Upload
carlos-rubio
View
253
Download
5
Embed Size (px)
DESCRIPTION
ARTICULO 90 CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA
Citation preview
Ministerio del Interior y de Justicia
Dirección de Defensa Judicial de la Nación
CARTILLA INSTRUCTIVA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE TIPOLOGIAS DE DAÑO ANTIJURÍDICO
AGOSTO DE 2004
PRESENTACIÓN.
El Estado soporta una gran carga de procesos judiciales en contra, que afecta
de manera directa el patrimonio público por el monto de las eventuales
condenas. Varios factores confluyen en esta situación: Una mayor
responsabilidad del Estado a partir de la Constitución Política de 1991, en tanto
éste tiene una estructura más amplia y garantista de los derechos
fundamentales; el aumento de los daños antijurídicos causados por el Estado
Colombiano a los particulares, el ineficiente manejo de la defensa litigiosa
estatal, entre otros.
El Ministerio del Interior y de Justicia, a través de la Dirección de Defensa
Judicial de la Nación, como dependencia coordinadora de los temas
relacionados con la defensa litigiosa y la prevención del daño antijurídico,
presenta una guía metodológica a los comités de conciliación para que
identifiquen las causas por las cuales resulta demando y condenado con el fin
de diseñar políticas, estrategias o líneas de acción que procuren evitar o
aminorar la confrontación entre el individuo y el Estado.
El manual contiene los primeros pasos orientados a delinear medidas de
prevención, y describe aquellos aspectos normativos y conceptuales que deben
tener en cuenta las oficinas jurídicas o dependencias encargadas de la
representación judicial de los intereses de la Administración Pública Nacional,
2
al momento de cumplir con la tarea de diseñar mecanismos que eviten la
conflictividad y sus posteriores consecuencias económicas.
Adicionalmente busca promover, al interior de las entidades, una cultura
preventiva de la gestión mediante el desarrollo activo de acciones tendientes a
identificar y analizar las causas de conflictividad con el particular, indagando
qué se está haciendo mal y que medidas se deben adoptar para evitar la
ocurrencia o aminorar los efectos nocivos de la confrontación extrajudicial o
judicial con el particular.
Todo ello, en concordancia con el desarrollo del proyecto que se adelanta para
mejorar la gestión jurídica pública en sus cuatro áreas: defensa judicial o
litigiosa, producción normativa, asesoría y gestión contractual.
3
1. MARCO NORMATIVO
1.1. CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA.
La indemnización del daño antijurídico se encuentra contemplada en la
Constitución Política, por ello y cuando se refiere a prevención de este daño,
nos debemos remitir a la norma constitucional que estableció la cláusula
general de responsabilidad patrimonial del Estado:
Art. 90.- El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación
patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de
la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel
deberá repetir contra éste.
El mandato constitucional del artículo 90, resulta concordante con el artículo 2º
del mismo orden normativo que consagra como fines esenciales del Estado
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución y asegurar la vigencia de un orden justo y el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado, este último principio como responsabilidad de
las autoridades.
El alcance preventivo del artículo 90 constitucional lo constituye la acción de
repetición, en la medida en que se configura en forma de "sanción patrimonial"
4
contra el responsable del daño antijurídico, puesto que estas, las sanciones,
buscan tácitamente la prevención general de conductas que violan el
ordenamiento jurídico.
1.2. DIRECTIVA PRESIDENCIAL 03 DE 1997
Posterior a la expedición de la Constitución Política, el Gobierno Nacional, en
procura de coordinar estrategias para racionalizar y modernizar las
instituciones que conforman la administración pública, expidió la Directiva
Presidencial 03 del 20 de marzo de 1997, en la que se ordenó a las entidades
del orden nacional la creación de los COMITÉS DE DEFENSA JUDICIAL Y
CONCILIACIÓN, integrado por funcionarios del más alto nivel, que se
responsabilizaran de adoptar medidas tendientes a asegurar una defensa idónea
de los intereses litigiosos de cada entidad y de diseñar estrategias de
prevención del daño antijurídico.
En este sentido, se dispuso el uso de la conciliación como política de
racionalización de recursos y descongestión de despachos públicos, y, la
prevención del daño antijurídico.
“ Los Comités deberán realizar estudios y evaluaciones periódicas
de los procesos que cursan en su contra, con el fin de determinar
las causas por las cuales la administración incurre en
responsabilidad y en coordinación con las dependencias
competentes, diseñarán estrategias de prevención, que apunten a
5
disminuir en el mediano plazo el índice de condenas contra la
Nación.
La prevención del daño será considerada como un indicador de
gestión y con fundamento a él se asignarán responsabilidades al
interior de cada entidad, con el apoyo de las oficinas de control
interno, en coordinación con el Departamento Nacional de
Planeación y el Consejo Asesor de Control Interno creado por el
decreto 280 de 1996” .
En desarrollo de lo expuesto, la directiva impartió como función específica de
los comités de defensa judicial y conciliación la siguiente:
“ 3. Promover estudios de prevención del daño antijurídico, en
coordinación con las Oficinas de Control Interno de cada entidad,
la Oficina de Apoyo para la Defensa Judicial del Ministerio de
Justicia y del Derecho y el Consejo Asesor de Control Interno.”
1.3. DECRETO 1214 DE 2000:
El artículo 75 de la Ley 446 de 1998 ordenó a todas las entidades públicas
conformar Comités de Conciliación. El Gobierno Nacional expidió el Decreto
1214 de 2000 y reglamentó la norma señalando las funciones que deben
desarrollar. En relación con la prevención del daño se dispuso:
6
“ Artículo 5°. Funciones. El Comité de Conciliación ejercerá las
siguientes funciones:
1. Formular y ejecutar políticas de prevención del daño antijurídico
(….)
3. Estudiar y evaluar los procesos que cursen o hayan cursado en
contra del ente, para determinar las causas generadoras de los
conflictos; el índice de condenas; los tipos de daño por los cuales
resulta demandado o condenado; y las deficiencias en las
actuaciones procesales por parte de los apoderados, con el objeto
de proponer correctivos.
(…)”
Para este fin el legislador, en el artículo 6º de esta norma, dispuso como
función del Secretario Técnico del Comité de Conciliación presentar a los
miembros del comité la información necesaria para formular y diseñar
estrategias o políticas que prevengan el daño antijurídico causado a los
particulares, así señaló:
“ Artículo 6º Secretaría Técnica. Son funciones del Secretario del
Comité las siguientes:
1. (….)
4. Proyectar y someter a consideración del Comité la información
que éste requiera para la formulación y diseño de políticas de
prevención del daño antijurídico y de defensa de los intereses del
ente.
5. (….)”
7
Recogiendo el sentido de la Directiva Presidencial 03 de 1997, el Decreto 1214
de 2000 determinó que las tareas encaminadas a desarrollar la función antes
descrita se considerarían como indicadores de gestión, en este sentido se
dispuso:
“ Artículo 7°. Indicador de gestión. La prevención del daño
antijurídico será considerada como un indicador de gestión y con
fundamento en él se asignarán las responsabilidades al interior de
cada entidad” .
Así mismo, se asignó como la función a la Dirección de Defensa Judicial de la
Nación del Ministerio de Justicia y del Derecho de asesorar a las entidades en
esta materia:
“ Artículo 9°. Asesoría. La Dirección de Defensa Judicial de la
Nación del Ministerio de Justicia y del Derecho asesorará a los
entes de que trata el artículo 1° de este decreto, en la
conformación y el funcionamiento de los Comités, y en el diseño y
desarrollo de las políticas integrales de defensa de los intereses
públicos en litigio y de las de prevención del daño antijurídico
estatal” .
8
1.4. LEY 790 DE 2002
Mediante esta ley se expiden disposiciones para adelantar el programa de
renovación de la administración pública. En el capítulo IV se precisa la
dependencia que se encarga de la Defensa Judicial de la Nación y con
relación a la prevención del daño señala:
“ El Gobierno Nacional fortalecerá la Dirección de Defensa Judicial
de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia, la cual
desarrollará dentro de sus funciones las de prevención del daño
antijurídico, profesionalización de la defensa de los intereses
litigiosos del Estado y la recuperación de los dineros que con
ocasión de las conductas dolosas o gravemente culposas de sus
funcionarios o ex funcionarios haya pagado el Estado, así como las
de coordinación, seguimiento y control de las actividades de los
apoderados que defienden al Estado en las entidades del orden
nacional, mediante la implementación y consolidación de un sistema
integral de información que de manera transversal alerte sobre las
eventualidades judiciales a que se expone el Estado. En cualquier
caso, la Dirección de Defensa Judicial de la Nación asumirá
directamente la coordinación de la defensa del Estado en todos los
procesos que involucren una cuantía superior a dos mil (2.000)
salarios mínimos legales mensuales vigentes” .
9
1.5. DECRETO 200 DE 2003.
Como funciones específicas de la DDJN se determinó en el Decreto 200 de
2003 las siguientes:
“ (…..)
1. Contribuir al diseño de una política general de defensa judicial de
la Nación.
2. Diseñar propuestas de prevención del daño antijurídico estatal.
3. Analizar de manera permanente las causas de mayor
conflictividad litigiosa y proponer estrategias para resolverlas” .
1.6. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO.
La ley 812 de 2003, con la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006: Hacia un Estado Comunitario, se dispuso en el artículo 8º la
descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno
Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de
Desarrollo. En el tema de Seguridad Democrática se dispuso:
3. Fortalecimiento del servicio de justicia
10
(…..)
En desarrollo del Programa de Renovación de la Administración
Pública se adelantará una política única de defensa judicial de la
Nación. Con este fin, se llevarán a cabo estudios para evaluar el
origen de los procesos judiciales en contra de la Nación, las fallas
comunes en los diferentes procesos y en su atención, así como en
los procedimientos para adelantar procesos de repetición.
Igualmente, se tomarán las medidas necesarias para evitar llevar a
la jurisdicción los conflictos que se generen entre órganos
públicos, los cuales deberán ser conciliados en forma preferente.”
(Negrilla ajena al texto)
1.7 DIRECTIVA PRESIDENCIAL 02 DE 2003.
Esta directiva se ocupa de instruir a los representantes legales de todas las
entidades del orden nacional en sus niveles central y descentralizado, para que
solucionen las controversias surgidas entre entidades estatales a través de la
adopción de los mecanismos alternos de solución de conflictos, de tal manera
que su implantación evite llevar a la jurisdicción los conflictos entre entidades
públicas.
11
2. MARCO CONCEPTUAL
¿QUE ES PREVENCIÓN?
Según el Diccionario de la Lengua Española1, prevención es la “ acción y efecto
de prevenir. Preparación y disposición que se hace anticipadamente para
evitar un riesgo o ejecutar una cosa” . A su vez, prevenir significa “ prever,
ver y conocer de antemano un daño o perjuicio” , también indica que es
“ disponer con anticipación o prepararse de antemano para una cosa” .
La prevención del daño antijurídico coincide con el significado común de
prevenir, cuando señala que es conocer de antemano las causas de un daño o
perjuicio. En el ámbito de lo público, se trata entonces de organizar la gestión
pública oportunamente, averiguando y analizando los actos y hechos
administrativos que causan daño al particular para tomar medidas necesarias
para evitar su materialización.
¿QUE ES EL DAÑO ANTIJURÍDICO?
Enseña la doctrina2
que en todo proceso de responsabilidad contractual o
extracontractual, el daño es el primer elemento que se debe analizar. Se
entiende por daño el detrimento, lesión o menoscabo que ha sufrido el
patrimonio a causa de la conducta de otro.
1 DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, Real Academia de la Lengua Espasa Calpe S.A. Vigésima primera edición, Madrid, España 1992, Página 1180. 2 EL DAÑO. Juan Carlos Henao. Universidad Externado de Colombia Marzo de 1999
12
La jurisprudencia y la doctrina3 explican que el daño “ en su sentido natural y
obvio” , es un hecho, consistente en “ el detrimento, perjuicio, menoscabo,
dolor o molestia causado a alguien” , “ en su persona, bienes, libertad, honor,
afectos, creencias, etc.…” y “ supone la destrucción o disminución de
ventajas o beneficios patrimoniales o extrapatrimoniales de que goza un
individuo.”
Será antijurídico el daño cuando se constate que el ordenamiento jurídico no le
ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo.
La culpa o conducta ilícita de la administración, junto con el nexo de causalidad
entre el daño y ésta, son los elementos subsiguientes de estudio. La
responsabilidad entonces se compromete frente a los daños que origina tanto
su acción injurídica (tesis tradicional: falla del servicio) como con su conducta
lícita en algunos precisos eventos.
¿CUALES SON LAS CAUSAS DE DAÑO ANTIJURÍDICO?
La acción u omisión de las autoridades públicas pueden producir daño
antijurídico al particular. Esta afirmación encuentra sustento en las fuentes del
daño antijurídico contempladas en la doctrina jurisprudencial del Consejo de
Estado4:
3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA. Sentencia Del 21 De Octubre De 1999, Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez. Procesos Acumulados 10948-11643, Demandado Ministerio De Defensa – Policía Nacional. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 22 de Octubre de 1997, Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández. Proceso 13977, Demandante: Instituto de Seguros Sociales Demandados: Martha Lucia Salamanca, Feliz Antonio Quitian Burgos, Noralba García Romero.
13
“ En el artículo 90 de la Constitución, se consagró la
responsabilidad patrimonial del Estado, por los daños antijurídicos
que le sean imputables, causados por la acción o por la omisión de
sus autoridades públicas. No distingue la norma de la fuente de la
responsabilidad, no dice si es contractual o extracontractual, o con
ocasión de un acto administrativo; en forma genérica indica que
puede surgir de la acción o la omisión de las autoridades públicas,
con la cual se causa un daño antijurídico, y esa acción u omisión se
puede presentar con ocasión de un contrato, o por fuera de él‚ como
en el caso del que ahora se ocupa la Sala, o con la expedición de un
acto administrativo. De cualquiera de esas causas puede surgir el
daño antijurídico que acarrea la responsabilidad patrimonial del
Estado” . (Negrilla fuera del texto)
14
PROCEDIMIENTO PARA IDENTIFICACIÓN DE CAUSAS
El ejercicio fundamental para fijar pautas que eviten el daño o el detrimento
patrimonial de los administrados es la identificación de las actuaciones
irregulares de la administración. Para ello se requiere revisar individualmente
las demandas, sentencias y conciliaciones y efectuar un análisis de las
pretensiones, hechos y argumentación jurídica de tales documentos, agrupando
la información con criterios unificados de tal modo que se facilite la
preparación de un listado de causas o tipología de daños con el
correspondiente diseño de correctivos si ha ello hay lugar. En este sentido, se
determinar los siguientes temas:
PRIMER PASO: ORGANIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Cada entidad deberá realizar un inventario, con clasificación y organización del
archivo físico de sentencias, conciliaciones, y demandas o procesos en los que
ha sido o es parte, siguiendo los criterios estándar de la Ley 594 de 2000 que
reglamenta la Ley General de Archivos de las entidades públicas.
Para tal fin, las oficinas jurídicas deberían prever en sus planes de acción la
preparación de un inventario cuantitativo y cualitativo de las demandas de
procesos vigentes o en curso, condenas judiciales y acuerdos conciliatorios,
por lo menos desde 1999. Estos documentos deben agruparse según el tipo de
jurisdicción y asunto. Es preciso indicar que solo se relacionarán aquellos
asuntos de contenido patrimonial a cargo de la administración.
15
SEGUNDO PASO: IDENTIFICACIÓN.
Se anotarán los datos generales del proceso, sentencia y/o conciliaciones;
señalando la identificación de las partes, el tribunal o autoridad ante la que se
tramita el litigio el número del expediente:
Demandante / Solicitante
Demandado / Entidad Convocada A Conciliación
Número De Expediente
Jurisdicción
Juzgado/Tribunal / Autoridad Conciliadora
Acción Judicial
16
TERCER PASO: CLASIFICACIÓN POR GRUPO Y ACCIÓN:
Con base en la anterior información se agrupan los tres temas: procesos,
sentencias y/o conciliaciones, cada uno conforme los siguientes grupos:
1) Contencioso Administrativo,
2) Laborales ordinarios,
3) Civiles Ordinarios, y,
4) Arbitrales
GRUPO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. A través de esta jurisdicción se
ventilan las controversias y litigios administrativos originados en la actividad
(actos y hechos) de las entidades públicas y de las personas privadas que
cumplen funciones públicas.
Los particulares acuden ante esta jurisdicción con distintas pretensiones a
través de las acciones judiciales que contempla el Código Contencioso
Administrativo. Para la tarea de identificación de causas sólo se tendrá en
cuenta los asuntos contenciosos con contenido patrimonial, compilados según
el grupo a que pertenezca:
Controversias de Responsabilidad Patrimonial del Estado: Estos asuntos se
debaten a través de la acción de reparación directa: mediante la cual los
particulares pueden demandar directamente la reparación del daño cuando la
17
causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación
temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos (Art. 85 del
C.C.A.)
Controversias de Nulidad Actos Administrativos con Restablecimiento del
Derecho. Las personas pueden solicitar la nulidad del acto administrativo que
viola un derecho subjetivo legítimo y pedir el restablecimiento económico por
los daños causados con la expedición y ejecución de esa decisión ilegal.
Controversias Contractuales Contenciosas: Con esta acción las partes de un
contrato solicitan al juez declaraciones relacionadas con las discrepancias
surgidas en torno a la celebración, ejecución, interpretación y liquidación de
los contratos o convenios estatales.
GRUPO LABORALES ORDINARIOS: En este grupo se deberán relacionar los
procesos o demandas presentadas con ocasión de la celebración o ejecución de
una relación o contrato laboral y de más prestaciones que se rijan por las
normas del Código Sustantivo del Trabajo, y por Convenciones Colectivas de
Trabajo. En estas controversias el trabajador demanda sus pretensiones
económicas en la Jurisdicción Laboral Ordinaria.
GRUPO CIVILES ORDINARIOS. Las demandas que se incluyan en este grupo
serán aquellas que se ventilen en la Jurisdicción Civil Ordinaria, dirigida
básicamente a solucionar las controversias entre particulares. El Estado
participa en ella cuando el conflicto con el particular se debate conforme las
18
normas de derecho privado. Los asuntos civiles ordinarios a su vez se pueden
agrupar según los siguientes temas:
Controversias de Responsabilidad Extracontractual Ordinario: Las controversias
que se generen por los daños causados a la actividad de la administración no
competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.
Controversias Responsabilidad Contractual: En este sub grupo se relacionarán
las demandas contra la entidad que pretendan declaraciones en torno a la
celebración y ejecución de contratos regidos por el derecho privado.
Controversias de Expropiación, Propiedad y/o Posesión de Bienes Inmuebles: La
actividad de la administración puede afectar bienes inmuebles, y con ello,
originar controversias que se debaten, según el caso, ante la jurisdicción civil
ordinaria.
Controversias de Servidumbres: En esta clasificación se debe relacionar los
procesos relacionados con la imposición o extinción de servidumbres de los
bienes requeridos para la prestación de los servicios a cargo del Estado.
Otras Controversias: Como quiera que puede existir infinidad de pretensiones
económicas ante la jurisdicción civil ordinaria, se incluirán en esta clasificación
aquellos demandas cuyos pretensiones no se enmarcan dentro de los
subgrupos anteriormente enunciados. Será necesario denominarlas con frases
cortas y de fácil entendimiento.
19
GRUPO ARBITRALES: El tema esta relacionado aquellas controversias
contractuales que contemplan cláusula compromisoria, a través de la cual las
partes acuerdan dirimir los conflictos ante un Tribunal de Arbitramento, bajo el
procedimiento que contempla el Decreto 1818 de 1998 y demás normas
concordantes.
CUARTO PASO: IDENTIFICAR LA ACCIÓN U OMISIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
Organizada y clasificada la información tal como se describió en el paso
anterior, se deberá estudiar y analizar cada una de las demandas, sentencias y
conciliaciones en contra de la entidad, identificando la acción y omisión que
causó el daño por el cual se demandó a la entidad y/o se condenó.
Para el efecto, se deben describir sucintamente los apartes de la demanda,
sentencia o conciliación en los que se pueda determinar el accionar de la
administración que ha generado daño. En este sentido, se deberá estudiar, en
especial, la parte considerativa de la providencia en la que se dicta la sentencia
o en los hechos que aprobó la conciliación; y, en las demandas, el acápite
donde se describen los hechos.
Con el fin de facilitar la determinación de los temas anteriormente descritos se
propone diligenciar por cada demanda, sentencia y/o conciliación la siguiente
hoja guía:
20
21
HOJA GUÍA PARA DETERMINAR CAUSAS DE CONFLICTO
1. IDENTIFICACIÓN: REFERENCIA: Demanda ( ) Sentencia ( ) Conciliación ( ) JURISDICCIÓN: JUZGADO/TRIBUNAL: NÚMERO DE EXPEDIENTE: ACCIÓN: DEMANDANTE: DEMANDADO: FECHA SENTENCIA, CONCILIACIÓN, NOTIFICACIÓN DE LA DEMANDA: 2. CLASIFICACIÓN POR GRUPO Y ACCIÓN: GRUPO: Contencioso Administrativo ( ) Laboral ordinario ( ) Civil Ordinario ( ) Arbitral ( ) ASUNTO: Responsabilidad Extracontractual ( ) Responsabilidad Contractual ( ) Laboral contencioso (x) Responsabilidad Extracontractual Ordinario ( ) Responsabilidad Contractual Ordinario ( ) Expropiación ( ) Servidumbres ( ) Otras Controversias de carácter patrimonial ordinario ( ) Controversias contractuales arbitrales ( ) 3. IDENTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN U OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: (Son los hechos que encontró probados el juez - Extracto de la parte considerativa de la providencia (sentencia o aprobación de la conciliación) ó el hecho por el cual formula demanda, si se está analizando demanda) 4. TITULO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL: (Extracto principal de la parte considerativa de la providencia (argumentación jurídica de la sentencia o aprobación de la conciliación) ó el principal fundamento de derecho presentado en la demanda) 5. CONDENA: (Resumen parte resolutiva: a quien condenaron (valor conciliado) y en cuanto ó pretensiones de la demanda)
Para una mejor ilustración del contenido de esta hoja guía, a continuación se
desarrollan dos ejemplos:
22
EJEMPLO 1.1. IDENTIFICACIÓN: REFERENCIA: Demanda ( ) Sentencia (x) Conciliación ( ) JURISDICCIÓN: Contencioso Administrativo JUZGADO/TRIBUNAL: Consejo de Estado ACCIÓN: Reparación Directa NÚMERO DE EXPEDIENTE: 9409 DEMANDANTE: Aitor de Larrauri DEMANDADO: Beneficencia del Tolima FECHA SENTENCIA: 11 de julio de 1996 2. CLASIFICACIÓN POR GRUPO Y ACCIÓN: GRUPO: Contencioso Administrativo ( ) Laboral ordinario ( ) Civil Ordinario ( ) Arbitral ( ) ASUNTO: Responsabilidad Extracontractual ( ) Responsabilidad Contractual (x) Laboral contencioso ( ) Responsabilidad Extracontractual Ordinario ( ) Responsabilidad Contractual Ordinario ( ) Expropiación ( ) Servidumbres ( ) Otras Controversias de carácter patrimonial ordinario ( ) Controversias contractuales arbitrales ( ) 3. IDENTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN U OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: (Son los hechos que encontró probados el juez - Extracto de la parte considerativa de la providencia (sentencia o aprobación de la conciliación) ó el hecho por el cual formula demanda, si se está analizando demanda) “A la luz del acervo probatorio, para el fallador resulta incuestionable que la administración consintió en la ejecución de las obras que llevó a cabo el contratista, y que una vez construidas e incorporadas al patrimonio de ésta no puede negarse a pagarlas, porque la negligencia y la incuria de ésta, no permitió oportunamente la firma de un contrato adicional, para sustentar la legalidad de las mismas.” 4. TITULO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL (Extracto principal de la parte considerativa de la providencia (argumentación jurídica de la sentencia o aprobación de la conciliación) ó el principal fundamento de derecho presentado en la demanda) “Igualmente, que en casos como el presente, en los cuales se efectúan obras indispensables para la ejecución del contrato principal, nace para el contratista el derecho a que se mantenga en todo momento la ecuación financiera de la relación jurídica, pagándole las obras realizadas.(…)” 5. CONDENA: (Resumen parte resolutiva: a quien condenaron (valor conciliado) y en cuanto ó pretensiones de la demanda) Condenaron a la Beneficencia del Tolima a pagar como indemnización por las obras complementarias ejecutadas en beneficio de la administración por $27.906.689.15
EJEMPLO 2:
1. IDENTIFICACIÓN: REFERENCIA: Demanda ( ) Sentencia (x) Conciliación ( ) JURISDICCIÓN: Contencioso Administrativo JUZGADO/TRIBUNAL: Tribunal Administrativo de Cundinamarca NÚMERO DE EXPEDIENTE: 43026 ACCIÓN: Nulidad y Restablecimiento del Derecho DEMANDANTE: xxxxxx DEMANDADO: Nación - Procuraduría General de la Nación FECHA SENTENCIA: 26 de febrero de 1999 2. CLASIFICACIÓN POR GRUPO Y ACCIÓN: GRUPO: Contencioso Administrativo ( X ) Laboral ordinario ( ) Civil Ordinario ( ) Arbitral ( ) ASUNTO: Responsabilidad Extracontractual ( ) Responsabilidad Contractual ( ) Laboral contencioso (x) Responsabilidad Extracontractual Ordinario ( ) Responsabilidad Contractual Ordinario ( ) Expropiación ( ) Servidumbres ( ) Otras Controversias de carácter patrimonial ordinario ( ) Controversias contractuales arbitrales ( ) 3. IDENTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN U OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: (Son los hechos que encontró probados el juez - Extracto de la parte considerativa de la providencia (sentencia o aprobación de la conciliación) ó el hecho por el cual formula demanda, si se está analizando demanda) “Es claro para la Subsección que lo inspiró la resolución de insubsistencia fue el ánimo de retaliación por las denuncias disciplinarias y penales que originaron en el informe presentado por el actor ante la Comisión de Carrera, en la cual se involucro directamente a la Secretaría General de la entidad; en todo caso, con la insubsistencia del doctor XXXXXXXX en ningún momento se pretendió salvaguardar la adecuada prestación de los servicios públicos de la Procuraduría General de la Nación” 4. TITULO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL: (Extracto principal de la parte considerativa de la providencia (argumentación jurídica de la sentencia o aprobación de la conciliación) ó el principal fundamento de derecho presentado en la demanda) “La Sala de decisión encuentra probados los motivos de retaliación que tuvo en cuenta la administración para declarar la insubsistencia del actor y dentro de este contexto considera que se configura la causal de desvío del poder alegada por el demandante, lo que llevará a declarar la nulidad del acto enunciado.” (….) “Así las cosas, se dictará sentencia favorable a las pretensiones del libelo, puesto, que al parecer de la Sala se configuró el desvío del poder al declarar insubsistente el nombramiento del demandante” 5. CONDENA: (Resumen parte resolutiva: a quien condenaron (valor conciliado) y en cuanto ó pretensiones de la demanda) Declararon la nulidad de la insubsistencia y condenaron a la Procuraduría General de la Nación al restablecimiento del derecho a través del reintegro y al pago los emolumentos salariales y prestacionales
23
TIPOLOGÍA DE DAÑO ANTIJURÍDICO:
Con base en la información recaudada y analizada es pertinente preparar por
grupo y asunto una relación de tipos de conductas en los que ha incurrido la
administración, extractados de la descripción contenida en el punto 3 de la hoja
guía: “ Identificación de la acción u omisión de la administración” . La relación
de tipos constituirá uno de los productos finales del estudio de causas de daño
que se han imputado judicialmente a la administración durante un periodo
determinado, facilitando analizar el título de responsabilidad patrimonial que ha
señalado en juez y el tipo de condena resuelto.
Para este fin resulta útil construir una base de datos5 que contenga como
mínimo los siguientes datos:
IDENTIFICACIÓN DE LA SENTENCIA: CLASIFICACIÓN POR GRUPO Y
ACCIÓN AÑO
JURISDICCIÓN TRIBUNAL NÚMERO DE EXPEDIENTE ACCIÓN DEMANDANTE DEMANDADO FECHA
SENTENCIA GRUPO ASUNTO
TIPOLOGÍA DE DAÑO
De esta manera se facilitará preparar un listado de tipologías de los daños que
la entidad se ha venido avocada afrontar y a la vez tendrá un inventario
cuantitativo que permita elaborar estudios y análisis del tema.
24
DISEÑO DE CORRECTIVOS
Conforme al estudio individual de las demandas, sentencias y conciliaciones de
la entidad y con base en la tabulación de la información recolectada a través de
la hoja guía y la preparación de la relación de tipología de daños propuesta
anteriormente, es procedente el diseño o formulación de las recomendaciones,
medidas o líneas de acción que procuren evitar la ocurrencia de las acciones u
omisiones irregulares de la administración en el futuro. Estos correctivos
constituirán el prediseño de las políticas para la prevención del daño
antijurídico para cada entidad y a su vez para el sector administrativo a que
pertenezca.
Para la tabulación o procesamiento del estudio contenido en las hojas guías se
deben agrupar en primer orden según el grupo y en segundo orden por asunto.
Seguidamente se definirá la acción u omisión que causó la sentencia, la
conciliación ó demanda conforme los extractos descritos en los puntos 3 y 4 de
la hoja guía.
La preparación de correctivos, en principio, esta a cargo de las propias
entidades a través del comité de conciliación6,
quienes evaluarán y dispondrán
5 Esta base de datos deberá coincidir con la información que los apoderados de cada entidad reporten en el Sistema de Información “Pleitos de la Nación” al cual se puede acceder vía web: www.mininteriorjusticia.gov.co 6 Decreto 1214 de 2000 Artículo 5º.
25
las medidas necesarias para implantarlos. Para tal fin, el Secretario Técnico
del mismo y el Jefe de la Oficina Jurídica o del funcionario que ejerza tales
funciones apoyarán la decisión del comité, suministrando la información
recolectada sobre las causas generadoras de daño conforme la metodología
antes señalada.
Si se trata de una entidad que no tiene el deber legal de conformar dicho
comité, esta labor corresponderá al jefe de la dependencia a cuyo cargo se
encuentre la representación judicial de la entidad, toda vez, que en razón de
sus funciones le corresponde controlar y hacer seguimiento a toda la actividad
litigiosa en contra de la entidad.
INFORME AL COMITÉ DE CONCILIACIÓN
Como quiera que la prevención del daño antijurídico es considerada indicador
de gestión las entidades deben preparar un informe de gestión de las
actividades del comité a sus miembros y remitir copia a la Dirección de
Defensa Judicial de la Nación, en virtud de lo consagrado en el decreto 1214 de
2000.
En el informe aludido, además de presentar la relación de conciliaciones y
acciones de repetición analizadas y decididas, se debe presentar la relación de
las demás actividades que contempla el Decreto 1214 de 2000, entre ellas, la
identificación de causas de demandas, sentencias y conciliaciones en contra de
la entidad y los correctivos que aprobó el citado comité.
26
Por ello, es importante que las entidades examinen individualmente los casos y
se agrupen en un inventario de causas de daño antijurídico, con el fin de
determinar cuantas veces ocurre la acción u omisión que da lugar a las
reclamaciones y posterior condena, y determinar conforme la observación de
las mismas, que herramienta resulta útil para evitar su ocurrencia, en caso de
que ello resulte viable.
Se hace necesario precisar que no todos los daños antijurídicos son evitables,
como quiera que según las tesis jurisprudenciales el daño antijurídico puede
devenir de una actuación legal y no irregular, la cual no es posible evitar como
quiera que tal actuación se encuentra amparada en el ordenamiento jurídico,
por ejemplo, la construcción de un puente que ha causado malestar a los
vecinos de la obra por el aumento de la contaminación, o cuando, la fuerza
pública en ejercicio de sus funciones causa daño a los vecinos del lugar que ha
sido objeto de allanamiento.
En este orden de ideas, cualquier estudio que se haga en torno a la prevención
del daño debe partir del análisis individual de los casos, el inventario que cada
entidad haga de las causas de daño (identificación de actuaciones irregulares) y
el diseño de los correctivos para cada tipo de causa. Al reunir las acciones y
omisiones identificadas por entidad y sector se podrá elaborar un inventario
general de causas de daño causado por la Administración Pública y se podrá
diseñar acciones tendientes a disminuir la ocurrencia de tales actuaciones.
27
Los correctivos que las entidades diseñen, serán tantos como se hagan
necesarios y su eficacia depende del seguimiento que se haga a los mismos.
Ineludiblemente la acción estatal será proactiva, en tanto que se espera
disminuir el número de demandas, sentencias y conciliaciones e incluirá, entre
otros, un componente de formación y mejoramiento de capacidad de gestión, a
través del diseño y desarrollo de planes de capacitación para los funcionarios
de las áreas donde surja mayor conflictividad y el diseño de modelos de gestión
y formatos estándar en el desarrollo de las actividades en las que se concluya
generan un alto porcentaje de conflictividad.
28
ESTUDIO PRELIMNAR DE TIPOLOGÍA DE DAÑOS EN ENTIDADES
AGRUPADAS POR SECTORES ADMINISTRATIVOS.
Aplicando los procedimientos dispuestos en el manual guía para la
determinación de causas de daño antijurídico la Dirección de Defensa Judicial
de la Nación preparó un estudio de las causas de hecho que ocasionan litigios
en una muestra de entidades pertenecientes a la Administración Pública
Nacional.
El objeto consistió en identificar causas de hecho a partir de las decisiones
judiciales condenatorias y/o absolutorias, desde 1997 hasta 2003, descritas y
sistematizadas conforme los hechos fijados por el juez y por los que
determinaron al particular acudir al sistema judicial, con base en el cual se
preparó un listado preliminar de tipos de daños.
Para tal efecto, se escogió una muestra de sentencias condenatorias y
absolutorias de las entidades pertenecientes a los sectores de DEFENSA Y
SEGURIDAD – HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – INTERIOR Y JUSTICIA
La primera fase consistió en la búsqueda de sentencias en relatoría del Consejo
de Estado contra las entidades de los sectores señalados en asuntos laborales
contenciosos y de responsabilidad extracontractual.
29
Para ello se efectuó una selección rigurosa de las sentencias por entidades y
años dando prelación aquellas de mayor impacto e importancia institucional
para lo cual se tuvo en cuenta la cuantía de la condena y el asunto.
En lo que se refiere a la fase de sistematización y análisis de la información
recaudada, se diligenciaron las hojas guía recomendadas en este manual, en las
que se analizó cada una de las sentencias escogidas, extractando la información
solicitada en la referida hoja.
Posteriormente se preparó una relación de la información recaudada,
señalando:
1. Año
2. Sector
3. Identificación de la sentencia:
4. Clasificación por grupo y asunto
5. Causa de daño: Causa Resumida en no más de 15 palabras y el extracto
de la sentencia en la que se identificó la acción u omisión de la
administración.
6. Tipo de responsabilidad patrimonial
7. Condena
Con base en esta información se agruparon las principales causas o tipos de
daños. Así, en el sector Defensa y Seguridad, se recolectaron y analizaron 79
sentencias condenatorias y absolutorias desde 1997 hasta marzo de 2003,
arrojando los siguientes resultados:
DEFENSA Y SEGURIDAD
Muerte con arma de dotación oficial
Negación reajuste de asignación de retiro prima de actualización:
Retiro del servicio por facultad discrecional
Daños por atentado terroristas con artefacto explosivo contra instalaciones no
30
DEFENSA Y SEGURIDAD
oficiales
Lesiones con vehículo oficial
Muerte causada por agentes de la fuerza pública
Negación ascenso póstumo de oficial fallecido en ejercicio de sus funciones
Retiro del servicio con desviación del poder.
Retiro por llamamiento a calificar servicios
Daños por atentado terroristas con artefacto explosivo contra instalaciones
oficiales
Muerte de miembro de la fuerza pública con arma oficial en ejercicio de función
de guardia
Negación de pensión de sobrevivientes
Retención y desaparición forzada
Daños por ataque delincuencial común
Daños por descuido de bienes retenidos en procesos investigación
Daños por falla de la vigilancia militar
Daños por investigación y recepción ilegal de comunicaciones
Detención arbitraria y desaparición forzosa
Extinción de la asignación de retiro
Extinción de la asignación de retiro y negación de la sustitución pensional
Extinción de sustitución pensional por independencia económica
Extinción del derecho pensional
Fallas en la divulgación de información a los medios de comunicación
Falta de apoyo para afrontar ataque guerrillero
Lesiones agente de la fuerza pública en ejercicio de practica militar
Lesiones causadas por agente de la fuerza pública con vehículo no oficial en
cumplimiento de misión oficial
Lesiones con arma de fuego oficial en operativo militar
Muerte causada por agentes de la fuerza pública en allanamiento ilegal
Muerte con arma de dotación oficial en operativo militar
Muerte con vehículo oficial
Muerte de miembro de la fuerza pública en servicio militar
Muerte de miembro de la fuerza pública por ahogamiento en patrullamiento
Negación asignación de retiro por mala conducta
Negación computo tiempo de servicios para reconocimiento de prestaciones
Negación de ascenso militar a músico de banda militar
Negación de pensión de jubilación
Negación pago excedente de las primas vacacionales causadas y no canceladas
Negación pensión de jubilación o asignación de retiro por falta de requisitos: hoja
de servicios
Negación prestaciones sociales por contrato de prestación de servicios
Negación reajuste de pensión de jubilación
Negación reconocimiento de tiempos dobles de servicio
Negación sustitución pensional
Omisión de respuesta petición computo de subsidio familiar en la asignación de
retiro
Reconocimiento de la asignación de retiro de la armada nacional y negación de
31
DEFENSA Y SEGURIDAD
ajuste de prestaciones conforme el art. 178 cca
Retención y desaparición forzada de ciudadana detenida en la toma guerrillera en
el palacio de justicia
Retiro del servicio por destitución ordenada por la Procuraduría General de la
Nación
Retiro del servicio por conducta deficiente
Retiro del servicio por destitución en proceso disciplinario irregular
Retiro del servicio por razones de inconveniencia
Retiro miembro de la fuerza pública por conducta homosexual
Sanción disciplinaria por inasistencia de audiencia de conciliación
Tortura y muerte de retenido en instalaciones oficiales
En el sector Hacienda y Crédito Público se analizó una muestra de 21 sentencias
arrojando el siguiente listado de tipos de daños por los cuales las entidades
pertenecientes a este sector resultaron condenadas:
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Declaración de vacancia de cargo en el que no había posesionado
Delito de falsedad imputado a un particular
Deterioro de mercancías aprehendidas debe ser probado por la actora
Embargo indebido, acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Extralimitación de funciones en el ejercicio de facultades extraordinarias
Incumplimiento de la participación legal por denuncia de mercancías importadas
ilegalmente
Incumplimiento en la devolución de mercancías declaradas por el juez legales
Liquidación de pensión sin tener encuesta régimen especial
Liquidación unilateral de contrato de obra por entidad que posteriormente se
fusiona causa excepción de falta de legitimidad por pasiva
Mora en la transferencia de los ingresos corrientes de la nación
No declaración de impedimento por inhabilidad consistente en haber conocido del
proceso en instancia anterior
No hay falla en el servicio cuando no se justifica la procedencia legal del
automotor
No realización de procedimientos propios de la competencia para demostrar
inembargabilidad
No reintegro a un empleo de carrera con funciones afines y remuneración igual o
superior en procesos de reorganización de las entidades
No restitución de motonave
32
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Perdida de piezas de vehículo entregado al Fondo Rotatorio de Aduanas
Reducción del 10% de ingresos corrientes a favor de los municipios del país
Sanción impuesta al margen del proceso disciplinario
Uso imprudente e ilegítimo de armas por agentes de aduana nacional
Venta de vehículo de propiedad del actor
Vía de hecho por restricción del derecho de defensa
Respecto del sector del Interior y Justicia se revisaron un total de 19 sentencias,
encontrando la siguiente tipología:
INTERIOR Y JUSTICIA
Lesiones con vehículo oficial
Detención y allanamiento ilegal
Dilación términos judiciales
Error en el aviso de remate
Error jurisdiccional por aplicación indebida de normas sobre la prueba de indicios
Error jurisdiccional en sentencia condenatoria con base probatoria endeble
Lesión y muerte de interno producida por otro interno
Muerte de funcionario en servicio de accidente de tránsito
Muerte de interno por fallas de seguridad en establecimiento carcelario
Muerte de interno por omisión en la aplicación del procedimiento de remisiones
de internos en vehículos de servicio público y particular
Muerte de interno por fallas de seguridad en establecimiento carcelario
Omisión en el deber de custodia y vigilancia de establecimientos carcelarios
Perdida de la capacidad laboral en establecimiento carcelario
Privación injusta de la libertad
Retardo injustificado en la entrega de aeronave
Retensión ilegal de aeronave
Como se puede observar, los procedimientos dispuestos en el manual guía pueden
resultar adecuados, como quiera que permiten desarrollar el primer paso para diseñar
directrices institucionales que procuren evitar la repetición de acciones u omisiones
que producen la consecuente responsabilidad de las entidades, toda vez que se
procura la elaboración de un inventario cualitativo y cuantitativo de los casos de cada
33
34
entidad, base para que el comité de conciliación analice y determine las causas y
señalen medidas de prevención en aquellas que sea viable,.