controllo in loco da parte della Commissione regionale e hanno

riguardato diverse tipologie che vanno dai documenti giustificativi mancanti,

all’inosservanza dei termini; dall’infrazione alle norme sull’aggiudicazione degli

appalti pubblici, alla realizzazione incompleta o non conforme dell’azione.

In particolare, la prassi seguita per commettere le irregolarità ha evidenziato

impegni assunti dopo i termini previsti dalla disciplina comunitaria; la

rendicontazione per spese non riconducibili alle attività del progetto approvato e, in

alcuni casi, superiore rispetto alle attività realizzate; nell’assenza di alcuni

documenti giustificativi di spesa; in un affidamento diretto di incarichi senza atti di

evidenza pubblica. Sono pendenti ricorsi davanti al giudice amministrativo avverso i

provvedimenti di sospensione.

In merito al contenzioso davanti al giudice amministrativo, la Regione Lazio -

Direzione regionale formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati

evidenziandone l’attuale svolgimento, ha ritenuto di non poter fornire ulteriori

delucidazioni260.

Con riguardo alle irregolarità relative al POR 2000-2006, in molti casi esse

sono state segnalate a seguito di accertamenti fiscali da parte della Guardia di

finanza e hanno riguardato domande contenenti dati falsi o non veri e documenti

giustificativi incompleti., o nella mancata assunzione da parte del soggetto

beneficiario quando la proposta formativa aveva ottenuto il finanziamento proprio in

virtù di tale finalità di impiego; la sussistenza di documenti commerciali falsificati e

di contabilità non corretta, in particolare si è proceduto all’utilizzo di fatture

oggettivamente inesistenti emesse da enti no-profit appositamente creati e da

soggetti economici conniventi, al fine di consentire all’ente percettore delle

provvidenze comunitarie, la rendicontazione di spese notevolmente superiori

rispetto a quelle effettivamente sostenute.

L’irregolarità, è stata perpetrata con lo specifico scopo di rendicontare alla

Regione Lazio un’entità di spesa notevolmente superiore a quella effettivamente



236

sostenuta per l’esecuzione del corso di formazione tramite l’utilizzo di fatture per

operazioni inesistenti, emesse da organismi no profit che avrebbero dovuto

certificare spese per prestazioni specialistiche di docenza/tutoraggio e

collaborazione ausiliaria, notevolmente superiori rispetto a quelle effettive.

Medesima procedura è stata utilizzata per certificare spese per l’acquisto e il

noleggio di attrezzature informatiche; in altri corsi di formazione sono stati

rendicontati costi fittizi e/o maggiorati, mediante l’utilizzo di fatture per operazioni

inesistenti, prodotte da enti o imprese associate alla società attuatrice, nonché

indebitamente percepiti per funzioni di docenze mai prestate, così come dichiarato

in atti da vari frequentatori; la rendicontazione di spese varie, indicate su fatture e

ricevute fiscali afferenti la ristorazione, non adeguatamente documentate per

identificare i beneficiari di tali prestazioni; pagamenti di fatture avvenute “per

contanti” per importi superiori al massimo consentito; l’irregolare tenuta del

registro “presenza allievi” che ha consentito l’apposizione di firme “a posteriori e/o

apocrife”; la sottoscrizione di autocertificazioni false; la redazione, da parte delle

commissioni esaminatrici, di verbali riportanti dati non veritieri; l’alterazione di

numerose domande di ammissione ai corsi; l’ammissione agli esami finali di alcuni

allievi che non ne avevano diritto; l’utilizzo di una fattura per operazioni inesistenti;

falsificazione di timbri e sigle sui registri obbligatori previsti dalla normativa vigente

in termini di gestione e rendicontazione.

La prassi seguita per commettere l’irregolarità è consistita nella

presentazione di uno schema delle richieste inoltrato all’ente erogante con dati falsi

o non veri relativi ai requisiti soggettivi ed oggettivi in capo al soggetto attuatore;

le spese relative a diverse fatture non risultano giustificate; non sono state

riportate nel registro cassa, ma sono state certificate dal revisore dei conti; inoltre

non risultano supportate da alcuna giustificazione contabile; i contratti sottoscritti

con alcuni consulenti e docenti sono stati in alcuni casi modificati nel monte ore

complessivo e di conseguenza variati negli importi; alcune fatture di acquisto per

cancelleria e materiale di consumo e spese telefoniche, risultano emesse da una

società che aveva in essere con il soggetto beneficiario solo contratti di fornitura di

servizi per l’help desk; risultano inoltre poco chiari i rapporti tra il legale

rappresentante del soggetto beneficiario e le altre società coinvolte.

Una particolare attenzione va riservata, per le modalità attuative, a due

fattispecie (IT/05/037/FS/0; IT/05/125/FS/0), la prima si sostanzia nella mancata e

non conforme realizzazione dell’azione, laddove i lavoratori destinatari dei corsi di

riqualificazione sono stati inseriti nel ciclo produttivo anche di altre aziende e i

prodotti dagli stessi realizzati sono stati commercializzati; l’altra ha ad oggetto, a


237

seguito di riscontrate anomalie nell’ attuazione del progetto, la mancata

presentazione di documentazione da parte del beneficiario (ente per

l’addestramento professionale), consistente nella certificazione rilasciata da persona

o società iscritta nel registro dei revisori contabili, come previsto dall’ art. 16 della

legge regionale n. del 07.06.1999. A seguito di provvedimento di revoca

dell’agevolazione e della richiesta di recupero delle somme erogate, nella misura del

70%, avvenuta con la richiesta di escussione della fideiussione, si rilevava che la

polizza fideiussoria non era stata emessa dalla società assicuratrice essa infatti era

stata falsificata.

L’organismo di controllo ha, in alcuni casi, incontrato notevoli difficoltà nel

reperire il rappresentante legale dell’ente e nell’avere in generale contatti con l’ente

perché irrintracciabile.

Nella maggior parte dei casi vanno segnalati forti ritardi fra l’individuazione

delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa comunicazione ai sensi del

reg 1681/94. Tale ritardo ha inciso negativamente sulla possibilità di soddisfazione

del credito e seppure l’Amministrazione ha predisposto provvedimenti di revoca e di

restituzione delle somme indebitamente percepite limitate sono state le restituzioni

volontarie, spesso soggette a contenziosi.

Dalla banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie è emerso che

nel II semestre 2007 sono stati accertati ben 14 casi di irregolarità per un importo

complessivo da recuperare pari ad euro 2.420.637,00 e una spesa sospesa pari ad

euro 542.172,00. Tali irregolarità, peraltro quasi tutte qualificabili come frode,

stante l’elemento intenzionale, sono state segnalate in misura prevalente dalla

Guardia di finanza, a seguito di attività di accertamento e solo in minima parte

dall’Amministrazione regionale.

Le fattispecie accertate hanno riguardato varie tipologie di corsi e sono state

caratterizzate da medesime modalità, in particolare è stata accertata contabilità

non corretta, documenti commerciali falsificati e documenti di supporto falsificati.

L’irregolarità è stata perpetrata allo scopo di rendicontare alla Regione dati

non corrispondenti al vero. In particolare, nella fase di avvio del progetto, sono

state presentate false attestazioni di interrelazioni con il territorio e lettere di

impegno di stage, al fine di ottenere un maggior punteggio in fase di formazione

delle graduatorie per trarre in inganno i soggetti preposti alla verifica di

ammissibilità al bando e di idoneità alla realizzazione delle iniziative formative.

Nella fase di svolgimento del corso, attraverso una pluralità di comportamenti

consistiti: nella compilazione ad hoc (firma degli allievi in bianco e/o anche in caso

di assenza, firma di docenti che in quella data dovevano essere sostituiti da altri)


238

del registro di presenza degli allievi, al fine di rappresentare il normale svolgimento

dell’attività di insegnamento; nella falsificazione dei registri a fogli mobili di stage,

attestati da società non esistenti o, laddove esistenti, disconosciute dai rispettivi

rappresentanti; nella collaborazione di docenti, per i quali è stata falsificata la

documentazione contabile attestante la prestazione ed il relativo pagamento;

nell’indicazione di costi relativi a locazione di attrezzature e materiale didattico

attestati da società che ha disconosciuto la prestazione in argomento o attestati da

società riconducibili agli stessi beneficiari (158, 159, 160, 161, 162).



Il processo di riorganizzazione delle strutture ha con difficoltà e lentezza

recepito la nuova cultura dei controlli, profilo che si è manifestato, sia con riguardo

all’assenza di terzietà della funzione di revisione contabile che all’inadeguatezza, sia

quantitativa che qualitativa, con cui spesso i controlli sono stati effettuati tenuto

conto dell’entità della spesa certificata.

Quanto al primo profilo, infatti, la rendicontazione effettuata da revisori,

remunerati dai beneficiari, inficia l’affidabilità e attendibilità delle risultanze non

consentendo quella obiettività delle operazioni di controllo indispensabile per una

corretta gestione delle attività.

In ordine poi al secondo aspetto non può non osservarsi che particolarmente

esiguo è il contingente di personale assegnato alle funzioni di controllo di II livello

(6 unità), personale, peraltro, assunto con contratto a tempo determinato e che

non partecipa stabilmente all’organizzazione dell’Ente con tutte le conseguenze che

da tale situazione di precarietà ne possono derivare. L’Amministrazione ha

comunicato261 che il personale presso l’Autorità di controllo di II livello è stato

aumentato di 2 unità (in totale sono 8) ed è stato interamente stabilizzato.

I menzionati profili hanno senz’altro influito sulla gestione e sulle irregolarità

riscontrate, alcune delle quali di particolare gravità. Peraltro l’esigenza di

intensificare le attività di controllo è stata, altresì, richiamata dall’Autorità di

controllo di II livello.

L’incertezza organizzativa ha influenzato l’applicazione del reg. 1681/1994

con riguardo alle modalità di comunicazione delle irregolarità, anche nei confronti

degli organismi intermedi, infatti, vanno segnalati forti ritardi fra l’individuazione

delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la relativa comunicazione. Tale ritardo

ha inciso negativamente sulla possibilità di soddisfazione del credito.



239



riscontri effettuati e sul formarsi di specifiche irregolarità (spese non eleggibili,


quelle effettivamente sostenute) Va, altresì, evidenziata una scarsa osservanza da

parte dei beneficiari finali delle procedure amministrative, previste dalla normativa

di attuazione regionale e dalle norme di evidenza pubblica nella scelta dei

contraenti.

L’inosservanza di elementari regole contabili nei pagamenti ha reso difficile

la tracciabilità della spesa incidendo negativamente sulla gestione.

Scarsa applicazione hanno trovato le misure cautelari, sia con riguardo

all’escussione delle fideiussione che alla sospensione di pagamenti irregolari,

modalità quest’ultima che solo di recente, per le irregolarità segnalate nel 2007, ha

avuto un’applicazione più rilevante.

In merito alle irregolarità va segnalato che un elevato numero è stato

accertato durante le ordinarie attività di controllo, circostanza però che non ha

indotto l’Amministrazione a intensificare i controlli.

Con riguardo ai recuperi si può osservare che non sono state definite le

procedure per l’applicazione del reg. 438/2001, in particolare per garantire la

contabilità degli importi da recuperare relativi a pagamenti già effettuati; né per la

tenuta del registro dei recuperi, non a caso gli importi restituiti rappresentano

importi irrisori.

In alcuni casi l’Amministrazione ha predisposto provvedimenti di revoca e di

restituzione delle somme indebitamente percepite, ma limitate sono state le

restituzioni volontarie, spesso soggette a contenziosi pendenti da diversi anni.

Riguardo alle considerazioni conclusive, l’Amministrazione della Regione

Lazio ha evidenziato262 che sia il report dell’audit di aprile 2007 dell’IGRUE, sia

quello della CE, hanno rilevato che l’attuale Amministrazione, facendosi carico delle

irregolarità pregresse, ha adottato, a partire dalla fine del 2005, una serie di misure

correttive del sistema di gestione e controllo del POR Lazio, che hanno consentito di

superare l’impasse in cui il POR si trovava (blocco dei pagamenti da parte della CE).

In particolare in materia di controlli, l’Amministrazione ha osservato, anche

nell’adunanza del 13.01.2009, che sono state incrementate le attività di controllo in

loco, passate da 174 nel 2004 a 425 nel 2007263 e che, inoltre, la maggiore

262 Nota prot. 56700 del 14.05.2008 della Regione Lazio – Direzione regionale formazione professionale, FSE e altri interventi cofinanziati. 263 In altro punto della medesima relazione, l’Amministrazione ha dichiarato di aver effettuato nel 2006 n. 601 verifiche in loco, elemento confermato nell’adunanza del 13.01.2009 dal rappresentante dell’Amministrazione.


240

incisività dei controlli ha portato l’Autorità di gestione a sospendere, in via

cautelare, circa 60 meuro di importi già impegnati ed a promuovere revoche per un

importo di 14 meuro. Ha altresì reso noto che è stata affidata ad un soggetto

esterno la realizzazione dei controlli di I livello. A riguardo, nell’adunanza del

13.01.2009, l’Amministrazione ha precisato che il soggetto esterno è un mero

esecutore delle direttive impartite dall’Amministrazione. In merito al suddetto

fenomeno dell’esternalizzazione dei controlli, la Sezione osserva che tale modalità,

seppure consentita dalla normativa comunitaria, andrebbe disciplinata attraverso

specifiche linee di indirizzo e precise direttive da parte dei soggetti attuatori al fine

di definire la predeterminazione di metodologie e di criteri oggettivi evitando di

attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna e

assegnando al soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la supervisione e la

diretta responsabilità del processo avviato. In tal senso si indirizza una specifica

raccomandazione all’Amministrazione.

Nella medesima adunanza, l’Amministrazione ha segnalato, inoltre, che in

merito all’applicazione del reg. 1681/1994 e del reg. 438/2001, ed in particolare

dell’art. 8 (Gestione recuperi), “né la CE né l’IGRUE hanno mosso rilievi in merito

alla gestione e alla comunicazione delle irregolarità e dei recuperi e che

l’informatizzazione della procedura di recupero degli importi irregolari è stata

testata dagli auditors delle istituzioni citate nell’audit dell’aprile 2007”.


241

LA REGIONE PUGLIA

Descrizione del fenomeno nella Regione Puglia


contraddittorio con la Regione Puglia che con disponibilità ha corrisposto alle



Il programma operativo plurifondo 1994-1999. Ambito finanziario e livello di

attuazione

Nell’ambito del POP 1994-1999, il Programma operativo ha costituito lo

strumento fondamentale per l’attuazione del Quadro comunitario di sostegno della

Regione Puglia. Il documento è stato approvato con decisione C (1995) 1073 del

22.05.1995. Gli obiettivi perseguiti sono stati i seguenti:

a) potenziamento delle infrastrutture con riferimento: alla tutela della risorsa

idrica, energetica ed ambientale; allo sviluppo delle reti di comunicazione; alla

creazione di strutture di formazione superiore e d’eccellenza; alla razionalizzazione

delle infrastrutture sanitarie di alta specializzazione;

b) rafforzamento delle strutture del sistema produttivo per lo sviluppo

dell’artigianato, dei servizi alle imprese, del turismo;

c) sostegno e promozione di attività di ricerca e sviluppo orientate al

trasferimento alle imprese di innovazioni tecnologiche;

d) diversificazione, valorizzazione delle risorse agricole e sviluppo rurale con

riferimento: al rafforzamento dei processi di integrazione tra le varie fasi che

compongono il sistema agro-alimentare-industriale; al miglioramento delle

condizioni di competitività dell’apparato produttivo agricolo; al miglioramento delle

condizioni ambientali e sociali delle aree rurali; a favorire il processo di transizione

del sistema agroalimentare in sintonia con gli indirizzi stabiliti dalla riforma della

PAC;

e) valorizzazione delle risorse umane con riferimento: alla formazione di

persone in relazione alle diverse attività produttive; alla formazione di eccellenza e

manageriale ed imprenditoriale; all’inserimento e/o reinserimento di giovani

disoccupati e di disoccupati di lunga durata; alla formazione permanente di occupati

per favorire le condizioni di base rispetto ai continui mutamenti tecnologici ed

264 Nota prot. 4302/PRG Regione Puglia – Assessorato programmazione e bilancio – Settore programmazione e politiche comunitarie, in risposta alla nota prot. 670 del 15.05.2007 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali; nota prot. 5796/PRG del 26.09.2008 Regione Puglia – Assessorato programmazione e bilancio – Settore programmazione e politiche comunitarie – Autorità di gestione POR Puglia 2000-2006, in risposta alla nota prot. 894 del 21.07.2008 della Corte dei conti – Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali


242

organizzativi; alla formazione delle donne e delle fasce deboli. Gli obiettivi indicati

hanno costituito una prima attuazione operativa della strategia definita nell’ambito

della formazione del Programma regionale di sviluppo 1994-1996: ampliamento

della base produttiva ed occupazionale; riduzione delle diseconomie del “sistema

Puglia”; contenimento degli squilibri territoriali. Il Programma Operativo,

relativamente ai Fondi comunitari è stato articolato in 16 sottoprogrammi: FESR: 8

sottoprogrammi, oltre al programma di assistenza tecnica, valutazione,

monitoraggio e pubblicità; FEAOG: 5 sottoprogrammi; FSE: 3 sottoprogrammi,

articolati in 15 misure. Il prospetto 1 riassume i dati di attuazione finanziaria

riguardanti il POP 1994-1999 per quel che concerne il FSE:

Prospetto 1 – Attuazione finanziaria FSE POP 1994-1999 (euro)

POP Puglia 1994-1999 - Riferimenti ARINCO n° 94 .IT.16. 005 PUGLIA Ultima Decisione relativa al PO: C(00)2841 del 26/01/2001

Misura Descrizione Risorse

complessive

Quota Comunitari

a Impegni Pagamenti

10.01.01 FSE - Obiettivo 1 Formazione industria, artigianato e serv

91.178,95

68.369,69 92.003,81 64.945,00

10.01.02 FSE - Obiettivo 1 Formazione e turismo

40.196,97

30.147,72

40.173,73 34.791,00

10.01.03 FSE - Obiettivo 1 Formazione agricoltura e sviluppo rura.

20.427,65 15.315,90 20.414,09 16.801,00

10.01.04 FSE - Obiettivo 1 Formazione e pesca

3.194,85

2.400,97

3.181,29 1.895,00

10.01.05 FSE - Obiettivo 1 Formazione e ambiente

23.699,94

17.774,96 23.330,12 19.792,00

10.01.06 FSE - Obiettivo 1 Formazione ricerca scienze e tecnolog.

12.895,56 9.661,99 12.818,11 11.489,00

10.01.07 FSE - Obiettivo 1 Formazione e Sanità

3.446,56

2.575,24

3.477,54 2.818,00

10.02.01 FSE - Obiettivo 3 Formazione e disoccupati L.D.

99.504,92

74.623,85

99.446,83 83.794,00

10.02.02 FSE - Obiettivo 3 Aiuti occupazione disoccupati L.D.

18.297,75

13.728,15

18.450,72 6.148,00

10.02.03 FSE - Obiettivo 3 Formazione per giovani disoccupati

217.656,11

163.246,92 213.725,48 186.860,00

10.02.04 FSE - Obiettivo 3 Aiuti occupazione giovani disoccupati

25.074,70 18.801,18 25.289,62 10.662,00

10.02.05 FSE - Obiettivo 3 Formazione per le fasce deboli

77.779,97

58.339,82 78.482,83 76.657,00

10.02.06 FSE - Obiettivo 3 Formazione per le donne

25.674,94

19.246,52 25.409,67 19.215,00

10.03.01 FSE - Obiettivo 4 Formazione continua per P.M.I.

35.995,26

26.991,60

31.133,29 21.645,00

10.03.02 FSE - Obiettivo 4 Formazione continua per G.I.

22.131,57 14.618,84 18.733,41 13.918,00

Totale 717.136,32 535.882,09 706.070,54 571.430,00 Elaborazione su dati Regione Puglia


243

Il programma operativo regionale 2000-2006. Ambito finanziario e livello di

attuazione

In ordine alla Programmazione 2000-2006, il POR ha espresso l’impianto

logico-strategico del QCS.

La selezione degli obiettivi specifici individuati fra quelli indicati dal QCS, e la

conseguente articolazione operativa del POR è stata guidata dal criterio base della

strategia nazionale per l’Obiettivo 1, ovvero dall’esigenza di introdurre una

discontinuità forte nel percorso di crescita del Mezzogiorno, agendo sulle variabili

del modello econometrico definite “di rottura265”, ovvero su alcuni aspetti rilevanti

della situazione socioeconomica della Regione che sintetizzano gli attuali punti di

forza e di possibile cambiamento.

L’azione concertata del POR e di politiche complementari a livello nazionale e

regionale, ha teso a conseguire un miglioramento permanente del contesto

economico, sociale e ambientale e a generare una discontinuità nei comportamenti

e negli atteggiamenti degli operatori economici.

L’articolazione del POR in Assi prioritari ha concluso il percorso logico partito

con l’analisi della situazione attuale e con l’esame delle esperienze del precedente

ciclo di programmazione, ha individuato gli obiettivi globali e il loro impatto sulle

potenzialità dello sviluppo della Regione ed ha assunto come riferimento per la

programmazione le grandi aree in cui concentrare e integrare le scelte di

investimento per assicurare la loro coerenza interna e con il QCS.

Gli Assi prioritari, in tale contesto, sono stati identificati in corrispondenza

delle grandi aree di intervento e in analogia con il QCS: Valorizzazione delle risorse

ambientali e naturali – Asse I “Risorse naturali”; Valorizzazione delle risorse

culturali – Asse II “Risorse culturali”; Valorizzazione delle risorse umane – Asse III

“Risorse umane”; Valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Asse IV “Sistemi

locali di sviluppo”; Miglioramento della qualità delle città e della vita associata –

Asse V “Città”; Rafforzamento delle reti materiali e dei nodi di servizio – Asse VI

“Reti e nodi di servizio”.

Il prospetto 2 espone i dati di attuazione finanziaria del POR 2000-2006

riguardanti il FSE:

265 Variabili di rottura: Capacità di esportare; Grado di indipendenza economica; Capacità di attrazione dei consumi turistici; Intensità di accumulazione del capitale; Capacità di attrazione di investimenti esteri; Partecipazione della popolazione al mercato del lavoro; Irregolarità del mercato del lavoro; Peso occupazionale dei servizi alle imprese Capacità di esportare prodotti a elevata o crescente produttività; Capacità innovativa; Capacità di sviluppo dei servizi sociali; Capacità di finanziamento; Condizioni di legalità e coesione sociale.


244

Prospetto 2 – Attuazione finanziaria POR 2000-2006 (euro) Regione Puglia


complessive

Quota comunitaria



1.10

Asse I - Risorse naturali. Formazione e sostegno alla imprenditorialità nei settori interessati dall'Asse

13.065.000,00

7.336.092,83 6.246.173,69 6.246.173,69

2.03

Asse II - Risorse culturali. Formazione e sostegno alla imprenditorialità nei settori interessati dall'Asse

16.231.000,00

7.917.498,38 6.685.575,61 6.685.575,61

3.01

Asse III - Risorse umane. Implementazione dei servizi per l'impiego e messa in rete delle strutture

147.893.628,00

256.453.358,40 165.215.504,0

5 165.215.504,0

5

3.02

Asse III - Risorse umane. Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di giovani e adulti

134.923.000,00

228.496.817,12 160.587.023,5

6 160.587.023,5

6

3.03

Asse III - Risorse umane. Inserimento e reinserimento lavorativo di disoccupati di lunga durata

122.077.000,00

124.968.447,80 101.077.954,7

3 101.077.954,7

3

3.04

Asse III - Risorse umane. Inserimento e reinserimento di gruppi svantaggiati

66.743.750,00 65.169.560,75 54.766.574,33 54.766.574,33

3.05

Asse III - Risorse umane. Adeguamento del sistema della formazione professionale

15.766.000,00 13.065.816,66 10.972.079,34 10.972.079,34

3.06

Asse III - Risorse umane. Prevenzione della dispersione scolastica e formativa

3.869.272,00 3.863.485,66 2.851.604,22 2.851.604,22

3.07 Asse III - Risorse umane. Formazione superiore

117.462.000,00

121.868.695,64 86.507.806,27 86.507.806,27

3.08 Asse III - Risorse umane. Formazione permanente

10.439.260,00

7.359.378,01 3.875.204,63 3.875.204,63

3.09

Asse III - Risorse umane. Sviluppo della competitività delle imprese e formazione continua con priorità alle PMI

27.470.862,00

30.890.956,07 20.126.406,74 20.126.406,74

3.10

Asse III - Risorse umane. Potenziamento e sviluppo profili professionali nella P.A.

5.450.730,00 5.064.328,64 816.582,50 816.582,50

3.11

Asse III - Risorse umane. Sviluppo e consolidamento imprenditorialità, emersione del lavoro non regolare

9.469.602,00 3.142.370,79 1.811.991,40 1.811.991,40

3.12

Asse III - Risorse umane. Miglioramento delle risorse umane nel settore della ricerca e sviluppo tecnologico

32.415.381,00

24.652.307,33 16.992.835,92 16.992.835,92

3.14

Asse III - Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro

56.830.800,00 24.963.809,72 21.979.170,76 21.979.170,76

4.20 Asse IV - Sistemi locali di sviluppo. Azioni per le risorse umane

34.158.000,00 13.313.865,10 4.862.991,92 4.862.991,92

5.03

Asse V - Città, enti locali, qualità della vita. Azioni formative e piccoli sussidi

26.614.000,00 23.462.539,44 7.668.521,57 7.668.521,57

6.04

Asse VI - Reti e nodi di servizio. Risorse umane e società dell'informazione

36.581.000,00 17.944.031,88 2.753.661,69 2.753.661,69

Totale 877.460.285,00

570.349.185,25

979.933.360,22

675.797.662,93

Elaborazione su dati Regione Puglia


245

La struttura organizzativa preposta alla gestione e al controllo dei Fondi

comunitari

In attuazione della legge regionale 13/2000, concernente la procedura per

l’attuazione del POR Puglia 2000-2006, la Giunta regionale, con le deliberazioni nn.

35 e 36 del 30.01.2001, 52 del 10.02.2004, 159 del 02.03.2005, 8 del 16.01.2007,

ha provveduto:

a) a nominare i responsabili di Misura266 del POR Puglia 2000-2006 tra i

funzionari regionali definendone i compiti e le attribuzioni;

b) ad istituire le “Strutture terze”267 (funzionalmente dipendenti dall’Ufficio di

controllo e verifica delle politiche comunitarie) ed a nominare i relativi responsabili

definendone compiti ed attribuzioni (fino al 18.01.2007 i controlli di II livello sono

stati effettuati sotto la responsabilità della Struttura terza presso il Settore

formazione professionale; a seguito della deliberazione della Giunta regionale n. 8

del 16.01.2007 è stata disposta la riorganizzazione dell’Ufficio di controllo e

verifica delle politiche comunitarie accentrando presso quest’ultimo i controlli di II

livello);

c) a costituire presso il Settore Ragioneria specifiche strutture (in numero di

quattro) dedicate al coordinamento della gestione dei flussi contabili ed alla

gestione dei pagamenti correlati ai singoli Fondi strutturali;

d) a nominare le Autorità di pagamento dei Fondi268 (inizialmente coincidenti

con i Dirigenti coordinatori dei Fondi stessi), distinte per i diversi Fondi, al fine di

assicurare la prescritta separazione delle funzioni;

e) ad organizzare l’Area di coordinamento delle politiche comunitarie ai fini

della gestione programmatica e finanziaria, attraverso l’istituzione di appositi

uffici; tale coordinamento è stato individuato nella Presidenza della Giunta

regionale e nell’Area di coordinamento delle politiche comunitarie che inizialmente

rappresentava l’Autorità di gestione del POR. Con la deliberazione della Giunta

regionale n. 1236 del 31.08.2005, le funzioni dell’Autorità di gestione del POR

266 Il responsabile di Misura è centro responsabile di spesa, svolge le funzioni di responsabile del procedimento, verifica il rispetto della normativa nazionale e comunitaria comprese le norme sugli appalti, introduce le piste di controllo e trasmette all’ ufficio di controllo le notizie circa le irregolarità riscontrate. 267 Si tratta di strutture organizzative della Regione (già presenti nel complemento di programmazione), non coinvolte in attività di gestione o di pagamento, individuate dalla Giunta regionale, che svolgono attività di controllo interno sulla gestione delle Misure, rivolte a valutare non solo la legittimità e regolarità delle procedure ma anche la sana gestione finanziaria, in ogni fase dell’attività, così come definite dalla d.g.r. 36/2001 (così come modificata dalla d.g.r. 52/2004). 268 L’Autorità di pagamento di ciascun fondo è, ai sensi art. 9 reg. 1260/1999, l’Autorità responsabile di certificare la validità dei pagamenti, presentare le richieste e ricevere dalla Commissione i pagamenti. Con la d.g.r. 159 del 02.03.2005 le Autorità di pagamento del FEAOG, del FSE e dello SFOP sono state poste in posizione organizzative funzionalmente e gerarchicamente separate rispetto agli uffici deputati alla gestione ed al controllo.


246

sono state attribuite al Settore programmazione e politiche comunitarie

incardinato presso l’Assessorato al bilancio e programmazione269;

f) ad istituire apposita struttura con la funzione di “Controllo e verifica del rispetto

delle Politiche comunitarie” del QCS 2000-2006 con il compito, tra gli altri,di

rilasciare la dichiarazione di cui all’art. 38, punto 1, lett. f del reg. 1260/1999 ed

al capo V del reg. 438/2001. A tale organo è stata affidata la responsabilità dei

controlli di II livello secondo la riorganizzazione dell’Ufficio medesimo prevista

dalla d.g.r. n. 8 del 16.01.2007. La struttura di controllo di II livello, in origine era

stata istituita presso la Presidenza della Giunta regionale, di recente, invece, a

seguito della definizione del nuovo assetto organizzativo regionale (d.g.r. nn.1426

e 1427 del 04.10.2005), è stata inserita nel “Settore controllo di gestione”

unificando così le rispettive funzioni all’interno dell’Assessorato bilancio e

programmazione. Ciò anche al fine di mantenere, all’interno dell’Amministrazione

regionale, la funzione di verifica dell’efficacia del sistema di gestione e controllo in

una condizione di indipendenza funzionale sia dall’Autorità di gestione che da

quella di pagamento.

L’Autorità di gestione è costituita dagli Uffici titolari delle varie Misure che

hanno competenza per la gestione del FSE e fanno parte del Settore formazione

professionale, così come individuati dalla d.g.r. n. 1236 del 30.08.2005 citata; essi

sono costituiti da: l’Ufficio rapporti con l’Unione europea e lo Stato che dispone di

11 unità di personale; l’Ufficio bilancio e contabilità che dispone di 3 unità di

personale; l’Ufficio riscontro rendicontazione – A.T.V.C. che dispone di 30 unità

impegnati in attività di controllo. Le Misure del FSE sono 18, così come riportato

nella d.g.r. n. 81 del 15.02.2005 di approvazione del POR Puglia 2000-2006,

adeguato a seguito della revisione di metà periodo.

Per tutte le 18 Misure, con provvedimento della Giunta regionale, sono stati

individuati i relativi responsabili, così come riportato nell’Allegato VIII del

Complemento di programmazione del POR Puglia 2000-2006, approvato con d.g.r.

n. 881 del 19.06.2006 (con i successivi aggiornamenti approvati dal Comitato di

sorveglianza). In particolare, per quel che concerne l’istruttoria, la l.r. 13/2000270

all’art. 49, ha previsto le procedure di selezione dei progetti di formazione ed

inserimento lavorativo e disposto che l’assegnazione degli interventi di FSE

programmati con il POR, avvenga mediante specifiche procedure di selezione delle

proposte progettuali, presentate a seguito di chiamata per avviso pubblico.

269 Elementi forniti dall’Amministrazione in sede di contro deduzioni con la nota prot. 882/PRG del 08.02.2007. 270 La legge regionale 13/2000 “Procedure di attuazione del programma operativo della Regione Puglia 2000-2006”, ha disciplinato la realizzazione del complesso delle attività programmate e cofinanziate con i Fondi comunitari.


247

La valutazione di ammissibilità formale delle proposte di intervento271 è

realizzata dall’Assessorato, che si avvale anche di esperti esterni, mentre la

valutazione di merito delle medesime proposte è attuata da un apposito nucleo di

valutazione, composto da funzionari dell’Assessorato e da esperti esterni,

selezionati in base a procedure di evidenza pubblica. In particolare con d.g.r. n. 793

del 12.06.2005272, è stato emanato un Avviso pubblico per la selezione di esperti

per la valutazione dei progetti da presentare nell’ambito delle Misure FSE del POR.

A conclusione della valutazione delle istanze di candidatura pervenute a

seguito del succitato avviso, la Giunta regionale, con deliberazione n. 306 del

14.03.2006, ha approvato un “Elenco degli esperti” che sono stati nominati con atto

del Dirigente del Settore formazione professionale.

Riferisce l’Amministrazione che, nell’ambito dell’attività di gestione del FSE,

alcune fasi del procedimento sono gestite da terzi. La d.g.r. n. 1914 del

15.12.2006, ha affidato all’Istituto finanziario regionale pugliese Finpuglia, società

istituita con l.r. 25 del 22.12.1983, con partecipazione maggioritaria regionale,

l’incarico di effettuare la ricerca, progettazione e sperimentazione sul campo, di un

modello in tema di procedure di attuazione del POR, nei riguardi del Settore

formazione professionale secondo i contenuti, i tempi ed i costi indicati nello

schema di disciplinare approvato con lo stesso procedimento273.

Il coordinamento fra i Programmi operativi nazionali e il POR è assicurato,

sia attraverso la partecipazione al Comitato di sorveglianza che attraverso l’invio

periodico alle amministrazioni centrali di documenti che illustrano gli interventi

effettuati e le eventuali modificazioni o integrazioni al complemento di

programmazione.

271 Elementi tratti dal questionario inviato dalla Regione Puglia pag. 3. 272 Delibera pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia 92 del 14.07.2005. 273 Con riferimento a Finpuglia, la Regione Puglia ha proceduto all’affidamento diretto dell’incarico sopra indicato in considerazione del fatto che: la circolare 12727 del 19 ottobre 2001 della Presidenza del Consiglio dei ministri chiarisce che la normativa europea in materia di appalti pubblici, in particolare di servizi, non trova applicazione nell’ipotesi di mancanza di un vero e proprio rapporto contrattuale tra due soggetti come nel caso di delegazione interorganica o di servizio affidato in house; la giurisprudenza comunitaria prodotta sulla materia in questione (Corte di giustizia: sentenza Mannesman 1998, Corte di giustizia contro ente Fiera di Milano 2001, Corte di giustizia sentenza Teckal 1999) conferma tale orientamento; la Presidenza del Consiglio dei ministri appositamente interpellata dall’Area coordinamento delle politiche comunitarie della Regione Puglia con nota prot. 667/FC del 22 marzo 2002 circa un parere tecnico giuridico sulla configurazione di un soggetto in house per la Finpuglia, con nota prot. 638 del 24 aprile 2002 ha riconosciuto espressamente tale qualificazione alla Finpuglia concludendo pertanto che gli affidamenti diretti da parte della Regione alla Finpuglia “appaiono legittimi e conformi ai principi comunitari in materia trattandosi di affidamenti in house”. L’espressione in house contract è stata per la prima volta utilizzata, in ambito comunitario, nella comunicazione della Commissione (98) 143, Libro Bianco sugli appalti pubblici nell’Unione Europea. In tale documento, successivo al Libro Verde sulla stessa materia presentato nel 1996, la Commissione definisce gli in house contracts come “contratti aggiudicati all’interno della pubblica amministrazione, ad esempio tra un’amministrazione centrale e le amministrazioni locali ovvero tra un’amministrazione ed una società da questa interamente controllata”.


248

Il responsabile di Misura274, nell’ambito di un Programma cofinanziato dai

Fondi strutturali, è il garante della corretta attuazione e gestione finanziaria,

procedurale e fisica della Misura di competenza, in tale veste, svolge le funzioni

proprie del responsabile del procedimento di cui alla legge 241 del 7 agosto 1990.


Relativamente all’organizzazione dei controlli di primo livello (Autorità di

gestione, Autorità di pagamento), la Regione Puglia evidenzia che gli stessi sono

effettuati per mezzo dei responsabili di Misura, dell’Ufficio Vigilanza e controllo e

dell’Ufficio Riscontro rendicontazioni del Settore formazione professionale.

L’Autorità di gestione275 del POR Puglia 2000-2006 ha predisposto la

versione definitiva del "Manuale delle procedure di controllo di I Livello" nel quale

sono state descritte le attività principali276, necessarie al corretto espletamento dei

controlli.

L’attività di controllo di primo livello ha lo scopo di garantire la corretta

esecuzione finanziaria e procedurale degli interventi previsti dal POR Puglia, nel

rispetto della normativa comunitaria e nazionale. L’attività è stata svolta dal

responsabile di Misura, in qualità di responsabile del controllo e della gestione della

Misura nel suo complesso ed è espletata mediante verifiche di natura documentale

o mediante verifiche in loco.

274 Il responsabile di Misura svolge i seguenti compiti: gestisce le misure di propria competenza; assicura la regolarità amministrativa e tecnico-giuridica degli interventi da ammettere al finanziamento; assicura il rispetto della normativa comunitaria, in particolare in materia di tutela ambientale, pari opportunità, gare d’appalto e regole della concorrenza; propone, qualora ne ravvisi la necessità, modifiche da apportare al Complemento di programmazione; predispone e approva, ove previsto, i bandi e le circolari per l’acquisizione delle istanze di finanziamento o di contributo; attiva l’istruttoria per la valutazione delle istanze e la selezione delle operazioni da inserire nel Programma e provvede all’inserimento o all’esclusione delle operazioni nelle misure di propria competenza direttamente ovvero attraverso gli organismi intermedi; provvede all'istruzione ed alla redazione degli atti dirigenziali di impegno della spesa e di pagamento; li trasmette al dirigente del Settore competente che li assume e li trasmette contestualmente all'Autorità di Pagamento ed all'Ufficio di Ragioneria. Il responsabile di Misura provvede, quindi, all'imputazione dei relativi dati nel sistema di monitoraggio del POR. 275 Con nota prot. 1439/PRG del 03/03/2008. 276 Le attività di controllo individuate sono: verifica degli aspetti procedurali e gestionali relativi alle singole operazioni identificate a livello di singolo processo nelle piste di controllo mediante il riscontro della documentazione extra-contabile; verifica della regolarità della spesa mediante il riscontro della documentazione amministrativo-contabile; verifica della rispondenza di quanto realizzato rispetto a quanto previsto mediante la visita in loco; redazione del Rapporto di verifica (check List) secondo i format predefiniti per l’analisi delle singole operazioni; redazione delle check list con le quali i responsabili delle Misure attuate con il ricorso ad Organismi Intermedi si accertino dell’affidabilità di questi ultimi e della congruità delle procedure di controllo adottate. L'impostazione adottata dal manuale ha risposto, inoltre, a quanto richiesto dai principali regolamenti sui Fondi strutturali (in particolare i regg. 1260/19999 e 438/2001) e dalle diverse linee guida predisposte a livello comunitario e nazionale. In particolare, il manuale ha descritto: la metodologia per lo svolgimento dell’attività di controllo; le procedure che rappresentano il tracciato dell’attività da svolgere; gli strumenti operativi (check list, programmi di audit, piste di controllo, ecc.); una metodologia di campionamento per l’estrazione delle liste progetti sui quali eseguire verifiche in loco, qualora non fosse possibile assicurare questo tipo di controllo in maniera esaustiva su tutte le operazioni poste a cofinanziamento.


249

I controlli di natura documentale sono eseguiti sull’intero iter. Per i controlli

in loco si procede ad una campionatura di operazioni sulle quali effettuare l’audit.

L’audit è condotto con il supporto di apposite check list relative agli aspetti

organizzativi e mediante schede di controllo.

Nella prima fase del processo viene effettuata un’analisi di rischio cui sono

associati proporzionalmente i controlli necessari. Tutte le operazioni sono

raggruppate in gruppi omogenei in modo che il campione277 da sottoporre a

controllo: includa operazioni di vario tipo e dimensione e sia rappresentativo degli

eventuali fattori di rischio identificati dai controlli nazionali e comunitari.

Definita la dimensione minima del campione, garantendo sia il principio della

casualità, sia la presenza nel campione di operazioni rappresentative, l'Autorità di

pagamento procede all'estrazione. Il campione da estrarre costituisce almeno il 5%

della spesa oggetto di certificazione.

Nelle situazioni che presentano maggior rischio si procede ad incrementare il

numero delle operazioni oggetto di controllo, fissando sempre in ogni progetto il

numero minimo di operazioni da campionare.

Qualora siano accertate irregolarità non significative si provvede a sanarle e

ad effettuare le eventuali rettifiche finanziarie, mentre, in caso di irregolarità gravi

o sistematiche si procede all'approfondimento del controllo, all'analisi delle cause

che possono averle generate, quindi vengono proposte le opportune iniziative

correttive, anche preventive, al fine di ridurre la frequenza degli errori.

Solo nel caso in cui si riscontrino irregolarità particolari in fase di controllo

documentale, l'Autorità di pagamento procede ad effettuare controlli in loco aventi

l'obiettivo di verificare la realizzazione fisica del progetto e il riscontro di eventuali

irregolarità emerse durante il controllo documentale.

L'Autorità di Pagamento278 svolge, almeno una volta per ciascuna annualità,

un'analisi più approfondita delle operazioni oggetto di certificazione, mediante le

277 La tecnica di campionamento utilizzata è fondata sul “MUS” (Monetary unit sampling) che risulta particolarmente adatta per la verifica di un universo costituito da transazioni monetarie (si veda “Procedure e metodologie per il controllo a campione delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali 2000-2006” del Ministero dell’economia e delle finanze). Con particolare riferimento a ciascun universo (graduatoria approvata) il campione di riferimento è definito applicando il criterio della media aritmetica ponderata a due pesi: M = Σ Xi pi / Σ pi dove pi indica il singolo peso; P1 = importo finanziario di ogni singolo progetto (contributo pubblico); P2 = localizzazione geografica. Per la localizzazione geografica si fa riferimento all'incidenza percentuale della popolazione residente, individuata in ciascun avviso pubblico per la ripartizione delle risorse. 278 L'Autorità di Pagamento FSE ha effettuato, a supporto delle attività di certificazione della spesa, visite di audit presso i responsabili di Misura. In primo luogo viene condotto un audit organizzativo contabile volto ad acquisire e verificare le seguenti informazioni: individuazione dei dati generali relativi alla Misura/Azione (Tipologia, Asse, Misura e Azione, responsabile di Misura); individuazione dei soggetti coinvolti nella verifica (beneficiari/destinatari finali); analisi della normativa e della "manualistica" di riferimento (generale e specifica); analisi delle procedure di attuazione (conformità a quanto previsto nel POR e nel C.d.P.); verifica del piano finanziario e del rispetto delle quote di contribuzione; modalità di tenuta del fascicolo del procedimento; controlli di I livello effettuati; irregolarità riscontrate e recuperi. L’Autorità di pagamento procede quindi ad un audit di progetto volto ad acquisire e verificare il fascicolo


250

procedure e le metodologie per il controllo a campione previste dall'art. 9 del reg.

438/2001.

Per quanto attiene l’Autorità di pagamento riferisce, l’Amministrazione che

allo stato attuale tale Autorità “è priva di unità di supporto. E’ in fase di

riorganizzazione apposita struttura con almeno due unità in possesso delle

competenze necessarie allo svolgimento dei controlli previsti dall’art. 9 del reg.

438/2001279”. La riorganizzazione dell’Autorità di Pagamento del FSE è, quindi, in

fase di attuazione.

Riferisce, inoltre, l’Amministrazione che l’Ufficio vigilanza e controllo

(A.T.V.C.) provvede alla vigilanza e controllo amministrativo sullo svolgimento di

tutte le attività di formazione professionale convenzionate e autorizzate dalla

Regione, nonché al controllo di gestione concernente l’efficienza e l’efficacia

dell’impiego di risorse umane e finanziarie in relazione agli obiettivi prefissati dai

POR. L’Amministrazione regionale ha ribadito280 che l’attività di direzione281

del procedimento relativo ad una o più operazioni mediante il quale è testato il rispetto e il mantenimento della pista di controllo da parte del responsabile di Misura attraverso la verifica di documenti che attestano lo stato di esecuzione del progetto (documenti tecnico-amministrativi). In particolare per quanto riguarda il riscontro di natura amministrativa, l’Autorità di pagamento effettua una verifica sull'atto di approvazione del progetto/operazione, sull'entità e la fonte del finanziamento concesso e prende visione dei successivi provvedimenti di impegno e liquidazione delle spese verificandone la coerenza e l'inerenza al progetto. Per la verifica delle spese l'Autorità di pagamento accerta inoltre la corretta imputazione dei mandati ai corrispondenti capitoli del bilancio regionale e la data del pagamento ed ogni elemento utile ad identificare il soggetto a favore del quale è stato effettuato il pagamento medesimo. L'Autorità di pagamento avendo accesso al sistema di monitoraggio Mirweb può interrogare lo stesso per visionare il dettaglio dei pagamenti effettuati dal soggetto attuatore. Eventuali anomalie e/o discordanze rilevate tra le attestazioni prodotte da ciascun responsabile di Misura e i dati registrati nel sistema di contabilità regionale, sono segnalate formalmente al Responsabile di Misura, all'autorità di gestione, nonché all'Ufficio competente ad effettuare i controlli di II livello. E' nella facoltà dell'Autorità di pagamento effettuare, per taluni progetti, verifiche anche sulla documentazione detenuta direttamente dal destinatario/beneficiario finale/soggetto attuatore, soprattutto al fine di verificare l'ammissibilità delle spese autorizzate dal responsabile di Misura in relazione a taluni progetti. 279 Nota della Regione Puglia prot. 4302/PRG del 09.07.2007, punto 6 pag. 5. 280 Nota della Regione Puglia prot. 5796/PRG del 26.09.2008. 281 L’attività di direzione si realizza attraverso: il monitoraggio permanente delle attività formative in svolgimento sull’intero territorio regionale secondo tempi e modalità previste dai regolamenti CE; la predisposizione delle schede di rilevazione dell’andamento delle attività formative, oggetto di controllo, in relazione alla tipologia di attività, alle norme comunitarie, nazionali, regionali e alle convenzioni stipulate tra la Regione ed i soggetti attuatori. Schede, queste, che costituiscono il “verbale d’ispezione”, contenente le risultanze dei sopralluoghi, ivi compreso il monitoraggio fisico dell’azione formativa (numero degli allievi previsti, iscritti, frequentanti, presenti) e i dati rilevati relativi al personale docente ed amministrativo; l’acquisizione dei verbali d’ispezione che pervengono dai cinque nuclei provinciali e: trasmissione degli stessi agli uffici competenti del Settore; catalogazione per tipologia di attività formativa dei verbali e loro archiviazione; la programmazione, in casi particolari, di sopralluoghi ispettivi presso centri e sedi di svolgimento delle attività formative sull’intero territorio regionale. Ai nuclei ATVC provinciali competono le seguenti funzioni: gestione amministrativa delle risorse umane in servizio presso le cinque unità operative ATVC provinciali; monitoraggio permanente delle attività di verifica e controllo svolte sull’intero territorio regionale; predisposizione ed aggiornamento delle schede di rilevazione dell’andamento delle attività formative - che costituiscono il “verbale d’ispezione” contenente le risultanze del controllo - in relazione alla tipologia di attività, alle norme comunitarie, nazionali, regionali ed alle convenzioni stipulate fra la Regione ed i soggetti attuatori; programmazione di sopralluoghi presso i centri e/o sedi di svolgimento delle attività formative sull’intero territorio regionale qualora se ne ravvisi l’opportunità; ricezione, trasmissione per competenza, archiviazione dei verbali d’ispezione contenenti le relazioni dei sopralluoghi effettuati dai cinque nuclei provinciali; attuazione del programma della vigilanza tecnico-didattica e amministrativa sulle attività formative, ivi compresa la verifica delle sedi di svolgimento delle attività di formazione in riferimento


251

dell’Ufficio A.T.V.C. regionale, è finalizzata ad uno svolgimento omogeneo delle

funzioni dei cinque nuclei provinciali e alla cura dei rapporti con gli uffici del

Settore.

Al termine dei singoli controlli è predisposto uno specifico verbale che rimane

agli atti dell’organismo, è trasmesso al responsabile di Misura ed una copia

mantenuta agli atti dell’Ufficio che effettua il controllo. Nel verbale sono segnalate

eventuali prescrizioni o irregolarità amministrative. Il soggetto attuatore,

relativamente alle prescrizioni, deve provvedere ad ottemperare.

L’Ufficio Riscontro rendicontazioni procede al controllo dei rendiconti contabili

di tutte le attività di formazione professionale convenzionate e autorizzate dalla

Regione, presso i beneficiari finali. Per ogni attività controllata è redatta apposita

relazione contabile notificata al soggetto attuatore. Avverso le risultanze della

relazione di verifica, il soggetto attuatore può presentare eventuali controdeduzioni

in merito alle osservazioni sollevate sulle spese non ammesse a discarico.

Qualora l’ente accetti formalmente le risultanze contabili è predisposto l’atto

amministrativo di approvazione del rendiconto con disposizione di liquidazione del

saldo, ove necessario.

Qualora, invece, l’ente si avvalga della possibilità di produrre contro

deduzioni, le stesse sono esaminate da una apposita Commissione, che redige una

redazione di accoglimento. Successivamente, l’Ufficio redige l’atto amministrativo di

approvazione della relazione redatta dalla suddetta Commissione. Le risorse umane

deputate a svolgere tali controlli sono quelle appartenenti agli Uffici di Vigilanza e

controllo e Ufficio Riscontro rendicontazioni del Settore formazione professionale nel

numero di 44 unità. Il livello professionale posseduto è quello relativo alle categorie

B, C, D del CCNL della PA. Il tempo di permanenza nel settore degli addetti è

mediamente superiore ai quindici anni. E’ utile ricordare che la Regione Puglia

effettua relazioni periodiche sui controlli effettuati.

I controlli di II livello, così come segnalato dalla Regione Puglia fino al

18.01.2007, sono stati effettuati sotto la responsabilità della Struttura terza282,

presso il Settore formazione professionale.

I responsabili delle strutture terze, nominati dalla Giunta regionale, sono

funzionalmente dipendenti, nell’espletamento dei compiti ad esse affidati,

dall’Ufficio di controllo e verifica politiche comunitarie” e seppure collocate presso i

all’accreditamento, all’assistenza tecnica ai soggetti attuatori, alla verifica di adempimento delle prescrizioni impartite in sede di controllo; vidimazione registri obbligatori; catalogazione della documentazione relativa all’attività formativa; monitoraggio del controllo. 282 Le Strutture terze sono state istituite a seguito di quanto disposto con d.g.r. n. 36 del 30.01.2001 così come modificata dalla d.g.r. n. 52/2004.


252

settori preposti all’attuazione delle Misure, non sono state coinvolte nell’attività di

gestione.

Con la delibera di Giunta regionale n. 8 del 16.01.2007 è stata disposta la

riorganizzazione dell’Ufficio controllo e verifica delle politiche comunitarie

accentrando presso quest’ultimo i controlli di II livello.

Nell’ambito dell’Ufficio, oltre il dirigente responsabile, sono costituiti tre

gruppi di lavoro coordinati da un’unità di categoria D, in possesso di laurea in

economia e commercio e specifica esperienza nell’attività di controllo sui Fondi

strutturali. L’ulteriore organico minimo previsto è costituito da n. 2 posizioni

organizzative di staff.

L’attuale assetto organizzativo dell’Ufficio di controllo e verifica delle

politiche comunitarie prevede come risorse umane: un coordinatore; un dipendente

dell’Ufficio e due liberi professionisti. Dal mese di giugno 2006, l’Ufficio medesimo si

avvale della collaborazione professionale di una società di consulenza, a cui è stato

affidato il servizio di assistenza tecnica e di supporto all’attività connessa ai controlli

finanziari di II livello.

In ordine alla problematica relativa all’attivazione di tale organo ed alle

modalità con le quali sono stati selezionati i professionisti di cui si compone,

l’Amministrazione regionale ha comunicato283 che la Giunta regionale, con

deliberazione n. 955 del 19 giugno 2007 ha affidato all’Istituto finanziario regionale

pugliese Finpuglia l’incarico di supporto alle funzioni di controllo di II livello, da

realizzarsi mediante selezione di esperti (complessivamente n. 13 unità) da

affiancare all’Ufficio regionale di Controllo e verifica delle politiche comunitarie

nell’espletamento delle attività di cui agli artt. 10 e 15 del reg. 438/2001. La

deliberazione è stata notificata a Finpuglia in data 3 luglio e l’incarico è operativo

alla data del 24.07.2007.

In ordine alla modalità con le quali è stato affidato all’Istituto finanziario

pugliese Finpuglia, società in house, l’incarico citato, l’Amministrazione regionale ha

comunicato284 che, per il periodo di Programmazione 2000-2006, l’incarico è stato

conferito, nel contesto della Misura 3.5 “Sviluppo di sistema” POR Puglia 2000-

2006, nell’ambito di Studi e Ricerche in materia di programmazione e qualificazione

del sistema formativo regionale. Così come previsto dalla richiamata Misura,

l’incarico è stato caratterizzato dalla raccolta, la ricerca e l’analisi di dati e

informazioni per la conseguente messa a punto di modelli in materia di

programmazione e qualificazione con l’obiettivo di “favorire e sostenere il processo

di attuazione di riforma del sistema regionale della formazione professionale”. Si

283 Nota della Regione Puglia prot. 5796/PRG del 26.09.2008. 284 Nota della Regione Puglia prot. 5796/PRG del 26.09.2008.


253

sottolinea al riguardo che, in ossequio alla giurisprudenza della Corte di giustizia e

del Consiglio di Stato, può essere esclusa la selezione pubblica del soggetto privato

quando l’ente locale eserciti un controllo analogo a quello esercitato sul proprio

servizio nel senso che esso deve rappresentare caratteristiche simili al controllo che

l’Ente ha sui suoi Uffici come se fosse un servizio proprio dell’Autorità

controllante285.

Riferisce l’Amministrazione che l’incarico286 è stato quindi attivato applicando

una metodologia che ha garantito il necessario rispetto del ruolo di indirizzo,

coordinamento generale, controllo e verifica riservato espressamente al Settore

formazione professionale. Sono state impegnate, in totale, circa 40 risorse

professionali, di cui la maggior parte esperti dotati di particolare e specifica

esperienza, oltre alle risorse umane interne alla Finpuglia impegnate nelle attività di

gestione tecnico/amministrativa dell’incarico. Non si tratta di attività di assistenza

tecnica.

In riferimento a tale problematica, l’Amministrazione ha ritenuto necessario

fornire notizie supplementari circa l’attuazione di siffatto controllo da parte della

medesima sul soggetto privato stesso287. La Regione Puglia è socio di maggioranza

assoluta della Finpuglia partecipando per circa il 96% al capitale sociale della

società ed esercita una posizione di predominanza, orientando l’operatività e la

gestione della Società e svolgendo sulla stessa indirizzo, controllo e coordinamento.

La Regione nomina i componenti del Collegio sindacale, cui compete, com’è

noto, il controllo contabile; inoltre, il bilancio della Finpuglia, oltre ad essere

approvato in Assemblea, viene trasmesso alla Regione prima e dopo l’approvazione

dello stesso da parte dell’Assemblea considerato anche che i relativi risultati

285 Corte di giustizia CE, 18.11.1999, C.107/98, Teckal; Consiglio di stato, Adunanza plenaria, 03.03.2008, n. 1. 286 Le attività di studio, approfondimento e proposta sono state così distinte e realizzate per “macroaree”: 1) Studi, ricerche e approfondimenti propositivi per la qualificazione delle procedure di gestione e controllo e per l’individuazione di metodiche atte a garantire la qualità dei sistemi; 2) Studi, ricerche e approfondimenti per la qualificazione delle procedure di valutazione ex ante dei progetti tramite la sperimentazione di un modello che possa assicurare la funzionalità e la rapidità del processo valutativo e la necessaria flessibilità di adeguamento all’evoluzione del contesto programmatico di riferimento; 3) Studi, ricerche e approfondimenti per la qualificazione delle procedure di gestione e controllo economico-finanziario dei progetti cofinanziati da Fondi comunitari tramite la sperimentazione di modalità e strumenti operativi, innovativi ed efficaci per assolvere ai compiti di controllo richiesti dal regime di cofinanziamento di Fondi strutturali dell’Unione europea; 4) Studio e coordinamento di alcune significative attività di ricerca (sistema di standard professionali, analisi dei fabbisogni di professionalità e formazione, sistema di certificazione e riconoscimento dei crediti, etc.: sia a livello ‘di sistema’ che a livello di specifici ambiti settoriali) affidate dalla Regione Puglia a diversi soggetti (ATI, organismi di ricerca e formazione). Tanto, al fine di migliorare l’integrazione dei progetti e la loro capitalizzazione per la qualificazione del sistema regionale. 287 La Finpuglia, definita dalla legge regionale “strumento della programmazione regionale”, ha corrisposto alla definizione di Organismo di diritto pubblico di cui alla Direttiva CE n. 92/50 (recepita nell’ordinamento italiano dal d.lgs. 157/1995 di seguito modificato ed integrato dal d.lgs. 65/2000) e oggi ripresa dalla Direttiva CE 18/2004 (recepita nell’ordinamento italiano con d.lgs. 163/2006), figura che può legittimamente ritenersi a monte di quella di soggetto in house (si veda, a tale proposito, sentenza Corte di giustizia – Seconda sezione – 17 luglio 2008 Causa C-371/05).


254

confluiscono nel bilancio dell’Ente pubblico. L’Organo di amministrazione della

Finpuglia è nominato dalla Regione (attualmente Amministratore unico). Il potere di

controllo che fa capo alla Regione è peraltro espressamente richiamato in tutti gli

atti di affidamento di attività.

Ulteriore condizione degli affidamenti in house è che la Società realizzi la

quota più importante della propria attività con l’Amministrazione pubblica che la

controlla. L’affidamento diretto è quindi possibile laddove il soggetto affidatario

operi esclusivamente a favore dell’Ente pubblico che lo controlla. Tanto sotto il

profilo qualitativo che sotto quello quantitativo la Finpuglia opera (da ultimo anche

in applicazione dell’art. 13 della l. 248/2006288, in maniera esclusiva, su incarico

della Regione. A seguito dell’Assemblea del 16 giugno 2006 e dell’entrata in vigore

della l. 248/2006 sono state esplicitamente chiusi i pochi rapporti contrattuali con

soggetti diversi dalla Regione che comunque, anche prima dell’entrata in vigore

della su riportata norma, non rappresentavano più del 1% dell’attività complessiva.

In ordine alla programmazione dei controlli a campione e alle procedure di

campionamento, l’Amministrazione ha riferito che per le attività eseguite nel 2005 e

nel 2006 si è proceduto all’estrazione del campione. Per entrambe le annualità, il

campione è stato scelto attraverso una procedura informatica e tenendo conto289 di:

l’analisi del rischio; la rappresentatività di progetti di dimensioni finanziarie diverse;

l’esigenza di verificare tutti i beneficiari/destinatari e gli organismi intermedi sui

quali si concentra il maggior numero di operazioni; la rappresentatività geografica

dei progetti (tenendo in conto tutte le 5 Province della Regione Puglia).

Riferisce l’Amministrazione che, per quanto riguarda i controlli sul FSE,

l’andamento ha risentito nel corso nel 2004 di talune incertezze derivate da fattori

organizzativi interni. Mentre, nel corso del 2005, vi è stata una significativa

intensificazione delle attività di controllo che ha consentito di elevare il numero

delle verifiche, passate da 3 (nel corso del 2004) a 29, e di pervenire in tempi

rapidi ad una percentuale di spesa sottoposta a controllo in misura congrua e

comunque non inferiore al 5% previsto.

288 L’art. 13 della Legge 248/2006 recita: 1 - Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori, le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti, in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici locali, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, ne' in affidamento diretto ne' con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti; 2 - Le società di cui al comma 1 sono ad oggetto sociale esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al comma 1; 3 - Al fine di assicurare l'effettività delle precedenti disposizioni, le società di cui al comma 1 cessano entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto le attività non consentite. 289 La metodologia di campionamento, riferisce l’Amministrazione nella documentazione inviata, è stata indicata nel Manuale di controllo della Regione.


255

L’Amministrazione non ha chiarito se l’affidamento dei servizi di Assistenza

tecnica e supporto dell’attività connessa ai controlli finanziari di II livello ad

apposita Società specializzata, abbia accentuato i controlli e con quale esito. Va

comunque rilevato che particolarmente esigue appaiono le dotazioni di personale

riservate a tale attività che sulla base di quanto indicato nel questionario è pari a 4

unità di cui 1 coordinatore indipendente e due professionisti esterni.

Al 31.12.2005 il controllo ha riguardato 33 progetti e al 31.12.2006 27

progetti, per un totale nei due anni di 60 progetti. L’Amministrazione regionale

attraverso il Servizio controllo di gestione ha comunicato la seguente situazione

aggiornata al 31.12.2007 per quel che concerne i controlli finanziari di II livello:

Prospetto 3 – Controlli finanziari II livello al 31.12.2007 (euro)

Controlli finanziari II livello Cumulati al

31.12.2006 Cumulati al

31.12.2007 Importo complessivo della spesa ammissibile dichiarata (A)

€ 527.658.962,46 € 682.116.944,57

Importo della spesa ammissibile dichiarata campionata

€ 32.192.652,46 € 34.921.442,07

Importo complessivo della spesa ammissibile dichiarata controllata (B)

€ 13.880.855,00 € 15.637.144,02

Percentuale della spesa ammissibile dichiarata controllata rispetto alla spesa ammissibile dichiarata (B/A)

% 2,63 %

2,29%

Numero di verifiche effettuate n. 134 n. 13 (nel 2007) Numero di verbali predisposti a seguito delle verifiche

n. 60 n. 12 (nel 2007)

Elaborazione su dati Regione Puglia


Le irregolarità e le frodi sono accertate, di norma, in occasione delle attività

di controllo di primo e secondo livello oltre che nel corso delle azioni di polizia

giudiziaria da parte dalla Guardia di finanza. A riguardo, al fine di intensificare i

controlli sui Fondi strutturali, con il Comando regionale Puglia della Guardia di

finanza, la Regione ha siglato apposito Protocollo d’intesa, in data 30.07.2002.

Qualora nella fase di controllo si dovessero rilevare irregolarità o frodi, i funzionari

che hanno effettuato il controllo inviano le dovute segnalazioni alle Autorità

competenti.

Le irregolarità riscontrate vengono comunicate oltre che all’Autorità di

gestione, alle Amministrazioni dello Stato interessate (Dipartimento delle politiche

di sviluppo e coesione – Servizio per le politiche dei fondi strutturali comunitari – e

Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – IGRUE), e al Dipartimento per

le politiche comunitarie. L’Autorità di gestione provvede trimestralmente alla

trasmissione delle schede OLAF, previste dagli artt. 3 e 5 del reg. 1681/1994 e

successive modifiche ed integrazioni, al Dipartimento per le politiche comunitarie.


256

In caso di frodi o irregolarità accertate su particolari Misure o su alcuni

progetti di una certa Misura, la Regione segnala che non sono attuati controlli

complessivi sull’intera Misura. Nei confronti delle attività finanziate con il FSE,

riferisce l’Amministrazione che i controlli di I livello sono svolti a “tappeto”

sull’intera attività assegnata, indipendentemente da frodi o irregolarità.

Si rileva, invece, nella nota relativa all’analisi dei rischi (ottobre 2006 pag.

1), con riguardo al FSE, che nella maggior parte delle Misure (3.1, 3.2, 3.3, 3.4,

3.7, 3.8, 3.14) mancano i controlli di I livello.

Il sistema informatico per la gestione dei Fondi comunitari, è gestito

dall’Autorità di gestione e prevede procedure interne che garantiscano la circolarità

delle informazioni tra tutti i soggetti preposti al controllo, al fine di consentire a

ciascuno di essi l’adozione dei provvedimenti di propria competenza.

La Regione Puglia segnala, inoltre, l’esistenza di un registro informatizzato

dei recuperi e di strumenti di monitoraggio anch’essi informatizzati.


Con riguardo alle misure cautelari a carattere amministrativo adottate

consistono, sia in provvedimenti di sospensione che in provvedimenti di revoca,

posti in essere dal Dirigente di settore responsabile. I procedimenti posti in essere

vengono seguiti dagli Uffici regionali del contenzioso competenti per territorio e, in

alcuni casi, dall’Ufficio legale della Presidenza della Giunta regionale.

La strutture organizzativa preposta al monitoraggio dei recuperi è l’Ufficio

riscontro e rendicontazione che provvede all’invio ai soggetti attuatori della richiesta

di restituzione e alla richiesta di escussione della polizza fideiussoria.

In materia di garanzie per il corretto adempimento degli interventi,

l’Amministrazione regionale segnala il ricorso alle fideiussioni per tutti i bandi che si

riferiscono al FSE. La garanzia ha efficacia fino allo svincolo da parte della Regione

Puglia, svincolo che viene effettuato solamente dopo la verifica ed approvazione

della rendicontazione finale esibita dal soggetto attuatore e l’accertamento

dell’esatto adempimento delle obbligazioni garantite e dell’insussistenza di eventuali

pendenze a carico del debitore.

I soggetti deputati a rilasciare polizza fideiussoria sono soggetti bancari e/

assicurativi iscritti al ramo cauzioni. La fideiussione è redatta in conformità a

quanto contenuto nel decreto del Ministero del tesoro del 22 aprile 1997 e nel

decreto del 9 maggio 1997 del dirigente dell’Ufficio centrale orientamento e

formazione professionale lavoratori del Ministero del lavoro. La garanzia deve

contenere espressamente l’impegno della banca/società garante di rimborsare, in


257

caso di escussione da parte della Regione Puglia, il capitale maggiorato degli

interessi legali, decorrenti nel periodo compreso tra la data di erogazione

dell’anticipazione stessa e quella del rimborso. Il provvedimento con il quale si

procede allo svicolo della fideiussione, consiste in una nota a firma del dirigente del

settore competente, la nota è elaborata, successivamente alla verifica ed

approvazione del rendiconto e della certificazione telematica delle spese presentate

dal soggetto attuatore, a conclusione dell’attività qualora non vi siano recuperi da

effettuare.

Nessuna liquidazione è posta in essere se non previa verifica della

permanenza nel tempo della fideiussione.

L’Amministrazione regionale ha comunicato290 che il Settore formazione

professionale ha provveduto all’escussione delle polizze fideiussorie a garanzia delle

liquidazioni effettuate, stipulate dal soggetto titolare degli interventi (4 casi) per

attività finanziate a valere sulle Misure 3.3, 3.4, 3.8 e 3.14 del POR Puglia 2000-

2006 ed in particolare:

- fideiussione n. 10296 a garanzia di un importo pari ad euro 5.707.080,00;

- fideiussione n. 2222387 a garanzia di un importo pari ad euro 9.551.800,00;

- fideiussione n. 1078 a garanzia di un importo pari ad euro 2.853.540,00.

Con atto di citazione notificato in data 16.03.2007, il soggetto concedente le

fideiussioni ha citato in giudizio la Regione Puglia ed il soggetto titolare degli

interventi dinnanzi al Tribunale civile di Roma per chiedere al giudice adito di

dichiarare l’inefficacia e/o improduttività degli effetti giuridici del solo contratto di

fideiussione n. 10296 e, in via subordinata, di accertare e dichiarare la tardività

dell’escussione e, comunque, la decadenza della garanzia della Regione Puglia.

Nell’anzidetto e ancora pendente giudizio si è costituita la Regione Puglia,

diversamente dal soggetto titolare degli interventi che è contumace.

In data 23.01.2008, il Settore formazione professionale, dinnanzi alla

perdurante inerzia del soggetto titolare degli interventi e del soggetto concedente le

fideiussioni, ha sollecitato l’Avvocatura regionale al fine di esperire azioni a tutela

dei propri diritti. Ad oggi gli anzidetti importi non sono stati ancora recuperati.

Per quanto riguarda il procedimento penale r.g. n. 49/2003, il Settore

formazione professionale non ha trasmesso notizie circa l’esito delle indagini e lo

stato dello stesso.

290 Nota della Regione Puglia prot. 5796/PRG del 26.09.2008.


258


Con riguardo alle irregolarità e frodi segnalate nel FSE si tratta in totale di 6

casi, di cui 2 per la Programmazione 1994-1999 per un importo totale da

recuperare pari ad euro 404.517,12 e 4 casi per la Programmazione 2000-2006 per

un importo totale sospeso pari ad euro 1.179.444,00 (prospetto 4).

Per quest’ultima Programmazione, le schede OLAF e la banca dati del

Dipartimento per le politiche comunitarie non indicano gli importi della spesa da

recuperare. Ciò dovrebbe essere oggetto dei necessari chiarimenti da parte

dell’Amministrazione che fino ad ora non li ha forniti, anche al fine di indicare

quanto delle somme considerate irregolari sia stato già erogato al soggetto

beneficiario e se la somma indicata abbia una qualche attinenza con il contenzioso

in atto relativo alle procedure di escussione delle fideiussioni.


Frodi ed irregolarità Regione Puglia

Casi Quota comunitaria

Quota nazionale

Importo totale

recuperato



IT/04/125/FS/0

8.582,93 572,89 0,00 9.156,12 0,00 Programmazione 1994-1999 IT/06/132/FS/

0 321.231,00 74.130,00 0,00 395.361,00 0,00

Totale 1994-1999

2 329.813,93 74.702,89 0,00 404.517,12 0,00

IT/05/020/FS/0 12.365.340,00

6.658.260,00 0,00 951.180,00

IT/05/021/FS/0 160.810,00 86.590,00 0,00 123.700,00

IT/05/022/FS/0 225.573,56 121.462,68 0,00 95.434,00


IT/05/023/FS/0 118.690,00 63.910,00 0,00 9.130,00

Totale 2000-2006

4 12.870.413,56

6.930.222,68

0,00 1.179.444,00

Totale 6 13.200.227,49

7.004.925,57

0,00 404.517,12 1.179.444,00

Elaborazioni su dati Regione Puglia


259

Puglia - andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione (2003-2007)

200698%

20042%

In ordine al caso 125, accertato per la Programmazione 1994-1999, si

segnala che la relativa scheda risulta trasmessa dalla Guardia di finanza Comando

speciale spesa pubblica e repressione frodi comunitarie, in data 8 ottobre 2004 con

nota prot. 1122/2142/GARO dell’08.10.2004.

Allo stato attuale non è stato adottato alcun provvedimento in sede di

autotutela da parte dell’Amministrazione regionale poiché si è in attesa di riscontro

di notizie da parte dell’organo inquirente291.

Si fa presente che, comunque, in sede di verifica del rendiconto, la spesa

contestata era stata già ammessa a discarico, così come si evince dalla nota prot.

34/951/RR/FG del 08.11.2002, inoltrata alla Guardia di finanza, Comando nucleo

provinciale di Foggia, a seguito di richiesta.

Il caso 132 è relativo ad attività di formazione bandite dalla Regione Puglia a

valere sulle risorse relative al POP 1994-1999 Ob. 4, Asse 7.3a. 5, sub-asse 1 –

Provincia di Foggia con risorse finanziate per il 65% dal FSE, per il 15% dallo Stato

membro, per il 20% da contributo privato. In data 02.02.1999, è stata raccolta la

prima informazione che ha fatto sospettare dell’esistenza di irregolarità. Le

successive indagini condotte dalla Guardia di finanza in data 11.04.2002 hanno

accertato che sono state utilizzate fatture relative ad operazioni soggettivamente

e/o oggettivamente inesistenti da parte del soggetto gestore. Il periodo nel quale

tali irregolarità sono state commesse va dal 01.01.1997 al 31.12.1997. L’importo

totale da recuperare è pari ad euro 395.361,00 (quota comunitaria 321.231,00;

quota nazionale 74.130,00).

291 La nota prot. n. 34/5765/FP del 12.12.2006 a tutt’oggi non è stata riscontrata.


260

E’ in corso procedimento penale presso la Procura della Repubblica di Foggia

nella fase delle indagini preliminari.

Per quel che concerne i 4 casi accertati per la programmazione 2000-2006,

si evidenzia che il Settore formazione professionale è venuto a conoscenza, a

seguito di richiesta di esibizione di documentazione da parte della Polizia giudiziaria

presso la Procura della Repubblica di Bari, di una indagine giudiziaria in corso

(procedimento penale 491/2003aperto il 21.04.2004), relativa all’attività formativa

realizzata dal soggetto attuatore titolare.

Lo stesso soggetto, peraltro, ha poi comunicato all’Ufficio regionale il

sequestro della documentazione amministrativa e degli archivi informatici inerenti

lo svolgimento delle attività formative affidate, custoditi presso le proprie sedi, e

l’impossibilità di proseguire nella gestione amministrativa delle stesse.

Il procedimento giudiziario non si è ancora concluso.

In ordine all’esito di tali 4 casi (relativi tutti al medesimo ed unico soggetto

titolare degli interventi per attività finanziate a valere sulle Misure 3.3, 3.4, 3.8 e

3.14 del POR Puglia 2000 –2006), si rinvia per ulteriori livelli informativi al

precedente paragrafo.

Con nota prot. 2275 del 23.07.2004, il soggetto attuatore ha comunicato il

dissequestro e la restituzione di copia della documentazione amministrativo-

contabile. L’Amministrazione ha, altresì, comunicato che, a partire dal 21.04.2004,

nessun altro corso di formazione è stato assegnato al soggetto in questione.

Completata la valutazione di tutte le proposte progettuali avanzate dal soggetto

attuatore, con Deliberazione della Giunta regionale n. 1044/2005, lo stesso soggetto

è stato sospeso da tutte le graduatorie che vedevano l’ente possibile beneficiario di

finanziamenti e in attesa degli sviluppi del procedimento giudiziario, nessun progetto

è stato pertanto assegnato al soggetto attuatore, il quale ha avviato una serie di

ricorsi al TAR.

Inoltre, in attuazione della l.r. 9 del 12.05.2006, si è provveduto alla

sospensione dell'accreditamento delle sedi formative del soggetto segnalato incluse

nell’ “Elenco delle sedi operative accreditate per la realizzazione di attività formative

finanziate con fondi pubblici”.

A partire dal mese di dicembre 2005, l’OLAF ha effettuato presso il soggetto

attuatore un’ispezione. L'attività di indagine dell'OLAF si è conclusa nel 2007, ma

non sono state rese note le relative risultanze.

L’Amministrazione regionale ha comunicato292 che in ottemperanza a quanto

richiesto nella nota prot. 09437 del 19.06.2007 della DG EMPL B/1 della

292 Nota della Regione Puglia prot. 5796/PRG del 26.09.2008.


261

Commissione europea, l’Autorità di pagamento del FSE, con domanda di pagamento

inoltrata in data 15.04.2008 (nota prot. 34/2469/FP) ha effettuato, ai sensi dell'art.

8 del reg. 438/2001, la detrazione dell'importo di euro 11.404.399,69 (quota FSE =

65% = euro 7.412.859,80).

Tale detrazione è riferita alle risultanze dell'indagine OLAF n. OF/2005/0766

(nota prot. D/08726 del 22.10.2007) in merito alla spesa certificata dall’ente

attuatore per la realizzazione di n. 83 corsi assegnati con D.D. n. 657 del

20.11.2002 a valere sulla Misura 3.3, azione a) del POR Puglia 2000-2006.

L’importo in diminuzione corrisponde a quanto definitivamente accertato

dalla DG EMPL B/1 della Commissione europea nella nota prot. D/04308 del

27.03.08293.

Tale operazione è indicata sia nella tabella di sintesi relativa alla

“Dichiarazione delle spese per Asse prioritario e Misura” allegato alla “domanda di

pagamento”, dalla quale si rileva che il totale certificato per la Misura 3.3 è ridotto

da euro 101.077.954,73 (dato certificato nell’ultima domanda di pagamento FSE del

20.12.2007) ad euro 89.673.555,04 (euro 11.404.399,69), nonché nella specifica

appendice riferita ai “Recuperi effettuati a partire dalla data dell’ultima

dichiarazione certificata delle spese e inclusi nella presente certificazione”.

Con comunicazione del 30.05.2008, l’OLAF ha segnalato la procedura seguita

quale best practice nell’ambito delle procedure per le irregolarità; con successiva

comunicazione del 24.07.2008 l’OLAF ha inoltre anticipato che, sulla base degli atti

acquisiti, ha proposto la chiusura definitiva del caso riservandosi di dare informativa

dell'avvenuta decisione formale finale.

Nell’adunanza del 13.01.2009, il rappresentante dell’Amministrazione, in ordine

ai recuperi, ha riferito che per quanto riguarda la considerazione che nessuna attività di

recupero è stata intrapresa, con riguardo alla situazione delle schede OLAF e per quel

che concerne la de-certificazione segnalata come best practice dalla Comunità europea,

si segnalano giudizi pendenti sull’escussione di due polizze fideiussorie nei confronti di

una Società, a fronte di una de-certificazione della Regione effettuata di 11 milioni di

euro, e due giudizi pendenti per l’escussione di una polizza di 5 milioni e 700 mila euro

ed un altro per la polizza di 9 milioni e 500 mila di euro. Le udienze sono state fissate,

relativamente alla polizza di 5 milioni e 700 mila di euro il 29.01.2009, per quella di 9

milioni e 500 mila di euro il 21.01.2009. Per quest’ultimo caso la Regione è venuta a

conoscenza che la Società beneficiaria è fallita e quindi la Regione si è insinuata nel

relativo fallimento.

293 La nota citata è quella dell’Autorità di gestione del POR Puglia 2000-2006 prot 1412/PRG del 03.03.2008.


262


Le irregolarità riscontrate, seppure limitate nel numero, espongono modalità

gestorie che destano allarme. Lenta è stata la definizione del sistema organizzativo

ancora particolarmente carente sotto il profilo dell’Autorità di pagamento e di quella

di controllo, quantunque supportata in modo consistente da società esterne.

Al riguardo si osserva che il fenomeno sempre più ampio

dell’esternalizzazione dei controlli (sotto forma di assistenza tecnica), seppure

consentito dalla normativa comunitaria, andrebbe disciplinato attraverso specifiche

linee di indirizzo e precise direttive da parte dei soggetti attuatori al fine di definire

la predeterminazione di metodologie e di criteri oggettivi evitando di attribuire un

peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna assegnando al

soggetto gestore sia la scelta delle strategie che la supervisione e la diretta

responsabilità del processo avviato.

In tal senso si indirizza all’Amministrazione specifica raccomandazione.

Relativamente ai recuperi solo nel 2008, nei confronti dell’ultima fattispecie

di particolare gravità sia per l’entità dei progetti coinvolti, sia per le somme ingenti

da recuperare, è stata disposta la riduzione del finanziamento, procedendo alla de-

certificazione del relativo importo dalla complessiva quota comunitaria. Restano

ancora da recuperare gli importi relativi alle altre irregolarità accertate, situazione

aggravata, in un caso, dal fallimento della Società beneficiaria.

Va segnalata la tempestiva attività cautelare di detrazione dell’intero importo

dell’irregolarità, posta in essere dall’Amministrazione, che ha consentito di evitare il

rischio di esposizioni finanziarie per il bilancio comunitario e nazionale.


263

SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO

PER LA CAMPANIA

(Deliberazione n. 149/2007)

IRREGOLARITA’ E FRODI NEL FSE

Il POP 1994-1999

In ordine alle risorse destinate al FSE-POP 1994-1999, si riporta in tabella il

quadro di sintesi, distinto per singole misure, degli importi ammessi a contributo,

della relativa quota a valere sul fondo strutturale e del totale dei pagamenti

effettuati alla data di chiusura del Programma operativo294.

(euro)

FSE - POP 1994-1999

RENDICONTAZIONE FINALE

Misure Risorse complessive

Quota comunitaria


Misura 6.1 25.003.785 18.752.838 15.738.908 Misura 6.2 7.967.898 5.975.923 4.589.178 Misura 6.3 7.435.850 5.576.888 4.254.829 Misura 6.4 5.209.320 3.906.988 3.227.565 Misura 6.5 9.597.390 7.198.044 4.933.636 Misura 6.6 2.624.056 1.968.043 1.600.621 Misura 6.7.1 55.156.231 41.916.635 45.050.505 Misura 6.7.2 13.136.252 9.852.189 5.982.292 Misura 6.7.3 125.176.658 93.882.494 100.186.585 Misura 6.7.4 10.629.475 7.972.106 7.305.312 Misura 6.7.5 17.100.985 12.825.739 8.584.583 Misura 6.7.6 8.612.403 6.459.302 4.933.553 Misura 6.7.7 38.357.697 28.218.811 15.413.773

TOTALE 326.008.000 244.506.000 221.801.340

Lo stato di avanzamento delle misure cofinanziate dal FSE mostra un livello

di attuazione finale complessivamente soddisfacente, pur potendosi osservare

alcune rilevanti differenze fra le diverse misure. La capacità di spesa complessiva

(costituita dal rapporto tra i pagamenti e le risorse programmate) risulta pari,

mediamente, al 68% delle risorse ammesse a contributo e al 91% della quota FSE

erogata.

La gestione del FSE nell’ambito del Programma operativo plurifondo 1994-

294 Il termine di chiusura del Programma operativo per la Campania (cd. termine di “elegibilità” della spesa) è stato fissato, a differenza degli altri, al 30 settembre 2002 (in ragione dei gravi ritardi causati da eventi alluvionali verificatisi nel corso del 2001), così come il termine finale di presentazione della rendicontazione di spesa è stato differito al 31 marzo 2003.


264

1999295 è stata affidata, in primis, alle strutture degli Assessorati regionali

competenti per materia. Gli Uffici che hanno avuto competenze nella gestione del

FSE-POP 1994-1999 sono: il Settore Formazione Professionale, l’Ufficio

Programmazione, il Servizio Pagamenti, il Servizio Ispettivo ed i Settori Tecnici

Amministrativi Provinciali (STAP) competenti per territorio.

Al fine di supportare le attività di controllo di II livello e le verifiche sulla

rendicontazione di spesa, l’Amministrazione regionale ha deciso di esternalizzare il

servizio di assistenza tecnica affidandolo ad un organismo di certificazione

indipendente ed esterno alla Regione, servizio aggiudicato, previa procedura di

evidenza pubblica, ad una Società di revisione.

Detta società, in esecuzione dell’incarico conferito dalla Regione Campania in

data 28 dicembre 2001, ha svolto le verifiche relative alle attività di controllo

finanziario e certificazione in attuazione dell’art. 8 del reg. 2064/1997. In

particolare, la società incaricata ha effettuato l’attività di verifica sia per quanto

riguarda l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo utilizzati dalla Regione (audit

dei sistemi di gestione e di controllo) sia per quanto riguarda le spese (controlli

sulle spese).

Con riguardo alle procedure di controllo in uso presso la Regione, è stata

accertata la corretta applicazione di adeguate piste di controllo, verificando le

informazioni richieste dall’art. 2 del reg. 2064/1997. A tal fine, è stata, inoltre,

effettuata un’analisi del sistema dei controlli interni per comprendere modalità,

tempi ed efficacia con cui tali controlli sono stati effettuati. In questa ottica, è stata

elaborata la “mappatura” dei controlli sui progetti, oltre al censimento delle

informazioni in tema di rischio e controllo interno, da cui sono state evidenziate le

incongruenze e le criticità, a livello organizzativo, che potevano incidere sul

processo di controllo interno. L’analisi è stata svolta anche a mezzo di colloqui ed

interviste con il personale degli uffici della Regione coinvolti nella gestione del FSE.

Il campione statistico dei progetti o iniziative da sottoporre a controllo è

stato determinato sulla base di quanto previsto dall’art. 3 del reg. 2064/1997 e

rappresenta almeno il 5% della spesa totale sovvenzionata. Nel selezionare il

campione rappresentativo dei progetti si è tenuto conto della:

- tipologia e dimensioni;

- significatività (in base al contributo richiesto);

- natura;

295 Programma approvato, con Decisione n. C(95) 2275 in data 28 settembre 1995 della Commissione europea, nell’ambito dell’approvazione del più generale Quadro comunitario di sostegno (QCS) 1994-1999 per la Campania, articolato nei tre Fondi strutturali FEAOG, FESR e FSE, a loro volta suddivisi in Sottoprogrammi e Misure.


265

- presenza di eventuali elementi di rischio (segnalati da parte di controlli nazionali o

comunitari);

- numerosità (rispetto ai medesimi soggetti richiedenti);

- importanza (dei destinatari finali ovvero dei servizi od opere oggetto dei progetti).

Si è tenuto conto, inoltre, anche delle esigenze specifiche e dei fattori di

rischio singolarmente individuati.

Tutte le annualità incluse nell’elenco dei progetti ammessi a

cofinanziamento, sono state incluse nella selezione statistica per la formazione del

campione esaminato. La selezione dei progetti è stata effettuata con metodo

statistico (MUS), assegnando a ciascun progetto e a ciascuna annualità dello stesso

una probabilità (di essere selezionati) proporzionale al valore della corrispondente

spesa ammissibile.

L’importo complessivo della spesa sottoposta a controlli ammonta ad euro

16.652.737,73 (esattamente pari al 5% delle spese complessivamente

rendicontate).

Sul campione di progetti selezionati sono state effettuate le seguenti

verifiche:

• verifica di conformità delle spese e della relativa documentazione

giustificativa alla normativa nazionale e comunitaria;

• visita in loco finalizzata alla verifica della realizzazione del servizio o

dell’opera oggetto del progetto ammesso a contributo e della sua sostanziale

corrispondenza con quanto descritto nella domanda di cofinanziamento comunitario.

In particolare, in base ai controlli effettuati dalla Regione Campania nel corso

dell’esecuzione del Programma, è stato individuato un rischio specifico, consistente

nel mancato rispetto dei massimali di retribuzione oraria, per fasce di livello, fissati

per i docenti dalla normativa regionale di riferimento. Per rispondere

specificatamente alle esigenze rappresentate da tale rischio specifico, la società

incaricata dei controlli ha selezionato un campione di 5 beneficiari per i quali è stata

verificata esclusivamente la corretta attribuzione dei docenti alle fasce di

retribuzione oraria, stabilite dalla Regione Campania, in relazione ai titoli

d’esperienza posseduti. Dalle verifiche effettuate, eseguite anche sul campione

selezionato con le modalità sopra descritte, non sono emerse irregolarità.

Con riferimento agli adempimenti connessi all’attuazione del rRegolamento

1681/1994, l’iter di comunicazione stabilito per il caso di accertate irregolarità e/o

frodi prevede, dopo l’immediata revoca del contributo assegnato, la comunicazione

all’OLAF ed alla Commissione europea.


266

Quanto alle modalità di recupero delle somme indebitamente corrisposte, la

Regione procede all’immediata richiesta di restituzione della somma liquidata e, in

caso di impossibilità di recupero, provvede all’escussione dei garanti (se trattasi di

soggetti privati) mediante rivalsa sulla polizza assicurativa obbligatoria.

Infatti, a garanzia del puntuale adempimento delle obbligazioni nascenti

dalla esecuzione del progetto ammesso a contributo a valere sul FSE, la Regione ha

previsto, per tutti i bandi, il rilascio di specifiche polizze fideiussorie da parte di

intermediari finanziari iscritti in albi speciali tenuti presso la Banca d’Italia, salva

l’ipotesi in cui il concessionario sia un Ente Pubblico. Dette polizze, efficaci sino a sei

mesi dopo la rendicontazione finale, prevedono la clausola “a prima richiesta” e

sono svincolate, con atto formale recettizio, solo in esito alla corretta chiusura del

fascicolo del progetto.

Per quanto l’Amministrazione non abbia riferito in ordine sia alle singole

irregolarità e frodi accertate sia al numero di procedimenti di recupero ultimati sia

all’importo dei recuperi sinora effettuati, l’ammontare complessivo degli importi per

i quali è in corso la procedura di recupero è desumibile dalla seguente tabella, da

cui emerge come le somme effettivamente da recuperare, rispetto ai costi totali

degli interventi coinvolti dall’irregolarità, non superi il 45%.


267

(euro)

Oltre agli importi già comunicati ai sensi del reg. 1681/1994, la Regione

Campania ha provveduto, altresì, alla sospensione dei pagamenti delle ulteriori

somme relative a pratiche oggetto di contenzioso per le quali si è in attesa di una

pronuncia da parte dell’Autorità giudiziaria.

L’ammontare di tali importi è desumibile dalla seguente tabella.

(euro)

Misura DGR Costo totale TOTALE Pubblico

UE Stato membro

Regione

1 65.601,44 65.601,44 49.201,08 13.120,29 3.280,07

7 210.399,58 210.399,58 157.799,68 42.079,92 10.519,98

1 368 204.516,93 204.516,93 153.387,70 40.903,39 10.225,85

1 368 79.903,63 79.903,63 59.927,72 15.980,73 3.995,18

627.495,13 627.495,13 470.621,35 125.499,03 31.374,76

TOTALE 1.187.916,71 1.187.916,71 890.937,54 237.583,34 59.395,84

La sommatoria degli importi già comunicati ai sensi del Reg. 1681/1994 e

degli importi riportati nella tabella precedente consentono di definire il quadro

totale dei recuperi comunicati alla Commissione in sede di relazione finale. Tale

ammontare corrisponde allo 0,86% del totale della spesa rendicontata.

(euro)

TOTALE UE Stato membro Regione

1.135.710,41 851.782,81 227.142,08 56.785,52

65.601,44 49.201,08 13.120,29 3.280,07

105.199,79 78.899,84 21.039,96 5.259,99

102.258,47 76.693,85 20.451,69 5.112,92

39.951,81 29.963,86 7.990,36 1.997,59

1.448.721,93 1.086.541,44 289.744,39 72.436,10

Misura DGR Costo Totale Totale Pubblico

TOTALE Recuperi

UE Stato membro

Regione

5 10633 48.934,29 48.934,29 22.401,32 16.800,99 4.480,26 1.120,07

7 10633 81.600,19 81.600,19 40.800,10 30.600,07 8.160,02 2.040,00

1 368 20.219,29 20.219,29 10.109,64 7.582,23 2.021,93 505,48

2 10633 27.878,34 27.878,34 13.939,17 10.454,38 2.787,83 696,96

1 10633 49.579,86 49.579,86 24.789,93 18.592,45 4.957,99 1.239,50

1 10633 576.830,71 576.830,71 288.415,36 216.311,52 57.683,07 14.420,77

7 10633 418.330,09 418.330,09 209.165,04 156.873,78 41.833,01 10.458,25

12 10633 32.536,78 32.536,78 16.268,39 12.201,29 3.253,68 813,42

13 10633 1.158.350,85 926.680,68 463.340,34 347.505,25 92.668,07 23.167,02

11 10633 92.962,24 92.962,24 46.481,12 34.860,84 9.296,22 2.324,06

2.507.222,65 2.275.552,48 1.135.710,41 851.782,81 227.142,08 56.785,52


268

Si deve sottolineare, al riguardo, che l’importo da recuperare è da ritenere

necessariamente approssimativo, sia perché tiene conto del danno presunto stimato

dagli ispettori sia perché, in molti casi, il danno è difficilmente quantificabile, ma

soprattutto perché, in vari casi, anche il danno certo è ancora da definire in sede

giudiziaria.

Si precisa, altresì, che i pagamenti oggetto di recupero si riferiscono, per la

maggior parte dei casi, a progetti non rientranti nella certificazione finale della

spesa del sottoprogramma FSE, per i quali, quindi, non era stato richiesto il

pagamento del contributo comunitario.

Unicamente i progetti relativi a 3 beneficiari: per l’importo, rispettivamente,

di euro 65.601, 210.400 e 46.481 sono rientrati nella certificazione finale della

spesa e, pertanto, sono stati opportunamente segnalati al fine di sospendere

l’erogazione del contributo da parte della Commissione europea.

Il totale degli importi dedotti dalla certificazione finale della spesa è riportato

nella seguente tabella. Per essi, l’incidenza finanziaria delle decurtazioni dei

contributi comunitari, previsti a copertura del costo delle attività corsuali oggetto di

accertata irregolarità, non supererebbe il 27% degli importi comunitari ammessi a

contributo ed il 30% dei relativi pagamenti totali.

DGR Codice Ufficio

Misura Totale pubblico

UE Stato membro

Regione

2537 359 1 65.601,44 49.201,08 13.120,29 3.280,07369 2789 7 210.399,58 157.799,68 42.079,92 10.519,98

10633 1064 11 46.481,12 34.860,84 9.296,22 2.324,06Totale 322.482,14 241.861,61 64.496,43 16.124,11

Oltre agli importi sopra evidenziati, riferiti alle fattispecie di irregolarità

previste dal reg. 1681/1994, esiste un altro caso per il quale si è reso necessario

procedere ad una sospensione temporanea del contributo in attesa di pronuncia da

parte della competente Autorità giudiziaria.

E’ il caso delle domande di finanziamento relative agli Aiuti all’occupazione

(apprendistato) presentate da una delle società per conto di numerose imprese.

Poiché la disciplina regionale escludeva, per tale tipologia progettuale, ogni

forma di delega per la domanda di contributo, l’Amministrazione regionale ha

ritenuto di dover provvedere alla sospensione del contributo in attesa che le

competenti Autorità giudiziarie si pronunciassero circa l’ammissibilità delle relative

domande di finanziamento.

Per tali progetti, quindi, non esistono erogazioni dell’Amministrazione

soggette a recupero, anche se non è da escludere la possibilità che la Regione


269

possa trovarsi nella condizione di dover liquidare tali contributi in ottemperanza ad

una eventuale pronuncia giudiziaria sfavorevole.

L’ammontare complessivo di tali importi è desumibile dalla seguente tabella:

(euro)

Totale importi FSE Altro pubblico

Misura 8 4.622.345.842 3.466.759.381 1.155.586.460

Misura 10 4.622.345.842 3.466.759.381 1.155.586.460

9.244.691.684 6.933.518.763 2.311.172.921

Anche in merito alle procedure di cui sopra, sono trasmessi alla

Commissione europea, con cadenza semestrale, gli eventuali aggiornamenti.

Il POR 2000-2006: profili finanziari ed organizzativi

Per quanto concerne i profili finanziari del FSE-POR 2000-2006, si riporta in

tabella il quadro di sintesi, distinto per Assi e relative Misure, delle risorse

complessivamente programmate, della relativa quota a valere sul Fondo strutturale

e del totale degli impegni e dei pagamenti monitorati alla data del 15 giugno 2007.


270

(euro)

POR 2000-2006 FSE

Risorse complessive (comprensive di privati)

Quota comunitaria


Pagamenti pubblici

monitorati al

15.06.2007

ASSE I 12.937.549 9.055.880 9.507.111 2.995.828 Misura 1.11 12.937.549 9.055.880 9.507.111 2.995.828

ASSE II 18.112.337 12.678.695 10.863.388 3.487.903

Misura 2.3 18.112.337 12.678.695 10.863.388 3.487.903

ASSE III 893.268.078 625.312.572 812.692.849 585.714.057

Misura 3.1 29.541.715 20.679.000 14.298.382 14.089.360

Misura 3.2 164.608.663 116.544.425 144.547.892 87.420.864

Misura 3.3 71.433.535 50.003.416 76.970.333 71.431.593

Misura 3.4 43.844.061 30.734.363 62.526.295 43.539.154

Misura 3.5 28.085.308 19.659.631 23.872.677 14.237.020

Misura 3.6 48.451.142 33.917.220 60.839.346 48.451.142

Misura 3.7 100.916.319 71.089.781 98.584.307 78.094.658

Misura 3.8 30.613.882 21.429.631 30.083.391 21.965.548

Misura 3.9 123.789.712 86.094.205 96.445.127 72.569.409 Misura 3.10 11.286.438 7.900.164 10.488.967 9.715.218 Misura 3.11 65.158.421 46.082.163 66.786.564 64.262.048 Misura 3.12 17.583.744 12.308.535 13.681.583 10.435.210 Misura 3.13 20.294.980 13.817.500 21.597.194 12.428.901 Misura 3.14 62.516.792 43.761.498 58.629.494 29.745.547 Misura 3.18 8.310.173 5.669.520 0 0 Misura 3.19 8.934.663 6.096.065 101.513 101.513 Misura 3.20 9.034.662 6.114.305 0 0 Misura 3.21 21.582.862 15.107.920 19.790.817 7.118.476 Misura 3.22 23.066.721 15.353.230 10.257.578 108.396 Misura 3.23 4.214.285 2.950.000 3.191.389 0

ASSE IV 18.112.339 12.678.695 15.998.057 378.458

Misura 4.4 18.112.339 12.678.695 15.998.057 378.458

ASSE V 15.524.945 10.867.288 14.724.945 15.524.945

Misura 5.3 15.524.945 10.867.288 14.724.945 15.524.945

ASSE VI 45.527.279 31.869.210 40.274.782 28.774.720

Misura 6.4 45.527.279 31.869.210 40.274.782 28.774.720

TOTALE 1.003.482.527 702.462.340 904.061.132 636.875.911

Il modello organizzativo regionale del nuovo ciclo programmatorio prevede

che la gestione del FSE sia affidata alle strutture amministrative dell’A.G.C. 17 –

Istruzione, Educazione, Formazione Professionale, Politiche Giovanili e del Forum

Regionale della Gioventù, ORMEL - il cui Coordinatore pro–tempore esercita anche

le funzioni di Responsabile del FSE. A partire dal 2005, per garantirne


271

l’indipendenza funzionale prevista dal Reg. 1260/1999, si è attuata (con DGR n.

432 del 30 marzo 2005) la separazione funzionale tra il Responsabile del FSE e

l’Autorità di pagamento, incardinando quest’ultima nell’A.G.C. 08 – Bilancio,

Ragioneria e Tributi – presso il Settore Riscontro e vigilanza.

Nell’ambito dell’A.G.C. 17 sono collocate le seguenti strutture preposte

all’attuazione del FSE:

• il Servizio di controllo di I livello delle operazioni cofinanziate dal FSE,

che si occupa della verifica ex post a campione della rendicontazione (a tale

struttura sono destinate circa 13 risorse a tempo indeterminato);

• il Servizio Economico–Finanziario, preposto alla liquidazione e

all’impegno delle risorse FSE afferenti alle misure di competenza dell’A.G.C. nonché

alla gestione delle entrate e della spesa dei fondi regionali, ministeriali e POR

(struttura costituita da 13 risorse a tempo indeterminato);

• Servizio Legislativo e Assistenza Giuridica, cui sono attribuite funzioni di

assistenza giuridica sul FSE nonché di coordinamento delle attività di controllo (in

itinere ed ex–post) di I livello, d’intesa con l’Autorità di gestione del FSE (a tale

servizio sono destinate 3 risorse a tempo indeterminato).

I controlli di I livello sono svolti sotto la direzione del Responsabile di

Misura296. Per lo svolgimento delle attività di verifica, il responsabile di Misura si

avvale del Servizio Controllo di I livello presso il Settore Formazione Professionale e

dei Settori Tecnici Amministrativi Provinciali (STAP) competenti per territorio.

A partire dal luglio 2006, i controlli di I livello si avvalgono anche di un

Servizio di assistenza tecnica affidato, tramite procedura ad evidenza pubblica, alla

Società ****************************297.

Al fine di ottimizzare l’azione di controllo di I livello e migliorare il processo

di chiusura delle singole operazioni, presso ciascuno dei cinque STAP, sono stati

creati:

• gruppi di lavoro dedicati alle verifiche in itinere (di ammissibilità e

congruenza) sul 100% delle spese effettivamente sostenute per progetti avviati in

data successiva al 29 agosto 2005 e per quelli che, alla stessa data, non avevano

296 Al coordinamento delle Misure sono preposti 16 responsabili di Misura (di cui 14 dirigenti). Essi sovraintendono alle seguenti attività: gestione e controllo della Misura; istruzione e predisposizione delle delibere e dei bandi o avvisi; predisposizione dei decreti di impegno e dei mandati di pagamento (per le Misure extra AGC 17); monitoraggio delle irregolarità e gestione recuperi (per ciascuna Misura è stato nominato un responsabile di procedimento irregolarità e recuperi); predisposizione delle dichiarazioni di spesa all’Autorità di pagamento; compilazione delle piste di controllo e check list di progetto; attivazione del controllo di I livello in caso di criticità rilevata. 297 L’attività di supporto consiste nell’affiancare i funzionari preposti al controllo con consulenti esperti in controlli delle operazioni cofinanziate dal FSE, nel predisporre procedure e strumenti di controllo omogenei e standardizzati, e nel realizzare una formazione specialistica del personale addetto alle verifiche delle operazioni.


272

ancora concluso l’attività di monitoraggio298;

• gruppi di lavoro dedicati alle verifiche ex post (in loco) su un campione

rappresentativo di tutte le tipologie di rischio ipotizzato299.

Alla rendicontazione in itinere ed ex–post realizzata e verbalizzata dagli

STAP sono destinate 161 risorse a tempo indeterminato.

Obiettivo della struttura è di sostituire, in modo più efficace, il preesistente

sistema di controllo basato sull’autocertificazione della spesa a mezzo di revisori

contabili. A tal fine, l’omogeneità delle procedure è garantita dalla unitaria funzione

di coordinamento esercitata dal responsabile del Fondo.

L’Autorità di pagamento, invece, con l’ausilio di tre unità, funzionalmente

indipendenti, dedicate ai controlli, effettua verifiche a campione sulle operazioni

cofinanziate. Gli esiti dei controlli vengono riportati nei verbali di audit e notificati ai

responsabili di Misura, i quali, entro 60 giorni dall’invio, presentano le loro

controdeduzioni. Se nell'ambito delle Misure si riscontra un elevato numero di

irregolarità, si procede ad effettuare l'attività di audit sul complesso degli interventi

delle specifiche Misure300.

L'Autorità di pagamento, inoltre, facendo seguito alle comunicazioni dei

responsabili di Misura circa le irregolarità e/o frodi accertate, contemporaneamente

alla predisposizione ed invio delle comunicazioni all’OLAF, verifica (a mezzo sistema

Imonit), relativamente a ciascun soggetto attuatore coinvolto in irregolarità,

eventuali ulteriori affidamenti di corsi formativi anche su altre misure e richiede al

Servizio Ispettivo dell'Autorità di gestione e/o Guardia di finanza la verifica dei

progetti individuati al fine di prevenire la sistematicità delle irregolarità e/o frodi.

Tale modalità di controllo costituisce, indubbiamente, un positivo passo in

avanti rispetto al sistema standard al quale si conformano i controlli in ambito

FESR, poiché, oltre a rafforzare il livello di integrazione dei controlli amministrativi e

gestionali in funzione di una più efficace minimizzazione dei rischi di irregolarità ed

anomalie negli interventi, assicura un più corretto svolgimento delle operazioni di

controllo grazie ad una maggiore indipendenza funzionale rispetto ai responsabili di

struttura.

Per quanto riguarda il Servizio POR Controllo di II livello, individuato con

298 Il numero di verifiche in itinere effettuate dagli STAP e dal Servizio di controllo di I livello Misure FSE alla data del 31 maggio 2007 è di 4.965 (in media, poco più di due verifiche a progetto), per un importo totale verificato di 49,6 Meuro e n. 41 riscontri di irregolarità. 299 Il campione è stato ottenuto stratificando la popolazione di riferimento in base a tre tipologie di azione (di accompagnamento, rivolte alle persone, di sistema), a loro volta suddivise in quattro cluster per importo approvato. Si sono ottenuti, in tal modo, 12 strati, per ciascuno dei quali il campione estratto non può risultare inferiore al 10%. Sino alla data del 31 maggio 2007, il numero di progetti verificati ex post è di 881, per un importo totale verificato di 24,5 Meuro, pari al 52% dei progetti di cui è stata complessivamente programmata la verifica ex post. 300 Sempre alla data del 31 maggio 2007, l’Autorità di pagamento ha effettuato 107 verifiche a campione, per un importo totale certificato pari a 89 Meuro e nessuna irregolarità riscontrata.


273

deliberazione di Giunta n. 2328 del 18 dicembre 2004 presso l’Ufficio di Piano, la

sua struttura organizzativa sovrintende a tutti i Fondi strutturali, utilizzando

modalità omogenee di selezione del campione dei progetti da esaminare e di

controllo neutrale rispetto al Fondo ed alla tipologia di attuazione. Ad essa è

rimessa, in aggiunta alle verifiche di attendibilità e integrità delle informazioni in

ordine ai risultati degli interventi nonché all’esame del rispetto di procedure, leggi e

regolamenti, anche la funzione di rilascio della dichiarazione conclusiva

dell’intervento ai sensi del Capo V del reg. 438/2001.

Precedentemente alla sua costituzione, con deliberazione n. 1505 del 29

luglio 2004, la Giunta Regionale aveva preso atto della necessità di provvedere

anche all’affidamento del Servizio di assistenza tecnica esterna a supporto delle

attività del controllo di II livello, approvandone il relativo capitolato speciale

d’appalto.

Con decreto dirigenziale n. 45 del 27.09.2004 è stata indetta la gara con

procedura aperta ai sensi del d.lgs. n. 157/1995 per l’affidamento del servizio, poi

aggiudicato alla Società “********” in base all’offerta economicamente più

vantaggiosa ai sensi dell’art. 23 lettera b del d.lgs 157/1995. di cui sopra.

Tale servizio di assistenza concerne in particolare:

- la definizione dei campioni statistici da sottoporre a controllo;

- la verifica, il miglioramento e la razionalizzazione delle Piste di controllo

di cui all’art. 7 del reg. 438/2001 e relativo allegato I;

- la ricognizione e la valutazione dei controlli di I livello, con l’indicazione

dei fattori di rischio nelle procedure di gestione;

- il supporto al personale dell’Ufficio di controllo di II livello

nell’espletamento delle proprie attività nonché la formazione specifica dello stesso

personale in ordine alle metodologie di campionamento e di auditing;

- la predisposizione delle relazioni annuali e finali sui risultati

dell’applicazione dei controlli a campione delle operazioni approvate, sull’efficacia

dei sistemi di gestione e controllo, sulla concordanza tra i documenti giustificativi

esaminati e le registrazioni contabili di spesa, anche in ordine alla natura e ai tempi

di esecuzione nonché alla loro conformità con i criteri ed i limiti sanciti dalla

normativa comunitaria.

Il costo dell’affidamento del Servizio di assistenza tecnica al controllo di II

livello è pari ad euro 727.000 più IVA, cui è da aggiungere il costo dell’affidamento,

alla medesima società, della rendicontazione ex–post, pari ad euro 665.000 più

IVA.

Il Servizio POR Controllo di II livello ha potuto avviare la propria attività di


274

controllo solo a decorrere dal mese di aprile 2005. Attualmente, per detta attività,

la struttura si avvale, oltre al supporto dell’assistenza tecnica esterna, di sei unità di

personale dell’Ufficio di Piano appositamente dedicati per tale funzione.

L’attività di verifica di II livello viene svolta secondo le seguenti fasi:

1. analisi dei processi relativi alla spesa oggetto di certificazione, al fine di valutare

l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo utilizzati. In particolare, questa analisi

risulta effettuata, per ciascuna forma di intervento, secondo i seguenti step:

a. interviste, formalizzate attraverso specifici memorandum, con i

responsabili di settore/misura e individuazione delle “piste di controllo”

utilizzate all’interno del settore/misura per la corretta verifica delle spese

dichiarate;

b. acquisizione per ciascuna Misura di tutti i documenti giustificativi relativi

al progetto selezionato con criterio casuale tra quelli rendicontati e analisi della

documentazione (test di autenticità);

c. redazione di una “narrative” e sua condivisione con i responsabili dei

processi;

d. analisi critica del sistema di controllo rilevato al fine di individuare i

potenziali errori della procedura;

e. valutazione preliminare circa l’efficacia dei controlli individuati;

f. predisposizione di check-list sui controlli individuati per l’effettuazione di

test su alcune transazioni dell’intero periodo al fine di stabilire se i controlli

siano stati operativi durante tutto il periodo in esame;

g. compilazione, per ciascuna Misura oggetto di analisi, del questionario

proposto nella “Guida all’audit dei sistemi di gestione e di controllo per il

controllo finanziario dei Fondi strutturali negli Stati membri”;

2. analisi dei risultati dei test sui controlli effettuati e identificazione dei fattori di

rischio connessi alla Misura, finalizzata alla definizione dei parametri per la

determinazione del campione rappresentativo della forma di intervento in analisi;

3. selezione di un campione rappresentativo della forma di intervento, attraverso

tecniche di campionamento statistico (con la tecnica MUS) ed attraverso l’ausilio del

software ACL;

4. analisi di sostanza (test di convalida) sulle pratiche selezionate e riepilogo dei

risultati dell’audit svolto;

5. comunicazione alle autorità competenti degli esiti dei controlli e verifica del

recepimento dei suggerimenti emersi e della risoluzione delle anomalie/criticità

riscontrate nel corso del controllo di II livello (cd. “follow up”).


275

I controlli vengono effettuati sui progetti estratti e i rapporti riguardano i

singoli progetti. Se nell'ambito delle Misure si riscontra un elevato numero di

irregolarità, si procede ad effettuare l'attività di audit, così come descritta,

sull’intera Misura. Nel caso in cui l’irregolarità abbia carattere sistematico,

l’incidenza, in termini di analisi del rischio, viene necessariamente estesa a quelle

Misure che presentano modalità di attuazione similari.

Alla data odierna, i controlli effettuati dal personale dell’Ufficio di controllo di

II livello (presumibilmente avviati non prima del 2006) hanno riguardato 67

progetti.

Irregolarità e frodi in ambito POR 2000-2006

In esito al totale delle attività di controllo svolte dall’Amministrazione, sono

state riscontrate 65 irregolarità, di cui 50 irregolarità sopra soglia (e, quindi, da

comunicare all'OLAF) e n. 15 irregolarità sotto soglia.

Per quanto concerne dette irregolarità, si espongono nei prospetti seguenti i

dati informativi sinteticamente riportati nelle schede OLAF trasmesse dalla Regione

Campania e quelli relativi alle irregolarità sotto soglia.

276

POR Campania FSE 2000-2006 - Irregolarità accertate al 30 giugno 2007 e comunicate all’OLAF

ID Codice Ufficio

Misura Progetto Fonte di accertamento

Tipo di irregolarità

Autorità che ha accertato l'irregolarità

Importo ammesso a

finanziamento

Importo erogato


Contributo comunitario

da recuperare

Situazione amministrativo-

finanziaria

Data del provvedimento

di revoca

289 3.02 Programma AIFA - Corso per "Esperto in Telemarketing"

Visita in loco del Servizio ispettivo del Settore Formazione Professionale

Rifiuto del controllo - Accesso vietato ai funzionari del Servizio ispettivo

Regione Campania AGC 17 - Servizio ispettivo del Settore Formazione Professionale

53.866,45 26.933,23 26.933,23 18.853,26 Proced. amm.vo in corso. Recupero in corso

27/09/2002 IT/33/04/FS descrizione complessiva ma l'importo non è la loro

somma

290 3.02 Programma AIFA - Corso per "Operatore office automation"

Visita in loco del Servizio ispettivo del Settore Formazione Professionale

Rifiuto del controllo - Accesso vietato ai funzionari del Servizio ispettivo



28/09/2002

IT/135/05/FS 157 3.9 Progetto AIFA Denuncia degli allievi

Mancato rispetto degli obblighi assunti con l'Atto di concessione, parziale assunzione degli allievi e mancata corresponsione degli stipendi


1.280.400,00 512.160,00 512.160,00 358.512,00 Proced. amm.vo in corso. Recupero in corso

19/07/2005

IT/79/06/FS 749/A 3.9 Progetto AIFA - Operaio II livello

Verbale di sequestro disposto dal Sostituto Procuratore della Rep. c/o il Tribunale di S. Maria C.V.la Procura di NA

Falsificazione firme partecipanti ai corsi AIFA e documentazione fittizia per ottenere i finanziamenti

Procura della Repubblica

132.000,00 52.800,00 52.800,00 36.960,00 Proced. penale in corso. Recupero da iniziare

-

IT/80/06/FS 747/A 3.9 Progetto AIFA - Addetto al lavoro di ufficio





-

IT/81/06/FS 750/A 3.9 Progetto AIFA - Operaio II livello

Verbale di sequestro disposto dal Sostituto Procuratore della Rep. c/o il Tribunale di S. Maria C.V.la




-

277

Procura di NA

IT/82/06/FS 748/A 3.9 Progetto AIFA - Addetto al lavoro di ufficio





-

ID Codice Ufficio




Importo ammesso a

finanziamento

Importo erogato



da recuperare


finanziaria


di revoca

IT/83/06/FS 724/A 3.9 Corso integrato settore ristorazione

D.D.di Revoca del 11/03/2005

Gestione irregolare dell'attività formativa poiché non è stata formalizzata l'assunzione degli allievi

Dirigente competente per l'attività finanziata


11/03/2005

IT/84/06/FS 2124 3.3 Assistente materiale portatori di handicap

Denuncia al Giudice del lavoro da parte di una collaboratrice relativamente ad irregolarità nella gestione del rapporto di lavoro

n.d. Tribunale del lavoro di NA

155.515,59 155.515,59 155.515,59 108.860,91 Procedimento giudiziario in corso. Recupero da iniziare

-

IT/85/06/FS 2265 3.3 Esperto di SAP SEM




-

IT/86/06/FS 2266 3.03 Tecnico del risparmio energetico




-

278

IT/87/06/FS 2689 3.03 Assistente materiale portatori di handicap psichici




-

IT/88/06/FS 2821 3.03 Assistente materiale portatori di handicap psichici




-

IT/89/06/FS 3036 3.03 Assistente materiale portatori di handicap




-

ID Codice Ufficio




Importo ammesso a

finanziamento

Importo erogato



da recuperare


finanziaria


di revoca

IT/90/06/FS 348 3.9 Plastic Production corsi n. 1, 2 e 3

Denuncia degli allievi presso il Giudice del Lavoro del Tribunale civile di Benevento per mancata assunzione al termine del corso e corresponsione degli emolumenti


Tribunale del lavoro di Benevento

594.000,00 0 0 0 Proced. giudiziario in corso. Recupero da iniziare

-

IT/95/06/FS 756 3.9 Moda Indagine dei Carabinieri di Auletta

Gestione irregolare dell'attività formativa

Compagnia dei Carabinieri


-

IT/96/06/FS 1507 3.02 Operatore ambientale

Procura della Rep. di Salerno 3/11/205

n.d. Procura della Rep. c/o il Trib. di SA


-





-





-

279

IT/99/06/FS 1510 av

3.02 Operatore ambientale




-

IT/100/06/FS 1511 na





-

IT/101/06/FS 1512 na





-

IT/102/06/FS 2170 sa





-

IT/103/06/FS 472 3.9 English & Internet




-

IT/104/06/FS 390/A 3.9 Progetto AIFA Acquisizione del fascicolo da parte della Guardia di Finanza Sezione Polizia Giudiziaria disposta dalla Procura di Ariano Irpino (AV)


Guardia di Finanza


-

IT/105/06/FS 532 3.9 Assunzione guardie giurate

Indagini della Guardia di Finanza - Nucleo Provinciale Polizia Tributaria di AV

Irregolare tenuta della contabilità

Guardia di Finanza


-

IT/106/06/FS 2169 av





-

ID Codice Ufficio




Importo ammesso a

finanziamento

Importo erogato



da recuperare


finanziaria


di revoca

IT/107/06/FS Programmazione negoziata

Contratto di programma Im.Pre.Co

DGR di revoca del 19/04/2008

Mancato rispetto degli obblighi assunti

Dirigente Settore orientamento professionale

6.520.758,98 0 0 0 Nessun importo da recuperare

19/04/2006


Contratto di programma CTM





19/04/2006


Contratto di programma Asse di Avellino





19/04/2006


Contratto di programma Agro Futuro Scarl





19/04/2006

280


Patto Territoriale PRUSST Calidone





19/04/2006

IT/112/06/FS 24 3.9 Parrucchiere D.D.di Revoca del 11/03/2005




11/03/2005

IT/113/06/FS 1541 3.9 Progetto AIFA II


Gestione irregolare dell'attività


49.500,00 0 0 0 Proced. penale in corso. Recupero da iniziare

-

IT/114/06/FS 707/A 3.9 Progetto AIFA Verbale di sequestro degli atti disposto dalla Guardia di Finanza - Comando Nucleo Provinciale Polizia Tributaria Sez.P.G. c/o la Procura di NA

Mancato rispetto dei termini e degli obblighi assunti

Guardia di Finanza

1.452.000,00 580.800,00 580.800,00 406.560,00 Proced. penale in corso. Recupero in corso

18/11/2004

IT/115/06/FS 763 3.9 Moda Indagine dei Carabinieri di Auletta


Compagnia dei Carabinieri


-

IT/116/06/FS 412 3.9 Progetto AIFA Indagine dei Carabinieri di Agropoli su mandato della Procura della Rep. c/o il Trib. di Vallo della Lucania

Mancato rispetto degli obblighi assunti con l'Atto di concessione



-

IT/117/06/FS 413 3.9 Progetto AIFA Indagine dei Carabinieri di Agropoli su mandato della Procura della Rep. c/o il Trib. di Vallo della Lucania

Mancato rispetto degli obblighi assunti con l'Atto di concessione



-

ID Codice Ufficio




Importo ammesso a

finanziamento

Importo erogato



da recuperare


finanziaria


di revoca

IT/118/06/FS 108 3.9 Addetto alla sala


Non è stata formalizzata l'assunzione

Dirigente competente per l'attività


11/03/2005

281

degli allievi finanziata

IT/123/06/FS 403/A 3.9 Progetto AIFA - Fund Raiser

Acquisizione del fascicolo di progetto da parte della Guardia di Finanza presso gli uffici regionali a seguito di procedimento penale

Parziale realizzazione del programma e dello stage, mancata assunzione del personale formato, documentazione falsa a sostegno di operazioni inesistenti

Nucleo regionale di polizia tributaria, Campania - Gruppo repressioni frodi - III Sezione


-

IT/131/06/FS 408/A 3.9 Addetto alla gestione del personale



Nucleo speciale spesa pubblica e repressione frodi comunitarie - I Sez. Roma


-

IT/137/06/FS 410 3.9 Analista informatico per Qualità, Ambiente e Sicurezza





-

IT/138/06/FS 405/A 3.9 Web Programmer





-

IT/104/07/FS 292/A 3.9 Incentivi alle imprese per l'occupazione

Informativa di reato concernente lo stato di arresto del Rappresentante legale

Estorsione a danno degli allievi

Commissariato P.S. di San Carlo Arena - Ufficio investigativo di NA


-

282

IT/105/07/FS 569 3.9 E-moderators: nuovi formatori operanti con learning per portatori di handicap

Servizio ispettivo del Settore Formazione Professionale

Rifiuto del controllo ex post da parte del soggetto attuatore (comunicato a mezzo fax)



29/05/2007

ID Codice Ufficio




Importo ammesso a

finanziamento

Importo erogato



da recuperare


finanziaria


di revoca

IT/107/07/FS 3.12 Promozione dell'emersione del lavoro irregolare: Commercio al dettaglio articoli di profumeria

Comunicazione dell'Ente attuatore Sviluppo Italia Campania spa

Mancata rendicontazione finale da parte del beneficiario, cambio sede di attività senza autorizzazione, cessazione dell'attività prima dei cinque anni previsti dall'atto di concessione

Regione Campania


05/04/2007

IT/108/07/FS 458 3.9 Formazione continua per lo sviluppo delle competenze professionali

Servizio ispettivo del Settore Formazione Professionale - controllo in itinere di I livello

Non idoneità della sede formativa allo svolgimento delle attività

Regione Campania


18/01/2007

IT/109/07/FS 3.12 Promozione dell'emersione del lavoro irregolare: Agenzia servizi congressuali

Comunicazione dell'Ente attuatore FOSVI

Mancata rendicontazione finale da parte del beneficiario

Regione Campania


05/04/2007

IT/110/07/FS 3.12 Promozione dell'emersione del lavoro irregolare: Laboratorio artigianale di sartoria

Comunicazione dell'Ente attuatore Consorzio Impreform

Mancata rendicontazione finale da parte del beneficiario

Regione Campania


05/04/2007

740/A 3.9 Addetto alla lavorazione dei prodotti alimentari


Non è stata formalizzata l'assunzione degli allievi



12/03/2005

TOTALE COMPLESSIVO 33.588.198,09 5.730.982,51 5.730.982,51 4.011.684,20

Fonte:Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione Campania

283

POR Campania FSE 2000-2006 - Irregolarità accertate al 30 giugno 2007 - Sotto soglia

Codice Ufficio




Importo ammesso a

finanziamento

Importo erogato

Importo da

recuperare


da recuperare


finanziaria


di revoca

3.6 Incentivi per favorire l'inclusione scolastica

Scheda recupero del 20/12/2006 - Responsabile misura 3.6

Utilizzo di fondi per finanziare fornitura gratuita di libri di testo (pratica non ammessa)

Responsabile misura 3.6

1.618,00 1.618,00 1.618,00 1.132,60 Recupero in corso -

3.6 Incentivi per favorire l'inclusione scolastica

Scheda recupero del 05/01/2007 - Responsabile misura 3.6

Utilizzo di fondi per finanziare fornitura gratuita di libri di testo (pratica non ammessa)

Responsabile misura 3.6

8.947,00 8.947,00 8.947,00 6.262,90 Recupero in corso -

3.12 Promozione dell'emersione del lavoro irregolare


Mancata restituzione da parte del beneficiario del contributo conto gestione ricevuto (nonostante la rinuncia)

Regione Campania


05/04/2007

201FC 3.7 Master in direzione d'impresa

n.d. n.d. Regione Campania

7.000,00 917,17 917,17 642,02 Proced. amm.vo in corso. Recupero da iniziare

-

86MI 3.7 Master in costruzione e gestione dei progetti nel sociale

n.d. n.d. Regione Campania

9.000,00 4.500,00 4.500,00 3.150,00 Proced. amm.vo in corso. Recupero da iniziare

-

185 3.22 (ex 6.4)

Master n.d. Mancanza di rendiconto, contabilità non presentata, mancato

Regione Campania AGC 06 - Settore 02 - Responsabile misura 6.4


08/06/2006

284

rispetto degli obblighi assunti

465 3.22 (ex 6.4)

Master n.d. Mancanza di rendiconto, contabilità non presentata, mancato rispetto degli obblighi assunti

Regione Campania AGC 06 - Settore 02 - Responsabile misura 6.5


09/06/2006

Codice Ufficio




Importo ammesso a

finanziamento

Importo erogato

Importo da

recuperare


da recuperare


finanziaria


di revoca


Comunicazione dell'Ente attuatore ATI Forcopim

Mancato rispetto dell'art. 3, comma f, dell'atto di concessione

Regione Campania

17.102,49 5.647,28 5.647,28 3.953,10 Recupero in corso 05/04/2007



Rinuncia del finanziamento dopo la sottoscrizione dell'atto di concessione

Regione Campania



Comunicazione dell'Ente attuatore ATI Confartigianform Mezzogiorno

Mancato rispetto degli obblighi come da atto di concessione

Regione Campania



Comunicazione dell'Ente attuatore ATI Consvip


Regione Campania



Comunicazione dell'Ente attuatore Sviluppo Italia Campania spa


Regione Campania


285




Regione Campania





Regione Campania



Rinuncia del contributo in conto gestione

Azione non completata

Regione Campania


Fonte:Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione Campania


286

Come detto, le situazioni di irregolarità e frodi individuate e comunicate al

Dipartimento per le politiche comunitarie, ai sensi del reg. 1681/1994 e successive

modifiche ed integrazioni, ammontano complessivamente a 50 casi, per un totale di

contributi erogati da recuperare pari a 5.730.982 euro. L’incidenza percentuale

degli importi da recuperare rispetto al totale dei pagamenti effettuati a valere sulle

risorse pubbliche complessivamente attivate dal FSE risulta pari allo 0,90%.

L’importo dei contributi comunitari da recuperare corrisponde a 4.011.684 euro

(pari allo 0,57% della quota comunitaria stanziata), mentre il totale dei progetti

irregolari ammessi a finanziamento è di 33.588.198 euro (pari al 3,72% degli

impegni di spesa effettuati alla data del 15 giugno 2007).

Le Misure coinvolte nelle irregolarità riguardano tutte l’Asse III (Risorse

umane) e, in particolare, quei progetti finalizzati all’inserimento nel mercato del

lavoro ovvero allo sviluppo della competitività delle imprese ed alla emersione dei

lavori non regolarizzati.

Dalle iniziative intraprese dall’Autorità di gestione a fronte di segnalazioni

per irregolarità amministrative prive di riflessi di carattere penale, emergono

anomalie riguardanti, soprattutto, la fase della rendicontazione della spesa, la

formalizzazione delle assunzioni degli allievi che hanno ultimato positivamente i

corsi formativi e la corresponsione dei relativi emolumenti, l’idoneità della sede di

svolgimento dei corsi ed il rispetto degli obblighi assunti con l’atto di concessione.

In taluni casi, l’irregolarità consiste semplicemente nel rifiuto di sottoporsi al

controllo dei funzionari del Servizio ispettivo.

I Settori interessati sono, essenzialmente, quelli relativi alle seguenti Misure:

- Misura 3.2 (Inserimento nel mercato del lavoro di giovani e adulti nella

logica dell’approccio preventivo), per la quale risultano segnalati due casi di

irregolarità (di cui uno di carattere penale) per un importo complessivo da

recuperare pari a 1,5 Meuro, corrispondente all’1,7% del totale dei pagamenti

effettuati per l’intera Misura;

- Misura 3.3 (Inserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori

dal mercato del lavoro da oltre 6 o 12 mesi), le cui irregolarità riguardano due

procedimenti giudiziari (l’uno aperto presso la Procura della Repubblica di Salerno,

l’altro presso il Giudice del lavoro del Tribunale di Napoli) per un importo

complessivo da recuperare pari a circa 1,8 Meuro, corrispondente al 2,5% del totale

dei pagamenti effettuati per l’intera Misura;

- Misura 3.9 (Sviluppo della competitività delle imprese pubbliche e

private, con priorità alle PMI), certamente la misura che presenta la maggior

incidenza di irregolarità, con recuperi da effettuare per 2,4 Meuro (pari al 3,3% dei


287

pagamenti per l’intera Misura) ed una casistica alquanto varia e numerosa;

- Misura 3.12 (Sostegno all’imprenditorialità, al lavoro regolare ed alla

emersione delle attività non regolari), per la quale figurano tre casi di irregolarità

amministrativa concernenti, soprattutto, la mancata rendicontazione della spesa (le

somme da recuperare corrispondono a soli 52 mila euro, pari allo 0,5% dei

pagamenti effettuati per la Misura).

Tuttavia, la quota preponderante delle irregolarità finanziariamente più

consistenti attiene, senza dubbio, alla programmazione negoziata (cinque ipotesi di

Contratti di programma e Patti territoriali), il cui ammontare complessivamente

ammesso a contributo è pari a ben 24,4 Meuro, dei quali non risulta però effettuato

alcun pagamento.

Alla scoperta delle irregolarità hanno concorso, in pari misura, gli organi

amministrativi competenti del settore e le Procure della Repubblica; seguono,

nell’ordine, le indagini delle diverse autorità di pubblica sicurezza (Guardia di

finanza, Arma dei Carabinieri e Polizia di Stato).

Dei 50 casi di irregolarità e frodi segnalate, la metà di essi attiene ad ipotesi

criminose (truffa ed altri reati di falso); delle restanti fattispecie, 8 sono di

competenza del Giudice del lavoro, 12 costituiscono meri procedimenti

amministrativi e 5 (le richiamate ipotesi di programmazione negoziata) non hanno

dato luogo all’avvio di alcun procedimento di recupero di somme indebitamente

corrisposte.

Quanto ai suddetti procedimenti di recupero, questi sono stati avviati nel

30% circa dei casi in un arco temporale tra i 2 ed i 5 anni dall’approvazione del

programma di interventi; nei rimanenti casi (corrispondenti alle ipotesi in cui è in

corso un procedimento giudiziario), l’azione di autotutela per il recupero delle

somme erogate deve ancora iniziare.

Con riguardo a taluni casi di irregolarità rappresentati alla Regione

direttamente dalla Sezione l’Amministrazione ha riferito di aver approvato la revoca

del finanziamento ed attivato l’attività di recupero a mezzo di notifica di decreto

ingiuntivo ed escussione della polizza fideiussoria, anche se entrambe le società

hanno presentato opposizione (la prima udienza è stata fissata per il mese di

settembre 2007)301. Le irregolarità riguardavano, nel primo caso, il rifiuto del

301 In linea generale, l’iter procedurale seguito in caso di presunta irregolarità è il seguente: - avvio della fase istruttoria e comunicazione ai soggetti interessati dell’avvio del procedimento (ex art. 7 ss., legge n. 241/1990, come modificata dalla legge n. 15/2005); - nell’ipotesi di accertata assenza di irregolarità, si procede alla comunicazione di abbandono del procedimento; - viceversa, nell’ipotesi di accertamento dell’irregolarità, si procede all’adozione del provvedimento motivato di revoca/rettifica ed alla comunicazione dello stesso al percettore dei contributi, indicando l’importo del contributo e degli interessi legali da restituire nonché il termine per l’adempimento della relativa obbligazione di restituzione;


288

controllo, vale a dire il mancato consenso allo svolgimento della prevista visita

ispettiva in loco da parte dei funzionari del Servizio ispettivo, nel secondo caso, il

mancato completamento del programma formativo, con conseguente

inadempimento degli obblighi contrattuali nei confronti degli operatori addetti al

servizio.

Per quanto concerne, invece, le 15 irregolarità sotto soglia (relative, cioè, a

contributi comunitari inferiori a 10.000 euro), queste sono state tutte oggetto di

accertamento da parte di organi dell’Amministrazione regionale, nella maggior parte

dei casi previa segnalazione del soggetto attuatore del progetto interessato. Le

ipotesi riguardano, principalmente, il mancato rispetto degli obblighi assunti dal

beneficiario del contributo nonché l’improprio utilizzo dello stesso. Anche per esse,

non risulta effettuato, allo stato, alcun recupero, pur essendo state avviate quasi

tutte le relative procedure.

Con riguardo alle modalità di esercizio dell’autotutela, si rileva che la durata

delle polizze fideiussorie è di un anno, con proroghe semestrali automatiche, a

decorrere dalla data di richiesta di pagamento e, comunque, fino a 12 mesi dal

termine di chiusura delle attività fissato dall’atto di concessione. Per verificare la

permanenza nel tempo delle fideiussioni, l’Amministrazione regionale richiede le

relative quietanze. Le polizze fideiussorie vengono svincolate con atto formale

recettizio previa attestazione, da parte del Responsabile di Misura, della regolarità

del monitoraggio effettuato dal sistema informativo regionale e dell’assenza di

rilievi nei verbali di verifica amministrativo-contabile se effettuati.

Quanto alle eventuali condizioni di efficacia che ne possono subordinare

l’escussione al verificarsi di particolari circostanze, la Regione ha inteso cautelarsi

optando per uno schema di polizza fideiussoria nel quale è prevista sia la clausola

della irrevocabilità e della incondizionata accettazione dell’obbligo di rimborso (con

interessi) dell’importo garantito, sia la clausola della escussione “a prima e semplice

richiesta scritta” (con rimborso da effettuare, comunque, non oltre 15 giorni dalla

ricezione della richiesta stessa)302.

Quanto alle attività di recupero, svolte dagli stessi responsabili di Misura in

relazione alla misura di loro competenza nonché dall’Avvocatura regionale, i tempi

medi previsti per l’effettivo recupero delle somme dovute è di 2/4 anni, mentre il

tempo medio impiegato tra l’individuazione dell’irregolarità e l’attivazione del

- in mancanza di restituzione volontaria, si procede all’avvio della fase esecutoria di recupero coattivo, comunicando agli organi regionali competenti il disposto del provvedimento di revoca/rettifica adottato. 302Lo schema di polizza fideiussoria è contenuto in allegato al D.D. n. 198 del 18 luglio 2006 (pubblicato sul BURC n. 34 del 31 luglio 2006) recante la “Nuova versione del Manuale di gestione FSE: procedure per la programmazione, gestione ed attuazione del POR Campania 2000-2006”.


289

procedimento di recupero è di 3/6 mesi303.

Ad oggi sono in corso circa 17 escussioni, di cui 2 hanno avuto regolare

esecuzione. Gli importi recuperati sono pari solo ad euro 50.133,78.

Le procedure per i recuperi prevedono, contestualmente alla predisposizione

di una “scheda sintetica” circa l’irregolarità accertata dal Responsabile di Misura, la

predisposizione sia della “scheda di recupero” da inoltrare all’Autorità di pagamento

sia della richiesta di restituzione da comunicare al soggetto attuatore del progetto.

Gli estremi delle schede di recupero e di sintesi delle irregolarità vengono inserite,

dall’Autorità di pagamento, rispettivamente nel Registro Recuperi e nel Registro

delle Irregolarità ai fini della eventuale deduzione dell’importo da recuperare dalle

successive domande di pagamento ovvero della eventuale predisposizione della

scheda OLAF. In caso di mancata restituzione spontanea dell’importo da

recuperare, viene effettuata la segnalazione all’Avvocatura che provvede

all’esecuzione delle ulteriori misure di autotutela.

I dati riguardanti le irregolarità e le frodi sono raccolti in database informatici

tenuti presso l’Autorità di pagamento. Tali dati vengono, poi, condivisi con tutti gli

attori coinvolti nel processo di rilevazione e monitoraggio delle irregolarità e dei

recuperi. Detta modalità operativa costituisce un aspetto del più generale sistema

informatico integrato che la Regione sta implementando per ottenere un controllo

incrociato, in rete, con i dati sulla gestione e lo stato di avanzamento dei singoli

interventi304.


Alla luce dei dati riferiti e delle informazioni raccolte in tema di irregolarità e

frodi in danno al Fondo sociale europeo, la Sezione regionale di controllo per la

Campania ha osservato come, accanto a significativi progressi sia

nell’organizzazione dei controlli sia nella attuazione delle misure di contrasto ed

autotutela, emergano ancora taluni punti critici (già individuati in occasione delle

valutazioni sull’omologa indagine condotta sul FESR).

303 In ordine ai recuperi ed alle rettifiche finanziarie del POR, la Giunta regionale, con deliberazione n. 3290 del 21 novembre 2003, ha stabilito, in applicazione del reg. 448/2001 e dell’art. 8 del reg. 438/2001, che competa ai responsabili di Misura avviare, nel caso di acclarata irregolarità, i procedimenti di recupero di somme a beneficio del Bilancio regionale, disponendo la cancellazione o la riduzione del corrispondente impegno contabile e provvedere affinché siano applicate le sanzioni previste dalla normativa statale e regionale vigente. 304 Il Sistema di monitoraggio delle attività cofinanziate dal FSE (Imonit), al quale si accede con un link dal Portale della Regione Campania, è articolato in due aree accessibili per livelli di competenza: un’area pubblica (accessibile a tutti gli utenti) che contiene informazioni riguardanti le modalità di presentazione ed attuazione dei progetti, ed un’area riservata (accessibile solo ai soggetti dotati di password di accesso) che prevede specifiche funzionalità accessibili ai soggetti competenti anche mediante l’utilizzo di appositi manuali operativi.


290

In particolare, è stata sottolineata l’esigenza che, in caso di esternalizzazione

delle funzioni di controllo (sotto forma di assistenza tecnica o certificativa), siano

esplicitate, in modo analitico, le tipologie di controlli da porre in essere e le

connesse responsabilità, onde evitare che il concessionario possa venirsi a trovare

in posizioni di potenziale conflitto di interesse rispetto all’eventuale individuazione

di irregolarità a carico di particolari beneficiari di provvidenze pubbliche.

In ordine alle forme di garanzia fideiussoria richieste ai beneficiari dei

contributi, è, invece, apparso opportuno alla Sezione un intervento volto a

migliorarne le caratteristiche contrattuali, soprattutto in funzione di una maggiore

durata della polizza assicurativa.

Quanto agli adempimenti connessi con il recupero di somme indebitamente

erogate, è stata sottolineata l’esigenza di evitare ogni forma di aggravio di

incombenti amministrativi non necessari e di dotare le strutture preposte a tale

compito di personale idoneo e qualificato, così da poter assicurare maggiore

efficacia e tempestività all’azione dell’Amministrazione.

La Sezione ha, infine, richiamato l’Amministrazione ad una rigorosa

applicazione delle disposizioni comunitarie dettate in materia ed alla

implementazione di tutte le modalità di intervento già programmate per assicurare

sia una maggiore tutela delle provvidenze comunitarie nell’azione di prevenzione e

contrasto delle irregolarità e frodi sia una più ampia diffusione della cultura della

legalità.

Invero, in merito all’obbligo di comunicazione all’OLAF, la Sezione ha

osservato come lo stesso sorge, in virtù dell’art. 3, paragrafo. 1, del Reg. (CE) n.

1681/94, anche per tutte quelle irregolarità amministrative (prive cioè di intento

fraudolento) dalle quali non derivi né un danno al bilancio comunitario né un reale

esborso di somme indebite, in quanto l’art. 3 si riferisce anche a quelle “somme che

sarebbero state pagate indebitamente ove non si fosse accertata l’irregolarità”.

Pertanto, devono essere segnalate all’OLAF anche le irregolarità scoperte in sede

ispettiva e soggette a decurtazioni contabili in corso di erogazione degli anticipi sul

costo totale del progetto e/o al momento del saldo.

Sul punto, la Sezione ha ritenuto, inoltre, necessario osservare che la

predetta disposizione del reg. (CE) 1681/94 non è stata modificata dal reg. (CE)

2035/2005, il quale, nel dettare una nuova disciplina in materia di comunicazione di

irregolarità alla Commissione, ha introdotto le seguenti tre specifiche deroghe al

predetto obbligo di comunicazione:


291

- irregolarità consistenti nella mancata esecuzione, in tutto o in parte, di

un’operazione cofinanziata dal bilancio comunitario in seguito al fallimento del

beneficiario finale;

- irregolarità corrette prima della concessione del contributo e consistenti

nella assenza dei presupposti per la finanziabilità del progetto;

- irregolarità segnalate spontaneamente dal beneficiario finale prima della

loro scoperta da parte degli organi dell’Amministrazione.

In ordine a siffatte modalità di comunicazione alla Commissione, tuttavia, un

recente Accordo tra Governo, Regioni, Province autonome, Province, Comuni e

Comunità montane assunto in sede di Conferenza unificata in data 29 settembre

2007 (i cui contenuti sono stati ripresi in una circolare interministeriale del 12

ottobre 2007), ha inteso fornire una interpretazione restrittiva dei richiamati

regolamenti comunitari, individuando il momento in cui sorge l’obbligo di

segnalazione agli organi comunitari soltanto dopo l’avvenuto riscontro, da parte

degli organi decisionali interni preposti alle diverse provvidenze comunitarie, della

fondatezza dell’ipotesi di violazione di una norma comunitaria o nazionale posta a

tutela degli interessi comunitari.

In virtù di detta interpretazione, i predetti organi decisionali (incardinati

nell’Autorità di Pagamento) sarebbero, dunque, tenuti a redigere gli appositi moduli

OLAF di comunicazione alla Commissione solo qualora ritenessero di confermare

che i fatti dedotti nel verbale di segnalazione integrino un caso di irregolarità e che

ricorrano i presupposti stabiliti dalla normativa vigente.

In ordine alle finalità utili a giustificare tale linea interpretativa, la Regione

Campania ha osservato che, pur se il dettato normativo comunitario sembrerebbe

spingere in altra direzione, non bisognerebbe trascurare il fatto che lo stesso ha

portata generale ed è destinato ad essere applicato in Stati membri caratterizzati

da realtà locali assolutamente peculiari, la cui diversità non può non impattare sulla

gestione dei fondi strutturali. Ciò determinerebbe, pertanto, la necessità di

conformare la norma comunitaria, laddove non contenga principi cogenti, alle

singole realtà, al fine di evitare un inutile aggravio dell’attività amministrativa,

senza che, di converso, se ne abbiano benefici sul piano della riduzione dell’impatto

sul bilancio comunitario.

Anche in base a tali considerazioni, la Regione Campania ha ritenuto di non

dover procedere a comunicare all’organismo preposto (OLAF) le situazioni

concernenti mere irregolarità amministrative.

In ordine a tale orientamento interpretativo, che interpone un ulteriore

momento valutativo unitario nell’accertamento “rebus sic stantibus” dell’esistenza


292

di una irregolarità o frode, la Sezione ha osservato, altresì, che la tutela delle

provvidenze comunitarie non può essere indebolita in ragione di una malintesa

prudenza nella comunicazione delle presunte irregolarità e nell’adozione dei

conseguenti provvedimenti di autotutela. La valutazione degli organi decisionali

potrebbe, infatti, rischiare di compromettere (specie nei casi controversi) la

tempestività dell’inoltro delle comunicazioni alla Commissione europea, il cui

rispetto dei termini è essenziale per un’efficace azione di prevenzione e contrasto

nella lotta alle frodi.


293


PER LA LOMBARDIA

Esercizio finanziario 2006 (Deliberazione n. 8/2008)

Approfondimento sul Fondo Sociale Europeo (FSE)

L’indagine specifica sull’utilizzo dei finanziamenti comunitari da parte della

Regione Lombardia, nell’ambito del Fondo Sociale Europeo (FSE), ha avuto lo scopo

di verificare in termini finanziari, da un lato l’effettivo raggiungimento degli obiettivi

definiti nel Programma operativo regionale (POR), e fissati in coerenza con il

Quadro comunitario di sostegno (QCS) ed il connesso Piano Nazionale, dall’altro di

dar conto delle irregolarità ed eventuali frodi emerse nel corso della gestione

nonché il riflesso delle stesse sul bilancio regionale.

L’indagine compiuta da questo Collegio, nel quadro della verifica complessiva

intestata alla Sezione affari comunitari ed internazionali di questo Istituto, è stata

condotta secondo una metodologia uniforme a tutte le Sezioni regionali di controllo

coinvolte, al fine di consentire una lettura trasversale delle notizie acquisite.

Come noto, la maggior parte dell'azione strutturale dell’Unione europea è

finanziata dai Fondi strutturali. Il Fondo Sociale Europeo (FSE), nello specifico,

indirizza la propria assistenza, in base alle esigenze di formazione e di occupazione

di tutta l'Unione europea ed in base alle esigenze inerenti alle risorse umane di

determinate regioni.

In particolare, l’Obiettivo 3 ha come finalità la lotta contro la disoccupazione

di lunga durata, l’agevolazione nell'inserimento professionale dei giovani e

l’integrazione delle persone minacciate da esclusione dal mercato del lavoro. Inoltre

attua una promozione delle pari opportunità tra uomini e donne nel mercato del

lavoro.

La gestione del FSE avviene attraverso il QCS, gestito dal Ministero del

Lavoro e della Previdenza sociale, per le regioni interessate all’Obiettivo 3, nel

periodo di programmazione 2000-2006, attraverso il Programma operativo

nazionale (PON) e 14 Programmi operativi regionali (POR), che specificano le azioni

pluriennali (Misure), che verranno realizzate per il conseguimento di una o più

priorità strategiche (Assi).

Il sistema di monitoraggio generale, intestato dal MEF – RGS Ispettorato

generale per i rapporti finanziari con l’Unione europea – IGRUE, è finalizzato a

raccogliere le informazioni ed i dati finanziari, fisici e procedurali, inviati dagli organi

titolari delle forme di intervento, per il successivo inoltro alla Commissione europea,


294

in ossequio al disposto di cui all’art. 5 Reg.. 438/2001. L’IGRUE gestisce altresì il

Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie, previsto dall’art. 5

della Legge 16 aprile 1987, n. 183.

La Regione Lombardia ha adottato il Programma operativo del FSE per gli

anni 2000-2006 ed il connesso Complemento di programmazione, quale documento

operativo coerente con il programma ed in linea con il QCS.

Il Complemento di programmazione ha l’obiettivo di “sostenere le politiche

contenute nel PRS – Piano regionale sviluppo della Lombardia- e nel suo DPEF,

finalizzate ad apportare forti innovazioni e cambiamenti nei settori della formazione

professionale dell’istruzione e del lavoro, in relazione alle trasformazioni profonde

che l’economia lombarda sta affrontando ed alle crescenti sfide di adeguamento di

professionalità della forza lavoro che la globalizzazione dei mercati,

l’internazionalizzazione della produzione e gli sviluppi delle nuove tecnologie

impongono alla società lombarda”.

Le priorità di intervento sono state così individuate nel documento operativo:

- “contribuire all’occupabilità dei soggetti in età lavorativa;

- promuovere l’integrazione nel mercato del lavoro delle persone esposte al

rischio di esclusione sociale;

- sviluppare un’offerta di istruzione, formazione professionale ed

orientamento che consenta lo sviluppo di percorsi di apprendimento per tutto l’arco

della vita, favorendo anche l’adeguamento e l’integrazione tra i sistemi della

formazione istruzione e lavoro;

- sostenere le politiche di flessibilizzazione del mercato del lavoro,

promuovere la competitività e favorire lo sviluppo dell’imprenditorialità;

- migliorare l’accesso, la partecipazione e la posizione delle donne nel

mercato del lavoro.”

Particolare rilevanza assume in questo contesto il processo di

accreditamento dei soggetti erogatori di formazione, sulla base di requisiti minimi

nazionali concertati con le regioni e di standard evoluti perseguiti dalla Regione

Lombardia. E’ stato istituito un albo dagli operatori pubblici e privati accreditati L.R.

n. 22/2006. Degno di rilievo è quindi sistema di accreditamento dei soggetti che

sono ammessi a presentare progetti cofinanziati, sistema che consente una

effettività dei riscontri sui soggetti stessi, qualora si siano resi responsabili di

irregolarità, con la conseguente sospensione o revoca dell’accreditamento da parte

della competente Direzione generale.


295

La Commissione europea ha approvato il POR Lombardia ed il 1°

Complemento di programmazione, con Decisione C(2000) 2070 del 21.09.2000.

Con successiva Decisione C(2004) 2108 del 09.06.2004, è stato approvato

l’aggiornamento del Complemento di programmazione, che costituisce la revisione

di metà periodo.

La riprogrammazione di metà periodo, pur mantenendo sostanzialmente

immutata la struttura del Programma, sia in relazione agli obiettivi che agli aspetti

finanziari, ha inteso aggiornare o integrare il testo originario, in coerenza con gli

orientamenti della Commissione europea in tema di semplificazione nella gestione

dei Fondi strutturali e nella prospettiva di rendere ancora più efficace l’impiego delle

risorse nel prossimo triennio di programmazione.

Organizzazione

E’ stata osservata l’organizzazione e le strutture della Regione coinvolte, al

fine di evidenziare i riflessi dell’organizzazione medesima sull’efficacia e l’efficienza

dell’attuazione del POR, atteso anche che la Commissione europea, in base alla

normativa di settore dei Fondi strutturali, pone vincoli e criteri specifici di

separazione e di indipendenza dei settori.

L’assetto organizzativo appare adeguato, frutto del costante impegno

profuso dall’Amministrazione regionale, anche da ultimo con la recente modifica del

sistema, che ha comportato la separazione funzionale e gerarchica fra l’Autorità di

pagamento e l’Autorità di gestione, in linea con la previsione regolamentare

comunitaria ed in ossequio alle indicazioni della Commissione europea. Lo sforzo di

riorganizzazione, confermato dalle numerose variazioni adottate nel corso

dell’ultimo biennio, è stato ispirato dalla finalità di integrazione delle componenti del

sistema di gestione e controllo, dalla separazione delle singole funzioni, da un

processo di analisi e valutazione dei rischi.

Alla data del 31 dicembre 2006 l’organizzazione è risultata la seguente:

- Autorità di gestione - è individuata nella DG Formazione, Istruzione e Lavoro

con le unità operative:

• UO chiusura programmazione 2000-2006 istituita di recente;

• UO attuazione delle riforme;

• UO organizzazione e comunicazione;

• UO Autorità di gestione;

• Struttura comunicazione;

• Struttura gestione;

• Struttura controllo, accreditamento e valutazione.


296

- Autorità di pagamento - è individuata, sino al 31-12-2006, nella DG

Formazione Istruzione e Lavoro – Struttura autorità di pagamento FSE, poi a

decorrere dal 01.01.2007 è stata incardinata nell’ambito della Presidenza, nella DG

programmazione integrata, nell’ambito della Presidenza. Tale diversa

organizzazione è stata condivisa dalla Commissione europea, ed è stata inspirata da

un’ottica di valorizzazione ed aumento della terzietà ed indipendenza rispetto

all’Autorità di gestione, pur se nella precedente organizzazione, che vedeva

l’Autorità di gestione e di pagamento incardinate sotto la stessa DG Formazione,

l’Amministrazione riferisce che sussisteva comunque una indipendenza sostanziale e

funzionale fra le unità organizzative precedenti, trattandosi di uffici dirigenziali

distinti ed equiordinati, benché gerarchicamente dipendenti dalla medesima

direzione generale.

Audit interno -, struttura della DG Presidenza – UO Sistema dei controlli è

l’Organismo responsabile dello svolgimento dei controlli di II livello, a campione e

per tipologia di azione, e delle verifiche dei sistemi di gestione e controllo, ai sensi

dell’art. 10 par. 1 e 2 del reg. 438/2001.

L’assistenza tecnica è svolta da alcune società che sono incaricate di

compiere una pre-istruttoria per la scelta dei progetti, di eseguire i controlli a

campione; di compiere le verifiche sistematiche delle rendicontazioni di spesa dei

progetti.

Si rinvia per approfonditi dettagli alla relazione.

La nuova scelta strategica, soprattutto nella nuova programmazione 2007-

2013, è invece di attribuire, attraverso un processo di delega alle Province, la

programmazione operativa e la gestione agli enti più vicini al territorio.

Organizzazione dei controlli

Sono molto puntuali le scelte organizzative relative al sistema dei controlli,

di I e II livello, che risultano ben articolati, puntuali ed efficaci. Ciò è dimostrato ad

esempio dalla circostanza che ben il 67% dei casi di irregolarità riscontrati è stato

rilevato dai controlli di secondo livello.

Controlli di I livello

Sono devoluti all’Autorità di gestione, che definisce il piano dei controlli

funzionale alla chiusura della programmazione, che effettua i controlli in

loco/ispettivi e che ha assunto il ruolo di certificatore delle rendicontazioni,

sostituendo, in ossequio ai suggerimenti della Commissione europea nell’audit del

giugno 2004, la figura del revisore contabile esterno dei singoli soggetti attuatori


297

dei progetti, ed affidando, mediante procedura aperta, ad una società l’attività di

revisione, sotto la supervisione diretta dell’Autorità di gestione.

Controlli di II livello

Sono affidati alla struttura audit interno, istituita nell’ambito della Presidenza

della Regione.

Gli esiti dell’istruttoria hanno evidenziato che l’audit interno, nell’ambito dei

controlli a campione sui progetti, ha aggiornato l’analisi dei rischi determinando il

coefficiente di campionamento per ciascuna delle tipologie di azione delle misure;

degna di rilievo a tal proposito è la predeterminazione dell’ampiezza del campione

teorica, che si situa al 6,5% dell’importo certificato per l’insieme di tutte le tipologie

di azione, che è stata aumentata in base all’analisi dei rischi, rispetto alla soglia

normativa del 5%.

Nell’ambito delle verifiche dei sistemi di gestione e controllo l’audit interno,

ha eseguito i controlli in maniera organica, ed ha tratto le seguenti risultanze:

separazione delle funzioni; adeguatezza dei controlli art. 4 reg. 438/2001;

adeguatezza piste di controllo; adeguatezza procedure di certificazione ex art. 9

reg. 438/2001; registrazione delle verifiche in loco; conformità con le politiche ed i

requisiti comunitari.

La valutazione intermedia e la realizzazione di valutazioni tematiche relative

al programma POR è svolto ad una società alla quale è stato affidato il servizio, con

procedura ad evidenza pubblica, dal 31.12.2006 al 30.06.2009. Il rapporto analizza

il contesto socio economico, il quadro normativo, le scelte organizzative della

Regione e valuta l’efficacia e l’efficienza dell’attuazione del POR.

La procedura di selezione dei progetti, presentati dai soggetti accreditati

attraverso il suddetto processo di accreditamento, prevede la valutazione ex ante

della congruenza del progetto con gli obiettivi e le finalità dell’Asse e della Misura,

nonché la compatibilità del preventivo di spesa con l’enunciazione del bando, e

successivamente un processo di rendicontazione delle spese, nell’ambito della quale

risulta indispensabile la certificazione delle spese, ora attribuita alla Struttura

Autorità di certificazione Fondi FESR-FSE, inserita fra le competenze dell’Autorità di

pagamento dal 2007, nell’ambito della DG programmazione integrata.

La verifica delle dichiarazioni finali è svolta da una società affidataria del

servizio ed è eseguita sul 100% dei documenti giustificativi.

Al riguardo è opportuno segnalare anche l’adozione delle nuove Linee giuda

per le dichiarazioni intermedie e rendicontazione finale, con DDG n. 1537 del

13.02.2006.


298

Al fine di garantire il corretto utilizzo delle risorse, vengono apposte

particolari garanzie, quali la fideiussione, qualora sia prevista espressamente nei

bandi l’erogazione dell’acconto.

La durata generalmente è prevista dall’accensione fino a 12 mesi successivi

alla presentazione della rendicontazione finale, con eventuale proroga di ulteriori 12

mesi. Lo svincolo della fidejussione può avvenire solo previa verifica della regolarità

della documentazione, ovvero qualora siano state restituite le somme anticipate e

rilevatesi non dovute. Qualora vengano rilevate irregolarità prima del saldo, il

periodo di durata della fideiussione dovrà essere esteso a cura del beneficiario per il

tempo richiesto dalla Regione stessa.

Nonostante questa puntuale configurazione dei presupposti e dei meccanismi

di garanzia, non risultano effettuate escussioni, né recuperate somme attraverso la

fidejussione: ciò probabilmente è dovuto alla circostanza che le irregolarità e frodi

vengono accertate successivamente, oltre il biennio.

Analisi finanziaria del programma e avanzamento fisico delle misure

L’analisi dei prospetti finanziari che compendiano l’avanzamento del POR

2000-2006 ha evidenziato un’ottima capacità sia di impegno che di spesa.

Dal riparto per Asse si può notare una prevalenza delle risorse destinate

all’Asse A e C, che assorbono più del 50% del costo pubblico eleggibile. (A:

Sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro per combattere e

prevenire la disoccupazione; C: Promozione e miglioramento della formazione

professionale, dell’istruzione e dell’orientamento al fine di agevolare e migliorare

l’accesso e l’integrazione nel mercato del lavoro).

In termini finanziari la capacità programmatoria quale rapporto fra il

finanziamento programmato (costo pubblico eleggibile) ed il costo ammissibile,

corrispondente ad euro1.515.705.906,87, è molto elevata, pari al 97%.

La capacità di impegno complessiva risulta dell’88%, e la realizzazione

effettiva in termini finanziari è pari all’86%.

La capacità reale di impegno, rapportata al costo ammesso è pari al 91%,

mentre la capacità di pagamento, cioè gli effettivi trasferimenti ai beneficiari è pari

all’88%.

In termini di realizzazione fisica, si pone in rilievo l’ingente numero dei

progetti presentati, cioè 68.371, di cui 57.566 ammissibili e di una quantità

inferiore di progetti approvati pari a 26.516.


299

Emerge che il rapporto fra progetti ammissibili ed approvati è pari al 46%; la

percentuale dei progetti conclusi rispetto a quelli avviati risulta del 98%. I progetti

revocati invece rappresentano solo il 14% dei progetti approvati.

Irregolarità e frodi nei progetti finanziati dal FSE: recuperi

La Commissione richiede un interlocutore unico per quanto attiene la

segnalazione di irregolarità o frodi, che, per l’Italia, è il Dipartimento per le politiche

comunitarie, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, e dal quale

dipende anche il Nucleo speciale della Guardia di finanza per la repressione delle

frodi comunitarie. Il Dipartimento gestisce la fase della segnalazione all’OLAF-Ufficio

europeo per la lotta anti frode e quale primaria fonte di informazioni e dati sulla

consistenza dei comportamenti irregolari, comunica le frodi e le irregolarità, al di

sopra di una determinata soglia minima di importo, anche qualora non si sia

verificato alcun danno, ad esempio perché l’individuazione dell’irregolarità è

avvenuta in un momento in cui non era stato ancora erogato il finanziamento.

L’articolo 3 del reg. 1681/1994 dispone la comunicazione trimestrale alla

Commissione europea dell’elenco delle irregolarità, relative a somme superiori a

euro 4.000 in (reg. 1681/1994) e superiori a euro 10.000 a seguito delle modifiche

normative introdotte dal reg. 2035/2005, che hanno formato oggetto di un primo

atto di accertamento amministrativo o giudiziario. A tal fine, le Amministrazioni

forniscono dati specifici in merito, con i successivi aggiornamenti, al Dipartimento

politiche comunitarie, che li inoltra alla Commissione, indicando, fra le molteplici

informazioni a corredo, il Fondo strutturale di riferimento, la disposizione violata,

l’entità del finanziamento e del recupero da effettuare e la data e la fonte della

prima informazione che ha indotto il sospetto dell'esistenza di un'irregolarità,

l’identità del beneficiario, e sullo stato dei procedimenti di accertamento e recupero.

Con riferimento al POR 2000-2006, relativamente al FSE, appare di rilevante

interesse verificare non solo quindi le modalità e l’efficacia del controllo sulle

irregolarità e frodi, in termini di prevenzione delle stesse e di scoperta, ma anche

l’efficacia delle successive iniziative di recupero.

E’ evidente che è importante implementare la capacità e velocità di

utilizzazione dei Fondi, anche in ragione del rischio di “disimpegno automatico” da

parte della Commissione, ma ugualmente analoga importanza deve rivestire la

corretta utilizzazione, e la garanzia che i contributi vengano indirizzati alle finalità

per le quali sono destinati.

Assume rilievo la disposizione di cui ai commi 1215 e seguenti della legge

finanziaria per il 2007, che prevede la potestà dello Stato di rivalersi sugli altri enti


300

dell’importo delle suddette regolazioni finanziarie (o rettifiche) a carico dell’Italia,

da parte della Commissione, qualora le stesse siano imputabili agli enti medesimi.

La competente DG, difatti, procede direttamente alle contestazioni (in sede

ispettiva o amministrativa) e assume i necessari provvedimenti all’esito del

contraddittorio, quali il recupero o la compensazione, previa emanazione di

provvedimento di fermo amministrativo, su tutti i pagamenti spettanti al

beneficiario ai sensi dell’art. 64 bis della legge regionale n. 34/1978, così come

modificata dalla L.R. 14/2001, previa verifica da parte dell’Avvocatura della Regione

sulla congruità della motivazione del fermo e del decreto di revoca o di recupero

degli importi non dovuti. Degno di rilievo è quindi l’utilizzo del “fermo”

amministrativo, quale strumento volto ad accentuare le garanzie che

l’Amministrazione attua nel campo dei recuperi di somme indebitamente erogate.

In caso di illeciti penalmente rilevanti la Regione Lombardia si costituisce

parte civile nel processo penale. In sede di eventuale patteggiamento, la Regione

accetta l’offerta risarcitoria, in acconto, qualora non esaustiva dell’importo totale da

recuperare.

L’Amministrazione espone che i tempi medi di recupero delle somme non

dovute, in quanto sussiste un’irregolarità o frode, sono circa due anni, e che fra

l’individuazione delle irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero

trascorre in media un lasso di tempo compreso fra i 3 e i 6 mesi.

In base ai dati presenti negli elenchi relativi al FSE, POR 1994-1999 e POR

2000-2006, trasmessi dalla Sezione affari comunitari aggiornati al 31-12-2006

elaborati sui dati del Dipartimento politiche comunitarie, risultano pratiche irregolari

per un importo totale di circa 11 milioni di euro, e non risulta effettivamente

recuperata alcuna somma.

È stato anche esaminato un estratto del Registro dei recuperi a valere

sull’intero POR 2000-2006, aggiornato alla data del 12 dicembre 2007.

Occorre precisare al riguardo che il Registro dei recuperi è di competenza

dell’Autorità di certificazione, che aggiorna sistematicamente i dati. Questi ultimi

sono relativi esclusivamente a spese irregolari rilevate, per qualsiasi importo, che

hanno dato luogo ad un atto formale di recupero. In buona sostanza non sono

inseriti in detto elenco tutte le segnalazioni effettuate al Dipartimento per le


Da tale ultimo documento è emerso che le irregolarità seguite da formale

atto di recupero hanno riguardato 380 casi in totale, accertate dai vari soggetti

preposti. L’importo complessivo da recuperare al 12.12.2007 risulta essere pari ad


301

euro 3.690.011,70. L’importo già recuperato è pari ad euro 1.743.977,99 che

rappresenta quindi il 47% rispetto al totale.

Fino al 31.12.2006, risulta un importo da recuperare di euro 1.013.256,83

relativamente a provvedimenti di recupero adottati, ed un importo recuperato di

euro 834.935,79 pari al 82% del totale.

Nei dati rilevati dal Registro dei recuperi, sono riportati alcuni casi segnalati

all’OLAF e sui quali è stato effettuato il recupero, circostanza che non risulta nei

tabulati del Dipartimento per le politiche comunitarie. In particolare, risultano 57

casi di segnalazione all’OLAF, per i quali è stato effettuato un recupero parziale pari

ad euro 755.402,98 su un totale spesa irregolare da recuperare pari ad euro

2.121.488,21. L’Amministrazione stessa, in un recente documento trasmesso alla

Sezione affari comunitari di questa Corte, riconosce la sussistenza di alcune criticità

ai fini delle comunicazioni all’OLAF, per l’attività degli operatori, nei casi nei quali

siano pendenti procedimenti penali, atteso che in tale ambito permangono carenze

informative, da parte delle Procure.

Certo è che nel suddetto registro sono contabilizzati solamente i casi per i

quali sia stato emesso un atto di recupero, di qualunque importo si tratti; mentre

nel “file” del Dipartimento per le politiche comunitarie sono registrate tutte le

segnalazioni da inviare alla Commissione europea, afferenti a tutti i casi nei quali

sia stata riscontrata una irregolarità o frode, di importo superiore al limite minimo

previsto dalla normativa europea, ma per i quali sussista almeno l’atto di primo

amministrativo o giudiziario di accertamento dell’irregolarità.

Occorre evidenziare, al riguardo, che sussiste l’obbligo dello Stato di

aggiornare trimestralmente i dati relativi alle segnalazioni effettuate alla

Commissione europea, in relazione anche allo stato dei recuperi (ai sensi del reg.

1681/1994 più volte citato). Conseguentemente si ravvisa l’obbligo della Regione di

verificare costantemente l’andamento delle segnalazioni e fornire la corretta

comunicazione di ciò al Dipartimento per le politiche comunitarie.

E’ perciò necessaria ed indispensabile un’attenzione maggiore da parte dei

competenti settori per avere contezza dell’esito, nel tempo, di ogni segnalazione

effettuata al Dipartimento per le politiche comunitarie, al fine di consentire alla

Commissione un riscontro veritiero e costantemente aggiornato dei recuperi da

effettuare o realizzati dalla Regione.

Emerge con chiarezza dunque che il campo di miglioramento su cui occorre

focalizzare l’attenzione della Regione attiene al sistema di comunicazione e

rilevazione dei dati che tenga conto di tutte le variabili che intervengono nel


302

procedimento di segnalazione delle irregolarità e frodi al Dipartimento per le

politiche comunitarie ed ai conseguenti necessari recuperi.

Ciò considerato, tuttavia, si può chiudere con un dato positivo, evidenziando

che, dalla sola analisi dei dati del registro dei recuperi, emerge un impegno

notevole sul fronte dei controlli e dei recuperi nell’anno 2006, ovviamente per i soli

casi in cui sia stato formalizzato un atto di recupero, considerando che i recuperi

dedotti dalle dichiarazioni di spesa effettuati nel 2006 rappresentano circa il 95%

del totale e le somme recuperate nel 2006 sono circa l’80% del totale del periodo di

programmazione 2000-2006.


303


PER LA SARDEGNA



Oggetto e finalità dell’indagine di controllo.

In prosecuzione di quella conclusasi nell’esercizio precedente (v.

deliberazione n. 50/2007), la presente indagine ha per oggetto il controllo e il

monitoraggio sull’andamento e sullo stato di attuazione del FSE in Sardegna (POR

2000-2006), rilevando le irregolarità emerse nel corso della gestione nonché

l’eventuale accertata o sospettata sussistenza di fenomeni di frodi.

Si è reso necessario, infine, disporre un approfondimento nella materia delle

garanzie assunte a tutela del buon esito delle erogazioni finanziate a valere sul

Fondo.

Il quadro organizzativo preposto all’attuazione del POR 2000-2006: il

quadro completo delle Misure attuate e dei relativi responsabili

L’incompletezza delle notizie305 ha richiesto che nella presente nuova sede

istruttoria si pervenisse alla concreta individuazione del responsabile preposto a

ciascuna delle Misure attuate.

Con l’occasione è stato riscontrato che il Comitato di Coordinamento,

deputato a assicurare l’unitarietà di orientamento e la tempestività del complesso di

attività attuative del POR, non si è riunito nel 2007.

Il relativo quadro, esposto per “Asse”306 è risultato incompleto in quanto non

riferentesi a tutte le 61 Misure del POR Sardegna 2000-2006, bensì a sole 31

Misure.

Al riguardo si può preliminarmente osservare che sono generalmente

presenti adeguate professionalità per l’attuazione delle attività complesse

concernenti l’attivazione delle misure POR, tuttavia in numerosi casi il tempo ad

esse dedicato è soltanto una parte marginale della prestazione lavorativa

complessiva. Quasi mai l’operatore – ai vari livelli di responsabilità – è impegnato in

via esclusiva nelle attività connesse alla misura POR307.

305 Nella pubblica adunanza della Sezione della Corte dei conti era emerso il numero “indicativo” di 28 responsabili di misura a fronte di 61 misure da attuare, molti sprovvisti di propria struttura operativa (v. cit. del. 50/2007). 306 Il POR Sardegna è organizzato in VII Assi prioritari di intervento per aree tematiche. 307 Nello specifico si deve constatare che ciascuna Misura che ricade sul FESR dispone di proprio responsabile, mentre si osserva che nelle Misure che ricadono sul FEAOG e sul FSE, in diversi casi, ad un unico responsabile sono assegnate numerose Misure (vedasi, per esempio, le Misure 3.1; 3.4; 3.10;


304

Dalle percentuali di tempo dedicato si può ancora constatare che

comunemente queste specifiche attività vengono attribuite in aggiunta a quelle

ordinariamente espletate e che non rappresentano quasi mai la prevalenza

dell’attività di servizio.

Gli aspetti critici sopra evidenziati hanno conseguentemente condizionato

negativamente l’attività di attuazione delle Misure del POR, comportando

presumibilmente ritardi e difficoltà operative.

Le condizioni organizzative vanno, perciò, riconsiderate al fine di disporre

ogni utile correttivo sia con riguardo alle attività da concludersi sul POR 2000-2006,

sia – soprattutto – con maggiore attenzione per quel che sarà l’intervento 2007-

2013.

Avanzamento finanziario del POR 2000-2006

Tra le valutazioni critiche già assunte da questa Sezione si era segnalato,

che l’impostazione delle scritture, allo stato, non consentiva di risalire alle risorse di

provenienza comunitaria.

Tali carenze informative erano state in parte già enunciate nel “complemento

di programmazione” in quanto si evidenziava l’introdotto “ciclo di programmazione

unico”, volto a realizzare il coordinamento dei flussi finanziari quale che sia la fonte

di provenienza, unificandoli nell’unità elementare di bilancio (UPB), affidata ad un

“centro di responsabilità”, costituita indistintamente dalle risorse proprie del

bilancio regionale, della quota del bilancio ordinario dello Stato, dalle quote di

risorse rinvenienti dal bilancio UE, dalle quote di risorse del cofinanziamento

nazionale (statale e regionale) dei programmi comunitari.

La richiamata metodologia, pur apprezzabile per i generali fini della

programmazione economico-finanziaria, non assolve però in alcun modo alle

indispensabile esigenza informativa cui le scritture di bilancio (a preventivo e a

consuntivo) devono, invece, essere finalizzate, se del caso con quadri prospettici

integrativi.

Ciò anche per dare più compiuta effettività alla responsabilità delle distinte

gestioni.

Le uniche indicazioni utili a tal fine si rinvengono nel RAE 2006 che espone

significativamente i dati finanziari relativi ai pagamenti ricevuti dalla Commissione

europea e dallo Stato a valere sul POR Sardegna 2000-2006 erogati al 31.12.2006

(RAE v. parte 3, esecuzione finanziaria del programma, pag. 54 e seg.).

3.11; e 2.4; 3.3; 3.5; 3.8; 3.9; 3.14; 3.15; 3.16; 3.17; 3.18; sul FSE affidate al medesimo responsabile).


305

I dati in argomento attestano che la percentuale di spesa effettivamente

sostenuta (e rendicontata) alla chiusura della programmazione 2000-2006

ammonta al 61% circa rispetto a quella che avrebbe potuto essere realizzata sul

territorio regionale.

Nel corso dei sei anni di programmazione sono state effettivamente acquisite

al bilancio regionale risorse pari a 2.197.421.409,08 euro, di cui 1.278.978.998,59

euro di quota comunitaria e 918.442.410,49 euro di quota nazionale.

Non si dispone, pertanto, di quelli erogati nel corso del 2007, ulteriormente

ammessi ai finanziamenti del POR.

Prospetto n. 1 – Pagamenti ricevuti dalla Commissione europea

Asse Spesa

ammissibile totale prevista

Spesa cumulata al 31.12.2006

% Quota comunitaria

Quota nazionale

Totale

FESR 2.600.980.000 1.622.403.940 62,38% 811.437.653 596.190.148 1.407.627.801

FSE 744.428.000 481.546.527 64,69% 206.710.223 144.697.334 351.407.556

FEAOG* 837.156.000 462.822.165 55,29% 247.640.768 168.321.534 415.962.303

SFOP 75.991.040 36.740.810 48,35% 13.190.355 9.233.395 22.423.749

Totale 4.258.555.040 2.603.513.422 61,14% 1.275.978.999 918.442.410 2.197.421.409 Fonte:R.A.E. 2006

Prospetto n. 2 - POR 2000-2006 - attuazione finanziaria al 31 ottobre 2007 per Asse

contributo totale

2000-2006

impegni pagamenti capacità

di impegno

capacità di spesa

note Asse

a b c b/a c/a 1 – risorse naturali 1.061.924.628,00 1.025.954.120,21 854.790.545,80 96,60% 80,50% - 2 – risorse culturali 379.723.372,00 342.233.193,09 247.940.160,94 90,10% 65,30% - 3 – risorse umane 716.997.130,00 589.353.688,73 454.016.412,24 82,20% 63,30% - 4 – sistemi locali di sviluppo 1.274.017.910,00 11.713.551.137,97 882.613.191,09 91,90% 69,30% -

5 - città 371.902.000,00 274.783.127,98 195.991.676,97 73,90% 52,70% - 6 – reti e nodi di servizio 430.540.000,00 432.040.458,30 357.861.971,26 100,30% 83,10% - 7 – assistenza tecnica 23.450.000,00 21.727.033,60 14.632.113,79 92,70% 62,40% -

totale 4.258.555.040,00 3.857.446.759,88 3.007.846.072,09 90,60% 70,60% -


306

L’avanzamento finanziario del FSE al 31.12.2007 e i progetti coerenti sul FSE

Successivamente al deferimento della relazione istruttoria, in prossimità

dell’adunanza di discussione conclusiva, sono pervenuti alcuni importanti

aggiornamenti concernenti l’attuazione del FSE che di seguito si riportano.

Prospetto n. 3 - Avanzamento finanziario FSE al 31 dicembre 2007

importo totale FSE spesa raggiungimento spesa totale

744.428.000,00 576.030.299,44 77,38%

Prospetto n. 4 - Progetti coerenti FSE al 31 dicembre 2007

ASSE MISURA

Totale spesa da progetti

coerenti al 31/12/07

Totale certificato al 31/12/2007

Incidenza % progetti coerenti

1 8 70.041,06

2 4 202.767,47

3 2 121.475.984,11

3 3 28.157.694,98

3 5A 96.000,00

3 6 2.504.076,77

3 7 6.162.555,01

3 10 pres 7.742.698,78

3 10 lsu 5.532.486,00

3 16 466.188,11

4 6 12.476.810,32

5 3 158.877,95

6 4 2.228.352,65

Totale 187.274.533,21 576.030.299,44 32,51% Fonte: Autorità di pagamento

Le risorse umane per i controlli nel FSE affidati a soggetto esterno

Le modalità del controllo sono caratterizzate dalla specifica tipologia degli

interventi finanziati dal FSE, trattandosi prevalentemente di interventi relativi alla

formazione professionale, affidati attraverso e a seguito di “avviso pubblico” in

regime di “concessione amministrativa”.

Quanto ai controlli, ai funzionari della RAS sono affidati controlli in itinere sul

corretto svolgimento delle attività amministrative e sulla idoneità delle sedi; alla

xxx S.p.a. sono affidati i controlli sui rendiconti presentati dai soggetti beneficiari

attuatori degli interventi di formazione.

L’Autorità di pagamento espone che alla data del 31.12.2007 la xxx S.p.a.

ha concluso 366 verifiche per un importo totale di interventi finanziati pari a

116.319.524,89 euro.


307

E’ stata considerata ammissibile una spesa pari a 108.921.666,19 euro; la

quota restante è in parte sotto analisi per completamento della documentazione, in

parte non è stata ritenuta ammissibile (per un importo di 4.563.317,18 euro).

La xxx S.p.a. trasmette gli esiti delle verifiche ai competenti servizi

dell’Assessorato non tanto per presa d’atto bensì per la compiuta acquisizione delle

risultanze e la conseguente piena approvazione.

L’Autorità di pagamento esprime positive valutazione sul contributo ad oggi

assicurato dal soggetto affidatario, da individuarsi prevalentemente sull’opportunità

riconosciuta ai soggetti attuatori di “…conformare i propri modelli gestionali ed

organizzativi alle esigenze della gestione dei fondi pubblici imposte dai regolamenti

e dalle disposizioni di legge…”. Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che i rendiconti

risultano complessivamente meglio redatti, con un inferiore tasso di spese non

ammesse rispetto ai periodi precedenti <<…Nell’ottica di creare in Sardegna un

sistema di rendicontazione dei fondi pubblici sempre più aderente ai principi di sana

gestione finanziaria, xxx S.p.a. sta attuando, su richiesta della Regione, una

sperimentazione del modello di rendicontazione degli interventi basato sul bilancio

d’esercizio, al fine di consentire una quadratura dei costi generali di funzionamento

del soggetto attuatore con le risultanze del bilancio d’esercizio del soggetto stesso.

L’obiettivo è quello di procedere ad una progressiva estensione di tale modello a

tutti i soggetti attuatori come accade attualmente in altre realtà regionali quali

l’Emilia Romagna…>>.

Le risultanze del quadro dei controlli di II livello

Le prescrizioni di cui ai regolamenti comunitari, com’è noto, impongono per

ciascun Fondo di assoggettare a controllo di II livello un campione minimo del 5%

della spesa di cui si domanda il finanziamento (in adempimento delle prescrizioni di

cui al regolamento 438/2001, recante le modalità di svolgimento dei sistemi di

gestione e di controllo dei contributi concessi nell’ambito dei Fondi strutturali308, art.

13).

Infatti si osserva che nel 2007 la percentuale di spesa controllata si è

attestata sul 15,30%, in alcuni Fondi raggiungendo il 34,36% (SFOP), pari a

446.965.049,82 euro sul totale di 2.920.736.706,98 euro di spesa rendicontata o

dicasi ammissibile a finanziamento.

E’ altresì utile segnalare che nel corso della descritta attività di controllo di II

livello si sono evidenziate n. 360 casi di irregolarità per un importo complessivo pari

308 L’art. 13 del cit. regolamento recita <<entro il 30 giugno di ogni anno…gli Stati membri informano le Commissione in merito all’applicazione nel corso dell’anno precedente, degli artt. 10, 11 e 12, indicando anche eventuali integrazioni e aggiornamenti da apportare ai propri sistemi di gestione e controllo…>>.


308

a 8.371.316,04 euro, equivalente all’1,87% della spesa controllata (cioè del

campione controllato) Tale dato percentuale di spesa irregolare, impostate le

dovute proporzioni, se dilatato all’intera spesa rendicontata potrebbe determinare

un indice estremamente preoccupante, presumibilmente attestato in oltre il 10%

dell’intero ammontare.

Le valutazioni della Commissione sul rapporto annuale di esecuzione (RAE

2006)

Pur riconoscendo la conformità della relazione annuale dell’Autorità di

gestione alle previsioni di cui al regolamento 1260/1999, art. 37.2, tuttavia la

Commissione ne segnala l’inadeguatezza sotto il profilo delle modalità di

misurazione e rappresentazione della realizzazione fisica degli interventi.

In altri termini il richiamo della Commissione è rivolto a disporre di effettivi

strumenti di analisi del grado di concreta realizzazione degli obiettivi strutturali

propri di ciascun intervento, anche in considerazione del fatto che volge a

conclusione il sesto anno di attuazione della programmazione POR.

Dall’allegato alla nota della Commissione si legge <<…in generale si chiede,

conformemente alle conclusioni degli IA 2005 e 2006, di completare la misurazione

degli indicatori di realizzazione fisica e di fornire commenti più critici al riguardo,

che mettano in evidenza le situazioni in cui i valori realizzati si differenziano

maggiormente dai target, fornendo il necessario commento. critico. Al paragrafo

2.1 “Sintesi dei problemi significativi incontrati nella gestione dell’intervento ed

eventuali misure adottate” vanno fornite maggiori informazioni in merito alle cause

che potrebbero portare all’applicazione del disimpegno automatico per i FEAOG,

nonché in merito all’altissima percentuale di irregolarità rilevate per lo SFOP (circa

14%)…>>.

L’Autorità di gestione nella risposta alla Commissione ha precisato di aver

provveduto a migliorare la descrizione e l’analisi dei dati disponibili

sull’avanzamento fisico sia delle singole Misure che del Programma nel suo

complesso, formulando le necessarie integrazioni nel rinnovato documento RAE

2006.

Le previsioni normative relative alle garanzie fideiussorie prestate dai

beneficiari dei Fondi. Polizze adottate nel POR Sardegna

La normativa nazionale prevede che si debba di procedere all’erogazione

degli “anticipi” in favore dei soggetti privati sulla quota nazionale di

cofinanziamento – e che grava sulle risorse del Fondo di rotazione di cui all’art. 5


309

della legge 16 aprile 1987 n. 183 – previo rilascio di garanzia fideiussoria (legge 6

febbraio 1996, n. 52, art. 2, legge comunitaria 1994).

La citata normativa circoscrive l’assunzione della garanzia ai “soggetti

privati” beneficiari delle erogazioni e pare coprire solo i rischi inerenti alle quote

“nazionali” che gravano sul “Fondo di rotazione” o, in altri termini, che sono

finanziate dal suddetto fondo presso il Ministero del tesoro per l’attuazione delle


Va precisato che sul Fondo affluiscono sia le risorse nazionali annualmente

individuate per le finalità all’esame, sia le somme erogate dalle istituzioni della

Comunità europea per contributi e sovvenzioni in favore dell’Italia (cfr. cit. art. 5,

comma 2 lett. b) e c), legge 16 aprile 1987 n. 183).

I decreti 20 settembre 1996 e 22 aprile 1997 del Ministero del tesoro hanno

successivamente previsto all’art. 2 che la garanzia in argomento può essere

prestata dalle banche, dalle imprese di assicurazioni e dagli intermediari finanziari

iscritti nell’elenco speciale previsto dall’art. 107 del T.U. delle leggi in materia

bancaria e creditizia (D.lgs. 1 settembre 1993 n. 385) e ha approvato apposito

schema per la costituzione della garanzia fideiussoria.

Si è riscontrata una sostanziale omogeneità tra le clausole di cui allo schema

ministeriale e quelle effettivamente assunte in sede regionale, acquisite agli atti

della presente indagine.

I contratti si caratterizzano per l’irrevocabile ed incondizionata obbligazione

a carico del soggetto fideiussore di rimborsare all’Amministrazione regionale gli

importi garantiti “…a fronte del non corretto utilizzo delle somme anticipate…”. Il

rimborso – il cui ammontare viene previsto con le dovute maggiorazioni degli

interessi conteggiati per il periodo che va dall’erogazione al rimborso stesso –

avviene a “…prima e semplice richiesta scritta e non oltre quindici giorni dalla

ricezione della richiesta…” senza poter apporre alcuna eccezione all’Amministrazione

e anche nel caso in cui il soggetto garantito (beneficiario dei contributi comunitari)

sia eventualmente fallito o sottoposto a procedure giudiziali.

Il Soggetto garante dichiara di rinunciare espressamente al beneficio della

preventiva escussione e, infine, in qualche caso accetta l’inopponibilità del mancato

pagamento dei premi pattuiti.

Alcune differenti clausole si osservano con riguardo all’efficacia temporale

della garanzia, ovvero al momento cui disporre lo svincolo delle polizze.

L’Ufficio di controllo, presa visione dei contratti soprarichiamati, ha posto le

seguenti questioni all’attenzione dei Soggetti attuatori delle Misure;

1) in quali e quante Misure siano state assunte le garanzie;


310

2) se i contratti tipo siano stati unilateralmente predisposti dall’Amministrazione

regionale (schema in bianco); se vi sia stata l’indicazione dei Soggetti bancari o

assicurativi cui rivolgersi o, viceversa, da escludersi ai fini della stipulazione dei

contratti di garanzia;

3) in quali casi si sia reso necessario nel concreto dell’attività POR richiedere il

rimborso al Soggetto garante;

4) quali ragioni eventualmente abbiano impedito l’attivazione della garanzia in tutti

i casi di spesa “irregolare” (da intendersi comprensiva anche delle frodi o

sospette frodi), posto che agli atti risultano già acquisiti elenchi di spesa da

“recuperare” e attesa la nota problematica (ripetutamente segnalata dai

soggetti attuatori POR) afferente alle procedure agibili per i recuperi.

5) quali ragioni ostino all’attivazione delle garanzie in tutti i numerosi casi di

“rinuncia” alle “tranches” ulteriori del finanziamento per conseguire, in ogni

caso, il recupero dell’anticipazione già concessa.

Nell’audizione l’Autorità di gestione ha riferito che si sono verificate

numerose discrasie successivamente alla scelta dei Soggetti (banche e

assicurazioni) cui riconoscere i requisiti di affidabilità per la stipula dei contratti in

argomento, ai sensi e nei termini di cui alla normativa di settore (art. 106 e 107

legge bancaria).

Sembrerebbe, in sostanza, che i requisiti pur formalmente posseduti, da

parte dei Soggetti garanti, non fossero sufficienti ad evitare gravosi inconvenienti

che avrebbero poi in concreto del tutto vanificato la possibilità di attivare le

garanzie stesse, trattandosi di Soggetti per i quali era stato sufficiente disporre al

solo momento della stipula della mera qualificazione formale di “intermediari

finanziari” e salva per gli stessi anche la possibilità successiva di cessare la propria

attività, rendendosi così inutile qualsiasi iniziativa per conseguire il rimborso. Viene,

inoltre, precisato che la tematica è oggetto di nuovo esame da parte degli uffici,

soprattutto nella prospettiva di mettere a punto una mirata, ed efficace

impostazione di valide convenzioni per la prossima agenda 2007-2013, superando i

numerosi problemi riscontrati in questi anni nel POR.

Parrebbe, conclusivamente, alla luce degli esiti dell’audizione, che le polizze

ad oggi stipulate non abbiano dato esiti fruttuosi, salvi i chiarimenti che si

attendono per effetto della verifica che l’Autorità di gestione si è impegnata ad

espletare.

L’Ufficio di controllo, in ogni caso, ha già messo in evidenza nel corso

dell’audizione che la situazione ad oggi si appalesa del tutto critica, tenuto conto da

un lato del cospicuo esborso di risorse inutilmente avvenuto – seppure sostenuto


311

dai privati beneficiari dei finanziamenti – e dall’altro del danno subito

dall’Amministrazione regionale e comunitaria, costrette ad attivarsi

aggiuntivamente per le procedure di recupero in via amministrativa o giudiziale. In

disparte ogni ulteriore ragionamento per il caso in cui non si dovesse

definitivamente pervenire ad alcun recupero e si fossero nelle more vanificate le

condizioni per l’attivazione delle garanzie per effetto di comportamenti omissivi.

Le polizze fideiussorie nel FSE

In sede istruttoria sono pervenute unicamente le risposte dell’Autorità di

pagamento del FSE, a mezzo delle quali si precisa che viene prestata garanzia

fideiussoria di importo pari all’anticipazione concessa al primo atto di erogazione del

finanziamento assegnato. Si precisa ancora che la garanzia, rilasciata dai soggetti

bancari, da imprese di assicurazione o da intermediari finanziari, viene rilasciata su

modello predisposto dalla Regione, allegato alla nota di comunicazione

dell’avvenuta aggiudicazione del progetto finanziato, redatto in conformità del

richiamato decreto ministeriale.

L’Autorità di pagamento FSE riferisce che <<…con riferimento alle spese non

ammissibili stornate dalle certificazioni di spesa la Regione non ha attivato alcuna

procedura di escussione di polizze fideiussorie in quanto ha scelto, in prima istanza,

di chiedere la restituzione delle somme direttamente ai Soggetti attuatori,

prospettando, in caso di mancato versamento, l’attivazione della procedura di

escussione della garanzia.

Le agenzie formative hanno ottemperato alla richiesta di restituzione delle

somme. Fa eccezione il caso degli storni relativi a spese non ammissibili di importo

più rilevante, relativi alle rendicontazione effettuate su xxxx Sardegna dove, in

luogo del recupero dei fondi attraverso l’escussione delle garanzie fideiussorie, la

Regione ha aderito alla richiesta dell’agenzia formativa di non procedere

all’immediato incameramento delle somme e di procedere alla stipula di un

contratto avente ad oggetto la ripartizione quinquennale del debito maturato nei

confronti della Regione…>>.

Circa le ragioni portate a sostegno di tale decisione l’Assessorato precisa che

<<…le ragioni che hanno giustificato la firma di tale contratto sono da ricondursi

essenzialmente al periodo di crisi che interessa il sistema della formazione

professionale e che ha visto una drastica riduzione del volume di finanziamenti

assegnati alle agenzie formative per la gestione di attività corsuali, cui non ha fatto

seguito un’altrettanto veloce riduzione dei costi fissi di struttura, compresi i costi

per il personale dipendente. Tale situazione di sofferenza finanziaria è già nota alla

Giunta regionale la quale ha previsto, con deliberazione 12/10 del 27.03.2007, la


312

possibilità di concordare con le agenzie formative dei piani pluriennali di restituzione

del debito evitando così la sospensione dei pagamenti nei loro confronti.

Nell’adunanza pubblica è stato precisato che non sarebbe stato possibile

escutere la polizza per intervenuto fallimento del Soggetto garante e che sarebbe in

corso di predisposizione l’insinuazione nella procedura fallimentare.

Sulle sopraesposte prospettazioni sopravvivono notevoli perplessità della

Sezione.

L’analisi delle irregolarità, delle frodi e dei recuperi

1. La contabilità di rettifica.

Si deve rammentare la distinzione – ammessa dalla normativa comunitaria –

tra le ipotesi di violazione delle norme (più o meno colpevoli, negligenti o dolose)

atte a recare pregiudizio finanziario e gli “errori” dipendenti dalle attività delle

autorità responsabili del POR ai diversi livelli operativi.

Tale caso, pur qualificabile come non conformità alle norme, non comporta

obbligo di comunicazione se scoperto prima del pagamento, ma – ovviamente – in

seguito al pagamento comporta obbligo di procedere al recupero e alla

comunicazione (cfr. cit regolamento 1681/1994, art. 3.1) Non si dispone allo stato

degli atti, di notizie sull’incidenza della rilevanza quantitativa degli errori nella

attuazione del POR (per il POP, invece, v. cap. II paragrafo 3 della già cit. del.

50/2007).

Nella precedente indagine era, poi, risultato che le Autorità di pagamento

per il caso di criticità nell’avanzamento della Misura applicano la modalità dello

“storno” contabile degli importi considerati irregolari, compensandoli con

l’avanzamento della spesa dichiarata alla prima domanda di pagamento utile

successivo, ottenendo il risultato da un lato di non pervenire a pronuncia o

accertamento di irregolarità, dall’altro di evitare l’immediato pregiudizio finanziario.

Tuttavia tali rettifiche contabili, che modificano il regolare avanzamento

finanziario, devono risultare negli atti procedurali e se ne deve dare comunicazione

all’OLAF. Pertanto dette rettifiche devono essere registrate, conservandosene

traccia nell’ambito del piano di avanzamento finanziario, nonché negli esiti varati

dai diversi livelli di controllo espletati, per tutta l’opportuna conoscenza (in tale

senso vedere il documento della Commissione diramato dalla circolare del Ministero

dell’economia e delle finanze prot. n. 6498 in data 3 marzo 2006, recante

Orientamenti relativi sulla deduzione dei recuperi dalla Dichiarazione di spesa e

domanda di pagamento….conformemente all’art. 8…del reg. CE 438/2001, punto

3.3).


313

Si era, pertanto, richiamata l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i

casi di rettifica e di storno contabile, in quanto – pur evitando il pregiudizio

finanziario immediato che discenderebbe dalla tranche di pagamento irregolare –

trattasi pur sempre di situazioni obiettivamente anomale e critiche che esigono

un’analisi approfondita dei motivi di fatto e di diritto che determinano la situazione

irregolare, oltre all’istituzione di appositi registri di tali contabilità.

La casistica in questione è stata in concreto registrata nel POR Sardegna

2000-2006 nell’attuazione dei diversi Fondi, conseguendo l’effetto di una drastica

riduzione di ipotesi tecnicamente definibili come “irregolarità”.

Tali iniziative di rettifica, inoltre, avrebbero consentito – alla luce delle

precisazioni fornite dalle Autorità di pagamento – di liberare risorse da destinare ad

altre operazioni di finanziamento.

L’ufficio di controllo della Corte dei conti, in conseguenza, ha provveduto ad

acquisire ogni notizia e quantificazione finanziaria sulle contabilità in argomento da

istituire ai sensi del regolamento della Commissione 438/2001, art. 8 (unitamente a

copia della modulistica utilizzata, nonché al manuale operativo appositamente

adottato).

Le irregolarità e le frodi nel POP Sardegna 1994-1999

Nell’imminenza dell’adunanza pubblica, in risposta alla bozza di relazione

istruttoria ricevuta, l’Autorità di gestione ha trasmesso l’elenco che attiene alle

procedure giudiziarie in corso di accertamento definitivo per frodi sul POP 1994-

1999. (nota n. 807 del 12 febbraio 2008).

Si osserva che l’elenco contiene casi di frodi nel FEAOG e nel FESR ad

esclusione dello SFOP del FSE, al 31.12.2007.

Le frodi nel POR Sardegna 2000-2006

Gli accertamenti sono stati svolti da parte di reparti della Guardia di finanza

operanti in Sardegna309 e le prassi seguite per commettere le attività illecite si

sostanziano prevalentemente nella predisposizione di documentazioni e fatturazioni

false al fine di trarre in inganno la Pubblica amministrazione e nella contraffazione

dei contrassegni di identificazione e di parti di macchinari. In tutti i casi in esame il

recupero delle somme indebitamente percepite è ritenuto possibile, ma rinviato

all’esito definitivo delle procedure giurisdizionali.

Nell’imminenza dell’adunanza pubblica, in risposta alla bozza di relazione

istruttoria ricevuta, l’Autorità di gestione ha trasmesso l’elenco che attiene alle

309 Nucleo regionale Polizia Tributaria – Gruppo repressione frodi; Nucleo provinciale Nuoro Polizia Tributaria; Brigata Palau.


314

procedure giudiziarie in corso di accertamento definitivo per frodi sul POR 2000-

2006 (nota prot. 807 del 12 febbraio 2008).

Si osserva che l’elenco contiene 15 casi di frode al 31.12.2007 di cui 10 nel

FEAOG, 3 nel FESR e 2 nello SFOP.

Non risulta alcuna ipotesi di frode nel FSE.

Le irregolarità nel POR 2000-2006

Criticità del quadro informativo disponibile. Nonostante il quadro

regolamentare abbia ormai fatto chiarezza sugli elementi definitori e costitutivi

integranti la “irregolarità” (ossia la spesa irregolare che grava sui finanziamenti

comunitari e sui cofinanziamenti regionali o statali), nonché sugli obblighi che ne

scaturiscono a carico dei diversi livelli di competenza (responsabili di misura,

autorità di pagamento, autorità di gestione, organismi centrali nazionali ecc.), sugli

obblighi iniziali di accertamento e cautelativi (per es. di sospensione dei pagamenti)

e, quindi, di comunicazione delle possibili o già riscontrate irregolarità ai diversi

Soggetti interessati (tutti i Soggetti attuatori del POR, Dipartimento Politiche

Comunitarie, OLAF, Commissione), ciononostante si registra a tutt’oggi un quadro

conoscitivo generalmente insufficiente se si mettono a confronto le informazioni

disponibili nelle diverse sedi (regionali, nazionali, comunitarie).

Tale stato di cose è sintomaticamente già acclarato nelle sedi del controllo

espletato dalle diverse articolazioni della Corte dei conti (sezioni regionali e centrale

Sezione controllo affari comunitari ed internazionali che si relazionano,

rispettivamente, con gli apparati regionali attuatori dei programmi regionali sui

Fondi strutturali e con quelli nazionali di coordinamento).

Anche nella presente indagine, infatti, si sono in sede istruttoria riscontrate

divergenze conoscitive e un complessivo disallineando informativo quanto al

numero delle irregolarità (sospettate o riscontrate) e alla loro effettiva incidenza

quantitativo-finanziaria.

Medesime difficoltà, già rilevate nelle valutazioni conclusive assunte nella

precedente indagine di controllo (sinteticamente ora riferite nella parte introduttiva)

si sono presentate nella corrente istruttoria della Corte dei conti per quel che

attiene alle notizie disponibili in sede regionale.

Allo stato degli atti disponibili, in sede di conclusione istruttoria infatti, non è

stato consentito al Magistrato istruttore di pervenire ad un univoco quadro di notizie

tra quelle fornite – rispettivamente - dalla Autorità di pagamento, dall’Ufficio di

coordinamento istituito presso l’Autorità di gestione e dall’Ufficio di controllo di II


315

livello, nonostante l’apprezzabile massima disponibilità e collaborazione assicurata

dai diversi uffici regionali.

Ad avviso dell’ufficio istruttore, trattasi – a questo punto – di perseguire il

raccordo necessario non tanto o non solo delle notizie finali, a disposizione di

ciascun Soggetto del Programma, quanto delle procedure atte a rilevare e

sanzionare la cosiddetta “spesa irregolare” che sembrano seguire vie parallele prive

di un punto d’incontro finale (soprattutto quanto agli aspetti obbligatori delle

comunicazioni tra i diversi Soggetti interessati in sede regionale e degli

adempimenti conseguenti da assumersi).

La stessa Autorità di gestione nell’ultima relazione di esecuzione aggiornata

nel II semestre 2007 (RAE 2006 con le integrazioni richieste dalla Commissione)

riconosce che <<…a livello di Responsabili di Misura sono state riscontrate

interpretazioni differenti delle procedure sulla gestione delle irregolarità, ovvero

comportamenti non univoci nel trattamento delle stesse…>>. Anche l’ufficio di II

livello esprime medesime valutazioni.

Riveste, conseguentemente, centrale e strategica importanza l’effettività e

l’efficienza del sistema dei controlli attivati all’interno del POR. Al riguardo non può

tacersi che nella richiamata RAE si riconosce che << i controlli effettuati sui

quattro fondi nel 2006 hanno evidenziato il permanere di alcune carenze e

inadeguatezze della struttura organizzativa e talune – anche conseguenti –

anomalie nei sistemi di gestione delle operazioni che talvolta impattano sull’efficacia

del Controllo di primo livello. Permangono, infatti, difficoltà dovute al turn over del

personale dedicato alla gestione e ai controlli in itinere delle operazioni, a cui si

aggiunge talvolta l’utilizzo di procedure non omogenee e standardizzate per i

controlli in loco e la relativa formalizzazione.

Gli uffici separati incaricati dei controlli di I livello, istituiti presso le direzioni

generali che gestiscono misure POR col compito di effettuare la verifica

amministrativa e contabile sulla documentazione di spesa fornita dai responsabili di

Misura, risultano parzialmente operativi; in tal caso la loro attività è limitata al solo

riscontro contabile…>>.

Nell’imminenza dell’adunanza pubblica, in risposta alle critiche osservazioni

soprariferite, l’Autorità di gestione pone a fondamento delle differenziazioni

riscontrate le diverse tipologie procedurali di rilevazione affidate ai diversi Soggetti

che si susseguono nelle procedure medesime e provvede a dettagliata descrizione,

(circoscrivendo nel contempo le ipotesi “soprasoglia” - oltre 10.000 euro). Con

l’occasione (v. la richiamata nota 807 del 12 febbraio 2007) l’Autorità di gestione

comunica nuovo elenco di irregolarità.


316

Il FSE: analisi della spesa “irregolare” e dei recuperi

L’Autorità di pagamento con relazione aggiornata a tutto dicembre 2007 ha

esposto le procedure di riferimento adottate e l’analisi della spesa “irregolare” (v.

nota prot. 854 in data 11.01.2008).

Nella relazione si distingue tra eventuale spesa già “certificata” alla

Commissione europea (ossia “rendicontata” come ammissibile), nel qual caso il

Responsabile può procedere con la procedura di recupero o, in alternativa, con

compensazione dalle successive domande di pagamento – previa rideterminazione

degli importi – o, ancora, attivando la polizza fideiussoria; tale caso richiede le

prescritte comunicazioni sia all’Autorità di pagamento, sia all’OLAF.

Nel caso di spesa non ancora certificata, invece, la procedura di recupero

viene “…gestita a livello di bilancio regionale dal RdM, non coinvolge l’Autorità di

pagamento se non a titolo meramente informativo, può avvenire tramite escussione

polizza fideiussoria, attraverso compensazione o emanazione appositi

provvedimenti di richiesta di rimborso…”.

Inoltre l’Autorità di pagamento ha trasmesso la determinazione dirigenziale

(n. 1177/AA.GG. del 12 maggio 2006) con cui è stato formalmente istituito “il

Registro dei recuperi, riferito a pagamenti già effettuati e certificati”. Ma è stato

precisato che la contabilità in esame non espone movimentazioni in quanto i

responsabili di Misura hanno finora optato per la via cautelativa di eliminare

l’intervento oggetto di irregolarità dalle spese ammissibili, se del caso deducendo

l’importo in questione dalla successiva domanda di pagamento (in concreto

bloccando il pagamento irregolare e liberando risorse comunitarie per altri

interventi).

In via contestuale viene, anche, dato conto delle operazioni di storno

effettuate secondo le rettifiche o correzioni ritenute necessarie.

L’importo delle spese stornate al 31 dicembre 2007, su spesa certificata è

pari a 1.679.268,27 euro e presenta - secondo quanto dichiarato - una percentuale

di incidenza dello 0,29 % sul totale certificato che ammonta a 576.030.299,44 euro

(si evidenzia che al 31.12.2006 tale incidenza era dello 0,1%).

Con la relazione all’esame l’Autorità di pagamento FSE trasmette anche un

elenco di “irregolarità soprasoglia” comunicato all’OLAF al 21.12.2007.

Trattasi di 16 casi di intervento per investimenti totali pari a 7.839.857,00

euro di cui 1.089.822,00 euro irregolare.

Anche per il FSE le irregolarità in ultimo comunicate dall’Autorità di gestione

sono in numero superiore a quelle precedentemente comunicate. Risultano, infatti,

17 casi per una spesa irregolare pari a 1.114.304,00 euro su un investimento di


317

7.926.622,00. La spesa da recuperare è pari a 682.455,00 euro (v. citata nota 807

del 12 febbraio 2008) (v. prospetto 5).

Con la nota citata vengono rese note le “spese stornate” al 31.12.2007 di cui

si trasmette l’elenco ove si riscontrano 1.610.492,04 euro per compensazioni sul

totale generale di 2.312.909,58 euro.

Le precisazioni dell’ufficio di controllo di II livello

In sede di finali osservazioni e risposte anche l’Ufficio di II livello ha

aggiornato il quadro dei controlli effettuati al 31.12.2007 e ha controdedotto quanto

segue.

Ha esposto, preliminarmente, le modalità di rilevazione delle irregolarità da

parte dei diversi Soggetti, puntualizzando che – nel caso dei controlli di II livello –

“…ogni operazione controllata può presentare diverse irregolarità, composta

ciascuna da uno o più errori…”.

Ad avviso dell’Ufficio di controllo di II livello, inoltre, considerando la

percentuale di spesa irregolare evidenziatosi sul campione estratto, in termini di

valore assoluto, l’importo delle spese rendicontate da considerarsi non ammissibile

sarebbe pari a circa 54 milioni di euro sull’ammontare complessivo delle spese

rendicontate al 31.10.2007 pari a 2.920.736.706,98 euro (v. citata nota 807 del 12

febbraio 2007).

Precisa, infine, che le irregolarità rilevate risultano generalmente di importo

inferiore a 10.000 euro e che, pertanto, non è dovuta la comunicazione alla

Commissione mentre l’Autorità di pagamento del FSE ne avrebbe avviato in modo

sistematico le operazioni di accertamento e recupero.

Merita di osservare che a fronte della spesa irregolare ad oggi risultante

all’Autorità di gestione (pari a 10,428 milioni di euro), l’Ufficio di controllo di II

livello – espandendo gli esiti del campione verificato – ne “stima” un ammontare

attestato, invece, su 54 milioni di euro sull’ammontare complessivo del

finanziamento POR, che registra un avanzamento alla chiusura dell’ottavo anno di

programmazione (2000-2006 oltre al 2002) pari al 70%.


318

Prospetto n. 5

Fonte: dati dell’Autorità di gestione della Regione Sardegna

Prospetto n. 6

FSE Elenco Irregolarità Sopra Soglia comunicate all’Olaf al 31.12.2007

Importo ID Denominazione

Investimento Irregolare Da recuperare

Recuperato

IT/28/07/FS *********** 198.318,00 57.729,00 57.729,00 0

IT/21/07/FS *********** 210.232,00 31.702,00 0 31.702,00

IT/27/07/FS *********** 206.583,00 71.472,00 71.472,00 0

IT/26/07/FS *********** 161.135,00 22.005,00 22.005,00 0

IT/25/07/FS *********** 173.530,00 22.174,00 22.174,00 0

IT/24/07/FS *********** 214.845,00 87.724,00 87.724,00 0

IT/23/07/FS *********** 231.373,00 86.286,00 86.286,00 0

IT/88/07/FS *********** 159.584,00 37.955,00 17.846,00 0

IT/86/07/FS *********** 184.316,00 55.769,00 0 55.769,00

IT/87/07/FS *********** 235.400,00 20.622,00 0 20.622,00

IT/84/07/FS *********** 211.200,00 36.831,00 0 36.831,00

IT/85/07/FS *********** 211.200,00 21.773,00 0 21.773,00

IT/113/07/FS *********** 325.263,00 325.263,00 292.737,00 0

*********** 1.864.724,00 76.478,00 0 76.478,00

*********** 1.450.340,00 81.925,00 0 81.925,00

*********** 1.801.814,00 54.114,00 0 54.114,00

7.839.857,00 1.089.822,00 657.973,00 166.697,00

Fonte: dati dell’Autorità di pagamento della Regione Sardegna

IRREGOLARITA' FSE al 31.12.2007

Importo ID Denominazione Misura

Investimento Irregolare Da

recuperare Recuperato

IT/87/07/FS *********** 3.02 235.400,00 20.622,00 0 20.622,00

IT/84/07/FS *********** 3.02 211.200,00 36.831,00 0 36.831,00

IT/85/07/FS *********** 3.02 211.200,00 21.773,00 0 21.773,00

IT/86/07/FS *********** 3.02 184.316,00 55.769,00 0 55.769,00

*********** 3.03 1.864.724,00 76.478,00 0 76.478,00

*********** 3.03 1.450.340,00 81.925,00 0 81.925,00

IT/113/07/FS *********** 4.06 325.263,00 325.263,00 292.737,00 0

IT/88/07/FS *********** 3.03 159.584,00 37.955,00 17.846,00 0

*********** 3.05 1.801.814,00 54.114,00 0 54.114,00

IT/21/07/FS *********** 3.12 210.232,00 31.702,00 0 31.702,00

IT/28/07/FS *********** 4.06 198.318,00 57.729,00 57.729,00 0

IT/22/07/FS *********** 4.06 86.765,00 24.482,00 24.482,00 0

IT/27/07/FS *********** 4.06 206.583,00 71.472,00 71.472,00 0

IT/26/07/FS *********** 4.06 161.135,00 22.005,00 22.005,00 0

IT/25/07/FS *********** 4.06 173.530,00 22.174,00 22.174,00 0

IT/24/07/FS *********** 4.06 214.845,00 87.724,00 87.724,00 0

IT/23/07/FS *********** 4.06 231.373,00 86.286,00 86.286,00 0

7.926.622,00 1.114.304,00 682.455,00 379.214,00


319

Sintetiche conclusioni

Può senza dubbio rilevarsi che ad una più incisiva attività di controllo (di I e

di II livello), messa in campo negli ultimi due anni, ha fatto seguito un consistente

incremento dei casi di irregolarità, più o meno già conclamata (e tale circostanza

risulta confermata dalle stesse considerazioni svolte nell’adunanza pubblica). Non è

superfluo, infatti, precisare che nel concetto di irregolarità desunto dalle fonti

giuridiche comunitarie, si ricomprende qualsiasi fattispecie che ha o potrebbe avere

effetto di arrecare pregiudizio attraverso l’imputazione al bilancio comunitario di

una spesa indebita (cfr. art. 1 bis reg. 1681/94 come modificato dall’art. 1 reg.

2035/2005).

Pertanto, ad avviso della Sezione, va necessariamente favorita una

impostazione organizzativa e procedurale maggiormente coordinata: non è

secondario che sia la stessa Autorità di gestione a riconoscere in recenti documenti

ufficiali che si sono riscontrate interpretazioni differenti delle procedure nella

rilevazione e nel trattamento delle irregolarità.

Si è riscontrato positivamente l’avvio ormai a regime delle procedure per le

contabilità di rettifica (storni e compensazioni), previa regolare istituzione dei

registri imposti dalle norme CE, e sollecitati dalla Commissione, soprattutto con

riferimento al FSE.

Naturalmente nel merito della mancata regolare attuazione finanziaria per gli

interventi o la parte di essi oggetto di storno, si devono riproporre le perplessità già

avanzate dalla Corte dei conti circa le sintomatiche situazioni di inidoneità e

inefficienza programmatoria oltreché attuativa.

Quanto alla problematica dei recuperi, tuttavia, non si sono evidenziate

particolari miglioramenti rispetto alle considerazioni già svolte nella precedente

indagine e cui si fa integrale richiamo.

Non risultano, infatti, potenziati né le risorse umane né le procedure

preposte a questa impegnativa attività, che pare prevalentemente differita o

“spostata” (a seconda dei casi, differita all’esito delle imprevedibilmente lunghe

procedure giudiziarie o trasmessa all’ufficio legale competente).

In ragione di tali carenze si verifica anche la scarsissima attenzione prestata

all’utilizzo delle garanzie fideiussorie, le quali – stando alle dichiarazioni rese in

audizione – sarebbero comunemente stipulate, ma ciononostante non vengono

attivate per ragioni che non sono state rese note alla Corte dei conti, se si

escludono alcuni chiarimenti dell’Autorità di pagamento del FSE. Infatti, non è stato

dato corso alle richieste istruttorie espressamente formulate dalla Corte dei conti e

brevi notizie sono state fornite solo in prossimità dell’adunanza pubblica.


320

Conclusioni finali

1) Il quadro organizzativo

A conclusione di due cicli di programmazione cofinanziata dalla CE e dallo

Stato per complessivi 12 anni di attività (POP 1994-1999, POR 2000-2006), il

giudizio sull’organizzazione degli uffici, apprestati dalle Autorità regionali di vertice

non può essere positivo. Sono state sistematicamente assunte e riproposte scelte

organizzative del tutto deficitarie in relazione a quantità e qualità delle risorse

umane per l’attività di spesa e verifica delle risorse apportate dai quadri comunitari

di sostegno (Fondi strutturali).

Non si conoscono ancora le dotazioni complessive di personale preposte

all’attuazione delle Misure. Le notizie provenienti dall’Autorità di gestione (CRP)

sono assolutamente parziali e provvisorie (si riferiscono a sole 31 Misure) e non

hanno consentito a questa Sezione della Corte dei conti neppure una stima

approssimativa: è un sintomo più che evidente delle difficoltà in cui si dibatte

cronicamente l’Autorità di gestione e della discontinuità di relazioni con gli apparati

assessoriali, all’interno dei quali si insediano gli uffici dei responsabili di Misura.

Tali carenze vengono, ancora, segnalate dall’ufficio di controllo di II livello e

devono considerarsi la principale causa delle “criticità” tracciate nelle “piste di

controllo” effettuate e che si presentano, infatti, con carattere di generalità in tutte

le gestioni riscontrate.

A tali carenze, ancora, secondo un processo “a cascata”, va imputata la

responsabilità dei cospicui fenomeni di “errori” e di “irregolarità” nella conduzione

amministrativa della spesa.

Mentre nel POR, sotto il profilo che qui interessa, vanno osservati anche i

fenomeni delle contabilità di rettifica che espongono un’evoluzione

quantitativamente assai significativa (“soppressioni” nel FERS, di cui solo

recentemente è stato possibile conoscere l’entità complessiva; “storni” nel FSE;

rinunce nel FEAOG). Al riguardo la medesima Commissione, nel corso del 2007, ha

espressamente richiesto – tra le altre - la massima trasparenza e informativa anche

sulle contabilità di rettifica (le soppressioni o compensazioni).

Per le medesime ragioni sin qui commentate va osservata la fenomenologia

della “progettazione coerente”, atta a rimediare alle disfunzioni della

programmazione, che per la Sardegna registra la più alta percentuale d’incidenza,

tra le Regioni dell’Obiettivo 1, pari al 30% circa sull’intera spesa rendicontata.

Del resto, la condizione di carenza strutturale dell’organizzazione deputata

alla gestione del POR si riverbera – ovviamente – negativamente anche sul regime


321

dei controlli di I livello, secondo quanto riconosciuto dalla stessa Autorità di

gestione che precisa come i controlli di I livello <<…sono parzialmente operativi…e

la loro attività è limitata al solo riscontro contabile…>> (v. RAE 2006, pag. 65).

Stando ai dati dell’ufficio di controllo di II livello - poiché su 394 operazioni

di spesa controllate (si tratta di un campione) si sono riscontrate 360 irregolarità,

seppure alcune ripetutamente presenti nella medesima operazione esaminata ivi si

attesta un tasso di irregolarità pari all’1,9% circa sul 15% della spesa campionata

(sull’intera spesa rendicontata è campionato il 15%).

Senonchè, attesa la debolezza delineatasi nel quadro dei controlli di I livello,

ci si deve domandare se e quanto debba considerarsi attendibile la percentuale di

irregolarità dell’1,9%, o, se viceversa, tale condizione di debolezza non pregiudichi

anche la significatività del campione preso a riferimento e, in conseguenza,

dell’intero quadro dei controlli di II livello e delle sue risultanze.

2) Le garanzie fideiussorie.

Non si è avuta notizia di quante e quali garanzie fidejussorie siano arrivate a

buon fine. E’ stato, anzi, precisato che tutti i compiti relativi sono a carico di

responsabili di Misura. Ma non vi è contezza, perlomeno in questa sede, di quanti e

quali siano i responsabili di Misura e ciò può essere considerato illuminante circa la

trattazione assicurata all’intera problematica.

Pertanto, a fronte di clausole contrattuali piuttosto lineari e di favore per

l’Amministrazione, sembrerebbe, invece, che siano ben pochi i casi di escussione

del Soggetto garante, pur a fronte di cospicue partite di spesa da recuperare.

Vale evidenziare come tale stato di cose, evitando l’accollo delle perdite ai

Soggetti contrattualmente pacificamente tenuti, comporti l’effetto di scaricarle sulle

pubbliche risorse (comunitarie, statali e regionali), oltre all’ulteriore aggravio

finanziario già sostenuto dai Soggetti beneficiari dei finanziamenti POR, che

avevano provveduto al pagamento dei premi assicurativi al momento del

ricevimento della prima anticipazione.

3) La spesa “irregolare”

Senza considerare i dati relativi allo SFOP (non pervenuti), si registrano

10,428 milioni di euro di spesa irregolare su 33,574 milioni di euro di investimenti.

I recuperi da effettuare a seguito delle procedure per frode si attestano su 9,841

milioni di euro; i recuperi per irregolarità ammontano a 2,436 milioni di euro.

Per quel che riguarda il FSE, ancora, si espongono 1,089 milioni di euro per

irregolarità “soprasoglia” comunicate all’OLAF su 7,839 milioni di euro di


322

investimento (v. prospetto 6). A fronte di tali risultanze, l’Ufficio di controllo di II

livello “stima” ad oggi la spesa irregolare in 54 milioni di euro.

Al riguardo, quindi, va espressa una certa preoccupazione per il cospicuo

ammontare finanziario delle partite di spesa irregolare da recuperare (da

irregolarità e frodi).

In ordine, poi, alle attività di recupero, anche queste, attesa l’entità delle

partite finanziarie interessate, si aggravano e devono riproporre tutte le

preoccupazioni già espresse dalla Corte dei conti, considerati i segnalati limiti

organizzativi delle strutture dei responsabili di Misura, tenute a farvi fronte.

Allo stato può osservarsi, in ogni caso, che non è stato possibile per la Corte

dei conti pervenire a quantificare l’incidenza della spesa irregolare su quella

rendicontata.

4) Attuazione finanziaria al 31 ottobre 2007

La spesa certificata dalle Autorità di pagamento a tale data è pari a 3,007

miliardi di euro corrispondente al 70% circa dell’intero finanziamento POR (che

ammonterebbe a 4,258 miliardi di euro).

Del resto, è stato espressamente commentato nell’adunanza pubblica dai

rappresentanti regionali che il restante 25%-30% della realizzazione della spesa

(ossia delle risorse utilizzabili) è demandata all’ultimo anno utile, ossia al 2008 con i

comprensibili conseguenti dubbi circa la realizzabilità concreta di tale obiettivo.

Non ha fatto seguito alcuna trasmissione di dati e notizie finanziarie circa

l’ammontare dell’incidenza e lo stato di attuazione della cosiddetta progettazione

coerente, ferma alle risultanze del 2006. Tali dati, infatti, avrebbero consentito di

disporre esaustivamente da un lato della nuova direzione assunta dalle risorse non

impiegate secondo la programmazione iniziale, dall’altro di comprendere in quali

ambiti si sia registrata la maggiore inidoneità programmatoria e per quale

consistenza complessiva.

Solo l’Autorità di gestione del FSE ha comunicato che sul totale della spesa

certificata al 31.12.2007 (pari a 576,030 milioni di euro e cioè il 77,38% del totale

programmato) l’incidenza dei progetti coerenti ascende al 32,51% per un importo

di 187,274 milioni di euro.

Si deve conclusivamente sottolineare che non può essere considerata

indifferente per questa Regione la sistematica perdita di risorse “esterne”, tanto

meno in fasi temporali economicamente depresse, come quelle attuali vengono

comunemente ritenute.


323

Parrebbe, del resto, che anche la successiva agenda di programmazione

2007-2013, ormai in atto, sia esordita nelle medesime condizioni strutturali poiché

non si ravvisano significativi cambiamenti di percorso e in tal senso le

preoccupazioni espresse nella pubblica adunanza da tutti i Soggetti interessati.

Anzi, l’Autorità di gestione ripropone e lamenta condizioni di organizzazione

dei propri servizi compromessi da diminuzione generalizzata degli organici,

aggravati dalla sovrapposizione dei nuovi adempimenti 2007-2013.


324


PER LA SICILIA



Principali osservazioni formulate dalla Sezione

L’istruttoria compiuta ha evidenziato la presenza di alcune criticità.

1. Già in fase di programmazione dei finanziamenti del FSE si sono rilevate

alcune problematiche. Infatti, il numero significativo di Misure ha comportato una

certa polverizzazione dei finanziamenti, la necessità di gestire numerose procedure

e una conseguente maggiore difficoltà nella fase dei controlli di primo e secondo

livello.

2. La realizzazione fisica degli interventi è risultata lenta, soprattutto in

alcune Misure, ma anche mediamente; pur non essendosi verificato sino ad oggi

alcun disimpegno, il limite del dicembre 2008 per concludere i pagamenti del

programma appare difficile da rispettare.

3. L’articolazione dei controlli è corrispondente a quanto richiesto dalla

regolamentazione comunitaria, anche se in taluni casi appare più semplificata. La

documentazione relativa ai controlli risulta adottata, anche se l’Ufficio per il

controllo di secondo livello ha individuato alcune criticità della stessa.

4. I controlli più sistematici, quelli di primo livello, vengono affidati al

personale delle articolazioni periferiche del Dipartimento lavoro; ciò comporta che

sia ampio il numero delle unità coinvolte (anche fino a 500 persone) ma ciò

nonostante non vengono individuate irregolarità che, secondo l’Ufficio di controllo di

secondo livello, sono intorno al 2% della spesa per il periodo di programmazione

2000-2006.

5. Non appare condivisibile la scelta di costituire diverse Autorità di

pagamento ponendole ciascuna nell’ambito della medesima articolazione

organizzativa che funge da Amministrazione capofila. Si ritiene, infatti, che in

questo modo non sia garantita una sufficiente indipendenza di valutazione a tale

struttura. La situazione è stata in parte superata con la costituzione di un apposito

Ufficio speciale nell’ambito del quale, nel 2007, sono state fatte confluire le diverse

Autorità di pagamento.

6. Assolutamente criticabile è la decisione di intervenire con una norma di

legge (art. 7 della legge regionale 8 novembre 2007, n. 21) per superare la

necessità di allegare documentazione per la certificazione di spesa, stabilendo in


325

luogo di questa, una autocertificazione asseverata da un soggetto terzo. Tale scelta,

anche se probabilmente finalizzata ad una accelerazione dei pagamenti, priva di

ogni utilità la funzione dei controlli. Si rileva che l’Amministrazione ritiene la norma

inapplicabile e, di fatto, disapplicata. Pertanto, se ne raccomanda l’abrogazione.

7. La scelta di affidare a terzi, cioè una società di revisione, la fase di

rendicontazione della spesa per la parte finale (20% del pagamento) della

programmazione 1994-1999 di competenza del Dipartimento Formazione, non

sembra in linea con la struttura organizzativa del Dipartimento stesso che appare

adeguata ad affrontare questo tipo di attività.

8. Anche nel caso del Fondo Sociale Europeo, come già emerso per il FESR

nell’indagine dello scorso anno, la complessa struttura di controllo non riesce ad

individuare irregolarità. In sede di controllo concomitante il numero delle

irregolarità rilevate è “irrilevante” (secondo quanto affermato dal Dipartimento

formazione), mentre la fonte più significativa di notizie sulle irregolarità sono la

Guardia di Finanza, la Polizia, l’Autorità giudiziaria, che tuttavia intervengono

spesso in tempi successivi alla chiusura dei programmi.

9. Dall’istruttoria sono emerse numerose contraddizioni, che verranno man

mano evidenziate nella relazione, dando una generale impressione di

disorganizzazione e mancata conoscenza del fenomeno delle irregolarità. In

particolare, si rileva una discrepanza di dati a seconda della fonte dalla quale gli

stessi vengono prelevati.

I Fondi strutturali in Sicilia: brevi cenni

Il POP 1994-1999

Il Programma operativo plurifondo 1994-1999 per la Sicilia (di seguito

denominato POP 1994-1999) è stato approvato dalla Commissione europea il 28

settembre 1995 con decisione C (95) 2194.

La parte di finanziamento nazionale, suddivisa fra Stato e Regione, si

compone,

per lo Stato, dei contributi previsti dalla delibera CIPE del 13 aprile 1994310

individuati inizialmente, per la Sicilia in 778 milioni di ECU per il FESR, 351,80 per il

FEAOG e 457,40 per il FSE; per quanto riguarda la parte di finanziamento a carico

della Regione Siciliana, la legge regionale 7 gennaio 1995, n. 1, ha istituito un

fondo con dotazione iniziale di 146.688 milioni di ECU.

310 GURI n. 156 del 6 luglio 1994: per gli interventi del FESR e del FEAOG e per gli interventi previsti dal FSE della delibera CIPE cui conseguono i contributi statali previsti dalla legge n. 845 del 1978 ed altre leggi di settore.


326

Il quadro finanziario riepilogativo finale del POP 1994-1999 è il seguente:

Programmazione in mld.di lire

Attuazione al 31.12.01 in mld di lire

Impegni Pagamenti FONDI Totale pubblico

Costo totale Spesa

pubblica Costo totale

Spesa pubblica

Costo totale

FESR 2.810,76 3.565,53 3.530,12 4.525,04 2.870,65 3.660,34

FSE 1.083,47 1.189,03 1.258,13 1.462,11 1.055,79 1.211,19 FEAOG-O 1.152,32 1.431,05 1.185,44 1.418,43 1.081,58 1.318,23

TOTALE 5.046,55 6.185,61 5.973,69 7.405,58 5.008,02 6.189,76 Fonte: Dipartimento della programmazione – Presidenza della Regione

Per quanto riguarda il FSE la situazione delle spese al 31 dicembre 2001

(termine ultimo per l’assunzione degli impegni, ma non per i pagamenti):

(milioni di euro)

Misure Risorse

complessive

Quota risorse

comunitarie

Spesa ammissibile


Misura 6.1 44,117 29,416 39,221 98,722 Misura 6.2 34,331 26,167 34,15 *23,628 Misura 6.3 16,027 12,001 16,001 15,918 Misura 6.4 21,595 16,168 21,558 19,59 Misura 6,5 5,744 4,166 5,555 9,708 Misura 6.6 1,222 0,917 1,222 1,115 Misura 6.7 9,337 6,999 9,072 5,23 Misura 7.1 222,719 135,733 180,977 17,39 Misura 7.2 177,76 132,675 176,852 125,363 Misura 7.3 20,223 15,167 20,233 **49,246 Misura 7.4 33,333 25 33,333 9,878 Misura 7.5 27,674 16,501 21,403 11,56 614,082 420,91 559,577 239,38

Fonte Rapporto di esecuzione finale311

* Questo dato, risulta assolutamente superiore alla spesa ammissibile. Potrebbe trattarsi di un errore o di un’operazione di overbooking. ** Vedi nota precedente

Per quanto di specifico interesse della presente relazione occorre rilevare

che, nel corso dell’attuazione del POP 1994-1999 sono stati effettuati interventi per

modificare i sistemi e le procedure di controllo, in particolare coinvolgendo gli Uffici

Provinciali del Lavoro e della Massima Occupazione che hanno una significativa

articolazione territoriale.

Tali uffici hanno da allora effettuato il controllo di regolarità amministrativa

dei diversi corsi finanziati, ad esempio, le ore di presenza, i registri, etc. In sede,

311 Il Rapporto di esecuzione riporta dati sia in euro, sia in milioni di euro, sia in lire nella medesima tabella riguardante lo stato di avanzamento per misura. Pertanto, è stato necessario procedere alla conversione e relativa approssimazione al fine di rendere i dati omogenei. Inoltre, alla specifica richiesta istruttoria circa lo stato finale dei pagamenti (che avrebbero dovuto chiudersi al 31 marzo 2003) l’Amministrazione non ha fornito risposta, rinviando al citato rapporto di esecuzione che però è aggiornato alla data finale riguardante gli impegni POP (31 dicembre 2001).


327

poi, di esame finale degli alunni è stata redatta una relazione specifica sull’attività

di formazione.

Il POR 2000-2006

Il Programma Operativo Regionale della Sicilia 2000-2006 (POR Sicilia 2000-

2006) è stato approvato dalla Commissione europea con Decisione C (2000) 2348

dell'08.08.2000 e comporta una spesa pubblica complessiva di 7.585,864 milioni di

euro. Il cofinanziamento della Comunità europea ammonta a 3.857,946 milioni di

euro, dei quali 2.267,494 milioni di euro provengono dal Fondo europeo di sviluppo

regionale (FESR), 783,983 milioni di euro dal Fondo europeo agricolo di

orientamento e garanzia (FEAOG), 756,469 milioni di euro dal Fondo sociale

europeo (FSE) e 50 milioni di euro dallo Strumento finanziario di orientamento della

pesca (SFOP), mentre il resto è erogato dalle autorità nazionali. La partecipazione

che, secondo le stime, sarà erogata dal settore privato si aggira intorno ai 1.830

milioni di euro.

L’incidenza della spesa in conto capitale cofinanziata a livello comunitario su

quella complessiva della Regione, sulla base dei dati disponibili, copre una quota

della spesa complessiva per gli investimenti pari al 38%.

Per quanto riguarda, quindi, il POR 2000-2006 la situazione complessiva

delle risorse destinate è la seguente312:

(euro)

Fonte: Programma Operativo Regionale

La situazione della spesa effettivamente sostenuta al 31 dicembre 2006 è la

seguente313:

312 I dati sono tratti dall’ultima versione del Complemento di programmazione (8 Agosto 2007). 313 Fonte: Rapporto di esecuzione anno 2006, pubblicato nel maggio 2007.

Partecipazione nazionale Fondi Totale

Quota comunitaria Statale Regionale Privati

FESR 5.609.169.643 2.524.128.000 2.159.530.364 925.511.299 0

FSE 1.209.241.572 846.469.000 253.940.701 108.831.871 0

FEAOG 1.515.935.628 858.983.000 459.866.840 197.085.788 0

SFOP 125.562.455 54.000.000 30.926.596 13.254.256 27.381.603

Totale 8.459.909.318 4.283.580.000 2.904.264.501 1.244.683.214 27.381.603


328

(euro)

Fondo Spesa

ammissibile totale

Spesa al 31/12/2006

Percentuale di

realizzazione

FESR 5.609.196.663 2.529.361.355,20 45%

FSE 1.209.241.572 682.658.257,20 56%

FEAOG 1.515.935.628 899.153.795,65 59%

SFOP 125.562.455 61.005.936,37 49%

Totale 8.459.909.318 4.172.179.344,42 49%

Il FSE

I Fondi FSE 2000-2006 per la Sicilia sono stati assegnati a 23 Misure, la

maggior parte delle quali riconducibili all’Asse III. Data la situazione socio-

occupazionale della Sicilia è evidente che questo Fondo costituisce una risorsa di

carattere strategico per lo sviluppo dell’Isola. Tuttavia, già in sede di

programmazione si sono riscontrate alcune criticità. Ad esempio, il numero delle

misure individuate è significamene superiore rispetto a quello del periodo di

programmazione 1994-1999.

In base all’ultimo Complemento di programmazione le attuali Misure

finanziate sono:

Misura 3.01 Implementazione e messa in rete di servizi per l’impiego

Misura 3.02 Orientamento, informazione, inserimento e reinserimento nel

mercato del lavoro nella logica dell’approccio preventivo

Misura 3.04 Inserimento lavorativo e reinserimento di gruppi svantaggiati

Misura 3.05 Adeguamento del sistema di formazione professionale e

dell’istruzione

Misura 3.09 Sviluppo della competitività delle imprese con priorità alle PMI

Misura 3.10 Diffusione di competenze funzionali allo sviluppo del settore

pubblico

Misura 3.11 Sostegno al lavoro regolare e all’emersione delle attività non

regolari

Misura 3.12 Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro

Misura 3.13 Formazione per la ricerca

Misura 3.16 (unione delle precedenti Mis. 106 e 1.08) Formazione e

sensibilizzazione nel settore idrico e per la gestione e la salvaguardia del territorio

Misura 3.17 (già 2.04) Formazione mirata a strumenti per la cooperazione

Misura 3.18 (già 4.05)Formazione e apprendistato nei servizi locali allo

sviluppo


329

Misura 3.19 (già 5.03) Promozione dell’integrazione sociale

Misura 3.20 (già 6.07)Internazionalizzazione dell’economia

Misura 3.20 b (già 6.07 b) Internazionalizzazione dell’economia siciliana

Misura 3.21 (già 6.08) Iniziative per la legalità e la sicurezza

Misura 3.21 b (già 6.08 b) Campagne di educazione alla legalità nella scuola

Misura 3.21 c (già 6.08 c) Formazione e sostegno alle associazioni anitiraket

Come si può notare, gli interventi di rimodulazione delle Misure sono stati

piuttosto numerosi (su 18 Misure 9, cioè 1/3, sono state in parte riformulate); dato

l’ampio numero di Misure, anche gli interventi di “manutenzione” del programma,

tramite lo strumento dei Complementi di programmazione, devono essere frequenti

e comportano impiego di risorse che potrebbero essere utilizzate per l’attuazione se

le Misure fossero meno e meglio strutturate. Nella memoria depositata in occasione

dell’Adunanza pubblica del 25 gennaio 2008 l’Amministrazione ha affermato che

l’intervento di rimodulazione di metà periodo, che ha inciso sul numero delle Misure

e sulla loro collocazione per asse, rientra nelle normali attività di programmazione

previste. Tuttavia, anche il rappresentante dell’Ufficio di controllo di secondo livello,

concordando sul punto della “polverizzazione” dei finanziamenti, ha ricordato che i

progetti finanziati sono più di 8.000, elemento che rende molto difficoltosa l’attività

di controllo.

La situazione della spesa per Misura al 30 luglio 2007 risultava la seguente:

(euro)


complessive Quota



ASSE I

Misura 1.6 oggi 3.16

Misura 1.8 oggi 3.16 30.800.429 21.560.300 23.776.840,13 6.338.468,36

ASSE II

Misura 2.04 oggi 3.17 52.381.000 36.666.700 44.887.338,59 23.744.441,97

ASSE III

Misura 3.01 74.285.714 42.000.000 66.867.796,59 23.744.441,97

Misura 3.02

Misura 3.03 oggi 3.02 307.771.283 215.439.898 292.253.355,55 169.387.238,67

Misura 3.04 77.857.143 54.500.000 70.878.601,33 47.555.488,49

Misura 3.05 18.071.429 12.650.000 14.494.798,74 8.524.446,81

Misura 3.06 58.714.286 35.171.000 24.481.277,64

Misura 3.07 55.000.000 385.000.000 43.459.424,27 39.884.797,57

Misura 3.08 29.111.429 16.304.130 14.215.117,25

Misura 3.09 132.742.857 92.920.000 101.238.265,04 57.384.071,69

Misura 3.10 38.060.000 26.642.000 32.832.187,05 9.827.185,72

Misura 3.11 10.514.286 7.360.000 8.226.633,68 1.606.553,72

Misura 3.12 88.317.429 61.860.000 78.526.612,35 44.830.762,26

Misura 3.13 23.651.429 16.556.000 17.361.902,65 3.613.571,27

ASSE IV

Misura 4.05 oggi 3.18 114.257.715 79.980.400,50 106.867.358,59 34.795.253,24

ASSE V

Misura 5.03 oggi 3.19 19.068.714 13.348.100 10.720.771,53 4.192.449,46

ASSE VI

Misura 6.07a oggi 3.20 a 15.462.001 12.383.649 13.972.818,41 7.128.748,10

Misura 6.07 b oggi 3.20 b 13.334.714 13.972.818,41 7.128.748,10

Misura 6.08 a oggi 3.21 a 33.660.714 11.832.377 10.698.235,54

Misura 6.08b oggi 3.21 b 10.816.456 7.100.000 7.137.915,38

Misura 6.08 c oggi 3.21 c 7.140.126 4.998.088,20 3.257.760,01 797.983,54

1.211.019.154,00 1.083.865.135,70 1.014.002.789,92 547.017.196,75

Quanto al tema della realizzazione fisica, in base all’ultimo Comitato per la

valutazione (luglio 2007) la spesa FSE ancora non impegnata ammontava a 119

milioni di euro.

Il livello degli impegni alla fine di luglio 2007 rappresentava l’85,66%,

mentre quello dei pagamenti era pari al 60,58%. Nonostante l’annunciata

accelerazione prevista per la seconda parte del 2007, l’attuale livello dei pagamenti

è pari a 65,67%, percentuale che risulta ancora piuttosto bassa a fronte della

previsione comunitaria che obbliga a completare tutte le fasi della spesa entro 2

anni dalla fine del periodo di programmazione (cd. regola “n+2”), ossia a fine 2008.


331

Il legislatore regionale, con l’intento, probabilmente, di accelerare la spesa è

intervenuto riducendo drasticamente la documentazione da presentare in sede di

pagamento. Con l’art. 7 della legge regionale 21/2007, si prevede il pagamento a

fronte di un’autocertificazione di spesa, annullando con ciò il contenuto stesso del

procedimento di controllo314.

Infatti, mentre prima dell’intervento normativo era necessario documentare

ogni spesa sostenuta in modo analitico e, per l’Amministrazione, era necessario

controllare l’ammissibilità di ogni atto di spesa, con la norma in commento il

destinatario dei finanziamenti potrebbe presentare una dichiarazione in cui

certificherà di aver speso una certa somma senza alcuna ulteriore documentazione,

né definendo in modo analitico le diverse spese. Essendo prevista un’asseverazione

dell’autocertificazione, in linea teorica il soggetto che assevera la dichiarazione (ad

esempio, un consulente del lavoro) dovrebbe effettuare i controlli sistematici, ma,

di fatto, l’Amministrazione sarebbe tenuta solo alle verifiche a campione previste

dall’autocertificazione.

In sede di adunanza pubblica sia la rappresentante del Dipartimento

Formazione, sia il rappresentante dell’Ufficio speciale per i controlli di secondo

livello hanno riconosciuto l’incompatibilità della disposizione regionale con i

regolamenti comunitari, dichiarandone la sostanziale inapplicabilità e la

disapplicazione di fatto. Il punto, resta comunque all’attenzione della Corte, anche

con riferimento al prossimo periodo di programmazione, auspicando che

disapplicata la normativa e ritenendo opportuna un’effettiva abrogazione della

norma stessa.

In complesso i progetti finanziati con spesa FSE sono stati 8.496, mentre

340 sono stati i provvedimenti di revoca di finanziamento (dati al 30 novembre

2007, fonte Dipartimento formazione).

L’organizzazione delle strutture di controllo nella Regione Siciliana

Introduzione

Come è noto, l’attuale organizzazione della Regione Siciliana prevede una

struttura per Dipartimenti (l.r. n. 10/2000), ciascuno dei quali può, in base alle

314 Il testo dell’articolo è il seguente: “Al fine di definire le procedure di chiusura delle iniziative realizzate nell'ambito degli interventi finanziati dal POR Sicilia 2000-2006, i dipartimenti regionali e gli uffici equiparati titolari delle Misure del Fondo sociale europeo sono autorizzati a liquidare e pagare le spese discendenti dalle predette iniziative utilizzando le dichiarazioni, redatte ai sensi dell'articolo 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, rilasciate dai beneficiari del finanziamento ed asseverate da un professionista fra quelli indicati all'articolo 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12. Tali attestazioni costituiscono quantificazione delle certificazioni di spesa dei finanziamenti ricevuti e sono assoggettate ai controlli a campione in conformità alle vigenti disposizioni comunitarie.


332

competenze, essere investito della gestione di una o più misure del POR, con la

conseguente attribuzione dei Fondi relativi.

Il coordinamento per l’attuazione del POR è affidato alla Presidenza della

Regione - Dipartimento Programmazione; inoltre, la Presidenza della Regione è

direttamente responsabile per il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) di cui è

amministrazione capofila.

L’Amministrazione capofila per il fondo FSE è l’Assessorato regionale lavoro,

previdenza sociale, formazione professionale, ed emigrazione – Dipartimento

regionale formazione professionale. Il Dipartimento formazione è anche

responsabile di misura (tal volta, di concerto con altri assessorati) per 16 delle

descritte 21 Misure, mentre le altre sono affidate all’Agenzia per l’impiego (Misure

3.01 e 3.18), al Dipartimento regionale della Famiglia, delle politiche sociali e delle

autonomie locali (Misura 3.21c) e al Dipartimento Pubblica Istruzione (Misure 3.20b

e 3.21b).

Nei Dipartimenti diversi da quello della Formazione sono presenti in totale 3

dirigenti, 6 funzionari direttivi, 3 impiegati e 12 contrattisti, a vario titolo interessati

alla gestione delle Misure POR.

Quanto al Dipartimento formazione le risposte fornite in sede di istruttoria

non consentono di ricavare uno spaccato dell’organizzazione dedicata alla spesa del

FSE. Infatti, è stato comunicato l’organico complessivo del dipartimento e le

funzioni dei singoli uffici, senza specificare se e in quale misura il personale indicato

sia competente per le funzioni relative al POR. In alcuni casi, è ipotizzabile che il

personale si dedichi quasi esclusivamente alla materia (ad esempio nel caso

dell’Unità operativa che si occupa della rendicontazione di iniziative comunitarie),

ma in altri casi, la competenza attribuita è generica e non è possibile ricavarne

informazioni sufficienti (è il caso, ad esempio, dell’U.O. che si occupa della gestione

di piani formativi “comunque finanziati”).

Con riferimento al POR 2000-2006 per ogni Misura sono stati individuati i

responsabili di Misura.

Organizzazione dei controlli

La UMC più importante tra le 4 costituite nei diversi Dipartimenti responsabili

di Misura, è quella del Dipartimento Formazione, in quanto lo stesso è responsabile

di quasi tutte le misure FSE. Tale ufficio è stato, tuttavia, privo di dirigente

responsabile per quasi tutto il periodo di programmazione. L’UMC conta 7 unità di

personale, tra cui un funzionario direttivo. Tale elemento è piuttosto preoccupante.

Infatti, affinché sia garantita la massima indipendenza dei controlli da parte


333

dell’UMC è necessario che la stessa sia dotata di personale di pari grado rispetto ai

vari responsabili di Misura dei quali deve controllare l’operato. In sede di adunanza

il Dipartimento Formazione ha precisato che l’incarico di dirigenza presso questo

ufficio è stato formalizzato nell’ottobre del 2007.

Il secondo livello dei controlli, come già accennato nel precedente paragrafo,

viene, invece, svolto a campione dall’Ufficio di controllo di II livello e riguarda più

specificamente l’efficacia dei sistemi di gestione e di controllo (cfr. paragrafo

successivo).

I controlli annuali si svolgono per tutti i Dipartimenti sulla base di un piano

annuale dei controlli che, secondo quanto emerso in sede di istruttoria, è stato

adottato ed eseguito con esiti positivi. In genere, viene redatta una relazione finale

o un consuntivo che viene inviato al Responsabile di Misura.

La maggior parte dei controlli viene svolta utilizzando personale degli Uffici

periferici del Dipartimento lavoro, con il coordinamento della UMC presente a livello

centrale. Ciò comporta che il personale addetto ai controlli di primo livello sia

elevato in numero (oltre 500 unità), ma con professionalità non necessariamente

adeguate. Una parte del personale, 300 unità, è stata formata con un corso di

aggiornamento sulle tecniche di rendicontazione.

Tale personale riscontra la documentazione di progetto e di spesa, effettua i

controlli in loco e verifica i registri di presenza. Ad avviso dell’Amministrazione i

controlli avvengono su una mole di documentazione notevolissima e probabilmente

eccessiva.

Nonostante il personale incaricato del controllo sia piuttosto numeroso, la

capacità di individuare irregolarità è sostanzialmente nulla (cfr. ultimo capitolo).

Occorre anche notare che, sulla base del rapporto del Dipartimento della

Ragioneria Generale dello Stato, effettuato a seguito dell’audit della Commissione

europea sullo stato di attuazione del Reg. 438/2001 svoltosi nel 2005, il controllo a

campione della documentazione ha dato esiti non sempre positivi. Infatti, su 3

progetti verificati per la misura 3.2 POP 1994-1999, in 2 casi non è stato possibile

verificare se i registri delle presenza erano stati controllati e non erano presenti

alcune fatture di spese315.

Infine, il Dipartimento Formazione non è in grado di valutare i costi

specificamente attribuibili all’attività di controllo, in quanto parte dei costi

complessivi dell’Amministrazione regionale316.

315 La relazione citata è stata consegnata nella documentazione allegata alla memoria per l’adunanza. Per completezza si rileva che i controlli a campione sulla Misura 3.1 e 3.07 hanno dato esito positivo. 316 Il tema è complessivo di tutta l’organizzazione regionale che avendo un bilancio solo formalmente strutturato per funzioni obiettivo e centri di costo non può quantificare in effetti la spesa relativa a specifiche attività.


334

I controlli di II livello

Al fine di adeguare il quadro regionale alle specifiche disposizioni recate in

materia di controllo finanziario dall’art. 38 del Reg. 1260/1999317, la Giunta

Regionale, avvalendosi della norma di cui all’art. 4, comma 7, della legge regionale

n. 10 del 2000, ha istituito, con deliberazione n. 327 del 18 dicembre 2000, un

apposito “Ufficio speciale per i controlli di secondo livello sulla gestione dei Fondi

strutturali in Sicilia”, ponendolo alle dirette dipendenze del Presidente della

Regione. L’Ufficio in questione ha concretamente cominciato a funzionare a

decorrere dal 20 novembre 2001 allorquando la Giunta regionale ha conferito il

relativo incarico di direzione318.

L’Ufficio speciale per i controlli di secondo livello nel 2006 ha effettuato

controlli su 18 Misure e 5 Sottomisure finanziate dal Fondo FSE. Tali controlli sono

stati effettuati su un campione rappresentativo della spesa che nel totale ha

riguardato il 13,21% della spesa POR, quindi al di sopra della percentuale

obbligatoria per disposizione comunitaria (pari al 5%). Nel corso dell’adunanza

pubblica è stato precisato che sono state riscontrate tra le 300 e le 400 operazioni.

Tali controlli hanno consentito di individuare irregolarità per circa il 2% della spesa

controllata319.

In particolare la spesa verificata per il Fondo FSE è stata pari al 10,08%

(pari a euro 3.546.239,18) di quella certificata tra la fine del 2004 e la fine del

2005. E’ stata poi verificata in modo più ampio la spesa della Misura 3.18 del FSE,

sulla base di un’ulteriore selezione.

Le più significative criticità emerse per il Fondo sociale europeo sono state le

seguenti:

1) mancanza nelle piste di controllo di alcune fasi procedurali (o presenza di fasi

non ben specificate);

2) mancato adeguamento dei controlli alle modifiche apportate in sede di

Complemento di programmazione;

3) inadeguatezza delle procedure di archiviazione degli atti;

317 Tale norma dispone che gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutta una serie di misure intese a garantire che i Fondi siano utilizzati in modo razionale, corretto e conforme ai principi di una sana gestione finanziaria. A tal fine tra le funzioni chiave connesse al controllo delle operazioni cofinanziate si prevede, accanto all’attività di controllo ordinario (di I livello), espletata in concomitanza con la gestione degli interventi, anche una di controllo a campione delle operazioni (di II livello) volta a verificare l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo, nonché, con criteri selettivi e sulla base di un’analisi dei rischi, le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli interessati (art. 10 reg. 438/2001). 318 Si ricorda che l’Ufficio di controllo di II livello svolge attività di controllo di gestione per tutto il POR effettuando controlli a campione sulle strutture coinvolte nella gestione delle Misure. I dati riportati sono tratti dal Rapporto di esecuzione del per il 2006 pubblicato nel maggior 2007. 319 Trattandosi di una verifica a campione si deve ritenere che anche il dato delle irregolarità sia espandibile al complesso della spesa. Il 2% della spesa complessiva del FSE è un importo pari a circa 24 milioni di euro.


335

4) casi di non ammissibilità della spesa;

5) casi di procedure utilizzate diverse da quelle indicate nella pista di controllo;

6) alcuni casi di non adeguato controllo tra la spesa certificata e quella

effettivamente sostenuta;

7) qualche caso di mancato rispetto della normativa comunitaria;

8) qualche caso di documentazione contabile amministrativa con carenze;

9) qualche caso di mancato rispetto della normativa sugli appalti

Complessivamente, comunque, il controllo di secondo livello ha riscontrato

nell’ambito del programma FSE analoghe criticità di quelle presenti per gli altri

Fondi. In sede di adunanza è stato precisato che la sospensione dei finanziamenti,

avvenuta in seguito all’audit del 2005 della Commissione europea, ha dato luogo ad

una seria riorganizzazione interna. Il problema della parcellizzazione della spesa

rende, comunque, difficile l’attività di controllo.

Altri soggetti coinvolti nell’attività di controllo

L’organizzazione dei controlli prevede anche la collaborazione con soggetti

esterni all’Amministrazione regionale.

In primo luogo, è stata stipulata una convenzione con la Guardia di finanza

(luglio 2002) accompagnata, nel febbraio 2003, dall’istituzione di un comitato

preposto all’attuazione dell’accordo. La convenzione garantisce un più efficacie ed

immediato scambio di informazioni tra i responsabili dei controlli e la GdF e

viceversa, al fine di consentire di migliorare l’efficacia complessiva delle verifiche e

garantire un più tempestivo recupero delle somme indebitamente erogate. Infatti,

l’esperienza degli operatori e la più capillare diffusione sul territorio consentono a

tale corpo di interagire in modo significativo con l’Amministrazione regionale sulla

materia in esame.

La valutazione intermedia riguardante il POR 2000-2006 è stata compiuta

dalla Società *******, come già illustrato precedentemente.

Inoltre, il Dipartimento Formazione ha dichiarato di essersi avvalso di un

soggetto esterno (una società di revisione) per l’attività di rendicontazione, che

costituisce una fase cruciale del procedimento di spesa320. In sede di adunanza è

stato precisato che la società che svolge attività di controllo sulla rendicontazione,

precisamente la ******, si occupa solo del periodo 1994-1999, relativamente alla

frazione di pagamenti del 20% riguardanti il saldo finale.

320 Si noti, tuttavia, che nell’ambito del Dipartimento formazione è presente un Servizio per la rendicontazione e il controllo (Servizio III), organizzato in 2 unità operative e dotato di 16 unità di personale.


336

Infine, per l’utilizzo dei fondi FSE l’Amministrazione utilizza anche

Tecnostruttura, associazione fondata da tutte le Amministrazioni coinvolte nella

gestione del Fondo sociale europeo. Tale struttura fornisce l’assistenza tecnica.

Il ruolo dell’Autorità di pagamento

Quanto, invece, ai flussi finanziari che provengono dalla Comunità europea,

gli stessi sono regolati tramite l’Autorità di pagamento che, dopo il primo acconto

avvenuto al momento dell’approvazione del progetto, richiede gli ulteriori

versamenti in base all’avanzamento della spesa certificato dal responsabile di

Misura, fino al saldo finale richiesto anche sulla base della certificazione finale di

spesa emanata dall’Ufficio per i controlli di II livello.

Per il FSE l’Autorità di pagamento è stata collocata per quasi tutto il periodo

di programmazione nell’ambito del Dipartimento Formazione, anche se con

un’articolazione organizzativa autonoma ed un suo dirigente responsabile.

La struttura è composta di 8 unità, compresi 2 funzionari direttivi.

Occorre notare che le Autorità di pagamento previste per i Fondi strutturali

sono 4, ciascuna competente per un diverso fondo. Pur non volendo entrare nelle

scelte di carattere organizzativo si rileva che nel disegno dei regolamenti comunitari

l’Autorità di pagamento deve godere di una significativa autonomia organizzativa

per poter svolgere il proprio ruolo. Pertanto, porre l’Autorità di pagamento

all’interno dell’Amministrazione capofila può essere una scelta poco opportuna,

soprattutto nel caso della Regione siciliana che ha un’articolazione organizzativa

molto ampia.

Tra il 2001 (data di costituzione delle Autorità di pagamento) e il 2003 si

sono succedute diverse delibere che miravano a rafforzare il ruolo di autonomia

dell’Autorità, ad esempio, conferendole adeguate dotazioni di uomini e mezzi. In

conclusione, con un provvedimento del dicembre 2005 (deliberazione della giunta

del 22 dicembre 2005, n. 620) è stato costituito un ufficio speciale321 autonomo nel

quale sono state fatte confluire le 4 esistenti Autorità di pagamento. Ciò conferma

che sino al provvedimento del 2005 l’indipendenza dell’Autorità di pagamento non

risultava perfettamente garantita dalla sua collocazione organizzativa. Inoltre, solo

con un provvedimento dell’aprile 2007 (delibera di Giunta n. 100) si è data

attuazione definitiva alla decisione del 2005 definendo l’organigramma delle diverse

Autorità di pagamento e incardinandole presso l’Ufficio speciale.

321 Si tratta dell’Ufficio speciale di certificazione dei programmi cofinanziati dalla Comunità europea che è posto alle dirette dipendenze dell’Assessorato alla Presidenza.


337

Questa riorganizzazione lascia prevedere che principali problemi

organizzativi notati potranno essere considerati risolti per il nuovo periodo di

programmazione.

Struttura informatica

Il sistema di monitoraggio è consolidato con l’uso del sistema Monitweb

comune a tutte le Amministrazioni Italiane. Il sistema consente di monitorare lo

stato di avanzamento di tutti i progetti relativi ai Fondi strutturali.

Negli ultimi anni il sistema è stato ulteriormente aggiornato ed

implementato, introducendo nuove funzionalità e reportistica.

Quanto alle irregolarità, il Dipartimento Formazione ha dichiarato di avere un

data base informatico. Invece, tale tipo di registrazione non è previsto negli altri

Dipartimenti che gestiscono fondi FSE. Il data base irregolarità viene aggiornato dal

responsabile di Misura.

E’ stato anche costituito un registro informatizzato per i recuperi.

L’attività svolta: irregolarità riscontrate, interventi, recuperi

Situazione generale

Con riferimento al POP 1994-1999 la mancanza di dati sistematici ha

obbligato a procedere ad una ricostruzione a partire dalle schede OLAF consegnate

in sede di istruttoria322. La situazione risulta la seguente:

Importo operazioni colpite da irregolarità

Importi irregolarità

Importi da recuperare

Incidenza irregolarità

4.905.480.648,01 296.082.617,71 3.798.566.105,92 6,04%

Con riferimento al POP 1994-1999 sono state riscontrate 24 irregolarità. Di

queste 3 sono state segnalate da uffici di controllo dell’Amministrazione

specificamente addetti al controllo dei procedimenti comunitari, mentre le altre

sono state rilevate nell’ambito di controlli diversi (ad esempio, l’Ispettorato del

lavoro) e soprattutto nel corso delle indagini giudiziarie.

Sulla base di quanto rilevato nell’ultimo rapporto della Sezione affari

comunitari ed internazionali (Referto per il 2006), risultano, per la Sicilia, elevate e

preoccupanti le irregolarità riscontrate nel FSE, a causa di un picco del 2005 che,

pur rivisto nel 2007, è pari ancora oggi a oltre 25 milioni di euro. In generale, con

riferimento ai Fondi strutturali, la Sicilia ha visto in questi ultimi anni una

322 Le schede OLAF consegnate non erano sicuramente aggiornate al 2006. La maggior parte delle segnalazioni si riferiva ad un aggiornamento al 2004, il che spiega il motivo per cui gli importi da recuperare risultano così elevati. Non è stato fornito un dato più aggiornato.


338

progressione esponenziale dei fenomeni di irregolarità e frodi, elemento che desta

viva preoccupazione, anche in considerazione del fatto che il POR Sicilia continua ad

essere il maggior programma di finanziamento tra i Fondi strutturali conferiti dalla

Comunità europea.

I dati oggetto dell’istruttoria sono stati forniti dal Dipartimento per le

politiche comunitarie e sono stati comunicati al Dipartimento regionale formazione,

ai fini di una condivisione degli stessi. Sulla base di questi dati la situazione delle

irregolarità riscontrate negli anni recenti è la seguente323:

(euro)

Anno Importo

operazioni colpite da irregolarità

Importi irregolarità

Importi da recuperare

Percentuale irregolarità da recuperare

2004 6.341.476,77 3.996.825,03 2.921.270,62 73%

2005 48.750.657,13 32.217.474,13 28.760.778,02 89%

2006 558.750,00 559.750,00 526.335,81 94%

TOTALE 55.650.883,90 36.774.049,16 32.208.384,45 87,50%

In sede di adunanza la rappresentante del Dipartimento programmazione,

presso cui è costituito l’Ufficio che si occupa delle irregolarità, ha precisato che i

dati si riferiscono ad irregolarità in buona parte afferenti al POP 1994-1999, emerse

dal 2004 in poi in ragione di un miglioramento dei controlli.

Pur concordando sul fatto che i codici delle segnalazioni indicano irregolarità

riferibili al precedente periodo di programmazione, il rilievo aggrava la citata

preoccupazione. Infatti, emerge con evidenza che le irregolarità vengono

individuate, da soggetti esterni all’Amministrazione, molto tempo dopo la chiusura

del programma. Ciò comporta una sicura difficoltà nel recupero delle somme e

dimostra una inefficacia dei controlli concomitanti.

A conferma di ciò si può rilevare che l’Ufficio speciale per i controlli di

secondo livello, pur procedendo a campione, individua un 2% di importi irregolari,

mentre il Dipartimento Formazione, controllando il 100% della spesa individua

irregolarità in misura irrilevante rispetto all’erogazione, come affermato in più

occasioni in sede di istruttoria.

323 Per gli anni 2000-2003 non sono state segnalate irregolarità.


339

Questo estremo ritardo nel rilevare le irregolarità, che probabilmente supera

i 10 anni, non può consentire all’Amministrazione, ad esempio, di intervenire per

escludere i soggetti che hanno adottato pratiche irregolari da nuovi finanziamenti.

D’altra parte, il Dipartimento Formazione, sulla base di quanto emerso in

sede di istruttoria e di adunanza non ha contezza del fenomeno complessivo delle

irregolarità, ma solo di quelle riguardanti il POR 2000-2006. Con riguardo a questo

periodo le irregolarità riscontrate sono state tutte individuate, ancora una volta,

solo in occasione di controlli esterni all’organizzazione regionale. In particolare, le

irregolarità sono state individuate da Guardia di finanza, Carabinieri e nel corso di

indagini giudiziarie. Il totale degli importi di irregolarità propriamente afferenti al

POR 2000-2006 è di 526.335 euro, ancora interamente da recuperare, non

risultando adottato alcun provvedimento amministrativo.

In occasione dell’istruttoria è anche emerso che il Dipartimento Formazione

non trasmette la scheda OLAF quando, nel rilevare un’irregolarità, è possibile non

ammettere la spesa alla rendicontazione. In realtà, questa prassi è estranea alle

disposizioni comunitarie. Infatti, il Regolamento 1681/1994 prevede la necessaria

trasmissione della segnalazione al primo atto amministrativo o giudiziario di

accertamento, a prescindere dall’effettivo concretizzarsi dell’erogazione324. Ciò è

confermato dal fatto che la stessa scheda OLAF prevede di indicare quale sarebbe

stato l’importo della spesa erogata se non si fosse accertata l’irregolarità.

Pertanto, il mancato invio della scheda fino all’eventuale rendicontazione

risulta una prassi non in linea con le attuali disposizioni.

Atti di autotutela dell’Amministrazione, quali la revoca del finanziamento o la

sospensione del pagamento, non comportano la possibilità di non effettuare la

segnalazione alla Comunità europea. Infatti, anche in questo caso, la stessa scheda

di segnalazione prevede di indicare gli atti amministrativi assunti per limitare

l’eventuale danno.

Sempre in sede di istruttoria, comunque, il Dipartimento Formazione ha

affermato di avere alcuni procedimenti in corso con destinatari di finanziamenti per

la definizione di irregolarità (ad esempio, in tema di inammissibilità della spesa).

Tuttavia, non è stata quantificato il numero di tali procedimenti né le somme

interessate.

Quanto, infine, alle irregolarità nella spesa segnalate alla Commissione (ex

art. 38 del reg. 1260/1999), irregolarità che non necessariamente comportano la

predisposizione della scheda OLAF, sulla base del rapporto di esecuzione del

324 Infatti, al contrario che per il periodo di programmazione 1994-1999, sono state consegnate solo 2 schede OLAF per il periodo 2000-2006 a fronte di oltre 40 irregolarità presenti nel database del Dipartimento delle politiche comunitarie (per altro confermati anche dal Dipartimento Formazione).


340

31.12.2006 risultano importi per euro 224.241.351,77 che erano stati oggetto di

provvedimento di sospensione dell’erogazione a seguito dell’audit già citato.

In conclusione, emerge dall’istruttoria che la macchina dei controlli, pur

operativa sulla base delle prescrizioni regolamentari, non è in grado di individuare

irregolarità che emergono solo ad anni di distanza tramite accertamenti delle

diverse autorità inquirenti. Ciò sembra non in sintonia con il fatto che viene

sottoposta a controlli il 100% della spesa. Evidentemente alla “quantità” dei

controlli non corrisponde una “qualità” adeguata. Stupisce, per altro, la notizia che

vi sarebbe un registro informativo delle irregolarità e dei recuperi, almeno con

riferimento alle Misure di cui è responsabile il Dipartimento Formazione. Infatti, le

notizie fornite sul tema risultano imprecise, discordanti con altri documenti interni

quali il Rapporto di esecuzione325 e comunque limitate solo all’ultimo periodo di

programmazione, elemento che non consente all’Amministrazione, ad esempio, di

avere evidenza dei soggetti che si sono resi responsabili di irregolarità nei

precedenti periodi al fine di escluderli da nuovi finanziamenti.

Le tipologie di irregolarità riscontrate

La tipologia delle irregolarità riscontrate è, in genere attinente alla fase

propria dell’esecuzione del progetto. Infatti, in molti casi si segnalano attività non

eseguite affatto o problemi attinenti ai corsi. Ad esempio, in un’indagine piuttosto

estesa dell’Autorità Giudiziaria, si è verificato che i soggetti fruitori dei corsi erano

sempre gli stessi, spesso iscritti a più corsi e che risultavano presenti anche a

lezioni contemporanee. In altri casi, l’attività si è svolta in modo difforme da quanto

previsto, ad esempio senza la parte pratica del corso.

Questo tipo di irregolarità dovrebbe essere accertabile anche dal

Responsabile di Misura che, in sede di verifica finale, prima del pagamento,

dovrebbe, appunto, verificare i registri, le attività svolte, etc.

Altra fase particolarmente delicata risulta quella della rendicontazione.

Infatti, sono presenti varie irregolarità riguardanti false fatture, fatture gonfiate o

contabilità in vario modo irregolare, anche se in questo caso i controlli in sede

regionale possono essere più difficoltosi, essendo queste fattispecie più facilmente

accertabili dalla Guardia di finanza.

Invece, il sistema del pre-accreditamento sembra aver in buona parte risolto

il problema delle irregolarità attinenti alla fase dell’istruttoria preliminare, in quanto

325 Il Rapporto di esecuzione, infatti, segnala un’irregolarità contraddistinta dal n. 1999ITI61PO011 di ammontare pari quasi all’intero totale delle irregolarità riscontrate sino ad oggi. Tuttavia, il numero indicato non corrisponde ad alcuna irregolarità presente nel database nazionale.


341

non sono segnalate irregolarità relative a questo momento procedimentale.

Tuttavia, il contenzioso presente riguarda sempre le graduatorie di assegnazione.

In ogni caso, il ripetersi sempre delle stesse irregolarità dovrebbe trovare

riscontro nell’analisi dei rischi. L’Amministrazione, inoltre, dichiara di estendere i

controlli quando si riscontra una irregolarità sistematica.

In linea generale, infine, si ricorda come le disposizioni comunitarie e quelle

regionali (l. r. 32/2000) assegnino all’Autorità di gestione un ruolo di

coordinamento e di intervento per la risoluzione di problematiche gestionali e

procedurali.

Pertanto, si richiama l’attenzione su quanto esposto in tema di riscontrabilità

delle pratiche irregolari al fine di sollecitare un intervento di natura sistematica che

consenta di migliorare le pratiche di controllo per l’individuazione delle irregolarità.

L’attività di recupero

L’attività di recupero crediti in Italia è gravata, come noto, da tempi

piuttosto lunghi anche rispetto alle medie europee. In particolare, occorrono circa 3

anni per un’esecuzione immobiliare e circa 7 nel caso in cui vi sia una procedura

fallimentare326. Questa situazione è ulteriormente complicata, nel caso di

finanziamenti pubblici, dal contenzioso amministrativo che si può instaurare sulla

procedura volta al recupero del finanziamento indebito327.

Emerge, quindi, l’opportunità di procedere attraverso opportune garanzie,

quali le fidejussioni, al fine di evitare il più possibile le lungaggini dei procedimenti

di recupero. In effetti, tutti i bandi per finanziamenti comunitari prevedono le

garanzie bancarie e dall’istruttoria è emerso che le fidejussioni vengono

regolarmente versate dai soggetti beneficiari328.

La successiva escussione, invece, risulta sporadica, non essendosi mai

concretizzata per le irregolarità FSE.

D’altra parte, occorre rilevare che le clausole fideiussorie sono ben articolate

e garantiscono per periodi sufficientemente ampi. Infatti, alcune durano per almeno

6 mesi dopo la conclusione dell’attività, mentre altre durano fino a 6 mesi dopo la

rendicontazione. In ogni caso è necessario che venga verificata la regolarità del

100% della spesa al fine dello svincolo. E’, inoltre, sempre prevista la clausola “a

prima richiesta”. Quindi la polizza è idonea a coprire il rischio irregolarità, ma il

326 Dati Banca d’Italia, Rapporto annuale sull’andamento dell’economia nelle regioni italiane, anno 2001. 327 La situazione dei recuperi è stata oggetto anche di un audit da parte della Corte dei conti europea nel giugno del 2006. I risultati dell’audit confermano le preoccupazioni espresse nella presente relazione 328 Si rileva che non viene prevista la fideiussione per i bandi della Misura 3.18 affidata al Dipartimento Regionale Agenzia per l’impiego.


342

problema risiede, come già notato, nel fatto che i controlli, pur estesi, sono inutili ai

fini del riscontro di pratiche irregolari.

Complessivamente le garanzie hanno un costo tra l’1 e il 3% dell’importo

finanziato e dovrebbero risultare molto utili visto che il Dipartimento Formazione

afferma di utilizzare la fidejussione per ogni ipotesi di recupero. Tuttavia, in altra

parte del questionario trasmesso, si comunica che non è stata mai escussa neppure

una garanzia.

Per quanto attiene al FSE nei 2 periodi di programmazione considerati 1994-

1999 e 2000-2006, sulla base dei dati nazionali, gli importi coinvolti in pratiche

irregolari ammontano a oltre 36.000.000 di euro, mentre risultano effettivamente

da recuperare 32.208.384,45 euro.

La cifra, dunque è ancora molto elevata e in modo del tutto incomprensibile

il Dipartimento Formazione afferma che non vi sono importi da recuperare e che il

recupero è sempre “tempestivo”329 Anche con riferimento alle sole irregolarità del

periodo 2000-2006 non risulta effettuato alcun recupero.

Per ciò che concerne il contenzioso si registrano 2 casi di impugnazione della

procedura amministrativa risalenti entrambi al 2006 e riguardanti le Misure 3.09

(ordinanza TAR 433/2006) e 3.16 (ordinanza CGA 880/2006). Le sospensioni

adottate riguardano 2 graduatorie per un totale di oltre 10 milioni di euro330. Questi

dati sono stati tratti dal Rapporto di esecuzione per il 2006. Sempre nel 2006 è

stato anche presentato un ricorso straordinario al Presidente della Regione,

riguardante la Misura 3.21, segnalato in sede di istruttoria e del quale non è noto

l’importo.

Le maggiori difficoltà riscontrate riguardano l’iter sia amministrativo sia

giurisdizionale per il recupero, il primo dei quali può essere ulteriormente

prolungato da un contenzioso amministrativo. A tale proposito, inoltre, occorre

rilevare che proprio il provvedimento di revoca del finanziamento, che è quello che

risulta più efficace a prevenire il danno per l’Amministrazione ha visto un intervento

giurisprudenziale da parte del CGA che, con l’ordinanza 591/2005 ha affermato :”la

mera sottoposizione ad indagini (…) non appare presupposto sufficiente a

giustificare la disposta revoca del contributo finanziario”.

Infine, occorre notare che un provvedimento di recupero crediti può

concludersi in due modi: con il recupero della somma dovuta o con la dichiarazione

di impossibilità di recupero di tutta o parte della somma. Nel caso dei Fondi

329 Del resto, anche notizie stampa (l’ultima delle quali pubblicata su Repubblica nel dicembre 2007) danno ampio risalto al fatto che il Dipartimento procede a revocare finanziamenti già erogati a seguito di sentenze TAR. 330 Misura 3.09 euro 449.355,48; Misura 3.16 euro 9.616.325,96.


343

comunitari è prevista (art. 5, comma 2 del Reg. 1681/1994) una specifica

dichiarazione di irrecuperabilità da comunicarsi anche alla Commissione la quale

decide l’eventuale imputabilità della somma non recuperata allo Stato membro.

Tuttavia, anche per somme che risultano esigibili da molto tempo l’Amministrazione

non addiviene mai alla dichiarazione di non ricuperabilità e, pertanto, può non

concludere mai il procedimento di recupero. Ciò deriva, in buona misura, dalle

lungaggini proprie del procedimento stesso, che, come accennato, può superare il

quinquennio.

Tuttavia, sarebbe opportuno che la Regione dettasse delle linee guida che

consentano all’Amministrazione procedente di valutare l’effettiva ricuperabilità della

somma e dichiarare quando necessario l’impossibilità del recupero.


344


PER LA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO



Il sistema di gestione del FSE

Il Programma operativo 2000-2006 del FSE della Provincia autonoma di

Bolzano è stato formalmente approvato, nella sua articolazione per Assi prioritari e

Misure pluriennali, in via definitiva dalla Commissione europea con decisione n.

C(2000) 2074 del 21 settembre 2000. Il Programma, secondo gli intendimenti

dell’esecutivo (approvazione con deliberazione della Giunta provinciale n. 5351 del

6 dicembre 1999), nasceva all’intero della politica comunitaria e veniva completato

dai seguenti pilastri metodologici della politica formativa locale: sviluppo locale,

mercati del lavoro locali, politiche formative locali, politiche di parità.

Con deliberazione n. 3408/2001, l’esecutivo procedeva a riorganizzare il

Servizio FSE (posto alle dirette dipendenze della Presidenza provinciale). Sulla base

di uno studio e di una analisi del lavoro e dei processi (effettuata da apposita

società incaricata), la Giunta provinciale addiveniva ad una separazione delle

funzioni e delle attività attribuite, nell’ambito del predetto Servizio, all’Autorità di

pagamento e all’Autorità di gestione, creando quattro distinte aree: l’area

programmazione FSE, l’area gestione progetti FSE, l’area valutazione e controllo

FSE e l’area gestione dati FSE.

Tutte e quattro le aree esprimono inoltre un Comitato di coordinamento

(Intergruppo).

L’Ufficio puntualizzava in sede di controdeduzioni finali che la pianta organica

effettiva al febbraio 2008 era di 11 unità (di cui 3 persone in segreteria, 3 persone

nell’area gestione progetti, 2 persone nell’area programmazione, 3 persone

nell’area gestione dati). Nel corso dell’attività istruttoria l’Amministrazione ha fatto

presente che nessuna fase del procedimento amministrativo viene gestito da terzi e

che non sono stati individuati singoli responsabili di Misura.

Relativamente al profilo della gestione da parte di terzi di fasi del

procedimento amministrativo sono emersi dal controllo gestionale casi di

conferimento a terzi di incarichi di “esperto di rendiconti ed assistenza” e di

“consulente fiscale con attività di verifica e controllo di rendiconti finali”. Nel

sottolineare le perplessità che tali incarichi suscitano, essendo la funzione di

controllo istituzionalmente riservata all’ente pubblico a garanzia di correttezza e


345

riservatezza, si fa presente che l’Amministrazione ha sul punto replicato che tali

affidamenti non si configurerebbero “…come conferimento ai terzi in regime di

appalto e/o similare, ma quale supporto all’attività di rendicontazione; infatti le

persone incaricate, come assistenza tecnica e con competenze in materia fiscale

non facilmente reperibili all’interno dell’Amministrazione, forniscono un parere sulla

rendicontazione e sull’ammissibilità delle spese…”.

I Programmi operativi 1994-1999 e 2000-2006

Le seguenti tabelle evidenziano, relativamente al Programma operativo

1994-1999, pagamenti di entità superiore alle risorse complessive:

PO 1994-1999 Risorse complessive Quota comunitaria Pagamenti al 31.03.2007

Asse 1 4.354.844,00 1.959.680,00 5.422.759,74

Asse 2 38.104.889,00 17.147.200,00 41.902.618,91

Asse 3 4.354.844,00 1.959.680,00 4.922.498,27

Asse 4 5.443.556,00 2.449.600,00 5.269.862,16

Asse 5 2.177.422,00 979.840,00 2.484.151,85

Totali 54.435.555,00 24.496.000,00 60.001.890,93 Fonte: Servizio FSE della Provincia autonoma di Bolzano

Illustrava il Servizio FSE al riguardo che l’intero Programma era stato gestito

in cd. overbooking e che “comunque le Autorità comunitarie e nazionali hanno

pagato solamente la loro parte di ammissibilità delle spese e non oltre il 100%”. Nel

concreto, onde beneficiare del finanziamento totale attribuito alla Provincia

autonoma di Bolzano (100%), l’Amministrazione ha sostenuto per la gestione dei

progetti cofinanziati spese ammissibili al FSE in misura superiore a quanto

complessivamente previsto dal Programma operativo (110%).

L’utilizzo di Fondi cd. overbooking ha avuto lo scopo pertanto di assicurare il

completo utilizzo da parte della Provincia, delle risorse comunitarie e nazionali

messe a disposizione nell’ambito del Programma.

Emergeva dal controllo che una tale modalità di procedere è stata

disciplinata in Provincia di Bolzano anche in via legislativa. Dispone infatti l’art. 20

bis della legge provinciale n. 4/1997, introdotto con l’art. 11 della L.P. n. 7/1999

(Provvedimenti per l’ottimale utilizzo dei finanziamenti dell’Unione europea):

(1) Al fine del completo utilizzo delle risorse messe a disposizione dall’Unione

europea, la Giunta provinciale è autorizzata ad attivare su apposito capitolo di

spesa del bilancio provinciale ulteriori interventi aventi le caratteristiche di


346

ammissibilità ai finanziamenti comunitari, in aggiunta a quelli già previsti nei

documenti di programmazione approvati dall’Unione europea.

(2) La Giunta provinciale destina le somme a tal fine autorizzate al

finanziamento di progetti, Sottoprogrammi, Assi o Misure in proporzione alla misura

complessiva delle risorse pubbliche previste per i singoli programmi ed in ragione

della possibilità che parte degli interventi programmati venga meno o si riducano

nella loro entità, nonché in rapporto alla entità di nuove risorse assegnate

dall’Unione europea.


347

La seguente tabella espone una sintesi dell’intero Programma operativo

2000-2006:

PO 2000-2006 Risorse

complessive Quota



Asse A 12.780.036,00 5.751.016,18 15.446.046,30 10.416.196,06 Misura A.1: implementazione servizi per l’impiego e messa in rete strutture 3.829.688,00 1.723.359,59 4.432.519,13 2.997.678,86 Misura A.2: inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro 8.950.348,00 4.027.656,59 11.013.527,17 7.418.517,20

Asse B 16.950.548,00 7.627.746,59 19.795.001,81 14.592.432,93 Misura B.1: inserimento lavorativo e reinserimento di gruppi svantaggiati 16.950.548,00 7.627.746,59 19.795.001,81 14.592.432,93

Asse C 71.570.382,00 32.206.671,86 84.587.017,64 62.611.765,68 Misura C.1: adeguamento del sistema di formazione professionale e dell'istruzione 5.793.750,00 2.607.187,49 8.322.542,09 5.545.392,32 Misura C.2: prevenzione della dispersione scolastica formativa 3.621.095,00 1.629.492,74 4.418.531,63 2.923.756,21 Misura C.3: formazione superiore 56.056.305,00 25.225.337,24 61.201.012,49 47.084.984,03 Misura C.4: formazione permanente 6.099.232,00 2.744.654,39 10.644.931,43 7.057.633,12

Asse D 75.524.677,00 33.986.104,61 86.038.348,49 70.142.100,86 Misura D.1: sviluppo di formazione continua, di flessibilità del mercato del lavoro e di competitività delle imprese pubbliche e private con priorità alla PMI 40.841.047,00 18.378.471,14 47.420.598,16 37.064.525,80 Misura D.2: adeguamento delle competenze del settore pubblico 17.030.618,00 7.663.778,09 18.530.300,22 15.994.014,54 Misura D.3: sviluppo e consolidamento dell'imprenditoria con priorità di nuovi bacini d'impiego 10.600.549,00 4.770.247,04 11.951.160,28 10.236.944,10 Misura D.4: miglioramento delle risorse umane nel settore della Ricerca e Sviluppo tecnologico 7.052.463,00 3.173.608,34 8.136.289,83 6.846.616,42

Asse E 19.824.987,00 8.921.244,14 23.064.397,95 16.568.601,85 Misura E.1: promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro 19.824.987,00 8.921.244,14 23.064.397,95 16.568.601,85

Asse F 7.438.062,00 3.347.127,88 7.059.796,47 5.357.492,42 Spese di gestione, esecuzione, monitoraggio e controllo

Totali 204.088.692,00 91.839.911,26 235.990.608,66 179.688.589,80 Fonte: Servizio FSE della Provincia Autonoma di Bolzano


348

Emergeva dal controllo che al 31.03.2007 gli impegni erano già di entità

superiore alle risorse complessive. Il Servizio FSE confermava la prassi degli

impegni in cd. overbooking ed illustrava al riguardo che i singoli progetti approvati

mediamente hanno una capacità di rendicontazione che si aggira al 90%; l’impegno

superiore alle risorse complessive è l’unico modo per garantire l’integrale spesa

delle risorse assegnate. La prassi risulta segnalata anche in via ufficiale alle Autorità

comunitarie. Nella nota del 25 luglio 2006 il Coordinamento Servizio FSE

evidenziava come l’intera programmazione della Provincia sia caratterizzata da

punto di vista finanziario – e di questo si ritiene dover dare atto in termini di

efficacia degli interventi - per notevoli livelli di spesa e di impegno. Si sottolineava

inoltre che la Provincia aveva impegnato da tempo più di quanto previsto dalla

programmazione, come testimoniavano anche i diversi rapporti annuali,

“…prendendosi quindi la responsabilità a livello provinciale di intervenire, ove vi

fosse bisogno, con risorse proprie in caso di sforamento economico della

programmazione”.

In un’ottica di efficienza attuativa, complessivamente al 31 dicembre 2006 il

Servizio FSE della Provincia aveva approvato n. 1.707 progetti; di questi, a fine

anno, n. 1.653 risultavano avviati (97%). Secondo quanto evidenziato nel rapporto

annuale 2006, la riuscita attuativa si attesta sul 66% mentre il tasso di mortalità

dei progetti ossia la percentuale di progetti revocati o rinunciati rispetto a quelli

approvati, si attesta complessivamente al 3,2%. Mediamente a fine 2006

risultavano terminati circa il 79% dei progetti avviati dal 2000 in poi, con Misure

che presentano percentuali superiori alla media (A1, A3, B1, C2, D1, D2, D3, D4,

F2), mentre la situazione di altre misure (A2, F1) appariva leggermente in ritardo. I

progetti avviati (in fase di realizzazione) risultavano complessivamente n. 1.653

con un valore di efficienza attuativa del 96,8%.

Le frodi e le irregolarita’ nell’utilizzo dei finanziamenti comunitari

Ha evidenziato il Servizio FSE nel questionario istruttorio del 15 marzo 2007

che nel caso di irregolarità accertate o presunte l’Amministrazione apre una

procedura di verifica ai sensi dell’art. 2 bis ( indebita percezione di vantaggi

economici) della L.P. n. 17/1993 (introdotto con l’art. 35 della L.P: n. 9/2001):

(1) Qualora l'Amministrazione accerti che mediante l'utilizzo o la

presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi o attestanti cose non vere,

ovvero mediante l'omissione di informazioni dovute, sono stati conseguiti o

trattenuti indebitamente ed intenzionalmente sovvenzioni, contributi, sussidi, borse

di studio, premi, incentivi, ausili finanziari o altri vantaggi economici di qualunque


349

genere, essa dispone la revoca per intero dell'agevolazione concessa o erogata.

Qualora accerti che mediante le medesime azioni ed omissioni si è tentato di

conseguire indebitamente delle agevolazioni, dispone l'archiviazione della relativa

domanda.

(2) Con il provvedimento di revoca o di archiviazione viene altresì disposto

che la persona che ha posto in essere l'azione o l'omissione o vi abbia concorso,

l'ente da essa rappresentata o chi ne ha comunque tratto profitto non possono

fruire di vantaggi economici per i periodi di seguito indicati, decorrenti dalla data in

cui è stata commessa l'ultima azione od omissione costituente presupposto per la

concessione del beneficio:

a) fino a tre anni per le agevolazioni sino ad un importo pari o inferiore a

5.000 euro;

b) fino a dieci anni per le agevolazioni di importo superiore a 5.000 euro.

(3) L'organo competente ad erogare le agevolazioni può derogare al divieto

di cui al comma 2 o applicarlo per un periodo più limitato, in caso di:

a) persone aventi diritto all'assegno di minimo vitale;

b) persone indigenti abbisognevoli di cure mediche indispensabili;

c) enti senza scopo di lucro, la cui attività istituzionale sia di interesse

pubblico.

(4) Resta salva l'applicazione di eventuali sanzioni penali ed amministrative.

Per l'applicazione della sanzione amministrativa di cui all'articolo 316/ter, comma 2,

del codice penale si osservano le disposizioni di cui alla legge provinciale 7 gennaio

1977, n. 9, e successive modifiche.

Il Servizio FSE evidenziava che, per il Programma operativo 2000-2006,

erano state individuate sino alla data del 30 giugno 2007 dalle strutture di controllo

interne (di primo e secondo livello) dell’Amministrazione, complessivamente n. 9

irregolarità, le quali non sono state peraltro oggetto di comunicazione alle Autorità

competenti, perché dovute a meri errori di interpretazione o di imputazione.

L’Amministrazione provinciale ha fornito copie delle note di trasmissione alle

Autorità competenti (dal terzo trimestre 2002 al quarto trimestre 2006), che

comunicavano tutte l’assenza di irregolarità e/o frodi.

Anche per il precedente periodo di programmazione 1994-1999, l’Ufficio per

l’integrazione europea della Provincia comunicava di aver effettuato esclusivamente

trasmissioni trimestrali negative, non essendo emerse irregolarità e/o frodi

sottoposte all’obbligo di segnalazione.


350

Dalle risultanze della banca dati del Dipartimento per le politiche comunitarie

presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri emergeva che nel 2004 risultava

effettuata un’unica comunicazione per una spesa irregolare pari a euro 18.773,00

(programmazione 2000-2006); nel 2005 una comunicazione per euro 70.885,00

(programmazione 2000-2006); nel 2006 due comunicazioni (euro 79.083,55 più

euro 362.802,72) entrambe relative al periodo di programmazione 1994-1999.

L’irregolarità segnalata nel 2004 riguardava false attestazioni sui registri di

presenza e veniva definita in sede penale con un’applicazione di pena su richiesta

delle parti ai sensi dell’art. 444 c.p.p.; la Provincia di Bolzano, in qualità di parte

offesa del reato, dichiarava in via successiva di rinunciare a costituirsi in giudizio,

qualora fosse stata integralmente risarcita del danno subito (comprensivo di

rivalutazione e interessi legali), per un importo pari a euro 1.809,67

(successivamente acquisito alle casse pubbliche con valuta 30 settembre 2004).

La segnalazione dell’anno 2005 concerneva presunti documenti giustificativi

falsificati (spese non afferenti al periodo di programmazione e non legittime). La

Provincia di Bolzano ha comunicato essersi costituita parte civile nei relativi

procedimenti penali e nel corso del 2007 le vicende si sono definite con

l’assoluzione dei beneficiari di contributo perché “il fatto non sussiste”. Allo stato

attuale, risulta peraltro pendente ricorso in appello su istanza della Procura della

Repubblica.

Le due segnalazioni relative all’anno 2006 riguardavano l’uso di presunti

documenti giustificativi falsi inerenti a spese non afferenti al periodo di realizzazione

e non legittime. Anche in tali casi la Provincia ha comunicato essersi costituita parte

civile nei relativi procedimenti penali (riuniti in quanto trattasi del medesimo

beneficiario) e nel corso del 2007 il Giudice per l’udienza preliminare ha rinviato i

beneficiari a giudizio; il procedimento è tuttora in corso.

Successivamente il Servizio, in aggiunta ai beneficiari di cui sopra, segnalava

alla Corte dei conti l’esistenza di ulteriori presunte irregolarità (riferite ad ulteriori n.

5 beneficiari) riguardanti progetti degli anni dal 2000 al 2003. L’importo

complessivo di tali irregolarità risultava pertanto pari a euro 394.758,00, di cui euro

176.801,00 erano da riferirsi alla quota comunitaria.

L’Amministrazione ha riferito che, per tutte le suddette ipotesi di presunta

irregolarità e/o frodi, sono tuttora in corso i relativi procedimenti penali (con rinvio

a giudizio) ovvero la Provincia è in attesa di ulteriori comunicazioni da parte

dell’Autorità Giudiziaria; in un caso il beneficiario ha nel frattempo rinunciato al

contributo (per un importo pari a euro 4.015,00 che si riferiva la periodo di

programmazione 1994-1999).


351

La seguente tabella illustra la situazione aggiornata al 29 novembre 2007 e

si riferisce al periodo di programmazione 1994-1999:

ID Numero progetto

Misura N.

Importo totale della

spesa

Importo irregolarità e/o frodi

accertate in via

amministrativa


accertate in via

giudiziaria

Importo effettivamente recuperato

€ 39.656,80

3/257/1998 2/3 €

155.210,80 (individuata

dalla Guardia di finanza)

rinvio a giudizio

in attesa della definizione del

giudizio

€ 40.426,75 IT/30/06/FS

3/231/1999 2/3 €

207.591,92 (individuata

dalla Guardia di finanza)

rinvio a giudizio

in attesa della definizione del

giudizio

€ 362.802,72

€ 80.083,55

Fonte: Servizio FSE della Provincia autonoma di Bolzano


352

Per quanto concerne invece il periodo di programmazione 2000-2006 la

situazione, sempre alla medesima scadenza, era la seguente:

ID Numero progett

o

Misura N.


spesa

Importo irregolarità e/o frodi accertate in

via amministrativa


accertate in via giudiziaria


€ 13.141,00 IT/57/04/

FS 3/373/20

01 D € 22.764,90 (individuata dalla

GdF) € 1.722,98 € 1.722,98 +

interessi legali

€ 70.865,00

IT/113/05/FS

3/439/2001

D € 213.265,42 (individuata dalla Guardia di finanza)

Ricorso in appello.

Sentenza di primo grado: assoluzione

In attesa della definizione del

giudizio

€ 44.795,00

IT/141/06/FS

3/125/2001

3/126/2001

C € 534.802,99 (individuata dalla Guardia di finanza)

rinvio a giudizio

€1.1450.40+interessi legali.

errore accertato in via

amministrativa. Quota

rimanente: in attesa della

definizione del 1 giudizio

€ 30.195,00 IT/03/07/FS

03/01/2001 E € 242.243,59 (individuata dalla

Guardia di finanza) rinvio a giudizio


giudizio € 24.170,00 IT/04/07/

FS 3/298/20

00 A € 261.337,52 (individuata dalla Guardia di finanza)

rinvio a giudizio In attesa della definizione del

giudizio € 34.144,00 IT/05/07/

FS 03/02/20



giudizio € 41.935,00

IT/06/07/FS

3/280/2003 A € 210.220,69 individuata dalla



giudizio € 34.755,00 IT/07/07/

FS 3/199/20



giudizio € 25.594,00 IT/20/07/

FS 3/187/20

02 B € 120.000,00 (individuata dalla GdF)

In attesa di comunicaz. ulteriori

€ 34.774,00 IT/43/07/FS

3/37/2001 B € 244.127,89 (individuata dalla




3/65/200

3 D € 60.346,05 (individuata dalla Guardia di finanza)



3/445/2003

D € 238.783,04 (individuata dalla Guardia di finanza)


giudizio

€ 17.644,00 3/289/20

00 E € 178.177,63 (individuata dalla



giudizio

€ 10.261,00

3/290/2003 B € 100.000,00 (individuata dalla

GdF)


3/142/20

02 B € 150.000,00 € 9.921,00

(individuata dalla GdF)


giudizio

3/303/20

00 A € 175.624,27 € 9.270,00



3/291/2003

B € 100.000,00 € 9.439,00 (individuata dalla

In attesa di comunicaz.


353

GdF) ulteriori

3/225/20

01 E € 87.797,67 € 7.160,00



3/188/20

02 E € 120.000,00

€ 8.947,00 (individuata dalla

GdF)


Fonte: Servizio FSE della Provincia Autonoma di Bolzano

Numero progetto

Misura N.


spesa


accertate in via

amministrativa

Importo irregolarità e/o frodi accertate in via

giudiziaria


3/101/00 A € 140.982,40 € 2.399,84 * € 2.399,84 + interessi legali

3/279/00 B € 196.124,51 € 3.212.38 * € 3.212.38 + interessi legali

3/223/00 C € 37.620,27 € 752,31 * 752,31 + interessi legali

3/281/00 C € 153,026,18 € 11.042,47 * € 11.042,47 + interessi legali

3/228/00 D € 84.105,01 € 37.965,93 * € 37.965,93 + interessi legali

3/25/01 A € 154.924,16 € 774,80 *

€ 774,80 in compensazione

con altro progetto

3/240/01 C € 121.470,53 € 4.804,21 * € 4.804,21 + interessi legali

3/147/01 C € 150.075,92 € 4.625,60 * € 4.625,60 + interessi legali

3/372/02 D € 227.583,08 € 1.843,80 * € 1.843,80 + interessi legali

Fonte: Servizio FSE della Provincia Autonoma di Bolzano

*Trattasi di irregolarità rilevate dal controllo di secondo livello interno all’Amministrazione comunicate all’Autorità di gestione del FSE oggetto di successivi conguagli e/o restituzioni.

Si evince dalle tabelle che trattasi complessivamente di 30 casi:

- 2 riferiti al precedente periodo di programmazione;

- 19 individuati dalla Guardia di Finanza e riguardanti il periodo di

programmazione 2000-2006;

- 9 casi rilevati dalle strutture di controllo interne alla Provincia.

I sopra elencati progetti si riferiscono a una spesa totale pari a euro

5.089.845,61.

Le relative irregolarità e/o frodi accertate in via amministrativa (Guardia di

Finanza e/o Amministrazione) ammontavano al novembre 2007 a euro 596.456,89

(11.72%).

Nelle controdeduzioni finali, il Servizio FSE precisava – aggiornando i dati

forniti in precedenza – che le sovraesposte irregolarità e/o frodi accertate in via

amministrativa, erano complessivamente pari a euro 585.038,87; l’errore stava


354

presumibilmente nell’avere conteggiato per il progetto 3/373/2001 l’importo

segnalato dalla Guardia di finanza (euro 13.141,00), mentre in via giudiziaria

risultava nel frattempo accertata una irregolarità pari di euro 1.722,98.

Gli importi effettivamente recuperati, al netto degli interessi legali (come da

tabella pari a euro 70.594,72), evidenziano complessivamente al 31.01.2008, un

grado di recupero pari al 2,06%.

I provvedimenti di autotutela, recuperi e garanzie

Per le presunte irregolarità e/o frodi individuate dalla Guardia di Finanza e i

cui procedimenti penali sono tuttora in corso, il Servizio FSE, in attesa delle relative

definizioni, ha disposto la sospensione dei relativi pagamenti attendendo, in via

prudenziale, la definizione dei relativi giudizi, prima di revocare le agevolazioni in

precedenza concesse. In un caso il beneficiario ha rinunciato al contributo.

Al monitoraggio dei recuperi risultano preposte le seguenti strutture

provinciali : la Autorità di pagamento del programma FSE (Area gestione dati FSE)

e l’ Ufficio Entrate della Provincia autonoma di Bolzano.

I tempi medi di recupero delle somme sono stati comunicati dall’

Amministrazione nell’arco temporale dai 2 ai 4 anni, mentre in media tra

l’individuazione delle irregolarità e l’attivazione del procedimento di recupero

trascorrono più di 6 mesi. Non risulta che i dati inerenti irregolarità e frodi siano

raccolti in un data base informatico.

Il Servizio FSE ha dato invece conto, dell’ attivazione di apposito Registro dei

recuperi informatizzato, in cui vengono evidenziati anche ulteriori importi

considerati dalla Amministrazione non rilevanti ai sensi delle disposizioni

comunitarie, nonché difformità rilevate dall’ Autorità di pagamento nell’ ambito dei

propri controlli (importo residuo da recuperare al 29 novembre 2007 euro

76.449,83).

Un importo complessivo di euro 67.421,34 (n. 9 casi al novembre 2007 pari

al 11,52%), era costituito da irregolarità emerse nell’ ambito dei controlli interni

alla Amministrazione, e di cui il Servizio FSE ha comunicato l’ avvenuto integrale

recupero. Ha puntualizzato al riguardo il controllore di secondo livello che tali

irregolarità erano state comunicate all’ Autorità di gestione del FSE, che ha

successivamente provveduto a chiedere la restituzione degli importi relativi alle

spese ritenute non ammissibili (compresi interessi legali maturati).

Al 31 gennaio 2008 il rapporto fra le irregolarità e/o frodi accertate in via

amministrativa (Provincia e Guardia di finanza) ed i recuperi effettuati, era pari al

12,06%.


355

Si sottolinea l’esigenza, nel caso di accertate irregolarità e pur in pendenza

di procedimenti penali, di dare attuazione quanto prima a misure amministrative di

autotutela od azioni cautelari incisive, volte a sospendere (come in uso presso la

Amministrazione provinciale), ed a revocare le agevolazioni, senza necessariamente

attendere i tempi della definizione dei relativi giudizi penali.

Si consideri anche, che il notevole ritardo con cui le frodi e/o le irregolarità

di solito emergono, determinano di regola l’impossibilità di escutere le fideiussioni a

garanzia degli anticipi, poiché le stesse risultano nel frattempo restituite o non più

attive. Esigenze di trasparenza consigliano di censire comunque anche tutti i casi di

rettifica, conguagli, compensazioni e storni contabili in un apposito Registro delle

operazioni effettuate.

In materia di garanzie per il corretto adempimento degli obblighi comunitari,

la Provincia autonoma di Bolzano risulta aver fatto ricorso all’ utilizzo di fideiussioni.

Tali garanzie non sono state peraltro richieste in relazione a tutti i bandi. Le

stesse risultano essere state emesse a favore dell’ ente pubblico a garanzia dell’

acconto finanziario erogato ad avvio del progetto (non comprovato da spese

effettive). A progetto concluso – ha puntualizzato il Servizio FSE - dopo l’

approvazione del rendiconto finale e nel momento in cui vi è la certezza dell’

erogazione del saldo, la Amministrazione ha provveduto a restituire le fideiussioni.

I bandi e le convenzioni prevedevano espressamente che le fideiussioni a garanzia

degli acconti (20%), rilasciate da istituti bancari, imprese di assicurazioni di cui alla

L. 348/2002 ed intermediari finanziari iscritti nell’ elenco speciale previsto dall’ art.

107 del D.Lgs. n. 385/1993, sarebbero state liberate a conclusione degli

adempimenti prescritti, approvazione del saldo finale e liquidazione della stesso (in

linea con lo “Schema di polizza fideiussoria” allegato alla deliberazione della Giunta

provinciale n. 125/2006: documento di gestione ed applicazione delle procedure di

delega e di rendicontazione nell’ ambito delle iniziative cofinanziate dal FSE). Si

segnala la presenza nei testi delle garanzie della clausola cd. “a prima richiesta”,

ossia l’ impegno da parte dei garanti di corrispondere al beneficiario della garanzia

le somme garantite, dietro sua semplice richiesta scritta (comunque motivata e

nonostante eventuali opposizioni).

Il sistema di controllo

I controlli di I livello

Con riferimento ai controlli interni di primo livello, l’Amministrazione rendeva

noto che l’Autorità di gestione ha effettuato il controllo sul 100% dei progetti e della


356

relativa documentazione presentata a rendiconto intermedio e finale, ciò che rende,

fra l’altro, superfluo attivare ulteriori e specifici controlli, a livello di Misura.

A tale funzione erano adibite 10 unità di personale di una fungeva da

coordinatore (2 persone dell’ex VIII qualifica funzionale, 4 persone dell’ex VI

qualifica funzionale, 2 dell’ex V qualifica e 2 della IV). Il tempo medio di

permanenza complessivo nella funzione è stato pari nel 2006 al 61,23%. Inoltre

l’apposita area controllo del Servizio FSE ha effettuato mediamente due visite in

loco su ogni progetto approvato (una sulla verifica della redazione del progetto e

sulla conformità e una di tipo contabile). A tale incombenza risultano addette 5

unità di personale, tutte della ex VIII qualifica funzionale con una permanenza

media complessiva nella funzione pari nel 2006 all’83%.

Per quanto concerne invece i controlli dell’Autorità di pagamento, lo stesso

ha effettuato il controllo di coerenza tra il certificato di pagamento e i rendiconti (in

itinere e finale). Vi risultavano addette 4 unità di personale, di cui un coordinatore

(2 persone della ex VIII q.f., 1 persona della ex VI q.f. e una della ex V q.f.) con un

tempo di permanenza media pari al 87,5%.

In particolare, l’Amministrazione ha illustrato che i controlli hanno riguardato

tutti i progetti approvati e sono stati effettuati da funzionari provinciali che attuano

controlli in ufficio, sul cartaceo del progetto e in loco. Le visite in loco sono state

mediamente due per ogni progetto (una per il controllo di conformità

amministrativa e di qualità ed una per il controllo contabile); ad ogni visita veniva

compilato e consegnato un verbale dove venivano riportate le questioni più rilevanti

e implementata una scheda di monitoraggio per la raccolta dei dati, che ricadono

poi nella banca dati del Servizio FSE. Nel corso della programmazione 2000-2006 e

fino al 31.12.2006 il Servizio FSE ha puntualizzato di aver effettuato n. 2411 visite,

su un totale di n. 1653 progetti.

Gli esiti sono stati diversi: da quello positivo, alla segnalazione di “best

practice” (66 al 31.12.2006), ai suggerimenti o alle prescrizioni, fino alla

compilazione di un verbale negativo nei casi più gravi (40 segnalati al 31.12.2006).

I controlli di II livello

Riguardo ai controlli cd. di secondo livello (a campione), essi sono stati

condotti in Provincia di Bolzano dal Nucleo di valutazione, attivo sin dal 1995 presso

la Direzione generale nella seguente composizione: un coordinatore (con qualifica di

Direttore di Dipartimento), un ulteriore membro (con qualifica di Direttore di

Ripartizione) coadiuvati da una assistente di segreteria.


357

Dal controllo gestionale è emerso che l’organismo predispone annualmente

la relazione annuale sull’attività provinciale prevista dalle disposizioni provinciali

(che nel periodo considerato ha sempre dato conto in apposito capitolo anche dei

controlli sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali UE) e la relazione ai sensi

dell’art. 13 del reg. 438/2001. Non risultano predisposte ulteriori specifiche

relazioni in materia.

Ai sensi dell’art. 10 del reg. 438/2001, lo stato dei controlli al 23 febbraio

2007 era il seguente:

campione anno 2000:

- n. 14 progetti per una spesa totale controllata pari a 2.392.336,60 euro;

campione anno 2001:


campione anno 2002:


campione anno 2003:

- n. 3 progetti per una spesa totale verificata pari a 768.393,38 euro.

Il rapporto annuale di esecuzione 2006 del Programma operativo (inviato

alle Autorità comunitarie) informava la Commissione in merito all’applicazione degli

artt.10, 11, 12 del reg. 438/2001 ed evidenziava i seguenti dati:

Spesa totale dichiarata 176.349.967,00 euro

Spesa controllata 6.671.238,00 euro

in percentuale 3,8%.

Nel complesso, evidenziava il Nucleo, non erano emersi particolari problemi,

né a livello di gestione, che di controllo. Fra gli esiti del controllo si evidenziavano

errori a seguito dei quali i contributi pubblici erano stato restituiti, casi nei quali si

era proceduto a conguagli ed integrazioni. Ciò, a seguito ad esempio, di inesatti

conteggi e messa in conto errata dell’imposta sul valore aggiunto, di ore di

insegnamento in eccesso, di mancata contabilizzazione di tasse di iscrizione, di

errori nel calcolo dei costi orari, di costi superiori rispetto a quelli ammissibili, di

spese non sufficientemente documentate. I campioni – ha evidenziato il Nucleo –

erano stati selezionati sulla base dei criteri e degli aspetti di cui ai paragrafi 2 e 3

dell’art. 10 del precitato regolamento (esigenza di controllare operazioni di vario

tipo e di vario genere; fattori di rischio; concentrazione delle operazioni), tenuto

conto dell’analisi del rischio effettuata con un programma informatico all’uopo

predisposto dall’Istituto provinciale di statistica.

In argomento, è emerso dall’attività istruttoria, che in data 5 marzo 2003 il

predetto Istituto, in collaborazione con l’Ufficio informatica geografica e statistica


358

della Provincia e su richiesta del Nucleo di valutazione, definiva apposito

programma informatico per la determinazione e la selezione dei controlli a

campione fra tutti i progetti di titolarità provinciale. I beneficiari finali (attuatori)

risultano a tal fine, raggruppati in tre categorie: privati (organismi di formazione,

aziende, altri), ripartizioni dell’Amministrazione provinciale, altri enti pubblici

(scuole, camere di commercio, simili) e si è tenuto altresì conto del fattore di rischio

che i progetti attuati da privati sono esposti a più rischi di quelli attuati da enti

pubblici (reg. 2067/1997) e che fra questi ultimi, i progetti gestiti dalle ripartizioni

provinciali sono esposti a minor rischi rispetto a quelli di altri organismi pubblici. Il

Nucleo ha fatto presente inoltre che qualora dai controlli dovessero in futuro

scaturire rilevanti fattori di rischio (al momento sconosciuti), i campionamenti futuri

ne terrebbero evidentemente conto.

Quanto agli errori finanziari emersi dai controlli di secondo livello, essi sono

stati comunicati all’Autorità di gestione del FSE, che ha provveduto a chiedere la

restituzione degli importi pagati relativi alle spese ritenute non ammissibili

(compresi interessi legali maturati).

Nel corso dell’attività istruttoria la Sezione di controllo di Bolzano della Corte

dei conti chiedeva all’Autorità di gestione di conoscere le ragioni per le quali le

suddette emerse irregolarità – seppur oggetto in un secondo momento di

regolarizzazioni tramite restituzioni, integrazioni e/o conguagli – non risultano

essere state comunicate al momento del loro accertamento anche alle preposte

Autorità ministeriali, ai sensi dei reg. 1681/1994 e 2035/2005, che considerano

come primo atto di accertamento “(…) una prima valutazione scritta stilata da

un’autorità competente…che in base a fatti concreti accerta l’ esistenza di una

irregolarità, fermo restando la possibilità di rivedere o revocare tale

accertamento(...)”.

Fermo restando che complessivamente l’Autorità di pagamento attraverso le

certificazioni di spesa, ha comunicato sia al Ministero del lavoro che all’IGRUE, i

recuperi effettuati a seguito dell’accertamento di tali errori, suscita perplessità

l’avere in tali casi sempre riaccertato la natura dell’errore riaprendo il fascicolo, ma

non aver effettuato alcuna comunicazione “(...) perché trattatasi di semplici errori

di interpretazione o di imputazione”.

359

ALLEGATI

360

ALL. 1 Prospetto 1 – irregolarità e frodi per Fondo e per Amministrazioni – Comunicazioni 2003# (dati al 31.12.2007)

(euro)

Amministrazioni FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG-G* Totale

Valle d'Aosta 0 0 0 0 0 0

Piemonte 0 0 0 0 0 0

Lombardia 0 60.707,64 0 0 0 60.707,64

Friuli V.G. 0 1.607.864,56 0 0 0 1.607.864,56

P.A. Trento 0 0 0 0 0 0

P.A. Bolzano 0 0 0 0 0 0

Veneto 1.559.311,76 1.700.153,51 635.280,72 215.516,00 0 4.110.261,99

Liguria 5.071.353,31 442.377,00 45.390,36 0 0 5.559.120,67

Emilia R. 335.598,09 0 0 0 159.459,00 495.057,09

Totale Nord 6.966.263,16 3.811.102,71 680.671,08 215.516,00 159.459,00 11.833.011,95

Toscana 815.914,15 48.280,46 33.827,92 0 0 898.022,53

Umbria 0 0 0 0 0 0

Marche 0 0 0 0 0 0

Lazio* 308.682,82 0 67.419,92 1.301.671,00 108.906,17 1.786.679,91

Molise 0 0 0 0 0 0

Abruzzo 0 0 0 0 0 0

Totale Centro 1.124.596,97 48.280,46 101.247,84 1.301.671,00 108.906,17 2.684.702,44

Campania 3.137.081,70 0 0 0 0 3.137.081,70

Basilicata 1.993.523,64 32.227,00 0 0 0 2.025.750,64

Puglia 1.333.386,93 0 0 363.165,79 0 1.696.552,72

Calabria 0 582.513,45 1.641.263 0 0 2.223.776,83

Sicilia 0 0 19.935,00 0 0 19.935,00

Sardegna 524.007,00 0 10.660.672,00 0 0 11.184.679,00

Totale Sud 6.987.999,27 614.740,45 12.321.870,38 363.165,79 0,00 20.287.775,89

Totale regioni 15.078.859,40 4.474.123,62 13.103.789,30 1.880.352,79 268.365,17 34.805.490,28

IPI 448.145,00 448.145,00

MSE ex-MAP 2.648.225,07 2.648.225,07

MIUR 569.717,00 569.717,00

MLPS 1.819.819,67 1.819.819,67

M. Esteri 362.591,00 362.591,00

MiPAAF 344.596,29 344.596,29

AGEA* 14.167.280,00 14.167.280,00

SAISA* 645.923,00 645.923,00 Totale amm.ni centrali

3.096.370,07 2.752.127,67 344.596,29 0,00 14.813.203,00 21.006.297,03

Totale complessivo

18.175.229,47 7.226.251,29 13.448.385,59 1.880.352,79 15.081.568,17 55.811.787,31

# I dati sono forniti dal Dipartimento per le politiche comunitarie, dal Ministero delle politiche agricole e forestali e dall’Agenzia delle dogane. * I dati del FEAOG-G sono stati trasmessi dal MiPAAF e dalla SAISA e si riferiscono a tutto il territorio nazionale e sono comprensivi di quelli relativi ai Piani di sviluppo rurale non idoneamente inseriti nel FEAOG-G.

361


(euro)

Amministrazioni FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG.G* Totale


Piemonte 1.807.591,00 749.771,99 0 0 0 2.557.362,99

Lombardia 0,00 5.268.578,73 0 0 0 5.268.578,73

Friuli V.G. 265.504,57 209.124,10 0 0 0 474.628,67

P.A. Trento 102.105,30 10.736,53 0 0 0 112.841,83

P.A. Bolzano 0 0 0 0 0 0,00

Veneto 511.442,00 360.083,90 0 0 20.144,00 891.669,90

Liguria 23.798,33 0 29.546,24 0 0 53.344,57

Emilia R. 438.225,00 262.778,85 0 462.909,00 63.468,00 1.227.380,85

Totale Nord 3.148.666,20 6.861.074,10 29.546,24 462.909,00 83.612,00 10.585.807,54

Toscana 163.256,51 1.648.896,52 567.310,32 0 0 2.379.463,35

Umbria 0 21.949,42 517.968,22 0 0 539.917,64

Marche* 81.111,00 0 67.882,00 0 40.000,00 188.993,00

Lazio* 2.296.338,67 91.840,10 1.462.929,02 0 97.255,35 3.948.363,14

Molise 0 671.172,01 0 0 0 671.172,01

Abruzzo 0 0 0 0 0 0,00

Totale Centro 2.540.706,18 2.433.858,05 2.616.089,56 0,00 137.255,35 7.727.909,14

Campania 2.821.635,97 53.866,44 1.784.021,21 0 0 4.659.523,62

Basilicata 38.731,35 0 94.798,37 0 0 133.529,72

Puglia 10.891.820,98 9.155,12 11.011,00 640.071,22 0 11.552.058,32

Calabria 6.562.427,75 1.766.030,90 59.401,20 634.487,58 0 9.022.347,43

Sicilia 5.147.209,48 2.921.270,62 905.785,04 395.299,29 0 9.369.564,43

Sardegna 2.742.621,69 0 380.770,00 58.316,00 0 3.181.707,69

Totale Sud 28.204.447,22 4.750.323,08 3.235.786,82 1.728.174,09 0,00 37.918.731,21

Totale regioni 33.893.819,60 14.045.255,23 5.881.422,62 2.191.083,09 220.867,35 56.232.447,89

MLPS 268.404,31 268.404,31

MSE ex-MAP 20.848.132,48 20.848.132,48

MEF 1.432.320,50 1.432.320,50

S.F.C. 89.321,54 89.321,54

Enea 71.986,34 71.986,34

AGEA* 1.481.916,00 1.481.916,00

SAISA* 27.909,00 27.909,00 Totale amm.ni centrali

22.441.760,86 268.404,31 0,00 0,00 1.509.825,00 24.219.990,17

Totale complessivo

56.335.580,46 14.313.659,54 5.881.422,62 2.191.083,09 1.730.692,35 80.452.438,06


362


(euro)



Piemonte 1.000.000,00 21.071,46 0 0 0 1.021.071,46

Lombardia 0 3.614.921,36 0 0 0 3.614.921,36

Friuli V.G.* 183.147,20 0 0 0 288.414,37 471.561,57

P.A. Trento 21.838,63 935.256,51 0 0 0 957.095,14

P.A. Bolzano 0 30.167,83 0 0 0 30.167,83

Veneto 353.367,02 3.485.774,14 0 0 46.419,00 3.885.560,16

Liguria* 32.144,91 4.475.966,99 273.005,60 357.512,02 218.806,00 5.357.435,52

Emilia R. 0 69.577,87 0 0 30.001,00 99.578,87

Totale Nord 1.590.497,76 12.632.736,16 273.005,60 357.512,02 583.640,37 15.437.391,91

Toscana 4.836.538,99 137.269,87 306.235,35 51.028,40 18.750,00 5.349.822,61

Umbria 17.684,40 356.820,17 9.381,41 0 0 383.885,98

Marche 100.000,00 118.683,18 966.447,90 215.995,00 0 1.401.126,08

Lazio* 5.419.441,78 2.850.841,64 133.688,41 88.145,88 439.630,24 8.931.747,95

Molise 80.237,00 0 14.051,16 0 0 94.288,16

Abruzzo 50.000,00 0 17.190,00 0 0 67.190,00

Totale Centro 10.503.902,17 3.463.614,86 1.446.994,23 355.169,28 458.380,24 16.228.060,78

Campania 7.403.591,44 512.160,00 120.397,59 2.210.826,49 0 10.246.975,52

Basilicata 12.221,86 97.488,12 680.317,93 0 0 790.027,91

Puglia 601.672,29 0 1.398.938,93 0 0 2.000.611,22

Calabria 17.768.861,50 4.879.932,43 687.009,84 93.041,00 0 23.428.844,77

Sicilia 1.552.662,45 28.760.778,02 586.030,57 3.448.387,97 0 34.347.859,01

Sardegna 2.348.618,00 0 534.920,00 1.782.462,32 0 4.666.000,32

Totale Sud 29.687.627,54 34.250.358,57 4.007.614,86 7.534.717,78 0,00 75.480.318,75

Totale regioni 41.782.027,47 50.346.709,59 5.727.614,69 8.247.399,08 1.042.020,61 107.145.771,44

MLPS 1.768.329,00 1.768.329,00

MiPAAF 270.811,27 29.381,24 300.192,51

MSE ex-MAP 26.614.648,62 26.614.648,62

MEF 324.735,00 324.735,00

AGEA* 4.213.911,00 4.213.911,00

SAISA* 7.953,00 7.953,00

Totale amm.ni centrali

26.939.383,62 1.768.329,00 270.811,27 29.381,24 4.221.864,00 33.229.769,13

Totale complessivo

68.721.411,09 52.115.038,59 5.998.425,96 8.276.780,32 5.263.884,61 140.375.540,57


363


(euro)


Valle d'Aosta 73.903,00 0 0 0 0 73.903,00

Piemonte 300.230,58 0 1.037.928,20 0 0 1.338.158,78

Lombardia 347.989,00 1.775.783,75 161.173,26 0 55.078,00 2.340.024,01

Friuli V.G. 5.332.043,23 0 0 0 0 5.332.043,23

P.A. Trento 0 0 0 0 0 0,00

P.A. Bolzano 0 123.878,55 0 0 0 123.878,55

Veneto 0 22.769,40 0 0 68.813,00 91.582,40

Liguria* 1.943.361,21 44.476,00 0 0 9.999,90 1.997.837,11

Emilia R. 0 0 0 0 58.343,00 58.343,00

Totale Nord 7.997.527,02 1.966.907,70 1.199.101,46 0,00 192.233,90 11.355.770,08

Toscana* 675.628,77 436.331,00 66.236,00 0 50.234,00 1.228.429,77

Umbria 15.860,00 67.467,21 183.120,00 0 0 266.447,21

Marche 189.756,00 0,00 109.226,00 0 0 298.982,00

Lazio* 350.769,00 2.836.388,77 49.579,86 0 172.507,05 3.409.244,68

Molise 0 0 1.260.492,15 1.065.337,00 0 2.325.829,15

Abruzzo 1.414.149,20 102.889,00 0 0 0 1.517.038,20

Totale Centro 2.646.162,97 3.443.075,98 1.668.654,01 1.065.337,00 222.741,05 9.045.971,01

Campania 1.280.362,22 5.058.712,00 11.294.089,25 1.143.658,00 0 18.776.821,47

Basilicata 1.164.012,46 0 2.535.977,80 0 0 3.699.990,26

Puglia 13.062.015,69 395.361,00 501.209,28 0 0 13.958.585,97

Calabria 16.843.559,95 918.486,13 150.107,82 0 0 17.912.153,90

Sicilia 2.196.263,80 526.335,81 24.558.937,10 873.987,99 0 28.155.524,70

Sardegna 588.999,00 0 857.370,90 0 0 1.446.369,90

Totale Sud 35.135.213,12 6.898.894,94 39.897.692,15 2.017.645,99 0,00 83.949.446,20

Totale regioni 45.778.903,11 12.308.878,62 42.765.447,62 3.082.982,99 414.974,95 104.351.187,29

MLPS 355.795,51 355.795,51

M. interno 170.599,00 170.599,00

M. pubblica istruzione 26.197,68 26.197,68

MSE- ex MAP 129.267.828,51 246.900,00 129.514.728,51

MEF 1.406.724,79 1.406.724,79

MiPAAF 3.031.618,00 3.031.618,00

AGEA** 249.490,00 249.490,00

SAISA** 253.539,00 253.539,00

Totale amm.ni centrali

130.484.446,30 799.492,19 3.031.618,00 0,00 503.029,00 135.008.629,49

Totale complessivo

176.453.456,41 13.108.370,81 45.797.065,62 3.082.982,99 918.003,95 239.359.879,78


364


(euro)


Valle d'Aosta 32.944 0 0 0 32.944

Piemonte 905.591 257.245 0 0 75.775 1.238.611

Lombardia 29.208 9.611.237 0 0 113.391 9.753.836

Friuli V.G. 623.636 63.242 0 0 686.878

P.A. Trento 75.816 3.039.788 0 0 3.115.604

P.A. Bolzano 0 244.424 0 0 244.424

Veneto 1.724.473 3.222.803 0 0 757.590 5.704.866

Liguria 1.615.592 0 94.614 0 1.710.206

Emilia R. 338.158 2.272.801 0 0 1.069.351 3.680.310

Totale Nord 5.345.418 18.711.540 94.614 0 2.016.107 26.167.679

Toscana 1.828.466 534.421 0 0 27.506 2.390.393

Umbria 640.765 0 0 0 640.765

Marche 688.384 171.313 0 0 859.697

Lazio 241.283 7.494.191 0 0 7.735.474

Molise 0 0 0 0 0

Abruzzo 337.185 0 0 40.000 377.185

Totale Centro 3.736.083 8.199.925 0 40.000 27.506 12.003.514

Campania 8.310.634 422.431 6.513.937 1.742.181 16.989.183

Basilicata 64.515 0 0 0 36.578 101.093

Puglia* 2.369.603 0 315.240 442.996 22.260 3.150.099

Calabria 31.346.692 0 750.801 0 32.097.493

Sicilia 8.728.235 438.616 3.134.841 336.785 12.638.477

Sardegna 86.562 682.458 8.784.183 0 9.553.203

Totale Sud 50.906.241 1.543.505 19.499.002 2.521.962 58.838 74.529.548

Totale regionale 59.987.742 28.454.970 19.593.616 2.561.962 2.102.451 112.700.741

MLPS 2.423.850 2.423.850

M. interno 134.265 134.265

M .pubblica istruzione 26.080 26.080

MSE- ex MAP 87.719.444 304.058 88.023.502

MEF 843.607 843.607

MiPAAF 486.011 139.669 625.680

AGEA* 47.678.935 47.678.935

SAISA* 0 0

Totale ammi.ni centrali

89.049.062 2.888.253 0 139.669 47.678.935 139.755.919

Totale complessivo

149.036.804 31.343.223 19.593.616 2.701.631 49.781.386 252.456.660


365

ALL. 6 Prospetto 6 – irregolarità e frodi FSE complessive per Amministrazioni –

Comunicazioni 2003-2007# (dati al 31.12.2007) (euro)

ENTI 2003 2004 2005 2006 2007 TOTALE


Piemonte 0 749.772 21.071 0 257.245 1.028.088

Lombardia 60.708 5.268.579 3.614.921 1.775.784 9.611.237 20.331.228

Friuli V.G. 1.607.865 209.124 0 0 63.242 1.880.231

P.A. Trento 0 10.737 935.257 0 3.039.788 3.985.781

P.A. Bolzano 0 0 30.168 123.879 244.424 398.470

Veneto 1.700.154 360.084 3.485.774 22.769 3.222.803 8.791.584

Liguria 442.377 0 4.475.967 44.476 0 4.962.820

Emilia R. 0 262.779 69.578 0 2.272.801 2.605.158

Totale Nord 3.811.103 6.861.074 12.632.736 1.966.908 18.711.540 43.983.361

Toscana 48.280 1.648.897 137.270 436.331 534.421 2.805.199

Umbria 0 21.949 356.820 67.467 0 446.237

Marche 0 0 118.683 0 171.313 289.996

Lazio 0 91.840 2.850.842 2.836.389 7.494.191 13.273.262

Molise 0 671.172 0 0 0 671.172

Abruzzo 0 0 0 102.889 0 102.889

Totale Centro 48.280 2.433.858 3.463.615 3.443.076 8.199.925 17.588.754

Campania 0 53.866 512.160 5.058.712 422.431 6.047.169

Basilicata 32.227 0 97.488 0 0 129.715

Puglia 0 9.155 0 395.361 0 404.516

Calabria 582.513 1.766.031 4.879.932 918.486 0 8.146.963

Sicilia 0 2.921.271 28.760.778 526.336 438.616 32.647.000

Sardegna 0 0 0 0 682.458 682.458

Totale Sud 614.740 4.750.323 34.250.359 6.898.895 1.543.505 48.057.822

Totale regioni 4.474.124 14.045.255 50.346.710 12.308.879 28.454.970 109.629.937

Ministero lavoro 1.819.820 318.245 1.768.330 355.796 2.423.850 6.686.040

Ministero interno 170.599 134.265 304.864

Ministero istruzione 26.198 26.080 52.278

Ministero università 569.717 569.717

Ministero esteri 362.591 362.591

MSE- ex MAP 246.900 304.058 550.958

Totale amm.centrali 2.752.128 318.245 1.768.330 799.492 2.888.253 8.526.448

Totale generale 7.226.251 14.363.500 52.115.040 13.108.371 31.343.223 118.156.385 # I dati sono forniti dal Dipartimento per le politiche comunitarie

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Delibera n. 1_2009 Relazione