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¿De Dónde Venimos y Hacia Dónde Vamos?
Presupuestos por Resultados en Am. Latina
Gabriel FilcCarlos Scartascini
Seminario ADI 2011: La Reforma de la Fiscalidad en América Latina
Barcelona, 7 y 8 de Octubre de 2011
El gasto público en ALC
• El gasto público ha aumentado
• Particularmente, es auspicioso que haya aumentado:– El gasto en capital– El gasto social
• Sin embargo, la eficiencia del gasto todavía es baja
¿Dónde estamos?
• Para mejorar la calidad del gasto, los países de América Latina han avanzado en la utilización de presupuestos por resultados
• Este avance no ha sido homogéneo.– De acuerdo al Índice de Desarrollo de PpR
creado por García López y García Moreno (2010)• Estructuración del presupuesto sobre la base de
programas • Perspectiva presupuestaria de mediano plazo• Evaluación de efectividad del gasto• Incentivos para la efectividad en la gestión• Difusión de la información
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Índice de Presupuesto por Resultados
Hipótesis
Este documento intenta explicar las razones que explican dichas diferencias1.Existencia de inversiones previas en infraestructura presupuestaria
2.Estabilidad macro-fiscal3.Capacidades en las instituciones del Estado
4.Incentivos adecuados de los actores que participan del proceso presupuestario5.Proceso presupuestario que funciona
1. Infraestructura presupuestaria
• Sin una infraestructura adecuada es imposible contar con los componentes requeridos
• Reformas a las reglas fiscales son condición necesaria para reformas posteriores– Reglas numéricas– Centralización del proceso presupuestario en
manos del gobierno central (jerarquía)– Transparencia– Cuenta única: administración unificada de los
recursos públicos
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Índice de Reglas Fiscales
Índice de Presupuesto por Resultados e Índice de Reglas Fiscales
Coeficiente de correlación = 0.53
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Años de vigencia de cuenta única
Índice de Presupuesto por Resultados y Años de Vigencia de Cuenta Única
Coeficiente de correlación = 0.76. Excluyendo Chile = 0.50
2. Estabilidad macro-fiscal (1)
• Difícil pensar en resultados en medio de crisis– Aunque las crisis fiscales pueden crear
oportunidades de reforma, el PpR es una reforma de largo plazo, en busca de eficiencia y no necesariamente de una solución financiera.
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Resultado Fiscal (en % del PBI)
Índice de Presupuesto por Resultados y Resultado Fiscal
Coeficiente de correlación = 0.36
2. Estabilidad macro-fiscal (2)
• Niveles de recaudación más elevados – Proveen los recursos para dedicar a las reformas– Proveen espacio para para aumentar eficiencia y
efectividad (ej. no son meros recursos de subsistencia)
– Pueden generar presión por parte de la población para que sean utilizados de manera eficiente
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Recaudación Impositiva del Gobierno Nacional (en % del PBI)
Índice de Presupuesto por Resultados y Recaudación del Gobierno Nacional
Coeficiente de correlación = 0.47
3. Capacidades gubernamentales (1)
• Mayores capacidades permiten– Avanzar en las reformas– Que la información que se genere sea relevante
• Ejemplo, estabilidad de los Ministros– Permite que inviertan en sus capacidades
• Aumenta la ejecución del presupuesto (Abuelafia et al. 2010)
– Permite que implementen reformas• Difícil bajo rotación excesiva • (condición necesaria pero no suficiente).
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Bolivia
Brasil
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Índice de Cambios en el Gabinete de Ministros
Índice de Presupuesto por Resultados y Cambios en el Gabinete de Ministros
Coeficiente de correlación = 0.04
3. Capacidades gubernamentales (2)
• El servicio civil debe estar capacitado, tener flexibilidad y los incentivos adecuados
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Índice de Consistencia Estructural de la Burocracia
Índice de Presupuesto por Resultados y Consistencia Estructural de la Burocracia
Coeficiente de correlación = 0.75
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Índice de Capacidad funcional de la burocracia
Índice de Presupuesto por Resultados y Capacidad Funcional de la Burocracia
Coeficiente de correlación = 0.61
4. Incentivos (1)
• Los legisladores deben tener incentivos a invertir en sus capacidades y controlar al poder ejecutivo– Tener incentivos de largo plazo– Capacidad de especializarse– [depender más del voto de confianza de los
ciudadanos – sistema electoral]
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Experiencia promedio de los Legisladores (años)
Índice de Presupuesto por Resultados y Experiencia de los Legisladores
Coeficiente de correlación = 0.44
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Comisiones por Legislador
Índice de Presupuesto por Resultados y Comisiones por Legislador
Coeficiente de correlación = -0.25
4. Incentivos (2)
• Estructura de la recaudación impositiva
• Cobrarle a los contribuyentes no es igual que extraer rentas– Relación positiva entre PpR e ingresos que
provienen directamente de los contribuyentes (Impuesto Personal a la Renta e Impuestos al Consumo)
– Relación negativa entre PpR e ingresos generados por rentas de recursos naturales y comercio exterior
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Recaudación del Impuesto a las Rentas Personales (en % del PBI)
Índice de Presupuesto por Resultados e Impuestos a las Rentas Personales
Coeficiente de correlación = 0.70
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Recaudación de Impuestos al Comercio Internacional (en % del PBI)
Índice de Presupuesto por Resultados e Impuestos al Comercio Internacional
Coeficiente de correlación = -0.44
5. El funcionamiento del proceso presupuestario
• Los resultados dependen de la capacidad de los actores de cooperar (Hallerberg, Scartascini y Stein 2010) en un contexto de equilibrio general
• Si no existe cooperación, entonces– Los actores intentará prevalecer en su etapa de
control y utilizar su capacidad discrecional– El presupuesto tendrá sobre o subejecución– Cambios continuos durante el año
• No se puede desarrollar la presupuestación por resultados
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Porcentaje de Ejecución
Índice de Presupuesto por Resultados y Porcentaje de Ejecución
Coeficiente de correlación = -0.30
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Porcentaje de Ejecución Promedio
Índice de Presupuesto por Resultados y Porcentaje de Ejecución Promedio
Coeficiente de correlación = -0.11
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Índice de Cambio Presupuestario
Índice de Presupuesto por Resultados e Índice de Cambio Presupuestario
Coeficiente de correlación = -0.44
Resultados
La evidencia preliminar sugiere que es importante que haya:1.Reformas previas
2.Estabilidad macro-fiscal3.Capacidades en las instituciones del Estado4.Incentivos adecuados de los actores
5.Un proceso presupuestario que funciona en asignar los recursos durante el año
Adicionalmente…
• Los resultados no se modifican sustancialmente cuando se evalúan estas variables en forma simultanea.
• Ciertos factores pueden potenciarse unos a otros.
Conclusiones (1)
• Aquellos países con mayor probabilidad de hacer mayores avances son quienes tengan: – Estabilidad fiscal– Sistemas de información y manejo presupuestario
consolidados, reglas de sostenibilidad fiscal, y centralización del poder presupuestario en manos del Ministerio de Hacienda
– Apoyo de legisladores experimentados y con un horizonte de gestión de largo plazo
– Presión de los ciudadanos por mejor uso de los recursos públicos
– Incentivos alineados de todos los actores involucrados
– Conjunción de las condiciones adecuadas para potenciarse entre sí
Conclusiones (2)
• Generación de mayor información de base cuantitativa permitiría evaluar y entender de mejor manera estos procesos.
• También se requiere una mejor evaluación de las diferencias entre las reglas formales vigentes y la práctica– Existen países que cuentan con la normativa
pero esta no utiliza de manera que tenga impacto en las políticas públicas
• Se deben seguir estudiando las condiciones que favorecen los incrementos de las capacidades de las instituciones políticas
Recomendaciones de política (1)
• Para avanzar en el PpR deben existir:1. Un proceso natural de reformas que los países
sigan para asegurar la sostenibilidad del progreso
• Entender las condiciones necesarias y dejar que estas se solidifiquen antes de avanzar con nuevas reformas
Recomendaciones de política (2)
• Para avanzar en el PpR deben existir:2. Capacidades de gestión en la administración
pública y el Congreso. • Es importante seguir invirtiendo en las reformas
de “segunda generación”, tales como la profesionalización del servicio civil y el fortalecimiento de los Congresos.
Recomendaciones de política (3)
• Para avanzar en el PpR deben existir:3. Incentivos adecuado de los actores, ministros,
legisladores, y burócratas para avanzar con las reformas.
• Es importante entender los determinantes de incentivos contrarios a la generalización del PpR e intentar introducir las reformas pertinentes.
