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FONDESIF – GTZ Boletín Técnico N° 1 – Bolivia, Junio 2001

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Cooperación técnica alemana

De ONG Financiera a Fondo Financiero Privado

- El Caso Boliviano -

Proceso e Impacto de la Formalización en el Sector Microfinanciero de Bolivia

Temas centrales del boletín

La presente publicación trata los motivos, desarrollos, conceptos y resultados acerca de la “transformación”1 de ONGs2 financieras en entidades reguladas – en este caso los Fondos Financieros Privados (FFPs). Especialmente, se enfoca en: 1. Historia de la formalización y su justificación 2. Modelo boliviano de formalización y su entorno 3. Proceso de conformación de un FFP 4. Costos y esfuerzos 5. Principales dificultades 6. Factores de éxito 7. Lecciones aprendidas

1 Hablar de “Transformación” en el estricto sentido de la palabra no es correcto ya que legalmente se trata de la conformación de una nueva entidad y la inversión –como accionistas- de ONGs financieras en aquella. 2 En Bolivia, se denominaron IPDS, Instituciones Privadas de Desarrollo Social. Hoy en día, se utilizan ambos términos.

Este Boletín es el primero deuna serie de publicaciones,

sobre temas de interésactuales, elaborados por el

Proyecto Sistema FinancieroRural, SFR (FONDESIF-GTZ)

Elaborado por:Martina Wiedmaier-Pfister,

Fabiana Pastor y Lucia Salinas

Responsables de la edición:Martina Wiedmaier-Pfister(SFR) y Carlos Rodríguez

Oliviery (Fondo de Desarrollodel Sistema Financiero y deApoyo al Sector Productivo,

FONDESIF)


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1. Historia de la formalización y su justificación

El sector microfinanciero, en sus aproximadamente 15 años de vida, ha evolucionado de manera significativa, no sólo por su crecimiento en cobertura y alcance, sino también conceptualmente. Esto último se refiere a paradigmas de primera generación (en los años 80) como por ejemplo “los pobres no pueden pagar tasas de mercado” y “no saben dónde invertir”, resultando en una oferta crediticia con tasas subvencionadas y créditos dirigidos. Paradigmas de la segunda generación (inicios de los años 90) fueron “los pobres no tienen capacidad de ahorro financiero” y “el crédito es la clave para el desarrollo” los cuales llevaron a la sobre-valoración del crédito.

Últimamente, ha cambiado otro paradigma que existía en el contexto boliviano era aceptado por gran parte del sector microfinanciero: La percepción de que las ONGs financieras tenían que formalizarse como FFP, o dejarían de existir. Más bien, hoy en día se buscan formas de promover la autoregulación de las ONGs financieras para lograr un mejor manejo de los recursos provenientes tanto del estado boliviano, como de la cooperación.

Por esa percepción, basada en una serie de argumentos técnicos como se explica a continuación, la formalización se convirtió en un tema central del sector microfinanciero. Así, sus impulsores más activos fueron las mismas ONGs bolivianas3 y la Cooperación Internacional. Lucharon desde fines de los años 80 por la integración de las ONGs al sistema financiero regulado y un marco regulatorio bajo el cual pudiesen ampliar su cobertura, diversificar sus productos y consolidarse en el mercado.

A lo largo del presente documento, se entenderá “formalización” como la conformación de una nueva entidad y la inversión – en calidad de accionistas - de ONGs financieras en aquella.

Los principales argumentos para la formalización

1. Se buscaba el acceso a nuevas fuentes de fondeo para facilitar, sobre todo, la deseada expansión hacia nuevos mercados y grupos meta, además de lograr economías de escala.

2. Se pretendía consolidar patrimonialmente la nueva entidad con socios que en caso de una eventualidad (como ser una quiebra) tuvieran la solvencia para hacerle frente.

3. Resultó trascendente la diversificación de la oferta de productos y servicios, especialmente para captar depósitos del público y así poder fondear la expansión

3 En realidad, durante muchas discusiones sobre el rol de las ONGs en el mundo de las microfinanzas, finalmente estas se dividieron en dos grupos, según su visión, misión y perspectivas de mercado esencialmente. Por un lado, existían las que buscaban la formalización bajo un esquema de supervisión prudencial. Por otro lado, algunas ONGs se oponían a la formalización, particularmente contra el hecho de tener que comercializarse e incluir socios privados necesarios para tal objetivo, y por miedo de perder su visión social original.


crediticia deseada. Además, se argumentaba que el cliente requiere tanto el servicio crediticio como el de depósitos para acumular reservas, necesarias para mejorar su nivel de vida.

4. Se buscaba una nueva estructura de gobernabilidad. Las ONGs como dueñas de las entidades microfinancieras no eran consideradas como las más adecuadas. Debido a su naturaleza jurídica (no son sociedades mercantiles), no se les puede exigir aportar más capital y por otra parte, resulta difícil determinar el monto al que asciende el mismo, necesario para precisar su capacidad de endeudamiento.

5. Se esperaba que la Banca entre al negocio de las microfinanzas en caso que se diera un respaldo legal a las tecnologías alternativas aplicadas por las ONGs, como ser la garantía solidaria.

La discusiófueron impInternacionespecialmeexistente clas entidadfinancieras

En búsquediscutió la principios ddesarrolló incluyéndoFinancierashecho estuen formalizformas se re Como unadichos modla dudosa v En el casooperación Bancarias -Banca. Igualmenteincluida enreglamenta

Las razonesuna mayor (captaciones

Visión de las ONGs financieras para la conformación de un FFP principales para la decisión de crear un FFP se refieren, en general, a la posibilidad de brindargama de productos y servicios al grupo meta y a la apertura de nuevas fuentes de recursos del público y financiamiento externo) para una entidad regulada.

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n sobre una forma adecuada de formalización y los respectivos esfuerzos ulsados, además de las propias ONGs, fuertemente por la Cooperación al y posteriormente, recibieron el apoyo del Gobierno. Este último pretendía nte la expansión hacia segmentos y regiones pobres; además de evitar la

oncentración en pocos clientes grandes y permitir mayor competencia entre es financieras. De esta manera, se empezó a dar importancia a las ONGs

como futuros actores en el sistema financiero.

da de una solución, primeramente se forma jurídica de las Casas Bancarias a e la década de los años 90. Luego se

la figura de los Bancos Departamentales la en la Ley de Bancos y Entidades (1993). Aunque varias ONGs ya habían dios de factibilidad y expresaron su interés arse bajo esta estructura, ninguna de las dos alizó finalmente.

de las principales razones del fracaso de elos de formalización, se puede mencionar iabilidad.

de los Bancos Departamentales, el principal obstáculo era su permiso de regionalmente limitado y por otro lado - válido también para las Casas

un muy bajo capital social para un nivel de operaciones aproximado al de la

, en 1993 la forma jurídica de los Fondos Financieros Privados (FFPs) fue la Ley de Bancos y Entidades Financieras (N° 1488, Art. 81), pero aún faltaba r la parte operativa en una norma específica.

Banco Sol: Primer caso de formalización

En 1991 se presentó el primer casode formalización en Bolivia: BancoSol, gestado por la ONG financieraPRODEM. Sin embargo, más tarde,no se quiso repetir este caso ya queen aquel entonces se pretendíaelaborar una norma especifica paralas instituciones microfinancieras.

Posteriormente la ONG PRODEMdio lugar a la conformación dePRODEM Oportunidad FFP S.A.


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En 1995, se reglamentó esta nueva forma institucional vía Decreto Supremo (DS), creando el modelo boliviano de formalización para las ONGs financieras – el de los Fondos Financieros Privados. Sin duda, durante todo el proceso, se tuvo que improvisar e innovar, porque no existía un modelo similar o experiencias parecidas que sirvieran como referencia. Por tanto, los actores involucrados tuvieron que enfrentar conflictos en varios aspectos.

Temas conflictivos previos a la reglamentación (DS 24000) Durante varios años, existieron temas conflictivos acerca de la nueva modalidad de formalización, entre los cuales se destacan:

• La gobernabilidad: principalmente la representación de capital de riesgo dentro de la estructura accionaria (cuántos privados, qué porcentaje de acciones pueden o deben tener las ONGs, quién es el dueño, rol de la ONG, etc.)

• El monto de capital requerido: oscilaba entre US$ 200.000 y US$ 1.000.000

• Las operaciones no permitidas: comercio exterior, tarjetas de crédito, cuentas corrientes, fidecomisos, cambio de moneda al público, quedaron finalmente excluidas.


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2. Modelo boliviano de formalización y su entorno

A continuación, se describen el concepto y factores del modelo boliviano de formalización, o de su entorno, que eran y son decisivos para su éxito. Con el entendimiento de estos factores, se pretende crear una visión integral para luego, poder analizar el proceso de formalización de ONGs en Bolivia.

a) El concepto de formalización Esto implica tres aspectos fundamentales:

• Primero, se trata de una conversión legal de una entidad sin fines de lucro, regida bajo el Código Civil a una entidad comercial regida bajo el Código de Comercio.

• Segundo, implica la participación accionaria de capital de riesgo, es decir de inversionistas privados.

• Tercero, ocurre una adecuación administrativa y operativa a los reglamentos de una entidad regulada, definidos por la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF).

El entendimiento de estos tres aspectos clave permite analizar más profundamente la complejidad y los diversos temas relacionados a ellos de forma integral, tal como se realizó en los siguientes capítulos del presente documento.

b) El entorno del sector microfinanciero Al momento de diseñar y lanzar la norma para la creación de los FFPs existían algunos factores externos que luego comprobaron ser decisivos:

1. Aspectos socio-económicos favorables como estabilidad política, crecimiento económico, inflación baja, tipo de cambio estable y el crecimiento significativo del sector micro empresarial, lo que se tradujo en una fuerte demanda por el microcrédito.

2. Una SBEF independiente y fuerte, dispuesta a apoyar el proceso de formalización de las ONGs y ajustar su estructura a su nueva labor.

3. Un sector financiero relativamente consolidado, es decir, el saneamiento de la Banca Comercial y la reestructuración de las entidades financieras públicas ya habían sido casi concluidas.

4. La voluntad política del Estado de apoyar la entrada de las ONGs en el sector financiero formalizado.

5. El apoyo de la Cooperación Internacional, tanto política como técnicamente, bajo el liderazgo de la Cooperación Bilateral, como Alemania (GTZ), Suiza (COSUDE), EEUU (USAID) y entes multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF).


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c) La situación de las Instituciones Microfinancieras (IMFs) Esta fue asimismo decisiva para el éxito del modelo de formalización, particularmente por:

1. La existencia de ONGs especializadas en microcrédito que ya habían alcanzado un nivel de sostenibilidad financiera y madurez razonable.

2. Un número de ONGs dispuestas a someterse a la supervisión prudencial que, en su gran mayoría, ya aplicaban las normas (especialmente contables, de reportaje y de previsión) de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras.

3. Personal gerencial de las ONGs dedicado y con visión.

Estos aspectos muestran que la situación en los primeros años de la década del 90 era bastante favorable para lograr el consenso y compromiso de los actores y así, finalmente, introducir la norma respectiva.

d) La normativa Son dos las principales normas que forman la base para los FFPs: La Ley de Bancos y Entidades Financieras (1993) que define a las “Entidades Financieras No Bancarias” y habilita la modalidad del Fondo Financiero Privado; el Decreto Supremo 24000 (1995) que reglamenta la figura del FFP y de tal manera lo hace operativo.

Ley de Bancos y Entidades Financieras N° 1488 (LBEF)

• Art. 4: Las actividades de intermediación financiera y de servicios auxiliares financieros (...), serán realizadas por las entidades financieras autorizadas por la SBEF.

• Art. 81: Otras entidades financieras no bancarias son: 1. Todos los Fondos, incluidas

unidades crediticias, de intermediación, inversión, desarrollo, fomento y otros creados por el Estado.

2. Fondos Financieros Privados.

3. Instituciones privadas para desarrollo social u Organizaciones no Gubernamentales

4. Cajas de Préstamo Prendario.

Decreto Supremo N° 24000

Los requerimientos para establecer un FFP son principalmente: • Un capital mínimo de 630.000 Derechos Especiales de

Giro (DEGs), equivalente a 800.000 dólares,aproximadamente.

• Contar con profesionales con amplia experiencia enmecanismos de captación de ahorro, concesión yrecuperación de pequeños créditos.

• Cumplir con los requisitos establecidos por la LBEF paraobtener la Licencia de Funcionamiento.

Las operaciones que un FFP puede realizar, con las limitaciones yprohibiciones de la LBEF son principalmente:

• Captación de fondos del público solamente a través decajas de ahorro y depósitos a plazo fijo

• Contraer obligaciones subordinadas • Contraer créditos con entidades financieras externas o

internas • Otorgar créditos a corto, mediano y largo plazo • Otorgar Boletas de Garantía • Realizar giros y órdenes de pago dentro del país • Realizar operaciones de cambio de moneda para sus

propias operaciones • Celebrar contratos de arrendamiento financiero • Otras operaciones: descuento de documentos de

comercio, emitir y colocar obligaciones, etc.


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Adicionalmente, existe el Reglamento de la SBEF sobre Constitución y Funcionamiento de los Fondos Financieros Privados. Este instrumento legal, que proporciona los lineamientos para la creación de un FFP, cuenta con 15 artículos en los cuales se especifican los requerimientos para la obtención del Permiso de Constitución (por ejemplo contar con por lo menos 5 accionistas fundadores naturales o jurídicos4) los cuales, una vez cumplidos, permiten obtener la Licencia de Funcionamiento.

e) Apoyo técnico – financiero de la Cooperación Internacional Tanto la SBEF como las IMFs recibieron el apoyo técnico-financiero de la Cooperación Internacional. Ello se tradujo en asesoramiento y capacitación, durante varios años, para las dos Intendencias principales involucradas con las IMFs.5 Además, los nuevos FFPs pudieron contar con inversionistas internacionales (ver página 21), accedieron a nuevas líneas de crédito externas para financiar la expansión de su cartera y recibieron apoyo técnico para el ajuste y desarrollo de sus sistemas y estructuras.

El conjunto de estos factores favorables permitió que, entre 1995 y 2000, se aprobaron cuatro iniciativas de conformar un FFP por parte de ONGs financieras6.

f) Casos de formalización de los FFPs microfinancieros:

ONGs Fundadoras

Nombre del

Fondo Financiero Privado

Inicio de

operaciones como FFP

PRO-CREDITO

Caja Los Andes S.A. FFP

Julio 1995

Centro de Fomento a Iniciativas

Económicas FIE

Fondo Financiero Privado para el

Fomento a Iniciativas Económicas S.A. FIE S.A. FFP

Marzo 1998

ANED, CIDRE, FADES, IDEPRO,

UNITAS

ECO FUTURO *

S.A. FFP

Junio 1999

Fundación para la Promoción y el

Desarrollo de la Microempresa (PRODEM)

PRODEM Oportunidad

S.A. FFP

Enero 2000

* El caso de EcoFuturo es el único donde varias ONGs conformaron el FFP: Asociación Nacional Ecuménica de Desarrollo (ANED), Centro de Investigación y Desarrollo Regional (CIDRE), Fundación para Alternativas de Desarrollo (FADES), Instituto para el Desarrollo de la Pequeña Unidad Productiva (IDEPRO) y Unión Nacional de Instituciones para el Trabajo de Acción Social (UNITAS), una red de ONGs no financieras

4 Este requisito está contemplado en el Código de Comercio para la formación de Sociedades Anónimas. 5 La Intendencia de Estudios y Normas y la Intendencia de Supervisión de Entidades no Bancarias (creada en 1997). 6 Además, existen tres FFPs que no se conformaron a partir de ONGs. Estos eran, o son orientados al financiamiento de crédito de consumo u otros, y no se consideran ampliamente en este documento. Se trata de los FFPs FASSIL, ACCESO y Fondo de la Comunidad.


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3. Proceso de conformación de un FFP El proceso de conformación de un FFP fue determinado, en primera instancia, por una serie de decisiones que debían tomar los fundadores y posteriormente, por la ejecución de pasos concretos que tenían que seguir. Dichas decisiones estaban referidas al modelo escogido (una o varias ONGs), al futuro rol de la(s) ONG(s) y a los nuevos inversionistas o accionistas (privados, Cooperación). Los pasos concretos para conseguir la Licencia de Funcionamiento y habilitar finalmente a la nueva entidad financiera implicaron la transferencia de activos y personal, además de los ajustes de sistemas (MIS), manuales y otros.

Decisiones de los fundadores (1) Qué modelos se aplicaron para conformar un FFP?

1. Una ONG funda un FFP y traspasa sus actividades microfinancieras, parte de sus activos y personal al FFP.

2. Varias ONGs se juntan, conforman un FFP y traspasan parte o todas sus actividades microfinancieras y parte de sus activos y personal a la nueva entidad financiera.

3. Una entidad privada establece un FFP, tal como en el caso de tres FFPs de consumo: ACCESO, FASSIL y Fondo de la Comunidad7.

Las ONGs aplicaron principalmente los modelos 1 y 2. En el tercer caso, son entidades plenamente privadas y sin trasfondo de ONG o de microcrédito que han establecido un FPP.

(2) Cuál será el futuro de la(s) ONG(s) posterior a la formalización? Según la experiencia de las ONGs bolivianas que han fundado un FFP, se dieron principalmente tres opciones8:

1. La ONG sólo figura como accionista: Fue el caso de una ONG (ProCrédito). Sin embargo, recientemente, en 2001, ha comenzado a ofrecer servicios no financieros en áreas rurales.

2. La ONG sigue operando como ONG financiera: Tres ONGs (FADES, ANED, CIDRE) siguen ofreciendo servicios financieros en los mercados donde no opera el FFP.

3. La ONG trabaja en servicios complementarios no financieros: Tres ONGs (IDEPRO9; PRODEM; FIE) trabajan en desarrollo rural o micro empresarial.

La decisión de la(s) ONG(s) respecto a su futuro, fue clara en un inicio. Sin embargo, en el transcurso de los años, algunas ONGs que pretendían dejar de brindar servicios

7 Estos FFPs de consumo presentaron dificultades que se debieron principalmente a desviaciones de su tecnología de crédito (crédito de consumo -para asalariados- a clientes de microcrédito - autoempleados-), entre otras. 8 UNITAS sigue con su anterior función como red de ONGs. 9 Esta entidad ofrece casi exclusivamente servicios no financieros, sin embargo, en algunas regiones del país continúa con algunas actividades crediticias.


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financieros y dedicarse únicamente a aquellos no-financieros, han vuelto o tienen planes de volver a dar créditos. Estas entidades veían muy complicado, costoso e incierto el hecho de cambiar de rol. Esto, sin duda, podría incrementar las discusiones sobre posibles conflictos de intereses entre el rol de accionista de una ONG en un FFP y ser prestamista por cuenta propia, si por ejemplo los mercados de ambas entidades no se hubieran definido con claridad.

(3) Quiénes serán los nuevos accionistas? La selección de los nuevos accionistas resultó ser determinante para el futuro del nuevo fondo. En ese sentido, un conflicto es inherente. Por un lado, las ONGs buscan accionistas solventes bajo un concepto comercial. Por otro lado, temen que un accionista privado determine la política de la institución hacia el objetivo principal de mayor retorno y consecuentemente, se pierda la orientación social y hacia el grupo meta tradicional. En realidad, todas las ONGs bolivianas que han conformado un FFP escogieron un mix entre inversionistas privados nacionales y entidades de Cooperación Internacional.10 El cuadro siguiente detalla su estructura accionaria.

Estructura accionaria de los FFPs

FFP A la fecha de inicio del FFP Salida/ Entrada

Marzo de 2001 Salida

Asociación Pro-Crédito 60.00% Asociación Pro-Crédito 46.90% CAF 20.00% CAF 19.99% COSUDE 10.00% Febrero 2001

BID/FOMIN 15.17% IMI 11.54%

C

aja

Los

Ande

s

Inversionistas Privados 10.00% Enero 1999 Inversionista Privado 6.41% FIE ONG 59.50% FIE ONG 73.11% COSUDE 10.00% COSUDE 7.31% Inversionistas Privados 25.00% Sept. 2000 Mayo 2000 CAF 11.73% 10-Ago-09 Mayo 2000 ICCO 2.85%

FIE

FFP

SA

Inversionistas Privados 5.50% Inversionistas Privados 5.00% IDEPRO 37.92% IDEPRO 27.85% FADES 22.75% FADES 25.06% ANED 9.48% ANED 11.14% CIDRE 15.17% CIDRE 11.14% UNITAS 0.05% UNITAS 0.03% COSUDE 9.91% COSUDE 5.83% Inversionistas Privados 4.75% Inversionistas Privados 2.77%

EC

O F

UTU

RO

Agosto 2000 CAF 16.19% A partir de

7 años PRODEM ONG 71.72% PRODEM ONG 71.72% Inversionistas Privados 27.27% Inversionistas Privados 27.27%

PR

OD

EM

Empresa Boliviana de ADM S.A. 1.01% Empresa Boliviana de

ADM S.A. 1.01%

Fuente: Elaboración propia en base a información brindada por los Fondos BID = Banco Interamericano de Desarrollo; CAF = Cooperación Andina de Fomento; COSUDE = Cooperación Suiza de Desarrollo; ICCO = Organización Intereclesiástica para la Cooperación al Desarrollo; IMI = Internationale Micro Investionen

A la fecha, se puede apreciar que la composición accionaria de cada institución individual no ha tenido modificaciones significativas. Sin embargo, cabe notar que en

10 Algunas entidades de Cooperación Internacional pueden entrar recién después del otorgamiento de la Licencia como FFP, otras ya formalizan su compromiso durante el proceso de formalización.


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todos los FFPs, las ONGs socias se mantienen como las principales accionistas (participación mayor al 70% con excepción de la Asociación Pro Crédito 47%). Asimismo, resalta el interés de la Cooperación Internacional en ser parte de los Fondos, por cuanto mantienen su participación accionaria y en algunos casos han habido nuevos ingresos de estas entidades al FFP.

En general, la participación de inversionistas privados se mantiene reducida desde los inicios de los Fondos, e incluso ha disminuido en algunos casos. En el caso de PRODEM, los socios particulares suman alrededor del 30% de las acciones; al momento no hay Cooperación Internacional participando de la entidad.

Pasos para conseguir la licencia Una vez que la ONG ha decidido formalizarse, solicita un Permiso de Constitución a la SBEF. Posteriormente, en un lapso máximo de 180 días, los fundadores deben cumplir los requerimientos para obtener la Licencia de Funcionamiento.

1° Etapa para conseguir el Permiso de Constitución Los fundadores11 - por lo menos cinco personas naturales o jurídicas - deben presentar los siguientes requisitos:

1. Solicitud de autorización de constitución de un FFP.

2. Acta de Fundación de la Sociedad Anónima, Minuta de Constitución Social y Estatutos.

3. Estudio de Factibilidad Económica y Financiera (mercado, organización, personal, proyecciones a cinco años, políticas de captación y colocación etc.).

4. Documentación complementaria de los fundadores: Certificados Policial de Antecedentes Personales y de Solvencia Fiscal, declaraciones patrimoniales, contratos de suscripción de acciones, Curriculum Vitae (en caso de entidades de Cooperación Internacional documento que apruebe la inversión en el FFP).

5. Certificado de Depósito (CD’s) en el Banco Central de Bolivia (BCB) o Letra de Tesorería del Tesoro General de la Nación (LT’s) por el equivalente al 10% del capital mínimo requerido para un FFP en favor de la SBEF, con un plazo mínimo de 270 días.

Cumplidos estos requisitos, la SBEF los analiza, y en caso favorable, convoca a audiencia a los fundadores. La audiencia constituye en acto exhibitorio donde se comprueba que la solicitud de constitución contiene todos los documentos requeridos por la normativa.

Posteriormente, se inicia el proceso de evaluación de la constitución del FFP y al computo de los términos de Ley.

Una vez admitida la solicitud de constitución la misma es publicada en la prensa nacional a objeto de que en plazo de 15 días cualquier persona interesada presente objeciones a la constitución de la entidad. Concluida la evaluación de la

11 Algunas ONGs tuvieron que modificar sus estatutos pues no tenían potestad expresa de poder ser accionistas de una sociedad anónima.


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documentación presentada, se aprueba o rechaza la solicitud, debiendo publicarse la Resolución que otorga el Permiso de Constitución que tiene una validez de 180 días, en caso de aceptación. A partir de allí, se tramitan los pasos para conseguir la Licencia de Funcionamiento.

2° Etapa para conseguir la Licencia de Funcionamiento Para ello, los fundadores deben cumplir y presentar los siguientes requisitos:

1. Suscribir y pagar en efectivo el 100 % del capital contemplado en el balance de apertura y depositar el monto correspondiente en el Banco Central de Bolivia12.

2. Formalizar la documentación legal: Protocolizar las Escrituras de Constitución y Estatutos e inscribirlos en el Registro de Comercio, el balance de apertura se inscribe en Impuestos Internos.

3. Presentar la nómina de accionistas cuya participación es mayor al 5 % del capital pagado, y de los Directores, Síndicos y personal ejecutivo.

4. Presentar la infraestructura física, software, equipos y pólizas de seguro.

5. Preparar los manuales organizativos, procedimientos operativos y de control interno.

6. Presentar las pólizas de caución y designación del auditor externo.

La SBEF realiza las inspecciones pertinentes de acuerdo con la normativa, y, en caso positivo, otorga la Licencia de Funcionamiento. Esta incluye las restricciones operativas temporales que considere pertinentes (principalmente la movilización de depósitos del público)13. También fija la fecha de inicio de operaciones. Por último, la Licencia de Funcionamiento del FFP tiene que ser publicada en un Diario Nacional.

Transferencia de activos, cartera y personal Al momento de recibir el Permiso de Constitución, la(s) ONGs(s) empieza(n) a traspasar principalmente cartera, activos fijos y personal al FFP. Para este fin, el Fondo desarrolla una propuesta de transferencia destacando cronograma, división de responsabilidades entre ONG y FFP, precios o remuneraciones, etc. que será aprobada por la SBEF.

Se traspasa a la nueva entidad financiera solamente los activos fijos y la cartera definidos en este plan, así como el personal que ha pasado por el proceso de selección14.

Respecto al traspaso de cartera, se dieron tres modalidades según la evolución del Fondo y las necesidades del mercado en los cuatro casos.

La primera modalidad – denominada ¨ Traspaso de Cartera en Administración ¨– se da cuando la ONG (que deja de ser financiera para quedarse como accionista, o brindar servicios no financieros) le cede el total de la cartera al Fondo para que éste la

12 Cabe señalar que estos recursos depositados no generan intereses. 13 Las operaciones de comercio exterior, el manejo de cuentas corrientes, el servicio de cambio de moneda, entre otras, están prohibidas a realizar por el Fondo según la Ley de Bancos y Entidades Financieras No 1488. 14 Varios empleados buenos no podían pasar al FFP porque la Ley de Bancos y Entidades Financieras no permite una pareja de esposos trabajando en una misma entidad.


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administre. La nueva entidad realiza la recuperación de los créditos a favor de la ONG (contra pago de comisión) y otorga el siguiente préstamo (si es el caso). En el proceso se depura la cartera, es decir, se escogen los buenos prestatarios. La idea detrás de esta modalidad es que la ONG abra mercados al nuevo Fondo y que seleccione los clientes. Los clientes débiles se quedan con la ONG que sigue con el trabajo de recuperación. En el caso de FIE, el riesgo de incobrabilidad de cartera en cobranza quedó en el ámbito de la ONG.

En la segunda modalidad – la ¨ Venta Directa de Cartera ¨ – la ONG vende su cartera al fondo a Valor Neto (de previsiones). Es decir que si recupera el importe de la previsión, se le devuelve como utilidad a la ONG.

La tercera modalidad se refiere a una combinación entre la primera y la segunda modalidad, un proceso que comienza con la transferencia de parte de la ¨ Cartera en Administración” y posteriormente se la vende directamente. Este caso se dio con dos Fondos:

• EcoFuturo: El paso de la ¨ Cartera en Administración ¨ a la ¨ Venta Directa de Cartera ¨ fue paulatino15. Sin embargo, es importante destacar que algunas ONGs aun mantienen parte de su cartera y continúan ofreciendo servicios crediticios en regiones donde el Fondo todavía no tiene presencia.

• PRODEM: Inicialmente comenzó con una ¨ Cartera en Administración ¨ debido a que por la ¨ Venta Directa de Cartera ¨ se debían pagar impuestos, lo cual elevaba mucho el costo de la transacción. Sin embargo, dentro de la Ley de Reactivación Económica16, se incluyó un artículo referente a la liberación de impuestos a la transferencia de cartera. Esto permitió el traspaso total de cartera por medio de una venta directa.

Los requisitos y reglas surgen de negociaciones entre la(s) ONG(s) y el mismo Fondo a constituirse; la SBEF analiza el estudio de factibilidad individual y su viabilidad, verifica que la entidad y los auditores hayan escogido la cartera buena y efectúa un seguimiento a los plazos, cronograma de desmonte, calificación, etc. para realizar las proyecciones correspondientes.

El traspaso de activos fijos y personal siguió principalmente dos líneas. En una modalidad, gran parte de activos fijos y personal de la ONG pasaron al Fondo. Formalmente, se despidió al personal de la ONG para volverlo a contratar en el Fondo, luego de una clasificación en la cual fueron pocas personas las que quedaron al margen. Los activos fijos (muebles, computadoras, vehículos y oficinas principalmente), fueron traspasados de la ONG –alquilados y/o vendidos- al Fondo. En algunos casos como el de PRODEM, se contrató una firma encargada del avalúo de activos así como del seguimiento de este proceso de traspaso. El problema se presentó a la hora de valuar los bienes (activos) y negociar con los accionistas privados, quienes exigían inventariador y cotizador independiente.

15 Se traspasó toda la cartera de las agencias acordadas con excepción de aquella en juicio 16 Ley de Reactivación Económica N° 2064 Abril de 2000, Art. 36


En la otra modalidad, se subvencionó al Fondo por varios meses a través de los bienes de la ONG, prestándole los activos sin costo. En otro caso, se tuvo que empezar de nuevo, es decir, los activos fijos se compraron y se contrató nuevo personal.

Ajustes administrativos y organizativos El inicio de operaciones de una nueva entidad financiera implica serios cambios administrativos y organizativos para cumplir con las exigencias de la SBEF, aún cuando la ONG contaba con estructuras funcionales y experiencia. La lista de ajustes es muy larga, sin embargo, a continuación se presentan algunos de los más relevantes (ver box).

Todo lo descrito en este caen el proceso de formalizac

1. Sistemas de información geren2. Sistemas informáticos

• Adaptación del software a • Implementación de los mó• Adecuación de los módulo

a las nuevas políticas y pro3. Consolidación de información d4. Sistemas de control interno que5. Instrumentación de las políticas6. Homogenización de las tecnolo7. Estrategias comerciales, visión

activos – y su gradualidad

Algunos ajustes esenciales... cial

las exigencias del futuro Fondo y de la SBEF dulos de validaciones de la información que se remite a la SBEF y al BCB s - cartera, captaciones, etc. - a la secuencia del proceso operativo, acorde cedimientos e agencias, sucursales y oficina central cubran los riesgos de intermediación de liquidez y diseño de procedimientos gías aplicadas de mercado, definición de modalidades de transferencia – cartera, clientes,

13

pítulo expone la magnitud del esfuerzo y costo involucrados ión. A continuación se precisan más tales aspectos.


14

4. Costos y esfuerzos

La formalización implicó una serie de costos para las instituciones microfinancieras como también para la SBEF. Estos han sido tanto de naturaleza cuantificable como de difícil medición. A continuación, se detallan los principales rubros y elementos de ambos tipos de costos.

Costos cuantificables • Estudio de factibilidad (incluyendo plan de negocio, estudio de mercado) • Gastos de asesoría legal • Sistemas de cómputo • Sistemas de seguridad • Manuales de procedimientos • Proceso de selección de personal • Capacitación del personal • Gastos corrientes y trámites • Costo de oportunidad por

! depositar el capital mínimo en el Banco Central sin intereses, ! alquiler de oficinas antes de abrir el negocio, ! contratar personal antes de incurrir en la operación del Fondo.

Gastos realizados por los FFPs La conformación de un FFP tiene un costo bastante elevado, en promedio más de US$ 700.000 (Virreira R., yMacLean J.: Nov. 1999), dependiendo mucho del estado de sus sistemas de cómputo (inversión mayor) y de laduración del proceso de formalización. Este monto es al margen del capital mínimo de aprox. US$ 800.000dólares (630.000 DEGs) que tiene que ser depositado en efectivo en el Banco Central luego de haberconseguido el Permiso de Constitución de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras.

La conformación del FFP entre varias ONGs resultó la modalidad más cara. Diferentes hechos contribuyeron aeste mayor costo: por un lado, la contratación del gerente con aproximadamente 1 año de anticipación paradirigir el proceso de conformación del FFP, y por otra parte, la negociación de la participación de entesprivados; elaboración de los planes estratégicos de las ONGs socias, compromiso de accionistas externos yajuste de proyecciones financieras, entre otros factores.


15

El análisis de los costos en los casos estudiados17 no fue fácil, debido a la escasez de información y a la dificultad de identificar la magnitud exacta de los costos de formalización. Además, en muchos rubros se mezclaron los gastos corrientes de la ONG con los costos provenientes de la nueva entidad financiera.

Costos no cuantificados • Esfuerzo del personal gerencial de la ONG en la gestión del proceso de formalización

que debería ser cargado a la nueva entidad – resultando en una subvención indirecta.

• Sistemas (software) que se han desarrollado en la ONG y han sido traspasados al FFP. • Esfuerzo del personal operativo para elaborar el estudio de mercado, manuales de

procedimientos, etc. • Gastos de administración y tramitación asumidos por la ONG.

Hoy en día, se ha visto que la medición de estos costos hubiera sido útil para, en primera instancia, tener una idea real del verdadero costo de la formalización y segundo, en algunos casos, poder cobrar al Fondo por el esfuerzo realizado. Surgió posteriormente que el esfuerzo de la ONG ha sido muy significativo y que ella subvencionaba al Fondo, beneficiando indirectamente a los otros inversionistas.

De manera general, se pudieron identificar variables que afectaron directamente los costos involucrados en la formalización.

Variables que influyeron en la estructura de costos En los casos analizados, el monto total de gastos para conformar el FFP ha variado debido principalmente a:

• La situación de la(s) ONG(s): estado de los sistemas de cómputo (inversión necesaria o no), activos fijos de la ONG traspasados al FFP a costo concesional, personal de la ONG o nuevo etc.

• Los recursos requeridos para la conformación del FFP: hacerlo con personal de la ONG o contratar personal únicamente para ese fin, el uso de los insumos de la ONG para los trámites y trabajos requeridos, etc.

• Retrasos en el otorgamiento de la Licencia: implica costos de oportunidad del monto depositado como capital mínimo en el Banco Central sin intereses, o por haber alquilado oficinas y contratado personal, sin poder iniciar las operaciones.

La variación de tiempo en el proceso individual, el hecho de que exista una o varias ONGs involucradas, así como la calidad y número de documentos entregados a la SBEF, fueron los factores más influyentes en la diferencia de costos entre un Fondo y otro. Por ejemplo, el retraso en el trámite causó costos de oportunidad muy altos, debido al depositó de capital social (US$ 1 millón) en el Banco Central sin ganar intereses.

17 En el caso de la Caja Los Andes, los gastos de todo el proceso de formalización se mezclaron con el apoyo recibido por la GTZ durante 8 años de un proyecto de asistencia técnica para el establecimiento del primer FFP.


Costos de la SBEF

Con la creación de los Fondos Financieros Privados, la Superintendencia incurrió en dos tipos de costos. Por un lado, los costos de constitución de un FFP y por otro lado, los costos de supervisión. Para estimar los costos de constitución, la SBEF aplicó cinco factores: a) duración del trámite, b) número de documentos emitidos y recibidos, c) número de informes de análisis, d) consultoría externa de evaluación, e) visitas de inspección.

El costo individual de constitución de los cuatro FFPs microfinancieros oscilaba entre US$ 7.500 y 44.100. La diferenciación en dichos costos – al margen de la consultoría externa18 – depende de la calidad y amplitud de la información remitida a satisfacción de la SBEF (ver box). Para medir los costos de supervisión, la Superintenindividualice los costos que demanda la superviFondos pagan anualmente a la SBEF un monto de comisión de supervisión al igual que todas las ebancarias19. Se estima, sin embargo, que en alguninicial de un Fondo - los costos de supervisión anuaa las acotaciones que realizan estas instituciones.

Apoyo financiero – técnico externo La gran mayoría de los gastos incurridos en el procon fondos de las mismas ONGs. Hubo aportes embargo era una porción bastante menor comejemplo, financiamiento del estudio de mercado)Caja Los Andes, que recibió un apoyo superior a loespecífico para la creación de una nueva entidadAlemana.

18 La participación del costo de la consultoría externa varía entre 45% y el 7019 Fondos Financieros Privados, Cooperativas de Ahorro y Crédito Abiertas ,

LeepnfidcEphstcs

Información remitida a la SBEF

a información remitida comprendentre otros el estudio de factibilidadconómico – financiero,royecciones financieras, plan deegocios, manuales operativos y deuncionamiento, así como lanformación sobre los antecedentese los accionistas (que en muchosasos debió ser complementada).n algunos casos fue objetada laarticipación de accionistas por noaberse determinado suficienteolvencia financiera. Asimismo,anto las proyecciones financierasomo el plan de negocios debieroner re estructurados.

16

dencia no cuenta con un sistema que sión de las entidades financieras. Los 1 por 1000 de su total de activos como ntidades financieras bancarias y no

os casos – especialmente en la etapa les superan el monto correspondiente

ceso de formalización se han cubierto de la Cooperación Internacional, sin parando con la inversión total (por . Un caso especial fue el primer FFP, s otros Fondos a través de un proyecto regulada por la Cooperación Técnica

% de dicho monto. Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda.


17

Duración del proceso El proceso de conformación de un FFP, en todos los casos, tuvo una fase larga de “sondeo” de la(s) ONG(s) no considerada en el siguiente cuadro. En realidad, todas las ONGs han analizado durante varios años los “pros” y “contras” de la formalización.

Duración del trámite de formalización

FFPs ONGs Fundadoras Inicio del trámite

Obtención de Licencia de

Funcionamiento

Duración total del trámite

Caja Los Andes S.A. FFP20

Asociación ProCredito

22/04/93

como Banco Departamental

29/06/95

2.2 años

FFP FIE S.A.23

Centro de Fomento a Iniciativas Económicas

(FIE)

06/09/95

17/02/98

2.5 años

ECO FUTURO S.A. FFP

ANED, CIDRE, FADES, IDEPRO, UNITAS

07/05/96

31/05/99

3.0 años

PRODEM Oportunidad S.A. FFP

Fundación para la Promoción y Desarrollo de

la Microempresa (PRODEM)

10/98

28/12/99

1.2 años

Fuente: Elaboración propia en base a información brindada por los Fondos El proceso de formalización de las ONGs bolivianas – desde el inicio del trámite con la SBEF hasta la obtención de la Licencia de Funcionamiento - duró en promedio dos años y dos meses. Como se ve, el proceso de formalización abarcó un periodo de tiempo considerable, especialmente en el caso en que varias ONGs conformaron el Fondo. Durante este tiempo, las entidades tuvieron que enfrentar distintos factores que representaron dificultades para la conformación del Fondo. A continuación se agrupan las más significativas.

20 En realidad, Caja los Andes y FIE han buscado la formalización hace ya un periodo considerable de tiempo, hasta poder entrar en el círculo de conformación de un FFP.


18

5. Principales dificultades

Hace una década aproximadamente, se empezó a buscar la forma idónea y los medios adecuados para la formalización de las ONGs financieras en Bolivia. Durante estos años, la evolución del modelo fue bastante dinámica y en general los actores aprendieron principalmente en el propio trabajo día a día (“learning by doing”). Esto sucedió debido a que no existían experiencias en las cuales basarse, ni en Bolivia ni en otros países. El modelo tradicional bancario, si bien sirvió como guía para el diseño del modelo microfinanciero de formalización, no fue suficiente. Por tanto, los involucrados pasaron por muchas dificultades normativas, organizacionales, técnicas y hasta de la propia cultura institucional. A continuación, se sistematizan las dificultades más relevantes21 según dos temas clave, que son la gobernabilidad y la viabilidad financiera y operativa.

Gobernabilidad Accionistas

1. La conformación accionaria era una de las principales dificultades, especialmente en cuanto a la elección y motivación de socios privados solventes y al mismo tiempo con una orientación social.

2. La negociación con los socios privados respecto a la valoración de los bienes y otros aportes de la ONG, o la contratación de personal nuevo representó también un factor de dificultad.

3. En el caso de existir una persona natural o jurídica (incluyendo a la Cooperación Internacional) que ya sea miembro del directorio de una entidad financiera, es necesario pedir autorización a la SBEF para ser parte del directorio de otra entidad financiera por posibles conflictos de intereses.

21 Cabe destacar que el presente documento se limita a la descripción breve de los aspectos más trascendentes.

La conformación accionaria y otros temas concomitantes En Bolivia, la conformación de una Sociedad Anónima (regida por el Código de Comercio) exige un mínimo decinco socios (personas naturales y/o jurídicas). Adicionalmente, la SBEF exige la participación accionaria de sociosprivados, por tanto, en muchos casos la búsqueda de ese número de socios y más aún la de accionistas privadosque compartan la visión y la estrategia de la(s) ONG(s) que decide(n) crear un FFP, se torna bastante difícil.Asimismo, resulta complicado establecer los porcentajes de participación accionaria entre los socios (ONGs,privados y la Cooperación). En algunos casos, ejecutivos de la(s) ONG(s) no calificaron como accionistas por laslimitaciones de su situación financiera personal. La búsqueda de inversionistas privados fue, según las propiasONGs, uno de los aspectos más dificultosos del proceso.


19

Misión, visión y nueva orientación

4. El cambio de misión y visión de una entidad con carácter social a una con carácter comercial, implica una modificación en la actitud del personal gerencial y operativo en muchos aspectos (rentabilidad, nuevas formas de control, etc.)

5. El descubrimiento de bicicleteo financiero22 y sobreendeudamiento de muchos clientes - gracias al acceso a la Central de Riesgos de la SBEF – provocó un cambio de relación y políticas respecto a los clientes.

6. El despido de funcionarios con parentesco cercano y la compatibilización de los dos diferentes tipos de personal (de la ONG y del FFP) definitivamente no fue materia fácil.

Viabilidad financiera y operativa Fase de preparación

1. La realización del estudio de factibilidad era difícil y morosa, ya que se tenían que definir políticas y estrategias, en algunos casos bajo puntos de vista distintos entre si, según los intereses de los accionistas (rural versus urbano, punto de equilibrio etc.)

2. La obtención de recursos para realizar el aporte de capital inicial en efectivo. Por ejemplo, una ONG difícilmente dispone de dinero en efectivo, ya que generalmente lo invierte en activos.

3. El retardo en el inicio de operaciones o el incumplimiento a las fechas tope de la norma, que significó una pérdida efectiva en forma de costos de oportunidad, principalmente.

4. La falta de experiencias para las transferencias de activos y personal se traducía, por ejemplo, en dificultades para definir la modalidad para la transferencia de cartera.

5. Las dificultades de carácter administrativo y organizativo, es decir, la necesidad de modificar los sistemas en general para cumplir con los requisitos de la SBEF y la incertidumbre del personal respecto a su propia capacidad para responder a los nuevos requisitos de la entidad (y por ende su percepción de inseguridad laboral).

Fase de arranque

6. Un primer problema era la adecuación de infraestructura a los requerimientos de la SBEF, tales como sistemas de cómputo (hardware y software), seguridad y ambientes (cámaras, bóveda), etc.

22 Se descubrió que algunos clientes tenían hasta 3 créditos adicionales con otras entidades financieras


7. El personal gerencial y operativo – que en muchos casos provenía de la(s) ONG(s) - se enfrentaba a nuevas exigencias y retos en la planificación operativa, el desarrollo de una visión estratégica, la formalización de procedimientos, la adecuación del control interno y nuevo reglamento / normas de previsión y calificación de cartera.

8. Los procedimientos tenían que ser unificados, sobre todo en el caso de varias ONGs que formarían el nuevo Fondo (por ejemplo, reconocer o no las firmas de los contratos de crédito ante un notario). Por otro lado, debían hacerse ajustes para poder cumplir con los reportes a la SBEF, al BCB, a la Central de Riesgos y a la Unidad de Investigación Financiera.

9. Se tenían que compatibilizar las políticas de crédito con los nuevos requerimientos respecto a previsiones, reprogramaciones, calificación, etc.

10. La misma introducción de nuevos productos y servicios implicaba un nuevo tipo de esfuerzos, como el desarrollo de nuevos productos para captaciones y sus implicaciones (capacitación de personal, cambio de software, aspectos de control, mercadeo, manejo de liquidez ).

11. Se dificultó el acceso a líneas de refinanciamiento en la etapa de transición. Un FFP ya no puede acceder exclusivamente a fondos para cartera del FONDESIF - entidad que financia las instituciones no reguladas - y todavía no calificaba para los recursos de la Nacional Financiera Boliviana S.A. (NAFIBO), banco de segundo piso para las entidades reguladas. Por otro lado, se restringió temporalmente el acceso a líneas de crédito concesionales de la Cooperación Internacional.

12. La expectativa que se creó en los clientes sobre la nueva oferta de la entidad, especialmente en cuanto a cuentas de ahorro, en algunos casos no fue cumplida, porque la SBEF no autorizó la prestación de estos servicios de manera inmediata por decisiones prudenciales, a fin de evitar sobrecargar la entidad.

13. Los recursos otorgados a las ONGs como patrimonio pasaron a pertenecer a una entidad con fines de lucro y la ONG recibe rendimientos por estos fondos. Esto resulta en un problema principalmente ético, ya que las ONGs podrían gastar el rendimiento de esos fondos discrecionalmente. Posiblemente se debería buscar la forma para que los rendimientos que la ONGs recibe por los recursos traspasados a la nueva entidad regulada se destinen a actividades con impacto social o no financieras, por ejemplo.

El cambio de ONG a entidad regulada fue difícil también para el personal. Éste debía conocer, de pronto, una serie de reglamentaciones y consecuentemente, cambiar su metodología de trabajo, a veces radicalmente. Por otra parte, en algunos casos, también los clientes sintieron el cambio.

En caso extremo, otro prestatario, lo

Las evaluaciones por los clientes com

Algunas repercusiones de la formalización en los clientes

el cliente ya no podía acceder a un crédito por estar sobre endeudado o por haber garantizado a que se reveló mediante el acceso la Central de Riesgos de la SBEF.

de los créditos, se hicieron más estrictas con la regulación, en algunos casos, fueron percibidaso una falta de confianza de la entidad hacia ellos.

20


21

6. Factores de éxito Varios factores, tanto a nivel del entorno externo como al interior de la institución, favorecieron la creación de un marco normativo modelo para entidades microfinancieras y contribuyeron a la formalización exitosa de las ONGs como entidades privadas.

! Factores del entorno

1. El compromiso de los entes estatales se manifestó en los esfuerzos para crear una norma adecuada para la formalización de las ONGs. Cabe notar en ese sentido, el significativo rol y accionar de la SBEF, vale decir, su autonomía, profesionalismo y convencimiento, así como las inversiones y el esfuerzo sustancial por ajustar sus sistemas y capacitar su personal. Esto derivó finalmente en la creación de una Intendencia separada.23

2. Una situación política y socio-económica relativamente estable y positiva (democracia, privatización, inflación baja, economía en crecimiento) durante el tiempo de desarrollo de la normativa y de la creación de los FFPs.

3. El compromiso de fomento al tema de la formalización por parte de la Cooperación Internacional. Este hecho se manifestó en el impulso a la discusión a nivel político, en el apoyo técnico-financiero al desarrollo del proceso de la formalización (financiamientos de sistemas, consultarías, etc., e inversión directa en el capital del FFP) y en el apoyo posterior a las entidades reguladas (refinanciamiento, asistencia técnica).

Es importante resaltar el significativo porcentaje de participación accionaria de cada organismo internacional en los fondos (11.32% en promedio), con excepción de PRODEM. Asimismo, el nivel de acciones de la cooperación en su totalidad para cada fondo supera el 20 % (21.89% FIE; 22.02% Ecofuturo y 46.7% Caja Los Andes), lo cual demuestra la disposición de la cooperación a apoyar el desarrollo de los Fondos de manera continua (ver cuadro a continuación).

23 En el año 1997 la SBEF creó una “Intendencia de Entidades No Bancarias” , especializada en la supervisión de Entidades no Bancarias (Cooperativas Abiertas, Mutuales y FFPs) en la que actualmente trabajan 27 personas.


22

Participación de la Cooperación Internacional en los FFPs

Cooperación Fondo Financiero

Privado

Porcentaje de Participación (Marzo 2001)

Salida Prevista

BID/ FOMIN

Caja Los Andes 15.17% no determinada


FIE 11.73% Agosto 2009

CAF

EcoFuturo 16.19% A partir de los 7 años (2007)

FIE 7.31% no determinada

COSUDE EcoFuturo 5.83% no determinada

ICCO

FIE 2.85% no determinada

IMI


Fuente: Elaboración propia en base a información de los Fondos Financieros Privados

# Factores del sector microfinanciero 4. Un mercado microfinanciero creciente y dinámico, con una demanda insatisfecha

y un potencial de expansión significativo.

5. Entidades microfinancieras con tecnologías crediticias desarrolladas y estados financieros consolidados, habiendo dado buen uso del apoyo de la Cooperación Internacional.

6. El valioso ejemplo de Banco Sol, la primera ONG en Bolivia que se había transformado exitosamente en entidad regulada, en este caso en un banco comercial especializado en microcrédito.

7. La posibilidad de acceso a la Central de Riesgos que les permitió contar con una información más ordenada y oportuna sobre sus clientes.


23

$ Factores internos de las ONGs financieras

8. Especialización en servicios financieros y separación de los no financieros; además, el dominio de la colocación eficiente de créditos en familias de bajos recursos.

9. Un nivel considerable de excelencia en la administración financiera (principalmente ejecutivos adecuadamente calificados y altamente motivados; personal calificado; calidad de servicios; sistemas de control crediticio, financiero y administrativo adecuados).

10. Aplicación previa de las normas contables, de reporte, calificación de cartera y de previsión de la SBEF.

11. Personal con visión y motivación hacia el cambio institucional, el crecimiento de sus entidades y el servicio integral a su clientela.

12. Una transición no traumática hacia los clientes. En muchos casos, se dio que los clientes apenas se dieron cuenta del cambio en la entidad24.

Los anteriores factores sin duda contribuyeron significativamente al éxito del modelo boliviano de formalización.

24 FIE por ejemplo, decidió realizar sus ajustes, especialmente la elevación de las tasas de interés activas, meses antes del comienzo de las operaciones del FFP. Un factor relevante además fue que no se cambió de local y de personal.


24

7. Lecciones aprendidas El análisis de lo anterior, permite extraer lecciones valiosas para enriquecer la discusión, tanto en Bolivia como en otros países, acerca de la formalización de instituciones microfinancieras. Incluso puede servir de base para el desarrollo de este tipo de modelo en otros lugares. Las lecciones se agrupan en factores positivos, puntos críticos y desafíos.

! Factores positivos Evaluación de los actores • En general, las ONGs como principales accionistas de los FFPs consideran el hecho de

haberse formalizado como algo positivo que les ha permitido consolidarse institucionalmente, acceder a nuevas fuentes de fondeo y diversificar su gama de servicios.

• El personal y gerencia de los FFPs, pese a haber enfrentado tiempos difíciles en algunos casos, están contentos con los nuevos desafíos vinculados con la formalización y son conscientes de sus ventajas.

• La Cooperación Internacional, aunque no en su totalidad, sigue refinanciando los FFPs, brindándoles apoyo técnico y manteniendo su inversión accionaria.

• Más del 55% de las ONGs que conformaron un FFP se encuentran satisfechas con el camino elegido. Sin embargo, una tercera parte de las mismas considera que hubiese preferido mantenerse como ONG, luego de un análisis de los resultados25.

Más cobertura y nuevos servicios

• En la mayoría de los casos, el crecimiento logrado por los FFPs no hubiera sido posible sin su formalización.

• Asimismo, los nuevos servicios tales como los depósitos, pagos y transferencias, aunque aún no estén ampliamente implementados por los Fondos, su desarrollo no hubiera sido factible sin su formalización.

Como se destaca en el siguiente cuadro, el nivel de cartera total de las instituciones se ha incrementado a partir de la formalización, superando a marzo de 2001 los US$ 105 millones. Cabe señalar, sin embargo, el caso especial de Ecofuturo, el cual a la fecha no ha traspasado aún el total de su cartera proveniente de las ONGs socias al Fondo. Esto último afecta el resultado global del cuadro, sobretodo en cuanto a número de agencias y clientes atendidos, que en los demás casos se habrían incrementado o bien mantenido luego de la formalización.

25 La pérdida de la visión original es la principal causa de esta percepción.

“La expansión de las colocaciones que tenemos hoy en Bolivia no hubiera

sido posible sin la formalización porque como ONG, uno no consigue tal

cantidad de fondos ”.

Pedro Arriola Bonjour,Gerente Caja Los Andes


25

Cobertura y alcance de los FFPs

Fuente: Elaboración propia en base a la información de los Fondos

Alianzas entre entidades reguladas y no reguladas

• Con la cantidad existente de entidades reguladas, se abre la posibilidad de “Alianzas Estratégicas” entre entidades reguladas y no reguladas, por ejemplo a través de un Contrato de Corresponsalía. De esa manera, la entidad no regulada (que posiblemente opere en mercados con potencial no abarcados por el FFP), podría ampliar su gama de servicios - a nombre de la entidad regulada-, e incluso acceder a liquidez proveniente de la misma.

• Otra posibilidad puede surgir de la fusión o absorción entre una entidad regulada o no regulada, para lograr sinergias y diversificar riesgos. Esto podría abrir nuevos caminos para aquellas entidades que buscan su expansión y consolidación, evitando el arduo y costoso proceso de crear una entidad financiera nueva.

% Puntos críticos

El límite de la formalización • No se ha confirmado el paradigma de los primeros años de la década de los 90, en el

sentido que, de no formalizarse las ONGs, desaparecerían. Hoy en día se reconoce que pueden seguir existiendo ONGs sin formalizarse y continúan cumpliendo un rol importante en el apoyo a la lucha contra la pobreza (logrando la cobertura a mayores zonas alejadas del país con servicios financieros).

• La reducción (y en algunos casos extinción) de algunas fuentes tradicionales de recursos. Un elemento que ha sido mencionado con bastante frecuencia es el que se refiere a las dudas que manifiestan algunos organismos de Cooperación con relación a la nueva entidad. En efecto, ciertas instituciones de Cooperación Internacional no ven con buenos ojos la conformación de una sociedad anónima con fines de lucro

Número de Clientes Número de Agencias Cartera (US$)

Entidad ONG

(previa formación del FFP)

Después de la formalización (Marzo 2001)

ONG (previa

formación del FFP)

Después de la

formalización (Marzo 2001)

ONG (previa

formación del FFP)

Después de la formalización (Marzo 2001)

Caja Los Andes 10.088 42.162 6 17 3.942.575 46.696.332

Eco Futuro 88.244 14.556 53 10 26.108.152 12.296.911

FIE 23.344 23.179 14 15 12.702.224 22.857.094

PRODEM 35.924 24.413 51 53 21.769.393 23.269.867

Total 157.600 104.310 124 95 64.522.344 105.120204


para brindar servicios financieros a sectores tradicionalmente desatendidos por el sistema financiero tradicional.

• Además, se ha visto que el mismo mercado microfinanciero no da para una cantidad ilimitada de entidades formales, las cuales deberían tener un cierto tamaño para alcanzar economías de escala y poder actuar en distintos mercados y regiones bajo un concepto comercial. En el caso de Bolivia, la SBEF ahora es muy conservadora y cuidadosa para otorgar nuevas Licencias debido a que considera que existe un suficiente número de entidades en el sector microfinanciero, que más bien, deben consolidarse institucionalmente, diversificar su oferta y expandirse, o incluso fusionarse.

La estructura de gobernabilidad

• La mayoría de las acciones de los FFPs está en manos de las ONGs fundadoras, y otra parte significativa es mantenida por instituciones de la Cooperación Internacional. Con relación a los accionistas privados que tienen experiencia en intermediación financiera, hasta la fecha, se observan pocos cambios en la estructura de accionistas hacia mayor inversión “auténticamente privada”, es decir, con capital doliente. Cabe cuestionar las razones para la falta de interés por parte de personas privadas o banqueros en invertir en los FFPs26.

• Teniendo en cuenta que las ONGs socias de los FFPs permanecen como socios importantes de estas entidades, permanece la duda sobre quién realmente respondería con aportes de capital ante una eventualidad.

Financiamiento de innovacion

• En general, los FFPs son rtecnologías y nuevos meresperan un retorno, o les calmás presión de generar exce

• La Cooperación Internaciosubvencionar el desarrollo déstas son entidades privadinversiones que se traducirán

26 La excepción es PRODEM FFP S.A., que cuen

El Artículo 29 de la Ley de Bancacción ordinaria confería derecho votar por más del 20 % del capitalen el Artículo No 67 de la Ley dbeneficia a las ONGs a ser socias

Una limitación resuelta os y Entidades Financieras No 1488 de 1993, indicaba que cadaa un voto en las juntas de accionistas, pero ninguna persona podría pagado de una entidad financiera bancaria. Esto se modificó luegoe Propiedad y Crédito Popular (PCP) de junio de 1998, lo que

de los Fondos.

26

es

eacios a realizar inversiones riesgosas en nuevas cados porque responden a inversionistas que, o ifican según sus resultados financieros. Es decir, existe dentes rápidamente.

nal, en algunos casos, es más conservadora en e innovaciones tecnológicas en FFPs, debido a que as y se podría esperar que financien sus propias finalmente en retornos para la entidad.

ta con una significativa participación accionaria de inversionistas privados.


27

Imagen de los FFPs

• En el caso de las ONGs, existía una relación estrecha con los clientes, fuertemente inclinada al crédito. Los FFPs, sin embargo, hasta ahora no han logrado cimentar una imagen de proveedor de servicios financieros integrales manteniéndose en la mente de sus clientes como entidades de crédito.

• Los FFPs de consumo, que han otorgado préstamos también al sector microempresario distorsionaron el mercado. La venta agresiva y poco cautelosa de créditos caros ha contribuido al sobre endeudamiento de muchos clientes de microcrédito. Este fenómeno aportó también al surgimiento de las Asociaciones de Pequeños Prestatarios que actualmente protestan públicamente contra ambos tipos de entidades solicitando la condonación total de sus deudas.

Vacíos normativos

• A fin de apoyar a las entidades formalizadas, con el transcurso de los años, se han ido realizando los ajustes necesarios en los diferentes niveles de la normativa, por medio de reglamentos de la SBEF y Decretos Supremos. Sin embargo, aún quedan algunas normas y leyes por promulgar y ajustar, tales como el Proyecto de Ley en la cual se contempla el Fondo de Garantías de Depósito, la Ley de Garantías Reales Muebles y la posibilidad de que un FFP pueda convertirse en un banco.

• Las normas no están todavía suficientemente adaptadas a la situación de las áreas rurales, por ejemplo, el requerimiento de reportes de manera regular (muchos diariamente) a la SBEF. Empero, cabe resaltar que se han logrado ajustes para facilitar el trabajo en zonas rurales alejadas, como la autorización para el funcionamiento de agencias móviles.

Problemas sectoriales y del entorno • El país vive actualmente una época de crisis económica, política y social. Esto

evidentemente tiene repercusiones en el sector microfinanciero en general por cuanto la demanda agregada y la capacidad de pago de los clientes se ven negativamente afectadas. Por otra parte, las políticas de otorgación de créditos se han contraído siendo más prudentes, se ha dado una búsqueda de nuevos nichos de mercado más solventes. En general, las entidades se enfrentan con nuevas necesidades y retos de innovación en sus tecnologías y diversificación de sus servicios para asegurar la sostenibilidad y permanencia en el tiempo.

• La saturación del mercado del microcrédito se muestra en el sobre endeudamiento de los clientes en varios mercados del país. Esto además de incrementar los niveles de morosidad en el sistema microfinanciero, ha perjudicado las relaciones de confianza del cliente con el sistema financiero en general. Por tanto, la búsqueda de nuevos mercados es una necesidad imperiosa para las IMFs en su conjunto, pero especialmente para los FFPs, puesto que estos últimos operan en una perspectiva de mercado - comercial.

• La restricción de acceso a la Central de Riesgos por entidades no reguladas, a lo que se suma la inexistencia de burós de información crediticia privados,


28

representa un sesgo en la información sobre el grado real de endeudamiento de los clientes en todo el sistema financiero (entidades reguladas y no reguladas).

• La actitud de las Asociaciones de Pequeños Prestatarios que afecta los niveles de mora, incrementa los costos (la entidad se ve obligada a previsionar un mayor porcentaje de la cartera y destinar mayores recursos y esfuerzos en la recuperación de créditos), y deteriora la relación con los clientes (les dificulta la posibilidad de acceso a nuevos productos y servicios financieros) y la imagen de las microfinanzas bolivianas, obligando a realizar esfuerzos legales adicionales a fin de controlar este fenómeno.

Orientación hacia el cliente • El compromiso de ofrecer servicios de depósito, hasta ahora no ha sido cumplido

masiva y ampliamente. Las entidades formalizadas han continuado concentrándose en el otorgamiento de créditos, dejando de lado el desarrollo y oferta de otros servicios financieros igualmente importantes (ahorros, giros, etc.).

• En muchos casos, la búsqueda de viabilidad y rentabilidad por parte de las entidades reguladas, reflejada en el interés por sectores económicos con mayor potencial, se ha traducido en un menor énfasis en los sectores que tradicionalmente fueron atendidos por estas instituciones (los estratos más pobres).

• El concepto de “la orientación hacia el cliente” – de la que carece igualmente el sector bancario y privado en general - es todavía deficiente en los FFPs. Introducir tal política requiere un cambio fundamental en la cultura de la institución. Sin embargo, se han dado los primeros pasos para lograr mayor transparencia de información como la publicación de los intereses efectivos en pizarra, y creación de ventanillas de atención al cliente.

& Desafíos • ¿Hasta qué punto las ONGs y la Cooperación Internacional – como accionistas - y

todo el personal del Fondo serán capaces de reaccionar rápida y oportunamente ante la presente crisis socioeconómica en Bolivia?

• ¿Cómo se puede equilibrar la misión social original de las ONGs (socias) con los nuevos desafíos comerciales del Fondo?

• ¿Cómo se puede garantizar la estabilidad en la gobernabilidad de los Fondos y evitar conflictos de intereses y quiénes están llamados a hacerlo?

• ¿Qué efectos tendría la salida de la Cooperación Internacional como accionistas y de qué manera enfrentarían los Fondos este hecho?

• Ante los recientes desafíos del sector (nuevos mercados, mayor competencia, etc.), ¿tomarán los Fondos a la estrategia de comercialización como un elemento clave para enfrentar con éxito estos retos?


29

Bibliografía

1. DECRETO SUPREMO 24000 del 12 de Mayo de 1995

2. IPC: “Unterstützung von ProCrédito beim Aufbau einer Regulierten Finanzinstitution” Informe Final de proyecto para la GTZ , Abril 1998

3. LEY DE BANCOS 1488 del 16 de Abril de 1993

4. MBP: “Regulation and Supervision of Microfinance Activities”: The Bolivian Case Study, USAID - DAI, 2000

5. MacLEAN, Jorge; VIRREIRA, Rolando: “Análisis del Proceso e Impacto de la Formalización para la Conformación de un Fondo Financiero Privado”, GTZ – FONDESIF, Noviembre 1999

6. MacLEAN, Jorge; VIRREIRA, Rolando: “De ONGs a Fondos financieros Privados, Proceso e Impactos de la Formalización ¨ GTZ – FONDESIF, 2000

7. PECK CHRISTEN, Robert: “Commercialization and Mission Drift, The Transformation of Microfinance in Latin America”, CGAP Mayo 2000.

8. PECK CHRISTEN, Robert; ROSENBERG Richard: “The Rush to Regulate: Legal Frameworks for Microfinance”, Diciembre 1999.

9. REGLAMENTO de Constitución y Funcionamiento de los Fondos Financieros Privados. Anexo – Resolución SB No / 96.

Agradecimientos Para la elaboración de este Boletín, varias instituciones y personas brindaron su valiosa colaboración. Sin embargo, agradecemos especialmente a Gonzalo Puente (EcoFuturo FFP), Marcelo Mallea (PRODEM FFP), Pedro Arriola (Caja Los Andes FFP), Pilar Ramírez (FIE ONG), Efraín Camacho (SBEF), Violeta Torres (SBEF).

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