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¿Debilitarcontrolesan/corrupciónoagilizarlaejecucióndelpresupuesto?
Análisisdelasinicia/vasdeleynúmerosde
registro5252,5263,5264y5269
RicardoBarrientosGuatemala,Centroamérica,18demayode2017
Contenido1. Tensión entre transparencia y controles versus agilidad
en la ejecución presupuestaria
2. Controles de transparencia versus agilidad en la agenda
legislativa de coyuntura. Análisis y recomendaciones
para: • La iniciativa de ley número de registro 5252
• Las iniciativas de ley números de registro 5263 y 5264
• La iniciativa de ley número de registro 5269
3. Conclusiones
1. Tensiónentretransparenciaycontrolesversusagilidadenlaejecuciónpresupuestaria
Una tensión que no debiese exis1r
• Laprioridadsiempredebeserfacilitaryagilizarlaejecucióndelpresupuesto
• Peroestaprioridadnodebeserexcusaparatolerarlacorrupción• Porello,loscontrolessísonnecesarios,aunquegenerencargadetrabajoadicional
• Laagilidaddelaejecuciónpresupuestarianodependesólodelaexistenciadecontrolesan=corrupciónydetransparencia.Quizátanomásimporte:• Buenaplanificación• Serviciocivilbiencapacitado• Disponibilidadfinancieraoportunaysuficiente
Una tensión que no debiese exis1r
• EnGuatemalaelproblemadecorrupciónesgrave,ylosantecedenteshablanporsísolos:• Losescándalosdecorrupciónperseguidospenalmentedesde2015
• Peroademás,muchosmáspreviosa2015• Elfideicomisodereconstruccióncreadoparaelterremotode1976
• Perotambiéncasitodoslosfideicomisospúblicosdesdeentonces,creadoscomounidadesejecutorasdefondossocialesparaagilizarlaejecuciónpresupuestaria• FIS,Fonapaz,Covial,FOSS,Fodes,Fopavi,Fidemuni,Fidevillanueva,Fidesantacatarina,etc.Todosfocosdeopacidadycorrupción.
• MecanismosparalelosdeejecucióncomoONGyorganismosinternacionales
• Adquisicióndebienesyserviciosmuyvulnerablesalacorrupción• Obrapública,medicamentoseinsumosmédicos,alimentos,combus=bles,armas,fer=lizantes,pautapublicitaria,arrendamientos,etc.
Un extremo dañino: controles de transparencia demasiado engorrosos
Controlesdemasiadoengorrosossevuelvenexcusaparalaineficienciaeincapacidadparaejecutar
Controlesdetransparenciay
rendicióndecuentas
Agilidaddelaejecución
presupuestaria
El otro extremo dañino: suprimir o debilitar controles para agilizar y facilitar la ejecución presupuestaria
Debilitarosuprimircontrolesconlaexcusadeagilizarlaejecuciónesunaventanaparalacorrupciónylosabusos
Controlesdetransparenciay
rendicióndecuentas
Agilidaddelaejecución
presupuestaria
Equilibro entre controles de transparencia y agilidad de la ejecución presupuestaria: el óp1mo deseable
Esteequilibrioesóp/moporquecontribuyealaeficienciayefec/vidaddelages/ónpública,ya/endelas
principalesdemandasciudadanas
Controlesdetransparenciay
rendicióndecuentas
Agilidaddelaejecución
presupuestaria
+Buenaplanificación+Buenserviciocivil+Disponibilidadfinanciera
Equilibro entre controles de transparencia y agilidad de la ejecución presupuestaria: el óp1mo deseable
• Sinembargoesmuydi[cil,sinoimposiblealcanzarelequilibrioóp=moperfectoentrecontrolesyagilidad
• Tampocogozaríadelbeneplácitoyaprobacióndetodoslossectores.Esnaturalquehayaquienes:• Prefieranodemandenmáscontrolesdetransparenciaqueagilidad
• Prefieranodemandenmásagilidadquecontrolesdetransparencia
• Esunacues=óndeinteresesynaturalezadelsectoralquesepertenece• Yporellolacombinacióndecontrolesyagilidadesunadecisiónpolí/caquedebetenerrespaldotécnico
• Esdecir,lucharcontralacorrupciónyafavordelatransparenciapuedesercomplejo• Ambasdemandas,portransparenciayagilidad,sonlegí=mas
• Sinembargo,enmediodeellassehaescondidolacorrupciónyelabuso…
2. Controlesdetransparenciaversusagilidadenlaagendalegisla/vadecoyuntura.Análisisyrecomendacionespara:• Lainicia/vadeleynúmeroderegistro5252
Inicia1va 5252: propone modificar los des1nos específicos del IVA-Paz
Ley del IVA vigente (Dto. 27-92) Propuestas de la iniciativa 5252Destina a las municipalidades 1.5 puntos porcentuales de los 12 de la tarifa del IVA Destinar a las municipalidades 2 puntos
porcentuales de los 12 de la tarifa del IVA
1/4 para gastos de funcionamiento, pago de prestaciones y jubilaciones 1/4 para gastos de funcionamiento, pago de
prestaciones y jubilaciones3/4 para inversión 3/4 para inversión
La mitad del incremento (0.25 puntos porcentuales) los administraría el Infom para proyectos de agua y saneamiento
Destina a los fondos para la paz, mientras existan, 1 punto porcentual de los 12 Destinar la tarifa social de electricidad 0.5 puntos
porcentuales de los 12 de la tarifaCuando ya no existen, la recaudación va al fondo común 1 a 60 kWh mensuales Q 0.50 / kWh
61 a 88 kWh mensuales Q 0.75 / kWh89 a 100 kWh mensuales «pago gradual»
Elementos de análisis de la inicia1va 5252
• ElIceficonsideraanómaloyerróneoqueseletrasladóúnicamentealaComisióndeEnergíayMinasynoalaCFPM,peseatenerimpactofiscal
• Deseraprobada,laasignacióndeIVA-PazparalasmunicipalidadesseincrementaríaenalrededordeQ1,030millonesanuales(másdel33%respectoalaasignaciónactual):• Deestos,elInfomejecutaríalamitad,alrededordeQ515millonesanuales
• ElIceficreequelosgobiernoslocalessínecesitanmásrecursos,conlocualestamedidaapoyaríaelpresupuestodelasmunicipalidades
• PEROlamentablementesobrelasmunicipalidadespesannumerososseñalamientosdecorrupciónyenfrentangravesproblemasdeopacidad
Elementos de análisis de la inicia1va 5252
• SegúnlosinformesdecumplimientodelaLAIPrendidosporlaPDH:• Porlomenos22municipalidadesaúnno=enenUIPnipersonalasignado
• Porlomenos38dantrámitealassolicitudesdeIP,peroquenocuentanconacuerdodecreacióndelaUIPono=enenpersonalnombradoniespacioniequipoparalaunidad
• 180municipalidades(53%)nocuentanconelportalelectrónicoqueordenalaLAIPparapublicarinformacióndeoficiootramitarsolicitudeselectrónicas
• Varioscasosdepersecuciónpenaldeactosdecorrupciónyotrosdelitosenmunicipalidades• EntreloscasosdealtoimpactodeCicigyFecidestacanVivar(An/guaGuatemala),Medrano(Chinautla),Rizo(PuertodeSanJosé),VásquezPeralta(Taxisco),RobertoGamarroyEmileneMazariegos(Chicamán),SanJuanComalapa,SanJoséPoaquil,Chiantla,entreotros
Fuente:informesdelaSecretaríaEjecu/vadelaComisióndeAccesoalaInformaciónPública(Secai)delaProcuraduríadelosDerechosHumanos.LosdatosprovienendelassupervisionesinsituydelasupervisióndeportaleselectrónicosquelaSecairealizóen2016.
Elementos de análisis de la inicia1va 5252
• Asegurarelfinanciamientoparalatarifasocialeléctricaesunamedidanecesaria
• Sinembargo,lapropuestadelainicia=va5252carecedeestudiostécnicosquelarespalden• Laexposicióndemo=vosdelainicia=vasólocon=eneunpostuladodedospárrafos,sinanálisisfinanciero
• Estadeficiencianopermiteevaluarsilapropuestasa=sfacelosrequerimientosfinancierosdelsubsidioactualparausuariosdehasta300kWhmensuales
• Laleyvigenteestablecequeluegodeladesaparicióndelosfondosparalapaz,larecaudaciónvaalFondoComún• Estamedidareducelarigidezdelpresupuesto
• Entantoquesus=tuirundes=noespecíficoporotro,man=enelarigidezdelpresupuesto
Recomendaciones del Icefi • Antesdecambioslegalesqueincrementenrecursosparalasmunicipalidades,primero:• Lasmunicipalidades,gobernacionesdepartamentalesyconsejosdedesarrollodebencumplirplenamentelaLAIP
• Debensometerseacontrolesestrictosdetransparenciayrendicióndecuentascomo• Lasdisposicionesparalatransparenciayeficienciadelgastopúblico(Art.23)ycumplirlaEstrategiaparalamejoradelacalidaddelgastopúblico(Art.24),contenidasenlaLeydelPresupuesto2017(Dto.50-2016)
• CumplirdeformaestrictalasnormasdetransparenciafiscalyrendicióndecuentascontenidasenlaLeyOrgánicadelPresupuestoylaLeydeContratacionesdelEstado
• Sedebenrealizarypublicarlosestudiostécnicosnecesariosdelapropuestarelacionadaades=narunapartedelIVA-Pazalatarifasocial
• AdemásdelaComisióndeEnergíayMinas,estainicia=valadeberíaconoceryanalizarlaCFPM
2. Controlesdetransparenciaversusagilidadenlaagendalegisla/vadecoyuntura.Análisisyrecomendacionespara:• Lasinicia/vasdeleynúmerosderegistro5263y5264
Propuestas en dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263: modificar Ley Presupuesto 2017 (Dto. 50-2016)
• Arts.1,2y3proponenlacorreccióndeerroreseneltextodelDto.50-2016.
• Debilitar,modificarosuprimiralgunos«candados»presupuestarios:• Art.4:modificaelArt.12permi=endotransferenciasaONG,fundaciones,asociacionesuotrasen=dadesnoincluidasenelPresupuesto2017,todavezmedienacuerdosoconveniosinternacionalesra=ficados
• Art.5:modificaelArt.15parapermi=rlaprovisióndebienesyserviciosapoblaciónadultaquecarezcadedocumentodeiden=dad
• Art.6:modificaelArt.23parasus=tuirelcensodebeneficiariosporlaobligacióndedepurar,actualizarypublicarunlistadoenportalelectrónico,deaccesofácilyenformatoeditablequedebeactualizarsemensualmente• Además,establecelaobligacióndelaContraloríadeauditaryfiscalizar
La inicia1va 5264: modificar el Art. 23 de la Ley Presupuesto 2017 (Dto. 50-2016)
• Porsuparte,lainicia=va5264propone:• Envezde«beneficiarios»deprogramassocialesserefierea«usuarios»• ElMidesyelMaga,ademásdecoordinarconelINE,debencoordinarconlaSesanpara:• Iden=ficaralos«usuarios»• Priorizarlosmunicipiosconmayoresindicadoresdepobrezaextrema,pobrezayvulnerabilidadalainseguridadalimentariaynutricional• Permitesuscribirconveniosconmunicipalidadesparalaseleccióndelos«usuarios»delosprogramassociales,asícomoparasumonitoreoyevaluación• ObligacióndeinformaralaComisióndeSeguridadAlimentariayNutricionaldelCongreso• Amástardaragostodecadaaño,elMidesdebecrearun«RegistroÚnicodeUsuarios»delosprogramassociales• EsteregistroseríapúblicoyubicadoenelportalelectrónicodelMides
Propuestas en dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263: modificar Ley Presupuesto 2017 (Dto. 50-2016)
• Debilitar,modificarosuprimiralgunos«candados»presupuestarios:• Art.7:modificaelArt.76permi=endoalosCodede:
• Disminuirasignacionesdeinversiónparafuncionesagua,saneamiento,saludyeducación,
encasosdeproyectosdearrastre
• Prorrogaen2meseslafechalímiteparareprogramarobras(del28deabrilal30dejunio)
• Sesuprimelanormaqueexceptuabaalasobrasdearrastredelcumplimientodecriteriosynorma=vasdelConadur
• Art.8:modificaelArt.97extendiendolaampliaciónpresupuestariapreautorizadaparaincluirreprogramacionesdeobradelosCodedeanterioresa2016.
• Art.9:modificaelArt.99,corrigiendoerroresdeformayampliandoenQ40milloneselpresupuestodelaSBS
Propuestas en Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263: modificar Ley Presupuesto 2017 (Dto. 50-2016)
• Art.10:modificaelArt.100cambiandolasnormasparaobligacionespendientesdepagodeejerciciosanteriores:• SuprimequelaelaboracióndeuninventarioelaboradoconbaseenelSiafyelSnipdeproyectosyobrasconobligacionesdeejerciciosanterioresseacondiciónparapagarlas• Laexposicióndemo=vosdelainicia=vayelDictamennoexplicanlajus=ficacióndeestamedida
• SuprimelacomisiónencargadadetrasladaralMinFinyalCongresoeseinventario,integradaporlaunidadejecutoradelaen=daddeudora,laSegeplanylaContraloría
• Lareemplazaporunacomisióninternaintegradaporlaunidadejecutora,auditoríainternaylaUdaf,responsabledeelaborarunlistadodeproyectosyobrasconcontratosnoliquidados,yunalistadeobligacionesycompromisoscontractualesqueaparecenenelSiafyenelSnip• EllistadolopresentaráalMinFinyalCongresoantesdel1dejuliode2017
• Ellistadonoincluiráproyectosdedragadonidebalastro• Elarpculonoesaplicablealasmunicipalidades
• LaContraloríadebeactuarconformealaleyenmateriadeauditoríayfiscalización
Elementos de análisis del Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263 y la inicia1va 5264
• Lascorreccionesdeerroresdeformayredacciónsonacertadas
• Enunavisiónideal,losprogramassocialesdebenseruniversalesysincondicionalidades• ElIcefipropugnaqueestedebeserunobje=vodelargoplazo,enelmarcodeunplandedesarrollodemocrá=coeincluyente
• Laprotecciónyelbienestarsocialesunderechoquenodebeserrestringido• ElEstadoyen/dadescomoelMides,MSPASyMineduc/enenunrolimportanteydebenserfortalecidas
• PerolasrestriccionespresupuestariasactualesdeGuatemalaimposibilitanhoyesavisiónidealydeseable• Parahacerlofinancieramenteviable,serequeriríaunincrementomuygrandeenlacargatributaria
• EntantoGuatemalanohagaviablesestaspremisas,debenmantenerselascondicionalidadesyloscriteriosdepriorización
Elementos de análisis del Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263 y la inicia1va 5264
• Losprogramassocialesdebenfortalecerseyampliarseconcontrolesmuyestrictosdetransparenciayrendicióndecuentas
• Suejecuciónopacaocorruptaimpideelderechoalaprotecciónsocial• LamentablementelaContraloríahadocumentadoabusosycorrupción,enlosquelosreceptoresdeayudasonpersonasfallecidasoquenocalificancomoderechohabientes:• Par=cularmentegravesenelprogramadesubvenciónagropecuaria(Maga)yeldetransferenciasmonetariascondicionadas(Mides)
• ElMineducyelMSPAShanconfirmadoqueen2016noverificaronelcumplimientodelascondicionalidades
• Estasanomalíasimpidenquepersonasquesínecesitandelapoyoloreciban,limitandoelderechoalaprotecciónsocial
Elementos de análisis del Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263 y la inicia1va 5264
• ElIcefiexpresapreocupaciónporlaopacidadycapacidaddeejecucióntandébilenelMides
• Estapreocupaciónsemul=plicaanteelhechoqueelpréstamodelBancoMundialparaelProyectoNutriciónySaludGuatemalaCreciendoSanoporUS$100millones=enecomounidadejecutoraalMides/Fodes• ElIceficonsideraqueesteproyectoestámuybienconcebidoydiseñado,yapoyarálainfraestructuraparael1erniveldeatenciónensalud
• PeroconlasituaciónactualenelMides,elpréstamopodríasumarsealayalargalistadepréstamossinejecutarocaervíc=madelacorrupciónopoli=zaciónenlapróximacoyunturaelectoral
Elementos de análisis del Dictamen favorable CFPM a inicia1va 5263 y la inicia1va 5264
• ElIcefireconocelanecesidadurgentedeincrementarlainversiónpúblicaeninfraestructura• Peropordesgracia,laobrapúblicahasidounfocodecorrupciónyopacidad• Larecuperacióndelainversiónnodebesercontoleranciaalacorrupciónyapañandocontratosquefueronsucritoscome=endodelitos• LainterpelaciónencursoencontradelMinistrodelCIVhareveladodenunciaspenalesencontradedecenasdecontra=stas• ElMinistroAldoGarcíahainformadodealmenos40denunciaspenalesencontratosdeobrapública,incluyendoaOderbrecht
• Además,personerosdeConasaySigmafueronligadosalprocesodelCasoCooptacióndelEstado
• Lapropuestaderealizarpagosacontratosdeperiodosanterioressincondiciónalgunaesinaceptable,yaquepromuevelaimpunidad
Recomendaciones del Icefi • Aprobarlascorreccionesdeformayredacción
• DebehacersereferenciaaDerechohabientes,yno«beneficiarios»o«usuarios»delosprogramassociales
• MantenerlaobligaciónparaelMides,elMagaydemásejecutoresdeprogramassocialesparaqueen2017realicenuncensoopadróndebeneficiarios• Estecensoopadróndebeneficiariosdebesermásqueunsimplelistadodereceptores,incluyendoinformaciónsocioeconómicaquepermitalaauditoríayfiscalización
• Estopermi=ríaunaejecuciónen2018mástransparenteyefec=va
• Otorga=empoparaelurgenteynecesariofortalecimientodelMides
• Debidoalriesgodepoli=zación,noseconsideraprudentelapropuestadelainicia=va5264devincularalosalcaldesalprocesodeseleccióndederechohabientes
Recomendaciones del Icefi • TransferiralMSPASyelMineduclosQ516millonesqueelMidesylosQ20millonesqueelMaga=enenasignadosenelpresupuestode2017paralaejecucióndeprogramassociales• Paraelefecto,serecomiendaqueelCongresoinstaleunamesatécnicaconlapar=cipacióndelMinFin,MSPAS,Mindeduc,Mides,laSegeplan,sociedadcivilytodosectorinteresado
• Lamesatécnicapodríaiden=ficaraquéprogramasorubrosdelMineducydelMSPASselespodríaincrementarelpresupuesto
• ReconsiderarasignaralMides/FodeslaresponsabilidaddeserlaunidadejecutoraparaelpréstamodeUS$100millonesdelBancoMundialparaelProyectoNutriciónySaludGuatemalaCrecerSano
• ElMidesdebepublicarysometeralescru=niopúblicounplanparaelfortalecimientodesucapacidaddeejecución
Recomendaciones del Icefi • NoaprobarlamodificaciónalArt.100delDto.50-2016talcomofuepropuestaeneldictamendelaCFPM:• PorunladoescorrectoatenderlaobjeciónlegaldelaContraloría,puestendríaconflictodeinterésalintegrarlacomisiónpararealizarelinventariodeobrasapagar• Peroporotro,esincorrectoliberardecondicioneselpagodecontratosdeperíodosanterioresconproblemasjudiciales• Loscompromisospendientesdepagodeperíodosanteriorespodríanincluircontratossuscritossineldebidocréditopresupuestario• Ladenominada«deudaflotanteilegal»,cuyasuscripciónviolólaleyanualdelpresupuesto,laLeyOrgánicadelPresupuestoylaLeydeContratacionesdelEstado
• Hacerpagossincondicionescomoauditoríaorevisiónpreviacons=tuiríancasosgravesdeimpunidad
• SerecomiendamodificarloúnicamenteparasuprimiralaContraloríadelacomisiónquedebenrevisarloscontratos
2. Controlesdetransparenciaversusagilidadenlaagendalegisla/vadecoyuntura.Análisisyrecomendacionespara:• Lainicia/vadeleynúmeroderegistro5269
Inicia1va 5269: propone modificar la Ley de Contrataciones del Estado
Ley de Contrataciones Vigente Propuestas de la iniciativa 5259
Cotización Pública Cotización Pública
A partir de Q 90,000 A partir de Q 150,000
Compra de baja cuantía Compra de baja cuantía
Hasta Q 25,000 Hasta Q 90,000
Responsabilidad de quien autoriza la compra Responsabilidad de quien autoriza la compra
Debe publicarse en Guatecompras la documentación de respaldo y cada entidad determina los procedimientos
Suprime la obligación de publicar en Guatecompras y la responsabilidad de cada entidad para determinar procedimientos
Compra directa Compra directa
De Q 25,000 a Q 90,000 De Q 90,000 a Q 150,000
Elementos de análisis de la inicia1va 5269
• Lainicia=vadeleygozadelapoyodeungrupodealcaldes• Surgeyaqueel28deabrilde2017venciólavigenciadeladisposicióntransitoriacontenidaenelarpculo20delDto.46-2016:• Permisopor6mesespararealizarcomprasdirectassinofertaelectrónica
• Variosanálisishanconcluidoqueelabusodelacompradirectacons=tuyeunodelosprincipalesfocosdeopacidadycorrupciónenlasadquisicionespúblicas• Enpar=cular,víaelfraccionamientoseabusadelacompradirectaparaeludirloscontrolesdelasdemásmodalidadesdeadquisiciónpública
• SuprimirlaobligacióndepublicarenGuatecompraslascomprasdebajacuanpacons=tuiríaunretrocesomuygraveenmateriadetransparencia
• Laexposicióndemo=vosdelainicia=vadeleynocon=eneelementosdeanálisistécnicoquejus=fiquensuaprobación• Dehecho,elcontenidodelainicia=vadeleycontradicelosconsiderandos:seproponefortalecerlaco=zaciónylicitaciónpúblicas,peronoseproponenadaalrespecto
Recomendaciones del Icefi
• Dictaminardesfavorableynoaprobarlainicia=vadeley• Suaprobaciónreabriríaoportunidadesalacorrupción
• LasdificultadesqueenfrentanlasmunicipalidadesnosedebenacontrolesexcesivosenlaLeydeContratacionesdelEstado,porloquedebenfortalecerse:• Lasunidadesdecomprasdelasmunicipalidades,capacitándolasparaaprovecharlasventajasdelaSubastaElectrónicaInversayrealizaradecuadamenteco=zacionesylicitacionespúblicasydelaaplicaciónprác=cadelaleyengeneral
• Lasunidadesdeplanificación,yaqueenmuchoscasoslasdificultadessedebenaplanificacióndeficiente
3. Conclusiones
Conclusiones • Nodeberíahabertensiónentreloscontrolesdetransparenciaylaagilidaddelaejecuciónpresupuestaria
• Laagilidaddelaejecuciónsepuedelograrinclusosome=éndolaacontrolesestrictos,vía:• Buenaplanificación,serviciocivilcapacitadoydisponibilidadpresupuestariaoportunaysuficiente
• Laagilidaddelaejecuciónnodebeserexcusaparadebilitarloscontroles• ElfortalecimientodelEstadoydeen=dadescomoelMidesesnecesariayurgenteparalograrunaejecuciónefec=vaytransparentedelosprogramassociales
• Nodebenpagarsecontratosanterioressinauditoríayfiscalizaciónprevia• Lasmunicipalidadesygobiernoslocalesdebenredoblarsusesfuerzosportransparenciayluchacontralacorrupción• DebencumplirplenamentelaLAIPylasnormasdetransparenciacomocondiciónlegí=maparaincrementarleslosrecursos