Upload
hoangquynh
View
217
Download
1
Embed Size (px)
Citation preview
1
DECIZIA Nr.1
din 10 ianuarie 2014
asupra obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind stabilirea unor
măsuri de descentralizare a unor competențe exercitate de unele ministere
și organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și a
unor măsuri de reformă privind administrația publică
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Toni Greblă - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Daniel Marius Morar - judecător
Mona-Maria Pivniceru - judecător
Puskás Valentin Zoltán - judecător
Tudorel Toader - judecător
Marieta Safta - prim magistrat-asistent
Benke Károly - magistrat-asistent şef
Irina-Loredana Gulie - magistrat-asistent
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor
competențe exercitate de unele ministere și organe de specialitate ale
administrației publice centrale, precum și a unor măsuri de reformă privind
administrația publică, obiecţie formulată de un număr de 70 de deputați
aparținând Grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat - Liberal și
Partidului Poporului – Dan Diaconescu.
2. Obiecţia de neconstituţionalitate, înregistrată la Curtea
Constituţională sub nr.4469 din 25 noiembrie 2013, a fost semnată de către
următorii deputaţi: Mircea-Nicu Toader, Dragoș-Ionel Gunia, Constantin
Dascălu, Vasile Gudu, Tinel Gheorghe, Alexandru Nazare, Cristian-Constantin
Roman, Daniel Florian Geantă, Alin Augustin Florin Popoviciu, Gheorghe
Ialomițianu, Liviu Laza–Matiuță, Claudia Boghicevici, Andreea Maria Paul,
Lucian Nicolae Bode, Iulian Vladu, Dănuț Culețu, Camelia Margareta
2
Bogdănici, Florin Gheorghe, Mircea Lubanovici, Mircia Muntean, Florin Mihail
Secară, Dan Cristian Popescu, Ștefan Bucur Stoica, Romeo Rădulescu, Cezar
Florin Preda, Mircea Man, Cornel Mircea Sămărtinean, Elena Gabriela Udrea,
Gheorghe Udriște, Ioan Bălan, Vasile Iliuță, Eusebiu Manea Pistru Popas, Florin
Popescu, Costică Canacheu, Lucian Militaru, George Ionescu, Valeria Diana
Schelean, Adrian Gurzău, Roberta Alma Anastase, Theodor Paleologu, Raluca
Turcan, Ioan Oltean, Ioan Mihăilă, Sanda – Maria Ardeleanu, Florin Ionaş
Urcan, Cătălin Florin Teodorscu, Petru Movilă, Luminița-Pachel Adam, Adrian
Nicolae Diaconu, Neagu Murgu, Constantin Moisii, Ștefan Burlacu, Tudor
Ciuhodaru, Nuțu Fonta, Mihai Deaconu, Mario Ernest Caloianu, Ștefan Petru
Dalca, Ioana Jenica Dumitru, Marioara Nistor, Niculina Mocioi, Liliana Mincă,
Cristian George Sefer, Gabriela Lola Anghel, Liliana Ciobanu, Dumitru
Niculescu, Maria Dragomir, Daniel – Cătălin Fenechiu, Daniel Vasile Oajdea,
Ioan Hulea, Monica Maria Iacob Ridzi.
3. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată în temeiul art.146
lit.a) teza întâi din Constituţie şi al art.10, 15, 16 și 18 din Legea nr.47/1992
privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale și formează obiectul
Dosarului nr.785A/2013.
4. În motivarea obiecţiei au fost formulate atât critici de
neconstituționalitate extrinsecă, cât și critici de neconstituționalitate intrinsecă,
după cum urmează:
I. Critici de neconstituționalitate extrinsecă
5. Angajarea răspunderii Guvernului cu privire la această lege nu
respectă limitele și criteriile impuse de art.114 din Constituție, astfel cum au fost
acestea circumstanțiate în jurisprudența Curții Constituționale.
6. Se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat
că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o
modalitate simplificată de legiferare, la care se recurge „in extremis”, atunci
când adoptarea proiectului în procedura obișnuită sau de urgență nu mai este
3
posibilă, ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea
proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgență (Decizia nr.1557 din 18
noiembrie 2009). Se mai invocă jurisprudenţa în care s-a reţinut că rolul acestei
proceduri este acela de a coagula o majoritate parlamentară, dar și de a surmonta
actele obstrucționiste ale opoziției în cursul dezbaterilor legislative (Decizia
nr.34 din 17 februarie 1998).
7. În opinia autorilor sesizării, Guvernul nu a respectat aceste condiţii
şi limite, câtă vreme structura politică a Parlamentului ar fi permis adoptarea
legii în procedură uzuală sau de urgență. La acest moment Uniunea Social
Democrată, care constituie majoritatea parlamentară ce susține Guvernul, are o
reprezentativitate de peste 75% din numărul mandatelor de senatori și deputați,
așa încât nu se poate susține că s-a apelat la procedura angajării răspunderii
asupra proiectului de lege pentru „a coagula o majoritate parlamentară” sau „a
surmonta actele obstrucționiste ale opoziției în cursul dezbaterilor legislative”.
8. Întrucât „acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul își poate angaja
răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreționar, oricând și în orice
condiții, ar echivala cu transformarea acestei autorități în autoritate publică
legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce privește atribuția de legiferare”
(Decizia nr.1431 din 3 noiembrie 2010), se apreciază că legea criticată încalcă
prevederile art.1 alin.(4), art.61 alin.(1) și art.114 din Constituție, referitoare la
separația puterilor în stat, rolul Parlamentului și, respectiv, angajarea răspunderii
Guvernului asupra unui proiect de lege. Se încalcă, totodată, prevederile art.147
alin.(4) din Constituție, care consacră obligativitatea erga omnes a deciziilor
Curții Constituționale.
9. Se invocă, de asemenea, jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin
care s-a statuat că art.114 din Constituţie, referitor la angajarea răspunderii
asupra unui proiect de lege, presupune întrunirea următoarelor criterii: existența
unei urgențe în adoptarea măsurilor pe care legea le prevede; necesitatea ca
reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; importanța
4
domeniului reglementat; aplicarea imediată a legii în cauză (Decizia Curții
Constituționale nr.1655 din 28 decembrie 2010).
10. În opinia autorilor sesizării, aceste criterii nu sunt întrunite,
deoarece angajarea răspunderii Guvernului cu privire la legea ce face obiectul
sesizării nu are caracter vital pentru implementarea Programului de guvernare
2013-2016. Mai mult, legea intră în contradicție cu obiectivele și direcțiile de
acțiune asumate de Guvern la învestitură, întrucât nu sunt respectate obiectivele
propuse și detalierea acestora de la pct.3 al Capitolului 3 din Program –
Regionalizare și descentralizare administrativă și financiară, respectiv:
definitivarea unui calendar riguros privind descentralizarea administrației
publice, modificarea tuturor actelor normative cu privire la administrația publică
în vederea cadrului instituțional necesar descentralizării.
11. De asemenea „nici Programul de guvernare, nici realitățile social-
politice ale țării și nici Legea pentru care Guvernul și-a angajat răspunderea nu
justifică vreo urgență în adoptarea măsurilor prevăzute în respectiva lege și,
implicit, nu relevă ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă
celeritate”.
12. Dispoziţiile cuprinse în Titlul X - Dispoziții tranzitorii și finale
demonstrează că „nu există nicio iminentă necesitate de intrare în vigoare a
acestei legi, dar și că ea prevede faptul că urmează să se îndeplinească o serie de
proceduri printre care cele mai importante privesc corelarea, prin modificare, a
cadrului legislativ și normativ în vigoare”.
13. Pentru aceste considerente, se susține încălcarea art.1 alin.(4) și (5),
precum și a art.61 alin.(1) din Constituție, privitoare la separația puterilor în stat,
supremația Constituției și rolul Parlamentului.
II. Critici de neconstituționalitate intrinsecă
Încălcarea art.120-122 din Constituție, referitoare la Administrația publică
locală (Principii de bază, Autorități comunale și orășenești, Consiliul județean)
5
14. Se arată că, potrivit Legii fundamentale, purtători ai autonomiei
locale sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în timp ce consiliul judeţean
este autoritate a administraţiei publice locale pentru coordonarea activităţii
consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de
interes judeţean.
15. În opinia autorilor sesizării, „o descentralizare reală, autentică,
eficientă şi eficace ar fi însemnat ca multe din serviciile prevăzute a fi
transferate la consiliile judeţene să fie în responsabilitatea consiliilor locale,
odată cu transferul resurselor aferente, dar numai după elaborarea şi aprobarea
unor standarde de cost specifice, precum şi după modificarea prevederilor legale
în materie”. Principiul subsidiarităţii, invocat ca temei al legii, presupune
descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice astfel încât acestea să fie
cât mai aproape de cetăţean, obiectiv care nu a fost realizat prin legea criticată.
16. Se susţine, totodată, că în cauză nu s-a procedat la fundamentarea
standardelor de cost ale serviciilor publice, la reactualizarea resurselor financiare
transferabile de la bugetul de stat către bugetele locale, şi nu au fost respectate
prevederile Legii-cadru a descentralizării nr.195/2006. Această lege impune
fundamentarea transferului de competenţe în cadrul procesului de
descentralizare pe analize de impact şi realizarea acestuia pe baza unei
metodologii specifice, cuprinzând faze-pilot în vederea testării şi evaluării
impactului soluţiilor propuse.
Încălcarea art.1 alin.(1) din Constituție referitor la caracterul unitar al
statului român
17. Faţă de lipsa de fundamentare a reglementării descentralizării astfel
cum este aceasta învederată, se susţine că „procesul de descentralizare propus
prin această lege este de natură să pună în cauză caracterul unitar al statului
român”.
Încălcarea art.102 alin.(1) din Constituție referitor la rolul Guvernului
6
18. Pentru aceleaşi considerente, şi faţă de modul de reglementare a
procesului de descentralizare, se susţine că legea criticată nu este de natură să
determine „asigurarea coerentă a conducerii generale a administrației publice, în
respectul și în limitele Constituției”. Astfel, Guvernul a preluat prevederi din
legi care privesc importante domenii de activitate, precum și din hotărâri de
Guvern referitoare la organizarea și funcționarea unor autorități ale
administrației publice centrale, pe care le-a „transferat” cu atribuții și
responsabilități ale direcțiilor descentralizate în subordinea consiliilor județene,
fără nicio corelare a nivelurilor și specificului responsabilităților între
administrația centrală și locală, în detrimentul funcționării coerente a
administrației publice și, în consecință, a Statului român.
19. Se subliniază, în legătură cu implementarea și coordonarea
politicilor naționale în domeniul sănătății, agriculturii, culturii, mediului sau
tineretului și sportului, că acestea nu vor fi efectuate într-un mod unitar și
coerent la nivel național.
Încălcarea art.123 din Constituție – Prefectul
20. Prin transferarea de competențe de la nivel central la nivel local,
respectiv a direcțiilor descentralizate în subordinea consiliilor județene, „legea
golește de conținut instituția prefectului, rolul și atribuțiile acestuia la nivelul
județelor”.
Încălcarea art.136 din Constituție – Proprietatea
21. Legea criticată modifică şi face derogări de la reglementări
importante în materia proprietăţii, respectiv Legea nr.213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, Codul civil, Legea cadastrului
şi a publicităţii imobiliare nr.7/1996.
22. Se creează astfel un cadru neunitar la nivel naţional în ceea ce
priveşte „transferarea şi administrarea proprietăţii publice, precum şi în
corectarea şi corecta funcţionare a circuitului civil, inclusiv în legătură cu
7
proprietatea publică ori privată aflată în administrarea consiliilor judeţene şi/sau
consiliilor locale, după caz".
Încălcarea art.1 alin.(3) și (5) din Constituție, privitor la statul de drept,
respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor
23. În opinia autorilor sesizării, legea criticată „este de natură să creeze
insecuritate, incoerenţă şi instabilitate legislativă sub aspectul prevederilor Legii
nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative”.
24. Astfel, soluţiile normative pe care legea le prevede „nu sunt
temeinic fundamentate” şi sunt „în contradicţie cu cerinţele corelării cu
ansamblul reglementărilor interne, precum şi cu necesitatea armonizării
legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care
România este parte”. Legea „pune în cauză stabilitatea legislativă,
predictibilitatea normelor de drept şi, implicit, statul de drept, supremaţia
Constituţiei şi legilor ţării”. Aceasta introduce două noţiuni care „sunt împotriva
stabilităţii şi predictibilităţii sistemului juridic, a supremaţiei Constituţiei şi
legilor ţării, şi anume conflictul de reglementare şi prevalenţa unor dispoziţii
legale faţă de alte prevederi ale legilor în vigoare”.
25. Având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale în care s-a
statuat că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională,
respectarea lor concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul
securităţii juridice (Decizia nr.681 din 27 iunie 2012), se conchide în sensul că
legea ce face obiectul sesizării încalcă acest principiu.
26. Pentru toate aceste considerente se susţine că Legea privind
stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele
ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi
a unor măsuri de reformă privind administraţia publică încalcă dispoziţiile din
Constituţie cuprinse în: art.1 alin.(1), (3), (4) şi (5) - Statul român, art.61 alin.(1)
privind rolul Parlamentului, art.102 alin.(1) privind rolul Guvernului, art.120-
8
122 - Administraţia publică locală, art.114 - Angajarea răspunderii Guvernului şi
art.136 - Proprietatea.
27. În conformitate cu dispoziţiile art.16 alin.(2) din Legea nr.47/1992,
obiecţia de neconstituţionalitate a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere
ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra
acesteia.
28. Președintele Camerei Deputaților a transmis Curţii
Constituţionale, cu Adresa nr.2/6500 din 4 decembrie 2013, înregistrată la
Curtea Constituţională cu nr.4645 din 4 decembrie 2013, punctul de vedere prin
care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
29. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă se arată că
acestea nu pot fi primite, întrucât, „în viziunea legiuitorului constituant, alegerea
modului în care Guvernul transpune în plan legislativ măsurile preconizate este
lăsată, fără îndoială, la latitudinea acestuia”. Nu este încălcat nici principiul
loialităţii constituţionale, întrucât „Guvernul nu a interferat cu activitatea de
legiferare a Parlamentului, având în vedere că acesta din urmă nu era sesizat cu
un proiect de lege cu obiect de reglementare similar. Apreciind că în acest
moment implementarea măsurilor de descentralizare prezintă o importanţă
deosebită pentru realizarea programului de guvernare […] şi având în vedere
exigenţa ca descentralizarea consacrată constituţional să nu rămână lipsită de
conţinut, Guvernul a considerat că reglementarea instituită prin legea de faţă are
caracter de urgenţă, pe care l-a justificat în expunerea de motive a legii, în
concordanţă cu cerinţele jurisprudenţei constituţionale în materie”. Se invocă şi
posibilitatea parlamentarilor de a formula amendamente în cadrul acestei
proceduri, şi se exprimă opinia în sensul că susţinerea referitoare la existenţa
unei majorităţi parlamentare care să asigure adoptarea legii prin procedura
obişnuită de legiferare este subiectivă, dat fiind specificul activităţii
parlamentare. Se mai arată că nicio dispoziţie a Legii fundamentale nu interzice
9
ca printr-o lege, indiferent de modalitatea de adoptare, să fie reglementate mai
multe domenii ale relaţiilor sociale.
30. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată,
referitor la invocarea art.120-122 din Constituţie, că aceste dispoziţii sunt
irelevante, cât timp susţinerea încălcării lor nu este însoţită de o motivare logico-
juridică.
31. Referitor la susţinerile privind încălcarea prevederilor referitoare la
caracterul unitar al statului român, respectiv la rolul Guvernului, se apreciază că
nu pot fi reţinute, având în vedere că „prin acest act normativ se transferă unele
dintre competenţele exercitate de anumite ministere şi organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale,
precum şi resursele financiare corespunzătoare alocate pe măsura nivelurilor de
descentralizare”. Potrivit aceluiaşi punct de vedere, „aceste măsuri legislative -
obiect de reglementare al legii atacate - efectivizează, în concordanţă cu scopul
acesteia, atât descentralizarea, cât şi autonomia locală, consacrate în art.120
alin.(1) din Constituţia României”.
32. Nu poate fi reţinută nici încălcarea principiului stabilităţii şi
predictibilităţii legii, întrucât predictibilitatea nu exclude urgenţa reglementării.
33. Se mai apreciază că invocarea art.136 din Constituţie este
„irelevantă având în vedere că legea criticată nu aduce atingere regimului
general al proprietăţii, astfel cum este acesta consacrat de Constituţie”.
34. Guvernul a transmis punctul său de vedere cu Adresa
nr.5/7493/2013 înregistrată la Curtea Constituţională cu nr.4657 din 5 decembrie
2013.
35. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, se arată că
descentralizarea administrativă reprezintă un obiectiv politic major al partidelor
ce constituie majoritatea parlamentară, iar decizia Guvernului de a-şi angaja
răspunderea pe acest proiect de lege reprezintă un act consonant cu opţiunea
politică a unei largi majorităţi parlamentare. În opinia Guvernului, sunt întrunite
10
condiţiile în care se poate proceda la angajarea răspunderii Guvernului asupra
unui proiect de lege.
36. Astfel, referitor la urgenţă, se arată că opţiunea Guvernului a fost
determinată de necesitatea de a exista „o garanţie fermă că în 2014 autorităţile
locale vor dispune şi de resursele financiare necesare pentru exercitarea în bune
condiţii a competenţelor preluate în urma descentralizării”. Un alt argument îl
constituie faptul că de la 1 ianuarie 2014 începe un nou exerciţiu financiar al
Uniunii Europene, ceea ce reprezintă o nouă perioadă de alocare a fondurilor
europene în intervalul 2014 - 2020. Se arată că, „în aceste condiţii este esenţial
ca transferul de competenţe şi resursele aferente de la administraţia publică
centrală către cea locală să aibă loc înainte de începerea noii perioade de
programare, astfel încât structurile descentralizate să fie operaţionale şi pregătite
pentru elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza
noilor competenţe”.
37. Referitor la necesitatea ca reglementarea să fie adoptată cu maximă
celeritate, se arată că aceasta este motivată pe „eventualele consecinţe negative
ce ar apărea în lipsa ei”. Aceste consecinţe „derivă în principal din necesitatea
stringentă a adoptării legii în mod corelativ cu Legea bugetului de stat şi
perioada de programare a fondurilor structurale pentru exerciţiul financiar al
Uniunii Europene 2014-2020”.
38. În privinţa importanţei domeniului reglementat, se subliniază că
„transferul competenţelor exercitate de către instituţiile şi autorităţile
administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale
reprezintă fundamentul unei reforme reale a sistemului administrativ, deziderat
asumat de România încă din anul 1990”. Domeniul reglementat de această lege
este „de importanţă naţională, întrucât va produce efecte pe tot teritoriul ţării şi
va îmbunătăţi modul de furnizare a serviciilor publice pentru toţi locuitorii din
România”. De asemenea, „statuarea principiului descentralizării la nivel
11
constituţional reflectă în mod direct importanţa pe care i-a acordat-o acestui
domeniu chiar legiuitorul constituant”.
39. Referitor la aplicarea imediată a legii în cauză, se invocă raţiuni ce
ţin de aprobarea bugetului pe anul 2014. Se arată că, „în cazul adoptării
ulterioare a descentralizării administrative, o serie de competenţe ale serviciilor
deconcentrate vor trece în subordinea/coordonarea consiliilor judeţene şi locale,
activitatea acestora ar putea fi blocată, cu grave repercusiuni asupra vieţii
cetăţenilor, dacă sumele necesare pentru funcţionarea instituţiilor transferate nu
vor fi prevăzute în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale pentru 2014”.
40. În opinia Guvernului, nu poate fi primit argumentul autorilor
sesizării în sensul că actuala structură a Parlamentului României ar fi permis
adoptarea legii în procedură obişnuită sau de urgenţă, întrucât „o asemenea
susţinere este una subiectivă, având specificul activităţii parlamentare”. Se
invocă în acest sens Decizia nr.383 din 23 martie 2011 a Curţii Constituţionale.
41. Sunt apreciate ca având acelaşi caracter de opinii subiective şi
susţinerile autorilor sesizării în sensul că această lege nu are un caracter vital
pentru Programul de guvernare 2013-2016. Se arată că potrivit acestui Program,
continuarea reformei în administraţia publică vizează regionalizarea şi
descentralizarea administrativă şi financiară. Dintre acestea „descentralizarea
constituie prima etapă care trebuie parcursă în vederea atingerii scopului final al
Programului”. Se invocă Memorandumul cu tema „Adoptarea măsurilor
necesare pentru demararea procesului de regionalizare-descentralizare în
România” şi aspectele vizate prin acesta: „repartizarea responsabilităţilor între
administraţia publică centrală, pe de o parte, şi cea regională şi locală, pe
cealaltă parte; realizarea transferului de competenţe în cadrul unui proces stabil
şi transparent; evitarea dezechilibrelor financiare; asigurarea continuităţii
furnizării serviciilor publice”.
42. Referitor la argumentele vizând faptul că angajarea răspunderii nu
îşi găseşte temeiul în încercarea sau necesitatea de a coagula o majoritate
12
parlamentară, se arată că acestea se referă la o altă situaţie juridică, respectiv a
unei faze avansate a procedurii legislative în Parlament, situaţie care nu există în
speţă.
43. Nu se încalcă nici principiul separaţiei puterilor în stat, având în
vedere natura mixtă a instituţiei angajării răspunderii Guvernului asupra unui
proiect de lege, faptul că parlamentarii pot formula amendamente în această
procedură (ceea ce în cauză s-a întâmplat, Guvernul însuşindu-şi un număr de
568 dintre amendamentele depuse de deputaţi şi senatori potrivit procedurii
parlamentare), precum şi faptul că au fost organizate consultări prealabile
angajării răspunderii la care grupurile parlamentare au fost invitate.
44. Sub aspectul criticilor de neconstituționalitate intrinsecă, se arată că
nu poate fi reţinută pretinsa încălcare a art.120-122 din Constituţie, întrucât
principiului subsidiarităţii, care impune ca deciziile care afectează o comunitate
să fie luate de reprezentanţii cei mai apropiaţi ai membrilor comunităţii, i se
adaugă un alt criteriu ce trebuie întrunit în mod cumulativ, şi anume cel al
existenţei capacităţii administrative a autorităţii respective. Ca urmare „este
evident faptul că planificarea strategică trebuie să vizeze, cel puţin în prima fază,
o arie teritorială mai mare, cum este cea de la nivelul unui judeţ, care să permită
coordonarea, corelarea şi armonizarea intereselor locale, în vederea atingerii
unor obiective comune de dezvoltare”. Astfel, „majoritatea structurilor care
urmează a fi descentralizate îşi exercită în prezent atribuţiile la nivel judeţean,
având o arie a beneficiarilor care excedează teritoriului unei unităţi
administrativ-teritoriale de bază”. În plus, „transferul tuturor competenţelor către
palierul de bază (municipal/orăşenesc/comunal) contravine principiului
eficienţei economice la care se face referire în Carta europeană a autonomiei
locale”. Totodată, „transferul competenţelor preponderent către palierul local nu
poate fi realizat unitar din cauza diferenţelor de capacitate administrativă dintre
municipii, oraşe şi comune”.
13
45. Se mai arată că nu poate fi reţinută critica referitoare la lipsa
fundamentării standardelor de cost ale serviciilor publice şi a reactualizării
resurselor financiare transferabile de la bugetul de stat către bugetele locale.
Legea criticată „a ţinut cont atât de regula generală - recunoaşterea necesităţii de
a introduce standarde de cost pentru finanţarea serviciilor publice
descentralizate, cât şi de regula specială privind etapele care trebuie urmate până
la realizarea acestui deziderat”. În plus, legea „conţine prevederi exprese privind
corelarea dispoziţiilor acesteia, prin modificarea art.6 din Legea nr.273/2006”.
46. Nu poate fi reţinută nici obiecţia privind absenţa studiilor de
impact, întrucât „de-a lungul timpului au fost realizate analize de impact în
vederea descentralizării”, fiind menţionate o serie de exemple în acest sens. Se
invocă şi alte acţiuni precum dezbaterile publice, și faptul că toate informaţiile
relevante sunt postate pe site-ul Ministerul Dezvoltării Regionale şi
Administraţiei Publice, „la secţiunea special dedicată procesului de regionalizare
- descentralizare”. Se conchide că „proiectul de lege reprezintă, în definitiv,
viziunea Guvernului României faţă de continuarea unui proces de
descentralizare demarat cu mulţi ani în urmă, care a suferit numeroase sincope,
iar uneori chiar regrese. Poziţiile politice ale partidelor care au guvernat în
ultimii 12 ani au reflectat un acord cvasi-unanim privind realizarea procesului de
descentralizare”.
47. Nu poate fi reţinută, în opinia Guvernului, obiecţia potrivit căreia
legea pune în discuţie caracterul unitar român şi asigurarea coerentă a conducerii
generale a administraţiei publice, întrucât „prin procesul de descentralizare în
general, inclusiv prin proiectul de lege supus analizei, nu se prevăd măsuri care
să aducă atingere statului unitar”.
48. Cât priveşte coordonarea politicilor naţionale sectoriale, conducerea
generală şi controlul administraţiei publice, aceasta revine în continuare
autorităţilor administraţiei publice centrale.
14
49. În opinia Guvernului, critica referitoare la „golirea de conţinut” a
instituţiei prefectului este neîntemeiată, deoarece nu toate instituţiile
deconcentrate au fost supuse procesului de descentralizare, iar celor care au
făcut obiectul proiectului de lege le vor fi incidente prevederile referitoare la
exercitarea funcţiilor de inspecţie şi control la nivel central. Mai mult, „prefectul
exercită controlul de legalitate al actelor administrative emise sau, după caz,
adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, în exercitarea
competenţelor acestora, inclusiv a celor prevăzute de proiectul de lege ce face
obiectul sesizării. Astfel, funcţia de asigurare a caracterului unitar de aplicare a
legii de către autorităţile administraţiei publice locale este asigurată, inclusiv
prin controlul de legalitate efectuat de prefect”.
50. În privinţa pretinsei lipse de predictibilitate a legii şi afectare a
principiului securităţii juridice, se face trimitere la avizul favorabil al Consiliului
Legislativ, precum şi la principiul de drept potrivit căruia specialia generalibus
derogant, Legea descentralizării constituind lege specială în raport cu restul
actelor normative.
51. Nu sunt încălcate nici prevederile art.136 din Constituţie, deoarece
„excepţiile instituite de la cadrul normativ în vigoare care reglementează
trecerea bunurilor aflate în proprietatea publică sau privată a statului prevăzute,
distinct, în anexele la proiectul de lege, au caracter temporar, aplicându-se de la
data intrării în vigoare a legii şi până la data semnării protocoalelor de predare -
primire. Raţiunea instituirii respectivelor excepţii vizează necesitatea asigurării
trecerii, cu celeritate şi fără alte costuri suplimentare pentru stat, a bunurilor
necesare exercitării competenţelor prevăzute de lege, cu simplificarea
procedurilor administrative referitoare la înscrierea în cartea funciară a bunurilor
proprietate a statului în condiţiile în care aceste proceduri urmează a fi reluate de
către noii titulari ai dreptului de proprietate”.
15
52. Având în vedere argumentele prezentate, Guvernul apreciază că
sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată, astfel încât propune
respingerea acesteia.
53. Odată cu punctul de vedere, Guvernul a comunicat, cu Adresa
înregistrată la Curtea Constituţională cu nr.4658 din 5 decembrie 2012, un
răspuns la solicitarea Curţii Constituţionale, transmisă cu Adresa nr.4604 din 2
decembrie 2013 de comunicare a copiilor de pe documentele privitoare la
evaluarea preliminară a impactului reglementării ce face obiectul sesizării,
precum şi ale adreselor prin care Guvernul a solicitat avizele pentru această lege
şi avizele primite.
54. Cât priveşte procedura de avizare, au fost înaintate Curţii
Constituţionale solicitările de analizare în vederea avizării, transmise către
următoarele instituţii: Ministerul Fondurilor Europene, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, Ministerul Transporturilor, Ministerul Agriculturii şi
Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Afacerilor Externe,
Ministerul Culturii, Ministerul Educaţiei Naţionale, Departamentul pentru ape,
păduri şi piscicultură, Ministerul Tineretului şi Sportului, Ministerul Muncii,
Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, ministrul delegat pentru
dialog social, Ministerul Justiţiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul
Mediului şi Schimbărilor Climatice, Ministerul Afacerilor Interne. Nu au fost
transmise răspunsuri la aceste solicitări, precizându-se că „după transmiterea
proiectului în format original, respectiv în copie, după caz, ministerele
avizatoare au transmis observaţii şi propuneri. În acest sens, au avut loc întâlniri
cu reprezentanţii avizatorilor în vederea preluării observaţiilor şi a definitivării
proiectului”. Se arată, totodată, că „proiectul de lege […] a primit avizele
ministerelor în cadrul şedinţei Guvernului din data de 14.11. 2013, originalul
actului fiind depus la Secretariatul General al Guvernului la aceeaşi dată”.
55. S-a mai ataşat adresa de solicitare a unui punct de vedere
Consiliului Concurenţei, precum şi răspunsul acestei instituţii.
16
56. De asemenea, a fost transmis cu aceeași corespondență un înscris
întocmit de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice intitulat
„Document strategic privind măsurile necesare accelerării procesului de
regionalizare - descentralizare în România 2013-2016”, cu un număr de 114
anexe.
57. Documentul cuprinde următoarele puncte: context (argumentarea
necesității modernizării administrației publice românești); misiune
(modernizarea și reformarea administrației); principiile procesului de
regionalizare - descentralizare (autonomiei locale, descentralizării
competenţelor, subsidiarităţii şi proporţionalităţii, transparenţei, legalităţii,
dezvoltării regionale, echităţii, asigurării resurselor integrale exercitării
competenţelor transferate, responsabilităţii, asigurării unui proces de
descentralizare stabil, predictibil, transparent, bazat pe criterii şi reguli obiective,
democraţiei participative, cheltuirii eficiente a resurselor financiare publice);
definirea problemei (istoric al descentralizării în perioada 1991-2013,
prezentarea problematicii rezultată din modul de alocare a competențelor între
autoritățile administrației publice centrale și autoritățile administrației publice
locale, venituri și cheltuieli la nivelul unităților/subdiviziunilor administrativ-
teritoriale, soluții identificate la nivelul domeniilor incluse în procesul de
descentralizare), obiective generale și obiective specifice (obiective generale:
creșterea calității și eficienței serviciilor oferite cetățenilor prin transferul de
competențe de la nivelul administrației centrale către autoritățile administrației
publice locale, întărirea capacității administrativ-teritoriale în vederea reducerii
decalajelor privind dezvoltarea economică); implicații juridice și de impact (din
perspectiva primului obiectiv menționat, se fac referiri la măsuri de
descentralizare în 8 domenii: agricultură, cultură, turism, învățământ
preuniversitar, mediu, pescuit și acvacultură, sănătate, sport și tineret,
transporturi); transparența și procesul de consultare (menționarea dezbaterilor și
17
reuniunilor consultative realizare în acest scop); rezultate şi indicatori;
monitorizare și evaluare.
58. Cele 114 anexe reprezintă acte care au stat la baza acestui
Document strategic.
59. Cu Adresa nr.15A/6407 din 23 decembrie 2013, înregistrată la
Curtea Constituţională cu nr.4913 din 30 decembrie 2013, Guvernul a transmis
un răspuns la solicitarea Curţii Constituţionale din Adresa nr.4703 din 10
decembrie 2013, referitoare la comunicarea de copii de pe avizele primite.
Situaţia acestor avize nu rezulta cu claritate din răspunsul şi documentaţia mai
sus arătată.
60. Cu această a doua adresă de răspuns, Guvernul a comunicat
expunerea de motive la lege, purtând menţiunea „avizăm favorabil”, însoţită de
semnăturile preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, Eugen
Coifan, ministrului fondurilor europene Eugen Orlando Teodorovici, ministrului
muncii, familiei, protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice, Mariana Câmpeanu,
ministrului delegat pentru dialog social Adriana Doina Pană, ministrului
afacerilor externe Titus Corlăţean, ministrului afacerilor interne Radu Stroe,
secretarului general al Guvernului, Ion Moraru, ministrului justiţiei Robert -
Marius Cazanciuc.
61. Cu Adresa nr.40065 din 16 decembrie 2013, înregistrată la Curtea
Constituţională cu nr.4832 din 19 decembrie 2013, Primăria oraşului Năvodari a
transmis solicitarea de a se analiza posibilitatea „de a nu se respinge în totalitate
acest proiect de lege”, arătând, cu referire la anexa 6 la lege, că „poate constitui
proiectul pilot al descentralizării spre bunul mers al dezvoltării turismului
românesc, în special litoralul românesc”.
62. Având în vedere dispoziţiile art.10 alin.(1) din Legea nr.47/1992
privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, potrivit cărora
„Curtea Constituţională poate fi sesizată în cazurile expres prevăzute de art.146
din Constituţie, republicată, sau de legea sa organică”, precum şi dispoziţiile
18
art.146 lit.a) din Constituţie, care stabilesc expres şi limitativ subiecţii care pot
sesiza Curtea Constituţională pentru controlul constituţionalităţii legilor înainte
de promulgare, Curtea constată că cererea mai sus arătată este inadmisibilă.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere al președintelui
Camerei Deputaților şi Guvernului, raportul judecătorului - raportor, dispozițiile
criticate, reţine următoarele:
63. Curtea Constituţională a fost legal sesizată și este competentă,
potrivit dispoziţiilor art.146 lit.a) din Constituţie şi ale art.1, 10, 15, 16 şi 18 din
Legea nr.47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să
soluţioneze obiecția de neconstituţionalitate formulată de cei 70 de deputaţi.
64. Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie Legea
privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de
unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică. Această lege a
fost adoptată în temeiul prevederilor art.114 alin.(3) din Constituţie, în urma
angajării răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în
şedinţa comună din data de 19 noiembrie 2013.
65. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia au
formulat critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi critici de
neconstituţionalitate intrinsecă.
Neconstituţionalitatea extrinsecă
66. Se susţine încălcarea dispoziţiilor art.1 alin.(4) privind principiul
separaţiei şi echilibrului puterilor, art.61 alin.(1) privind rolul Parlamentului,
art.114 din Constituţie – Angajarea răspunderii Guvernului, astfel cum au fost
interpretate acestea de Curtea Constituţională. Din această perspectivă, se
susţine şi încălcarea dispoziţiilor art.147 alin.(4) din Constituţie, referitor la
caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.
19
67. Textele constituţionale invocate au următorul cuprins :
- Art.1 alin.(4): „(4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi
echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul
democraţiei constituţionale”;
- Art.61 alin.(1): „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al
poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”;
- Art.114: „(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei
Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei
declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.
(2) Guvernul este demis dacă o moţiune de cenzură, depusă în termen de 3
zile de la prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a
proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 113.
(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege
prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamente acceptate de
Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraţiei de
politică generală devine obligatorie pentru Guvern.
(4) În cazul în care Preşedintele României cere reexaminarea legii
adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face în şedinţa
comună a celor două Camere.”;
- Art.147 alin.(4): „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul
Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi
au putere numai pentru viitor”.
Neconstituţionalitatea intrinsecă
68. Se susţine încălcarea dispoziţiilor Constituţiei cuprinse în: art.1
alin.(1), (3) şi (5) - Statul român, art.102 alin.(1) privind rolul Guvernului,
art.120-122 - Administraţia publică locală, art.123 – Prefectul şi art.136 -
Proprietatea.
69. Textele constituţionale invocate au următorul cuprins :
20
- Art.1 alin.(1), (3) şi (5): „(1) România este stat naţional, suveran şi
independent, unitar şi indivizibil. […]
(3) România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea
omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii
umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul
tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din
decembrie 1989, şi sunt garantate. […]
(5) În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor
este obligatorie”.
- Art.102 alin.(1): „Guvernul, potrivit programului său de guvernare
acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice”;
- Art.120: „(1) Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale
se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării
serviciilor publice.
(2) În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei
minorităţi naţionale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii
minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile
administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcentrate, în condiţiile
prevăzute de legea organică.” ;
- Art.121: „(1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează
autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii
aleşi, în condiţiile legii.
(2) Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca
autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din
oraşe.
(3) Autorităţile prevăzute la alineatul (1) se pot constitui şi în
subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.”;
21
- Art.122: „(1) Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice
pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea
realizării serviciilor publice de interes judeţean.
(2) Consiliul judeţean este ales şi funcţionează în condiţiile legii.”;
- Art.123: „(1) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în
municipiul Bucureşti.
(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
(3) Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică.
(4) Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi
consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi
de subordonare.
(5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un
act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care
consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”;
- Art.136: „(1) Proprietatea este publică sau privată.
(2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu
potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială,
resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi
alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii
publice.
(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii
organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor
publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.
(5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice”.
22
Prezentarea reglementării ce formează obiectul controlului de
constituţionalitate
70. Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor
competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind
administraţia publică este structurată în zece titluri, după cum urmează:
Titlul I – Modificarea Legii nr.273/2006 privind finanţele publice locale şi
completarea Legii nr.213/1998 privind bunurile proprietate publică
- modifică art.6 din Legea nr.273/2006 în sensul că „Trecerea de către
Guvern în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale
a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizării unor competenţe, precum
şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor
financiare necesare realizării acestora, fundamentate pe baza standardelor de
cost ale serviciilor publice respective, iar până la aprobarea acestora,
fundamentate pe baza sumelor aprobate pentru anul anterior, prin cuprinderea
integrală şi distinctă în anexa la legea bugetului de stat a sumelor defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat, necesare finanţării cheltuielilor publice
transferate sau a noilor cheltuieli publice”.
- introduce alin.(3) la art.9 din Legea nr.213/1998, potrivit căruia „Trecerea
unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în
domeniul public al altei unităţi administrativ-teritoriale de nivel diferit
administrativ-teritorial, în cadrul aceluiaşi judeţ, se face la cererea unităţii
administrativ-teritoriale interesate, prin hotărâri ale autorităţilor deliberative
ale unităţilor administrativ-teritoriale respective”.
Titlul II – Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării
rurale
- instituie dispoziţii privind organizarea şi funcţionarea direcţiilor agricole
judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti;
23
- instituie derogări de la prevederile art.9 alin.(1) din Legea nr.213/1998
privind bunurile proprietate publică, text potrivit căruia „Trecerea unui bun din
domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-
teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin
hotărâre a Guvernului”;
- instituie derogări de la prevederile art.45 alin.(2) lit.i) din Legea
cadastrului şi publicităţii imobiliare nr.7/1996, potrivit cărora „Constituie
contravenţii următoarele fapte: […] i) întocmirea de acte translative de
proprietate fără extras de carte funciară”;
- trimite, prin art.6 (referitor la bunuri proprietate publică a statului care trec
în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art.7 (referitor la
bunuri proprietate privată a statului care trec în domeniul privat al unităţilor
administrativ-teritoriale) la Anexa nr.1 a legii, intitulată Lista bunurilor
proprietate publică a statului, aflate în administrarea Ministerului Agriculturii
şi Dezvoltării Rurale care se transmit în domeniul public al unor unităţi
administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare;
Titlul III – Măsuri de descentralizare în domeniul culturii
- instituie dispoziţii privind organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene
pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti;
- instituie derogări de la prevederile art.9 alin.(1) din Legea nr.213/1998
privind bunurile proprietate publică;
- instituie derogări de la prevederile art.45 alin.(2) lit.i) din Legea
cadastrului şi publicităţii imobiliare nr.7/1996;
- modifică şi completează Legea nr.422/2001 privind protejarea
monumentelor istorice (unele modificări sunt consecinţă a dispoziţiilor nou
introduse referitoare la organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene pentru
cultură, respectiv a municipiului Bucureşti);
24
- modifică Ordonanţa Guvernului nr.43/2000 privind protecţia
patrimoniului arheologic şi declararea unor situri arheologice ca zone de interes
naţional (modificări ce sunt consecinţă a dispoziţiilor nou introduse referitoare la
organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene pentru cultură, respectiv a
municipiului Bucureşti);
- trimite, prin art.6 (referitor la bunuri proprietate publică a statului care trec
în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art.7 (referitor la
bunuri proprietate privată a statului care trec în domeniul privat al unităţilor
administrativ-teritoriale), la Anexa nr.2 a legii, intitulată Lista bunurilor imobile
proprietate publică a statului aferente Ministerului Culturii care se transferă
autorităţilor administraţiei publice locale ca urmare a procesului de
descentralizare;
Titlul IV – Măsuri de descentralizare în domeniul turismului
- modifică Ordonanţa Guvernului nr.58/1998 privind organizarea şi
desfășurarea activităţii de turism în România;
Titlul V – Măsuri de descentralizare în domeniul învăţământului
preuniversitar
- modifică Legea educaţiei naţionale nr.1/2011;
- instituie derogări de la prevederile art.9 alin.(1) din Legea nr.213/1998
privind bunurile proprietate publică;
- instituie derogări de la prevederile art.45 alin.(2) lit.i) din Legea
cadastrului şi publicităţii imobiliare nr.7/1996;
- trimite, prin art.III (referitor la bunuri proprietate publică a statului care
trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) la Anexa nr.3 a
legii, intitulată Lista bunurilor aferente care se reorganizează în subordinea
autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora, ca urmare
a procesului de descentralizare. Palatele Copiilor, Cluburile elevilor şi
Cluburile sportive;
25
Titlul VI – Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor
climatice
- modifică Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.195/2005 privind
protecţia mediului;
- instituie dispoziţii privind direcţiile judeţene pentru protecţia mediului;
- instituie dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură;
- modifică şi completează Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.23/2008
privind pescuitul şi acvacultura;
- modifică şi completează Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.19/2006
privind utilizarea plajei Mării Negre şi controlul activităţilor desfăşurate pe
plajă;
- modifică Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.107/2002 privind
înfiinţarea Administraţiei Naţionale „Apele Române”;
- instituie derogări de la prevederile art.9 alin.(1) din Legea nr.213/1998
privind bunurile proprietate publică;
- instituie derogări de la prevederile art.45 alin.(2) lit.i) din Legea
cadastrului şi publicităţii imobiliare nr.7/1996;
- trimite, prin art.4 din Capitolul II (referitor la bunuri proprietate publică a
statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) la
Anexa nr.4 a legii, în concordanţă cu titlul acesteia;
- trimite, prin art.6 din Capitolul III (referitor la bunuri proprietate publică a
statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art.7
din acelaşi capitol (referitor la bunuri proprietate privată a statului care trec în
domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale), la Anexa nr.5 a legii, în
concordanţă cu titlurile acesteia;
- trimite, prin articolul unic din Capitolul VII (referitor la dreptul de
administrare asupra plajelor) la Anexa nr.6 a legii, intitulată Bunuri proprietate
publică a statului care fac obiectul descentralizării;
Titlul VII – Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii
26
- modifică şi completează Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul
sănătăţii;
- instituie derogări de la prevederile art.9 alin.(1) din Legea nr.213/1998
privind bunurile proprietate publică;
- instituie derogări de la prevederile art.45 alin.(2) lit.i) din Legea
cadastrului şi publicităţii imobiliare nr.7/1996;
- trimite, prin art.1 din Capitolul II (referitor la bunuri proprietate publică a
statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art.2
din acelaşi capitol (referitor la bunuri proprietate privată a statului care trec în
domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale) la Anexa nr.7 a legii, în
concordanţă cu titlul acesteia;
Titlul VIII - Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului
- instituie dispoziţii privind organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene
pentru sport şi tineret, respectiv a municipiului Bucureşti;
- modifică şi completează Legea educaţiei fizice şi sportului nr.69/2000;
- instituie derogări de la prevederile art.9 alin.(1) din Legea nr.213/1998
privind bunurile proprietate publică;
- instituie derogări de la prevederile art.45 alin.(2) lit.i) din Legea
cadastrului şi publicităţii imobiliare nr.7/1996;
- trimite, prin art.1 din Capitolul III (referitor la bunuri proprietate publică a
statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art.2
din acelaşi capitol (referitor la bunuri proprietate privată a statului care trec în
domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale) la Anexa nr.8 a legii,
intitulată Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se reorganizează în
subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă
acestora, ca urmare a procesului de descentralizare.
Titlul IX – Măsuri de descentralizare în domeniul transporturilor
Instituie doar dispoziţii privind Societatea Comercială de Transport cu
Metroul „Metrorex” S.A., specificând, în primul alineat al art.(1) că „În termen
27
de 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, Guvernul, prin hotărâre,
poate aproba, la cererea Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
transferul cu titlu gratuit din proprietatea privată a statului în proprietatea
privată a municipiului Bucureşti, a Pachetului de 8.071.035 acţiuni nominative
[…] ale Societăţii Comerciale de Transport cu Metroul <<Metrorex>> S.A.
Prin această hotărâre a Guvernului se stabileşte […]”.
Titlul X – Dispoziţii tranzitorii şi finale
- instituie derogări de la noul conţinut normativ al art.6 din Legea
nr.273/2006 privind finanţele publice locale (art.I);
- stabileşte termene de 15, 30 şi, respectiv 60 de zile de la data intrării în
vigoare a legii, în care ministerele şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale care au descentralizat/ transferat atribuţii şi
competenţe să procedeze la adoptarea următoarelor măsuri:
a) iniţierea şi aprobarea prin ordin al ministrului de resort, cu avizul
ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice, al ministrului
finanţelor publice şi al ministrului muncii, familiei, protecţiei sociale şi
persoanelor vârstnice, a procedurii, calendarului şi proiectului de model de
protocol - cadru de predare –preluare a personalului şi patrimoniului care fac
obiectul descentralizării, precum şi evidenţe, documente, registre şi baze de date
(termen de 15 zile);
b) supunerea spre aprobare Guvernului a proiectelor de acte normative
de modificare a legislaţiei din domeniul de competenţă al acestora, precum şi
cele care reglementează organizarea şi funcţionarea lor, în conformitate cu
diminuarea numărului de personal, atribuţiilor şi competenţelor stabilite prin
Lege; emiterea de ordine-instrucţiuni, norme metodologice în vederea corelării
cu prevederile legii (termen de 30 zile);
c) încheierea de protocoale de predare - preluare a structurilor,
personalului, mijloacelor fixe, precum şi a bunurilor de natura obiectelor de
inventar ce fac obiectul descentralizării (termen de 60 de zile); (art.II, III şi IV).
28
- pentru situaţia proiectelor cu finanţare externă rambursabilă, contractate
de Guvernul României, prin Ministerul Finanţelor Publice, aflate în
implementare sau în rambursare la data intrării în vigoare a Legii, se prevede că
„Ministerul Finanţelor Publice împreună cu ministerele de resort şi agenţiile de
implementare convin cu finanţatorii eventualele modificări care ar putea
interveni asupra conţinutului acordurilor de împrumut, ca urmare a intrării în
vigoare a prezentei legi” (art.V);
- prevede reglementări cu caracter tranzitoriu referitoare la activitatea
serviciilor deconcentrate, respectiv structurilor descentralizate: spaţii, personal,
conducere, număr de posturi, salarizare, finanţare (art.V-XI);
- instituie regula potrivit căreia „În cazul în care există conflict cu
prevederile din alte acte normative care reglementează domenii ce au făcut deja
obiectul descentralizării, prevalează prevederile prezentei legi vizând
competenţele şi atribuţiile descentralizate ale autorităţilor administraţiei
publice locale” (art.XII);
- stabileşte că „Trecerea bunurilor imobile care fac obiectul prezentei legi
din proprietatea publică/privată a statului în proprietatea publică/ privată a
unităţilor administrativ-teritoriale se exceptează de la înscrierea în cartea
funciară.
De la data predării-preluării bunurilor imobile prevăzute în anexele nr.1-8
acestea sunt supuse regimului juridic al dreptului comun şi se înscriu în cartea
funciară cu scutirea de plata taxelor” (art.XIII).
71. Legea cuprinde un număr de 14 anexe, după cum urmează:
- Anexa nr.1 - Lista bunurilor proprietate publică a statului, aflate în
administrarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale care se transmit în
domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a procesului
de descentralizare;
29
- Anexa nr.2 – Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului
aferente Ministerului Culturii care se transferă autorităţilor administraţiei
publice locale ca urmare a procesului de descentralizare;
- Anexa nr.3 – Lista bunurilor aferente care se reorganizează în
subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă
acestora, ca urmare a procesului de descentralizare, Palatele Copiilor,
Cluburile elevilor şi Cluburile sportive;
- Anexa nr.4 – Lista bunurilor proprietate publică a statului aflate în
administrarea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, care se transmit
în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a
procesului de descentralizare;
- Anexa nr.5 – Bunuri proprietatea privată a statului care fac obiectul
descentralizării;
- Anexa nr.6 - Bunuri proprietate publică a statului care fac obiectul legii
descentralizării;
- Anexa nr.7 – A. Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului
aferente Ministerului Sănătăţii care se transferă autorităţilor administraţiei
publice locale şi, respectiv, B. Bunuri proprietate privată a statului care fac
obiectul legii descentralizării;
- Anexa nr.8 – Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se
reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se
transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare;
- Anexa nr.9 – Numărul de personal şi sumele destinate finanţării
cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor
care se trec de la Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la judeţe,
respectiv la Municipiul Bucureşti;
- Anexa nr.10 – Numărul de personal şi sumele destinate finanţării
cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor
30
care se trec de la Ministerul Culturii la judeţe, respectiv la Municipiul
Bucureşti;
- Anexa nr.11 – A. Numărul de personal şi sumele destinate finanţării
cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor
care se transferă de la Ministerul Educaţiei Naţionale la judeţe;
B. Numărul de personal şi sumele destinate finanţării cheltuielilor de
personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor care se transferă de
la Ministerul Educaţiei Naţionale la municipii, oraşe şi comune;
- Anexa nr.12 – Numărul de personal şi sumele destinate finanţării
cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor
care se transferă de la Ministerul Sănătăţii la judeţe, respectiv la municipiul
Bucureşti;
- Anexa nr.13 - Numărul de personal şi sumele destinate finanţării
cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor
care se transferă de la Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice la judeţe,
respectiv la municipiul Bucureşti;
- Anexa nr.14 - Numărul de personal şi sumele destinate finanţării
cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor
care se transferă de la Ministerul Tineretului şi Sportului la judeţe, respectiv la
municipiul Bucureşti.
I. Analiza criticilor de neconstituționalitate extrinsecă
72. Cu privire la aceste critici, Curtea constată mai întâi că, în ceea ce
priveşte procedura prevăzută de dispoziţiile art.114 alin.(1) din Constituţie,
potrivit cărora „Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei
Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei
declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege”, Curtea
Constituţională a stabilit, pe calea interpretării sistematice a Constituţiei, o serie
de condiţii şi limite.
31
73. Astfel, prin Decizia nr.1557 din 18 noiembrie 2009, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.40 din 19 ianuarie 2010, Curtea
Constituţională a statuat că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect
de lege reprezintă o modalitate simplificată de legiferare, la care „trebuie să se
ajungă in extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura
obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când
structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în
procedura uzuală sau de urgenţă”.
74. Prin aceeaşi decizie, Curtea a mai statuat că „angajarea răspunderii
Guvernului asupra unui proiect de lege urmăreşte ca acesta să fie adoptat în
condiţii de maxima celeritate, conţinutul reglementării vizând stabilirea unor
măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora
trebuie să fie imediată. [...] Prin urmare, chiar dacă la prima vedere
posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii,
oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă
a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea
Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, şi nu Curţii Constituţionale ca
garant al supremaţiei Legii fundamentale”.
75. Tot astfel, prin Decizia nr.1431 din 3 noiembrie 2010, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a
reţinut că „acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja
răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice
condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică
legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce priveşte atribuţia de
legiferare”.
76. În considerarea acestor raţiuni, Curtea Constituţională a stabilit,
prin Decizia nr.1655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.51 din 20 ianuarie 2011, ale cărei considerente au fost
reiterate de următoarele decizii ale Curții, criteriile a căror respectare este
32
impusă de art.114 din Constituţie, respectiv: „existenţa unei urgenţe în
adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat
răspunderea;- necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă
celeritate;- importanţa domeniului reglementat; aplicarea imediată a legii în
cauză”.
77. Cu privire la efectele deciziilor sale, Curtea Constituțională a statuat
în mod constant că, potrivit art.147 alin.(4) din Constituţie, caracterul general
obligatoriu vizează nu numai dispozitivul deciziilor Curţii Constituţionale, ci şi
considerentele pe care se sprijină acesta. În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi
Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează să respecte întru
totul atât considerentele cât şi dispozitivul deciziilor Curții (de exemplu: Decizia
nr.196 din 4 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.231 din 22 aprilie 2013, Decizia nr.163 din 12 martie 2013, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 4 aprilie 2013, Decizia
nr.102 din 28 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.208 din 12 aprilie 2013, Decizia nr.1039 din 5 decembrie 2012, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.61 din 29 ianuarie 2013, Decizia
nr.536 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.482 din 7 iulie 2011, Decizia nr.414 din 14 aprilie 2010, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.291 din 4 mai 2010).
78. Examinând legea criticată în raport cu textul constituțional al
art.114, astfel cum acesta a fost interpretat în jurisprudenţa Curții
Constituționale, se constată că procedura angajării răspunderii asupra Legii
privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competențe exercitate de
unele ministere și organe de specialitate ale administrației publice centrale,
precum și a unor măsuri de reformă privind administrația publică respectă
normele constituţionale.
79. Astfel, examinarea Programului de guvernare 2013-2016, parte
integrantă a Hotărârii Parlamentului nr.45/2012 pentru acordarea încrederii
33
Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.877 din 21
decembrie 2012, cât și a celorlalte acte depuse la dosar, relevă importanţa
domeniului de reglementare al legii, inclusiv din perspectiva obiectivelor
asumate de Guvern. Descentralizarea administrativă şi financiară constituie
expresia unui angajament major al Guvernului, aşa cum este acesta prevăzut în
Programul de guvernare, capitolul Dezvoltare şi administraţie, respectiv
„continuarea reformei în administraţia publică, cu accent pe creşterea
autonomiei colectivităţilor locale prin declanşarea reală a procesului de
descentralizare, cu respectarea principiului subsidiarităţii”. Este vorba despre
continuarea unui proces care a început în anul 1991, odată cu adoptarea noii
Constituţii, şi în cadrul căruia au fost parcurse o serie de etape de-a lungul
timpului.
80. Potrivit expunerii de motive, „începând cu anul 1991, demersurile
în domeniul descentralizării au vizat sistemul şi modul de finanţare a
autorităţilor publice locale, fiind stabilite reguli şi principii, alături de noi
atribuţii ale acestora, cu accent pe serviciile publice. Astfel, au fost transferate
de la nivel central la nivel judeţean şi local o serie de competenţe privind
protecţia copilului, asistenţă socială, sănătate, educaţie, tineret, poliţia locală şi
agricultură”. Legea criticată are menirea de a dinamiza acest proces, în
considerarea finalităţii înscrise în Programul de guvernare, astfel cum acesta a
fost aprobat de Parlamentul României.
81. Se remarcă însă, din întreaga documentaţie pe care Guvernul a
transmis-o, şi chiar din punctul de vedere exprimat în cauză, că procesul de
descentralizare apare ca fiind intrinsec legat de cel de regionalizare, iar măsurile
vizate de Guvern pentru realizarea acestor obiective au o fundamentare comună.
De asemenea, anexele Documentului strategic depus la dosar evidențiază ample
măsuri de descentralizare propuse a fi realizate, în mai multe domenii, dintre
care prezenta lege vizează doar o parte. Este adevărat că legea ce formează
obiectul controlului de constituționalitate privește doar „unele măsuri de
34
descentralizare” și „unele măsuri de reformă”, ceea ce ar sugera o abordare
graduală în cadrul strategiei propuse. Cu toate acestea, nu rezultă din
documentele transmise Curţii dacă măsurile stabilite prin această lege se susțin
indiferent de procesul de regionalizare şi nici dacă acestea se susţin indiferent de
realizarea propunerilor de descentralizare a altor servicii/ competențe la nivelul
acelorași ministere.
82. Aspectele de oportunitate a măsurilor legislative propuse de Guvern
în materia regionalizării/ descentralizării excedează însă competenţei Curţii
Constituţionale.
83. În ceea ce priveşte problemele enunţate, acestea sunt de natură să
pună în discuție elemente de neconstituționalitate intrinsecă a legii, în special
sub aspectul respectării principiului securității juridice, acestea urmând a fi
analizate în mod distinct.
84. În expunerea de motive și punctul de vedere depus de Guvern la
dosarul cauzei, au fost expuse argumente privind urgența măsurii, celeritatea
procedurii, aplicarea imediată a legii în cauză, corespunzătoare celorlalte criterii
stabilite de Curtea Constituțională în privința angajării răspunderii asupra unui
proiect de lege.
85. Astfel, urgența și celeritatea procedurii au fost motivate în corelație
cu adoptarea bugetului pe 2014 şi cu faptul că în acelaşi an, 2014, începe un nou
exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. Chiar dacă aceste susţineri nu
sunt suficient de argumentate, (câtă vreme Guvernul nu a precizat cum ar putea
influenţa aceste modificări - cuprinzând anumite măsuri de descentralizare în
raport cu obiectivele propuse - elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei
fondurilor europene, în baza noilor competenţe), ele susţin recurgerea la
procedura angajării răspunderii asupra unui proiect de lege în contextul
obiectivelor avute în vedere de Guvern, astfel cum rezultă acestea din expunerea
de motive a legii şi din Programul de guvernare. Este evidentă intenţia
Guvernului de a accelera un proces care trenează de peste douăzeci de ani şi de a
35
realiza o corelare a unui segment de legislaţie, incident în domeniile supuse
procesului de descentralizare. Măsura în care acest demers este realizabil, astfel
cum este reglementat în prezenta lege, formează obiectul analizei cu prilejul
examinării criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă formulate.
86. Prin urmare, Curtea constată că legea criticată prevede luarea de
măsuri imediate, stabilind și termene ferme sub acest aspect, pentru elaborarea
de acte subsecvente și protocoale de predare-primire a bunurilor prevăzute în
anexele la lege. Este, prin urmare, întrunit şi criteriul referitor la aplicarea
imediată a legii în cauză, stabilit, de asemenea, de Curtea Constituţională în
jurisprudenţa sa. Discutabilă este însă posibilitatea de a realiza în aceste
termene, foarte scurte, măsurile preconizate, aspect care antamează însă
neconstituționalitatea intrinsecă a legii, urmând a fi analizat în mod distinct.
87. În concluzie, obiectul reglementării criticate este circumscris
obiectivelor principale cuprinse în Programul de guvernare, a căror realizare
impune adoptarea de măsuri care se caracterizează printr-un anume grad de
celeritate, respectiv prin imediata aplicabilitate, dată fiind complexitatea în
ansamblu a problematicii pe care o implică procesul de descentralizare
administrativă. Astfel fiind, Curtea constată că Guvernul şi-a angajat
răspunderea pe un proiect de lege cu respectarea dispoziţiilor art.114 din
Constituţie şi a criteriilor stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, astfel
încât legea criticată, prin modul în care a fost adoptată, este conformă cu art.1
alin.(4), art.61 alin.(1), art.102 alin.(1) şi art.114 şi art.147 din Constituţie.
88. Pentru considerentele enunțate, cu majoritate de voturi, Curtea
respinge criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate și constată că
Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competențe
exercitate de unele ministere și organe de specialitate ale administrației
publice centrale, precum și a unor măsuri de reformă privind administrația
publică este constituțională sub aspectul procedurii de adoptare.
II. Analiza criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă
36
(1) Aspecte generale
89. Obiectul de reglementare al legii criticate se deduce din titlul
acesteia, care, potrivit art.41 alin.(1) din Legea nr.24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.260 din 21 aprilie 2010, „cuprinde denumirea
generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă,
precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic”. Aşadar, în lipsa unor
dispoziţii generale ale legii care să orienteze reglementarea, obiectul acesteia
este dat chiar prin titlu, acesta fiind circumscris măsurilor de descentralizare - cu
tot ce aceasta implică sub aspectul transferului de competenţe şi de bunuri de la
nivel central la cel local -, precum şi celor de reformă privind administraţia
publică.
90. Legea criticată cuprinde un număr de zece titluri; opt dintre acestea
reglementează măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării
rurale, al culturii, al turismului, al învăţământului preuniversitar, al mediului şi
schimbărilor climatice, al sănătăţii, al tineretului şi sportului, al transporturilor,
în timp ce două titluri vizează modificări ale Legii nr.273/2006 privind finanţele
publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.618 din
18 iulie 2006, şi completarea Legii nr.213/1998 privind bunurile proprietate
publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.448 din 24
noiembrie 1998, respectiv dispoziţii tranzitorii şi finale.
(2) Măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele
ministere și organe de specialitate ale administrației publice centrale
(2.1) Critici referitoare la încălcarea art.1 alin.(1) din Constituție
referitor la caracterul unitar al statului român
91. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate apreciază că măsurile de
descentralizare nu au fost fundamentate în mod corespunzător, astfel încât
întregul „proces de descentralizare propus prin această lege este de natură să
pună în cauză caracterul unitar al statului român”.
37
92. Curtea reţine că această critică este neîntemeiată. De principiu, ca
formă a structurii de stat, statul unitar se caracterizează prin existența unei
formațiuni statale unice și a unui singur rând de organe centrale de stat, aspecte
care nu sunt puse în discuție prin legea criticată. Tot astfel, fiind vorba doar
despre unele măsuri de descentralizare, care privesc, practic, transformarea unor
servicii publice deconcentrate în servicii descentralizate, cu menținerea
competențelor de legiferare, elaborare a strategiilor și control la nivel central, nu
se poate reţine nici o afectare a caracterului unitar al statului.
93. De asemenea, Curtea constată că nu poate exista nici o antinomie
între art.1 alin.(1) din Constituţie referitor la caracterul unitar al statului şi
art.120 din Constituţie privind principiul descentralizării, din contră ele se
completează, obiectivul celui din urmă fiind o mai bună administrare şi
gestionare a resurselor locale.
(2.2) Critici referitoare la încălcarea art.1 alin.(3) și (5) din Constituție
cu privire la statul de drept, respectarea Constituției, a supremației sale și a
legilor
94. Un prim aspect vizează obligaţia legiuitorului de a respecta Legea-
cadru a descentralizării nr.195/2006, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.453 din 25 mai 2006, atunci când adoptă măsuri care se circumscriu
obiectului său de reglementare. Acest act normativ stabileşte reguli generale ale
procesului de descentralizare, precum şi aspecte vizând etapele necesare acestuia,
ceea ce demonstrează importanţa pe care legiuitorul trebuie să o confere
procesului de descentralizare, precum şi preocuparea acestuia de a asigura
standarde de calitate a activităţii administraţiei şi a resurselor financiare necesare.
95. Analizând reglementarea criticată, Curtea reţine că adoptarea
acesteia a fost realizată cu nerespectarea Legii-cadru nr.195/2006, ceea ce se
constituie într-o încălcare a dispoziţiilor art.1 alin.(5) din Constituţie referitoare
la obligaţia de respectare a legilor.
38
96. În acest sens, Curtea constată că legea criticată nu respectă art.5
alin.(1) din Legea-cadru nr.195/2006, care prevede că „transferul competenţelor
este fundamentat pe analize de impact şi realizat pe baza unor metodologii
specifice şi a unor sisteme de indicatori de monitorizare, elaborate de către
ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
în colaborare cu Ministerul Administraţiei şi Internelor şi structurile asociative
ale autorităţilor administraţiei publice locale”.
97. Astfel, din analiza documentelor transmise Curţii Constituţionale de
către Guvern, prin adresa înregistrată la Curtea Constituţională sub nr.4658/5
decembrie 2013, Curtea constată că acestea, eterogene prin conţinut, vizează
informări generale în privinţa problematicii regionalizării şi descentralizării,
fundamentele procesului de regionalizare în România, istoricul descentralizării
în perioada 1991-2013, documente privind organizarea administrativ-teritorială
a României, rapoarte privind dezvoltarea economică, demografia, mediul,
transporturile, dezvoltarea rurală, incluziunea/ excluziunea socială, tipuri
funcţionale de localităţi urbane şi rurale, zone de influenţă urbană, accesul
populaţiei la servicii de interes general, resurse naturale, potenţial energetic,
ocuparea şi utilizarea terenurilor, execuţia bugetelor locale, acte de reglementare
primară sau secundară, analize de drept comparat în materie sau strategii
elaborate în domenii parţial descentralizate, precum şi studii, prezentări şi
articole în domeniile regionalizării şi descentralizării. De asemenea, a fost
transmis Curţii şi un „Document strategic privind măsurile necesare accelerării
procesului de regionalizare - descentralizare în România 2013-2016”, fără ca
acesta să poată avea semnificaţia juridică a unui studiu/ analiză de impact.
98. Din cercetarea documentelor menţionate, Curtea constată că acestea
au fost redactate de-a lungul timpului într-un cadru mai mult sau mai puţin
organizat, fiind reunite şi, astfel, invocate ca fiind măsuri pregătitoare ale
procesului de descentralizare. În nici un caz nu se poate trage concluzia că
acestea ar reprezenta analizele de impact la care Legea-cadru nr.195/2006 face
39
referire. Din contră, denotă o lipsă de corelare cu dispoziţiile acesteia, ceea ce
demonstrează neîndeplinirea obligaţiei care incumba Guvernului şi
Parlamentului în temeiul art.5 alin.(1) din Legea-cadru nr.195/2006 de a realiza,
respectiv de a adopta legea criticată pe analizele de impact necesare.
99. Tot astfel, art.5 alin.(2) din Legea-cadru nr.195/2006 prevede
organizarea de „faze-pilot în vederea testării şi evaluării impactului soluţiilor
propuse pentru descentralizarea competenţelor pe care le exercită în prezent”,
operaţiune nerealizată în majoritatea domeniilor supuse reorganizării.
100. De asemenea, art.9 din Legea-cadru nr.195/2006 prevede elaborarea
unor standarde de cost pentru finanţarea serviciilor publice şi de utilitate publică
descentralizate şi standarde de calitate aferente asigurării furnizării acestora de
către autorităţile administraţiei publice locale. Curtea reţine, însă, că în privinţa
domeniilor descentralizate prin prezenta lege nu au fost elaborate astfel de
standarde nici măcar la nivel estimativ; or, având în vedere importanţa şi
complexitatea acestora, elaborarea standardelor era necesară să fie realizată
anterior adoptării prezentei legi.
101. În acelaşi sens, transferul de competenţe reglementat prin legea
supusă controlului de constituţionalitate nu respectă, sub aspectul clarităţii,
preciziei şi previzibilităţii normei, cadrul general impus prin Legea-cadru
nr.195/2006. Potrivit art.19-28 din această lege, competenţele pot fi exclusive,
partajate şi delegate. Pentru a se realiza o asemenea departajare strictă a acestora,
legea ce cuprinde măsuri de descentralizare trebuie să fie clară, precisă şi
previzibilă, astfel încât destinatarul normei să îşi poată adapta conduita în
funcţie de ipoteza normativă a acesteia; or, legiuitorul nu a reuşit să se alinieze
acestor exigenţe, astfel cum se va arăta în cele ce urmează.
102. Aşadar, în continuare, Curtea va puncta mai multe aspecte care
vizează calitatea legii criticate cu privire la competenţele descentralizate, pentru
ca, ulterior, să le raporteze la exigenţele art.1 alin.(5) din Constituţie.
40
A) Titlul II – Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi
dezvoltării rurale
103. Curtea observă că, deşi Titlul II este denumit Măsuri de
descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, sunt neclare
măsurile de descentralizare operate în domeniul dezvoltării rurale; astfel, ca
urmare a reorganizării direcţiilor pentru agricultură judeţene, respectiv a
municipiului Bucureşti prevăzută de art.1 din Titlul II al legii criticate,
descentralizarea vizează numai aceste direcţii, nu şi componenta lor iniţială de
dezvoltare rurală, care, în prezent, este o structură în cadrul Ministerului
Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
104. Curtea reţine că noile direcţii pentru agricultură judeţene, respectiv
a municipiului Bucureşti preiau, printre altele, activitatea camerelor agricole
judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti aflate în subordinea consiliilor
judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, instituţii publice organizate potrivit
prevederilor Hotărârii Guvernului nr.1609/2009 privind înfiinţarea camerelor
agricole judeţene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanţă agricolă
judeţene, aflate în subordinea Agenţiei Naţionale de Consultanţă Agricolă,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.924 din 30 decembrie
2009, camere care, în urma intrării în vigoare a legii criticate, se desfiinţează.
Curtea reţine că, în prezent, potrivit art.2 alin.(1) coroborat cu art.14 alin.(1), (4)
şi (5) din Legea nr.283/2010 privind camerele pentru agricultură, industrie
alimentară, piscicultură, silvicultură şi dezvoltare rurală, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.553 din 7 august 2012, camerele
agricole judeţene din subordinea consiliilor judeţene se desfiinţează, patrimoniul
acestora preluându-se de noile camerele agricole înfiinţate în temeiul acestei din
urmă legi, instituţii private de interes public, nonprofit, cu personalitate juridică.
105. Astfel cum rezultă din expunerea de motive la Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr.58/2013 pentru modificarea şi completarea Legii
nr.283/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.347 din 12
41
iunie 2013, „până la finele trimestrului I al anului 2013 […] trebuiau să fie
constituite noile structuri. […] Ca urmare a faptului că până la această dată
[data adoptării/ publicării ordonanţei de urgenţă, respectiv 12 iunie 2013 – sn]
nu au fost înfiinţate camerele agricole, structurile înfiinţate potrivit Hotărârii
Guvernului nr.1609/2009 îşi continuă activitatea fără a li se putea asigura
resursele financiare necesare completării veniturilor proprii pentru acoperirea
cheltuielilor”. În consecinţă, în momentul de faţă, regimul juridic al camerelor
agricole judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti este incert, iar trimiterea pe
care legea criticată o face la Hotărârea Guvernului nr.1609/2009 denotă faptul că
vechile camere, cu întregul lor regim juridic, continuă să fiinţeze, cele noi
nefiind încă constituite, ceea ce echivalează cu faptul că adoptarea legii supuse
controlului Curţii ar avea drept rezultat abrogarea implicită a Legii nr.283/2010,
aspect omis de legea criticată.
106. Art.2 alin.(2) din Titlul II al legii criticate prevede posibilitatea
noilor direcţii agricole judeţene de a colabora cu Ministerul Agriculturii şi
Dezvoltării Rurale în activitatea de verificare, inspecţie, control şi monitorizare
pe care acesta o desfăşoară, activitate care nu vizează neapărat sfera de
competenţă a direcţiilor agricole judeţene, ci, spre exemplu, modul de acţiune al
autorităţilor administraţiei publice locale. În acest sens, exemplificativ, Curtea
reţine dispoziţiile art.2 alin.(1) din Hotărârea Guvernului nr.661/2001 privind
procedura de eliberare a certificatului de producător, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.436 din 3 august 2001, care prevăd că
certificatul de producător se eliberează de către primarii comunelor, oraşelor,
municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, în cel mult 15 zile de la data
solicitării, celor care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege [taxa pentru
eliberarea acestor certificate se stabileşte de consiliile locale, potrivit art.268
alin.(4) din Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.927 din 23 decembrie 2003, cu modificările şi
completările ulterioare, precum şi art.8 alin.(1) din Hotărârea Guvernului
42
nr.661/2001]. În aceste condiţii, monitorizarea şi controlul certificării calităţii de
producător, prevăzute de art.2 alin.(2) din Titlul II al legii, vizează activitatea,
mai precis, modul în care primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi
sectoarelor municipiului Bucureşti îşi îndeplinesc atribuţiile. Or, o asemenea
măsură legislativă, pe de o parte, nu vizează măsuri de descentralizare şi, pe de
altă parte, ar putea produce paralelisme legislative, având în vedere art.12 alin.(1)
din Hotărârea Guvernului nr.661/2001 referitoare la activitatea de constatare şi
sancţionare a contravenţiilor în acest domeniu, activitate realizată de către
împuterniciţii prefectului şi ai preşedintelui consiliului judeţean, ofiţerii de
poliţie, sau de către împuterniciţii primarului, ai prefectului, ai preşedintelui
consiliului judeţean, precum şi de către ofiţerii şi subofiţerii de poliţie şi
gardienii publici, după caz.
107. Art.5 din Titlul II prevede: „Competenţele privind reglementarea,
politicile şi strategiile naționale, precum şi inspecția şi controlul în domeniul
agriculturii sunt exercitate de autoritatea centrală în domeniu, în scopul
aplicării unitare a politicilor şi a strategiilor agricole naționale şi ale Uniunii
Europene, potrivit legii”. Atribuţii similare ale Ministerului Agriculturii şi
Dezvoltării Rurale sunt prevăzute şi în prezent la art.2 alin.(1) lit.a) şi b),
precum şi art.3 lit.ş) din Hotărârea Guvernului nr.725/2010 privind
reorganizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale,
precum şi a unor structuri aflate în subordinea acestuia, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.548 din 4 august 2010, cu modificările şi
completările ulterioare. Însă, în contextul descentralizării competenţelor,
legiuitorul nu poate proceda la reglementarea cu caracter general a
competenţelor de inspecție şi control ale autorităţii centrale în sensul de a
permite acesteia de a-şi configura singură domeniile astfel controlate; din contră,
conţinutul normativ al art.5 din Titlul II al legii ar trebui să fie mult mai precis
pentru a nu crea premisele unui conflict de competenţă între autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale.
43
108. Din cele de mai sus, Curtea reţine că în domeniul agriculturii şi
dezvoltării rurale, pe de o parte, nu se cunoaşte exact nici regimul juridic al
componentelor ce urmează a fi descentralizate şi nici raţiunea pentru care
anumite componente urmează să fie descentralizate, iar altele nu (expunerea de
motive a legii necuprinzând informaţii în acest sens), iar pe de altă parte,
controlul exercitat de administraţia publică centrală, datorită modului generic de
redactare a textului, urmează să vizeze nu numai activitatea structurii nou create,
ci şi pe cea a unor autorităţi ale administraţiei publice locale.
109. În consecinţă, Curtea constată că Titlul II al legii supuse controlului
nu respectă exigenţele constituţionale care privesc calitatea legii, sub aspectul
clarităţii, preciziei şi previzibilităţii, astfel încât destinatarul normei nu cunoaşte
regimul juridic al instituţiilor/ autorităţilor care urmează a fi reorganizate, cu
consecinţe grave asupra organizării şi funcţionării noilor structuri, şi nici nu se
cunosc exact activităţile căror instituţii/ autorităţi publice sunt supuse controlului,
verificării sau monitorizării. Or, este de principiu că legea trebuie să fie clară,
precisă şi previzibilă; mai mult, având în vedere importanţa domeniului supus
reglementării, aceste cerinţe trebuie să fie respectate cu stricteţe pentru a nu
determina o interpretare şi aplicare divergentă a normei pe întreg teritoriul
statului. Toate acestea demonstrează o lipsă de coerenţă a reglementărilor
prezentate în raport cu cadrul juridic preexistent.
B) Titlul III – Măsuri de descentralizare în domeniul culturii
110. Legea supusă controlului de constituţionalitate prevede un număr de
24 de atribuţii în sarcina direcţiilor judeţene pentru cultură, respectiv a
municipiului Bucureşti. Acestea sunt, în principal, preluări cu adaptările impuse
de noul cadru legislativ ale atribuţiilor actualelor direcţii pentru cultură judeţene,
care se regăsesc atât în Hotărârea Guvernului nr.90/2010 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Culturii, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.116 din 22 februarie 2010, cât și în alte acte normative, spre exemplu,
Ordonanța Guvernului nr.43/2000 privind protecția patrimoniului arheologic și
44
declararea unor situri arheologice ca zone de interes național, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.951 din 24 noiembrie 2006, Legea
nr.182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural mobil, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.828 din 9 decembrie 2008, Legea
nr.422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.938 din 20 noiembrie 2006, sau Legea muzeelor
și colecțiilor publice nr.311/2003, republicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.927 din 15 noiembrie 2006.
111. Curtea observă că legea supusă controlului de constituţionalitate
modifică, sub aspectul competenţelor, în mod expres, doar Legea nr.422/2001
privind protejarea monumentelor istorice și Ordonanța Guvernului nr.43/2000
privind protecția patrimoniului arheologic și declararea unor situri arheologice
ca zone de interes național. În aceste condiții, și în lipsa unor norme exprese de
modificare/ abrogare, după caz, Curtea constată că unele acte normative de
reglementare primară fie au cunoscut modificări/ abrogări implicite, fie există un
paralelism legislativ [spre exemplu, emiterea certificatului de descărcare de
sarcină arheologică pentru siturile arheologice, este reglementat deopotrivă de
art.2 lit.p) din Capitolul I al Titlului III, cât și de art.13 lit.d) din Ordonanța
Guvernului nr.43/2000].
112. Capitolul III din Titlul III al legii modifică Legea nr.422/2001 în
vederea realizării corelărilor determinate de reorganizarea direcțiilor județene
pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti și de atribuțiile conferite
acestora, cu consecințe și în privinţa unor proceduri ca, de exemplu, clasarea/
declasarea monumentelor istorice. În acest sens, s-a prevăzut prin articolul unic
pct.12 al capitolului menţionat, care modifică art.34 din Legea nr.422/2001,
reorganizarea comisiilor zonale ale monumentelor istorice în comisii județene,
respectiv a municipiului București, pe lângă direcţiile județene pentru cultură,
respectiv a municipiului București, ca organisme științifice de specialitate ale
Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, fără personalitate juridică, cu rol
45
consultativ în domeniul protejării monumentelor istorice. O concluzie logică a
reorganizării comisiilor zonale în comisii județene, în condițiile noii legi, ar fi
multiplicarea numărului de comisii ca efect al descentralizării, de la un număr
de douăsprezece (a se vedea art.1 şi 7 din Regulamentul de organizare şi
funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul
ministrului culturii nr.2173/2013, publicat în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.211 din 15 aprilie 2013) la un număr de patruzeci şi două, însă, în
continuare se observă că acelaşi articol unic pct.12 al capitolului menţionat, prin
modificările aduse art.34 alin.(2)-(5) din Legea nr.422/2001, se referă în
continuare la organizarea comisiilor zonale, colaborarea cu comisiile zonale,
componența comisiilor zonale sau atribuțiile comisiilor zonale.
113. Prin urmare, Curtea constată că Titlul III al legii criticate nu
respectă exigenţele constituţionale ale art.1 alin.(5) prin prisma faptului că, pe de
o parte, operează modificări/ completări/ abrogări implicite ale cadrului
normativ în vigoare, iar, pe de altă parte, reglementează în mod confuz problema
direcțiilor județene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti,
destinatarul normei necunoscând dacă subzistă în continuare comisiile zonale,
dacă noile comisii judeţene înfiinţate au competenţe la nivelul judeţului sau, deşi
judeţene, au competenţe zonale.
C) Titlul IV – Măsuri de descentralizare în domeniul turismului
114. Modificarea operată art.20 alin.(1) lit.d) din Ordonanţa Guvernului
nr.58/1998 privind organizarea şi desfăşurarea activităţii de turism în România,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.309 din 26 august 1998,
cu modificările şi completările ulterioare, se referă la acordarea unui rol
deliberativ consiliului judeţean în privinţa omologării traseelor turistice şi a
pârtiilor de schi, menţinându-se atribuţia consiliului local de a participa la
această activitate [noul text al art.20 alin.(3) lit. c) din Ordonanţa Guvernului
nr.58/1998] .
46
115. Totuşi, art.13 din Ordonanţa Guvernului nr.58/1998, recent
modificat prin articolul unic pct.1 din Legea nr.282/2013 privind aprobarea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.25/2010 pentru modificarea Ordonanţei
Guvernului nr.58/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.677 din 4 noiembrie 2013, prevede că „Omologarea pârtiilor şi traseelor de
schi pentru agrement, precum şi a traseelor turistice montane se face de către
Autoritatea Naţională pentru Turism împreună cu consiliile judeţene pe raza
cărora se află acestea, conform procedurilor elaborate de Autoritatea Naţională
pentru Turism şi aprobate prin hotărâre a Guvernului”. În prezent, în
completarea acestei norme, art.20 alin.(1) lit.d) din Ordonanţa Guvernului
nr.58/1998 prevede că atât consiliile judeţene, cât şi cele locale participă la
omologarea traseelor turistice şi a pârtiilor de schi.
116. Aşadar, Curtea constată existenţa în cuprinsul aceluiaşi act
normativ a două reglementări cu caracter antinomic – dacă la art.13 omologarea
pârtiilor şi traseelor de schi pentru agrement, precum şi a traseelor turistice
montane se face de către Autoritatea Naţională pentru Turism împreună cu
consiliile judeţene pe raza cărora se află acestea, la art.20 alin.(1) lit.d) aceeaşi
activitate se realizează şi de către consiliile judeţene.
117. În consecinţă, Curtea constată că, în privinţa activităţii menţionate,
ambele autorităţi capătă rol decizional; or, pentru realizarea aceleiaşi activităţi,
două autorităţi ale administraţiei publice nu pot avea, deopotrivă, competenţe
decizionale. Acest lucru ar echivala cu un arbitrariu, în sensul că autoritatea
centrală şi locală vor acţiona în mod concurent. Mai mult, aceeaşi activitate nu
poate, în acelaşi timp, să ţină atât de competenţa decizională a autorităţii
administraţiei publice centrale, cât şi de cea locală. De aceea, legiuitorul ar fi
trebuit să reglementeze într-un mod clar, precis şi previzibil condiţiile în care se
exercită activitatea menţionată, precum şi autorităţile publice implicate în
realizarea sa.
47
118. Legea supusă controlului de constituţionalitate modifică art.20
alin.(1) lit.g) din Ordonanţa Guvernului nr.58/1998 în sensul că, după caz,
consiliul judeţean/ Consiliul General al Municipiului Bucureşti autorizează
funcţionarea pensiunilor, activităţile ghizilor de turism, centrele de informare şi
promovare turistică, structurile de primire turistică şi unităţile de alimentaţie
publică situate în unităţile administrativ-teritoriale şi în staţiuni turistice, în
condiţiile legii.
119. În acest context, se impune a se stabili dacă autorizarea funcţionării
pensiunilor, respectiv a structurilor de primire turistică şi a unităţilor de
alimentaţie publică situate în unităţile administrativ-teritoriale şi în staţiuni
turistice sunt operaţiuni juridice distincte sau este vorba de o necorelare
terminologică.
120. Astfel, Curtea procedează la o analiză a soluţiei legislative
preconizate în privinţa art.20 alin.(1) lit.g) din Ordonanţa Guvernului nr.58/1998
raportat la următoarele dispoziţii normative:
- art.2 lit.d) din Ordonanţa Guvernului nr.58/1998, referitor la definiţia
structurii de primire turistică;
- art.1 şi art.4 alin.(4) şi (8) din Hotărârea Guvernului nr.1267/2010 privind
eliberarea certificatelor de clasificare, a licenţelor şi brevetelor de turism,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.866 din 23 decembrie
2010, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la instituţia publică
responsabilă în domeniul turismului de a elibera certificate de clasificare pentru
structurile de primire turistice, respectiv la procedura eliberării autorizaţiei
provizorii de funcţionare pentru structurile de primire turistice;
- art.2 lit.b) şi c) din Normele metodologice privind eliberarea certificatelor
de clasificare a structurilor de primire turistice cu funcţiuni de cazare şi
alimentaţie publică, a licenţelor şi brevetelor de turism, aprobate prin Ordinul
Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Turism nr.65/2013, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.353bis din 14 iunie 2013;
48
- art.1 din Hotărârea Guvernului nr.843/1999 privind încadrarea pe tipuri a
unităţilor de alimentaţie publică neincluse în structurile de primire turistice,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.510 din 21 octombrie
1999;
- art.268 alin.(5) din Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal;
- art.17 alin.(1) din Legea nr.359/2004 privind simplificarea formalităţilor
la înregistrarea în registrul comerţului a persoanelor fizice, asociaţiilor familiale
şi persoanelor juridice, înregistrarea fiscală a acestora, precum şi la autorizarea
funcţionării persoanelor juridice, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.839 din 13 septembrie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare, referitor la procedura de autorizare a funcţionării.
121. Astfel, Curtea constată că structurile de primire turistică şi unităţile
alimentare (indiferent dacă au sau nu funcţie turistică) vor fi autorizate de
consiliul judeţean. „Procedura autorizării” pare a fi o chestiune diferită de
procedura eliberării autorizaţiei provizorii de funcţionare şi a certificatului de
clasificare, aceste din urmă operaţiuni fiind la îndemâna instituţiei publice
responsabile în domeniul turismului, de procedura de autorizare a funcţionării
prevăzute de Legea nr.359/2004, cât şi de autorizaţia privind desfăşurarea
activităţii de alimentaţie publică; aşadar, „procedura autorizării” prevăzută de
noua reglementare apare ca fiind una complementară procedurilor de autorizare
anterior menţionate. Mai mult, din textul legii criticate, întrucât se tratează
distinct pensiunea de structura de primire turistică, rezultă că, prin derogare de la
Legea nr.359/2004, autorizaţia de funcţionare a pensiunilor nu se va mai emite
de Oficiul Registrului Comerţului, ci de consiliul judeţean, chiar dacă şi
pensiunea este o structură de primire turistică.
122. Rezultă în mod evident că norma este lipsită de previzibilitate prin
generalizarea unor termeni cărora legislaţia în materie le acordă un înţeles exact,
propriu, nesusceptibil de interpretări. Relativizarea sensului juridic al termenilor
folosiţi determină apariţia unor noţiuni improprii care nu se mai integrează în
49
domeniul legislativ reglementat, destinatarul normei fiind pus în situaţia de a nu
mai cunoaşte obligaţiile legale care îi incumbă, ceea ce creează premisele
aplicării discreţionare a legii de către autorităţile publice.
123. Cu privire la ghizii de turism, Curtea constată că, în prezent, art.2
alin.(3) din Hotărârea Guvernului nr.305/2001 privind atestarea şi utilizarea
ghizilor de turism, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.140
din 21 martie 2001, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că
cetăţenii români pot exercita profesia de ghid de turism dacă posedă un atestat
de ghid de turism eliberat de Ministerul Turismului, în baza certificatului de
calificare obţinut în urma absolvirii unui curs de calificare la Centrul Naţional de
învăţământ Turistic (C.N.I.T.) sau la alte instituţii autorizate din România.
Norma supusă controlului se referă, însă, la autorizarea activităţii ghizilor de
turism, şi nu la o eventuală autorizare a exercitării profesiei de ghid. Aşadar, se
ridică problema de a stabili dacă ghidul de turism atestat trebuie să obţină şi o
autorizaţie pentru activităţile pe care le prestează sau este doar o lipsă de rigoare
legislativă şi textul se referă la faptul că atestatul de ghid de turism este înlocuit
cu o autorizaţie emisă de consiliul judeţean. În aceste condiţii, Curtea constată
că legiuitorul operează cu o terminologie neunitară, contrar unei bune tehnici
legislative.
124. În privinţa centrelor naţionale de informare şi promovare turistică,
conform Hotărârii Guvernului nr.9/2013 privind organizarea şi funcţionarea
Autorităţii Naţionale pentru Turism, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.40 din 18 ianuarie 2013, cu modificările ulterioare, coroborate cu
Normele metodologice privind acreditarea centrelor naţionale de informare şi
promovare turistică, aprobate prin Ordinul ministrului pentru întreprinderi mici
şi mijlocii, comerţ, turism şi profesii liberale nr.1096/2008, publicat în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.658 din 18 septembrie 2008, Curtea
observă că acestea sunt acreditate de către Autoritatea Naţională pentru Turism,
la cererea consiliilor locale şi consiliilor judeţene în subordinea cărora acestea
50
funcţionează. Tot noţiunile de „naţional” şi „acreditare” sunt utilizate şi în art.10
din Hotărârea Guvernului nr.852/2008 pentru aprobarea normelor şi criteriilor
de atestare a staţiunilor turistice, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.613 din 20 august 2008. Rezultă că, potrivit noului text, s-ar putea
înfiinţa şi centre de informare şi promovare turistică locale şi că ele vor fi
autorizate distinct de procedura acreditării în privinţa centrelor naţionale.
125. Cu privire la reglementarea atribuţiei de la lit.i), Curtea constată că,
potrivit acesteia, consiliul judeţean asigură clasificarea structurilor de primire
turistică potrivit legislaţiei în vigoare, în condiţiile legii. În prezent, potrivit art.2
alin.(1) lit.e) din Hotărârea Guvernului nr.9/2013, clasificarea structurilor de
primire turistice este realizată de Autoritatea Naţională pentru Turism. Verbul „a
asigura” înseamnă „a oferi o garanție pentru înfăptuirea unui lucru; a face ca
înfăptuirea să fie sigură; a pregăti ceva în mod sigur, durabil; a garanta”. În
aceste condiţii, Curtea nu poate aprecia dacă acţiunea sau decizia nemijlocită de
clasificare, continuă să aparţină Autorităţii Naţionale pentru Turism sau este
preluată de consiliul judeţean.
126. Referitor la atribuţia consiliului judeţean prevăzută la lit.j), potrivit
căreia acesta „autorizează activităţile de agrement nautic, activităţile turistice
pe plajă şi activităţile ecoturistice, în condiţiile legii”, Curtea, analizând art.14
din Ordonanţa Guvernului nr.58/1998, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr.19/2006 privind utilizarea plajei Mării Negre şi controlul activităţilor
desfăşurate pe plajă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.220
din 10 martie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, şi Normele
metodologice privind autorizarea plajelor în scop turistic, aprobate prin Ordinul
ministrului dezvoltării regionale şi turismului nr.1204/2010, publicat în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.236 din 14 aprilie 2010, constată că
noţiunea de „activităţi turistice pe plajă” este ambiguă, neputându-se cunoaşte,
în mod cert, dacă norma se referă fie la eliberarea autorizaţiei turistice pentru
plajă, caz în care aceasta se va acorda de consiliul judeţean, fie la autorizarea
51
unor activităţi turistice suplimentare, neprecizate, pe plajă, distinct de cele la
care ar fi îndreptăţit utilizatorul, şi anume titularul autorizaţiei turistice pentru
plajă.
127. Nu în ultimul rând, Curtea, cu referire la activitatea consiliilor
locale, constată că, în mod recurent, se ridică problema competenţei înfiinţării de
centre de informare turistică în localităţile cu activitate turistică (de interes
naţional/ local) în condiţiile în care reglementările în vigoare menţionate anterior
se referă la centrele naţionale de informare şi promovare turistică.
128. Cele expuse mai sus denotă grave probleme de tehnică legislativă
cu repercusiuni asupra calităţii legii, destinatarul normei, fie persoane fizice sau
juridice, fie autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale neputând
cunoaşte, în mod obiectiv şi raţional, conduita pe care trebuie să o adopte în
raport cu ipoteza normativă echivocă a legii. O atare modalitate de redactare a
textului creează premisele unei aplicări discreţionare a legii de către autorităţile
publice în dauna persoanelor fizice sau juridice, după caz, şi înfrângerea art.1
alin.(5) din Constituţie, demonstrând o lipsă de coerenţă a reglementărilor
prezentate în raport cu cadrul juridic preexistent.
D) Titlul V – Măsuri de descentralizare în domeniul învăţământului
preuniversitar
129. Titlul V al legii supuse controlului de constituţionalitate menţine
numai Palatul Naţional al Copiilor ca unitate conexă a Ministerului Educaţiei
Naţionale, în timp ce palatele şi cluburile copiilor şi elevilor sunt excluse din
această categorie, fără însă, a se stabili subordonarea acestora faţă de vreo
autoritate publică, ci doar faptul că sunt în finanţarea autorităţilor administraţiei
publice locale [art.I pct.2 al Titlului V]. Transferul acestora la nivelul
autorităților administraţiei publice locale nu este reglementat în mod explicit, ci
rezultă doar pe cale de interpretare a dispoziţiilor art.I pct.6 referitor la
modificarea art.112 alin.(2)-(4) din Legea educaţiei naţionale nr.1/2011,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.18 din 10 ianuarie 2011,
52
care prevede că terenurile şi clădirile aparţinând cluburilor copiilor şi elevilor
fac parte din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, în
administrarea consiliilor locale, iar cele ale palatelor copiilor din domeniul
public al judeţului sau al municipiului Bucureşti, în administrarea consiliilor
judeţene sau al consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, după
caz, art.I pct.7 referitor la introducerea alin.(31) în cadrul art.259 din Legea
nr.1/2011 care reglementează numirea directorilor unităţilor destinate
activităţilor extracurriculare şi art.II referitor la transferul de bunuri realizat în
condiţiile Anexei nr.3 la lege.
130. Modificarea art.259 din Legea nr.1/2011 vizează procedura de
numire a „directorilor unităţilor destinate activităţilor extracurriculare transferate
la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale”, fără a se menţiona titularul
dreptului de numire în funcţie, spre deosebire de celelalte alineate ale art.259 din
Legea nr.1/2011, care prevăd în mod expres titularul dreptului de a numi în
funcţie.
131. Art.II din Titlul V cuprinde o terminologie improprie, întrucât
echivalează unităţile de învăţământ pentru activităţi extraşcolare (palatele şi
cluburile copiilor) cu bunurile imobile în care acestea îşi desfăşoară activitatea.
Or, unităţile de învăţământ au un regim juridic propriu, reglementat prin Legea
nr.1/2011, şi nu se confundă cu bunurile imobile menţionate mai sus, astfel încât
reglementarea transferului intradomenial al unităţilor de învăţământ este
inadecvată; transferul ar putea privi, eventual, bunurile acestora.
132. În consecinţă, impreciziile menţionate afectează calitatea
reglementării normative a Titlului V al legii criticate, ceea ce atrage încălcarea
art.1 alin.(5) din Constituţie.
E) Titlul VI – Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi
schimbărilor climatice
133. Curtea remarcă faptul că sub titlul „Măsuri de descentralizare în
domeniul mediului și schimbărilor climatice” se relevă o reglementare
53
eterogenă, care reunește modificări şi completări ale Ordonanței de urgență a
Guvernului nr.195/2005 privind protecția mediului, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.1196 din 30 decembrie 2005, cu modificările şi
completările ulterioare, norme distincte referitoare la direcţiile judeţene pentru
protecţia mediului, norme distincte referitoare la pescuit și acvacultură,
modificări și completări ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr.23/2008
privind pescuitul și acvacultura, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.180 din 10 martie 2008, cu modificările şi completările ulterioare,
modificări și completări, ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr.19/2006, cu
modificările şi completările ulterioare, modificări și completări ale Ordonanței
de urgență a Guvernului nr.107/2002 privind înființarea Administrației
Naționale „Apele Române”, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.691 din 20 septembrie 2002, cu modificările şi completările ulterioare.
134. Examinând textul art.5 din Capitolul III al titlului analizat, Curtea
constată o reglementare cel puțin contradictorie: pe de o parte, alin.(1) al art.5
prevede înființarea structurilor pentru pescuit și acvacultură cu preluarea
personalului structurilor teritoriale aflate în subordinea Agenţiei Naţionale
pentru Pescuit şi Acvacultură în cadrul aparatului de specialitate al consiliilor
județene, fără distincție sau derogare, iar, pe de altă parte, alin.(2) prevede că pot
fi înființate astfel de structuri în județele în care nu există structuri teritoriale.
Aşadar, problema care se ridică în acest caz constă în a şti câte astfel de structuri
vor exista (pentru că, în același timp, acestea „se înființează” și „pot fi
înființate”), mai ales că acelaşi text al art.5 alin.(2) impune şi „încadrarea în
numărul total de posturi ocupate, la data intrării în vigoare a prezentei legi”.
135. Modificările și completările aduse Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr.19/2006, cu modificările şi completările ulterioare, ca și ale
Ordonanței de urgență ale Guvernului nr.107/2002, cu modificările şi
completările ulterioare, reprezintă consecința trecerii plajelor cu destinație
turistică „în administrarea autorităților administrației publice locale”. Problema
54
pe care o ridică modul de redactare a acestor modificări (Capitolele V, VI şi VII
ale titlului analizat) constă în lipsa de precizie, claritate şi previzibilitate a
ipotezei normei juridice în raport cu Anexa nr.6 la lege, întrucât nu se înțelege
dacă în privința plajelor identificate în anexă are loc o trecere a acestora din
domeniul public al statului în domeniul public al unităților administrativ-
teritoriale sau numai constituirea unui drept de administrare în favoarea
autorităților administrației publice locale.
136. Pentru cele de mai sus expuse, Curtea constată încălcarea art.1
alin.(5) din Constituţie şi cu privire la acest titlu al legii.
F) Titlul VII – Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii
137. Noul text al art.12 alin.(2) din Legea nr.95/2006 privind reforma în
domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.372
din 28 aprilie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că „pe
lângă direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti
funcţionează, ca activităţi” centrele de diagnostic şi tratament şi centrele
medicale, precum şi centrele judeţene de întreţinere şi reparare a aparaturii
medicale şi policlinicile cu plată. Este o preluare a soluţiei de principiu a
dispoziţiilor poz.A) pct.I.1. din Anexa nr.2 (Lista cuprinzând unităţile cu
personalitate juridică aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea
Ministerului Sănătăţii) din Hotărârea Guvernului nr.144/2010 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, cu modificările şi
completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.139 din 2 martie 2010, fără, însă, a se preciza dacă aceste unităţi se
organizează în subordinea direcţiilor de sănătate publică judeţene şi a
municipiului Bucureşti, ci „pe lângă” acestea. Aşadar, noţiunea folosită este
improprie sub aspectul poziţionării administrative a centrelor de diagnostic şi
tratament şi centrelor medicale, precum şi a centrelor judeţene de întreţinere şi
reparare a aparaturii medicale şi a policlinicilor cu plată.
55
138. Prin modificările aduse art.171 din Legea nr.95/2006 nu se prevede
autoritatea competentă să numească „conducătorii” direcţiilor de sănătate
publică, textul prevăzând doar că aceştia sunt numiţi în condiţiile legii. De
asemenea, s-a înlăturat termenul de 30 de zile în care directorul coordonator sau
directorul coordonator adjunct care se află în stare de incompatibilitate sau în
conflict de interese, era obligat să înlăture motivele de incompatibilitate ori de
conflict de interese, care ar fi atras rezilierea de plin drept a contractului de
management. Noul act normativ, nu prevede sancţiunea aplicabilă
„conducătorilor” direcţiilor de sănătate publică de la data apariţiei conflictului
de interese/ incompatibilităţii. Chiar dacă aceştia sunt supuşi evaluării
conflictelor de interese/ incompatibilităţii potrivit prevederilor generale în
materie, respectiv Legea nr.176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor
şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr.144/2007
privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate,
precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.621 din 2 septembrie 2010, cu
modificările ulterioare, efectele juridice ale raportului de evaluare de constatare
a conflictului de interese/ incompatibilităţii sunt imprecis reglementate, în sensul
absenţei sancţiunii.
139. Aşadar, caracterul imprecis şi vag al reglementării determină
incertitudini juridice cu privire la structura direcţiilor de sănătate publică
judeţene şi la statutul „conducătorilor” acestora, încălcându-se, astfel, art.1
alin.(5) din Constituţie referitor la calitatea legii.
G) Titlul VIII – Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi
sportului
140. Curtea constată că articolul unic alin.(7) din Capitolul I al Titlului
VIII din legea criticată, potrivit căruia „Casele de cultură ale studenţilor, sălile
de sport şi cluburile sportive care funcţionează pe raza unităţilor administrativ-
teritoriale fac parte din domeniul public al acestora şi sunt administrate de
56
consiliile judeţene, respectiv de consiliile locale, după caz, (…)”, cuprinde o
terminologie improprie. Astfel, casele de cultură ale studenţilor şi cluburile
sportive sunt instituţii publice cu personalitate juridică în subordinea Autorităţii
Naţionale pentru Tineret şi în coordonarea Agenţiei pentru Sprijinirea
Studenţilor [art.1 din Hotărârea Guvernului nr.801/2004 privind organizarea şi
funcţionarea caselor de cultură ale studenţilor şi a Complexului Cultural Sportiv
Studenţesc „Tei”, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.488
din 31 mai 2004], respectiv persoane juridice, înfiinţate ca instituţii publice în
subordinea organelor administraţiei de stat [art.29 alin.(1) din Legea educaţiei
fizice şi sportului nr.69/2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr.200 din 9 mai 2000, cu modificările şi completările ulterioare]. Or,
instituţiile publice nu pot face parte din domeniul public al unităţilor
administrativ-teritoriale, ci eventual bunurile acestora.
141. Legea nu dispune cu privire la subordonarea caselor de cultură ale
studenţilor. De asemenea, nedispunându-se nimic cu privire la Complexul
Cultural Sportiv Studenţesc „Tei” acesta rămâne în continuare în subordinea
Autorităţii Naţionale pentru Tineret şi în coordonarea Agenţiei pentru Sprijinirea
Studenţilor (a se vedea şi Hotărârea Guvernului nr.801/2004).
142. Referitor la numirea conducătorilor direcţiilor judeţene pentru sport
şi tineret, respectiv a municipiului Bucureşti, Curtea observă că nu este indicat
titularul dreptului de numire. În actuala reglementare, conform art.4 din
Ordonanţa Guvernului nr.15/2010 privind unele măsuri de reorganizare a
activităţilor de tineret şi sport, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.512 din 22 iulie 2010, coroborat cu art.4 din Hotărârea Guvernului
nr.776/2010 privind organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene pentru sport
şi tineret, respectiv a Direcţiei pentru Sport şi Tineret a Municipiului Bucureşti,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.558 din 9 august 2010,
conducerea direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret, respectiv a Direcţiei
pentru Sport şi Tineret a Municipiului Bucureşti este asigurată de un director
57
executiv numit în condiţiile legii prin ordin al preşedintelui Autorităţii Naţionale
pentru Sport şi Tineret.
143. Atribuţiile acestor direcţii sunt prevăzute la articolul unic alin.(5) al
Capitolului I din Titlul VIII al legii supuse controlului de constituţionalitate.
Curtea observă că lit.o) şi ş) ale acestui text conţin aceeaşi soluţie legislativă, ele
repetându-se, ceea ce este inadmisibil într-o bună tehnică legislativă.
144. Caracterul lacunar şi vag al reglementării este de natură a atrage
încălcarea art.1 alin.(5) din Constituţie referitor la calitatea legii. Nu în ultimul
rând, Curtea sesizează neglijenţa nepermisă în redactarea unui act normativ cu
referire directă la repetarea în cadrul aceluiaşi articol al legii a unei atribuţii a
direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret, respectiv a municipiului Bucureşti,
H) Titlul IX – Măsuri de descentralizare în domeniul transporturilor
145. Teza întâi a art.1 alin.(1) din cadrul Titlului IX reglementează
posibilitatea transferului cu titlu gratuit din proprietatea privată a statului în
proprietatea privată a municipiului Bucureşti, la cererea autorităţii publice locale
competente, a pachetului de acţiuni pe care statul român îl deţine la S.C.
Metrorex S.A. din Bucureşti. Metrorex este organizată ca societate comercială
pe acţiuni, care potrivit art.1 alin.(3) din Hotărârea Guvernului nr.482/1999,
privind înfiinţarea Societăţii Comerciale de Transport cu Metroul Bucureşti
„Metrorex” - S.A., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.293
din 24 iunie 1999, desfăşoară, în principal, activităţi de interes public şi
strategic. Acţionarul Metrorex este statul, care deţine 100% din acţiunile acestei
societăţi, iar Metrorex se află în subordinea Ministerului Transporturilor.
146. Trecerea acţiunilor acestei societăţi în proprietatea privată a
municipiului Bucureşti nu reprezintă o măsură de descentralizare în sensul art.2
lit.l) din Legea-cadru a descentralizării nr.195/2006, potrivit căruia
descentralizarea reprezintă transferul de competenţă administrativă şi financiară
de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice
locale sau către sectorul privat. Or, vânzarea de acţiuni sau, cum este în cazul de
58
faţă, trecerea cu titlu gratuit a acestora în proprietatea privată a unei unităţi
administrativ-teritoriale reprezintă mai degrabă un act de dispoziţie cu privire la
capitalul social al societăţii, dar, în nici un caz, o asemenea operaţiune juridică,
care până la urmă se supune regimului general al societăţilor, astfel cum acestea
sunt reglementate în Legea societăţilor nr.31/1990, republicată în Monitorul
oficial al României, Partea I, nr.1066 din 17 noiembrie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare, nu poate întruni elementele constitutive ale unei măsuri
de descentralizare. Actele de dispoziţie cu privire la vânzarea/ cesionarea
acţiunilor Metrorex nu ţin de competenţa de legiferare a Parlamentului, şi de cea
de administrare a bunurilor proprietate publică/ privată a statului, care aparţine,
în mod exclusiv, Guvernului. Numai acesta are competenţa de a emite un act
individual, pe calea unei hotărâri, adoptate în temeiul art.108 din Constituţie,
care să vizeze o astfel de transmitere a dreptului de proprietate.
147. Aşadar, Curtea constată că există o necorelare terminologică între
titlul legii şi denumirea Titlului IX, pe de o parte, şi conţinutul normativ concret
al art.1 din Titlul IX, ceea ce echivalează cu o încălcare a prevederilor art.41 şi
art.56 alin.(2) din Legea nr.24/2000, contrar art.1 alin.(5) din Constituţie. În
fine, Curtea reţine că este de la sine înţeles faptul că titlul reglementării
orientează întregul act normativ, neputându-se, precum în cazul de faţă, disimula
crearea premiselor necesare transferului cu titlu gratuit al unor acţiuni într-o
măsură de descentralizare.
148. Analiza dispoziţiilor de mai sus demonstrează o deviere a
legiuitorului de la următoarele texte legale din materia tehnicii legislative:
- art.6 alin.(1) din Legea nr.24/2000, potrivit căruia „(1) Proiectul de act
normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să
conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. […]”;
- art.13 lit.a) din Legea nr.24/2000, care prevede că „Actul normativ trebuie
să se integreze organic în sistemul legislației, scop în care a) proiectul de act
59
normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau
de același nivel, cu care se află în conexiune […]”;
- art.36 alin.(1) din Legea nr.24/2000, potrivit căruia „Actele normative
trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru,
clar şi precis, care să excludă orice echivoc (…)”;
- art.37 alin.(1) şi (2) din Legea nr.24/2000, conform căruia „(1) În limbajul
normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni.
(2) Dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea
înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul
normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă
destinată lexicului respectiv, şi devine obligatoriu pentru actele normative din
aceeaşi materie”;
- art.41 alin.(1) din Legea nr.24/2000, potrivit căruia „(1) Titlul actului
normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa
juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat
sintetic”;
- art.56 alin.(2) din Legea nr.24/2000, care prevede că „(2) Titlurile,
capitolele şi secţiunile se denumesc prin exprimarea sintetică a reglementărilor
pe care le cuprind”.
(2.3) Critici referitoare la încălcarea art.102 alin.(1) din Constituție cu
privire la rolul Guvernului
149. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate consideră că legea criticată
nu este de natură să determine asigurarea coerentă a conducerii generale a
administrației publice. Astfel cum s-a arătat la paragrafele 94-148 ale prezentei
decizii, reglementarea suferă sub aspectul coerenței și al corelării cu ansamblul
actelor normative incidente în materie.
150. Cât privește, însă, modul în care Guvernul înţelege să îşi exercite
competenţa sa proprie de realizare a politicii interne a țării și a conducerii
generale a administrației publice, Curtea constată că o asemenea analiză vizează
60
mai mult aspecte de oportunitate a măsurilor pe care Guvernul a înțeles să le
reglementeze prin legea criticată; or, controlul acestora excedează rolului şi
misiunii Curţii Constituţionale.
(2.4) Critici cu privire la încălcarea art.120-122 din Constituție
referitoare la administrația publică locală (Principii de bază, Autorități
comunale și orășenești, Consiliul județean)
151. Prin Decizia nr.148 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.317 din 12 mai 2003, Curtea Constituţională s-a
pronunţat din oficiu, în temeiul art.144 [devenit, după revizuirea şi republicarea
Constituţiei, art.146] lit.a) teza a doua din Constituţie, asupra unei iniţiative de
revizuire a Constituţiei, prilej cu care a stabilit că „includerea exclusivă în
Constituţie a principiului deconcentrării administrative elimină posibilitatea
coexistenţei sale cu principiul descentralizării, care vizează nu doar autorităţile
administraţiei publice locale, ci şi serviciile publice. În aceste condiţii, Curtea
Constituţională apreciază că redactarea art.119 urmează să sufere o modificare,
în sensul supunerii administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale
atât principiului deconcentrării, cât şi celui al descentralizării administraţiei
publice, una dintre formele de manifestare a acestui principiu fiind autonomia
locală”.
152. În consecinţă, urmare a deciziei Curţii, textul constituţional a fost
modificat prin Legea nr.429/2003 de revizuire a Constituţiei României,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758 din 29 octombrie
2003, ceea ce înseamnă că în sistemul constituţional românesc cele două
concepte pot coexista, neexcluzându-se reciproc.
153. Noile competenţe prevăzute de legea supusă controlului de
constituţionalitate şi transferate autorităţilor publice locale urmează să fie
exercitate direct sau indirect, de consiliul judeţean sau Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, după caz. Consiliul judeţean este definit la art.122
alin.(1) din Constituţie ca fiind „autoritatea administraţiei publice pentru
61
coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean”. Această prevedere constituţională este
completată prin dispoziţiile art.91 din Legea administraţiei publice locale
nr.215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.123 din
20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare, (a se vedea, în
acest sens, şi Decizia nr.433 din 26 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr.303 din 8 mai 2009), care la alin.(1) prevede atribuţiile
consiliului judeţean, acestea constând în:
„a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate
al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean
şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului;
c) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;
e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională;
f) alte atribuţii prevăzute de lege”.
154. Aşadar, consiliul judeţean are atribuţii în gestionarea serviciilor
publice din subordine, sens în care, conform art.91 alin.(5) din Legea
nr.215/2001, asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean, sprijină, în
condiţiile legii, activitatea cultelor religioase, emite avizele, acordurile şi
autorizaţiile date în competenţa sa prin lege şi acordă consultanţă în domenii
specifice, în condiţiile legii, unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la
cererea acestora.
155. În legătură cu art.122 din Constituţie privind consiliul judeţean,
Curtea a constatat în jurisprudenţa sa că „textul respectiv conferă acestuia
<<coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean>> şi prevede că <<funcţionează în
condiţiile legii>>, ceea ce nu este incompatibil cu obligaţia de a organiza un
62
serviciu public de interes judeţean, stabilită printr-un act normativ cu putere de
lege. Acest serviciu interesează în mod evident şi consiliile comunale şi
orăşeneşti, întrucât asigură protecţia plantelor şi carantina fitosanitară în întregul
judeţ, respectiv în municipiului Bucureşti” (Decizia nr.347 din 18 decembrie
2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.62 din 29 ianuarie
2002).
156. În aceste condiţii, Curtea constată, de principiu, că transferul
competenţelor exercitate de ministere/ organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale fie în sarcina consiliului judeţean, fie în cel al consiliului local
nu este contrar art.120 - 122 din Constituţie.
157. În continuare, Curtea reţine că transferul competenţelor la nivelul
autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să aibă în vedere capacitatea
administrativă a acestora de a gestiona competenţele astfel transferate.
„Documentul strategic privind măsurile necesare accelerării procesului de
regionalizare-descentralizare în România 2013-2016”, precizează că, de
principiu, transferul unor atribuţii la nivelul autorităţilor administraţiei publice
ale comunelor, oraşelor, municipiilor a vizat administrarea unor bunuri (plaje cu
destinaţie turistică, cluburile copiilor, elevilor şi a celor sportive şcolare), în timp
ce competenţele structurilor care au fost descentralizate dat fiind că îşi exercită,
în prezent, atribuţiile la nivel judeţean, s-a realizat, în principal, la nivelul
autorităţilor publice ale judeţului/ municipiului Bucureşti.
158. O atare abordare nu este, în principiu, de natură să încalce art.120-
122 din Constituţie, cu condiţia ca legiuitorul să ia în calcul capacitatea
administrativă efectivă şi reală a unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi
gestiona competenţele transferate.
159. Curtea observă că, potrivit art.2 lit.l) din Legea-cadru a
descentralizării nr.195/2006, descentralizarea reprezintă transferul de
competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice
centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat. Cu alte
63
cuvinte, descentralizarea are la bază recunoașterea interesului local, distinct de
cel național, unitățile administrativ–teritoriale dispunând de structuri
organizatorice, funcționale și un patrimoniu propriu, afectat interesului local.
160. În consecinţă, o lege având ca obiect de reglementare
descentralizarea unor competenţe exercitate de ministre şi organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale, trebuie să se circumscrie, în mod cumulativ,
următoarelor obiective principale:
a) un transfer de competenţă administrativă de la nivelul administraţiei
publice centrale la nivelul administraţiei publice locale, în sensul că unele
competenţe ale serviciilor publice deconcentrate ale unor ministere şi organe ale
administraţiei publice centrale – servicii realizate, aşadar, prin propriile structuri
de specialitate din teritoriu - vor fi exercitate de structuri aflate în subordinea
autorităţilor administraţiei publice locale. În consecinţă, serviciile publice
deconcentrate de la nivelul administraţiei publice centrale, structuri care
îndeplinesc atribuţii de putere publică (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.1257
din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.758 din 6 noiembrie 2009) îşi vor înceta activitatea, care va fi preluată de
noile entităţi organizate la nivelul administraţiei publice locale. Acest transfer
trebuie, desigur, dublat şi de unul de bunuri, pentru ca noile structuri să îşi poată
desfăşura în mod eficient activitatea, fără ca un asemenea transfer să excedeze
scopului urmărit;
b) un transfer de competenţă financiară de la nivelul administraţiei publice
centrale la nivelul administraţiei publice locale pentru ca noile structuri să îşi
poată susţine activitatea din punct de vedere financiar.
161. Legea criticată prevede un transfer de competenţă administrativă de
la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale
în domeniul agriculturii, culturii, turismului, învăţământului preuniversitar,
mediului şi schimbărilor climatice, sănătăţii, precum şi în cel al tineretului şi
sportului. De principiu, un transfer de competenţă la nivelul autorităţilor
64
administraţiei publice locale nu este contrar art.120-122 din Constituţie, însă, o
atare operaţiune juridică trebuie să respecte art.1 alin.(5) din Constituţie,
respectiv cadrul stabilit prin Legea-cadru nr.195/2006, precum şi cerinţele de
claritate, precizie şi previzibilitate a legii. Or, cazul de faţă demonstrează o
abordare izolată a textelor constituţionale, fără a exista o viziune unitară de
analiză şi aplicare a acestora. De asemenea, un transfer de competenţă financiară
de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice
locale pentru a acoperi costurile financiare pe care le implică acest proces.
162. Curtea reţine că în prealabil adoptării prezentei legi, a fost emisă,
încă din anul 2009, Hotărârea Guvernului nr.961/2009 privind aprobarea
Ghidului-cadru pentru elaborarea standardelor minime de calitate şi a
standardelor minime de cost pentru serviciile publice descentralizate, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.596 din 28 august 2009, care
reprezintă cadrul general în această materie. Pe baza acesteia Guvernul ar fi
trebuit să fi adoptat, în prealabil angajării răspunderii sale asupra legii criticate,
standardele de cost în privinţa domeniilor vizate de prezenta lege (a se vedea şi
paragraful 100 al prezentei decizii) pentru a cunoaşte cuantumul acestor costuri.
În lipsa aprobării standardelor de costuri, transferul de competenţă financiară
apare ca fiind unul iluzoriu.
163. Curtea, analizând art.I şi XI din Titlul X al legii criticate, ajunge la
concluzia potrivit căreia, de principiu, ca măsură tranzitorie, pentru anul 2014
finanţarea cheltuielilor descentralizate se face din sumele aferente finanţării
structurilor deconcentrate, sume prevăzute în bugetele ordonatorilor principali
de credite ai bugetului de stat pe anul 2014. Începând cu anul 2015 urmează,
însă, să se aplice pe deplin art.6 din Legea nr.273/2006.
164. De asemenea, Curtea observă că autorităţile administraţiei publice
locale, şi anume consiliile judeţene, respectiv Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, pot stabili taxe/ tarife pentru serviciile prestate de către instituţiile
publice descentralizate [spre exemplu, art.2 alin.(3) şi (4) din Titlul II, art.III din
65
Titlul IV, art.I pct.10 din Capitolul I al Titlului VII, articolul unic alin.(6) al
Capitolului I din Titlul VIII], pentru a susţine, în final, efortul financiar al
bugetului local ocazionat de preluarea acestora. Însă, Curtea constată că
legiuitorul a prevăzut faptul că taxele şi tarifele astfel stabilite nu sunt în sine de
ajuns pentru o asemenea sarcină şi a reglementat, nu ca excepţie, ci ca regulă,
alimentarea bugetelor locale din bugetul de stat (a se vedea art.I din Titlul I al
legii cu referire la modificarea art.6 din Legea nr.273/2006).
165. Cu privire la finanţarea activităților descentralizate, Curtea, în
jurisprudenţa sa, a statuat că „actele normative criticate cuprind unele dispoziţii
ce denotă preocuparea pentru asigurarea condiţiilor materiale de funcţionare a
serviciilor trecute la consiliile judeţene şi la Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, inclusiv trecerea patrimoniului, posibilitatea de a se stabili tarife
pentru serviciile prestate etc. În ceea ce priveşte volumul surselor de finanţare,
care în realitate este motivul criticii de constituţionalitate, Curtea constată că
aceasta nu este o problemă de constituţionalitate, ci de legiferare” (a se vedea, în
acest sens, Decizia nr.347 din 18 decembrie 2001, anterior citată).
166. Fără a reveni asupra acestei jurisprudenţe, Curtea reţine că, în cauza
de faţă, modul de reglementare a textelor supuse controlului de
constituţionalitate nu asigură ab initio suficiente resurse financiare realizării în
bune condiţii a competenţelor descentralizate. Susţinerea acestora trebuie
realizată din bugetele locale şi numai în mod excepţional din cel al bugetului de
stat; în caz contrar, aşa cum se întâmplă în cauza de faţă, descentralizarea
funcţională a competenţelor nu şi-ar mai găsi raţiunea, autorităţile publice locale
nemaifiind cointeresate în buna administrare a activităţilor aferente
competenţelor descentralizate. Tocmai de aceea Legea-cadru nr.195/2006
prevede că descentralizarea reuneşte în mod cumulativ atât aspectul funcţional,
cât şi cel financiar.
167. În consecinţă, Curtea reţine că, deşi legea cuprinde unele măsuri ce
pot fi subsumate conceptelor de „transfer de competenţă administrativă” şi
66
„transfer de competenţă financiară”, lipsa unui transfer coordonat de competenţă
administrativă şi financiară poate avea repercusiuni grave asupra efectivităţii
procesului de descentralizare, împiedicând realizarea scopului propus prin
reglementarea supusă controlului de constituţionalitate.
(2.5) Critici referitoare la încălcarea art.123 din Constituție privind
prefectul
168. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate consideră că, prin
transferul de competențe de la nivel central la nivel local, respectiv a structurilor
deconcentrate ale ministerelor în subordinea consiliilor județene, „legea golește
de conținut instituția prefectului, rolul și atribuțiile acestuia la nivelul județelor”.
169. Potrivit art.123 alin.(2), (3) şi (5) teza întâi din Constituție,
„prefectul […] conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale
celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-
teritoriale”, „atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică”, respectiv
„prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al
consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră
actul ilegal”.
170. Din analiza acestor dispoziții, Curtea constată, pe de o parte, că
rolul prefectului nu poate fi redus numai la cel de conducător al serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației
publice din unitățile administrativ–teritoriale, pentru a se susține că prin
descentralizarea acestor servicii, „se golește de conținut” instituția prefectului.
Acesta exercită, de asemenea, funcții de tutelă administrativă și are numeroase
alte atribuții stabilite prin lege organică (a se vedea, în acest sens, Legea
nr.340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.225 din 24 martie 2008, cu modificările şi
completările ulterioare).
171. Pe de altă parte, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că
descentralizarea tuturor sau a marii majorități a serviciilor publice deconcentrate
67
menționate ar conduce la inaplicabilitatea unei norme constituționale privitoare
la rolul prefectului. În cauză nu poate fi reținută această din urmă situație
deoarece norma constituţională are un înţeles evolutiv; astfel, art.123 alin.(2) din
Constituţie nu priveşte obligaţia legiuitorului de a înfiinţa şi menţine servicii
publice deconcentrate, ci se referă la faptul că în măsura în care unele servicii
publice au fost deconcentrate ele se vor afla sub conducerea prefectului,
neopunându-se opţiunii legiuitorului de a descentraliza serviciile publice astfel
deconcentrate.
(3) Măsurile de transmitere a dreptului de proprietate asupra bunurilor
din domeniul public/privat al statului în domeniul public/privat al unităţilor
administrativ-teritoriale
(3.1) Aspecte generale
172. Analizând legea supusă controlului de constituţionalitate prin
raportare la art.1 alin.(5), art.120 şi art.136 alin.(2) şi (4) din Constituţie, Curtea
reţine că aceasta instituie un mecanism derogator de la legi-cadru în materia
proprietăţii (Legea nr.287/2009 privind Codul civil, republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.505 din 15 iulie 2011, cu modificările
ulterioare, Legea nr.213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu
modificările şi completările ulterioare, Legea cadastrului şi a publicităţii
imobiliare nr.7/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.83 din 7 februarie 2013, cu modificările şi completările ulterioare), prin
intermediul căruia se realizează un transfer masiv de bunuri din domeniul
public/privat al statului, în domeniul public/ privat al unităţilor administrativ-
teritoriale.
173. Desigur, este de principiu că legiuitorul poate institui oricând
derogări de la cadrul normativ în vigoare, în virtutea principiului de drept
conform căruia specialia generalibus derogant, însă actul normativ derogatoriu
nu trebuie să lipsească de eficienţă dispoziţiile constituţionale, ceea ce ar
echivala cu nerespectarea cerinţelor de calitate a legii.
68
174. Astfel, Curtea reţine că, în contextul inexistenţei unei distincții clare
a bunurilor care fac obiectului transferului intradomenial, din perspectiva
apartenenţei acestora la domeniul public sau privat al statului, la momentul
transferului, caracterului imprecis al regimului juridic al unor bunuri imobile, ori
lipsa unei reglementări clare a însăși măsurii juridice dispuse de lege cu privire
la unele dintre bunuri, mecanismul derogator instituit de legea criticată este de
natură să contravină principiului securităţii raporturilor juridice, în componenta
sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii, prin nerespectarea normelor de
tehnică legislativă, ceea ce determină afectarea regimului juridic de proprietate
publică, astfel cum se va arăta în mod detaliat în cele ce urmează.
175. Pe de altă parte, o serie de inconsecvenţe de natură terminologică,
omisiuni sau contradicţii cu însăși textele legii, apte să creeze incertitudine sub
aspectul operațiunilor juridice reglementate și a situației bunurilor la care se
referă, generează o lipsă de coerenţă, claritate şi previzibilitate a normei legale,
care este de natură să înfrângă principiul securităţii juridice, sub aspectul
componentei sale referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii.
(3.2) Modalitatea de transfer al bunurilor din domeniul public al
statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale încalcă
art.1 alin.(5) şi art.136 alin.(2) din Constituţie
176. În ceea ce priveşte condiţiile în care se poate realiza transferul
bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor
administrativ-teritoriale, Curtea reţine incidenţa dispoziţiilor art.860 alin.(3) din
Codul civil şi art.9 alin.(1) din Legea nr.213/1998, potrivit cărora, dacă astfel de
bunuri formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice, a statului sau unităților
administrativ-teritoriale, în temeiul unei legi organice, trecerea din domeniul
public al statului în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, sau
invers, operează numai printr-o modificare a legii organice [art.860 alin.(3) teza
întâi din Codul civil].
69
177. În celelalte cazuri, şi anume când bunurile pot aparţine, potrivit
destinaţiei lor (în temeiul criteriului uzului sau interesului public naţional,
judeţean sau local), iar nu printr-o declaraţie expresă a legii, fie domeniului
public al statului, fie domeniului public al unităților administrativ-teritoriale,
trecerea din domeniul public al statului în cel al unităților administrativ-
teritoriale, sau invers, se face în condiţiile legii, respectiv art.9 din Legea
nr.213/1998, şi anume la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, sau a consiliului local, după caz, prin
hotărâre a Guvernului, sau, simetric, la cererea Guvernului, prin hotărâre a
consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
sau a consiliului local [art.860 alin.(3) teza a doua din Codul civil].
178. Aşadar, Curtea constată că, în ceea ce priveşte mecanismul legal de
trecere a unui bun din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a
unităților administrativ-teritoriale, sau invers, trebuie distins, în funcţie de natura
bunului care se transmite, între mecanismul trecerii prin declaraţia legii, sau
mecanismul trecerii prin acte individuale. Astfel, dacă bunul aparţine
domeniului public potrivit unei declaraţii a legii, tot prin lege se poate face
transferul interdomenial, respectiv între domeniul public al statului şi cel al unei
unități administrativ-teritoriale. Dacă însă bunul aparţinea potrivit destinaţiei
sale, respectiv uzul sau interesul public naţional sau local, domeniului public
naţional, respectiv local, atunci transferul se realizează potrivit procedurii
stabilite prin art.9 din Legea nr.213/1998, şi anume printr-un act individual,
hotărâre de Guvern sau consiliu local, în funcţie de sensul transferului.
179. Din analiza bunurilor inserate în anexele legii criticate, rezultă că se
transmit bunuri imobile (construcţii, terenuri), mijloace fixe, obiecte de inventar,
care, prin natura lor, nu sunt susceptibile de a face obiectul exclusiv al
proprietăţii publice, potrivit enumerării din art.136 alin.(3) din Constituţie, ci,
dimpotrivă, potrivit destinaţiei lor, respectiv uzul sau interesul public naţional,
judeţean sau local, pot aparţine fie domeniului public al statului, fie domeniului
70
public al unității administrativ-teritoriale, caz în care sunt incidente dispoziţiile
art.869 alin.(3) teza finală din Codul civil, potrivit cărora, trecerea din domeniul
public al statului în cel al unității administrativ-teritoriale se poate face numai în
condiţiile respectării art.9 din Legea nr.213/1998.
180. În acest context, Curtea reţine că legea supusă controlului de
constituționalitate instituie o derogare de la prevederile legale mai sus citate,
substituind acte individuale (hotărâri de Guvern) de trecere a unor bunuri din
domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-
teritoriale, fără stabilirea regimului juridic al bunurilor transmise, din punct de
vedere al apartenenţei acestora la domeniul public naţional, judeţean sau local,
potrivit criteriului uzului sau interesului public naţional, judeţean sau local şi
eludează în acest mod controlul judecătoresc asupra actelor administrative,
exercitat în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare, control garantat prin art.126 alin.(2) din
Constituţie.
181. Astfel, mecanismul derogator de transmitere a proprietăţii,
reglementat prin legea criticată, fără respectarea procedurii legale în vigoare şi
fără individualizarea corectă a bunurilor, astfel cum va fi detaliat, în continuare,
la parag.201 – 224 şi 234 - 255, reprezintă în fapt, o încălcare a cadrului legal în
materia proprietății publice, care, în acord cu jurisprudenţa Curţii
Constituţionale, este de natură să contravină dispoziţiilor constituţionale
cuprinse în art.1 alin.(5) referitor la obligativitatea respectării Constituţiei şi a
legilor (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.19 din 22 ianuarie 2103, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.84 din 7 februarie 2013).
(3.3) Modalitatea de transfer al bunurilor din domeniul privat al
statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale încalcă
art.120 din Constituţie
71
182. În ceea ce priveşte transferul bunurilor din domeniul privat al
statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, Curtea observă
că nu există nici un act normativ care să reglementeze în mod expres condiţiile
în care se poate face acest transfer.
183. Bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-
teritoriale sunt supuse regulilor de drept comun, însă, dată fiind caracteristica
statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale de a fi atât persoane juridice
civile, cât şi subiecte de drept public, regimul juridic de drept comun al
bunurilor din domeniul privat al acestora este marcat de elemente de drept
public. Pe de altă parte, raporturile dintre autorităţile administraţiei publice
centrale şi autorităţile administraţiei publice locale nu sunt raporturi de
subordonare, ci de colaborare, în virtutea principiului autonomiei locale. Astfel,
raporturile dintre cele două categorii de autorităţi publice, în privinţa transferului
bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor
administrativ-teritoriale nu pot fi decât de natură contractuală, însă nu în sensul
dreptului comun, ci marcate de scopul, destinaţia acestor bunuri, care, spre
deosebire de cele din domeniul public, pot fi exploatate în scopul realizării unui
profit, destinat tot realizării intereselor generale ale societăţii.
184. Aşadar, având în vedere regimul juridic mixt al bunurilor
proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, cât şi
natura raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile
administraţiei publice locale, Curtea reţine că, în privinţa transferului acestor
bunuri între domeniul privat al statului şi cel al unităților administrativ-
teritoriale, este necesar acordul autorităţilor deliberative ale administraţiei
publice locale (consilii locale sau judeţene).
185. În aceste condiţii, Curtea reţine că mecanismul de transmitere a
proprietăţii, reglementat de legea criticată, a unor bunuri din domeniul privat al
statului în domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, prin efectul legii
şi fără existenţa acordului unităţilor administrativ-teritoriale, reprezintă o
72
încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale, reglementat prin
art.120 alin.(1) din Constituţie, care privește atât organizarea și funcționarea
administrației publice locale, cât și gestionarea, sub propria responsabilitate, a
intereselor colectivităților pe care autoritățile publice le reprezintă.
(3.4) Modalitatea de constituire a unui drept de administrare în
favoarea autorităţilor administraţiei publice locale, consilii judeţene sau
Consiliul General al Municipiului Bucureşti încalcă art.136 alin.(4) din
Constituţie
186. În temeiul legii criticate, concomitent cu transmiterea dreptului de
proprietate publică, s-a constituit un drept de administrare în favoarea unei
autorităţi a administraţiei publice locale, fiind revocat, implicit, dreptul de
administrare atribuit ministerului de resort sau serviciilor deconcentrate ale
acestuia, după caz (a se vedea, în acest sens, art.6 cuprins în Cap.II – Prevederi
referitoare la aplicarea prezentului titlu din Titlul II – Măsuri de
descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, art.6 cuprins în
Cap.II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din Titlul III –
Măsuri de descentralizare în domeniul culturii, art.III cuprinse în Titlul V –
Măsuri de decentralizare în domeniul învăţământului preuniversitar, art.4 din
Cap.II – Dispoziţii privind direcţiile judeţene pentru protecţia mediului, art.6 din
Cap.III – Dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură şi articolul unic din
Cap.VII – Dispoziţii finale cu privire la prezentul titlu, toate cuprinse în Titlul
VI – Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice,
art.1 cuprins în Cap.II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din
Titlul VII – Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii, art.1 cuprins în
Cap.III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din Titlul VIII –
Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului).
187. Analizând regimul juridic de drept comun al dreptului de
administrare, astfel cum acesta este reglementat, în principal, de art.136 alin.(4)
din Constituţie, precum şi, la nivel infraconstituţional, de art.12 alin.(5) din
73
Legea nr.213/1998, art.861 alin.(3), art.866 şi art.867 – 870 din Codul civil,
Curtea reţine că dreptul de administrare este un drept real corespunzător
proprietății publice, inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil, constituit de către
titularul dreptului de proprietate publică în mod gratuit, asupra unui bun din
domeniul public, în favoarea unei regii autonome sau instituţii publice.
188. Curtea constată că, potrivit art.867 din Codul civil, dreptul de
administrare se constituie, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului
judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a
consiliului local, prin acte administrative cu caracter individual, de încredinţare
a bunurilor proprietate publică regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor
administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes
naţional, judeţean sau local, autorităţile care îl constituie având şi dreptul de a
controla modul în care este exercitat dreptul de administrare de către titularul
său.
189. În acest context, Curtea remarcă, cu titlu particular, şi faptul că
dreptul de administrare conferă titularului atributele posesiei, folosinței și
dispoziției, însă nu în mod necondiționat, întocmai ca dreptul de proprietate, ci
cu respectarea strictă a obligaţiilor prevăzute în actul de constituire, precum şi a
limitelor materiale şi juridice ale bunului asupra căruia se constituie; de aici
rezultă şi inopozabilitatea dreptului de administrare faţă de autorităţile publice
care l-au constituit.
190. Având în vedere aceste caractere juridice ale dreptului de
administrare, Curtea reţine că transferul reglementat de legea criticată, din
proprietatea publică a statului în proprietatea publică a unităţilor administrativ-
teritoriale, şi în administrarea consiliilor judeţene, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, nu poate echivala cu operaţiunea juridică de
constituire a dreptului real de administrare, dat fiind faptul că unitățile
administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de
administrare, întrucât ele sunt chiar titularele dreptului de proprietate publică.
74
Mai mult, transmiţând însuşi dreptul de proprietate publică către unitatea
administrativ-teritorială, statul nu poate constitui, în acelaşi timp şi dreptul de
administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale, întrucât nu
mai este titularul dreptului de proprietate publică corespunzător, pe care tocmai
l-a transmis.
191. Pentru toate aceste considerente, Curtea reţine că modalitatea de
constituire a unui drept de administrare asupra bunurilor proprietate publică,
supuse transferului interdomenial, în condiţiile legii criticate, este incompatibilă
cu noţiunea şi caracterele juridice ale dreptului real de administrare,
corespunzător dreptului de proprietate publică, şi, pe cale de consecinţă,
contravine dispoziţiilor art.136 alin.(4) din Legea fundamentală, care consacră la
nivel constituţional modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică.
(3.5) Măsuri legislative privind proprietatea publică neconforme art.1
alin.(5) coroborat cu art.136 alin.(2) şi (4) din Constituţie
192. De asemenea, în temeiul legii criticate, concomitent cu transmiterea
dreptului de proprietate privată, s-a constituit un drept de administrare în
favoarea unei instituţii publice locale, asupra bunurilor care au trecut în
domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, fiind revocat, implicit,
dreptul de administrare atribuit ministerului de resort sau serviciilor
deconcentrate ale acestuia, după caz (a se vedea, în acest sens, art.7 cuprins în
Cap.II – Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din Titlul II –
Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, art.7
cuprins în Cap.II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din Titlul
III – Măsuri de descentralizare în domeniul culturii, art.7 cuprins în Cap.III –
Dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură din Titlul VI – Măsuri de
descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, art.2 cuprins în
Cap.III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din Titlul VIII –
Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului).
75
193. Curtea constată că textele legale enunţate mai sus acreditează
existenţa unei identităţi de tratament juridic între dreptul de proprietate publică
şi privată a statului în ceea ce priveşte constituirea unui drept real de
administrare. Or, Curtea reţine că, de esenţa dreptului real de administrare, astfel
cum acesta este consacrat prin art.136 alin.(4) din Constituţie, precum şi prin
art.12 alin.(5) din Legea nr.213/1998, art.861 alin.(3), art.866 şi art.867 – 870
din Codul civil, este faptul că acesta se constituie doar asupra bunurilor
proprietate publică, în timp ce bunurile proprietate privată a statului urmează
regimul juridic comun al proprietăţii private.
194. Aşadar, configuraţia juridică dată dreptului de administrare nu este
specifică celei consacrată de cadrul legislativ în vigoare. De aceea, Curtea
constată că normele menţionate sunt imprecise, ceea ce este de natură a încălca
art.1 alin.(5) din Constituţie şi, pe cale de consecinţă, art.136 alin.(2) şi (4) din
Constituţie.
195. O observaţie specială, în acest context, se impune în legătură cu
articolul unic cuprins în Cap.VII – Dispoziţii finale cu privire la prezentul titlu
din Titlul VI – Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor
climatice, care prevede constituirea unui drept de administrare pentru autorităţile
administraţiei publice locale ale unităţilor administrativ-teritoriale pe a căror
rază teritorială se află anumite plaje din judeţul Constanţa, evidenţiate în Anexa
nr.6, care face parte integrantă din lege. Analizând aceste prevederi legale,
Curtea observă că statul păstrează dreptul de proprietate publică, şi conferă
administrarea unei autorităţi a administraţiei publice locale, măsură legislativă
care nu este compatibilă cu regimul juridic al dreptului real de administrare,
corespunzător dreptului de proprietate publică, care presupune constituirea
acestuia prin acte juridice de drept administrativ, în cadrul unor raporturi de
subordonare. Însă din moment ce nu există raporturi de subordonare între
Guvern, în calitate de administrator general al bunurilor aparţinând domeniului
public al statului, pe de o parte, şi un consiliu local, pe de altă parte, Curtea
76
reţine că imposibilitatea juridică de constituire a dreptului real de administrare
indică faptul că intenţia de reglementare vizează transmiterea dreptului de
proprietate.
196. Astfel, în vreme ce prevederile articolului unic cuprins în Cap.VII
din Titlul VI al legii criticate par a stabili constituirea unui drept de administrare,
dispoziţiile cuprinse în Anexa nr.6, cuprinsă în legea criticată, care enumeră
bunurile supuse operaţiunii juridice reglementate prin aceeaşi prevedere legală,
se referă la o transmitere a bunurilor din domeniul public al statului în domeniul
public al unității administrativ–teritoriale, așadar de un transfer de proprietate,
ceea ce generează o evidentă antinomie juridică, sub aspectul drepturilor care se
transferă/ constituie.
197. În concluzie, pentru toate aceste considerente, prevederile
articolului unic cuprins în Cap.VII din Titlul VI şi ale Anexei nr.6 sunt contrare
dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art.1 alin.(5) şi art.136 alin.(4).
198. În legătură cu acest ultim aspect, în acord cu jurisprudenţa sa, (a se
vedea, în acest sens, Decizia nr.26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.116 din 15 februarie 2012), Curtea reţine că
existenţa unor soluţii legislative contradictorii şi anularea unor dispoziţii legale
prin intermediul altor prevederi cuprinse în acelaşi act normativ conduce la
încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de
claritate şi previzibilitate a normei, principiu ce constituie o dimensiune
fundamentală a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat în mod expres
prin dispoziţiile art.1 alin.(3) din Legea fundamentală.
199. Potrivit art.XIV din Titlul X – Dispoziţii tranzitorii şi finale,
Anexele nr.1-8, supuse analizării în această secţiune, fac parte integrantă din
lege şi cuprind enumerarea unor bunuri cu privire la care se reglementează
trecerea din domeniul public/ privat al statului, în domeniul public/ privat al
unităților administrativ-teritoriale, după caz.
77
200. Analizând conţinutul listelor cuprinse în Anexele nr.1-8, Curtea
constată că bunurile supuse transferului interdomenial nu sunt identificate în
mod precis, din punct de vedere al apartenenţei la domeniul public sau privat al
statului (Anexele nr.1 şi 2 se referă doar la bunuri proprietate publică; Anexa
nr.3 nu precizează, din acest punct de vedere, regimul juridic al bunurilor
enumerate), nu este indicat titularul dreptului de administrare (Anexa nr.3) sau
nu este precizat, în cazul transferului bunurilor imobile, titlul de proprietate al
statului, pentru bunurile aflate în domeniul privat, respectiv, modul de dobândire
a bunului aparţinând domeniului public.
201. De asemenea, în cazul transferului bunurilor imobile, nu sunt
indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de
carte funciară, datele cadastrale, în sensul Precizărilor privind întocmirea şi
actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului,
referitoare la clasificaţia bunurilor din domeniul public al statului, aprobate prin
Ordinul ministrului finanţelor publice nr.1718 din 3 martie 2011, publicat în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.186 din 17 martie 2011.
202. În egală măsură, Curtea constată existenţa, în majoritatea cazurilor,
a unor valori de inventar neactualizate, contrar art.21, art.2
2 şi
art.2
3 din
Ordonanţa Guvernului nr.81/2003 privind reevaluarea şi amortizarea activelor
fixe aflate în patrimoniul instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.624 din 31 august 2003 (a se vedea Anexele nr.1, nr.2,
nr.3, nr.4, nr.5, nr.7 şi nr.8 la legea criticată).
203. Or, având în vedere prevederile art.1 alin.(2), şi art.2 alin.(1) din
Legea nr.24/2000, potrivit cărora „(2) Actele normative se iniţiază, se
elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei
României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile
ordinii de drept” şi, respectiv, „(1) Tehnica legislativă asigură sistematizarea,
unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică
adecvate pentru fiecare act normativ”, Curtea reţine că rigoarea caracteristică
78
normelor de tehnică legislativă impune respectarea unor exigenţe minimale, în
vederea asigurării legalităţii mecanismului de transfer reglementat prin legea
supusă controlului de constituţionalitate, şi anume: identificarea precisă a
regimului juridic al bunurilor supuse transferului, respectiv dacă ele fac parte din
domeniul public sau privat al statului; indicarea, pentru fiecare bun în parte, a
titularului dreptului de administrare; individualizarea bunurilor, în sensul
precizării numărului de carte funciară, inclusiv prin realizarea măsurătorilor
cadastrale în vederea înscrierii imobilelor respective în cartea funciară; stabilirea
unei valori de inventar actualizate/reale a bunurilor supuse transferului şi, în
general, utilizarea unui stil clar şi concis, propriu operaţiunilor juridice
reglementate.
204. Astfel, Curtea constată inconsecvențe de natură terminologică și
contradicții cu însăși textele legii, care creează incertitudine sub aspectul
operațiunilor juridice și a situației bunurilor la care se referă, după cum va fi
detaliat în continuare:
A) Anexa nr.1 - Lista bunurilor proprietate publică a statului, aflate în
administrarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale care se transmit în
domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a procesului
de descentralizare
205. Analizând conţinutul acestei anexe, prin raportare la prevederile
corespunzătoare din legea criticată, respectiv art.7 din Cap.II cuprins în Titlul II,
Curtea observă că, deşi, în temeiul prevederii legale incidente, „bunurile,
prevăzute în anexa nr.1, proprietate privată a statului aflate în administrarea
Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a serviciilor deconcentrate,
instituţiilor publice care se reorganizează, trec în domeniul privat al judeţelor,
respectiv al municipiului Bucureşti (…)”, Anexa nr.1 nu conţine nicio referire la
bunuri proprietate privată a statului. Dimpotrivă, în titlul acesteia se face vorbire
numai de bunuri proprietate publică a statului, astfel încât, în aceste condiţii,
79
ipoteza normei juridice incidente, apare ca fiind lipsită de obiect, determinând o
lipsă de claritate, precizie şi previzibilitate a normei juridice.
206. În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt
indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de
carte funciară, datele cadastrale.
207. Sub aspectul valorii de inventar, există multe cazuri în care aceasta
nu este actualizată. Astfel, valoarea de inventar a unei suprafeţe de livadă de
1925 mp este de 1 leu (Anexa nr.1, pagina 19, poziţia 9), a unui laborator din
cărămidă în suprafaţă construită de 240 mp, cu teren aferent de 4300 mp este de
13 lei, (pagina 23, poziţia 10) a unui teren arabil de 34,07 de ha este de 1 leu
(pagina 25 poziţia 2) a unui imobil denumit „casa ciobani” în suprafaţa de 1000
mp, cu valoare de inventar de 0 lei (pagina 29, poziţia 6), etc.
B) Anexa nr.2 – Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului
aferente Ministerului Culturii care se transferă autorităţilor administraţiei
publice locale ca urmare a procesului de descentralizare
208. Curtea constată, în privinţa Anexei nr.2, aceeaşi situaţie juridică
echivocă în privinţa bunurilor proprietate privată a statului, la care face referire
art.7, cuprins în Cap.II din Titlul III, din legea criticată, în sensul că această
prevedere legală nu este în concordanţă cu Anexa nr.2, care nu cuprinde nicio
distincţie în sensul evidenţierii altor bunuri decât cele proprietate publică a
statului.
209. În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt
indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de
carte funciară, datele cadastrale.
210. De asemenea, Curtea reţine că în titlul Anexei nr.2 sunt utilizaţi
termeni improprii pentru operaţiunile juridice care rezultă din însăşi conţinutul
anexei în cauză, respectiv, care sunt reglementate de prevederea legală incidentă.
Astfel, deşi din conţinutul Anexei nr.2 rezultă că bunurile sunt în administrarea
Ministerului Culturii sau a altor servicii deconcentrate ale acestuia, în titlul
80
acesteia este utilizată sintagma „bunuri (…) aferente Ministerului Culturii”,
sintagmă care nu explicitează ce drept real corespunzător dreptului de
proprietate publică exercită Ministerului Culturii.
C) Anexa nr.3 – Lista bunurilor aferente care se reorganizează în
subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora,
ca urmare a procesului de descentralizare. Palatele Copiilor, Cluburile elevilor şi
Cluburile sportive
211. Curtea reţine şi în acest caz o reglementare confuză din punct de
vedere a termenilor juridici folosiţi, de natură a crea o lipsă de certitudine
juridică asupra regimului juridic al bunurilor ce fac obiectul legii criticate, în
contextul în care titlul Anexei nr.3 se referă la „bunuri aferente care se
reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale”. Or,
operaţiunea juridică de reorganizare nu vizează bunurile, ci persoanele juridice.
212. În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt
indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de
carte funciară, datele cadastrale.
213. De asemenea, în cuprinsul anexei, la coloana Denumirea bunului
este redată denumirea persoanei juridice care foloseşte imobilul respectiv, iar la
coloana Persoana juridică de la care se transmite nu rezultă cine este în prezent
titularul dreptului de administrare, care poate fi Ministerul Educaţiei Naţionale
sau o altă autoritate publică.
D) Anexa nr.4 – Lista bunurilor proprietate publică a statului aflate în
administrarea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, care se transmit
în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a
procesului de descentralizare
214. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că Anexa
nr.4 cuprinde bunuri imobile, evidenţiate cu adresă, valoare de inventar şi
„număr MFP”, (respectiv numărul din inventarul centralizat al bunurilor din
domeniul public al statului, în sensul Hotărârii Guvernului nr.1705/2006 pentru
81
aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1020 din 21 decembrie
2006, cu modificările și completările ulterioare), fără a exista individualizarea cu
număr de carte funciară.
E) Anexa nr.5 – Bunuri proprietate privată a statului care fac obiectul
descentralizării. Bunuri proprietate publică a statului care fac obiectul legii
descentralizării
215. Curtea reţine că, în ceea ce priveşte bunurile proprietate publică a
statului cuprinse în anexă, nu rezultă nici din titlul anexei, nici din cuprinsul
acesteia, titularul dreptului de administrare sau situaţia juridică actuală a
bunului.
216. În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt
indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de
carte funciară, datele cadastrale.
217. De asemenea, sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea
constată că descrierea tehnică a bunurilor imobile proprietate privată prevede
doar suprafața în hectare, neexistând niciun element de identificare a terenurilor,
cu excepția localităților unde se află acestea. Curtea mai reţine că rubricile din
tabel sunt completate selectiv, fără a exista rigoarea caracteristică tehnicii
legislative.
F) Anexa nr.6 - Bunuri proprietate publică a statului care fac obiectul legii
descentralizării
218. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că Anexa
nr.6, care se referă la anumite plaje cu destinaţie turistică situate în judeţul
Constanţa, este singura anexă care identifică bunurile enumerate prin numărul
de carte funciară, „număr MFP”, fiind de asemenea prevăzută şi valoarea de
inventar.
G) Anexa nr.7 – A. Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului
aferente Ministerului Sănătăţii care se transferă autorităţilor administraţiei
82
publice locale B. Bunurile proprietate privată a statului care fac obiectul legii
descentralizării
219. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că Anexa
nr.7 cuprinde bunuri imobile, evidenţiate cu adresă, valoare de inventar şi
„număr MFP”, fără a exista individualizarea cu număr de carte funciară.
H) Anexa nr.8 – Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se
reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se
transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare
220. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că Anexa
nr.8 cuprinde bunuri identificate numai prin „număr MFP” (uneori FN), fără
valoarea de inventar şi fără a exista individualizarea cu număr de carte funciară.
221. Succinta prezentare a Anexelor nr.1-8, cu raportare la prevederile
legii criticate, relevă inconsecvențe, omisiuni sau contradicții de natură să
afecteze regimul proprietății publice și private a statului, prin incertitudinea
creată sub aspectul operațiunilor juridice și a situației bunurilor la care se referă.
222. Astfel, Curtea reţine că lipsa unei distincții clare a bunurilor din
domeniul public al statului și, respectiv, domeniul privat al statului, care fac
obiectul trecerii în domeniul public/ privat al unităţilor administrativ-teritoriale,
lipsa unei precizări clare a regimului juridic al unor bunuri, despre care se arată
doar că sunt „aferente” unor ministere, lipsa unei reglementări clare a însăși
măsurii juridice dispuse de lege cu privire la unele dintre bunuri, respectiv
plajele cu destinaţie turistică, astfel cum s-a arătat în mod detaliat mai sus, sunt
de natură să contravină principiului securităţii raporturilor juridice, în
componenta sa referitoare la claritatea, precizia şi previzibilitatea legii, prin
nerespectarea normelor de tehnică legislativă, ceea ce determină afectarea
regimului juridic de proprietate publică.
(4) Concluzii cu privire la încălcarea, prin măsurile de descentralizare
şi de transfer masiv de proprietate, a dispoziţiilor art.1 alin.(5), art.120 şi
art.136 alin.(2) şi (4) din Constituţie
83
(4.1) Jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la art.1 alin.(5)
din Constituţie
223. Curtea, în jurisprudenţa sa, a stabilit că trăsătura esenţială a statului
de drept o constituie supremaţia Constituţiei şi obligativitatea respectării legii (a
se vedea, în acest sens, Decizia nr.232 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.727 din 15 noiembrie 2001, Decizia nr.234 din
5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.558 din 7
septembrie 2001, sau Decizia nr.53 din 25 ianuarie 2011, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.90 din 3 februarie 2011) şi că „statul de drept
asigură supremaţia Constituţiei, corelarea tuturor legilor şi tuturor actelor
normative cu aceasta” (Decizia nr.22 din 27 ianuarie 2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.233 din 17 martie 2004), ceea ce
înseamnă că acesta „implică, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic
este prin excelenţă un stat în care se manifestă domnia legii” (Decizia nr.13 din
9 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.178
din 26 aprilie 1999). Totodată, principiul securităţii raporturilor juridice civile
constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept, astfel cum acesta este
consacrat în mod expres prin dispoziţiile art.1 alin.(3) din Legea fundamentală
(a se vedea, în acest sens, Deciziile nr.570 din 29 mai 2012, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.404 din 18 iunie 2012, nr.615 din 12
iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.454 din 6
iulie 2012, nr.980 şi nr.981 din 22 noiembrie 2012, publicate în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.57 şi, respectiv, nr.58 din 25 ianuarie 2013 sau
nr.19 din 22 ianuarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.84 din 7 februarie 2013).
224. Curtea a mai reţinut că „principiul legalităţii este unul de rang
constituţional” (a se vedea Decizia nr.901 din 17 iunie 2009, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.503 din 21 iulie 2009), astfel încât
„încălcarea legii are drept consecinţă imediată nesocotirea art.1 alin.(5) din
84
Constituţie, care prevede că respectarea legilor este obligatorie. Încălcarea
acestei obligaţii constituţionale atrage implicit afectarea principiului statului de
drept, consacrat prin art.1 alin.(3) din Constituţie” (a se vedea Decizia nr.783 din
26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.684
din 3 octombrie 2012).
225. Curtea reţine că una dintre cerinţele principiului respectării legilor
vizează calitatea actelor normative. În acest sens, Curtea a constatat că, de
principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative,
printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta
trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat; astfel,
formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor
interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o
măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-
un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie
totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu
afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii
Constituţionale nr.903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.584 din 17 august 2010, Decizia Curţii Constituţionale
nr.743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.579 din 16 august 2011, Decizia nr.1 din 11 ianuarie 2012, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia
nr.447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.674 din 1 noiembrie 2013).
226. În privinţa incidenţei normelor de tehnică legislativă în cadrul
controlului de constituţionalitate, Curtea a mai arătat că deşi ele „nu au valoare
constituţională, […] prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de
criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este
necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei,
precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ.
85
Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care
respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi
previzibilitatea necesară” (Decizia nr.26 din 18 ianuarie 2012, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.116 din 15 februarie 2012, Decizia
nr.681 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.477 din 12 iulie 2012, Decizia nr.447 din 29 noiembrie 2013, citată mai sus,
Decizia nr.448 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.5 din 7 ianuarie 2014). De aceea, „nerespectarea normelor
de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi
instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta
sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii” (Decizia nr.26 din 18 ianuarie
2012 şi Decizia nr.448 din 29 octombrie 2013, anterior citate).
227. Se mai reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, instanţa constituţională
este o „instituţie fundamentală a statului, cu rol de garant al supremaţiei
Constituţiei, al statului de drept şi al principiului separaţiei şi echilibrului
puterilor” (Decizia nr.738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.690 din 8 octombrie 2012). Toate acestea
presupun, printre altele, competenţa Curţii, în limitele Constituţiei, desigur, de a
asigura conformitatea întregului fond activ al legislaţiei cu normele şi principiile
fundamentale (Decizia nr.728 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.478 din 12 iulie 2012).
(4.2) Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii
de Justiţie a Uniunii Europene cu privire la noţiunile de claritate a legii şi
securitate a raporturilor juridice
228. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că sintagma
„prevăzut de lege” înseamnă nu doar o anume bază legală în dreptul intern, dar
şi calitatea legii în cauză: astfel, aceasta trebuie să fie accesibilă şi previzibilă (a
se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în cauza Rotaru împotriva
României parag.55, sau Hotărârea din 16 februarie 2000, pronunţată în cauza
86
Amann împotriva Elveţiei, parag.50). Curtea a mai stabilit, potrivit
jurisprudenţei sale constante, că sintagmele „<<prevăzute de lege>> [...] au
legătură [...] cu calitatea legii respective: ele cer accesibilitatea acesteia la
persoanele interesate şi o formulare destul de precisă pentru a le permite,
înconjurându-se, la nevoie, de sfaturi înţelepte, să prevadă, la un nivel rezonabil
în împrejurările cauzei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită
acţiune” (Hotărârea din 8 iunie 2006, pronunţată în cauza Lupşa împotriva
României, parag.32).
229. De asemenea, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor
Omului s-a stabilit că principiul securităţii raporturilor juridice decurge implicit
din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi
constituie unul dintre principiile fundamentale ale statului de drept. În acest sens
sunt hotărârile din 6 decembrie 2007, 2 iulie 2009, 2 noiembrie 2010, 20
octombrie 2011 sau 16 iulie 2013, pronunţate în cauzele Beian împotriva
României (nr.1), parag.39, Iordan Iordanov şi alţii împotriva Bulgariei, parag.47,
Ştefănică şi alţii împotriva României, parag.31, Nejdet Şahin şi Perihan Şahin
împotriva Turciei, parag.56, respectiv Remuszko împotriva Poloniei, parag.92.
230. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a mai statuat că, odată ce
statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi
coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi
incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a
acestei soluţii [Hotărârea din 1 decembrie 2005 pronunţată în cauza Păduraru
împotriva României, parag.92 sau Hotărârea din 6 decembrie 2007 pronunţată în
cauza Beian împotriva României (nr.1), parag.33].
231. De asemenea, jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene a
recunoscut în mod implicit necesitatea respectării aşteptărilor legitime ale
cetăţenilor cărora li se adresează o reglementare legală, spre exemplu, în
Hotărârea din 15 iulie 2004, pronunţată în Cauza C-459/02 - Willy Gerekens şi
Asociaţia agricolă Procol pentru promovarea comercializării produselor lactate
87
împotriva Marelui Ducat al Luxemburgului, parag.23 şi 24, sau Hotărârea din
29 iunie 2010, pronunţată în Cauza C-550/09 - Proces penal împotriva lui E. şi
F., parag.59.
(4.3) Neconstituţionalitatea măsurilor de descentralizare şi de transfer
masiv de bunuri din proprietatea publică/ privată a statului
232. Având în vedere cele reţinute la parag.91-222, ale prezentei decizii,
Curtea constată că legea criticată, în ansamblul său, nu se circumscrie cadrului
normativ prevăzut prin Legea-cadru a descentralizării nr.195/2006 şi instituie, în
mod nepermis, un mecanism derogator imprecis de la legi-cadru în materia
proprietăţii, şi anume Legea nr.287/2009 privind Codul civil, Legea nr.213/1998
privind bunurile proprietate publică şi Legea cadastrului şi a publicităţii
imobiliare nr.7/1996, cu modificările şi completările ulterioare. În acest sens
sunt art.6 şi art.7 cuprinse în Cap.II – Prevederi referitoare la aplicarea
prezentului titlu din Titlul II – Măsuri de descentralizare în domeniul
agriculturii şi dezvoltării rurale, art.6 şi art.7 cuprinse în Cap.II - Prevederi
referitoare la aplicarea prezentului titlu din Titlul III – Măsuri de
descentralizare în domeniul culturii, art.II şi art.III cuprinse în Titlul V – Măsuri
de decentralizare în domeniul învăţământului preuniversitar, art.4 din Cap.II –
Dispoziţii privind direcţiile judeţene pentru protecţia mediului, art.6 şi art.7 din
Cap.III – Dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură, articolul unic din
Cap.VII – Dispoziţii finale cu privire la prezentul titlu, toate cuprinse în Titlul
VI – Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice,
art.1 şi art.2 cuprinse în Cap.II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului
titlu din Titlul VII – Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii, art.1 şi
art.2 cuprinse în Cap.III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din
Titlul VIII – Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului),
analizate la parag.172-222.
233. Astfel, respectarea legilor este o obligaţie fundamentală într-un stat
de drept, iar orice acţiune a autorităţilor publice trebuie să fie subsumată acestui
88
obiectiv. Or, eludarea cadrului normativ preexistent şi modul de operare a
derogărilor realizate prin legea criticată de la acesta reprezintă o încălcare de
către Guvern şi Parlament a obligaţiilor impuse prin art.1 alin.(5) din
Constituţie. O atare conduită pune serioase semne de întrebare cu privire la
securitatea raporturilor juridice, întrucât echivalează cu posibilitatea autorităţilor
publice de a ocoli cadrul legal oricând şi în orice condiţii în timp ce cetăţenilor li
se impune respectarea acestuia. De altfel, Curtea a statuat în mod constant că
„principiul supremaţiei Constituţiei şi principiul legalităţii sunt de esenţa
cerinţelor statului de drept, în sensul prevederilor constituţionale ale art.16
alin.(2), conform cărora <<Nimeni nu este mai presus de lege>>” (a se vedea,
Decizia nr.53 din 25 ianuarie 2011).
234. De asemenea, legea criticată cuprinde o multitudine de dispoziţii
care sunt lipsite de claritate precizie şi previzibilitate. Cu titlu exemplificativ
Curtea reţine următoarele dispoziţii legale:
- dispoziţiile articolului unic pct.12 din Capitolul III al Titlului III
referitoare la comisiile zonale ale monumentelor istorice, care nu au fost corelate
cu întreg ansamblul normativ al legii;
- prevederile art.I din Titlul IV referitoare la lit.d), g), h), i), şi j) – cu
privire la „activităţile turistice pe plajă” ale art.20 alin.(1), precum şi la lit. f) al
art.20 alin.(3) din Ordonanţa Guvernului nr.58/1998; conţinutul lor normativ fie
nu a fost corelat cu celelalte prevederi ale legii (existând suprapuneri de
competenţe), fie folosesc noţiuni improprii care relativizează înţelesul
termenilor consacraţi în domeniul reglementat, fie modul de exprimare este unul
ambiguu ce poate da naştere la interpretări diverse;
- titlul V nu stabileşte subordonarea palatelor, cluburilor copiilor şi elevilor,
precum şi a cluburilor sportive şcolare (de abia Anexa nr.3 la lege prevede că
acestea se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale),
nu prevede autoritatea competentă să numească directorii acestora, foloseşte
termenul „extracurriculare” pentru a desemna activităţile „extraşcolare” (termen
89
folosit pe tot parcursul Legii nr.1/2011), iar art.II al acestui titlu califică unităţile
menţionate ca fiind bunuri;
- articolul unic cuprins în Cap.VII din Titlul VI al legii criticate pare a
stabili constituirea unui drept de administrare, în vreme ce dispoziţiile cuprinse
în Anexa nr.6 la legea criticată, care enumeră bunurile supuse operaţiunii
juridice reglementate prin aceeaşi prevedere legală, se referă la o transmitere a
bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unității
administrativ–teritoriale, așadar la o transmitere a dreptului de proprietate;
- prevederile art.I pct.2 cuprins în Cap. I din Titlul VII referitoare la art.12
alin.(2) din Legea nr.95/2006 conţin sintagma „pe lângă direcţiile de sănătate
publică judeţene şi a municipiului Bucureşti funcţionează (...)”, astfel încât nu se
înţelege dacă centrele care funcţionează „pe lângă” sunt în cadrul direcţiilor de
sănătate publică;
- lit.o) şi ş) din articolul unic alin.(5) din Capitolul I al Titlului VIII se
repetă, iar alin.(7) al aceluiaşi articol unic tratează casele de cultură ale
studenţilor şi cluburile sportive ca fiind bunuri, şi nu instituţii publice. De
asemenea, nu se dispune cu privire la subordonarea caselor de cultură ale
studenţilor şi nici cu privire la titularul dreptului de numire a conducătorilor
direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret;
- art.7 cuprins în Cap.II din Titlul II şi art.7, cuprins în Cap.II din Titlul III,
respectiv Anexa nr.1 şi Anexa nr.2 sunt necorelate, acestea din urmă
neconţinând nicio referire la bunuri proprietate privată a statului;
- la Anexa nr.3, în coloana Denumirea bunului, este redată denumirea
persoanei juridice care foloseşte imobilul supus procedurii de transfer;
- la Anexa nr.5 rubricile din tabel sunt completate selectiv, fără a exista
rigoarea caracteristică tehnicii legislative.
235. Toate acestea demonstrează că legea criticată nu respectă exigenţele
constituţionale referitoare la calitatea legii. Respectarea legilor este obligatorie,
însă nu se poate pretinde unui subiect de drept să respecte o lege care nu este
90
clară, precisă şi previzibilă, întrucât acesta nu îşi poate adapta conduita în
funcţie de ipoteza normativă a legii. De aceea, legiuitorul trebuie să manifeste o
deosebită atenţie atunci când adoptă un act normativ.
236. În consecinţă, legea criticată este contrară art.1 alin.(5) din
Constituţie sub aspectul cerinţei de calitate a legii, ceea ce afectează, în mod
implicit, şi principiul securităţii raporturilor juridice, dimensiune inerentă a
statului de drept. Astfel, Curtea reţine încălcarea prevederilor art.1 alin.(3) şi (5)
din Constituţie.
237. Pentru a întregi imaginea asupra problemelor de tehnică legislativă
pe care le ridică dispoziţiile legale criticate, Curtea mai reţine şi existenţa altor
deficienţe de reglementare cuprinse în Titlul X – Dispoziţii tranzitorii şi finale al
legii.
238. Potrivit art.III, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a
legii, ministerele şi celelalte organe de specialitate care au transferat atribuţii şi
competenţe, potrivit acestei legi, au obligaţia „să supună spre aprobare
Guvernului proiectele de acte normative de modificare a legislaţiei în domeniul
de competenţă a acestora, precum şi cele care reglementează organizarea şi
funcţionarea lor, în conformitate cu diminuarea numărului de personal,
atribuţiilor şi competenţelor stabilite prin prezenta lege”. Or, deşi legea se
fundamentează, potrivit expunerii de motive a acesteia, pe analiza a peste 500 de
acte normative, modificările şi completările exprese aduse cadrului normativ
vizează un număr de 12 acte normative. În aceste condiţii, se constată că un
număr mare de acte normative primare sau secundare au fost modificate şi
completate implicit, fără a fi, prin urmare, identificate expres în textul legii.
Apare astfel imaginea unui domeniu foarte vast de reglementare – neidentificat
în concret - în care noul act normativ aduce „unele” modificări, ce vor fi urmate
de multe alte modificări, de asemenea neidentificate în vreun fel, lăsându-se la
latitudinea autorităților publice iniţiativa corelărilor legislative. Mai mult,
această iniţiativă trebuie să se realizeze într-un termen scurt de 30 de zile, în
91
condiţiile în care nici legea criticată - care a parcurs un lung proces de pregătire -
nu a reuşit să identifice actele normative modificate/ completate.
239. Curtea observă, aşadar, că dispoziţiile tranzitorii şi finale ale legii
criticate nu se referă la elaborarea subsecventă a unor norme de aplicare, ci a
unor „acte normative de modificare a legislaţiei din domeniul de competenţă” al
ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale. Prin urmare, există incertitudine juridică asupra măsurilor pe care
autorităţile publice menţionate la art.III trebuie să le întreprindă în termen de 30
de zile de la intrarea în vigoare a legii.
240. Caracterul eterogen al reglementării, precum şi lipsa unei
individualizări a „măsurilor de modificare” a legislaţiei pe care aceasta le
determină, pun sub semnul întrebării eficienţa măsurilor pe care le prevede şi
stabilitatea legislaţiei în toate domeniile pe care legea criticată le antamează. În
aceste condiţii, termenul de 60 de zile prevăzut de art.IV cu privire la încheierea
protocolului de predare-primire a structurilor, personalului, mijloacelor fixe,
precum şi a bunurilor de natura obiectelor de inventar ce fac obiectul
descentralizării devine unul iluzoriu, nereal, ceea ce afectează buna aplicare a
legii criticate.
241. Referitor la obligaţia punctuală instituită prin art.V în sarcina
Ministerului Finanţelor Publice, ca, pentru proiectele cu finanţare externă
rambursabilă contractate de Guvernul României prin acest minister, să
„convină” cu finanţatorii „eventualele modificări” care „ar putea interveni”
asupra conţinutului acordurilor de împrumut, dincolo de faptul că instituie o
obligaţie de realizare a unui acord doar pentru una dintre părţi, se remarcă prin
caracterul vag şi imprecis în privinţa consecinţelor actualei reglementări asupra
acestor acorduri. De asemenea, textul analizat nu stabileşte nici elementele
concrete necesare configurării mandatului Ministerului Finanţelor Publice
pentru a „conveni” asupra modificărilor pe care le-ar implica prezenta lege
asupra acordurilor de împrumut.
92
242. De asemenea, art.X alin.(2) cuprinde o exprimare lipsită de precizie
respectiv „(...) autorităţile administraţiei publice locale pot schimba destinaţia
bunurilor imobile numai prin hotărâre a Guvernului (...)”. Or, autorităţile
publice locale nu sunt competente să adopte hotărâri în sensul art.108 din
Constituţie.
243. În rândul aceloraşi deficienţe ce ţin de nerespectarea calităţii legii,
circumscrisă textului art.1 alin.(5) din Constituţie, se remarcă şi art.XII, potrivit
căruia „În cazul în care există conflict cu prevederile din alte acte normative
care reglementează domenii ce au făcut deja obiectul descentralizării,
prevalează prevederile prezentei legi vizând competenţele şi atribuţiile
descentralizate ale autorităţilor administraţiei publice locale”. Curtea constată
că textul de lege menţionat nu respectă nici normele referitoare la abrogarea
expresă şi nici cele referitoare la abrogarea implicită, inducând, printr-o
exprimare juridică improprie, ideea unui test comparativ pe care interpretul legii
- oricare ar fi acela - trebuie să îl realizeze, între mai multe legi speciale în
aceeaşi materie, pentru identificarea reglementării aplicabile şi a domeniilor în
care aceasta se aplică. Aceasta constituie o sursă de profundă instabilitate şi
lipsă de previzibilitate a reglementării, fiind premisa creării de interpretări
divergente.
244. Curtea constată că art.XII este o reglementare improprie, care
excedează cadrului stabilit prin Legea nr.24/2000. Or, evenimentele legislative
ce pot interveni pe durata de existenţă a unui act normativ sunt prevăzute, în
mod expres, în Capitolul VI - Modificarea, completarea, abrogarea şi alte
evenimente legislative din Legea nr.24/2000. Numai Constituţia prevede la
art.20 alin.(2) că „Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele
privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi
legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în
care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile”, însă o
asemenea reglementare are în vedere conflictul de norme între actele naţionale şi
93
cele internaţionale. În cauza de faţă, nu se pune problema unui asemenea
conflict, iar normele naţionale, din punct de vedere normativ, ies din fondul
activ al legislaţiei fie prin modificare, completare sau abrogare conform
regulilor stabilite în Legea nr.24/2000, fie ca urmare a constatării
neconstituţionalităţii acestora. În aceste condiţii, legiuitorul, în privinţa
evenimentelor legislative, trebuie să se circumscrie în activitatea sa regulilor
prevăzute de Legea nr.24/2000. Aşadar, Curtea constată că legiuitorul a lăsat la
aprecierea destinatarului normei, a autorităţilor publice învestite cu executarea şi
aplicarea legii, fixarea cadrului normativ existent în materia descentralizării. O
asemenea dispoziţie legală reglementează, în mod implicit, posibilitatea
eliminării selective din fondul activ al legislației a unor prevederi legale în
vigoare, ceea ce afectează unitatea şi scopul măsurilor de descentralizare
promovate, conferindu-le un caracter aleatoriu. În aceste condiţii, destinatarul
normei este pus în situaţia de a alege în mod discreţionar dispoziţiile legale
incidente în acest domeniu, contrar regulilor de tehnică legislativă, care obligă
legiuitorul la reglementarea relaţiilor sociale cu respectarea principiilor generale
de legiferare proprii sistemului dreptului românesc [a se vedea art.1 alin.(1) din
Legea nr.24/2000]. Aşadar, Curtea constată o evidentă încălcare a exigenţelor
art.1 alin.(5) din Constituţie.
245. În privinţa modului în care sunt reglementate măsurile de
transmitere a dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public/
privat al statului în domeniul public/ privat al unităţilor administrativ-teritoriale,
Curtea a analizat la parag.172-222 încălcări ale art.1 alin.(5), art.120 şi art.136
alin.(2) şi (4) din Constituţie.
246. Distinct de problemele ce vizează incidenţa art.1 alin.(5), Curtea
constată încălcarea principiului autonomiei locale prin inexistenţa acordului
autorităţilor administraţiei publice locale în privinţa preluării în domeniul privat
a unităţilor administrativ-teritoriale a unor bunuri din domeniul privat al statului.
94
247. Curtea mai reţine că transferul masiv de bunuri proprietate publică/
privată de la nivel central la cel local, dublat de imprecizia normelor cuprinse în
legea criticată, se constituie într-o încălcare a art.136 alin.(2) şi (4) coroborat cu
art.1 alin.(5) din Constituţie. Mai mult, acest transfer nu este realizat în scopul
realizării efective a competenţelor descentralizate; or, astfel cum s-a arătat la
parag.160, un asemenea transfer de bunuri, având în vedere obiectul de
reglementare a legii, trebuie, realizat în scopul desfăşurării în mod eficient a
activităţii noilor structuri, fără a se urmări eludarea scopului urmărit. Aşadar,
Curtea reţine, şi sub acest aspect, o încălcare a dispoziţiilor art.136 alin.(2)
coroborate cu art.1 alin.(5) din Constituţie.
248. Nu în ultimul rând, Curtea mai reţine că legea operează o
numerotare inconsecventă a articolelor cuprinse în Titlurile I, IV, V, VI – Cap.I,
VII – Cap.I, VIII – Cap.II şi X fiind numerotate cu cifre romane, în timp ce
celelalte articole sunt numerotate cu cifre arabe. Mai mult, la Titlul VI –
Capitolul I se numerotează cu cifre romane, în condiţiile în care este vorba de un
articol unic. Or, potrivit art.47 alin.(4) din Legea nr.24/2000, „În cazul actelor
normative care au ca obiect modificări sau completări ale altor acte normative,
articolele se numerotează cu cifre romane, păstrându-se numerotarea cu cifre
arabe pentru textele modificate sau completate”. Curtea reţine că numerotarea
inconsecventă este dată de faptul că unele dispoziţii legale sunt norme de bază,
celelalte fiind modificatoare sau completatoare, însă şi pentru o atare situaţie
trebuie respectată Legea nr.24/2000, legiuitorul fiind obligat să găsească o
soluţie unitară pentru o bună integrare din punct de vedere formal a actului
normativ în cadrul legislativ existent.
(5) Efectele prezentei decizii a Curţii Constituţionale
249. Potrivit jurisprudenţei Curţii, „situaţia determinată de constatarea
neconstituţionalităţii legii în ansamblul său […] are un efect definitiv cu privire
la acel act normativ, consecinţa fiind încetarea procesului legislativ în privinţa
respectivei reglementări”. De aceea, „opţiunea legiuitorului de a legifera în
95
materia în care Curtea Constituţională a admis o sesizare de neconstituţionalitate
cu privire la o lege în ansamblul său presupune parcurgerea tuturor fazelor
procesului legislativ prevăzut de Constituţie şi de regulamentele celor două
Camere ale Parlamentului” (a se vedea Decizia nr.308 din 28 martie 2012,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.309 din 9 mai 2012).
250. În consecinţă, având în vedere că legea criticată a fost constatată ca
fiind neconstituţională în ansamblul său, Curtea reţine că procedura
parlamentară cu privire la aceasta a încetat în mod definitiv. De aceea, pentru a
reglementa din nou în materia descentralizării, Guvernul sau senatorii şi
deputaţii, după caz, trebuie să iniţieze un nou proiect, respectiv propunere
legislativă în acest sens.
251. În fine, Curtea constată că atât dispozitivul, cât şi considerentele
prezentei decizii sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art.147 alin.(4) din
Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept (a se vedea,
în acest sens, şi Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr.1 din 17 ianuarie 1995
privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de
constituţionalitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.16
din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr.449 din 6 noiembrie 2013, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.784 din 14 decembrie 2013).
Pentru considerentele expuse, în temeiul art.146 lit.a) şi al art.147 alin.(4)
din Constituţie, precum şi al art.11 alin.(1) lit.A.a), al art.15 alin.(1) şi al art.18
alin.(2) din Legea nr.47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
1. Cu majoritate de voturi, respinge criticile de neconstituţionalitate
extrinsecă a Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor
competențe exercitate de unele ministere și organe de specialitate ale
96
administrației publice centrale, precum și a unor măsuri de reformă privind
administrația publică.
2. Cu unanimitate de voturi, admite obiecţia de neconstituţionalitate în
ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă şi constată că Legea
privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de
unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică, în ansamblul
ei, este neconstituţională.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului şi primului - ministru şi se publică în Monitorul
Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 10 ianuarie 2014.
OPINIE SEPARATĂ
1. În dezacord cu decizia, adoptată cu majoritate de voturi, de respingere a
criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă a Legii privind stabilirea unor măsuri
de descentralizare a unor competențe exercitate de unele ministere și organe de
specialitate ale administrației publice centrale, precum și a unor măsuri de reformă
privind administrația publică (pct.1 din dispozitivul Deciziei nr.1 din 10 ianuarie
2014), considerăm că această lege este neconstituţională sub aspectul procedurii
de adoptare, criticile de neconstituţionalitate extrinsecă fiind întemeiate, pentru
următoarele considerente:
I. Scurte consideraţii teoretice cu privire la procedura angajării
răspunderii asupra unui proiect de lege
2. Potrivit art.61 alin.(1) din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate
legiuitoare a ţării, adoptând, în considerarea acestui rol, legi constituţionale,
97
organice şi ordinare [art.73 alin.(1) din Constituţie]. Această competenţă a
Parlamentului, în privinţa legilor organice şi ordinare, poate fi delegată Guvernului
în anumite condiţii, prevăzute de art.115 din Constituţie; acesta din urmă exercită,
astfel, o competenţă delegată (şi nu atribuită) de legiferare, putând adopta
ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă, acte normative de reglementare primară, supuse,
în principiu, aprobării Parlamentului. Iniţiativa revizuirii, aşadar de adoptare a
legilor constituţionale, este reglementată la art.150 din Constituţie, în timp ce
iniţiativa legislativă – deci, de adoptare a legilor organice şi ordinare – este
reglementată la art.74 din Constituţie.
3. Sub aspectul a ceea ce interesează cauza aflată pe rolul Curţii
Constituţionale, se constată că iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor
şi senatorilor, precum şi cetăţenilor. Guvernul transmite spre adoptare
Parlamentului un proiect de lege, în timp ce deputaţii, senatorii şi cetăţenii prezintă
acestuia propuneri legislative.
4. Procedura de adoptare a legilor organice şi ordinare este reglementată de
art.75 şi art.76 din Constituţie, aceste texte constituindu-se în dreptul comun în
materie. Pe lângă procedura de drept comun/obişnuită de adoptare a legilor
(organice/ ordinare), legiuitorul constituant a reglementat la art.114 din Constituţie
instituţia angajării răspunderii Guvernului, care se constituie într-o veritabilă
procedură specială de adoptare a legilor, derogatorie de la dreptul comun.
5. Angajarea răspunderii Guvernului este o procedură complexă ce implică
raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conţinutul său este un act ce
emană de la executiv, şi, pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de
legiferare - aşa cum este în speţa de faţă -, fie se ajunge la demiterea Guvernului.
Aşa fiind, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate
legislativă indirectă de adoptare a unei legi care, neurmând procedura parlamentară
obişnuită, este practic adoptată tacit în absenţa dezbaterilor, Guvernul ţinând cont
sau nu de amendamentele făcute.
98
6. De asemenea, ea este o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât
permite iniţierea unei moţiuni de cenzură, şi de legiferare, deoarece proiectul de
lege în legătură cu care Guvernul îşi angajează răspunderea se consideră adoptat,
dacă o asemenea moţiune nu a fost depusă sau, fiind iniţiată, a fost respinsă.
II. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia angajării
răspunderii Guvernului
(1) Decizii relevante în materie
7. În ceea ce priveşte procedura prevăzută de dispoziţiile art. 114 alin. (1)
din Constituţie, potrivit cărora "Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa
Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a
unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege", Curtea
Constituţională a stabilit, pe calea interpretării sistematice a Constituţiei, o serie de
condiţii şi limite.
(1.1) Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009
8. Prin Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Curtea Constituţională a
statuat că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă
o modalitate simplificată de legiferare, la care "trebuie să se ajungă in extremis
atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită sau în procedura
de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului
nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă."
Prin aceeaşi decizie, Curtea a mai statuat că "angajarea răspunderii Guvernului
asupra unui proiect de lege urmăreşte ca acesta să fie adoptat în condiţii de
maximă celeritate, conţinutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente
într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie
imediată. [...] Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării
răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei
99
rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi
absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului,
şi nu Curţii Constituţionale ca garant al supremaţiei Legii fundamentale".
(1.2) Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010
9. Prin Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a subliniat că
"acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra
unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala
cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu
Parlamentul în ceea ce priveşte atribuţia de legiferare".
(1.3) Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010
10. Prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, Curtea a stabilit
criteriile a căror respectare este impusă de art. 114 din Constituţie, respectiv:
"existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia
Guvernul şi-a angajat răspunderea; necesitatea ca reglementarea în cauză să fie
adoptată cu maximă celeritate; importanţa domeniului reglementat;aplicarea
imediată a legii în cauză."
(1.4) Decizia nr.51 din 25 ianuarie 2012
11. Dincolo de aceste criterii, Curtea a mai constatat, prin Decizia nr.51 din
25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României nr.90 din 3 februarie
2012, că este recomandabil ca legile care privesc domenii esenţiale pentru statul de
drept, cum ar fi, de exemplu, în materie electorală, „să fie dezbătute în Parlament,
iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepţie, prin care
Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui conţinut normativ
aflat la aprecierea aproape exclusivă a Guvernului”, şi că „mecanismul moţiunii
de cenzură, reglementat de art. 114 din Constituţie, poate avea caracter iluzoriu
100
atunci când Guvernul dispune de o majoritate sigură în Parlament, adoptarea legii
asupra căreia Guvernul îşi angajează răspunderea devenind, în aceste condiţii, o
pură formalitate.” În acelaşi context, Curtea a reţinut că această problematică ţine
de buna funcţionare a statului de drept, a colaborării dintre puterile statului, care
trebuie să se manifeste în spiritul normelor de loialitate constituţională, prelungire
a principiului separației puterilor în stat.
(2) Condiţiile necesare angajării răspunderii Guvernului asupra unui
proiect de lege stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale
12. Prin jurisprudenţa citată Curtea Constituţională a fixat condiţiile ce
trebuie a fi realizate pentru angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect
de lege, astfel:
A) angajarea răspunderii Guvernului constituie soluţia ultimă, extremă, de
adoptare a legii, în una din ipotezele următoare, care au caracter alternativ:
a) când adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită sau în procedura
de urgenţă nu mai este posibilă;
b) când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului
de lege în procedura uzuală sau de urgenţă;
B) existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra
căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea;
C) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate;
D) importanţa domeniului reglementat;
E) aplicarea imediată a legii în cauză.
13. Cu privire la efectele deciziilor sale, Curtea Constituțională a statuat în
mod constant că puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi
deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi
considerentelor pe care se sprijină acesta, aspect reținut și în prezenta decizie.
III. Analiza criticilor de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile
art.114 din Constituţie interpretat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale
101
(1) Angajarea răspunderii Guvernului ca soluţie ultimă, extremă, de
adoptare a legii
14. Nu sunt îndeplinite în cauză nici una dintre ipotezele alternative stabilite
în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
a) ipoteza în care adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită
sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă
15. Descentralizarea administrativă a debutat în anul 1991, iar scopul
acesteia şi principiile care o guvernează configurează un proces complex, de lungă
durată, care impune o continuă monitorizare. De-a lungul timpului au fost
adoptate o serie de măsuri în acest sens, iar legea care face obiectul sesizării se
adaugă acestor măsuri. Prin urmare, nu există nici o justificare pentru a fi exceptată
de la procedura obişnuită de legiferare. Nu s-a demonstrat în cauză vreo
imposibilitate a adoptării legii prin procedura obișnuită sau de urgență, astfel încât
să se susţină recurgerea la o procedură legislativă extremă, cu caracter de ultimă
soluţie de legiferare.
16. Mai mult, se observă că în procedura parlamentară obişnuită de
legiferare se află şi o Propunere legislativă privind descentralizarea unor servicii
publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației
publice centrale către autoritățile administrației publice locale. Cu privire la
această propunere legislativă, punctul de vedere transmis de Guvern cu adresa
nr.7360 din 25 iulie 2013 este negativ. Poziţia Guvernului exprimată în avizul său
cuprinde, în linii mari, aceleaşi critici care sunt formulate de autorii prezentei
sesizări (încălcarea art.120 din Constituţie cu referire la principiul autonomiei
locale, art.123 din Constituţie referitor la rolul prefectului, neconcordanţa cu Legea
descentralizării nr.195/2006, respectiv cu regulile generale, etapele şi măsurile care
trebuie respectate de către fiecare minister care se descentralizează şi cadrul
instituţional al procesului de descentralizare, amploarea procesului de
regionalizare-descentralizare). Guvernul invocă şi un dezacord cu prevederile
constituționale consacrate de art.1 alin.(4) referitoare la principiul separației
102
puterilor în stat, deoarece „întreg procesul de descentralizare administrativă şi
financiară ţine exclusiv de competenţa Guvernului, potrivit Legii descentralizării
nr.195/2006, Guvernul fiind singurul abilitat să gestioneze întregul proces de
descentralizare în conformitate cu principiile, regulile şi cadrul instituţional, astfel
cum rezultă din legea descentralizării”.
17. Existenţa unei alte propuneri legislative nu împiedică Guvernul, de plano,
să îşi angajeze răspunderea asupra unui nou proiect de lege1. Cu toate acestea,
existenţa propunerii legislative şi poziţionarea Guvernului în raport cu aceasta, în
contextul recurgerii, în paralel, la procedura angajării răspunderii asupra unei legi
cu același obiect, sunt de natură să demonstreze că recurgerea la o procedură
simplificată de legiferare în cauză, nu are caracterul unei măsuri in extremis, ci
este mai mult expresia unei pretinse exclusivităţi a Guvernului de a iniţia şi a
gestiona problematica descentralizării, inclusiv la nivel de reglementare, în
contradicţie cu prevederile art.1 alin.(4) din Constituţie referitor la principiul
separaţiei puterilor în stat.
18. Mai mult, în cazul în care viziunea Guvernului se află în discordanță cu
cea a Parlamentului, cea care prevalează este a organului legiuitor suprem, organul
executiv, Guvernul, aflându-se sub control parlamentar, şi nu invers. Astfel,
Guvernul avea abilitarea legală de a formula amendamente la proiectul aflat în
dezbatere Parlamentară, iar în caz de respingere a acestora să pună în executare în
totalitate actul normativ astfel adoptat, supremația Parlamentului în materie de
legiferare fiind incontestabilă.
b) ipoteza în care structura politică a Parlamentului nu permite
adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă
19. Structura politică a Parlamentului nu constituia un impediment pentru
adoptarea acestui proiect de lege, fiind evident că, în condițiile unei majorități
sigure în Parlament, adoptarea legii s-a transformat practic într-o formalitate,
1 În acest sens este Decizia Curţii Constituţionale nr.232 din 10 mai 2013, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.359 din 17 iunie 2013
103
mecanismul moțiunii de cenzură fiind ab initio exclus. Guvernul a respins, de
altfel, o serie de amendamente aduse legii de către parlamentari cu simpla
motivare că acestea nu concordă cu viziunea sa ori a unor ministere2.
20. Din modul în care a acționat Guvernul în legătură cu modalitatea de
adoptare, din poziţia exprimată în punctul de vedere transmis asupra propunerii
legislative cu obiect asemănător, ori cu privire la chiar proiectul în cauză, care a
generat respingerea amendamentelor care nu corespund viziunii sale, ar rezulta că
monopolul legislativ în materie de descentralizare ar trebui să reflecte exclusiv
viziunea sa. În aceste condiţii, există posibilitatea de a trage concluzia că, și în
continuare, la modificarea actelor subsecvente sau la descentralizarea altor
competențe, s-ar impune același procedeu de excepție.
(2) Importanța domeniului de reglementare
21. Astfel cum s-a reţinut şi în considerentele prezentei decizii, măsurile
prevăzute de legea criticată se înscriu într-un amplu proces de reformă
administrativă iar, sub acest aspect, legea ar realiza condiţia referitoare la
importanţa domeniului de reglementare.
22. Cu toate acestea, tocmai amploarea și complexitatea domeniului de
reglementare pledează în favoarea recurgerii la procedura obișnuită de legiferare,
iar nu la o procedură cu caracter excepțional, caracterizată prin celeritate. În acest
caz subzistă ipoteza vizată de Decizia nr.51 din 25 ianuarie 2012 a Curții
Constituționale, privitoare la reglementarea unui domeniu esenţial pentru statul
de drept, situație în care se impune ca legile „să fie dezbătute în Parlament, iar nu
adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepţie, prin care Parlamentul
este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui conţinut normativ aflat la
aprecierea aproape exclusivă a Guvernului”.
23. De altfel, chiar şi procedura accelerată a angajării răspunderii, restrictivă
sub aspectul amendamentelor, a relevat existenţa a numeroase amendamente, în
2 A se vedea Fişa actului – PL-x nr. 497/2013 - www.cdep.ro
104
parte admise, care au vizat inclusiv erori materiale. Uneori, așa-zisele „erori
materiale” se referă la situația juridică a unor imobile care nu aparţin proprietăţii
publice, ele aflându-se în proprietate privată3
. Multitudinea amendamentelor
formulate demonstrează complexitatea domeniului reglementat şi interesul
legiuitorului în dezbaterea parlamentară a proiectului de lege.
24. Chiar reţinând însă realizarea condiţiei importanţei domeniului de
reglementare, aceasta nu poate susţine, în mod singular, constituţionalitatea
extrinsecă a legii, întrucât condițiile angajării răspunderii Guvernului asupra unui
proiect de lege, astfel cum au fost acestea stabilite în jurisprudența Curții
Constituționale, trebuie întrunite cumulativ.
(3) Criteriile referitoare la urgența măsurii, celeritatea procedurii,
aplicarea imediată a legii în cauză
25. Considerăm că nu este îndeplinită condiția referitoare la urgența măsurii,
deoarece nu s-a relevat pericolul pentru vătămarea interesului public determinat de
neadoptarea urgentă a măsurilor asumate. Expunerea de motive nu oferă o
justificare a motivelor care necesită adoptarea urgentă a măsurilor şi care sunt
valorile esenţiale care ar fi salvgardate prin evitarea dezbaterilor parlamentare. Mai
mult, nu sunt indicate disfuncţionalităţi în actuala configuraţie a instituţiilor
transferate şi care ar fi beneficiul cetăţeanului dacă acele structuri şi competenţe ar
fi transferate în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale.
26. Argumentele Guvernului privesc adoptarea bugetului pe 2014 şi faptul că
în acelaşi an, 2014, începe un nou exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene.
Se arată că “în cazul adoptării ulterioare a descentralizării administrative, o serie de
competenţe ale serviciilor deconcentrate vor trece în subordinea/coordonarea
consiliilor judeţene şi locale, activitatea acestora ar putea fi blocată, cu grave
repercusiuni asupra vieţii cetăţenilor, dacă sumele necesare pentru funcţionarea
instituţiilor transferate nu vor fi prevăzute în bugetele unităţilor administrativ-
teritoriale pentru 2014”.
3 A se vedea Fişa actului – PL-x nr. 497/2013 - www.cdep.ro
105
27. Or, nu se poate vorbi de un blocaj câtă vreme Dispoziţiile finale şi
tranzitorii ale legii iau în calcul şi prevăd măsuri inclusiv cu privire la situaţia în
care descentralizarea structurilor ce fac obiectul legii are loc pe parcursul
exerciţiului bugetar al anului 2014 (art.XI pct.4 din lege). Nu se justifică însă
importanța exercițiului bugetar al anului bugetar 2014 și nici care ar fi diferența
față de anii anteriori ori viitori ce ar putea justifica alegerea acestui an. Potrivit
Guvernului, de la 1 ianuarie 2014 începe un nou exerciţiu financiar al Uniunii
Europene, ceea ce reprezintă o nouă perioadă de alocare a fondurilor europene în
intervalul 2014 -2020. Se arată că, “în aceste condiţii este esenţial ca transferul de
competenţe şi resursele aferente de la administraţia publică centrală către cea
locală să aibă loc înainte de începerea noii perioade de programare, astfel încât
structurile descentralizate să fie operaţionale şi pregătite pentru elaborarea de
proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe”.
Guvernul nu a precizat însă cum ar putea influenţa aceste modificări - cuprinzând
anumite măsuri de descentralizare în raport cu obiectivele propuse - elaborarea de
proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe.
28. Mai mult, legea criticată prevede o serie de măsuri a căror derulare este
etapizată pe termene, astfel încât măsurile de aplicare, în sensul construirii cadrului
legal necesar de către autorităţile implicate, vor fi ulterioare adoptării bugetului pe
anul 2014, respectiv începerii noului exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene.
De altfel, la nivelul Uniunii Europene nu se fac planificări în funcție de unele sau
altele dintre competențele autorităților centrale sau locale ale statelor membre.
29. Acestea demonstrează că legea nu are o aplicare imediată, câtă vreme
legiuitorul a fixat intervale de timp în care autorităţile publice trebuie să asigure
condiţiile necesare pentru punerea în aplicare a legii.
30. Atrag atenţia în mod particular termenele de 30 şi 60 de zile prevăzute de
legea criticată pentru supunerea spre aprobare Guvernului a proiectelor de acte
normative de modificare a legislaţiei din domeniul de competenţă al ministerelor
şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care au
106
transferat atribuţii şi competenţe, respectiv emiterea de instrucţiuni-ordine-norme
metodologice în vederea corelării cu prevederile acestei legi.
31. Practic, se plasează, într-un termen de 30 de zile, tot efortul de corelare a
legislaţiei şi de modificare a cadrului normativ în materiile supuse descentralizării,
ulterior adoptării unor măsuri punctuale de descentralizare. Aceste măsuri, astfel
cum au fost reglementate, relevă deja probleme de paralelisme, contradicţii,
confuzii care fac dificilă adoptarea unor măsuri de corelare într-un interval prefixat
de timp în raport cu timpul scurs până la adoptarea legii, dificultăţi la care se
adaugă şi cele privind identificarea bunurilor care fac obiectul transferului
dreptului de proprietate, cu consecinţe negative şi asupra operaţiunii de predare-
primire a bunurilor.
În concluzie, considerăm că adoptarea legii prin angajarea răspunderii
Guvernului încalcă prevederile art.114 din Constituţie, astfel cum au fost
interpretate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
În egală măsură, angajarea răspunderii Guvernului încalcă prevederile
art.61 alin.(1) referitoare la rolul Parlamentului şi ale art.102 alin.(1)
referitoare la rolul Guvernului şi, prin urmare legea criticată este contrară
dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art.1 alin.(3), (4) şi (5) referitoare la
separaţia puterilor în stat şi respectarea Constituţiei şi a legilor şi la statul de
drept.
Judecători
Prof.univ.dr. Mona Maria Pivniceru
Augustin Zegrean
Daniel Marius Morar