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« Integración, democracia y multilateralismo:
convergencia económica y política »
Del ajuste recesivo al reajuste expansivo.
La integración y las nuevas relaciones hemisféricas
Antonio Gomariz Pastor.
2
Í n d i c e.
Introducción 4
El desarrollo en América Latina: crisis, integración y multilateralismo 7
El renovado interés por la integración regional y las relaciones hemisféricas 16
Desafíos inmediatos 18
El establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) 21
¿Hacia dónde se dirige el ALCA? Enfoques distintos, estrategias distintas 23
Los retos del ALCA y la preparación de las economías más pequeñas 27
Integración y globalización: la visión “centro-periferia” 29
Conclusiones 32
Bibliografía 36
3
Siglas.
CEPAL COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ALIDES ALIANZA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE ALADI ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE INTEGRACIÓN GATT ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO
(Del inglés General Agreement on Tariffs and Trade) OMC ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO ALCA ÁREA DE LIBRE COMERIO DE LAS AMÉRICAS MERCOSUR MERCADO COMÚN DEL SUR MCCA MERCADO COMÚN CENTROAMERICANO CAN COMUNIDAD ANDINA CARICOM COMUNIDAD DEL CARIBE ALCSA ÁREA DE LIBRE COMERCIO DEL SUR DE AMÉRICA TLCAN TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE GRAN GRUPO ANDINO SELA SISTEMA ECONÓMICO LATINOAMERICANO CARIFTA ASOCIACIÓN DE LIBRE COMERCIO DEL CARIBE ALALC ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE LIBRE COMERCIO ONGs ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES IPA INICIATIVA PARA LAS AMÉRICAS
4
Introducción.
Se hace difícil abordar el estudio de los aspectos globales presentes en el desarrollo
económico de América Latina y conocer la influencia de los procesos de integración que se
dan en la región, así como de los avances cuantitativos y cualitativos logrados a través de
la cooperación, sin hacerlo a partir de una diversidad de puntos de mira. Cada perspectiva,
principalmente la económica, la politológica, la social, la militar y la geográfica, etc.
plantea diferentes análisis y retos que no pueden ser leídos de forma aislada. Es más, una
aproximación imprescindible y que aporta más ventajas consiste en una interpretación
dinámica de los procesos que se suceden en América Latina.
Esto requiere conocer la evolución de los procesos económicos, políticos, sociales,
culturales y estratégicos y los subprocesos vigentes, no para conducirnos mediante un
análisis cíclico o teleológico, sino para detectar qué relación mantienen diversos factores
en un contexto determinado que puedan conducir un tipo concreto de desarrollo a partir de
unos patrones de comportamiento político y económico globales observados. A parte de
exponer las posibles relaciones causales entre los intentos conscientes de interponer
variaciones en estos procesos a través de modificaciones y reformas y sus resultados.
A partir de las exigencias de este curso, se plantea la necesidad de elaborar dos
tipos de documentos, por así decirlo, en los dos ámbitos del análisis, el "micro" y el
"macro". Me ha parecido más oportuno, dada la naturaleza de los temas tratados, formular
un único documento general, cuyo contenido abarca, por un lado, el análisis global de la
integración y el desarrollo en la región objeto de estudio, América Latina, y, por otro,
valerme para ello de la profundización en un proceso que puede modificar sustancialmente
la dinámica de integración y de asociación económica y de cooperación en la región en las
dos primeras décadas del siglo XXI: la apertura de un área hemisférica de libre comercio,
puesto que, como dimensión más elevada y nueva de las relaciones económicas
interamericanas, con probabilidad comportará cambios que afectarán, más allá de la esfera
económica, a las relaciones internacionales.
El desarrollo de la exposición puede diferenciarse a partir de tres partes. La primera
pretende saber de los aspectos principales que han conformado, en grandes líneas, la
evolución de los procesos de desarrollo de América Latina y las relaciones entre ellos, con
5
atención especial a lo ocurrido en las dos últimas décadas: las variables y los paradigmas
económicos de la crisis y del crecimiento (estructuralismo, liberalismo -con sus versiones
neo), el estado del comercio internacional y la integración regional como elemento de
promoción del comercio intrarregional, sus fluctuaciones y variaciones, el caso comercio
interregional, la vulnerabilidad externa y las condiciones del reto de la equidad en un
contexto de globalización que empuja el crecimiento del sector informal y genera grandes
espacios de exclusión social. Para finalizar, se analizan las causas que han motivado un
interés creciente por la integración regional y por un nuevo nivel en las relaciones
comerciales y económicas interamericanas, el hemisférico, las cuales pasan por la
percepción de un mundo que se estructura en bloques comerciales estratégicos, las
posibilidades comerciales y económicas que genera el acuerdo entre Estados Unidos y
México y los compromisos de modernización de las economías. Esta primera parte se
cierra con la descripción de los principales desafíos que plantea este escenario multilateral
de apertura, liberalización e integración surgido en este contexto de post-crisis: el
aprovechamiento de las áreas naturales de integración como zonas altamente viables para
generar nuevas dimensiones de integración entre países de mayor homogeneidad, la
coordinación de un número creciente de actores económicos y políticos y de la agenda de
cooperación, y avanzar en la convergencia de todos los acuerdos y tratados, al margen de
cual sea su naturaleza.
La segunda parte profundiza en el significado de una propuesta relevante, es por
ello que marca un viraje en la metodología de las relaciones de Estados Unidos con
América Latina y lleva una década en continua definición, el Área de Libre Comercio de
las Américas (ALCA). Los motivos que la impulsan pueden resumirse en un mayor acceso
a los mercados y la búsqueda de otros nuevos, el estímulo a la inversión y el aumento del
poder de negociación de cada país o subregión. Se analizan la dinámica y los desafíos de
su implantación. El ALCA, que encierra una "selección natural" empresarial, provocará el
efecto de expulsión del mercado a las empresas ineficientes (específicamente las que
pervivan de la etapa de la sustitución de importaciones), lo que repercutirá en el
incremento del desempleo; además, creará tensiones en el empleo, sobre todo de los
sectores no calificados de los países más desarrollados abiertos a la reciprocidad comercial,
en la búsqueda de reducción de costes laborales. Se formulan algunas propuestas para
contrarrestar las posibles amenazas de la puesta en marcha del ALCA, entre ellas los
efectos centrífugos derivados de la competencia y la incorporación al Área, y para
6
contribuir a generar relaciones basadas en la igualdad de oportunidades, especialmente
considerando las economías más pequeñas.
La aparición y convergencia de aportaciones provenientes de disciplinas y ámbitos
distintos al neoliberalismo económico hegemónico ha merecido la dedicación de una
tercera parte a la visión centro-periferia, previa a las conclusiones, al considerar que su
reconsideración facilita el objetivo del presente documento de trabajo: mostrar cómo los
paradigmas de desarrollo, especialmente aquella crítica neoliberal de la sustitución de
importaciones y el neoliberalismo aplicado post-crisis, se han desenvuelto mejor en
actuaciones coyunturales que han implicado el manejo de las crisis (salvo en momentos de
abundancia de financiación), postergando las soluciones estructurales que pueden implicar
el manejo de los episodios de crecimiento para, al menos, frenar la inequidad y
protagonizar un desarrollo menos dependiente y menos vulnerable. La equidad, el progreso
técnico y la globalización como respuesta a la competitividad internacional (como supuso
la industrialización a las asimetrías centro-periferia en la década de los cincuenta), siguen
manteniendo la centralidad en el enfoque centro-periferia.
Se concluye que (1) en este nuevo escenario de nuevas asociaciones, se reduce la
función "locomotora" del crecimiento que cumplían las economías desarrolladas o del
centro para inducir el de las menos desarrolladas o periféricas; (2) que la región ha
aprendido que la disponibilidad de mano de obra y recursos naturales son suficientes para
el desarrollo y la equidad, cuyos problemas más característicos hay que observarlos a partir
de persistentes estructuras distributivas altamente desiguales; (3) que, a pesar de los logros
de la década última, el crecimiento todavía es inferior, no solo al estimado necesario para
reducir la brecha con los países más desarrollados, sino que está por debajo del presentado
por América Latina en su conjunto entre los años de las décadas cincuenta y setenta; (4)
que la globalización ha debilitado el multilateralismo y está ligada a los fenómenos de
exclusión, por lo que habrá que dar prioridad a que la globalización financiera no frene el
reto de la equidad; (5) que el ALCA supone un hito por cuanto las concesiones recíprocas
pasan a formar parte del acervo de las relaciones interamericanas, aunque contiene
elementos políticos no declarados; (6) que ha habido que ir desmontando algunas de las
reformas del ajuste recesivo para conducir la crisis y el estancamiento últimos (1997, 1999)
a partir de propuestas que contemplen el largo plazo en una visión más integrada que
promueva la equidad; y (7) que la mayoría de países pretende estar presente en la mayor
7
cantidad de alternativas posible, en el marco del regionalismo abierto y con la disposición
para integrarse a nuevos espacios que profundicen la homogeneización económica,
conscientes de las diferencias existentes y de la necesaria diversidad, ante las expectativas
de lograr un manejo mejor de las bonanzas y del crecimiento y en un contexto de
desarrollo sostenible.
El desarrollo en América Latina: crisis, integración y multilateralismo.
De la observación de aquellos procesos cuya evolución configuró un patrón de
desarrollo económico, sustentado principalmente sobre una expansión del sector
exportador, y a partir de la realidad del escaso desarrollo de otros sectores, específicamente
el industrial, se fue nutriendo y conformando parte del pensamiento económico que se hizo
protagonista e impulsó el desarrollo hacia la mitad del siglo XX en América Latina. Un
conjunto de teorías del subdesarrollo convergieron en la idea de que era posible movilizar
los recursos disponibles mediante una acción deliberada del Estado.
Cincuenta años después, el diagnóstico no ha variado respecto de la identificación
de algunos factores que están presentes en el subdesarrollo, entre ellos, que la
disponibilidad de mano de obra y de recursos naturales no son suficientes para el desarrollo
de las economías y sociedades latinoamericanas, al menos mientras exista escasez de
capital en infraestructura económica acumulada para movilizar esos recursos y falta de
ahorro e inversión. Porque una gran parte del excedente generado por el sector exportador
no se expandía al resto de la economía y no se contaba con la inversión extranjera directa
que sirviera de aporte financiero.
En este marco surgió la estrategia de desarrollo que canalizaron Raúl Prebisch y la
CEPAL. El argumento principal de este esquema sugería que el desarrollo económico de
los "países periféricos" exigía reformas de dos tipos, estructural e institucional, y, en
concreto, la dinamización debía corresponder al Estado mediante la industrialización para
superar las deficiencias y transferir a los países una capacidad para generar y difundir
progreso técnico.
La aplicación de esta experiencia de desarrollo estructuralista, con modificaciones
en el sector externo, permitió el crecimiento en Brasil, México y Venezuela (un tiempo
8
compatible con la dependencia y la polarización). Pero, la importante disminución del
comercio intrarregional desarrollado en los años de la guerra emergió las limitaciones de la
orientación mayoritaria de la producción industrial hacia el mercado interno, el lento
desarrollo de las industrias de bienes de capital y la fuerte dependencia de la importación
de tecnología diseñada para el mercado de los países industrializados. Así se planteó la
solución de la integración regional, inspirada en la experiencia europea, al objeto de dar un
nuevo impulso a la industrialización en América Latina, a pesar del reconocimiento de la
existencia de problemas en el momento de formulación de los programas de integración
en la década de los sesenta (variaciones arancelarias entre países, sistema de pagos
intrarregionales, las barreras no arancelarias al comercio intrarregional, las ventajas
sociales esperadas, etc.).
A pesar de la integración regional, la misma CEPAL anticipó de forma temprana
las deficiencias principales de esta estrategia de industrialización, cuyo agotamiento
comenzó ya a mostrarse en los años sesenta: que la actividad industrializadora se dirigía
hacia el mercado interno1, que no primaron los criterios de eficiencia en la selección de las
industrias y que la vulnerabilidad exterior de los países latinoamericanos no se redujo
(aspecto que sigue centrando la atención de los actuales procesos de crecimiento, de
integración económica regional y de apertura económica).
Estos defectos hicieron que el modelo sufriera un cerco por parte de la sociedad,
específicamente los grupos políticos, ofreciendo interpretaciones complementarias según el
punto de vista ideológico. De un lado, el enfoque de la dependencia, desde la izquierda,
centró su análisis en la generación de una mayor dependencia y polarización, amparándose
en que la inversión extranjera, sobre todo a través de las grandes corporaciones económico-
industriales, estaba promoviendo una reproducción del patrón tecnológico y de consumo
propios del "centro". Del otro lado, de la derecha, la crítica neoliberal, buscó las fallas en el
excesivo peso intervencionista del Estado que limitaba la iniciativa privada y distorsionaba
los precios, en la sobrevaluación, en el proteccionismo y en los elevados salarios.
1 Así es recogido por la CEPAL en los documentos elaborados específicamente en la década de los noventa, donde se reconoce que la estrategia de sustitución de importaciones significó la creación de una plataforma industrial importante aunque desaprovechada, lo que también significó una pérdida de oportunidades para comenzar a exportar y competir en mercados exteriores.
9
La necesidad de reformular la estrategia global y dirigirla hacia la participación en
los mercados mundiales motivó que la estrategia estructuralista de largo plazo cediese ante
la disponibilidad de financiación externa y la estabilidad y la eficiencia reemplazaron a la
preocupación por el desarrollo. Esto no fue más que un paréntesis hacia la crisis, pues la
pérdida de la perspectiva del largo plazo motivó la relajación en la adopción del ajuste, en
los momentos de la primera "crisis petrolera internacional", lo que se evidenció a partir de
1982.
Como observaremos, los efectos y los desafíos (sobre todo los sociales) del
desarrollo precedente se conectan con los planteamientos actuales de crecimiento, por lo
que conviene reflejar las contradictorias tendencias sociales y políticas que marcó el ajuste
y la reestructuración seguidas a la "crisis de la deuda" (que bien pudieran pertenecer al
análisis del enfoque de la dependencia). Contradicciones conformadas en el seno de las
sociedades latinoamericanas a partir del proceso de homogeneización e integración de las
elites (burocráticas, militares y financieras) derivado de la internacionalización y
transnacionalización económicas y a partir del simultáneo proceso de desintegración y
exclusión de una parte mayoritaria de muchas sociedades, que, en definitiva, han soportado
y soportan gran parte del peso del ajuste.
La vigencia con la que el programa económico neoliberal2 pretendió manejar la
crisis y conducir el crecimiento se basó (y está basada) en erigirse como opción
incuestionable en el contexto de globalización económica, fundamentando las bases del
desarrollo en una nueva inserción internacional, mejora de la productividad y la
competitividad, incremento del ahorro y la inversión, de la flexibilización y en el
mantenimiento de grados de estabilización macroeconómica. Esto implica como premisa
fundamental minimizar el papel del Estado, principalmente a través de los masivos
procesos de privatización acontecidos en América Latina.
Después de los efectos producidos por la aplicación hegemónica de los procesos de
ajuste recesivo, se refuerza en la región la necesidad de transitar hacia un reajuste
expansivo. Estos postulados emergen de las propuestas conformadas a lo largo de la
2 Un análisis más profundo de estas medidas nos remite a las reformas contenidas en lo que se conoce como Consenso de Washington, formuladas a partir de la crisis del consenso keynesiano de la teoría del desarrollo económico de las décadas cuarenta y cincuenta. Puede consultarse una síntesis en Bresser, L.C., (1991).
10
década de los ochenta3 y noventa, sobre todo a la luz de los resultados de las reformas
neoliberales4, y que convergen en la necesidad de retomar el debate sobre las
características estructurales, pero no como fin sino como premisa para la equidad y el
desarrollo sustentable. Esta perspectiva estructuralista más integrada implica superar el
desarrollo hacia adentro y las experiencias unilaterales de crecimiento hacia fuera para
posibilitar una estrategia de desarrollo e industrialización desde dentro (combinar
restricción selectiva de la demanda con expansión selectiva de la oferta). Estas
aportaciones dan consistencia al neo-estructuralismo, que establece una diferencia básica
entre ajuste recesivo y expansivo al colocar como objetivos de éstos el pago de la deuda
externa y el pago de la "deuda social"5, respectivamente.
Estas respuestas que surgen en un contexto dominado por la aplicación de las
reformas neoliberales se van completando con distintas aportaciones, lideradas por el
pensamiento de la CEPAL. Desde una metodología que podemos denominar de
"pragmatismo funcionalista", y a partir de los efectos negativos y de los aspectos no
contemplados en el ajuste, va incorporando una serie de factores necesarios y
complementarios respecto a aquellos consensuados6 y establecidos en la región (estabilidad
macroeconómica, incremento de la capacidad de ahorro e inversión, distinta inserción
económica internacional, modernización y reorientación del papel del Estado, que podría
resumirse en la expresión "Estado concertador"7, propio de la etapa de desarrollo
3 Las implicaciones del desarrollo industrial desde dentro suponen "un esfuerzo creativo interno por configurar una estructura productiva que sea funcional a las carencias y potencialidades específicas nacionales", a través de la conformación de un núcleo endógeno de dinamización tecnológica para generar sistemas con capacidad de excelencia internacional (Fajnzylber, citado por Sunkel, O., 1995) 4 Ramos, J., 1997, síntesis donde relaciona, para once países -Argentina, Bolivia, Chile, Brasil, Colombia, CostaRica, Chile, Jamaica, México, Perú, Uruguay y Venezuela- las características de las reformas comercial, financiera y de política macroeconómica y las reformas del sector público. 5 "Deuda social" se refiere a la recuperación del deterioro de los niveles de vida de los sectores más desprotegidos. Véase Sunkel, O., 1995. 6 Bulmer-Thomas, V., (1998), resume con acierto el doble ataque al modelo de crecimiento basado en el papel central del Estado en el proceso de acumulación de capital: por un lado, por la reducción de flujos de capital hacia las empresas estatales y, por otro, por un consenso favorable a la economía neoliberal y la menor intervención estatal. Se reflejó en un consenso sin precedentes entre instituciones financieras internacionales, académicos y gobiernos de países desarrollados en pro de la liberalización comercial y financiera y la privatización de empresas públicas. Véase el mismo capítulo para profundizar las variaciones desde el ajuste a la estabilización (primacía del ajuste fiscal), primero, y, hacia programas heterodoxos de estabilización, después, luego de verificarse el escaso éxito de la primera oleada de reformas (cap. XI, pp. 424-472). 7 Zuleta, G, 1992.
11
caracterizada por la apertura democrática y por la adaptación de los ajustes a este
desarrollo).
Así, se va elaborando, sobre cada factor incorporado y en función del grado de
crecimiento y de consolidación de los aspectos estructurales acumulados, una propuesta,
dotada de caracteres de complementariedad (competitividad y equidad, por ejemplo),
sistémico e integrado, y que, por intentar sintetizar, contempla: eficiencia, acumulación,
progreso técnico y desarrollo tecnológico para competir en los mercados internos y
externos, y avanzar en la transformación productiva; apertura comercial y selección de
mercados externos, mejor manejo de las bonanzas y la prosperidad antes que concluir en la
conformidad del binomio “crisis = oportunidad” para mejorar la excelencia internacional;
oportunidades de trabajo que supongan la “formalización de los empleos creados y la
disminución de la exclusión inherente al sector informal8, margen razonable de justicia y
acceso a un nivel de vida digno para avanzar un desarrollo con equidad; conservación de
los recursos naturales para un desarrollo sustentable; promoción cualitativa de la educación
para romper la consolidación de la estructura educativa como factor de perpetuación del
desarrollo circular de la pobreza y escasez de oportunidades; atención a los aspectos
demográficos para acrecentar la capacidad individual y familiar o colectiva de afrontar el
desempeño social, laboral, educativo y personal, etc.
Estos factores establecidos por la CEPAL implican la explotación de los recursos
propios, la consideración de los recursos disponibles por encima de la coyuntura, la
tecnología, el tamaño y la localización de cada país, delimitando un esquema de desarrollo
por pasos diferenciado según se presenten estos aspectos en cada país, contrastando con las
aplicaciones homogeneizadoras pretendidas por las reformas en el ámbito agrícola,
tecnológico o de patrones de consumo, por ejemplo.
Después de los avances conseguidos en materia estructural, sobre todo estabilidad
macroeconómica, apertura externa, auge comercial sustentado en una política de
regionalismo abierto y racionalización del Estado, la CEPAL considera necesario una
segunda ola de reformas9, que debería comenzar por responder a los vacíos de la primera
8 De acuerdo con las estimaciones de la OIT, 1997, (Ocampo, J.A: 1998), más del 80 % de los puestos de trabajo creados en la década de los noventa corresponden a ocupaciones de baja calidad en el sector informal. 9 Ocampo, J.A., 1998
12
ola reformista y que se han hecho evidentes en la última década. El crecimiento en la
región todavía es inferior al que la CEPAL considera óptimo para ir cerrando la brecha que
la separa de los países más desarrollados, entre un 6 y un 7 % anual, además de estar por
debajo de las tasas de crecimiento que presentó América Latina entre las décadas cincuenta
y setenta, un 5,5 % anual. Junto a una baja tasa de ahorro nacional, la tasa de inversión es
menor que los niveles anteriores a la crisis de la deuda. Con relación al reto de la equidad,
los problemas más característicos se enraízan en la persistencia de estructuras distributivas
desiguales, reflejo de los factores antedichos, específicamente educativos, ocupacionales,
patrimoniales y demográficos, que explican unos términos de distribución del ingreso
también desiguales. Al respecto, uno de los análisis que confirman este deterioro postula
que la liberalización económica y la globalización han tendido a deteriorar la distribución
del ingreso. Entre las explicaciones teóricas que explican este acrecentamiento en materia
de equidad, se citan10 la acentuación de la asimetría entre los factores de fácil accesibilidad
transfronteriza y los de difícil (mano de obra11); las economías de escala características del
comercio y financiación internacionales; la necesidad de transferencia tecnológica puede
terminar obligando a la asimilación de mano de obra calificada para tecnologías diseñadas
para países desarrollados; el desarrollo del proceso de liberalización vino precedido por
una década de debilitamiento del gasto social; o el exceso de crecimiento de las
importaciones sobre las exportaciones.
Y es en este punto en el que los diferentes procesos de integración económica y de
cooperación regional latinoamericana están creando condiciones para invertir estas
premisas homogéneas. Esto implica el abandono de la determinación previa y global de
pautas finalistas acerca del tipo de producción agrícola o industrial, del patrón de consumo
o de los modos de desregular los procesos de privatizaciones, y la necesidad de
compatibilizar políticas diferenciadas de corto y largo plazo (equilibrio estructural y
coyuntural) y políticas que impulsen la cooperación regional, imprescindible para el
desarrollo sustentable y la coordinación y aprovechamiento conjuntos de los recursos
potenciales. Esta utilización conjunta y coordinada de áreas como la Cuenca Amazónica,
10 Ocampo, J.A., 1998 11 La globalización de las corrientes financieras ha tenido lugar de forma mucho más rápida e intensa, mientras que las políticas redistributivas están radicadas al nivel nacional, acentuando las consecuencias derivadas de la rapidez y volatilidad de los movimientos del capital y la dificultad de movimiento de la mano de obra, entre ellas la más importante, la exclusión social.
13
del Caribe, Cuenca del Plata, la Patagonia o los nuevos corredores biológicos que se
establezcan por la consolidación de las estrategias bifronterizas y regionales, etc. tenderá a
hacerse más efectiva y a un desarrollo sostenible cuanto mayores sean la coordinación y el
manejo de las cuestiones políticas, económicas y de otros aspectos en el ámbito de la
integración regional y/o hemisférica.
Es así como la integración regional, aún no pudiendo evitar los efectos recesivos
derivados de la crisis y convertirse en una víctima de la misma, puede eliminar el
"sentimiento de pérdida de lugar en el mundo"12 del que habla Weffort, a través de la
compatibilidad con la integración internacional, haciendo "salir a América Latina de
América Latina" para participar de los dinámicos procesos de reorganización política y
económica mundiales. La integración económica no es un mecanismo exclusivamente para
combatir el aislamiento económico internacional13, sino que, a pesar de los estancamientos
derivados de la vulnerabilidad externa, está generando condiciones para estructurar una
mejor competitividad internacional, una mejor excelencia internacional y un esquema de
desarrollo apoyado en la integración social, que impida al máximo la exclusión social y
pueda contribuir a la consolidación democrática14. Ese sustento a una mejor inserción en
las corrientes mundiales de comercio e inversión de la nueva fase de integración abierta, a
diferencia de las anteriores, profundiza las interdependencias.
El desarrollo regional y todos estos procesos cuya vinculación entre sí va en
aumento, giran en torno a la revisión del papel asignado al Estado, afectado por continuas
12 Sentimiento atribuido al alejamiento de América Latina de los escenarios integrados a nivel mundial, sensación que se construye a partir del abandono de la condición de "complementariedad" exportadora primaria de los países centrales en los años treinta, del agotamiento del desarrollo hacia adentro basado en la sustitución de importaciones, de la escasa participación de la circulación de capitales de los setenta y de la pérdida de significado político derivado de la crisis de la deuda Weffort, F.C. 1995. 13 La diferencia entre las anteriores fases de los procesos de integración y la actual estriba en que aquéllas sirvieron como instrumento de la política de desarrollo, reduciendo los esquemas de integración a una sola dimensión, la comercial, y esta actual sirve de "sustento a una mejor inserción en las corrientes mundiales de comercio e inversión, donde se requieren crecientes niveles de eficiencia productiva y competitividad internacional" (Vacchino, J.M. 1996). Factores similares han sido expuestos para la explicación de estas diferencias (Frohmann, A. 1993). 14 Puede profundizarse el análisis sobre las recientes teorías sobre transiciones, véase la tesis de Cardenal, A., (1997), Élites agrarias y democracia. Una explicación del proceso de democratización en El Salvador, Universidad Autónoma de Barcelona. El debate está planteado en torno a la vigencia de la importancia central de las variables estructurales en la explicación de las democracias o en el desplazamiento a las variables políticas y de acción. El caso de El Salvador, con enormes desigualdades sociales, una economía dependiente y condiciones negativas, contribuye a la discusión sobre esos prerrequisitos imprescindibles para la democracia.
14
propuestas de reforma y modernización que casi siempre implican abandonar posiciones
privilegiadas en determinados aspectos como la apertura económica, tras la que está la
apertura democrática y la flexibilización de las disposiciones económicas gubernamentales
que comportan disciplinas para las finanzas públicas distintas, las privatizaciones,
liberalización comercial cuyas exigencias modifican las estructuras tributarias y acrecienta
la interdependencia de los mercados, globalización y un notable incremento de acuerdos
comerciales subregionales que agregan nuevos desafíos.
En lo que precede, hemos visto cómo la dinámica actual de la integración regional
y hemisférica no obedece sólo a un viraje fundamental desde la alternativa inicial de
aplicación regional del mercado interno para favorecer la estrategia de sustitución de
importaciones hacia una contribución a una estrategia exportadora y de sustitución
eficiente de importaciones, sino que supone un "marco cuyos ángulos", (1) los distintos
acuerdos intralatinoamericanos, (2) la integración regional, (3) los acuerdos multilaterales
y externos y (4) la integración hemisférica, agrupan las condiciones para avanzar hacia
formas más avanzadas de integración, concreción mayormente posible en el seno de las
áreas naturales de integración, como sucede con el ALIDES en Centroamérica o con el
nuevo impulso otorgado al Grupo Andino en el IX Consejo Presidencial Andino de abril de
1997, encaminándolo hacia formas superiores de integración, al avanzar hacia el mercado
común, proponiendo la armonización de políticas macroeconómicas, proyectando políticas
educativas y culturales de formación de valores ciudadanos para la integración15.
En lo que sigue, verificaremos si la propuesta de integración hemisférica que
representa el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) es una vía lenta que se
intenta negociar por una aparente vía rápida y cuyos actores, plazos, ritmos y contenidos
pueden plantear procesos de parada y arranque en la consecución de objetivos de
desarrollo pero puede suponer una mayor consolidación y estabilidad de los logros que se
alcancen.
La creciente complejidad de las negociaciones que de forma simultánea se activan e
impulsan a partir de la década de los noventa y que tienen por actores los países y los
esquemas de integración de América Latina ha originado una extensa red de acuerdos y
relaciones potenciales cuya racionalización debe establecerse a partir de la decisión de
15 Como el respaldo a la Facultad de Integración de la Unviersidad Andina.
15
aquellas estrategias de integración que deban ser prioritarias y de la coordinación de los
plazos para hacer avanzar las mismas. Porque distinto es compatibilizar distintos procesos
de integración de establecer el objetivo de éxito paralelo para todos ellos, puesto que
estamos hablando de los mecanismos, los instrumentos y las acciones para lograr acuerdos
de integración multidimensional: comercial, económica, social e institucional, dentro de
seis ámbitos distintos: el bilateral, el subregional (incluyendo los acuerdos a tres o más), el
regional (MCCA, CAN, CARICOM, MERCOSUR, etc), el subhemisférico (acuerdos
ampliados a partir de esquemas de integración de la región, del tipo ALCSA, o TLCAN
ampliado), el hemisférico (del tipo ALCA), y el multilateral y/o internacional (incluyendo
los acuerdos entre áreas de libre comercio subcontinentales, del tipo Unión Europea-
MERCOSUR; Unión Europea-México, OMC, etc.). No se contempla la posibilidad de que
los acuerdos hemisféricos negocien en bloque frente a terceros, negociación cuya
envergadura tendría alcance mundial (del tipo ALCA-Unión Europea), porque supondría
supeditar algunas políticas de potencias como Estados Unidos a las limitaciones de estos
acuerdos.
Esta tupida red de relaciones empuja a seleccionar la estrategia más conveniente
para evitar la pérdida de oportunidades, retrasos o bloqueos de logros significativos por la
descoordinación y la desorientación. Estrategia que obliga a establecer prioridades en los
procesos de apertura unilateral indiscriminada, de profundización de la integración o
comunitarización de las políticas; y de participación en nuevos espacios y esquemas de
integración y cooperación suprarregionales.
Los compromisos resultantes de la Ronda Uruguay y los procesos de integración
guardan una relación de doble sentido. Por un lado, los compromisos multilaterales tienden
a estimular la integración por cuanto la obligación de observar las normas comunes rompe
la dinámica de formación de bloques proteccionistas. Por otro, los esquemas de integración
tienden a complementar los avances multilaterales y estimulan la liberalización. Sin
embargo, los resultados de la Ronda han conformado un escenario del comercio
internacional, que, desde el punto de vista de la apertura de mercados, sólo presenta un
modesto logro, tanto por la pervivencia de medidas no arancelarias16 como por otras no
16 El Acuerdo Multifibras todavía regulará casi la mitad del comercio y los subsidios agrícolas seguirán determinando el acceso de los productos latinoamericanos a nuevos mercados.
16
arancelarias que apuntan nuevas formas de proteccionismo, lo que se conoce como
"nuevos temas"17. Con relación a esto, el reto principal para América Latina estará en
evitar tres riesgos: que se ignoren las asimetrías en la armonización de políticas, que los
"nuevos temas" impulsen nuevas formas de proteccionismo y que se dispersen y
generalicen de forma ilimitada los instrumentos multilaterales de comercio. La prioridad de
los países en desarrollo, a decir de la Secretaría Permanente del SELA18, debe centrarse en
su poder y estrategia de negociación, lo que conlleva perseguir el cumplimiento de los
resultados de la Ronda antes que por la negociación de los "nuevos temas"19, el tratamiento
de las barreras no arancelarias y la vigilancia de los incipientes compromisos agrícolas. AL
respecto, la categorización de Lawrence, de 199520, establece una integración superficial
(tendencia limitada a la reducción tarifaria y de otras barreras fronterizas) y una
integración profunda, cuyos elementos guardan relación con los "nuevos temas", a saber,
planes de inversión extranjera, políticas de competencia, el anti-dumping, los estándares
laborales y medioambientales, por ejemplo.
Si, a pesar del éxito con el que se culminaron, hay que relativizar los efectos de la
Ronda Uruguay y la creación de la Organización Mundial del Comercio sobre los
mercados, más incertidumbre ha supuesto para el proceso del multilateralismo, que parece
estar perdiendo su preponderancia, mientras que el eje principal de actividad se orienta
hacia las unidades regionales. Si apertura y multilateralismo han sido vistos como
formando parte de un mismo proceso, en la práctica, globalización y multilateralización
podrían estar divergiendo. La década de los noventa ha reflejado cómo el primero frenó la
caracterización sistémica del segundo21. ¿Qué hace que la globalización debilite el
multilateralismo? La misma definición de ambos procesos contribuye a determinar las
17 Comercio de servicios, comercio inversiones, políticas de competencia, medio ambiente, el "dumping social", las compras gubernamentales, jerarquización de mercados según su grado de "contestabilidad". 18 SELA, 1996. 19 En el Tratado de Libre Comercio acordado por México y la Unión Europea concluido en 1999, el de mayor alcance negociado por la Unión y el primero con un socio latinoamericano, se incorporan aspectos que estarían dentro del tratamiento de estos "nuevos temas" (acuerdos sobre servicios, normas de competencia, propiedad intelectual), lo que genera una estrategia de aproximación paulatina a estos nuevos temas que podría tener consecuencias favorables también para los países menos desarrollados, especialmente al contemplar instrumentos multilaterales como un sistema de solución de controversias. 20 Gerber, J., 1999 21 Para profundizar las relaciones entre globalización y multilateralismo, hemos seguido la exposición de Tussie, D., 1998.
17
diferencias de avance, dada la facilidad y ritmos distintos. Mientras la globalización está
referida a la universalización de los mercados (cuasi-no-voluntariedad), la gobernabilidad
configura el multilateralismo (más dependiente de la voluntariedad). A lo que hay que
sumar el viraje estratégico de Estados Unidos desde las preferencias por el multilateralismo
hacia el regionalismo y sus resistencias a someterse a las normas comunes.
No obstante, al dotarse este regionalismo del carácter de abierto está logrando que
la mayoría de países pretenda estar presente en la mayor cantidad de alternativas posibles.
La estrategia del regionalismo abierto es estimulada por políticas de estabilización y
apertura, en consonancia, es compatible con la apertura de las naciones y la
transnacionalización de las empresas. Expresa un preferencialismo recíproco extensible a
otros miembros; crea comercio sin incrementar barreras; es contradictorio con la no
discriminación y el trato nacional promovido por la OMC, lo que se salva con las normas
conciliatorias22. El regionalismo abierto se manifiesta un proceso de creciente
interdependencia económica observado entre los países de América Latina, impulsado por
acuerdos especiales de carácter preferencial, por políticas de liberalización y por políticas
orientadas al logro de la transformación productiva con equidad23. Por último, un motivo
más para favorecer el regionalismo abierto es que, en algunos casos, las negociaciones
regionales parecen tener la capacidad de acabar con la dicotomía clásica entre países
industrializados y en desarrollo. Ejemplo de un acuerdo de regionalismo abierto es el
Acuerdo Marco Interregional de Cooperación suscrito entre la Unión Europea y el
MERCOSUR, el primero interaduanero, acuerdo estratégico de liberalización comercial
amplia (incluyendo los servicios), de carácter no preferencial, transitorio y evolutivo y
respetuoso con los acuerdos bilaterales de ambas partes. Ahora bien, esto no parece
incompatible con un nuevo multilateralismo, siempre que pueda reflejar la
multipolaridad24.
Los análisis de la CEPAL han mostrado como asunto pendiente el incremento más
homogéneo de la distribución del comercio intrarregional, pues constata una concentración
en la región en torno a determinados núcleos. Así se han conformado ejes dinámicos en el
22 Filippo, A. Di, 1998a 23 Filippo, A. Di, 1998a 24 Tussie, D., 1998
18
seno de los esquemas de integración: Argentina-Brasil en el MERCOSUR, Colombia-
Venezuela en el GRAN, Guatemala, Costa Rica y El Salvador en el MCCA, Jamaica,
Trinidad y Tobago, Barbados y Guyana en el seno de la CARICOM. La CEPAL ha
señalado otras diferencias en la distribución geográfica de los intercambios regionales que
caracterizan esta inusitada etapa dinámica de integración que pueden identificar obstáculos
a la hora de un desarrollo general y equilibrado del comercio: el gran crecimiento que
registró MERCOSUR y GRAN, el escaso comercio entre los esquemas y su mayor lentitud
para avanzar que el comercio intra-esquemas, así como las grandes diferencias persistentes
en la región latinoamericana en la dirección de las exportaciones y el comercio25.
El renovado interés por la integración regional y las relaciones hemisféricas.
La integración, especialmente en la región latinoamericana, suscita un renovado
interés a lo largo de la década de los noventa, que guarda relación con los factores
relacionados a continuación26:
1) Con el lento y difícil avance de las negociaciones multilaterales que se han
sucedido en el marco GATT.
2) Con la constatación del ejemplo que suponen los avances en el proceso de
integración económica y política de la Unión Europea.
3) Con la creación de una zona de libre comercio, el TLCAN.
4) Con la gradual convergencia de las políticas económicas aplicadas en la región y la
relativa mayor homogeneidad del desarrollo que pueda producirse.
5) Con la creciente afinidad política entre gobiernos democráticamente elegidos.
6) Con la funcionalidad para mejorar la inserción económica internacional, lo cual
guarda relación muy estrecha con las dificultades que presentan los países para, de
forma individual y aislada, poder evitar el deterioro de sus términos comerciales y
de inserción en la economía mundial27.
25 México, por ejemplo, coloca escasamente el 5 % del total de sus exportaciones en el resto de países de la ALADI (CEPAL, 1996). 26 A partir de algunos hechos propuestos por Rosenthal. 27 Gitli, E. y Gunilla,R., 1991.
19
Para comprender este renovado interés, es de utilidad describir los distintos
momentos que se han presentado desde el origen de los esquemas de integración y la
transformación operada en algunas de esas organizaciones. Un primer momento responde
al criterio fundacional. Aquí es donde se sitúan la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio -la ALADI supone un marco más funcional que su precedente, la ALALC, sobre
todo por la posibilidad de promover los acuerdos de alcance parcial que incluyen la
posibilidad de determinar libremente las cláusulas constitutivas entre dos o más miembros;
el Mercado Común Centroamericano y la antecesora de la Comunidad del Caribe, la
CARIFTA. Un segundo momento corresponde a la profundización y a la extensión de los
alcances y los acuerdos de integración física. El Grupo Andino, la Comunidad del Caribe y
el Sistema Económico Latinoamericano hacen realidad esta profundización. El tercer
momento viene marcado por la flexibilización y el pragmatismo. Es el momento del
agotamiento de la ALALC y su sustitución por la Asociación Latinoamericana de
Integración, así como la implementación del extenso número de acuerdos de distinta
naturaleza que configuran la extensa red de iniciativas de zonas de libre comercio y de
esquemas de integración. A estos momentos propuestos28, cabría añadir un cuarto y, por el
momento, último momento, que se ajusta al carácter de redefinición más que de
indefinición, como se ha propuesto en algún lugar. Aquí se inscriben el Área de Libre
Comercio de las Américas, el Área de Libre Comercio del Sur de América, los nuevos
acuerdos extracontinentales, sobre todo con la Unión Europea, y aquellos movimientos
intermedios para avanzar en la liberalización, integración y cooperación hemisférica a
partir de uno de los polos que pueden liderar este proceso (ALCA, ALCSA).
Esta periodización se entiende mejor si se compara con los tránsitos que cada
proceso de integración presenta y que pueden ser verificados a través de una evolución
descrita en etapas similares para cada uno de aquellos, a saber, un surgimiento prometedor;
una posterior ralentización y disminución en los progresos; la aplicación de revisiones
acerca de los mecanismos integradores para su revitalización; un deterioro grave y
generalizado; y, una búsqueda de nuevas fórmulas para volver a etapas promisorias, esta
vez con más capacidad de instrumentar propuestas en función de aprendizajes anteriores.
28 Vacchino, J.M., 1989
20
Junto al interés renovado por la integración, existe otro conjunto de motivaciones
relacionadas con el interés por impulsar una nueva política de relaciones a nivel
hemisférico. En primer lugar, contribuye a ello una percepción creciente sobre la
consolidación de un mundo dividido en bloques, que están pasando a ocupar un lugar
destacado en las relaciones internacionales. Parece percibirse, además, la idea de que cada
bloque está regido por una potencia sobre la que recae la responsabilidad de la expansión
interna del comercio liberalizado. Esta segunda dimensión, la supranacional, parece
imponerse sobre la nacional, cada vez más, en especial en los países de menor poder
negociador en el ámbito internacional, los menos desarrollados. En segundo lugar, un
motivo influyente es la negociación establecida entre Estados Unidos y México, cuya
repercusión se extiende al resto del continente, fundamentalmente dentro del marco de la
ALADI. El tercer motivo que anima las relaciones intrahemisféricas es el interés
estadounidense por avanzar en las negociaciones del comercio internacional, como se puso
de manifiesto en la Ronda Uruguay. Este aspecto puede resultar beneficioso para los países
latinoamericanos, que pueden presionar a Estados Unidos para comprometerlo en un
multilateralismo reforzado. Por último, el impulso de relaciones hemisféricas se acrecienta
puesto que compromete la modernización de las economías de la región sobre la base de la
economía de mercado29.
Para ilustrar estas motivaciones, baste con traer hasta aquí la propuesta
sebhemisférica que supone el Acuerdo de Libre Comercio para el Sur de América, en esa
configuración de estaciones intermedias hacia el ALCA. Una propuesta de este naturaleza
supone un gran avance en la construcción de un sistema regional de integración. De su
favor están el requisito de un país como Brasil para liderar el crecimiento y la estabilidad;
la posible complementariedad de las economías; la consecución del logro de mejor
inserción en el mercado mundial, a la par de alcanzar un mayor nivel de industrialización y
creación de infraestructura básica; los compromisos ya adquiridos para eliminar aranceles
y restricciones no arancelarias (GRAN30, MERCOSUR); en resumen, un intento que
29 Gitli,E. y gunilla,R., 1991 30 En esa "voluntad de maximizar las vías de integración y apertura" que permite el regionalismo abierto, la Comunidad Andina se involucra en una zona de libre comercio con el MERCOSUR a la vez que impulsa este acuerdo como un prerrequisito de la formación del ALCA.
21
favorecería las relaciones intrahemisféricas dada su gran interdependencia en el plano
comercial por parte de los países31.
Desafíos inmediatos.
Al margen de los beneficios directos que se obtuvieran por este motivo, es
recomendable la existencia de grupos integrados con aranceles externos comunes para
facilitar la negociación en el seno del ALCA32, a lo que debe contribuir la continuidad en
la profundización de la integración selectiva por pares o grupos de países, por áreas,
sectores y proyectos33. En estos últimos años, ha surgido el interés por otro instrumento
complementario para afianzar estructuralmente países y zonas de la extensa red de
iniciativas regionales y subregionales. Se trata del aprovechamiento de las áreas naturales
de integración, especialmente por la alta viabilidad para la integración multidimensional34.
Se han incrementado los flujos de comercio recíproco entre los acuerdos subregionales,
respondiendo a la existencia de áreas naturales de integración puestas de manifiesto con el
aperturismo de los noventa35. La experiencia de la integración latinoamericana parece
demostrar que la integración de los mercados progresa más rápidamente y se consolida
antes en el marco de una integración multidimensional, especialmente entre áreas naturales
de integración36. A esto responde el avance hacia formas superiores de integración en el
seno del Grupo Andino y la propuesta centroamericana de la Alianza para el Desarrollo
Sostenible, ALIDES, contemplada como un elemento central para reducir la vulnerabilidad
de la región y adoptar una estrategia de transformación para lograr el desarrollo sostenible
a la par que una efectiva inserción económica mundial.
La subregionalización, característica dominante de la nueva fase de integración
latinoamericana, si bien guarda relación con la apertura exterior, implica avanzar en la
búsqueda de mayores grados de homogeneidad entre un número más reducido de países,
31 Gana, E., 1994a 32 Gitli,E. y gunilla,R., 1991 33 Vacchino, J.M., 1989 34 Filippo, A. Di, 1998a 35 Filippo, A. Di, 1998a 36 Filippo, A. Di, 1998a
22
que comparten fronteras y condiciones comunes, para lograr interrelaciones
multidimensionales más profundas37.
La proyección externa de los esquemas plantea opciones estratégicas,
incertidumbres y desafíos, que exigen no sólo un gran esfuerzo para coordinar las
posiciones de todos los actores, sino para una mayor coordinación de las políticas
macroeconómicas, arancelarias y cambiarias. Los procesos de integración regional,
cooperación e interdependencia requieren arreglos sectoriales flexibles y abiertos
(compatibles con el regionalismo abierto): incorporar progreso técnico (para lo que se
necesitan arreglos sectoriales flexibles al servicio de las empresas); promover la
cooperación entre los sectores público y privado; facilitar la difusión de tecnologías a nivel
regional (lo que conlleva extender los vínculos con países extrarregionales que generan las
principales innovaciones).
Sobre esta extensa red de iniciativas urge avanzar un programa de articulación y
convergencia para identificar y desarrollar las interrelaciones y elementos comunes, así
como para eliminar las superposiciones y disparidades de tratamiento, aunque
reconociendo la diversidad de situaciones. Las nuevas corrientes de intercambio indicarían
que la efectividad de esta articulación y convergencia habría que buscarla en sectores
distintos al comercio, como los servicios, la coordinación de políticas macroeconómicas de
comercio exterior junto al tratamiento multilateral de las asimetrías. Entre los obstáculos, o
mejor dicho, los desafíos que puedan presentarse en relación con la convergencia regional,
podemos entrever los siguientes:
1) La inexistencia de articulaciones estructurales mínimas, como una red de
comunicaciones, de transporte o de información.
2) La simultaneidad de escenarios diferentes puede ser origen de incongruencia o
superposición entre los compromisos asumidos por cada país en los diferentes
esquemas.
3) El impacto de esos compromisos sobre las políticas económicas nacionales añadirá
dificultades a la necesaria coordinación macroeconómica mínima entre los países
asociados a diferentes acuerdos.
37 Vacchino, J.M., 1994
23
4) El tratamiento efectivo de las asimetrías puede motivar un impulso de coordinación
macroeconómica y limitar las divergencias en esta materia.
5) El cumplimiento de los compromisos adquiridos, al poder manifestarse dos tipos de
divergencias: entre las declaraciones políticas y la ejecución de aquellos, o entre los
compromisos de integración y las políticas comerciales aplicadas.
6) Más importante, y a pesar de los progresos registrados, las relaciones recíprocas,
según los indicadores de comercio intrarregional, no son determinantes para una
parte importante de países.
7) Vencer la escasa proyección social de cada uno de los escenarios.
8) El ALCA, además de ser un desafío inmediato, representa otro para la integración,
por cuanto las negociaciones para su establecimiento denotan diferencias
metodológicas en los modos, plazos, contenidos y respecto del tipo de
especialización internacional a desarrollar en el hemisferio, circunstancia que puede
terminar afectando la estrategia de integración y cooperación regional.
A pesar de que los esquemas subregionales prosiguen la liberalización comercial
recíproca, los acuerdos bilaterales de complementación económica presentan distintos
ritmos y las negociaciones subregionales con países determinados se tornan más difíciles,
la etapa fácil de la integración ha terminado38, y todavía queda lejos un mercado regional
integrado, máxime teniendo en cuenta que el proyecto hemisférico no es una alternativa de
solución cercana39. Por otro lado, las tendencias homogeneizadoras en políticas
comerciales y de estabilidad económica no implica desconocer las disparidades existentes:
distintos plazos, modalidades, ritmos de desgravación, diferentes instrumentos de
nomenclatura arancelaria, valoración aduanera, reglas de origen, cláusulas de
salvaguarda40, etc.
38 En el informe Tendencias y opciones de la integración en América Latina y el Caribe, elaborado por el SELA para la XXIII Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano (Puerto España, octubre de 1997), se refuerza este afirmación, considerando que "el proceso de integración de América Latina y el Caribe se encuentra en un momento de definiciones" 39 CEPAL, 1996 40 Vacchino, J.M., 1994.
24
El establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
Una zona de libre comercio hemisférica no comporta necesariamente un aumento
de la integración. Incluso podría producirse un efecto centrífugo en las relaciones. Este
proyecto de creación de un mercado hemisférico unificado, no sólo no plantea
necesariamente la integración económica, sino que pretende exclusivamente un espacio de
libre comercio y algunas materias concomitantes para evitar la idea de dependencia
recíproca, específicamente la económica. Aunque las divergencias sobre los contenidos y
etapas de las negociaciones contemplan la incorporación de algunos aspectos relacionados
con "los nuevos temas" del comercio definidos en la Ronda Uruguay. Por otra parte, el
inicio de los trabajos para la creación del ALCA condicionó los avances en materia de
articulación y convergencia en el marco de la ALADI, aunque la incertidumbre en este
asunto proviene sobre todo de la indefinición metodológica de la ALADI; de la ausencia de
la perspectiva de la multidimensionalidad en el marco de la ALADI, por la limitación de
las negociaciones al establecimiento de programas para liberalizar el comercio de bienes;
de la rigidez de varios países para negociar hacia la convergencia; y, de la postergación de
los organismos regionales de integración y cooperación en el proceso de negociación41.
Un aspecto que es obligado tener en cuenta las amplias diferencias existentes en el
tamaño y desarrollo de las economías más pequeñas (aunque hasta el momento, todavía no
se han adoptado medidas concretas que supongan la instauración de mecanismos de
compensación de las asimetrías o de convergencia, etc. Tan sólo, la consideración sugerida
por la CARICOM y Centroamérica en el sentido de implantar períodos de adaptación más
largos y plazos de gracia para las economías más pequeñas).
Entre los temas y políticas que puede contener este Área de Libre Comercio
Hemisférica, se fijan dos asuntos con más prioridad para ser incorporados. Uno, se define
el apoyo común del medio ambiente y la liberalización como criterio a tener en cuenta en
el avance hacia el desarrollo sostenible (aunque no se fijan cautelas para que ese equilibrio
no suponga restricciones comerciales apoyadas en índices o criterios medioambientales
indeterminados). Y dos, se estima conveniente la participación del sector privado y de las
instituciones financieras internacionales para contar con el requisito de una infraestructura
hemisférica (aunque todavía no se ha evaluado qué infraestructura tendrá prioridad ni se ha
25
especificado en qué medida las dotaciones de infraestructura de cada esquema o acuerdo
pueden pasar a formar parte de un futuro "mapa hemisférico de infraestructuras").
Cabe prestar atención un momento a lo que puede suponer la instauración del
ALCA para los participantes. En primer lugar, para Estados Unidos presenta oportunidades
importantes para incrementar las exportaciones, para especializarse en actividades
intensivas en términos de conocimientos y para enfrentar mejor la competitividad
industrial de Japón y de la Unión Europea. En las relaciones hemisféricas, Estados Unidos
jugaría un papel de ancla económica formando una estructura radial, núcleo del que
dependerían los demás países del sistema42. Para América Latina, la mayoría de incentivos
tienen carácter defensivo: mantener el acceso al mercado, evitar la discriminación, mejorar
las relaciones bilaterales, específicamente un nuevo trato con Estados Unidos. Dado que
las negociaciones para constituir el Acuerdo no van a tener lugar por países
individualmente, un efecto probable de este mecanismo va a ser el refuerzo del poder
negociador de los países de la región, asentado en la pertenencia a una de las subregiones y
en la negociación colectiva entre agrupaciones subregionales. La pretensión de suscribir el
acuerdo de alcance hemisférico pasa por el respeto a los acuerdos bilaterales y
subregionales en vigor, con los que coexistiría (aunque no se define por cuánto tiempo ni el
tipo de coexistencia). Un efecto que ha sido escasamente analizado es la posibilidad de que
algunos de los acuerdos bilaterales y plurilaterales puedan desaparecer al ser absorbidos
por las entidades mayores de integración, el ALCA o incluso el ALCSA.
En un momento en que todavía pervive la fortaleza teórica del "Estado mínimo" re-
actualizada por la ideología neoliberal así como se ha puesto en entredicho gran parte del
papel asignado tradicionalmente a las instancias públicas, se estima conveniente acercarse
a lo que pueda significar la implantación de estructuras institucionales o de órganos con
alcance hemisférico al servicio del proyecto. En este sentido, se aboga43 por implicar a las
organizaciones interamericanas y al sector empresarial (sin que se explicite la forma,
instituciones, organizaciones u órganos que puedan participar y en qué forma; y sin que se
plantee diseño alguno de coordinación institucional mínimo encargado de impulsar los
41 Rojas, J.F., 1996 42 Gana, E., 1994a 43 Vacchino, J.M., 1997.
26
acuerdos básicos. Respecto de las ONG, se ha intentado canalizar la comunicación con las
organizaciones interesadas en el proceso). En realidad, dados los escasos éxitos que ofrece
la región en este sentido, por analogía con los procesos de integración regional, se prefiere
una institucionalidad en consonancia con los logros y avances del proceso en lugar de una
estructura institucional que anteceda su desarrollo real. Estas cuestiones sin resolver
pueden aumentar la incertidumbre sobre la puesta en marcha del ALCA y retrasar su
inicio.
Al margen de la graduación de las negociaciones, en lo que sí existe acuerdo es en
adoptar el principio de consenso para la toma de decisiones, en no excluir ningún sector
productivo de las negociaciones, en la coexistencia con los acuerdos subregionales o
bilaterales en vigor o futuros, en que las decisiones sean compatibles con las reglas de la
OMC, en el tratamiento especial de las economías más pequeñas y en el "acuerdo único",
que significa una doble implicación: una instrumentación simultánea de las decisiones y
una aceptación en bloque de las obligaciones del acuerdo (y no sólo una parte, o algunos
artículos)
¿Hacia dónde se dirige el ALCA? Enfoques distintos, estrategias distintas.
En el capítulo de las ventajas, hemos reunido un conjunto que en realidad encierran
otros beneficios en su misma formulación. En primer lugar, se espera un incremento en el
acceso a los mercados: por un lado, al norteamericano y, por otro, un mayor acceso a los de
otros países latinoamericanos no incluidos en los esquemas de integración. En segundo
lugar, un área hemisférica de libre comercio debiera garantizar un estímulo a la inversión y
re-dimensionalización del mercado y consolidación de políticas macroeconómicas
consecuentes. Por último, los países, al pertenecer a esta área, aumentarían el poder de
negociación respecto de terceros y de otras áreas, a la vez que disminuirían el "riesgo-
país"44. Entre esos beneficios, que lógicamente se estarán en función del tipo de asociación
comercial. En concreto, se desarrollará más el sector manufacturero, al promocionarse la
instalación de compañías manufactureras en países menos desarrollados por la disminución
de costes, en virtud de la lógica del ALCA, un acuerdo multilateral regional Norte-Sur. Sin
embargo, no hemos de desconocer que la implicación de muchos países con diferentes
grados de desarrollo económico puede postergar estos beneficios. Se promoverá la
44 Vacchino, J.M., 1997.
27
inversión y la acumulación de capital, la transferencia tecnológica y el incremento de la
eficiencia global de la economía en el largo plazo.
En el capítulo de los inconvenientes, hemos de significar que las políticas de
sustitución de importaciones fomentaron la instalación de gran número de empresas
manufactureras ineficientes altamente protegidas, que han empezado a desaparecer. En
relación con la mayor competencia interna en los sectores que compiten con las
importaciones, hay que considerar, en primer lugar, que los costos derivados de la
reducción de barreras comerciales vendrán por las pérdidas de empleos en estos sectores, la
disminución de beneficios financieros, el incremento de la desigualdad económica y la
pérdida de ingresos fiscales en el corto plazo. Hay que tener en cuenta que América Latina
no tiene la abundancia de mano de obra barata, no calificada, de la que disponen muchos
países de Asia y África45, como tampoco cuenta con una masa de trabajadores calificados y
de alta productividad. Así, desde una perspectiva de los costes laborales, la región podría
situarse entre países con ventajas comparativas en actividades que tradicionalmente
requieren de uso intensivo de mano de obra y otros cuyas ventajas están industrias de alta
tecnología.
En segundo lugar, cuanto más drástica sea la reducción de barreras comerciales, se
producirán mayores beneficios y costos, porque el impacto será más fuerte y las empresas
poco competitivas saldrán del mercado con mayor rapidez. En este punto, las posibilidades
de flujos de trabajo desde los sectores menos productivos hacia los más competitivos y la
flexibilidad de los mercados laborales pueden aminorar la intensidad de estos costos, de
tipo coyuntural principalmente. Ya se viene manifestando durante la segunda mitad del
siglo XX, una tendencia estructural a la transferencia de oportunidades de empleo desde
actividades productoras de bienes hacia otras productoras de servicios, que la revolución
tecnológica acentúa, y no sólo en los países más desarrollados.
La región tendrá que compatibilizar mayores costes de ajuste y una reconversión
industrial más acelerada con limitaciones al desarrollo de políticas comerciales e
industriales propias, a lo que deberá añadir las exigencias de cambios en algunas políticas
internas, en concreto en materia laboral, de competencia, medioambiental. A la vez que las
45 Mallon, R., 1998.
28
preferencias se desplazarán desde los países y esquemas subregionales latinoamericanos
hacia Estados Unidos y Canadá, no se rebajarán las dificultades para lograr una rápida
liberalización del sector agrícola y la eliminación de los subsidios en Estados Unidos y
Canadá. Por último, las exigencias se incrementarán en materia de reglas de origen, de
inversiones y de propiedad intelectual.
A lo largo de la exposición, se ha estado aludiendo a las divergencias de algunos
países o grupos de países para conformar las negociaciones y formular un calendario para
la entrada en vigor del contenido de éstas y fijar la fecha máxima de realización plena de la
zona hemisférica de libre comercio.
Primeramente, cuajó la diferencia respecto de la forma de abordar las
negociaciones. Mientras Estados Unidos y MERCOSUR mostraban una posición similar
para afrontar las negociaciones de los temas en etapas consecutivas, Canadá y la
CARICOM eran favorables a que el tratamiento de los temas se celebrase
simultáneamente.
A su vez, dentro de cada acuerdo o posición similar se constituyeron nuevas
divergencias. En el caso de Estados Unidos y el Mercado Común del Sur, les separa la
formulación de esas distintas etapas consecutivas. Estados Unidos pretende una
negociación más rápida, en dos etapas, comenzando a negociar el paquete de "nuevos
temas", que para América Latina son menos atractivos por precipitados, desde el punto de
vista de la competitividad. En concreto, se había propuesto incluir los "nuevos temas" del
comercio en las rondas de una primera etapa, que abarcaría los años 1998 y 1999, y en una
segunda, convocada para el año 2000, abordar los aspectos de subsidios, derechos anti-
dumping y compensatorios, la competitividad y la solución de controversias (aspectos,
estos últimos, que siempre presentan mayor dificultad para la adopción de compromisos
multilaterales). Por su parte, desde el MERCOSUR, definió el camino hacia el ALCA
mediante tres etapas, la primera de las que cuales se estableció para reforzar las facilidades
para la constitución de negocios en lo que Estados Unidos denominó primera etapa; la
segunda, para la discusión de las normas y disciplinas (entre el año 2000 y el 2002); y la
etapa final, para buscar acuerdos sobre el acceso de bienes y servicios y la eliminación
total de subsidios y aranceles.
29
En el seno del grupo favorable al tratamiento simultáneo de los temas, Canada y la
CARICOM, las diferencias manifestadas están referidas a la fecha de conclusión e
implementación del ALCA, fijándola Canadá hacia finales del año 2003 y la Comunidad
del Caribe a partir de 2005.
En definitiva, estas negociaciones hemisféricas se sitúan en un contexto en el que
los países de la región se colocan frente a la disyuntiva de decidir si se otorga prioridad a la
profundización de los procesos de integración subregional, es decir, a la convergencia de
los grupos regionales de comercio precedida por una fase de consolidación (la vía
brasileña); o si se le concede a continuar estableciendo nuevos acuerdos generadores de
zonas de libre comercio que puedan ser absorbidos de forma rápida por el ALCA (la vía
estadounidense). La conclusión del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica (dada
su vinculación y dependencia de Estados Unidos) y Chile en octubre de 1999 debemos
inscribirlo en este sentido, constituyendo un paso importante hacia el establecimiento del
ALCA, por la compatibilidad de sus resultados con las obligaciones de la OMC, por
abarcar todos los temas de la normativa comercial y por la celeridad de las negociaciones.
El Tratado representa un esfuerzo para profundizar la integración regional y facilitar la
inserción económica mundial. De otro lado, cuando se planteó la idea inicial de conformar
el ALCA a partir de ampliaciones progresivas del TLCAN, podía tenderse a buscar
acuerdos con miembros pertenecientes a este esquema, como estación intermedia hacia el
ALCA. Tal es el caso de Centroamérica al proponer un tratado de libre comercio con
Estados Unidos previo ingreso en el TLCAN. Estos movimientos de alianzas estratégicas
intermedias se comprenden a partir de una dinámica de equilibrio entre las preferencias de
tipo coyuntural o estructural. Además, hay que entenderlas desde un punto de vista
comparativo, entre el 48 % de sus exportaciones totales que representa el comercio
intranorteamericano (Canadá, Estados Unidos y México) y el resto de la región, que, a
pesar de la expansión fuerte de la última década, registra sólo un 20 % de su comercio
intrarregional. de Las decisiones en estos asuntos a partir de 1998 fueron clarificando el
panorama respecto del tipo de objetivos, la forma, la progresiva incorporación de
contenidos, específicamente los "nuevos temas" del comercio, etc.
Hemos visto cómo la existencia de dos enfoques para abordar la negociación y su
contenido dio lugar a dos estrategias diferentes que configuraban dos lineamientos en torno
a dos polos amplios, Estados Unidos y Brasil, el Norte y el Sur, con sus dos "paraguas"
30
integradores sirviendo de base, el TLCAN y el MERCOSUR (y/o ALCSA). Vemos como
se definen dos estrategias divergentes en función del acceso y la velocidad de las
negociaciones: la vía más directa y más rápida que defiende Estados Unidos y la indirecta
y más centrada en abordar esferas concéntricas de forma escalonada que defienda
MERCOSUR. De consolidarse esta polarización, los países de la región entrarán en una
competencia por establecer vínculos con los estados del TLCAN o del MERCOSUR, o con
las zonas de libre comercio, a veces por encima de opciones más estratégicas como las
áreas naturales de integración, lo que puede distorsionar los flujos de inversión y provocar
una concentración de la inversión en el país-centro. De confirmarse, este modelo
hemisférico de centro-periferia iría en detrimento de la cooperación regional pretendida
por el ALCA.
Como en el trasfondo de estos enfoques divergentes se situó el debate sobre las vías
para acceder al ALCA, parece oportuno anticipar46 las posibles definiciones de los
escenarios hacia el ALCA:
1. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte como acuerdo-núcleo, ya que la
cláusula de adhesión no establece criterios de selección ni procedimientos para solicitar
nuevos ingresos. Expandir el TLCAN hacia el ALCA presentaba la dificultad conjugar
un esquema de integración con materias tratadas de mayor alcance que las planteadas
por el área hemisférica.
2. El ALCA a partir del MERCOSUR, a partir de que representa casi el 50 % del PIB de
América Latina y se está orientando como núcleo del ALCSA, plantearía problemas de
una participación más reducida y con desigualdades.
3. Una amalgama bipolar, que obligaría a los países del Caribe a luchar para evitar su
exclusión.
4. Convergencia de los grupos de comercio regionales, amparada en una cooperación de
los cinco grupos principales de comercio regional, TLCAN, MCCA, CARICOM,
GRAN y MERCOSUR. En realidad, es una vía muy difícil, que requiere del consenso
46 Bernal, R.L., 1997
31
intrarregional y de la seguridad de participación de los países no pertenecientes a
grupos regionales.
5. Negociaciones hemisféricas, para conformar acuerdos del tipo "OMC+", con la
incorporación de los países del hemisferio a partir de un calendario previo, parece ser
preferible, al menos por ajustarse en mayor medida a los criterios que debe satisfacer el
acceso al ALCA47: facilitar la participación de los 34 países aspirantes; asegurar la
igualdad de los gobiernos participantes; lograr la sencillez en la lógica del proceso; y
garantizar la transparencia en las negociaciones y fases previas.
Los retos del ALCA y la preparación de las economías más pequeñas.
Desde una perspectiva comparada, los acuerdos regionales representan una
amenaza menor que el ALCA para los sectores menos eficientes. Los primeros ofrecen
mayores beneficios para los países incluidos, ya que los niveles de eficiencia o
productividad entre ellos no suelen ser muy significativos y, además, incluyen países a
veces complementarios en materia comercial. Por el contrario, el ALCA plantea una
liberalización comercial progresiva entre países de dimensiones y desarrollo muy
diferentes. A que las amenazas no se conviertan más que en teóricas puede contribuir el
siguiente conjunto de propuestas:
a) La celebración de reuniones en el marco de los acuerdos comerciales para
identificar las áreas de coincidencias y divergencias, estudiar los medios para
asimilarlas y formular recomendaciones para el ALCA.
b) El procurar tener un conocimiento más perfecto y sistemático de los acuerdos
subregionales y bilaterales, sobre todo en la sistematización de datos y análisis de
los compromisos comerciales.
c) La revisión de los progresos logrados.
d) El compromiso continuado de Estados Unidos con el cumplimiento de los
principios del libre comercio.
e) El logro de mayores avances para facilitar e impulsar los negocios.
47 Bernal, R.L., 1997
32
f) El hacer de la participación de la sociedad civil en las negociaciones48 un objetivo
principal.
g) La resolución de los desajustes provocados por la disparidad de las dimensiones
económicas de los países participantes, algo que comienza en el interior de los
esquemas de integración49
Aunque está referida la presentación de posibles efectos centrífugos por la
competencia por incorporarse y el orden de incorporación al ALCA, los acuerdos de
negociación colectiva y de respeto a los acuerdos existentes van a disminuir esos efectos50.
Una negociación aislada por países puede comprometer los esfuerzos para avanzar la
integración regional. La negociación colectiva, por agrupaciones subregionales, o grupos
de países, puede hacer que la competencia por las fórmulas de atracción de capital,
tecnología, acceso al mercado y otros recursos provenientes de Estados Unidos tenga un
menor efecto de dispersión sobre los países de la región.
Otro desafío para la implantación del mercado hemisférico es la previsión de una
eventual polarización excesiva o consolidada derivada del avance incompleto del proyecto
hemisférico o subhemisférico -ALCSA- en torno a los países de mayor tamaño, o derivada
de la multiplicidad de acuerdos e iniciativas cuya desconexión puede generar un proceso
de fragmentación. La fragmentación o dispersión también puede provenir de las estrategias
de acuerdos por pares y grupos de países y de la consolidación de bloques reducidos,
separados y más independientes, derivados de la profundización de la subregionalidad, más
aún si estos resultan competitivos entre sí en sus relaciones con el exterior.
Al objeto de disminuir al máximo los posibles impactos negativos derivados de la
participación en el ALCA, los países con las economías más pequeñas de la región han
insistido en la necesidad de armonizar las posiciones entre países con una enorme
48 Aunque no llegue a significar su presencia en el diseño de la integración, como se ha intentado adoptando la forma de Tratado Internacional o de cuerpos corporativos comunitarios para algunos esquemas de integración. 49 En realidad, una parte importante de los procesos de integración ha consistido en promover desregulaciones estatales para lograr una aproximación entre las economías, como se recoge en el Boletín sobre Integración en América Latina y el Caribe, nº 15. 50 Vacchino, J.M., 1996
33
asimetría, lo que requiere un tratamiento específico de las economías menores51. Entre los
factores que afectan su participación, está la elevada dependencia del comercio exterior,
específicamente de los productos primarios, las elevadas importaciones, la vulnerabilidad
ante choques externos, fluctuaciones de los precios mundiales y demanda de sus
exportaciones, la limitación de recursos técnicos y humanos, la baja diversificación
económica, la escasa dimensión de sus mercados, o la vulnerabilidad ante desastres
naturales.
El Grupo de Trabajo sobre economías más pequeñas, creado en 1995 por la reunión
de Ministros de Denver, identificó un conjunto de medidas para facilitar la integración de
estas economías al proceso del ALCA, entre las que destacan: garantizar el alcance
hemisférico del ALCA, es decir, la inclusión de todos los países; facilitar la negociación de
estas economías como grupo; apoyar ajustes internos mediante instrumentos
macroeconómicos que promuevan marcos adecuados a las inversiones; asistencia técnica
(legislación, fortalecimiento institucional, recursos humanos, etc.) posterior a la
identificación de necesidades y vulnerabilidades. En definitiva, ofrecer oportunidades para
que todos los países estén en disposición de adquirir derechos y cumplir sus obligaciones.
Integración y globalización: la visión "centro-periferia".
Dadas las estrechas asociaciones que se producen entre globalización, regionalismo
y desarrollo, se presenta oportuno incluir aspectos del análisis vinculados a la revisión del
enfoque centro-periferia que puedan contribuir a entender el desempeño de América Latina
en el resto de procesos, apertura externa, generación de corrientes comerciales, integración
profunda, liberalizaciones y reformas del Estado. A la luz de este enfoque, también pueden
entenderse otros factores situacionales y explicativos ante la proposición de los retos más
inmediatos.
51 Los datos son reveladores de esta necesidad: 26 de las 34 economías cuentan con poblaciones de menos de 12 millones de habitantes, de las que casi la mitad no llegan al millón; 5 de esos países tienen un salario per cápita inferior a 800 dólares USA y 16 no llegan a 3000; casi un tercio de los 34 presentan un PNB inferior a mil millones de dólares USA y más de un tercio no alcanzan los 10.000 millones de dólares USA; a lo que hay que añadir las enormes diferencias en extensión geográfica (datos contenidos en el Boletín sobre Integración de América Latina y el Caribe, nº 3)
34
La visión del enfoque centro-periferia sobre la centralidad del progreso técnico (que
comparte la CEPAL y el reformismo económico neoliberal), las posiciones centrales o
periféricas en la división internacional del trabajo y la distribución de sus frutos entre
ambos espacios, en substancia, no ha variado. Es más, a decir de Rosenthal52, las
aportaciones cepalinas de los años noventa, esencialmente, no entran en contradicción con
la visión centro-periferia, como expone a través de los cinco elementos que relacionamos.
1) Si en los años cincuenta, la industrialización fue la respuesta a la relación asimétrica
centro-periferia, en los noventa la respuesta a la globalización es la competitividad
internacional. Frente a las críticas a la globalización financiera que han hecho
considerar que "el centro de la economía mundial se ha trasladado de las potencias
industriales al mercado global de capitales y que la mayor parte de las naciones-estados
se encuentran ahora en la periferia", en un ejercicio teórico-especulativo, se ubican las
respuestas internacionalistas a este problema global, que pasan por establecer un
impuesto Tobbin a las transacciones internacionales de divisas y mecanismos
sistemáticos basados en fondos privados y no en préstamos de emergencia de los
organismos financieros internacionales53.
2) El progreso técnico sigue ocupando un lugar central, por cuanto la preocupación se
extiende a elevar la productividad a todo el sistema productivo.
3) La atención por la equidad tiene lugar desde un enfoque integrador de crecimiento y la
justicia social, para abordar la transformación productiva y la equidad de forma
simultánea.
4) El compromiso por la integración se acrecienta en un marco más amplio, el
regionalismo abierto y la cooperación intrarregional. El desafío que Raúl Prebisch
entendió principal para América Latina era la enfrentar su dependencia de las
exportaciones de materias primas. En la segunda mitad del siglo, promovió el comercio
regional como respuesta, buscando economías de escala en la producción y comercio
de bienes manufacturados sofisticados. La experiencia reciente no permite afirmar con
52 Citado por Filippo, A. Di, 1998b. 53 Mallon, R., 1998.
35
rotundidad si los acuerdos regionales de comercio aumentan la competitividad global o
representan una desviación del comercio. Al respecto, un factor explicativo del mayor
y más rápido crecimiento del comercio al interior del MERCOSUR hay que buscarlo
en el tipo de bienes que se intercambian, generalmente aquellos en que los países no
tienen ventajas comparativas y que no pueden exportar a otros mercados de forma
competitiva.
5) El cambio de rol del Estado hacia posiciones de estrategias sinérgicas entre los sectores
público y privado con miras a promover y fortalecer la competitividad, es otra
constante en estas tendencias separadas por medio siglo. Dado que los cambios
tecnológicos se originan en sociedades políticas cohesionadas, en consonancia con los
niveles educativos, la calidad académica y de investigación y el potencial productivo
de sus economías para convertir en productos y procesos competitivos en mercados
mundiales, los centros, fuente de la revolución tecnológica actual continúan siendo el
conjunto de Estados hegemónicos en las relaciones internacionales y económicas del
siglo XX, en torno a la Unión Europea, los Estados Unidos y Japón.
Como se constata en diversos lugares54, este nuevo escenario de múltiples
asociaciones, ha reducido la función de "locomotora" del crecimiento cumplido
tradicionalmente por las economías desarrolladas o del centro para inducir el crecimiento
de los países en desarrollo. Además, este nuevo escenario del comercio no se puede
caracterizar sólo a partir del papel de los centros como exportadores de manufacturas y de
las periferias como exportadoras de productos primarios. Lo que sí se observa es la
transferencia del progreso técnico desde los centros a las periferias a través de la
exportación informática y telemática y de las inversiones directas en actividades
productoras de bienes y servicios.
No sólo nos interesa la transferencia de progreso técnico o las tendencias
estructurales que provocan transferencias hacia actividades productoras de servicios, sino
que, como se expuso en varios momentos de la exposición, nos preguntamos por la
distribución de los logros del cambio técnico entre centros y periferias, como la dinámica
en el interior de cada uno. Las tendencias registran el deterioro distributivo de los
54 Filippo, A. Di, 1998a, 1998b.
36
trabajadores de escasa calificación en los países centrales55, por el aumento del desempleo,
por la caída de los salarios medios y por la disminución de las oportunidades de trabajo
consecuente con el desplazamiento de las cadenas manufactureras hacia las periferias para
aprovechar bajos costos laborales y aliviar las presiones legislativas medioambientales.
Con lo que se produce una relación directamente proporcional entre los intereses de las
empresas transnacionales y los de los trabajadores con menor calificación de los países
menos desarrollados periféricos donde aquellas se instalan.
Esto plantea una cuestión crucial para afrontar los retos inmediatos de
liberalización comercial hemisférica y de la integración multidimensional que, además de
ser un tema de flexibilidad, negociación y de normas laborales, apunta a la participación de
la ciudadanía en estos procesos, por cuanto las posibles situaciones de injusticia
(inequidad) van a destacarse sobremanera, especialmente si la sociedad civil sigue al
margen de estos retos. La capacidad para rebajar la brecha entre los niveles de vida de los
países centrales y periféricos, y para salvar la que se genera en el interior de cada país y de
cada espacio integrado y liberalizado, es el aspecto de largo plazo más importante que ya
está planteado. La globalización financiera mundial es, según lo visto, uno de los factores
que más puede vulnerar este objetivo de equidad. En relación con este potencial déficit
democrático que puede suponer ataques a la democracia, máxime si la ciudadanía no se
siente copartícipe de los procesos de integración, se podría anticipar la aparición posterior
de tensiones sociales que desemboquen en bloqueos en estos procesos. Podemos ilustrar
estas prospecciones, nos servimos del caso de MERCOSUR56. Los objetivos económicos
centraron en exclusiva su constitución. Además, no se contempla como requisito previo a
la apertura una evolución social equitativa. Tampoco se han planteado objetivos de
integración política, ni avances con base en los estados o hacia la supranacionalidad. De
momento, MERCOSUR sí se identifica como un instrumento del liberalismo económico
imperante en el Cono Sur, con sus postulados de reducción máxima del Estado y la
primacía del mercado. Es esta "suficiencia" del mercado, junto a la postergación de las
instancias supranacionales57 y a la ausencia de los estados por dotar estos procesos de
55 Filippo, A. Di, 1998b 56 Franco,F. y Filippo, A. Di, 1999. 57 La creación del Foro Consultivo Económico-Social del MERCORSUR no se ha librado del déficit democrático. Mientras tanto, la propuesta de constitución de una carta social no ha superado la etapa de negociaciones y ha perdido su ímpetu y fuertes apoyos iniciales.
37
orientaciones diferentes de los procesos, lo que confirma la exclusión, por ahora, de la
representación de los pueblos y sociedades. Esto ocurre en un momento en que el marco
ideológico no es el mismo que predominó e impuso el mercado como instrumento
suficiente para garantizar el desarrollo y la democracia, o como solución y fin último de la
integración.
Conclusiones.
Gran parte de los desafíos y propuestas que tiene planteados hoy la región proceden
de las correcciones interpuestas a las reformas estructurales neoliberales para paliar los
efectos nocivos de la crisis de los ochenta sobre la integración regional, como son, la
disminución sensible del comercio recíproco en la ALADI, la evolución negativa del
comercio de manufacturas, el pronunciamiento de los desequilibrios estructurales en las
corrientes de intercambio que afectan a relaciones por pares de países, la desaparición de
las ventajas comparativas, y la tendencias individualistas de los países para enfrentar la
crisis, viéndose afectado el funcionamiento de los órganos de integración58.
Las condiciones políticas, económicas e internacionales de los años noventa han
propiciado los procesos de integración regional (el comercio intrarregional registró una
tasa anual promedio superior al 20 %; la red de acuerdos concluirá en una zona de libre
comercio hemisférica y se han establecido vínculos extraterritoriales para promover el
comercio y las inversiones). Los mayores obstáculos ya no están presentes: (político) la
pacificación y democratización se consolidan, (económico) la estabilización es más notable
y disminuyen las prácticas proteccionistas a la par que los niveles arancelarios. Además de
esta visión abierta, otra más restringida también ha considerado que, contrariamente a lo
que se esperaría, son los procesos de apertura y liberalización del sector externo los que
han contribuido al surgimiento de iniciativas de integración de mayor alcance y
profundidad porque, al menos en la región, la apertura comercial ha incrementado las
importaciones más que las exportaciones y han regresado los flujos financieros y de
capital59.
58 Vacchino, J.M., 1989. 59 Gana, E., 1994b
38
Cabe destacar las diferencias entre las zonas de libre comercio actuales implantadas
en los esquemas de integración respecto de las anteriores, sobre todo en la baja protección
relativa con respecto a terceros países no participantes de los acuerdos, en consonancia con
la apertura comercial. No obstante, la máxima expresión institucional vinculada con la
dimensión regional de la integración, la ALADI, presenta signos de ralentización y una
posible pérdida de protagonismo de sus directrices, puesto que, de un lado, proliferan las
negociaciones comerciales entre subregiones o pares de países, al margen de los órganos
de la ALADI; las normas del marco multilateral GATT/OMC se imponen al marco
normativo regional; tiene limitaciones en el tratamiento de los "nuevos temas" del
comercio; y, puesto que, de otro lado, se suceden acciones de integración y cooperación en
algunas materias que permanecen inconexas60.
Los procesos de integración buscan hacerse funcionales a los paradigmas de
desarrollo vigentes, por lo que un rasgo central de los acuerdos subregionales y bilaterales
de "nueva generación" es la construcción de zonas de libre comercio o preferencial,
incluyendo bienes y servicios, incluso inversiones61. Las liberalizaciones contempladas en
los acuerdos subregionales y bilaterales de "nueva generación" en materia de bienes,
servicios y armonizaciones más amplias apuntan la tendencia de establecer espacios de
"cuasi-mercados comunes", sin gestión comunitaria, que favorecerán procesos graduales de
convergencia. Sin que pueda descuidarse la estrategia hemisférica y global, sobre todo en
aras del mantenimiento del nivel de exportaciones, la tendencia dinámica de largo plazo
otorga una importancia creciente al comercio sur-sur intrarregional o intrasubregional. El
comercio intrasubregional sur-sur está estimulando cada vez más el crecimiento de algunos
países. Tanto es así que, según la CEPAL, se da un predominio de la integración sur-sur
sobre la integración comercial hemisférica o global62. Una causa de este predominio
podemos encontrarlo en la homogeneidad competitiva y la complementariedad que
mantienen entre sí los miembros de MERCOSUR.
La dinámica económica de los noventa ha conferido una relevancia estratégica al
desarrollo de la integración latinoamericana y caribeña y a la cooperación intrarregional,
60 Cuatro causas que maneja Vacchino, JM. ,1996 61 Gana, E., 1994a 62 Filippo, A. Di, 1998a
39
por cuanto contribuyen de manera vital al "afianzamiento de la transformación, la
democratización y la justicia distributiva". Una diferencia histórica que, probablemente
puede definir esta dinámica hay que hallarla63 en la simultaneidad del proceso de
internacionalización de las economías y la democratización de los Estados. En otro lugar,
la misma CEPAL vuelve sobre esta substancialidad, al considerar que la integración
refuerza la vigencia de los regímenes democráticos nacionales, condición necesaria para la
participación en los esquemas de integración, una especie de "cláusula democrática" como
prerrequisito. La integración regional se convierte en una parcela de experimentación en el
aprendizaje que lleva a una creciente eficiencia y mayor flexibilidad, con vistas a una
inserción más plena en el mercado mundial. Esto puede llevar a la construcción de una
relación causal fácil y tentadora, cuya tesis exponga que a mayor apertura, mayor
integración, y a mayor integración, mayor democratización. Para ello, es necesario
procurar un mayor grado de autonomía política para que la elaboración democrática pueda
consolidarse y adquirir características propias, sin que la excesiva vinculación y sumisión a
los intereses circulantes en el proceso de globalización financiera y de movilidad del
capital condene a la región a nuevos procesos de dependencia y/o a la resignación de la
existencia de devastadores espacios de exclusión social. Pasada la euforia de la integración
y de la llegada masiva de financiación con la inversión extranjera directa, una buena parte
de los estudios y análisis más recientes se orientan a inventariar los impactos negativos
producidos por estos procesos. Gobiernos, organismos internacionales, sociedad civil,
demandan ahora hacer compatibles los programas de apertura y liberalización con una
mayor atención a los programas de reducción de la intensidad de los círculos de la pobreza
y las condiciones que los crean y la perpetúan. De lo contrario, y a pesar de una
calificación favorable de los refuerzos positivos mutuos entre apertura, liberalización e
integración, por un lado y democratización, estaría abocada la región a un desarrollo
parcial, de tipo reduccionista y a un fracaso si la integración se acaba en ella misma, al
margen de otras metas, como podría ser una estación intermedia hacia la constitución de
una Comunidad Latinoamericana de Naciones
La propuesta de la Iniciativa para las Américas (IPA) supone un viraje en la
práctica política de las relaciones comerciales entre Estados Unidos y América Latina64. La
63 CEPAL, 1998a 64 Gana, E., 1994b.
40
iniciativa "Empresa para las Américas" destaca, por vez primera, las concesiones
recíprocas como un elemento central en el desarrollo de las relaciones de integración de la
región con Estados Unidos. La IPA puede contribuir más a consolidar el proceso de
diferenciación económica en la región que a una "regionalización" a escala hemisférica65.
La compatibilidad y complementariedad de la integración subregional y hemisférica se ve
facilitada también por el consecuentemente importante abandono estadounidense del
tradicional "divide e impone", a pesar de que la "Iniciativa" sea percibida más como un
rediseño de la política estadounidense hacia América Latina, un programa económico con
un claro objetivo político. En este sentido, las nuevas asociaciones comerciales entre
países, y la nueva generación de acuerdos coherentes con el regionalismo abierto, está
reorientando y dinamizando los flujos comerciales y económicos principalmente en torno a
un esquema cuadrangular consolidado como base para el desenvolvimiento de futuras
relaciones regionales intraamericanas: Estados Unidos, México, Brasil y Chile (México y
Chile por mantener importantes relaciones preferenciales recíprocas mediante acuerdos
extrahemisféricos con la Unión Europea), dos situados al norte y dos situados al sur, que
pueden concentrarse y reducirse a dos "polos de atracción". Entre las diversas opciones de
maniobrabilidad, deberán respetarse las medidas acordadas para facilitar que las economías
más pequeñas cumplan los compromisos adquiridos en la negociación sobre el ALCA y no
queden como meros "figurantes", en la antesala del área hemisférica. Para reforzar esta
igualdad de oportunidades, el ALCA surge, a diferencia de los esquemas de integración, de
la propuesta estadounidense para impulsar la prosperidad de las economías
latinoamericanas a un bajo costo66, para fortalecer la tendencia de las reformas y apertura
económica y por un motivo de coyuntura que favoreciera la imagen de Bush en su visita a
5 países sudamericanos67.
Ahora queda enfrentar al reto crucial que para América Latina y el Caribe supone la
nueva ronda de negociaciones convocada en el marco de la OMC, la Ronda del Milenio, y
la configuración en el año 2005 del ALCA, dos objetivos que resumen el contexto en el
que la región se debate: integración y globalización, retos altamente vinculados. La
globalización, como expusimos, no sólo ha debilitado el multilateralismo, sino que, dada
65 Frohmann, A., 1993. 66 Hakim, citado por Frohmann, A., 1993 67 Frohmann, A. 1993
41
su estrecha asociación con fenómenos de exclusión68, y ante desempeños negativos en este
contexto, implicaría que los sectores más desarrollados del país pobre se integrasen al país
rico, desligándose de su nación, acentuando la exclusión social y económica. Este aspecto
puede reforzarse aún más a partir de determinados esquemas de integración. Todo esto,
cuando el Informe de Perspectiva Económica Mundial69 de la ONU estima superado el
estancamiento de 1999 y prevé un fuerte crecimiento de la región, que será de un 3,7 por
ciento del PIB en este año y de un 4,2 por 100 el año 2001. No obstante, simultáneamente
con estos datos favorables, la persistencia de altos niveles de desempleo y de dificultades
para acceder a los créditos puede contraer la demanda interna en algunas economías
regionales.
De acuerdo con Armando Di Filippo, "no está claro si el nuevo escenario mundial
está generando una nueva versión de relaciones asimétricas en que los centros podrán
consolidar su hegemonía y seguir acrecentando las distancias económicas con las regiones
periféricas. Lo que sí resulta evidente es que el cambio técnico generado en las sociedades
centrales y la forma de su propagación internacional sigue siendo un hilo conductor más
estratégico que nunca para entender el orden internacional emergente".
68 Bouzas, R; Ffrench-Davis, R. (1998) 69 Citado en el Boletín sobre Integración de América Latina y el Caribe, nº 34, abril 2000.
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