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C U R S O D E A C T U A L I Z A C I Ó N C O N C E P T U A L Y M E T O D O L Ó G I C O E N G E S T I Ó N D E L D E S A R R O L L O
T E R R I T O R I A L
L O S N U E V O S C O N C E P T O S D E R U R A L I D A D , E L E N F O Q U E T E R R I T O R I A L D E L D E S A R R O L L O R U R A L Y P O L Í T I C A S P Ú B L I -
C A S E N A M É R I C A L A T I N A Y R E F L E X I O N E S S O B R E E L O R D E N A M I E N T O
T E R R I T O R I A L Y L O S P L A N E S D E D E S A R R O L L O R U R A L T E R R I T O R I A L
Rafael Echeverri Perico
Consultor IICA
Secretario Técnico del Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión Territorial, PROTERRITORIOS
Mendoza, Argentina, 15 al 18 de octubre de 2013
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CONTENIDO
LA AGRICULTURA FAMILIAR EN UN ENFOQUE TERRITORIAL 5
MARCO ANALÍTICO PARA ABORDAR EL CONCEPTO RURAL 8
POLÍTICAS CON INTERVENCIÓN TERRITORIAL 17
TENDENCIAS DEL DESARROLLO TERRITORIAL 40
MODELO DE DECISIONES PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 59
TRANSICIÓN DEL MAPA DE PODER 74
COMPETITIVIDAD TERRITORIAL 89
EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DESARROLLO RURAL EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 101
DEL ENFOQUE TERRITORIAL A LA GESTIÓN TERRITORIAL 111
ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS Y PARTICIPACIÓN SOCIAL 126
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LA AGRICULTURA FAMILIAR EN UN ENFOQUE TERRITORIAL
Rafael Echeverri Perico
México ha realizado una profunda transformación institucional en las estrategias de desarrollo agrícola y rural, iniciando con el marco de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en 2001, con un nítido sentido territorial, y llegando a la transformación de la tradicional Secretaría de Reforma Agraria en una Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. En la última década, Brasil creó una Secretaría de Desarrollo Territorial en el Ministerio de Desarrollo Agrario, responsable de las políticas para la agricultura familiar y puso en marcha la ambiciosa estrategia de Territorios de Identidad y Territorios de Ciudadanía para abordar el desarrollo rural y fortalecimiento de la agricultura familiar. Colombia ha formulado un proyecto de ley que hace curso en este momento, en el cual redefine el desarrollo rural bajo la estrategia explícita del enfoque territorial, al tiempo que avanza en las negociaciones de paz, con centro en el desarrollo agrario y rural en un marco territorial. Esto son apenas algunos ejemplos que evidencian que un proceso real de reformas en las políticas públicas de desarrollo rural está haciendo curso en muchos países latinoamericanos.
Sin embargo, muchas preguntas subyacen a estas reformas, luego de una década. La primera de ellas se relaciona con la consistencia y coherencia teórica y conceptual de la aplicación del enfoque territorial y su relación con aspectos fundamentales del desarrollo rural. En específico, una inquietud no resuelta aún, es la relación entre el enfoque territorial aplicado y la agricultura familiar, como una extensión de las preocupaciones consuetudinarias entre el desarrollo rural y la pequeña producción agrícola.
No hay duda en que las concepciones de desarrollo integral, han calado hasta lo más profundo de las estrategias de desarrollo rural. Desde los legendarios programas de Desarrollo Rural Integral, DRI, que en la década de los 80 y 90 del siglo pasado, pusieron de manifiesto la necesidad de incluir los bienes públicos, como infraestructura, y el desarrollo de capacidades, como complementos obligados a una estrategia más tradicional exclusivamente centrada en la dotación de factores productivos a los campesinos. Los enfoques territoriales han dado un paso adicional al aportar una visión más sistémica y holística del desarrollo, incorporando conceptos como la multidimensionalidad, que pone de manifiesta la importancia de considerar lo ambiental, económico, social, político y cultural, como esferas a ser abordadas en forma simultánea e integral. Igualmente, han puesto de manifiesta la importancia de conceptos como la multifuncionalidad, entendida como las externalidades sociales de las actividades económicas privadas, y la multisectorialidad económica, como reconocimiento de la profunda diversificación del empleo y los ingresos de las familias rurales.
No obstante, persisten las contradicciones entre estas estrategias integrales y las visiones más sectorialistas de una política de desarrollo rural aferrada a la preocupación obsesiva en el productor individual. Las estrategias de los países se alternan pendularmente en intentos por asumir visiones integrales y el retorno a las estrategias sectoriales centradas en mecanismos de transferencias privadas por medio de subsidios a la tierra, insumos, crédito, asistencia técnica o ingreso. Puede afirmarse que coexisten en nuestros países las dos visiones, atrapadas en las urgencias surgidas de las profundas desigualdades, la pobreza y el hambre, que presiona respuestas de corto plazo, compensatorias y, muy frecuentemente, asistencialistas, que se traducen en intervenciones directas que mejoran la rentabilidad de la actividad agrícola de los pequeños productores sin alterar su productividad, de un lado. Y la importancia de soluciones
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estructurales de más largo plazo que urgen por estrategias más integrales, complejas, exigentes y de dudosos réditos para las urgencias de los actores políticos.
Pero en el fondo todo este dilema ha de ser visto desde una interpretación más clara de la realidad en la cual se generan y evolucionan las dinámicas económicas y sociales que determinan la factibilidad de un desarrollo sostenido y autogenerador. Intentemos aportar algunos elementos que pueden contribuir a disolver un falso dilema entre estrategias sectoriales agrícolas de corto plazo y estrategias integrales territoriales de largo plazo.
La agricultura familiar es un modelo de sorprendente resiliencia ante el cambiante entorno económico y social. El fin del campesinado, pronosticado con lujosa clarividencia desde el siglo XIX, ha terminado por no ocurrir. En medio de las enormes transformaciones de una economía internacionalizada, una nueva estructura mundializada y la sociedad global, la economía rural basada en la pequeña propiedad privada y en la iniciativa de unidades productivas de pequeña escala, subsiste y aporta una sustantiva porción de la oferta laboral de nuestros países, al tiempo que sigue siendo determinante en la producción de alimentos. La agricultura familiar mantiene una enorme importancia social, es más que un conjunto numeroso de empresarios necesitados. La seguridad alimentaria, la ocupación del territorio, la gestión de los recursos naturales y buena parte de la gobernabilidad de la región, depende de este particular sector de la economía.
Pero su importancia no emana de ser un amplio número de unidades productivas, sino de su constitución en sistemas productivos con especificidad, diferenciación y enraizamiento social y cultural. Es su sentido colectivo el que le otorga esa importancia y peso en la economía y el desarrollo. El agricultor familiar como unidad aislada, individual, en realidad no existe sino como abstracción dentro de un proceso de disección de la realidad. Las pequeñas unidades productivas rurales, y su capacidad de subsistencia, se explican como aglomeraciones espacialmente definidas, sea por formas asociativas, cooperativas o integradoras, o como simples figuras de vecindad. La pequeña empresa o emprendimiento agrícola, no puede explicarse por sí misma, como puede ser hecho en una gran empresa, ya que sus dinámicas dependen en forma extraordinaria de las economías de proximidad, de localización y de aglomeración. Esto significa que una estrategia de agricultura familiar no puede sustentarse razonablemente en intervenciones que privilegian mecanismos individualizadores, basados en interpretaciones simplistas y equívocas de competitividad. Esto se expresa en el vacío grave de estrategias orientadas a la dinamización de cluster económicos y la perniciosa insistencia en intervenciones individuales que privilegian las transferencias de bienes privados.
Un gran ejemplo de este aspecto se refleja en los extraños dilemas que algunos de nuestros países viven entre la necesidad de alcanzar economías de escala, para lograr un posicionamiento competitivo en los exigentes mercados nacionales e internacionales en un marco de globalización. No hay más remedio que la súper concentración, si queremos participar en las grandes ligas de los nuevos mega mercados, es una conclusión culposa de muchas de nuestras autoridades o de interesadas agremiaciones. La veracidad de esta afirmación se explica porque no reconoce la naturaleza sistémica de la agricultura familiar, porque se considera que el tamaño de la unidad productiva es la única que puede explicar las economías de escala. Equivocación contraevidente. Múltiples experiencias nos muestran que las economías de aglomeración, con pequeñas y medianas unidades de producción, generan enormes y competitivas economías de escala. Un ejemplo de ello puede verse en el café colombiano, generador de economías de escala con base en la pequeña explotación.
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Pero la comprensión del cluster productivo no es la única razón para superar la visión sectorial individualizadora. Los cluster se generan, desarrollan y evolucionan dependiendo del entorno territorial en el cual se ubican. La competitividad sistémica, entendida como el conjunto de dotaciones o facilidades que ofrece el entorno a las empresas en una determinada localización, se constituye en un componente clave de la productividad, rentabilidad y competitividad de una actividad económica. Esta oferta territorial no se limita a la disponibilidad de recursos naturales, laborales y financieros. Involucra los bienes públicos, la institucionalidad, la cohesión social, la gobernabilidad, la cultura. Ahora, esta oferta territorial es el resultado de un circuito de autogeneración, ya que, en gran medida, es el resultado de las externalidades de la economía del territorio. Las empresas allí localizadas contribuyen a generar la oferta territorial, sea por mecanismos de responsabilidad social o por la simple multifuncionalidad.
La unidad productiva constituida con base en la agricultura familiar, es una pieza de un engranaje que funciona dentro de un vecindario, inserto en diferentes formas de asociatividad, en economías de aglomeración, dentro de cluster productivos, al interior de entornos territoriales. Anidamiento, escalas y niveles que hacen que la agricultura familiar deba ser considerada, mejor decir, reconocida, como estructura colectiva de producción basada en la producción individual y privada. El instrumental de política pública basado en estrategias sectoriales de orientación individual, han demostrado preocupantes grados de ineficacia y pobres relaciones costo beneficio. En oposición, las estrategias basadas en modelos integrales de carácter territorial que orienten los instrumentos, dirigidos a la provisión de factores productivos y al fortalecimiento de los entornos de mercado, hacia el fortalecimiento de cluster y cadenas de valor agregado y el incremento de los bienes públicos, muestran mayor eficacia en el mediano y largo plazo.
Preguntas flotan en el ambiente. ¿La canasta de instrumentos de política pública tradicionales para la agricultura familiar, son suficientes para alcanzar el objetivo estratégico de mayor inclusión de estos sistemas productivos a las dinámicas modernas de la economía? ¿El enfoque territorial complementa o sustituye las políticas sectoriales agrícolas tradicionales? ¿Cuál es el papel de las instituciones sectoriales de agricultura en el logro de un desarrollo integral de los territorios rurales? ¿Cómo comprometer una institucionalidad multisectorial para la agricultura familiar, un objetivo aparentemente sectorial? Este debate está abierto.
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MARCO ANALÍTICO PARA ABORDAR EL CONCEPTO RURAL
Rafael Echeverri Perico Ana María Echeverri Pinilla
La definición de lo rural ha sido una discusión permanente entre quienes han trabajado los temas regionales y territoriales, especialmente en las aproximaciones al tema regional, urbano y metro-‐politano. Paradójicamente, no es así entre los especialistas y responsables de políticas rurales. En general se ha asumido una definición estrecha, pero nítida, asimilando lo rural a lo bucólico, a lo agrícola y a las poblaciones dispersas en los territorios. Esto está íntimamente ligado con una con-‐cepción del desarrollo, de la modernidad y de la visión de un progreso basado en las comodidades y el confort que sólo se considera posible en la vida urbana, como privilegiada ruta civilizadora (Dirven, 2009). Muchas de las razones que lo explican se hunden en la historia de ocupación del espacio y en los valores asumidos por las sociedades postindustriales y fortalecidas por la actual dinámica de la economía global. (Araujo, 2005) (Zamudio, 2008)
El concepto de rural, como es utilizado en el contexto de estrategias de desarrollo, tiene una dosis de imprecisión. Desde su misma esencia lingüística. De acuerdo con el Diccionario de la Real Aca-‐demia de la Lengua Española, se define como un atributo aplicado a un objeto, rural es un adjeti-‐vo, no un sustantivo. En concreto, la definición dice de rural, ‘perteneciente o relativo a la vida del campo y a sus labores’, del campo dice ‘terreno extenso fuera de poblado o tierra laborable’ y poblado es definido como ‘población, ciudad, villa o lugar’. Esta definición establece con precisión el carácter estricto de referencia a dos conceptos, uno que establece lo opuesto a poblado, es decir, es definido por lo que no es, y otro que lo determina a la tierra laborable, que establece mayor precisión, ligándolo estrictamente a la agricultura. En estricto sentido semántico, no existen poblados rurales, ni existe lo rural no agrícola.
La segunda acepción del concepto en el Diccionario, complementa el sentido definiendo rural co-‐mo ‘inculto, tosco, apegado a cosas lugareñas’, lo que lo asocia al sentido bucólico más tradicional de lo rústico. Es importante hacer notar que esta definición de rural no aparece en la lengua ingle-‐sa, en la cual se coincide sólo en la primera acepción.
Esta simple revisión conceptual nos ubica en forma inequívoca en la definición simple de un atri-‐buto que relaciona, sin ambigüedades, lo rural con lo opuesto a lo urbano, como dos adjetivos antónimos que describen claramente cualidades diferenciadas y dicotómicas. De esta forma es posible aplicar el concepto con tres criterios simples: ¿es un centro poblado o no? ¿se dedica a la agricultura o no? ¿es inculto o no?
¿Hay dudas sobre qué es un poblado? Pareciera que algo tan simple no podría conducir a confu-‐siones. Se pueden ver situaciones en las cuales la duda puede ir progresivamente creciendo, en virtud del tamaño del conglomerado, que puede ir desde las grandes aglomeraciones metropolita-‐nas, hasta pequeñas concentraciones de viviendas, para finalmente considerar las viviendas dis-‐persas. En este punto la definición de poblado estará simplemente determinada por el estableci-‐miento de una cuota de población, de alguna forma arbitraria, que en el caso de México se ha establecido en 2,500 habitantes residentes en viviendas con continuidad física. Esto implica que cualquier cosa que esté por debajo de esta cuota se considerará rural.
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Pero para ubicar la reflexión sobre la definición de lo rural y sus implicaciones, es menester volver a lo rural como adjetivo, que invita a la reflexión sobre cuál es el sujeto al cual se le asigna este atributo. Si se trata de una persona o un grupo poblacional rural, estaríamos refiriéndonos estric-‐tamente a aquellas que residen fuera de cualquier centro poblado o que están dedicados a la agri-‐cultura.
Pero este adjetivo puede ser aplicado a objetos más complejos, como ocurre con el concepto de medio rural, en el cual se califica, en sentido amplio, a un ambiente, espacio o paisaje. De acuerdo con esta definición, se refiere estrictamente a aquellos donde los centros poblados o las activida-‐des económicas no agrícolas son inexistentes y donde prevalecen culturas tradicionales, poco vin-‐culadas a las culturas modernas, entendidas como urbanas, propias de los poblados, en una inter-‐pretación estricta de la semántica española.
La definición del objeto al cual se le atribuyen las cualidades de urbano determina la esencia de esta reflexión. Podremos aplicar este criterio para clasificar personas, grupos poblacionales, pro-‐cesos sociales, espacios geográficos, paisajes, entidades territoriales o estructuras económicas (Rodríguez, 2007). El grado de complejidad del objeto a clasificar, entraña diferentes grados de dificultad para obtener definiciones claras y unívocas que no dejen lugar a dudas. En particular, cuando el lugar de residencia o ubicación de este objeto pueda estar simultáneamente en un po-‐blado y en un lugar disperso o cuando sus actividades combinen actividades agrícolas y no agríco-‐las. (Castro, 2008)
Podemos tomar tres ejemplos concretos para este ejercicio de clasificación. El primero cuando se refiere a los campesinos o pequeños productores o agricultores familiares, un grupo que nítida-‐mente puede ser clasificado como rural. La condición de residencia por fuera de los poblados pue-‐de no ser aplicada en forma categórica a toda esta población, dado que los patrones de distribu-‐ción espacial de la población en México hace que predomine el modelo de residencia indepen-‐diente de la parcela de cultivo, esto es, que los productores no residen en un modelo finca, donde área de cultivo y de residencia es la misma, habiéndose desarrollado una estructura de poblados en los ejidos o tierras comunales que en no pocas ocasiones superan la cota de 2,500 habitantes residentes con continuidad urbana, sin dejar de ser pequeños productores agrícolas,, como se puede ver en las siguientes gráficas, la primera de una zona de agricultura moderna en Guanajuato y la segunda de pequeña agricultura tradicional. Pero al aplicar el segundo componente de la clasi-‐ficación, referido a su dedicación a actividades agrícolas, encontramos que las excepciones son mayores, ya que en esta población las actividades no agrícolas tienen una alta participación en la conformación del ingreso de sus hogares, es decir, no es un modelo puro de dedicación a las acti-‐vidades agrícolas. Esto significa que sin dejar de ser campesinos, muchos de ellos pueden estar por fuera del mundo rural, de acuerdo con su clasificación semántica.
El segundo ejemplo puede ser cuando se quiere clasificar una actividad económica como la agri-‐cultura, por su naturaleza rural o urbana. Podría parecer que esta no tendría ninguna dificultad de clasificación como rural ya que la misma definición lo indica. Sin embargo, esto puede ser visto con un criterio menos simple. La agricultura hoy es entendida como una actividad económica que va más allá de lo que ocurre en la parcela de tierra. La agricultura es una cadena de valor que implica encadenamientos de diversos procesos económicos, que la hacen posible. Las actividades intra-‐prediales son apenas una parte de la actividad agrícola, si se quiere la más importante, pero que depende de procesos previos de provisión de insumos, desarrollos tecnológicos, estructuras de servicios de asistencia técnica o soporte financiero y de procesos posteriores que implican la pre-‐paración del producto para el mercado, acopio, distribución y comercialización. Todo ello sin llegar
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a considerar los procesos de transformación básica o agroindustrial que en muchos casos son con-‐siderados como parte de los procesos de la agricultura ampliada. Todo ello nos conduce a que muchas, si no la mayoría, de estas actividades se realizan en poblados o ciudades y que muchas de ellas no corresponden al sector primario. En síntesis, la agricultura es parcialmente rural.
El tercer ejemplo es cuando se quiere clasificar un espacio o territorio que puede contener simul-‐táneamente las dos condiciones, población dispersa y concentrada en poblaciones, actividades agrícolas y no agrícolas. Específicamente, el ejemplo de un municipio. ¿Es lícito clasificar un muni-‐cipio por su condición de ruralidad? Sólo sería aplicable una clasificación de grado de ruralidad ya que hoy es imposible encontrar uno de ellos que no tenga ningún poblado o que no tenga ninguna actividad no agrícola. Casos como el municipio General Heliodoro Castillo en el Estado de Guerre-‐ro, en el cual encontramos un centro poblado de mediano tamaño, 7,500 habitantes, muy por encima de la cota que lo califica de urbano, pero donde la mayor parte de la población, 81%, resi-‐de en forma dispersa en concentraciones menores a esta cuota y sólo el 15% de su actividad eco-‐nómica es agrícola. A pesar de aplicar tan sólo los dos criterios básicos de la definición semántica, agrícola y no poblados, se percibe claramente la dificultad para la clasificación. Este caso de espa-‐cios o entidades territoriales se puede volver más complejo si hablamos de estados o incluso paí-‐ses.
Esta reflexión nos hace pensar que no existe forma de determinar categóricamente la categoría de rural, salvo en casos más individuales y de carácter micro, como puede ser una persona o un em-‐pleo, el resto son aproximaciones a grados de ruralidad que requieren definiciones de niveles o cotas que dependerán de las aproximaciones conceptuales y metodológicas que cada quien apli-‐que de acuerdo con sus propósitos y necesidades (Da Vega, 2003, 2007). Por ello, para poder ana-‐lizar la forma como se aplica el criterio clasificatorio del atributo llamado ruralidad, es necesario partir del tipo de aplicación o utilización que se le pretende dar, lo cual explica en gran medida la diversidad de definiciones y la vana pretensión de tener un concepto unificado y homogéneo (Echeverri, 2009).
Para este discusión, habría diversas aproximaciones a una definición de lo rural, una de ellas, so-‐bre al cual quisiéramos centrarnos, es la que tiene que ver con sus implicaciones en la formulación y gestión de políticas públicas. ¿Cuál es la pertinencia pragmática de una discusión sobre las dife-‐rentes definiciones de lo rural para la definición de políticas de desarrollo? La respuesta a esta pregunta puede tener tres formas diferentes de ser abordada, la primera, desde una perspectiva técnica positiva que se basa en un análisis de los procesos concretos del espacio y el territorio, la segunda, desde la visión pragmática de las políticas públicas y sus instrumentos de intervención, la tercera, desde el espacio político e ideológico.
Desde la perspectiva técnica para entender la realidad de los procesos sociales, económicos, polí-‐ticos y culturales que constituyen el objeto de las políticas públicas, es necesario precisar algo sobre los marcos conceptuales de aproximación, los cuales están muy ligados con la reflexión so-‐bre la forma de definir los objetos de clasificación de la ruralidad que hemos mencionado. Entre otras, tres grandes perspectivas conceptuales se pueden abordar, la ecología del paisaje, el desa-‐rrollo regional y la perspectiva de la sociología rural.
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ECOLOGÍA DEL PAISAJE
Desde la perspectiva de la ecología del paisaje, un espacio geográfico está constituido por los fac-‐tores abióticos, bióticos y antrópicos, presentes en él, pero significando que su presencia, función y relación está determinada por los procesos de intercambio e interdependencia existentes entre ellos. Es un concepto que tiene fundamento en su condición espacial y temporal y determina su condición sistémica, integral, como expresión de su propia complejidad. Esta aproximación nos conduce a la necesidad de establecer una escala del paisaje, no sólo desde una perspectiva visual, como su acepción básica lo sugiere, sino de dimensión geográfica, sea una parcela, un valle, una sabana, una cuenca, un municipio, lo esencial a destacar en esta aproximación es que cualquiera sea la escala, esta debe ser comprendida de forma integral, esto es, con todos sus componentes, dinámicas y relaciones (Morlans, 2005).
La posibilidad de encontrar patrones, regularidades u homogeneidades, en medio de la compleji-‐dad, conduce a la posibilidad de identificar unidades de paisaje en las cuales se repitan ciertos conjuntos de condiciones de componentes, flujos y relaciones, permitiendo encontrar condiciones o criterios útiles para procesos de clasificación (Vila, 2006). Este puede ser el caso de lo rural, co-‐mo unidad de paisaje, con atributos y características ecosistémicas comunes que podrían sinteti-‐zarse, a manera de definición, en espacios con presencia y dotación de recursos naturales que permiten una relación de aprovechamiento en procesos productivos primarios, del tipo agricultura o minería. Los paisajes rurales, por tanto, estarían determinados por relaciones particulares entre los recursos naturales y su intervención humana, incluyendo en ella desde la ninguna intervención, para establecer que las selvas, desiertos o bosques naturales, son también, paisajes rurales.
Lo importante a destacar en este punto, es el valor de considerar el espacio geográfico desde su condición de paisaje, lo que implica la consideración de todos sus componentes y dinámicas, y desde la perspectiva ecológica que reconoce todas las relaciones e interdependencias entre sus partes.
GEOGRAFÍA ECONÓMICA Y DESARROLLO REGIONAL
La segunda perspectiva que es interesante incluir en esta revisión conceptual, tiene que ver con la forma como es abordado el concepto o categoría de espacio económico, desde una perspectiva de la geografía económica que se refleja en modelos de análisis regional. El punto de partida, que busca ubicar el tema rural es su relación de pertenencia sistémica y funcional con un espacio más amplio que puede denominarse región (Moncayo, 1999). En términos geográficos y económicos, la región constituye un sistema integrado de relaciones económicas, sociales y políticas, normalmen-‐te definidas con base en lugares centrales o polos jalonadores o determinantes del desarrollo de un espacio amplio de influencia. El concepto de hinterland se refiere el espacio de influencia de uno de estos polos o aglomeraciones que concentran los factores determinantes del crecimiento, que establecen lazos de dominancia sobre estos espacios. En este punto el espacio rural deja de tener significado en sí mismo, sino que debe ser visto en términos de sus relaciones al interior de la región a la cual pertenecen (Delgadillo, 2001).
Históricamente los centros regionales o polos jalonadores tienen un origen en las dinámicas pro-‐pias de las economías agrícolas, particularmente las exportadoras que favorecieron la formación de centros comerciales, con especial importancia de los puertos. Sin embargo, en las fases de ex-‐pansión industrial, esta concentración estuvo determinada por los procesos de acumulación, favo-‐
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recidas por modelos de industrialización inducida con una alta intervención pública (Moreno, 2007). Los espacios rurales de la economía agrícola, pasaron de ser generadores de patrones de concentración a subsidiarios de los procesos de industrialización.
La cuestión central del desarrollo regional radica en los factores que determinan y conforman las aglomeraciones, muy relacionadas con las economías de escala y los rendimientos crecientes, que hacen que se registren patrones crecientes de concentración en zonas de mayor capacidad, en lo que podría constituirse en un círculo virtuoso, de no ser porque dan lugar a la segunda cuestión fundamental de esta aproximación, las brechas territoriales o regionales. Estas brechas son la esencia de la preocupación del desarrollo desde la perspectiva regional, ya que el patrón que se ha impuesto es el de la profundización de las brechas intra e interregionales. Las estrategias de con-‐vergencia son el fundamento de las políticas regionales que, como en el caso europeo, conducen a un macro objetivo político denominado cohesión territorial. Estas buscan encontrar los factores y dinámicas que permitan que las diferencias entre territorios en términos de ingreso, inversión y calidad de vida tiendan a reducirse. Es parte esencial de la discusión sobre las diferencias entre las precarias condiciones de vida rurales, frente a las urbanas.
Este marco analítico permite entender y, por tanto, prever formas más efectivas, realistas y prag-‐máticas de enfrentar la cuestión rural, que tradicionalmente es vista y tratada tan sólo es sus di-‐mensiones internas, en forma aislada de su entorno regional. Esto se expresa en las dificultades intrínsecas para enfrentar la diversidad y heterogeneidad de lo rural, más allá de aspectos cultura-‐les, demográficos o sociales internos, considerando el tipo de inserción en un marco regional. Un espacio rural, definido por criterios de densidad, presencia de economías primarias o de pequeña agricultura, puede ser esencialmente diferente de otro según forme parte del hinterland de una región metropolitana o de una región dominada por un distrito industrial o de un espacio de con-‐servación y preservación natural.
En esta perspectiva, lo rural es parte integral e indisoluble de una visión regional, destacando la importancia de la geografía física y económica en la interpretación de las condiciones básicas que determinan el desarrollo rural. Esto implica una preocupación por los factores exógenos, a estos espacios, que definen las posibilidades de desarrollo a partir de la comprensión de su papel y rela-‐ciones funcionales con la economía que determina las dinámicas en la cual se inserta. Una expre-‐sión de ello radica en la importancia de las infraestructuras regionales, los mercados locales y re-‐gionales, la capacidad de la región para atraer inversión y los procesos tecnológicos, en la defini-‐ción de opciones de desarrollo de esos espacios rurales. El desarrollo endógeno, propio de las vi-‐siones del desarrollo rural, buscan optimizar el uso o aprovechamiento de los recursos disponibles, para responder a esas condiciones que le impone su particular entorno regional, razón por la cual, las estrategias de intervención de las políticas, deben tomar en consideración las enormes implica-‐ciones del desarrollo regional, sobre el desarrollo rural. (Agudelo, 2006)
En esta dirección, la geografía física y económica se constituyen en herramientas claves para el tratamiento y comprensión de los factores que determinan el crecimiento y la consolidación de modelos sostenibles de desarrollo rural, pero al tiempo, hacen más compleja la simple definición de criterios demográficos o sectoriales para definirlo. No es casual que en la literatura sobre desa-‐rrollo regional, la categoría rural no revista una especial significancia o que la dicotomía urbano – rural, esté simplemente desechada como posibilidad conceptual. El concepto de hinterland, en su sentido de área de influencia, da cuenta del modelo actual de ordenación del espacio económico que reconoce el peso de las aglomeraciones económicas en las dinámicas del desarrollo y, por
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tanto, define un enfoque donde lo rural ha de ser visto como parte indisoluble de su marco regio-‐nal.
Posiblemente uno de las aproximaciones más nítidas en este sentido, se pueda observar en el Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 2009, titulado Una Nueva Geografía Económica, donde aplica a profundidad la visión del desarrollo regional para explicar los condicio-‐nantes actuales del desarrollo (Banco Mundial, 2009). En síntesis, este polémico informe, parte del reconocimiento de las fuerzas que explican la concentración económica y demográfica, para decla-‐rarlas como un determinante al cual han de responder las estrategias de desarrollo deforma inte-‐gral. En esta visión se identifican la densidad, asociada al logro de mayores posibilidades de bie-‐nestar, la distancia como el factor explicativo de las brechas crecientes entre espacios con mayor posibilidad de inclusión en los procesos dinámicos de crecimiento y los rezagados y, finalmente, la división generada por las barreras institucionales que impiden intercambios y flujos entre espacios y regiones, que permitiría, teóricamente que la racionalidad de asignación de recursos, genere un modelo óptimo que genere convergencia.
Esta visión identifica la aglomeración como motor de desarrollo, la migración como mecanismo de ajuste y la especialización como base del establecimiento de roles funcionales de los diferentes espacios en modelos de integración e inclusión. A estos postulados corresponden, según el Infor-‐me, estrategias audaces de desarrollo urbano que consolide el potencial dinamizador de las aglo-‐meraciones, el desarrollo territorial basado en desarrollo endógeno en respuesta a los roles fun-‐cionales regionales –en lo cual queda inmerso el mundo rural– y la integración regional que favo-‐rezca los intercambios y vinculaciones.
El enfoque regional en países como México y Brasil ha sido predominante en las estrategias de desarrollo, concentrando la inversión pública y las estructuras institucionales federativas, con in-‐discutibles efectos sobre la configuración de los espacios rurales de sus países. No es excesivo afirmar que las políticas regionales han tenido mayor impacto, que las de desarrollo rural, en la capacidad de integración, o exclusión, de los espacios rurales a las corrientes determinantes del desarrollo económico líder en cada país, que no se basa, desde hace cerca de un siglo, a la agricul-‐tura. Las políticas e inversiones en desarrollo urbano, metropolitano, de infraestructura estratégi-‐ca, de integración nacional o de ordenamiento territorial y urbano, han tenido una influencia de-‐terminante en el papel integrado o residual de las economías, culturas o sociedades rurales.
PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA
Desde la perspectiva de la sociología, hay una aproximación de significativa influencia en las defi-‐niciones y uso del concepto rural, al punto que una de sus líneas teóricas y metodológicas se refie-‐re específicamente a una sociología rural. Seguir la pista de esta, puede ser especialmente útil a la reflexión que nos ocupa.
La sociología se enfrenta al estudio de los procesos sociales, más que de los sujetos sociales, lo que nos conduce a la especificidad de los procesos rurales como objeto de reflexión y construcción conceptual de la sociología rural. En esta dirección las definiciones de ruralidad estarán determi-‐nadas por los procesos, económicos, políticos, culturales que viven las sociedades. En nuestro caso, los procesos de cambio o transición, el movimiento, sería el que podría determinar la base de una clasificación de lo rural. Llambí y Pérez (Llambrí, 2007) hacen una interesante reflexión al respecto, proponiendo que los procesos de transición, el papel de los actores sociales en ellos y la
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visión espacial de estos, se constituye en el fundamento de una perspectiva sociológica que con-‐duzca a lo rural. Es interesante pensar que la diferenciación o precisión de lo rural, esté determi-‐nada exclusivamente por el resultado de procesos sociales, donde lo urbano es el resultado del máximo grado de intervención humana sobre el espacio y lo rural su opuesto. En otros términos, la clasificación del espacio y de los paisajes entre urbano y rural sólo existe como producto de la urbanización.
Los procesos que conducen a la urbanización, por tanto, serían los que explicarían lo rural como aquello que no ha sido plenamente intervenido. Sin embargo, estos procesos no son lineales y mucho menos únicos. Pensar que lo rural puede ser definido como el espacio en el que la sociedad aún no ha completado su intervención, carece de sentido ecológico y funcional. Pero destaquemos la formación urbana como el proceso que permite entender lo rural, en tanto se constituye en el proceso social que define el patrón de concentración de la población y por tanto de su comple-‐mento rural.
Los procesos históricos, pasados y presentes, que crean las ciudades y centros poblados en gene-‐ral, están ligados con las estructuras económicas que los sobredeterminan. La urbanización de México, como de cualquier otro país de América Latina, se constituye en un proceso determinante de la reflexión sobre lo rural. Entendemos que la transición en la distribución espacial de la pobla-‐ción, producto más de procesos migratorios que de cambios vegetativos, es un producto típico del tipo de capitalismo predominante. La urbanización es el resultado de un cambio profundo y acele-‐rado en las relaciones de producción, en el predominio de la agricultura de finales del siglo XIX, al surgimiento de las economías industriales el la primera mitad del siglo XX y a la terciarización de la economía en las últimas décadas, mediando en todas ellas el efecto de grandes cambios tecnoló-‐gicos.
En estos procesos de cambio, podemos apreciar cómo ha sido la situación de los diferentes grupos sociales, cómo se van creando nuevos, se transforman otros y quedan estáticos y marginados al-‐gunos. Específicamente, la perspectiva sociológica nos permite aproximarnos a la interpretación de lo que ocurre con los actores sociales en este proceso de cambio y al papel que juegan en él. El crecimiento de la sociedad urbana se ha dado históricamente, producto de la transformación de la sociedad rural, de ella deriva. Los procesos de acumulación generados a partir de la agricultura fueron los que hicieron posible la creación humana de lo urbano, mientras que lo rural quedó co-‐mo residuo, aún con la aparición de significativos procesos de modernización capitalista en el campo. Lo rural de hoy debe ser entendido como el resultado de los procesos que dieron vida, entre otras cosas, al proceso de urbanización acelerada de nuestros países.
El proceso de transición que denominamos urbanización deja una población rural en la cual se presentan características particulares que las determinan, más allá de su actividad económica agrícola. Es evidente que la agricultura, que en amplio sentido no es posible urbanizar retiene una porción de la población rural, reducida como consecuencia de menor demanda de mano de obra de una agricultura tecnificada. La gran transformación tecnológica de la agricultura bajo el signo de la revolución verde se constituyó en un factor expulsor de población, o mejor, un incentivo menos para que la población rural se resistiera a los incentivos de la migración a las zonas urba-‐nas.
De esta forma se fue creando una segmentación en la población rural, en la cual, primero, se man-‐tuvieron residuos del viejo modelo de producción feudal, basado en el poder sobre la tierra, antes que en una lógica capitalista de acumulación, constituyendo la base de la concentración improduc-‐
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tiva del suelo que tanto costo político y social ha significado para la mayoría de países de América Latina; segundo, el crecimiento y consolidación de modelos capitalistas modernos, tecnificados, intensivos, con gestión empresarial capitalista y fuertes vínculos en cadenas de valor; tercero, en el medio de estos dos extremos, los productores poseedores (propietarios o no) de tierra, mano de obra familiar y/o con baja contratación asalariada, con modelos intensivos en trabajo y una orientación que oscila entre la subsistencia y el mercado, constituyendo la pequeña empresa agrí-‐cola, o la denominada agricultura familiar; cuarto, la población sin tierra como factor productivo, que vende su fuerza de trabajo, en la agricultura o en otros sectores, o que constituye empresas no agrícolas en áreas de transformación o servicios. Estos actores han ido evolucionando al tiempo que avanza el proceso urbanizador.
El interés de la sociología rural se ha volcado principalmente a el tercer grupo, algunas veces de-‐nominado campesinado. Su importancia y relevancia en los procesos sociales y políticos de las sociedades latinoamericanas ha sido motivo de profundos debates y estrategias de intervención pública. A este grupo se le asigna, en forma privilegiada, la esencia de la identidad rural, tanto en su calidad de comunidades ancestrales indígenas o afrodescendientes, como en su carácter de colonos, que han sido protagonistas de los más importantes procesos de ampliación de la frontera agrícola y creación de paisajes con significativos grados de intervención y modificación de los es-‐cenarios naturales. Su papel en la construcción de la sociedad moderna tiende a ser minimizado por la sociedad mayor, principalmente urbana, reflejándose en políticas y procesos económicos excluyentes que han acumulado una deuda en cuanto al reconocimiento de sus derechos, de justi-‐cia en los términos de intercambio con las economías no agrícolas y el mundo urbano, sesgos ne-‐gativos en cuanto a la inversión social que privilegia la sociedad urbana y posturas ideológicas y culturales que hacen cierta la acepción rural de ‘inculto, tosco, apegado a cosas lugareñas’.
En términos sociológicos, esta categoría de pequeños productores, constituye un grupo social con identidad, intereses colectivos nítidos y una historia de lucha en el camino de reivindicar sus in-‐tereses legítimos. El movimiento campesino es un hecho histórico claro, con estructuras organiza-‐tivas en todos los países latinoamericanos y que han escrito muchas páginas de la historia agraria. Uno de los componentes del discurso político de este grupo ha sido siempre la reivindicación de lo rural, como un componente estratégico de los modelos de desarrollo nacional. Este ha sido el foco principal del trabajo de la sociología rural.
Existe una estrecha relación entre las políticas públicas de desarrollo rural y este grupo económico y poblacional, al punto que es generalizadamente aceptado que estas políticas se refieren exclusi-‐vamente a este grupo, convirtiendo en sinónimo pragmático, rural y pequeño productor, reflejan-‐do de alguna forma el resultado de las luchas y procesos políticos gestionados por las bases cam-‐pesinas. De esta forma, lo rural se convierte en una bandera que expresa los intereses legítimos de este grupo y remite la preocupación de la definición de lo rural a un grupo social específico, sea cual sea la definición conceptual de ruralidad.
En este marco quedan fuertes y válidos interrogantes sobre los otros tres grupos económicos y sociales: empresarios capitalistas agrícolas, población sin vínculo con la agricultura y latifundistas arcaicos. Estos grupos tienen una importancia económica, política y social creciente, particular-‐mente los dos primeros, que invitan a una reflexión sobre su papel dentro de la sociedad rural. No sería exagerado afirmar que estos no son tratados como objeto de la sociología rural, de la misma forma que el campesinado. Las profundas contradicciones que se presentan entre estos cuatro grupos, determina las dinámicas internas de ocupación de los espacios rurales. En México, a dife-‐rencia de la mayoría de los países latinoamericanos, la categoría de latifundistas es prácticamente
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irrelevante, no así la de los empresarios capitalistas con modelos modernos de producción y altos niveles de asimilación de trabajo asalariado.
Para esta categoría, denominada agronegocio en la nueva jerga, existe una estructura social de grupo de interés claramente diferenciada, con objetivos claros de reivindicación, alta capacidad de negociación con el Estado y formas modernas y eficientes de organización gremial, en la cual lo rural no forma parte fundamental de su discurso, más centrado en el sentido estratégico de lo agrícola. Esto no es exclusivo de México, en la mayor parte de los países de la región se reconoce con claridad la dicotomía de las políticas públicas entre agricultura y desarrollo rural, la primera para el agronegocio y la segunda para la pequeña producción.
El grupo correspondiente a la población no productora agrícola del mundo rural, presenta una categoría diversa, dispersa y difícilmente identificada bajo una identidad común. Sin embargo es una población amplia que significa la mayor parte del actual mundo rural. Está conformada por asalariados agrícolas o no agrícolas, trabajadores independientes no agrícolas y empresarios rura-‐les no agrícolas. Hay, dentro de este grupo, una población creciente conformada por residentes rurales que tienen actividades en los centros urbanos, en el modelos periurbanos o rururbanos, principalmente en torno a áreas metropolitanas o a centros urbanos regionales o subregionales. Toda esta población está generalmente excluida de las políticas específicas de desarrollo rural, o tocadas apenas en forma marginal.
Dos conclusiones importantes surgen de esta aproximación. La primera que valida la importancia histórica y política del campesinado como categoría y objeto de trabajo de la sociología rural y de la política pública, atendida bajo la equívoca expresión de desarrollo rural, predominante en las estrategias de los países latinoamericanos. La segunda respecto de la importancia de los otros grupos poblacionales residentes en los espacios rurales y que no están incluidos en esta categori-‐zación.
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POLÍTICAS CON INTERVENCIÓN TERRITORIAL
Rafael Echeverri Perico
El desarrollo territorial está signado por un conjunto muy amplio, consolidado y de alto impacto de políticas públicas de mayor jerarquía institucional que las que se refieren exclusivamente a las de desarrollo rural. Estas son políticas que tienen su actuación explícitamente orientadas y condicio-‐nadas por consideraciones espaciales y territoriales. La mayor parte de las inversiones públicas que llegan a los territorios rurales y las más importantes y consolidadas instituciones del territorio, así como las más fuertes medidas de regulación, forman parte de este conjunto de políticas que se tornan sobredeterminantes en el desarrollo rural.
Por políticas públicas de desarrollo territorial se entienden aquellos componentes de las estrate-‐gias públicas que están específicamente orientadas a intervenir en los ámbitos locales, con comu-‐nidades específicas de pobladores de los territorios.
La gestión de los territorios está determinada por un conjunto amplio de políticas públicas que convergen, condicionan y ofrecen diferentes instrumentos de intervención, sujetos a su propia naturaleza, reglas y enfoques. Cuando se enfrenta el objetivo de desarrollo integral de un espacio particular, sea un municipio, una micro-‐región, una cuenca, un estado o una región, se cuenta con un contexto de políticas, programas, proyectos, inversiones, regulaciones y arreglos institucionales complementarios, algunas veces redundantes, pero siempre posibles de generar sinergias.
Las políticas que intervienen en los territorios se pueden considerar en cuatro esferas diferentes, en consideración a la materia, objeto, adscripción institucional y mecanismos de gestión. Si bien cada una de ellas tiene sus propios espacios de formulación, ejecución y aplicación, todas ellas intervienen en el libreto de la gestión territorial, aportando desde su propia naturaleza, elementos que determinan las posibilidades que tienen las instituciones públicas y los actores sociales para modificar el estado del territorio, conducirlo hacia condiciones de desarrollo, crear espacios de concertación y negociación de conflictos y definir un futuro territorial.
Estrategias de desarrollo integral, cuyo foco es el espacio, sea lo local, rural, urbano o regional, es decir, sean espacios o territorios, se encontrarán con este marco de políticas y se verán obligadas a considerarlas y tomar decisiones sobre la forma como se incorporan a los diferentes procesos sobre los cuales se soportan sus acciones.
En la tabla siguiente se describe esta estructura:
Tabla Nº 1. Políticas con intervención y alcance territorial
Esfera de política
Ejemplos de políti-cas Nivel de política Adscripción
institucional
Políticas territoriales de carácter integral
Desarrollo rural Desarrollo local Desarrollo regional
Políticas intersectoria-les, transversales
Gobiernos territoriales Ministerios de desarrollo rural Ministerios de integración o planificación
Políticas sectoriales con gestión (enfoque) territorial
Desarrollo social Desarrollo económico Desarrollo sostenible
Políticas sectoriales Gobiernos territoriales Ministerios sociales (salud, educación, protección social, vivienda) Ministerios producción (agricul-tura, industria, turismo)
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Desarrollo económico regional
Polos de desarrollo Zonas francas Distritos industriales Ciudades intermedias Localización industrial
Políticas económicas Política macroeconómi-ca
Gobiernos territoriales Ministerios de economía Ministerios de Planificación
Ordenamiento físico – espacial
Áreas de protección Usos del suelo Gestión de riesgos
Política ambiental Ordenamiento local y regional
Gobiernos territoriales Ministerios medio ambiente
Ordenamiento territorial institucional
Descentralización Federalización Regionalización Regímenes fiscales territoriales
Constitucional Legislación orgánica Políticas de Estado
Congresos Gobiernos territoriales Ministerios gobernación / interior Ministerios de hacienda
Echeverri Rafael, Echeverri Ana María, El Enfoque Territorial Redefine el Desarrollo Rural, 2009
Esta complejidad de políticas implica la necesidad de establecer mecanismos de coordinación y articulación de políticas que no pertenecen al fuero tradicional de los ministerios de agricultura, donde ha residido tradicionalmente la política de desarrollo rural. El enfoque territorial, hace én-‐fasis en la necesidad de procesos de articulación, coordinación y concurrencia de políticas de dife-‐rente objeto y responsabilidad institucional y ha establecido diferentes mecanismos instituciona-‐les para el logro de sinergias entre estas dimensiones de política pública.
DESARROLLO REGIONAL Y URBANO
Las políticas más caracterizadas de enfoque territorial son las que corresponden al desarrollo re-‐gional y al desarrollo urbano, dado que estas se establecen con un objeto definido específicamen-‐te en el espacio y se establecen como estrategias de integración de políticas sectoriales, pero siempre alrededor de una visión de conjunto, que conduce a una proyecto territorial.
El desarrollo urbano es una política integral que tiene un foco de aplicación espacialmente defini-‐do, a partir de un objeto centrado en conglomerados. Sus componentes son sectoriales y territo-‐riales, como una política marco de desarrollo que determina los lineamientos y ajusta los alcances y objetivos de las acciones específicas de tipo sectorial. Las estrategias de desarrollo urbano están determinadas por las características propias de los espacios urbanos de acuerdo a su tamaño. Van desde políticas de carácter metropolitano referidas a las grandes urbes, hasta estrategias para el desarrollo de pequeños centros urbanos, que frecuentemente se referencian como desarrollo local.
Si bien el foco de estas políticas son las zonas urbanas, la influencia de sus estrategias rebasa los límites de continuidad urbana y se convierten en factores de enorme influencia en el entorno ru-‐ral, convirtiéndose en polos de desarrollo y definiendo sistemas de relacionamiento y dinámicas que son determinantes en los procesos de desarrollo rural, con el cual tienen una relación funcio-‐nal y complementaria que establece puentes de mutua influencia. La continuidad espacial y las relaciones funcionales urbano – rurales son uno de los aspectos que algunas de las políticas de desarrollo territorial están incorporando en forma integral, a pesar de mantener sus especificida-‐des.
En el caso del desarrollo regional, las políticas están más vinculadas a políticas de carácter econó-‐mico y su foco se define principalmente sobre la idea de la integración nacional del territorio, la cohesión territorial y la superación de las brechas o desequilibrios en las economías regionales.
Son múltiples el tipo de estrategias que componen el desarrollo regional, entre ellas se encuentran procesos de estímulo a la inversión en proyectos de dinamización económica como zonas francas,
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estímulo a cluster productivos, desarrollo de distritos industriales, concepción de megaproyectos de infraestructura o de localización industrial.
Las implicaciones de estas estrategias regionales sobre el desarrollo rural y el desarrollo urbano o local, son de enorme significado, a que actúan como factores exógenos que condicionan las po-‐tencialidades de las economías rurales y locales, definiendo oportunidades o amenazas, frente a las cuales es preciso reaccionar y ajustar las estrategias específicas de este tipo de desarrollo.
Tabla Nº 1. Centros poblados y ciudades en América Latina
Total Menos de 20 mil
De 20 mil a un millón
Más de un millón
Argentina 2.223 2.068 152 3 Bolivia 327 302 23 2 Brasil 5.562 4.817 729 16 Chile 345 287 57 1 Colombia 1.099 974 118 7 Ecuador 219 176 41 2 Paraguay 231 219 11 1 Perú 2.070 1.995 74 1 Uruguay 19 -‐ 18 1 Venezuela 335 225 106 4 Costa Rica 81 66 15 -‐ Cuba 169 127 41 1 Honduras 298 279 19 -‐ México 2.439 2.116 316 7 Panamá 75 67 7 1 República Dominicana 152 122 29 1
Fuente: CEPAL, Estadísticas Demográficas de América Latina, 2007
La importancia de las estrategias para los espacios urbanos, sobre el desarrollo rural, se hacen evidentes al considerar las cifras de la tabla anterior. El número de localidades ‘urbanas’ en los países de la región, indica que la enorme mayoría de municipios son de características rurales, con centros menores de 20 mil habitantes y que, por ende, las políticas de desarrollo urbano están determinadas en forma significativa, por el proyecto rural del municipio. En los municipios con ciudades de menos de 20 mil habitantes, las estrategias de desarrollo urbano se confunden con las de desarrollo rural, convirtiéndose en una única política de desarrollo de los municipios o territo-‐rios de características rurales.
El desarrollo regional y las políticas que lo soportan, establece una institucionalidad del nivel na-‐cional o regional, que tiene diferentes expresiones. Las entidades territoriales, estados o departa-‐mentos o provincias o gobiernos autonómicos, tienen planes integrales de desarrollo que propor-‐cionan el marco regional para las metas de las estrategias rurales y locales. Pero a nivel nacional, estas políticas corresponden a ministerios de planificación, de integración o de desarrollo regional, quienes tienen la responsabilidad de articular los planes regionales, con el propósito de garantizar una lógica de desarrollo económico, social y ambiental del conjunto nacional.
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Figura Nº 1. Evolución de la planificación sectorial, plurisectorial y territorial en Amé-‐rica Latina
Fuente: Massiris, Ángel, Ordenación del Territorio en América Latina, Scripta Nova Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, 2002, modificado por los autores
Existe una interesante evolución de los modelos de políticas públicas relacionadas con el espacio y el territorio, como bien lo sintetiza Massiris en el cuadro anterior. Un elemento importante a des-‐tacar es el sentido acumulativo de estas políticas que no se sustituyen, sino que permanecen, es-‐tableciendo desafíos claros de coordinación y articulación.
Lo local aparece como la figura emergente con mayor fuerza. Los modelos de desarrollo endó-‐geno, los asociativos o los de sistemas agroalimentarios localizados, dan cuenta de esta importan-‐te tendencia.
Recuadro Nº 1. Política de desarrollo rural de Panamá
A finales del gobierno anterior, en Panamá, se presentó una política de carácter territorial para el desarrollo rural, con foco en la gestión local de programas y proyectos. El modelo parte de la bús-‐queda de consolidación de los procesos de gestión regional y comunitaria que había emprendido la presidencia de la república en la búsqueda de hacer explícitos objetivos y resultados de las in-‐tervenciones sectoriales. Desde los distritos (equivalente a municipios) se definieron procesos de planeación, participación y gestión de proyectos de carácter territorial. En delimitaciones territo-‐riales menores a municipios (comunidades) se establecen mecanismos de transferencia de recur-‐sos a la más pequeña unidad territorial, bajo la responsabilidad de su autoridad local, denominada Representante. Este modelo creó estructuras colegiadas para la participación y la planeación y definió un esquema de prioridades de inversión pública nacional, que debería acogerse a esta estructura de interlocución entre el nivel nacional y el nivel local.
Recuadro Nº 2. Microrregiones México
La política social de México, gestionada por la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL, ha esta-‐blecido una estructura de operación basada en la definición de microrregiones que buscan optimi-‐zar los recursos y las redes institucionales para la gestión de los programas y acciones. Los princi-‐pios de ordenamiento territorial y de gestión participativa han sido incorporados como parte
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esencial de la operación sectorial. Se cuenta con la definición y seguimiento de metas a nivel terri-‐torial (microrregión) y la ya mencionada estrategia de Banderas Blancas que engloban los logros de las políticas en un espacio determinado.
ASPECTOS TERRITORIALES DE POLÍTICAS SECTORIALES
Una de las características de las políticas públicas sectoriales es, justamente, su especificidad y focalización. En general es difícil encontrar estrategias explícitas que impongan la necesidad de interacción con otras políticas. Esto se ha venido enfrentando con mecanismos que procuran la intersectorialidad como un propósito de las políticas de desarrollo rural, social, sostenible o ur-‐bano, es decir de las políticas de carácter transversal. Esta estrategia es muy explícita en algunos países, con mecanismos institucionales concretos, pero es más una declaración de voluntad en la mayoría.
POLÍTICA SOCIAL
Las políticas sociales sobre las cuales se busca generar articulación, están relacionadas con la pro-‐visión de servicios y garantía de los derechos fundamentales de la población. Existen diferentes enfoques de abordaje de los objetivos, sin embargo predominan en la región las estrategias de atención a la pobreza y búsqueda de mayor equidad en la distribución de las oportunidades y lo-‐gros del desarrollo.
El concepto de cohesión social se ha abierto espacio, como una estrategia general para lograr la convergencia de los resultados de la política social en la disminución de las brechas que aquejan a grupos poblacionales. En particular se orienta a políticas que buscan aumentar las capacidades de la población en estado de marginalidad o exclusión y el incremento de las oportunidades, en mo-‐delos de inclusión.
La inversión social corresponde a un componente significativo de la inversión pública total, espe-‐cialmente en sectores de salud, educación y seguridad social, complementado con otras políticas como vivienda y provisión de servicios.
Estas políticas tienen un sentido general, es decir no responden a condiciones territoriales particu-‐lares, sino que se definen de acuerdo con objetivos de cobertura y alcance de acuerdo con grupos poblacionales, definidos por mecanismos de estratificación socioeconómica y de procesos de foca-‐lización.
Sin embargo, cada vez son más las estrategias de gestión territorial de estas políticas que parten del reconocer que no es suficiente con la provisión de servicios sociales o transferencias, para el logro de los objetivos integrales y sostenibles de cohesión social. La territorialización de las políti-‐cas sociales se expresa en la introducción de procesos de planeación y ejecución de la política ba-‐sadas en una visión integral del desarrollo territorial, en entidades territoriales o en microrregio-‐nes.
La importancia de las visiones de conjunto de la institucionalidad local y regional son cada vez más evidentes. No es casualidad que estas políticas son las que muestran mayores grados de descen-‐tralización en la mayoría de países, al tiempo que se expresa un mandato explícito de articulación
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con otras políticas públicas. Lo cual significa que las políticas sociales, claves del desarrollo territo-‐rial, local o rural, tienen su propio enfoque territorial, complementario y convergente con el ex-‐presado por estas estrategias transversales.
El mapa institucional de la política social, incluye un conjunto de ministerios con los cuales las es-‐trategias de enfoque territorial deben buscar la coordinación y concurrencia. Se destacan por su importancia, tanto en objetivos, como en inversión, los ministerios de educación, salud, previsión social y vivienda. Pero estos ministerios tienen avanzados esquemas de ejecución y territorializa-‐ción muy fuertes, con la participación y corresponsabilidad de las entidades territoriales regionales (estados, departamentos o provincias) y con las municipalidades.
POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO
Los objetivos de desarrollo económico se centran en el logro de metas de generación de riqueza, con niveles altos de productividad y competitividad de la economía, para garantizar inclusión, equidad y empleo. Sin duda, los componentes más importantes de estas estrategias se aglutinan alrededor de la política macroeconómica, donde son evidentes los logros de la región en las últi-‐mas décadas, que permitieron superar crisis macro de hondas implicaciones sobre el crecimiento, la equidad y la pobreza.
Las estrategias para mejorar las condiciones de productividad, rentabilidad y competitividad, se orientan a mejorar las condiciones de entorno para el desarrollo empresarial, desde las grandes corporaciones, con incentivos a la inversión, particularmente internacional, hasta el desarrollo de la microempresa y los pequeños emprendimientos asociativos. Estas políticas tienen un compo-‐nente general, sectorial, al igual que las políticas sociales, y otro componente que reconoce y hace énfasis en aspectos de localización y gestión territorializada.
El primer componente está ligado a estrategias de política macro, de un lado, y a políticas genera-‐les de competitividad o eficiencia productiva, con intervenciones públicas en cuanto a regulación, inversión o dirección de la economía, permitiendo la existencia de bienes públicos que provean entornos favorables a la inversión privada, adecuadas condiciones de libre competencia y acceso a los mercados. Los ministerios de industria, desarrollo económico, turismo, producción o agricultu-‐ra, son algunos de los responsables de este tipo de estrategias, con una especialización sectorial muy marcada.
La dimensión espacial o territorial de estas políticas se ha venido reforzando a través de diversas estrategias que reconocen la diversidad de las estructuras productivas, las ventajas competitivas, el potencial endógeno de territorios y las dinámicas espaciales de especialización regional. Las estrategias de economías de aglomeración, encadenamientos intersectoriales y cadenas de valor locales o regionales, son elementos constitutivos de estas.
Estas políticas económicas sectoriales, por ejemplo, las agrícolas, han incorporado a sus mecanis-‐mos de intervención las visiones del espacio a través de cadenas productivas que integran la pro-‐ducción primaria y la agroindustria y los servicios, dándole un gran peso a las especificidades terri-‐toriales que estas cadenas tienen. Esto se traduce en la existencia de un enfoque territorial en su aplicación.
Los impactos regionales del desarrollo de proyectos económicos es un factor de oportunidad clave para el desarrollo rural, pero al tiempo, se han convertido en desestabilizadores, desplazadores y
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perturbadores de los modelos de desarrollo productivo rural, particularmente para la agricultura familiar. Un objetivo que se busca con los modelos territoriales es el de reconsiderar la relación entre el desarrollo rural y el desarrollo regional, tendiendo puentes que posibiliten el aprovecha-‐miento de las oportunidades de estos proyectos regionales y minimizar sus impactos negativos.
Recuadro Nº 3. Integración e infraestructura: España
Europa ha definido una estrategia de integración regional, a través de estrategias de inversión en infraestructura de comunicación, más allá de la vial. Las redes se han extendido bajo la lógica de integración espacial y conexión de los polos económicos. La transformación de España en las últi-‐mas cuatro décadas, está muy ligada con la expansión de sus red carretera y férrea, así como a la instalación o ampliación de sus redes de puertos y aeropuertos. Esto ha significado procesos de redistribución espacial de la población producto de una fuerte dinámica económico productiva, que se traduce en nuevos procesos de atracción – expulsión poblacional que ha afectado de diver-‐sas formas la base rural española, como producto del enorme impacto que estas infraestructuras tienen sobre el espacio.
Recuadro Nº 4. Macroproyectos regionales: Brasil
Dadas las particulares condiciones de Brasil, en términos de extensión y diversidad espacial, se ha otorgado una alta importancia al tema del desarrollo regional. Lo que se refleja en una compleja estructura institucional que incluye Ministerios de Planeación, de Integración y otro de Ciudades, además de los ministerios sectoriales con responsabilidad territorial, como Desarrollo Agrario y Medio Ambiente. En este marco los grandes proyectos regionales cobran especial significado. Un ejemplo de ello es el Proyecto del Río San Francisco que afecta a una amplia zona del centro norte del país, a varios estados y a más de un centenar de municipios. El proyecto tiene como eje central el tema del agua, sin embargo, su alcance cubre una visión integral del desarrollo desde lo institu-‐cional a lo social o cultural o ambiental. El efecto neto de proyectos de esta naturaleza es que el desarrollo rural en su área de influencia, entra a formar parte sustantiva de la estrategia territorial que impone el desarrollo del macroproyecto y el desafío se concentra en hacer compatibles los objetivos de políticas como apoyo a la agricultura familiar o generación y cualificación de empleo rural, con las enormes fuerzas que se derivan de los impactos del proyecto.
OTRAS POLÍTICAS
Otros conjuntos de políticas sectoriales tienen una especial influencia en el desarrollo de los terri-‐torios, en virtud no sólo de sus intervenciones sobre los miembros residentes en ellos, cosa que finalmente ocurre con cualquiera de las políticas públicas, sino por las significativas consideracio-‐nes de carácter territorial que esas estrategias tienen. Son visiones que han privilegiado los aspec-‐tos espaciales en la conformación de instrumentos o estrategias de intervención.
Buen ejemplo de ello son las relacionadas con la investigación y el desarrollo que engloban los aspectos de ciencia y tecnología, en las cuales se hace especial énfasis a los sistemas territoriales de innovación, que tienen en consideración las especificidades diferenciales y las cualidades de los
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procesos de diseminación de conocimientos en ámbitos regionales o locales. Los procesos de ges-‐tión de conocimiento tienen un componente significativo ligado a la localización, densidad de agentes, velocidad de diseminación de la innovación y de especialización regional. La instituciona-‐lidad de conocimiento e innovación, desde las universidades, hasta las entidades públicas respon-‐sables de las políticas de innovación, se preocupan cada vez más por el papel de actor territorial que cumplen en sus áreas espaciales de influencia.
Las políticas de cultura son otras que están íntimamente ligadas con la naturaleza histórica y de construcción social que son los territorios. Si bien existe una política nacional de cultura, sus com-‐ponentes tienen una clara expresión espacial, con procesos de descentralización y de gestión terri-‐torializada. Similar condición presentan las políticas de seguridad pública, que tienen esquemas de gestión de profundo sentido territorial.
POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO FÍSICO ESPACIAL
Existe un conjunto de políticas que se basan en la clasificación y diferenciación del espacio de acuerdo con sus características físicas, determinando espacios que requieren tratamientos particu-‐lares, los cuales son gestionados con estrategias particulares, ya se por la vía de la regulación, pre-‐dominante en este tipo de intervenciones, o de modelos particulares de gestión.
ORDENAMIENTO AMBIENTAL
La zonificación del suelo es una estrategia acogida por las políticas ambientales de todos los países de la región, de las cuales la más significativa es la definición de áreas de protección natural. El ordenamiento ambiental establece áreas de tratamiento especial que determina una clasificación a la cual le es asignada, por la vía regulatoria, condiciones especiales para su intervención. Son típicas de ellas la declaratoria de parques naturales, santuarios de flota y fauna, zonas de protec-‐ción y preservación forestal, zonas de amortiguamiento, zonas de manejo restringido o especial. Los mapas de áreas de protección definen las posibilidades de desarrollo de actividades económi-‐cas, de ocupación o de intervención de cualquier tipo.
Pero las zonas de protección no sólo cuentan con normas de tratamiento sino que son objeto de diversas estrategias de desarrollo sostenible, que establecen modelos de gestión territorial que buscan la compatibilidad del desarrollo económico y social con los objetivos de preservación y uso sostenible de los recursos naturales en ambientes frágiles o de alta vulnerabilidad. Estos modelos se acercan mucho a estrategias de desarrollo territorial y rural en aquellas áreas en la cuales pre-‐dominan este tipo de áreas de protección.
Existen políticas específicas para el manejo de ecosistemas estratégicos, políticas de preservación de las fuentes hídricas, estrategias de conservación de la biodiversidad o para prevenir la degrada-‐ción de los recursos naturales.
La institucionalidad responsable de estos componentes está próxima a los ministerios del medio ambiente, los cuales, en general, se han desprendido de los ministerios de agricultura. Pero adi-‐cionalmente cuentan con estructuras de tipo regional y territorial para la ejecución de sus políti-‐cas. Igualmente manejan recursos de inversión pública muy relevantes, como parte de la inversión total que llega a los territorios.
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El siguiente cuadro muestra la importancia que han adquirido las estrategias de definición y regu-‐lación de las Áreas Naturales Protegidas, ANP, que significan porciones del suelo nacional que está sometido a un régimen especial de intervención, en el cual quedan limitados determinados tipos de explotación, uso de tecnologías, desarrollos de infraestructura, localización de emprendimien-‐tos económicos o aplicación de ciertos tipos de sistemas productivos.
Las ANP cuentan con programas y acciones de protección, investigación, conservación y desarrollo de modelos sostenibles de uso de los recursos naturales, incluyendo modelos de desarrollo soste-‐nible, como los que se indican adelante.
Tabla Nº 2. Áreas Naturales Protegidas en América Latina
País Área Número de ANP Superficie Tamaño pro-‐
medio de ANP
Porción del territorio pro-‐
tegido
Belice 22.965 67 10.209 15.237 44% Costa Rica 51.100 150 13.165 8.776 26% El Salvador 20.749 9 86 959 0% Guatemala 108.889 108 31.936 2.957 29% Honduras 112.492 72 21.339 29.638 19% México 1.958.201 150 178.562 119.041 9% Nicaragua 131.812 76 29.214 29.502 18% Panamá 78.200 54 25.283 46.819 32% Bahamas 13.939 12 1.295 10.791 9% Cuba 110.922 236 19.957 11.334 18% R. Dominicana 48.730 70 12.000 17.142 25% Jamaica 10.991 133 No determinado Argentina 2.381.741 33 35.451 107.428 1% Bolivia 1.098.581 20 164.953 824.762 15% Brasil 8.511.996 582 526.717 90.501 6% Colombia 1.141.748 46 90.657 19.708 8% Chile 736.902 94 141.236 15.025 19% Ecuador 27.583 24 46.699 194.578 17% Paraguay 406.752 29 25.374 87.497 6% Perú 1.285.156 53 172.960 32.634 13% Surinam 16.382 19 804 42.298 5% Uruguay 176.215 24 300 12.500 2% Venezuela 912.050 229 563.439 246.043 61% Totales 19.759.781 2.267 2.113.574 93.232 11%
Fuente: PNUMA, Oficina para América Latina y el Caribe, Estado Actual de las Áreas Naturales Protegidas, 2003
Como se puede apreciar en la siguiente gráfica, la interrelación entre los modelos de gestión de políticas de ordenamiento ambiental y las estrategias de desarrollo rural son muy fuertes, lo que se ve reflejado en que el sector que mayor presencia hace en los organismos de coordinación inte-‐rinstitucional para el manejo de las Áreas Naturales Protegidas, es el de agricultura, que a su vez es el responsable del desarrollo rural, en la casi totalidad de nuestros países.
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Figura Nº 2. Sectores participantes en organismos formales de coordinación intersec-‐torial para el manejo de Areas Naturales Protegidas
Fuente: PNUMA, Oficina para América Latina y el Caribe, Estado Actual de las Áreas Naturales Protegidas, Resultado de Encuesta a Países de la Región, 2003
POLÍTICA DE DESARROLLO SOSTENIBLE
El desarrollo sostenible ha adquirido un sentido integral, sustituyendo, desde hace poco menos de dos décadas, las estrategias conservacionistas en relación con el medio ambiente. El desarrollo sostenible se define a partir de un modelo integral que incorpora un abanico amplio de objetivos y componentes, convirtiéndose en muchos países, incluso en un concepto envolvente y último que engloba las políticas de desarrollo.
La sostenibilidad es un atributo de todas las políticas, determinando posiciones que abogan por la necesidad de que sea incorporado en todas las estrategias, no obstante existen estrategias explíci-‐tas de desarrollo sostenible que traduce los objetivos de preservación de equidad en las oportuni-‐dades intergeneracionales, en modelos de gestión de los territorios, superponiéndose con otras políticas de carácter territorial.
Un enfoque común en las estrategias de desarrollo sostenible, que tienen objetivos explícitos rela-‐tivos a la conservación, protección y uso sostenible de los recursos naturales, es que la única for-‐ma de lograrlo es sobre la base de modelos de desarrollo urbano, regional, rural o local compatible con los criterios de sostenibilidad. Se manifiesta claramente que el centro del desarrollo sostenible no es la naturaleza en sí misma, sino el ser humano en su relación e integración con ella.
Esta ‘familia’ de estrategias cobijadas bajo el genérico de desarrollo sostenible, se superponen y coinciden en muchos países, con las de desarrollo rural con enfoque territorial. No es fácil diferen-‐ciar las unas de las otras, a pesar de lo cual las estructuras institucionales para unas y otras no coinciden, se superponen y, en muchos casos resultan redundantes.
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Los ministerios de desarrollo sostenible y de medio ambiente, han adquirido una creciente impor-‐tancia en el desarrollo territorial. Su responsabilidad relativa a las metas de conservación y preser-‐vación del patrimonio ambiental, de atención a temas cruciales como el cambio climático, o la prevención de desastres, han ayudado a la introducción de estrategias territorializadas de desarro-‐llo integral, convocando a diversos mecanismos y objetivos de articulación de políticas sectoriales, de modelos de gestión descentralizada y de participación social, que se acercan enormemente a las estrategias transversales promulgadas por los responsables del desarrollo social o del desarro-‐llo rural.
USOS DEL SUELO
Las estructuras de planeación y ordenamiento del suelo es una de las políticas que mayores im-‐pactos tienen en la gestión de los territorios, dado que establecen sistemas de intervención en las decisiones de los actores económicos y sociales sobre las actividades que pueden ser realizadas en el espacio. Son variadas las modalidades de regulación del suelo, asociadas a las vocaciones y po-‐tencial del suelo, a los requerimientos y presión de la demanda por el uso, particularmente en el caso del crecimiento urbano y la competencia de entre diferentes tipos de actividades económi-‐cas.
Las reglas de uso del suelo están asociadas con visiones prospectivas de desarrollo territorial que determinan el modelo de ocupación y de especialización de los territorios, definiendo zonificacio-‐nes de usos, perímetros legales a la expansión urbana, tipos de actividades productivas en espa-‐cios determinados y áreas especiales al interior de las entidades territoriales. Son particularmente importantes las definiciones de usos del suelo que realizan los municipios, reglamentando las con-‐diciones en las cuales es posible desarrollar ciertas actividades, las restricciones que aplican a los proyectos de infraestructura, las orientaciones para la instalación de servicios o la definición de zonas de desarrollo, inversión y crecimiento municipal.
Un atributo de los procesos de definición de usos del suelo es el que corresponde a la planeación territorial que conduce a las definiciones de prioridad en la definición del uso del suelo, que forma parte o resultado de planes de ordenamiento del suelo. Su característica esencial es la prospec-‐ción, es decir, la visión de largo plazo, que corresponde a una imagen de futuro que incluye los elementos esenciales que un territorio define como metas y direcciones de las rutas del desarro-‐llo. Esta planeación significa un marco de enorme importancia para otras planeaciones localizadas o sectoriales. En muchos de los países de la región, estas definiciones se realizan con el concurso y participación de los actores sociales, tendiendo, o al menos pretendiendo, constituirse en pactos o acuerdos negociados y consensuados.
Los actores institucionales claves de estas políticas son las municipalidades, adquiriendo un senti-‐do orientador clave para el desarrollo local, urbano y rural.
Una muestra clara de la importancia de los modelos de ordenación del suelo, se puede apreciar en el siguiente mapa, en el cual queda evidente la enorme diversidad ecosistémica de la región, lo cual determina la variabilidad de suelos, de condiciones y de estrategias de intervención que son contempladas en los planes de ordenamiento del suelo.
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Figura Nº 3. Diversidad Ecosistémica de América Latina y el Caribe
Fuente: NatureServe, Ecological Systems of Latin America And the Caribbean, 2003
Los cambios observados en el uso del suelo en América Latina, alerta sobre una tendencia a la pérdida de bosques, lo cual muestra la relevancia de las estrategias de ordenamiento del suelo, como eje de articulación de estrategias de desarrollo rural.
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Figura Nº 4. Cambio de usos del suelo
Fuente: CEPAL, Cambio climático y desarrollo en América Latina y el Caribe: una reseña, 2009
RIESGOS
Otro tipo de políticas públicas que viene ganando enorme importancia, es el correspondiente al manejo del riesgo producto de procesos naturales o de vulnerabilidad ecosistémica. Tradicional-‐mente han formado parte natural de las estrategias de ordenamiento del uso del suelo, pero aho-‐ra han adquirido enorme importancia en sí mismas, influidas en forma significativa por la preocu-‐pación por los efectos del cambio climático.
Los denominados mapas de riesgo, son expresiones de la identificación de las condiciones de vul-‐nerabilidad y generan requerimientos de manejo que alteran decisivamente las posibilidades y las modalidades que puede adquirir el desarrollo de un determinado territorio.
Como se aprecia en la siguiente tabla, las previsiones de cambio climático, hacen que se puedan establecer la magnitud de los desafíos que enfrenta el sector rural y particularmente la agricultura, con lo cual las políticas referidas a enfrentar y a prevenir los efectos del cambio climático, estarán sobredeterminando las condiciones del desarrollo rural.
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Tabla Nº 3. Efectos cambio climático
Fuente: CEPAL, Cambio climático y desarrollo en América Latina y el Caribe: una reseña, 2009
Esto mismo es apreciable en las estimaciones de afectación de los rendimientos agrícolas espera-‐dos como producto del cambio climático. En la tabla siguiente se muestran ejemplos de las ten-‐dencias de cambio en los rendimientos de maíz y soja, como ejemplos del nivel de impacto. Se indican dos comportamientos de los rendimientos, el primero como pérdida de rendimientos por efecto del cambio medio total y el segundo incluyendo la compensación que por el mismo cambio tendrán los cultivos por presencia del CO2.
Es claro que las políticas orientadas al cambio climático estarán cada vez más estrechamente rela-‐cionadas y obligadamente coordinadas con las sectoriales agrícolas y con las territoriales de desa-‐rrollo rural.
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Tabla Nº 4. Cambios en rendimiento por Cambio Climático
Fuente: CEPAL, Cambio climático y desarrollo en América Latina y el Caribe: una reseña, 2009
Pero las estrategias de atención y prevención de riesgos no se limitan a la espacialización de la vulnerabilidad, sino que establece estrategias de desarrollo particulares que responden y se ajus-‐tan a las condiciones particulares de los espacios afectados, contemplando alternativas de acuerdo con el grado de afectación y las perspectivas de comportamiento natural.
Estas políticas tienen responsables institucionales en los niveles nacionales de todos los países, sin embargo, es una política que se maneja con acuerdos con las entidades territoriales, particular-‐mente en los niveles locales y municipales.
Recuadro Nº 5. Estrategias de políticas públicas para enfrentar el cambio climático
Gobiernos —Las autoridades estatales pueden desempeñar una importante función motivando al sector privado a que inviertan en tecnologías innovadoras y proporcionando a las empresas incen-‐tivos que sean claros, previsibles, a largo plazo y sólidos.
Las políticas pueden ser contraproducentes — Las políticas oficiales también pueden ser contra-‐producentes. Los subsidios directos e indirectos para el uso de combustibles fósiles y la agricultura siguen siendo una práctica común, aunque los que se aplican al carbón disminuyeron durante el último decenio, en particular en los países industrializados.
Se necesitan políticas muy diversas — Los gobiernos están utilizando con éxito una amplia diversi-‐dad de políticas y medidas para abordar el cambio climático, entre ellas reglamentos y normas, impuestos y gravámenes, permisos negociables, acuerdos voluntarios, subsidios, incentivos finan-‐cieros, programas de investigación y desarrollo de instrumentos para la información. La combina-‐ción más eficaz de políticas variará de un país a otro.
Políticas que rijan las inversiones — Las políticas oficiales y las decisiones sobre inversión del sec-‐tor privado son un elemento esencial para los más de 20 mil billones de dólares de los Estados Unidos que se espera se inviertan entre el presente y 2030 y que surtirán efectos a largo plazo en las emisiones de gases de efecto invernadero.
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Eliminación de las barreras a la innovación — Para que las políticas sean eficaces, los gobiernos tienen que prestar especial atención a la detección y eliminación de barreras a la innovación. Estas barreras pueden ser los precios de mercado que no incorporan factores externos como son la con-‐taminación, los incentivos mal orientados, los intereses creados, la falta de organismos de control eficaces y la información deficiente.
Método holístico — Debido a que ningún sector o tecnología puede procurar solución a todo el problema de la mitigación, el mejor método es adoptar un conjunto diversificado de políticas y abordar todos los sectores principales.
Fuente: Portal de la labor del Sistema de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, http://www.un.org/spanish/climatechange
La regulación sobre el espacio, los ecosistemas, las Áreas de protección y el manejo de los recursos naturales, está determinando en forma significativa las orientaciones, potencialidades y limitacio-‐nes de los modelos de gestión de los territorios rurales. La tendencia de consolidación de los mo-‐delos de ordenamiento ecológico y de uso del suelo, es una variable crítica en los modelos de desarrollo rural.
Recuadro Nº 6. Gestión de Áreas de protección: Costa Rica
Costa Rica, Colombia y Brasil son casos emblemáticos de aplicación de criterios de ordenamiento ecológico, con la definición de marcos reguladores que condicionan y determinan las formas de intervención en el espacio. La definición de las áreas de protección, tales como reservas forestales parques naturales, santuarios de flora y fauna, ecosistemas estratégicos, entre otros, marca una estructura normada e institucionalizada que define los mapas rurales de estos países. Los modelos de gestión territorial en estos espacios, generalmente de carácter restrictivo, han dado paso a experiencias de sostenibilidad, donde el conocimiento y uso del patrocinio ambiental se busca hacer compatible con el uso sostenible en esquemas particulares de desarrollo rural.
Recuadro Nº 7. Gestión de zonas de riesgo: Perú
La política de riesgos naturales que Perú ha venido formulando e implantando en el ultimo tiempo parte de ordenamientos espaciales bajo criterios de vulnerabilidad. La identificación de factores de presión, los efectos del cambio climático, la identificaciones de formas no sostenibles y degra-‐dantes del medio natural, la identificación de estrategias de prevención, amortiguación, atención de desastres y el desarrollo de modelos de gestión económica y social de aquellas áreas que pre-‐sentan un nivel más elevado de riesgo, son los fundamentos de la estrategia en desarrollo.
Recuadro Nº 8. Planes de ordenamiento del suelo: Colombia
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La Ley de Ordenamiento Territorial Municipal de Colombia ha establecido la obligatoriedad de elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial, POT, a nivel municipal, para horizontes tempo-‐rales de ocho años. Si bien el instrumento central de los POT son los mapas de ordenamiento de los usos del suelo, estos instrumentos aglutinan un conjunto de herramientas de gestión que defi-‐nen el sentido del desarrollo o del proyecto territorial. En los municipios rurales (la mayoría de los municipios colombianos) los POT se constituyen en el horizonte de futuro del desarrollo rural. Las herramientas que los componen incluyen planes sectoriales, planes parciales, sistemas de admi-‐nistración de permisos y licencias de intervención, sistemas de cargas y beneficios y plusvalías. Los Planes de Desarrollo Municipal, elaborados para períodos de cuatro años, deben ceñirse a las di-‐rectrices del POT, asegurando coherencia y continuidad de las estrategias de desarrollo local, in-‐cluyendo, obviamente, la rural.
POLÍTICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Existe una categorización más o menos clara de estrategias políticas, particularmente de carácter institucional, que conforman un conjunto de políticas públicas dentro de este mismo marco des-‐centralizador, correspondiendo con los diferentes niveles territoriales. El ordenamiento territorial ha sido el soporte político e institucional de la gobernanza en países como España, Brasil o Chile, donde se cuenta con estatutos territoriales de largo alcance.
DESCENTRALIZACIÓN Y MUNICIPALIZACIÓN
Las tendencias al fortalecimiento de la capacidad de los municipios son evidentes, en particular para el ejercicio de responsabilidades en temas como servicios públicos, saneamiento ambiental, educación o salud. Estas tendencias descentralizadoras se encuentran inmersas en las respectivas políticas sectoriales, como ha sido mencionado, pero también corresponden con estrategias y acciones, que cuentan con marcos legislativos e instituciones a cargo, que promueven el fortale-‐cimiento de la democracia y de la administración local, bajo principios de subsidiaridad que de-‐terminan un tránsito desde la preeminencia de las responsabilidades nacionales, hacia modelos autonómicos locales.
El régimen municipal define la naturaleza política de esta unidad territorial básica. Define los me-‐canismos políticos de conformación de su estructura institucional, representación, competencias públicas, responsabilidades y funciones, así como los sistemas tributarios, de transferencias de recursos públicos y atribuciones generales. Los sistemas de transferencias fiscales indican una evolución extraordinaria, como el caso de Argentina que ha multiplicado por 37 veces la transfe-‐rencia de recursos desde la nación a los municipios, particularmente en sectores como vivienda e infraestructura social.1
En términos de las responsabilidades específicas asociadas a objetivos de desarrollo territorial y rural, el papel del municipio es crucial, para entender los diversos modelos de gestión de políticas
1 Observatorio de Políticas Públicas, Federalismo fiscal, Transferencias a municipios, Su evolucion desde
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orientadas a estos objetivos. Los planes de desarrollo municipal coinciden y se confunden, con los planes de desarrollo rural, en aquellos municipios donde prima este carácter, es decir, en la in-‐mensa mayoría de los municipios de la región.
El papel de las autoridades locales y de los concejos o cabildos, es definitivo en el establecimiento de una política de desarrollo territorial, sin embargo, no todas las experiencias de políticas públi-‐cas nacionales de desarrollo rural, tienen un diálogo claro y una definición de competencias explí-‐cita, con la instancia municipal, que supere la visión del municipio como un ‘cliente’ de la política de desarrollo rural.
Como se puede apreciar en la gráfica siguiente, la importancia de las entidades territoriales es cada vez mayor, en términos de su participación en la ejecución de la inversión pública total. Paí-‐ses como Brasil y Argentina tienen en las regiones y municipios más del 40% del gasto público to-‐tal, en tanto que México, Colombia y Bolivia, esta cifra ronda el 30%. Con este nivel de gasto terri-‐torializado, se hace evidente la necesidad de coordinación y consideración de las políticas y estra-‐tegias de desarrollo rural, de las estrategias asumidas por estas entidades territoriales.
Figura Nº 5. Proporción del Gasto Público Total, Realizado por las Entidades Territo-‐riales Regionales y Municipales en América Latina, 1980 -‐ 2006
Fuente: FLACMA, Observatorio de la Descentralización, http://www.flacma.org/Observatorio/
Lo anterior se confirma al apreciar el tipo de responsabilidades y funciones que los municipios han venido asumiendo en los países de la región. En la tabla de la siguiente página, se evidencia que las responsabilidades de las autoridades municipales cubren muchos de los aspectos relevantes para el desarrollo rural.
Esto hace pensar en la revisión de la logica central y nacional de muchas de las políticas de desarrollo rural y la necesidad de establecer mecanismos de municpalización de estas estrategias, tal como se ha venido implementando en México con algunos de los programas de desarrollo rural.
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Competencias municipales
Fuente: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, Primer Informe Mundial sobre la Descentralización, 2008
FEDERALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN
Niveles intermedios entre la unidad municipal y la nacional, conforman estructuras diversas de regiones. Unas tienen status de entidades territoriales de carácter político definido como base del ordenamiento territorial de cada país, otras tienen un carácter de gestión orientado por metas específicas, como áreas de planificación y gestión.
El significado de estas unidades varía de acuerdo con el régimen del estado de cada país. En los estados federales, la nación se entiende como un conjunto de estados unidos, pero son unidades territoriales con capacidades para establecer constituciones propias, legislación y autonomía en muchos campos. Algo similar ocurre en el caso de las autonomías propias del régimen español. El sentido político es de representación hacia arriba, donde la federación es una representación de los estados unidos.
En los países de régimen unitario, los departamentos realmente son delegaciones del estado na-‐cional, con una función más administrativa que política, sin capacidad legislativa y, hasta hace unas décadas, sus gobiernos eran nombrados como simples representaciones del nivel nacional, situación que aún prevalece en algunos países.
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Las competencias, funciones y responsabilidades de este nivel regional, varía de uno a otro país y determina condiciones específicas para la gestión de políticas de desarrollo territorial. Sin embar-‐go, es necesario considerar que en algunos países federalistas se mantienen altos niveles de cen-‐tralismo, con restricciones importantes al ejercicio autonómico de los estados, principalmente explicados por la realidad de las estructuras fiscales que concentran los tributos en el nivel federal.
Pero existen otros niveles, no necesariamente definidos como entidades territoriales, que han ido adquiriendo una enorme importancia en la gestión de políticas públicas específicas. Este esquema se basa en la creación de conjuntos de unidades territoriales básicas, es decir, uniones de munici-‐pios o estados o departamentos, que se organizan con propósitos definidos explícitamente. Ejem-‐plos de ello son las cuencas como unidades de gestión del desarrollo sostenible, las regiones para proyectos estratégicos, las asociaciones municipales, mancomunidades o la intermunicipalidad. Estas estructuras son comunes para políticas específicas y son flexibles de acuerdo a los propósitos buscados.
Políticas territoriales, como el caso de políticas de desarrollo rural, vienen aplicando este tipo de organizaciones para la gestión de procesos de planeación y formulación de proyectos territoriales en varios países de la región.
En la tabla siguiente, se hace evidente la importancia de los gobiernos regionales. Se aprecia la existencia de dos modelos, altamente correlacionados con la extensión del territorio nacional. Países grandes, como Brasil, Argentina, México o Colombia, donde los gobiernos regionales tienen una alta participación en el gasto total y países pequeños o medios, en los cuales la participación más alta es nacional o municipal.
Tabla Nº 5. Gasto por niveles territoriales
Fuente: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, Primer Informe Mundial sobre la Descentralización, 2008
Las competencias y recursos que son asignados a las entidades territoriales, son el fundamento de la estructura de gobernanza y de las inversiones en los territorios. De allí que el ordenamiento territorial constituya un punto focal de las preocupaciones y estrategias para el logro del desarro-‐llo rural.
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Gestión multinivel
La asignación de un reconocimiento institucional legítimo a diferentes niveles de delimitaciones territoriales para la gestión autónoma, bajo principios de subsidiaridad, de objetivos de desarrollo rural, es una nueva vertiente de abordaje del desarrollo rural. Tenemos diferentes modelos de nivel territorial para la gestión de las políticas.
Papel de estados
Los estados en Brasil y México, las provincias en Argentina, los departamentos en Colombia o Boli-‐via, tienen responsabilidades en términos de políticas de desarrollo rural. Así se expresa en sus planes de desarrollo de carácter territorial o sectorial. En este modelo las responsabilidades están altamente relacionadas con las políticas nacionales, de las cuales son esencialmente ejecutores o coejecutores. El otro modelo es el de España, e el cual las Autonomías tienen potestad sobre las políticas de desarrollo territorial y rural y el nivel nacional y el comunitario, son niveles marco y complementarios de las políticas autonómicas, con las cuales deben tener mecanismos de coordi-‐nación.
Papel de municipios
Talvez la mayor transformación hacia el futuro del desarrollo rural se encuentra en los procesos de municipalización y descentralización. En el caso de México, los recursos federales de programas de desarrollo rural se han ido transformando en un mecanismo más de transferencias a los munici-‐pios buscando que ellos actúen de manera autónoma en el desarrollo de programas rurales. Si bien esto presenta una baja cobertura, se trata de una innovación en la ejecución de programas federales que tienen un significativo impacto en la calidad de las inversiones. Este modelo es com-‐partido por Colombia, aún cuando con menos profundidad. En el caso de Guatemala, el modelo de gestión de políticas es mucho más explícito, pero con menor nivel de implementación.
Regiones ad-‐hoc
La delimitación de espacios para la gestión de desarrollo rural es una de las tendencias de creación de institucionalidad. Estos modelos de definición territorial presentan una variada gama de mode-‐los que van desde microrregiones, cuencas o áreas homogéneas o de identidad.
Recuadro Nº 9. Territorios Brasil
El criterio utilizado en Brasil ha sido el de una estructura supramunicipal (cerca de 15 en prome-‐dio) que conforman una unidad continua articulada por criterios de identidad definidos en forma concertada por los actores territoriales y en coordinación con los gobiernos de los estados. Para su conformación se partió de las definiciones de microrregiones definidas por el gobierno con el pro-‐pósito de soportar los procesos de planeación regional. Las unidades territoriales, primero llama-‐dos Territorios de Identidad y luego de Ciudadanía, han desarrollado una institucionalidad basada en colegiados y unidades técnicas de apoyo y formulan un Plan Territorial de Desarrollo Rural Sus-‐tentable que orienta y ata la definición de prioridades y de proyectos territoriales.
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Recuadro Nº 10. Distritos México
En México la Ley de Desarrollo Rural Sustentable estableció la importancia de establecer áreas de gestión territorial, denominados Distritos Rurales, de características similares a los territorios de Brasil. Sin embargo estas unidades territoriales no han cumplido una función de planeación o de proyectos territoriales, limitando su operación a la coordinación operativa de componentes de las estrategias de desarrollo rural, que se ha centrado en el municipio como unidad territorial de ac-‐ción de política. Esta es una tarea pendiente en desarrollo de la Ley.
Recuadro Nº 11. Cluster Argentina
Los cluster productivos han sido un importante criterio para la conformación de espacios para la gestión del desarrollo rural. Se trata de establecer criterios de delimitación territorial sobre la aná-‐lisis de base económica que permite establecer el alcance y cobertura de espacios económicos determinados por sus dinámicas y relaciones funcionales. En Mendoza, Argentina, se han consti-‐tuido un grupo de cluster que han permitido delimitar estrategias de ordenamiento de los instru-‐mentos de políticas y avanzar en la concreción de modelos institucionales del corte de los formu-‐lados para las cadenas de valor y los sistema producto.
Recuadro Nº 12. Desarrollo endógeno Venezuela
El desarrollo basado en la identificación de las potencialidades locales y en una visión estratégica de mecanismos de inserción en marcos más amplios de la economía regional y nacional, ha dado lugar al impulso de modelos de gestión territorial basados en desarrollo endógeno. Venezuela ha introducido un amplio proceso de planeación y orientación de la inversión, sistema de transferen-‐cias y programas volcados a una estrategia explícita de desarrollo del potencial local,, bajo el prin-‐cipio de desarrollo endógeno.
Recuadro Nº 13. Desarrollo territorial Guatemala
La estructura de planeación de Guatemala está centrada en cuatro sistemas complementarios, bajo la responsabilidad de la Secretaría General de Planeación y Programación de la Presidencia de la República, SEGEPLAN. Estos sistemas, Preinversión, Inversión, Cooperación Internacional y Pla-‐neación Territorial, conforman una estructura que permite mecanismos de articulación sectorial y territorial. Para la gestión local se cuenta con una estructura importante de transferencia de re-‐cursos hacia los niveles territoriales (departamentos y municipios) y una estrategia local y regional (territorial) denominada Planeación Estratégica Territorial, que posibilita la planeación desde aba-‐jo y la gestión descentralizada de programas y proyectos. Esta estrategia enfrente un enorme
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desafío de desarrollo institucional, dado que las transformaciones son en extremo exigentes sobre capacidades y orientaciones de las instituciones.
Desconcentración de operación
Más allá de las estrategias descentralizadoras, como tendencia de largo plazo, se siguen profundi-‐zando rápidamente modelos de desconcentración de la gestión de muchas de las estrategias que siguen siendo responsabilidades nacionales.
Municipalización
La ejecución local de recursos en forma concertada entre los niveles nacionales y locales para los programas de desarrollo rural se ha promovido desde modelos de atención a beneficiarios en los municipios. La figura de la ventanilla única que concentra la información y trámite de los diferen-‐tes tipos de programas y proyectos sectoriales de los Ministerios de Agricultura, ha evolucionado hacia esquemas institucionales que permitan concentrar programas de un conjunto amplio de sectores que concurren en el municipio. Este esquema ha sido aplicado por México a través de procesos de municipalización de diversas inversiones, en Brasil a través de sistemas de gestión e información.
Recuadro Nº 14. Concurrencia de recursos territoriales: casos diversos
Las modalidades de operación de la política en México, a través de las reglas de operación de los programas de desarrollo rural, además de la importancia otorgada a la articulación de políticas e inversiones sectoriales, ha asignado enorme significado a la necesidad de crear sinergias entre los recursos nacionales, regionales, estatales (departamentales) y municipales en el campo de las estrategias de desarrollo rural. Cada uno de estos niveles cuenta con competencias y recursos, en mayor o menor grado, para la atención de aspectos relativos específicamente el desarrollo rural, a la agricultura familiar y a la generación de empleo en el campo. Esto marca una tendencia, aún muy parcial, de aplicación de criterios de complementariedad de recursos provenientes de los diferentes niveles de gestión.
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TENDENCIAS DEL DESARROLLO TERRITORIAL
Rafael Echeverri Perico
Hasta ahora hemos destacado cinco grandes tendencias que caracterizan las políticas de Énfasis territorial. La primera tiene que ver con un objetivo 'mixto': cohesión territorial que se adiciona al que ha sido tradicionalmente enfatizado de cohesión social.
La segunda de carácter estratégico que reconoce la integralidad sistémica y funcional de los proce-‐sos económicos y sociales que afectan el territorio.
Las dos siguientes corresponden a enfoques de gestión de política pública bajo criterios de articu-‐lación y participación.
Finalmente se registran los cambios en la planeación como proceso instrumental de la política.
COHESIÓN SOCIAL
Las políticas de desarrollo rural siguen dando prioridad a la búsqueda de la igualdad de oportuni-‐dades y capacidades, en modelos de combate a la exclusión, a la marginalidad de pequeños pro-‐ductores y a la agricultura familiar, en particular.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS
Las estrategias de desarrollo rural siguen haciendo Énfasis en el acceso a activos, particularmente tierra, agua, financiamiento y tecnología. No se aprecian tendencias importantes de cambio en estos componentes, destacándose modelos asociativos, cooperativos y de amplia intervención de agentes privados con nuevos roles de responsabilidad, antes asumidos exclusivamente por los entes públicos.
Recuadro Nº 15. Énfasis en capitalización: Colombia
Los programas de Incentivo a la Capitalización Rural desde hace un par de décadas y el de Agro Ingreso Seguro, en los últimos años, ha condicionado la trasferencia de subsidios a los productores (grandes y pequeños) a inversiones en bienes de capital y en adecuación de tierras, basándose siempre en proyectos productivos donde se demuestre la sostenibilidad de largo plazo y el fortale-‐cimiento de la empresa rural.
Recuadro Nº 16. Sistemas de financiamiento rural: general
Los avances en la reconversión y modernización de los sistemas de financiamiento para el sector rural, particularmente para pequeños productores sigue siendo asignatura pendiente. Sin embar-‐go son generalizados los modelos de creación de interfases entre los pequeños productores y el
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sistema financiero a través de modelos de crédito asociativo, operadores financieros o bancarios y sistemas de ahorro. Los programas apoyados por FIDA en varios países son un buen ejemplo de este proceso
DESARROLLO DE CAPACIDADES
Desprendiéndose de las consideraciones de la dupla oportunidades -‐ capacidades como estrategia para superar la pobreza y garantizar la inclusión, hay un importante Énfasis en el desarrollo de capacidades para pequeños productores y agricultores familiares. La tendencia muestra el interés de vinculación de nuevos viejos actores conformados por una amplia institucionalidad de forma-‐ción, con presencia territorial en sistemas de desarrollo de capacidades.
Recuadro Nº 17. Sistema de capacitación: México
El Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural de México, SINACATRI, es una red coordinada desde el nivel federal por el Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural, INCA Rural, que aglutina decenas de instituciones de formación y capacitación que intervienen en el espacio rural. Un plan nacional de capacitación, elaborado en procesos de con-‐certación interinstitucional y de consultas a los actores territoriales ha permitido estructurar pre-‐supuestos concurrentes donde efectivamente se suman recursos de inversión de cerca de 6 secre-‐tarías de estado, en planes regionales y territoriales de capacitación. Adicionalmente han desarro-‐llado metodologías y esquemas de planeamiento local de demandas de capacitación y de procesos concertados de formación.
Recuadro Nº 18. Servicios técnicos profesionales: Chile
Una nueva estrategia de transferencia de tecnología, extensión y acompañamiento empresarial, comercial y financiero a los pequeños productores se basa en la dinamización de un mercado de servicios profesionales rurales mediante modelos de formación, acreditación y fomento de servi-‐cios privados de servicios técnico profesionales. Una de las virtudes de este modelo es el impulso a la creación de empresas de servicios in situ que ofrecen servicios, dejando al Estado las funciones de acreditación y fortalecimiento y el subsidio a los ‘clientes’ productores rurales en el acceso a estos servicios que se ofrecen localmente o regionalmente, en contraste con los viejos modelos de extensionismo manejados desde los niveles nacionales. El sentido territorial de esto lo estamos profundizando en México y Chile.
POLÍTICAS BASADAS EN DERECHOS
La tendencia actual sobre las políticas públicas de inclusión consiste en basarse cada vez más en el concepto de los derechos sociales. Este principio viene a romper el dominante de la pobreza como un problema individual, para colocarlo como un problema social. Este giro es fundamental en la
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definición de las responsabilidades del Estado y es fundamento de nuevos modelos políticos de corte socialista en la región.
COHESIÓN TERRITORIAL
La principal tendencia de cambio en el carácter de las estrategias de igualdad, se manifiesta en la asignación creciente de importancia a las brechas territoriales y regionales. Se considera que la desigualdad no es únicamente un problema individual, sino de colectivos sociales localizados en territorios poco integrados o especialmente vulnerables.
Recuadro Nº 19. Política de territorios de ciudadanía en Brasil
El Gobierno del Presidente Lula ha declarado explícitamente la necesidad de cerrar la brecha re-‐gional existente en el país, respecto de las áreas rurales entre si y entre estas y el mundo urbano. La política de desarrollo rural formulada sobre la base de unidades denominadas Territorios Rura-‐les o Territorios de Identidad, fue ajustada por el Presidente, asignándole una prioridad de cohe-‐sión territorial y rebautizada a Territorios de Ciudadanía, como expresión de la conciencia de que la desigualdad territorial es un tema de derechos ciudadanos. El Programa Territorios de Ciudada-‐nía ha seleccionado 160 territorios (cerca de 2500 municipios) que presentan los indicadores más altos de ruralidad, presencia de agricultura familiar y pobreza, para concentrar una acción integral del Estado que compromete a cerca de 20 ministerios y una focalización de gasto con discrimina-‐ción positiva.
Recuadro Nº 20. Política regional de Europa
Europa desde el inicio de su proceso de integración, ha otorgado especial relevancia al tema de las diferencias regionales, como consecuencia de su enorme disparidad y diversidad. Esto se ha ex-‐presado con el tiempo en una política específica de cohesión territorial que se materializa en la Carta Europea de Ordenación Territorial, en la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial, PEOT, y en la Estrategia Territorial Europea, ETE. De allí se desprenden principios y lineamientos estratégicos de enorme impacto sobre los territorios. La estrategia parte de la definición de espa-‐cios territoriales en todos los países de la unión, que han sido clasificados con indicadores que dan cuenta de las brechas regionales y, sobre esta base, se han definido políticas específicas que foca-‐lizan y priorizan de acuerdo con estos indicadores. Los Objetivos de la Política y las orientaciones de inversión, en múltiples sectores, de los Fondos Estructurales están estrechamente ligados y orientados por esta clasificación. Adicionalmente se han establecido para el mundo rural, además de los objetivos e instrumentos de la Política Agrícola Comunitaria de carácter general, medidas de condicionamiento de los apoyos a objetivos regionales y territoriales y se ha establecido un pro-‐grama específico para ayudar a cerrar la brecha de las zonas rurales más descolgadas, a través del Programa Leader.
INTEGRALIDAD DEL DESARROLLO
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El reconocimiento de dos instituciones básicas proporciona un marco básico de políticas: un eje que corresponde al sistema político (territorio) y otro al sistema económico (mercado), tanto en su componente agrícola como no agrícola.
INTEGRACIÓN FUNCIONAL DEL TERRITORIO
La localización, proximidad, integración, relaciones funcionales espaciales y el vínculo de interde-‐pendencia urbano-‐rural, han impulsado modelos de política que consideran al territorio en su in-‐tegralidad, definiendo modelos de inversión para el territorio en su conjunto, incluyendo lo ur-‐bano y lo rural, dándole significancia a los espacios de interacción, como lo periurbano, lo regional o las relaciones entre espacios rurales y Áreas Metropolitanas.
Recuadro Nº 21. Estrategias urbano -‐ rurales: Planes municipales: general
La planeación municipal es un proceso que ha ido acompañando la descentralización desde hace décadas en la región. La naturaleza de la planeación en la gran mayoría de los municipios están marcados por su carácter rural (se estima que en la región más del 90% de los municipios pueden ser catalogados como predominantemente rurales). El Plan de Desarrollo Municipal, es un instru-‐mento de prospectiva territorial y de definición estratégica, que en muchos casos (Colombia, Mé-‐xico, Guatemala) condiciona las inversiones que las entidades territoriales locales deben realizar. Si bien estos planes no son orientados específicamente al medio rural, lo contienen y lo asumen como parte integral de la unidad territorial municipal. En la totalidad de países donde se obliga la aplicación de este instrumento, se han introducido mecanismos de planeación participativa que le otorgan legitimidad.
Recuadro Nº 22. Estrategias de ciudades intermedias: Perú
Perú viene trabajando en la formulación e implementación de una política integral de ciudades intermedias orientadas por objetivos de equilibrio en la distribución espacial de la población y en la cohesión territorial. Esta política tiene enormes impactos sobre el ámbito regional, territorial y rural, ya que interviene en la distribución de la inversión y en alteraciones a las dinámicas econó-‐micas y de integración sectorial. Las áreas de influencia de las ciudades definen, patrones regiona-‐les de alteración de la malla urbana nacional, recomponiendo regionalmente los espacios rurales.
INSERCIÓN A CADENAS PRODUCTIVAS
El fortalecimiento de la cadena de valor, como objeto concreto de política, es cada vez más gene-‐ralizado, generando modelos institucionales y de orientación de la política pública orientados a atender integralmente las necesidades de los productores en un marco que considera la interven-‐ción sobre todos los actores que juegan en la competitividad y eficiencia de la cadena.
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Recuadro Nº 23. Sistemas producto: México
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable de México le dio formalidad institucional a mecanismos de concertación de política pública y de ordenamiento de la participación de los actores sociales y agentes económicos. En el campo económico productivo, esta institucionalidad se refleja en las organizaciones denominadas Sistema Producto que reúne a los representantes de los actores de las cadenas de valor, con el propósito de promover la visión integral de cadena, la planeación inte-‐gral de mercados y la concertación con la política pública de las orientaciones, énfasis e inversio-‐nes que deben ser promovidas desde la política gubernamental. La organización Sistema Producto, genera dos resultados destacables: uno de tipo institucional (ordenamiento de las organizaciones interlocutoras al Estado) y uno de tipo de planeación económica (planes de gestión de la cadena de valor). Uno de los desafíos importantes de esta estrategia es su concreción a nivel territorial.
Recuadro Nº 24. Alianzas productivas: Colombia
Sobre la base de las experiencias de políticas de Cadenas Productivas emprendidas por Colombia desde años atrás, se ha creado un programa denominado Alianzas Productivas, liderado por el Ministerio de Agricultura y apoyado por el Baco Mundial, cuyo objetivo es el fomento de econo-‐mías locales y territoriales, basadas en la integración económica y funcional de productores de pequeña escala con otros de mayor tamaño. La idea fundamental es la de incentivar la difusión local de conocimientos, capacidades y fortalezas de empresas consolidadas que permitan un efec-‐to de arrastre sobre los pequeños productores con los cuales tiene relaciones de complementarie-‐dad. La fusión de grandes y pequeños en proyectos productivos específicos tiene como externali-‐dad un efecto territorial, ya que, al final, se trata de dinamizar economías localizadas.
APOYO AL INGRESO RURAL NO AGRÍCOLA
El desarrollo rural hace cada vez más énfasis en la diversificación de las economías territoriales y la importancia que ha adquirido en ingreso rural no agrícola, producto de un proceso de pérdida de peso relativo de la agricultura, por la emergencia de otros sectores, particularmente servicios.
Recuadro Nº 25. Desarrollos turísticos rurales: Colombia – España
El turismo rural es un sector emergente al cual se le ha asignado una enorme importancia recien-‐te. Casos emblemáticos de ello son España, Costa Rica o Colombia. El fundamento de esta estrate-‐gia de política pública es el aprovechamiento de la oferta natural del medio rural , en un marco de posible reconversión de emprendimientos rurales. Existen modalidades claramente definidas, la de la inversión privada externa al sector con el desarrollo de complejos turísticos (caso Guanacaste en Costa Rica), que si bien generan empleo local, no integran a las pequeñas empresas rurales, o el caso de procesos de reconversión de empresas agrícola hacia modalidades de agroturismo (caso eje cafetero colombiano) o combinaciones, donde las inversiones externas o apoyos públicos lle-‐
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gan para fortalecer cadenas de pequeños emprendimientos o empresariado local y rural (caso rutas del olivo en Andalucía, España).
Recuadro Nº 26. Microempresa rural: FIDA
FIDA ha venido apoyando proyectos de desarrollo microempresarial rural en Perú, Paraguay y Colombia, entre otros, basado en la idea de organizaciones de productores, asociativismo y acom-‐pañamiento, en un modelo de participación y organización empresarial para el apoyo a empren-‐dimientos no primarios, esto es, a enfocados a la agregación de valor o a actividades no agrícolas. El modelo de microempresa rural hace especial énfasis en la empresarialidad como soporte de formalización económica de las pequeñas explotaciones rurales, pero centrado en los procesos de valor agregado, sea transformación, comercialización o componentes de diversificación. Uno de los aspectos destacables es la modalidad de acompañamiento que se realiza con institucionalidad local, de forma que se garantiza la pertinencia de la asistencia técnica, al tiempo que se refuerzan las redes de organizaciones locales. Los componentes de apoyo están en servicios técnicos y en financiamiento, llegando a constituir fondos directamente administrados por los mismos micro-‐empresarios.
ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES
El carácter multidimensional que conlleva el desarrollo con enfoque territorial, entendido como simultaneidad de objetivos económicos, sociales, políticos, ambientales y culturales, así como el reconocimiento de la multisectorialidad de las economías territoriales, obligan a la gestión de in-‐terlocución con las políticas sectoriales que el Estado ha definido para cada uno de esos campos.
La articulación de las políticas, llamada también concurrencia, se define como una estrategia de coordinación de las estrategias y acciones de todas las políticas sectoriales que convergen en un territorio determinado. La búsqueda de sinergias, la congruencia de objetivos y mecanismos de implementación, así como la posibilidad de lograr resonancia en el logro de objetivos e impactos de política, se convierten en una necesidad imperiosa de la gestión territorial.
Diversos mecanismos de articulación han sido desarrollados para el logro de este objetivo, que van desde procesos integrales de planeación, hasta la creación de espacios de negociación y coordina-‐ción de proyectos estratégicos.
Este carácter integrador de las políticas en el territorio se ha traducido en una presión para la de-‐finición de presupuestos públicos territorializados, obligando mecanismos de coordinación secto-‐rial, que se traduce en el establecimiento de reglas de financiamiento compartido de estrategias territoriales, con componentes sectoriales complementarios. Por ejemplo en términos de acciones de promoción del desarrollo económico y el desarrollo de infraestructura de comunicaciones o transporte.
Este marco general de articulación de políticas públicas está por encima de las estrategias propias del desarrollo rural, correspondiendo con procesos de planeación de las políticas públicas en un nivel más general. La esfera de acción de las instituciones responsables del desarrollo rural no
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tienen ‘jurisdicción’ sobre las otras instituciones a cargo de las políticas sectoriales o presupuesta-‐les. Por ello es razonable que las estrategias de desarrollo rural con enfoque territorial, requeridas de mecanismos de articulación, se deban ajustar a las políticas superiores de articulación de políti-‐cas que los Estados hayan desarrollado, evitando que el objetivo de coordinación se convierta en letra muerta o, tan sólo, en expresión de buena voluntad.
El reconocimiento de las múltiples dimensiones que determinan el desarrollo de los territorios ha contribuido a la introducción de estrategias que buscan la coordinación, la articulación y concu-‐rrencia de las acciones, programas e inversiones públicas, en dos sentidos: el sectorial (políticas) y el territorial (niveles)
El propósito de buscar sinergias entre las diferentes políticas e instituciones, en su actuación e intervención en los territorios, está creando modelos institucionales que buscan encontrar meca-‐nismos de coordinación y articulación de las estrategias sectoriales, más allá de sus propios objeti-‐vos especializados, en acciones conjuntas de cooperación sobre un territorio determinado. El desarrollo rural, en particular, es cada vez más una canasta de políticas y su papel fundamental es el de plataforma para lograr mayor impacto.
Recuadro Nº 27. Programas de transferencias: Oportunidades México
El Programa Oportunidades corresponde a un proceso de consolidación de una amplísima política social enfocada a la superación de la pobreza mediante subsidios individuales condicionados que han logrado, durante más de una década, impactar en los índices de pobreza. Si bien el Programa se enfoca a la focalización extrema de las ayudas, existen marcos de actuación que han avanzado en procesos de localización de acciones complementarias en áreas como seguridad alimentaria, salud y educación, lo cual se articula a nivel territorial (microrregiones) en un Programa denomi-‐nado Banderas Blancas. La complementariedad y concurrencia de políticas es un principio básico de la estrategia de pobreza inmersa en ella.
Recuadro Nº 28. Énfasis en derechos: Brasil
El reconocimiento de los derechos fundamentales de la población es un eje central de orientación de la política social de Brasil. Esto se refleja en las interpretaciones sobre las responsabilidades públicas frente a un conjunto de temas (derechos) alrededor de los cuales se ordenan las políticas públicas y que se ve reflejado en el tipo de estrategias de intervención. (este modelo de cambios en los énfasis en programas sobre acceso a vivienda, agua, además de los derechos básicos, como alimentación, salud, vivienda y educación, lo estamos revisando por componentes)
Recuadro Nº 29. Programas integrales: PESA
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La estrategia PESA la estamos revisando en su dimensión más amplia liderada por FAO en la región y en los modelos de gestión territorial que se viene implementando en diversos países de la re-‐gión.
Recuadro Nº 30. Estrategias de comercialización: Bogotá
Desde una perspectiva de los modelos de gestión de mercados alimentarios urbanos, se ha defini-‐do una estrategia denominada Plataforma de Abastecimiento, que busca crear mecanismos de intervención sobre la organización de los sistemas de abastecimiento privados que operan sobre las plataformas públicas de abasto. Esta estrategia, que tiene su foco en un área metropolitana de gran tamaño, define estrategias de vinculación de los productores agrícolas, grandes y pequeños, desde sus áreas de influencia que corresponde al ámbito de las fuentes de abastecimiento de ali-‐mentos de la ciudad. Esta estrategia se basa en las interdependencias de la producción, transpor-‐te, acopio y distribución de alimentos en un gran mercado. Las estrategias incluyen mecanismos de organización de redes de pequeños comerciantes urbanos, en un extremo de la cadena, y de pequeños productores rurales en la otra.
MEDIO AMBIENTE Y CAMBIO CLIMÁTICO
Para nuestro propósito de entender las estrategias territoriales, las más importantes políticas aso-‐ciadas a cambio climático se pueden clasificar en aquellas que se centran en las fuentes de gene-‐ración de efectos climáticos, (principalmente agricultura o desarrollo forestal), aquellas que tienen que ver con el manejo y mitigación de los efectos (riesgos y vulnerabilidad) y los referidos a los modelos generales de cargas y beneficios o de sistemas de compensación. Es sin duda el tema emergente que marcará la dirección de una porción significativa de recursos, normas, regulación, desarrollo institucional y presiones económicas y de mercado. Países como Brasil, Colombia, Perú y España estamos tratando de que nos permitan ejemplificar los diferentes campos de efectos de la política que se desprende de cambio climático.
INTERSECTORIALIDAD
Recuadro Nº 31. Programa especial concurrente: México
Este es uno de los mecanismos centrales de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que se ha esta-‐blecido sobre el principio de que todos los recursos federales que lleguen a los territorios rurales deberán ser ejercidos de forma concurrente, lo que ha conducido a la elaboración de un Plan Es-‐pecial Concurrente, PEC, que compromete a 13 Secretarías de Estado en un esquema de presu-‐puesto anual en el cual se explicita el monto de las inversiones, programas y acciones que cada una de ellas hacen en las localidades de carácter territorial. El PEC sigue siendo un instrumento central de la estrategia de articulación sectorial en el nivel federal, sin embargo tiene enormes desafíos para ser materializados en el marco de la planeación territorial. La responsabilidad de
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este objetivo reposa en el Comité Intersecretarial, donde participan todas las Secretarías involu-‐cradas, y tiene la coordinación de la Subsecretaría de Desarrollo Rural.
Recuadro Nº 32. Territorios de ciudadanía: Brasil
En el marco de la estrategia de Territorios de Ciudadanía se ha establecido un marco de articula-‐ción basado en dos procesos convergentes: El primero que se maneja sobre la base de una Matriz de Programas y Acciones que coordina la Casa Civil de la Presidencia de la República y el segundo, una estrategia de coordinación, discusión, negociación y concertación en los territorios, a través de procesos de planeación que se realiza en el seno de los colegiados territoriales rurales y son coordinados y promovidos por la Secretaría de Desarrollo Territorial del Ministerio de Desarrollo Agrario. Los compromisos de inversión federal se realiza a nivel de territorio, se publica amplia-‐mente y sirve de base para el trabajo de planeación y negociación en el entorno territorial.
PARTICIPACIÓN
La participación en las decisiones sobre asignación y carácter de las inversiones públicas avanza en la dirección de la corresponsabilidad, la negociación y el consenso, superando el modelo de parti-‐cipación 'pasiva' por modelos que se basan, cada vez más en la acción colectiva.
El tercer rasgo distintivo de estas políticas de enfoque territorial es expresión de otra de las di-‐mensiones de las reformas institucionales y políticas, centrado en otra vertiente de la recomposi-‐ción del poder político, por medio de la introducción de criterios de democracia participativa, que reconoce la organización de la sociedad civil como un actor político con capacidad de decisión y gestión. Esta transformación está reformulando de igual forma el mapa político, entregando, cada vez más, responsabilidades y competencias a organizaciones no gubernamentales de diverso or-‐den para la gestión de desarrollo.
No es nueva la consideración de mecanismos de participación como parte sustantiva de las políti-‐cas públicas, ya que desde décadas atrás se vienen implementando mecanismos consultivos que consideran la voz de los beneficiarios o afectados por las políticas. Sin embargo, las nuevas políti-‐cas de enfoque territorial han dado paso a formas más institucionalizadas de participación a partir de procesos de negociación y concertación, acompañados de procesos de planeación participativa, que determinan una relación público -‐ privada de alcances inéditos.
Son diversas las formas que han adquirido estos procesos de concertación territorial, pasando por mecanismos de reconocimiento, legitimación y representatividad de las organizaciones sociales en estructuras colegiadas, con la participación de los agentes públicos, hasta la formulación de pro-‐yectos territoriales construidos sobre la base de las visiones colectivas de futuro territorial.
Estos mecanismos de participación, no son exclusivos de los modelos de desarrollo rural, por el contrario, son mandatos generales que están afectando todo el mapa de la política pública, co-‐menzando con los procesos de planeación. Muchos países han desarrollado mecanismos constitu-‐cionales o legales para procesos de democracia participativa y directa, que incluye los cabildos
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abiertos, las audiencias públicas, la acción colectiva, los referendos u otros mecanismos plebiscita-‐rios.
Las políticas de desarrollo rural o territorial se fundamentan en estos cambios institucionales y así se refleja en modelos de participación que caracterizan casi todos los modelos de gestión territo-‐rial. Es por ello estas estrategias no pueden desconocer los marcos de relación entre la democracia representativa, propias de la descentralización y la democracia participativa, propios de los nuevos escenarios de acción social.
MODELOS PÚBLICO -‐ PRIVADOS
La participación está dando un paso significativo hacia modelos de cogestión territorial, al conside-‐rar la posibilidad de concertar políticas, estrategias, programas e inversiones entre los actores sociales y agentes económicos, con las instituciones públicas, tanto en procesos de ejecución o gestión de políticas, como en su formulación misma. Estos modelos emergentes se basan en la posibilidad de corresponsabilidad, negociación y consenso, superando el modelo de política dife-‐renciada por políticas negociadas en nuevos arreglos público -‐ privados.
COLEGIADOS
La institucionalidad muestra una clara tendencia a la formalización, reconocimiento y legitimación de la participación por medio de estructuras de colegiados público-‐privados en el nivel local o re-‐gional, a los cuales les han sido asignadas responsabilidades y potestades sobre la orientación de la política en el Ámbito de su alcance territorial. El modelo de consejos es una de las innovaciones más caracterizadas en las legislaciones recientes de desarrollo rural.
Recuadro Nº 33. Ley de consejos: Guatemala
Establece la estructura de una red territorial de colegiados para el desarrollo urbano y rural (simul-‐táneamente), desde el nivel de la comunidad hasta el nacional, pasando por el municipal, depar-‐tamental, y regional. La Ley define los alcances de su gestión en términos de planeación, control social y gestión del desarrollo.
Recuadro Nº 34. Grupos de Acción Local, GAL: España
La figura fue establecida desde las definiciones estratégicas de la política de desarrollo rural euro-‐pea, Leader. Estos grupos se constituyen esencialmente como vecinos, que definen un proyecto de impacto territorial y lo gestionan directamente, convirtiéndose en actores centrales de sus propios emprendimientos. Los alcances de los GAL están más acotados al desarrollo de proyectos específi-‐cos, aun cuando la Ley de Desarrollo Rural de España, los incluye como componente fundamental de la estrategia a nivel local.
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Recuadro Nº 35. Redes territoriales de consejos: México – Brasil
México tiene una estructura de Consejos, establecida por la Ley, que incluye el Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable, los Consejos Estatales, los Consejos Distritales y los Consejos Mu-‐nicipales. En Brasil, la estructura es similar, con el Consejo Nacional de Desarrollo Rural y Agricul-‐tura Familia, CONDRAF, Consejos Estatales, Consejos Territoriales y Consejos Municipales. Estas estructuras componen un escenario de gestión política, seguimiento y control social de enorme alcance. Son enormes los desafíos y oportunidades, las restricciones y logros, para llegar a consoli-‐dar estas estructuras que están en pleno proceso de formación, con resultados muy desiguales en las distintas regiones.
GESTIÓN DE PROYECTOS
La participación se orienta cada vez más a la búsqueda de estructuras que posibiliten la interven-‐ción directa de los actores sociales, de las organizaciones de agricultores familiares y pequeños productores y otros agentes económicos, en la gestión de proyectos e inversiones públicas, con Énfasis especial en la introducción de mecanismos ciertos de control social.
Recuadro Nº 36. Enfoque de demanda: generalizado
Las estrategias de políticas de demanda se afianzó por el privilegio que se le otorgó por años a la figura del proyecto como instrumento de asignación de recursos. De las aplicaciones homogéneas de políticas centralmente orientadas, se dio paso a la posibilidad de que los receptores de la inter-‐vención pública cargaran con el peso de la definición de sus objetivos económicos o sociales, por la vía del proyecto. Sin embargo eso fue sólo un primer paso. Los modelos de planeación que se es-‐tán innovando, buscan que la vocería de los actores territoriales cuente con un espacio mucho más claro y que las visiones y objetivos de desarrollo de los territorios, sean cada vez más origina-‐dos en las propias comunidades y actores territoriales y menos como estrategia de oferta de insti-‐tuciones públicas y nacionales.
Recuadro Nº 37. Control social: Brasil
El logro de objetivos de rendición de cuentas y control social es un objetivo central que han priori-‐zado las políticas de desarrollo rural de Brasil. Se ha establecido dentro de las áreas de resultado de la política, un modelo de Gestión Social del Territorio que incluye el objetivo de control social, como un resultado significativo de la función de los colegiados, en particular, y de las comunidades en general.
PLANEACIÓN TERRITORIAL
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Las tendencias de cambio en lo fundamentos de las políticas volcadas a los territorios se reflejan necesariamente en nuevos modelos de planeación que combinan la planeación participativa y la planeación estratégica territorial.
Las reformas institucionales que han vivido todos los países de la región han significado una transi-‐ción hacia diferentes formas de desconcentración de las políticas y, posteriormente, a francos procesos de descentralización. El eje central de estas reformas han girado en torno a la redefini-‐ción de las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades territoriales. Esto está íntimamente ligado con las estructuras territoriales de los países, expresados en la división político administrativa.
Este proceso se encuentra en evolución permanente, recomponiendo el papel de los departamen-‐tos, estados o provincias y de los municipios, y se expresan en marcos constitucionales o leyes orgánicas que establecen la forma como el nivel central se desprende de tareas que recaen cada vez más en niveles territoriales más bajos. El principio orientador se puede reducir a la aproxima-‐ción de la gestión pública a los actores sociales territoriales.
Dos vertientes diferencian la descentralización en los países de la región. Una de carácter eminen-‐temente político, que redibujar el mapa político de distribución del poder de decisión sobre los aspectos fundamentales de la vida social, tanto por las presiones que ejercen los territorios en demanda de mayores niveles de autonomía, como en la cesión de poder en ciertas áreas de políti-‐ca, al tiempo que se fortalece el poder central en otras áreas. Estas expresiones políticas se refle-‐jan, especialmente, en los procesos de elección democrática y popular de las autoridades territo-‐riales, proceso que se ha completado en la casi totalidad de países de la región, y en la capacidad de determinar autónomamente las orientaciones básicas de su propio desarrollo.
La otra es de carácter administrativo, que se define enguanto a la eficiencia de las políticas, en términos de las ventajas comparativas que cada nivel territorial tiene para dar respuestas más adecuadas a demandas de gestión pública. Hay sectores que alcanzan mayores niveles de eficien-‐cia en los niveles locales o regionales, que al ser gestionados a nivel nacional.
Expresión de este proceso descentralizador, reflejo de la redefinición de las competencias, es la reasignación de los recursos financieros para las inversiones comprometidas en las diferentes polí-‐ticas públicas. Los sistemas fiscales, tributación y transferencias, son parte sustantiva de este pro-‐ceso.
Desde la perspectiva de las políticas de desarrollo rural, el régimen de descentralización es deter-‐minante, toda vez que en él reside el papel que el mundo local puede jugar. Es generalizado el hecho de asignar a los niveles locales, municipales, o regionales, las funciones del desarrollo rural o desarrollo social. Estas funciones, asignadas a los municipios, establecen un marco que, inevita-‐blemente, reformula las estrategias de desarrollo rural, anteriormente entendidas como estrate-‐gias de responsabilidad y carácter nacional.
Los enfoques territoriales deben partir, en consecuencia, de las políticas de reforma institucional relativas a la desconcentración y descentralización de las diferentes políticas que concurren en el territorio, convirtiéndose en un componente clave de la gestión territorial.
Políticas de descentralización se asocian directamente con marcos regulatorios que establecen las normas que definen funciones, competencias, alcances y responsabilidades de la estructura políti-‐ca administrativa.
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DESDE LO LOCAL
Existe una multiplicidad de modelos y acciones que buscan la definición de objetivos de desarrollo, diagnósticos, análisis de potencialidades endógenas territoriales y de visión estratégica, en niveles locales. Este tipo de planeación complementa los modelos de proyecto productivo de carácter asociativo, otorgándole importancia a los aspectos espaciales de localización. Lo local adquiere enorme importancia como unidad básica del planeamiento de las estrategias de desarrollo rural.
INTEGRAL
La planeación tiende a ser integral, en correspondencia con la prioridad asignada a la articulación de políticas públicas. Este desafío de concreción de los principios de la política se torna hoy en uno de los mayores desafíos de los modelos de política rural y territorial, ya que la posibilidad real de influir en las decisiones y asignaciones de recursos por parte de un conjunto amplio de ministerios sectoriales, se ha tornado como una de las barreras más significativas.
PRESUPUESTOS CONSENSUADOS
La negociación, el consenso y la búsqueda de pactos territoriales es una tendencia de moderniza-‐ción institucional de mayor relevancia. El fundamento de esta estrategia es lograr que los recursos públicos asignados a diferentes programas y acciones, puedan servir para establecer compromisos de corresponsabilidad, cofinanciación y cogestión entre las políticas públicas y las iniciativas priva-‐das, colectivas o comunitarias, aún cuando ahora se sigue destacando el papel de óptimo asigna-‐dor de los recursos públicos, aspecto que ciertamente se logra con estos modelos, pero que no soluciona totalmente las necesidades de los modelos de articulación,
PROYECTOS TERRITORIALES
Una importante tendencia hacia la consolidación de proyectos individuales o asociativos en estruc-‐turas de proyectos territoriales, se puede destacar como un tránsito hacia una intervención inte-‐gral en el territorios. Las estructuras de asignación de recursos en muchos proyectos individuales de pequeño tamaño, hacia proyectos colectivos de mayor tamaño, está incentivando el privilegio de bienes públicos de carácter territorial.
Recuadro Nº 38. Proyectos multisectoriales rurales: Guatemala
Las estrategias surgidas de la planeación estratégica territorial de Guatemala, PET, ha tenido como énfasis su carácter meta sectorial que permite definir objetivos estructurantes y estrategias de integración que se traducen en demandas de inversión transversal como refuerzo a demandas sectoriales específicas. Este mecanismo ha sido parte fundamental de los procesos de asistencia y formación de los grupos de trabajo que lideran las PET en el campo.
Recuadro Nº 39. Proyectos de cuenca: México
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La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México, SEMARNAT, ha establecido estrategias de gestión de cuencas que obligadamente han conducido a imágenes intersectoriales de objetivos aparentemente sectoriales, como sería el tema medioambiental. La unidad espacial cuenca, convertida en unidad de gestión territorial, se constituye en un espacio de confluencia de políticas de enorme significado.
CONTRATOS TERRITORIALES
Un modelo de futuro es el de la introducción de modelos vinculantes resultado de los procesos de planeación territorial. Hasta ahora los modelos de cogestión y de participación territorial en nues-‐tros países se ha dado con un carácter indicativo que no obliga a las partes, particularmente a los agentes públicos, al no establecer compromisos legalmente exigibles. Los modelos de contratos territoriales avanzan en esta dirección, proporcionando un nuevo marco de posibilidades para la eficacia del gasto público concertado y articulado.
Recuadro Nº 40. Acuerdos vinculantes de territorio: España
Los contratos territoriales, ya mencionados, son sin duda una innovación que sintetiza muchos de los elementos conceptuales, metodológicos, estratégicos y operacionales del enfoque territorial, ya que rompe con una limitante crucial del modelo político que subyace en las estructuras hasta ahora desarrolladas, que consiste en el bajo peso que tienen las decisiones que los colegiados toman en el proceso de elaboración o ejecución de la política. Llegar a la formalización en de los consensos territoriales en herramientas de carácter vinculante, es seguramente un paso que se dará en el futuro, entre tanto España lo ha acogido como una de las herramientas básicas de es-‐trategia de desarrollo rural territorial.
UBICACIÓN DE LO RURAL
Las políticas de desarrollo rural tienen una focalización clara de carácter espacial, al referir su obje-‐to a un espacio específico definido a partir de su atributo de ruralidad y una condición particular que es necesario considerar y precisar, ya que al revisar su esencia, se encuentra que está com-‐puesta de componentes sectoriales y componentes transversales territoriales. Si se examinan los temas típicos de las políticas de desarrollo rural, se encuentra un alto contenido sectorial orienta-‐do a la atención de los componentes económico productivos de actores específicos tales como los pequeños productores agrícolas, la agricultura familiar, colonos, campesinos, beneficiarios de pro-‐cesos de reforma agraria, trabajadores rurales sin tierra o trabajadores y emprendimientos no agrícolas de pobladores de zonas rurales. En algunos casos, dentro de desarrollo rural se ha inclui-‐do objetivos mucho más amplios que no se restringen a la economía agrícola más pequeña, sino que incluye estrategias para el agronegocio y la agricultura comercial y exportadora.
Sin embargo, a este componente económico se le agregan objetivos sectoriales sociales, como atención a la pobreza, desarrollo humano, cohesión social, inclusión o prevención de la expulsión poblacional. Igualmente se le asignan responsabilidades en objetivos de carácter ambiental, aso-‐
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ciados al desarrollo sostenible. De esta forma, las políticas de desarrollo rural se pueden conside-‐rar como estrategias que focalizan, ordenan o priorizan las diferentes políticas sectoriales.
Desde la perspectiva transversal territorial, las políticas de desarrollo rural definen su marco de focalización en un espacio definido en términos de atributos demográficos de densidad, o econó-‐micos de preeminencia de la economía agrícola, lo que lleva a la definición de un objeto espacial de política, lo que le llevaría a una política de tipo territorial particular. No es de menor importan-‐cia la forma de clasificación de las políticas de desarrollo rural, ya que este atributo hace que se generen traslapes de diversa naturaleza con las esferas de política consideradas arriba.
El desarrollo rural se ha movido en los últimos años hacia una nueva generación de políticas que se han definido como de ‘enfoque territorial’. Algunos de los rasgos más importantes de estas estrategias se pueden sintetizar en la siguiente tabla que muestra la evolución de las prioridades estratégicas de esta nueva generación de políticas para el desarrollo rural.
Adicional a la definición del territorio como objeto, reconoce sus diferentes niveles de gestión (desde lo local a lo nacional), asume una visión más allá de lo económico productivo, asume el espacio en una concepción integral urbano-‐rural, integra el sentido multisectorial de las dinámicas económicas territoriales, reconoce el ordenamiento territorial como un componente estratégico, redefine las interdependencias institucionales para la gestión de la política con nuevos actores públicos, introduce el avance de la participación hacia modelos de negociación territorial y con-‐sensos público-‐privados, pone énfasis en bienes públicos territoriales y proyectos estratégicos intersectoriales y avanza hacia nuevos modelos de planificación espacial, participativa e integral.
Tabla Nº 6. Cambios tendenciales en las estrategias de desarrollo rural bajo el enfo-‐que territorial
Marco de base Tendencia
Objeto de Política Agricultura Grupos focalizados Territorio multinivel
Visión Productiva Multidimensional
Definición de ruralidad Demográfica -‐ productiva Dicotómica
Tipologías territoriales Continuo espacial
Énfasis de Economía Agrícola ampliada Cadenas
Multisectorial Cluster
Tipo de política Sectorial económica Sectorial social
Ordenamiento territorial Articulación y concurrencia
Objetivo de desarrollo Mercado Rentabilidad privada Re-‐distribución
Rentas sociales territoriales
Instituciones Públicas Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerios de Planificación o Desarrollo Interministerial Institucionalidad territorial
Papel de actores sociales Participación Representación
Negociación Consensos
Énfasis de inversión
Proyecto productivo Transferencias Bienes privados Bienes semi-‐públicos Bienes públicos generales
Proyectos estratégicos territoriales Bienes públicos territoriales
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Modelos de planeación Planeación sectorial Planeación participativa
Planeación estratégica territorial Plan -‐ Contrato
Fuente: Echeverri, Rafael, Echeverri, Ana María, El enfoque territorial redefine el Desarrollo Rural, 2009
Dadas las anteriores características, podría abrirse una discusión sobre la verdadera naturaleza rural de este enfoque, dado que es totalmente aplicable a otro tipo de focalizaciones de políticas públicas, por ejemplo, las de desarrollo urbano o local o regional.
El desafío de la articulación de políticas en el territorio, propio del desarrollo rural y local, encuen-‐tra en estas estrategias económicas un espacio propicio para establecer mecanismos compartidos de gestión. Los objetivos del desarrollo rural incorporan tanto la dimensión sectorial de carácter económico, particularmente relativa a la economía agrícola de los pequeños productores, como las estrategias transversales de desarrollo de la población que reside en los territorios clasificados como rurales. Esta dualidad de objetivos sectoriales (agrícolas) y transversales (territoriales), ha-‐cen que el desafío de articulación adquiera una dimensión especialmente compleja.
En los componentes sectoriales del desarrollo rural se pueden señalar como elementos comunes a la mayor parte de los países los siguientes:
• Generación de empleo rural, agrícola y no agrícola
• Desarrollo de capacidades empresariales en pequeños productores rurales
• Estrategias de acceso a activos productivos, en especial tierra (reforma agraria o mercados de tierras), microcrédito y otros servicios financieros para pequeños emprendimientos y agua
• Transferencia de tecnología y asistencia técnica agrícola para pequeños productores rura-‐les
• Reconversión productiva o diversificación de la economía rural
• En algunos países el desarrollo rural incluye las políticas de desarrollo social, particular-‐mente las destinadas al alivio de la pobreza, para la población residente en las áreas rura-‐les
En los componentes transversales del desarrollo rural se pueden señalar como elementos comu-‐nes a la mayor parte de los países los siguientes:
• Desarrollo de infraestructura productiva para la creación de condiciones apropiadas para el desarrollo del potencial endógeno del espacio rural
• Desarrollo de institucionalidad territorial específica que va desde el fortalecimiento de procesos de desconcentración y descentralización de la política y las inversiones, hasta la creación de estructuras colegiadas de participación
• Gestión de proyectos estratégicos territoriales
• Mecanismos de articulación de políticas públicas intersectoriales a través de mecanismos de gestión interministerial
Las instituciones responsables por el desarrollo rural, están vinculadas en la gran mayoría de paí-‐ses a los ministerios de agricultura, aún cuando en las últimas décadas ha aparecido ministerios especializados para el desarrollo rural que son vistos como una división sectorial, que fracciona la agricultura en empresarial, de gran tamaño, que se queda en el ministerio de agricultura, y la de
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pequeños productores y de agricultura familiar, que es asumida por las estrategias de desarrollo rural.
Algo similar podría decirse de otros sectores económicos, como son el turismo, la industria o, in-‐cluso, del desarrollo empresarial mismo. Las estrategias de desarrollo productivo, dejan en el ám-‐bito de la institucionalidad del desarrollo rural, los pequeños emprendimientos y poco de las gran-‐des inversiones productivas que estos sectores realizan en los espacios rurales.
ESFERAS DE LAS ESTRATEGIAS TERRITORIALES
Las políticas con enfoque territorial deben ser analizadas desde tres perspectivas complementarias que definen su marco de gestión. La esfera política que determina nuevos escenarios de distribu-‐ción de poder de decisión, la esfera administrativa que implica componentes de carácter institu-‐cional operativo de gestión y ejecución, y una dimensión técnica referida a las herramientas e ins-‐trumentos de aplicación.
ESFERA POLÍTICA
Las reformas institucionales que implican los anteriores procesos tienen, antes que nada, una na-‐turaleza de carácter político, como expresión de nuevos mecanismos de organización social que busca garantizar la gobernabilidad en un contexto donde los balances de poder se ajustan a nue-‐vos esquemas de negociación de poder político. En particular, la descentralización y la participa-‐ción son conquistas de la sociedad local y de la sociedad civil, por espacios donde su poder de de-‐cisión tenga un espacio mayor de protagonismo.
Alinear las fuerzas políticas que desata esta búsqueda de ampliación de la democracia, se convier-‐te en un desafío natural a las estrategias de desarrollo territorial, tanto por el potencial que impli-‐ca hacer resonancia con estas fuerzas políticas, como por la condena al fracaso que implica tratar de contrariar estos macroprocesos con fórmulas excluyentes o excesivamente centralistas.
Pero este proceso ha de ser considerado en su dimensión de megatendencia que sobrepasan el marco de formulación o gestión de políticas, como las de desarrollo rural. Hay estructuras de ges-‐tión política que actúa como telón de fondo de las políticas sectoriales o de carácter transversal territorial. Los Estados tienen in marco de desarrollo político que determina el escenario, que es-‐tablece las reglas de juego para el manejo de las políticas que intervienen en los territorios.
Los marcos políticos que describen el estado del Pacto Social se concreta en cuerpos normativos que dan cuenta de la estructura jurídica, desde la Constitución misma, que regula el estatuto polí-‐tico de cada nación. La legislación es el resultado de las negociaciones políticas, de la resolución de conflictos, de los pactos entre actores sociales y de el funcionamiento de los mecanismos de ejer-‐cicio de poder, cualquiera que sea el balance de fuerzas que exista en la sociedad.
Sin duda, la conquista de la democracia liberal de elección popular, después de décadas de regí-‐menes dictatoriales, es el mayor triunfo de Iberoamérica en las últimas décadas. Sin embargo, este proceso se encuentra en camino de construcción y la legislación al respecto se encuentra en con-‐tinua evolución.
ESFERA ADMINISTRATIVA
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Adicionalmente a la esfera política, que entraña la toma de decisiones sobre los fundamentos del desarrollo, existe una esfera de ejecución de las políticas, que recae sobre la estructura ejecutiva del Estado, esto es, sobre los gobiernos nacionales o territoriales. El enfoque territorial está de-‐terminado por las estructuras institucionales que componen el aparato administrativo público, en sus diferentes niveles de gestión.
La descentralización ha establecido una estructura de coordinación y subsidiaridad entre los dife-‐rentes niveles territoriales en forma diferencial para cada una de las políticas públicas que forman parte de las estrategias sectoriales. Políticas tradicionalmente descentralizadas, como las de edu-‐cación o salud, han establecido estructuras institucionales para la gestión de los programas, pro-‐yectos y acciones propias. De igual forma cada una de las políticas que forman parte de la intersec-‐torialidad de las políticas de desarrollo, infraestructura física, desarrollo económico o sostenibili-‐dad ambiental, tiene su propia estructura organizacional.
La expresión territorial de las políticas públicas se expresa en modelos de focalización, regionaliza-‐ción o diferenciación, que responden a las condiciones diversas y heterogéneas de los territorios. Cada una de las políticas asume una estructura particular para responder a estas condiciones, es-‐tableciendo los espacios en los cuales es posible encontrar los mecanismos de territorialización, creando un esquema que corresponde a las particularidades de cada una de las estrategias y, mu-‐chas veces, se hacen prácticamente incompatibles entre sí.
Uno de los propósitos permanentes de las políticas territoriales es el de encontrar una solución a los esquemas anárquicos de regionalizaciones que producen altos costos de gestión para benefi-‐ciarios de programas o para las mismas entidades territoriales. Esta compatibilización plena de modelos de regionalización es un deseable impracticable, sin embargo, la gestión territorial tiene la función de encontrar los puntos de interconexión, facilitando la intersectorialidad y la articula-‐ción de políticas en los territorios.
Otro de los aspectos que define el enfoque territorial de las políticas públicas es la búsqueda de coherencia de las estrategias de participación que se aplican en la formulación, ejecución o segui-‐miento de programas o proyectos. Existe una proliferación de modelos de colegiados, que han conducido a un costo excesivo para la población, ya que son convocados a diversos colegiados en forma simultánea, redundante y traslapada. Ejemplos de la existencia de consejos de planeación, de desarrollo social, de desarrollo sostenible y de desarrollo rural, que conviven en los espacios municipales y locales, con procesos independientes, pero con los mismos integrantes.
ESFERA TÉCNICA
A la esfera técnica corresponden los componentes instrumentales para la planeación del desarro-‐llo en los territorios. Este campo ha avanzado en forma significativa con la introducción de herra-‐mientas de diagnóstico, diseño de estrategias, prospectiva y evaluación de gestión, resultados e impactos de las políticas con enfoque territorial.
La planeación estratégica territorial se abre paso como una forma de ver la integralidad del terri-‐torio, con expresión espacial, que posibilita la comprensión de las complejas relaciones que las diversas dimensiones del desarrollo tienen en espacios específicos de intervención pública. Mode-‐los geográficos de interpretación de la realidad territorial, la aplicación de modelos de compleji-‐dad, los enfoques sistémicos, son algunas de las técnicas que se han difundido ampliamente. Los Planes Territoriales de Largo Plazo, en los ámbitos locales, rurales, urbanos o regionales, se han
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ido convirtiendo en procesos institucionales formales con un amplio reconocimiento por parte de las autoridades públicas.
Una de las características novedosas de los modelos de planeación territorial, que suman a los procesos de focalización y diferenciación propios de la planeación sectorial, radica en su capacidad para concebir proyectos estratégicos integrales y multisectoriales con cobertura territorial. Este tipo de proyectos favorece la identificación y valoración de las inversiones en bienes públicos de carácter general, lo cual ha demostrado una mayor capacidad de irrigación de los beneficios e impactos de las políticas y la inversión pública.
Sin duda, el mayor desafío que enfrentan estos esquemas modernos de planeación se centra en la importancia y en el tratamiento de la información. Sin excepción, se advierten en todos los países esfuerzos por avanzar en la producción, disponibilidad y uso de información con niveles territoria-‐les de desagregación, que han de permitir la aplicación de técnicas más sofisticadas y adecuadas de análisis de los territorios, de formulación, gestión y ejecución de programas y proyectos y la introducción de modelos de evaluación y de control social.
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MODELO DE DECISIONES PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Rafael Echeverri Perico
La concurrencia, descentralización y participación son pilares de las políticas y la inversión pública, que implican:
Desde la demanda (productores y/o comunidades):
§ Requerimientos de los productores para la inserción exitosa en los mercados, incremento de la productividad, rentabilidad e ingreso
§ Acceso a servicios sociales, derechos, empleo e ingreso de la población rural
§ La identificación de visiones colectivas o proyectos estratégicos territoriales
§ Estructuras institucionales de concertación y planeación participativa que defina prioridades basada en acuerdos entre actores para ser concertados con la política pública
Desde la oferta (Estado) de instrumentos de política pública:
§ Sinergias, complementariedad, coordinación y articulación de los diferentes instrumentos de intervención pública
§ Focalización de las intervenciones con criterios convergentes que se expresen en la adopción de mecanismos de elegibilidad de actores, proyectos, procesos o territorios, por parte de un conjunto diverso, multisectorial e interinstitucional de políticas públicas
§ Mecanismos de descentralización y desconcentración de ejecución y gestión de las políticas públicas
§ Asignación de recursos públicos mediante criterios y reglas de operación que prioricen los proyectos estratégicos y los bienes públicos
§ Acompañamiento y soporte a los actores territoriales para le gestión de los instrumentos de la política
Específicamente:
• Establecer un marco de política pública que brinde sustento a los ajustes introducidos en el desarrollo de las instituciones sobre las cuales se basa la estructura de gestión y ejecución de la política de desarrollo rural
• Identificar el marco técnico y científico que se pretende fortalecer en los procesos de planea-‐ción sobre los cuales se implementarán los componentes de la política de desarrollo rural de Colombia en los próximos años
• Identificar el modelo de gestión pública que soporta los procesos burocráticos y operativos que conectan la demanda de los productores y comunidades a los instrumentos de interven-‐ción de la política pública
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EL ENFOQUE CONCEPTUAL
Para abordar la situación que enfrenta la política de desarrollo rural sustentable se tomará prove-‐cho de los análisis propuestos por la Nueva Economía Institucional que se concentra en la explica-‐ción de los procesos institucionales que definen el comportamiento de los individuos y colectivos, actores de los procesos de implementación de la política pública.
Para ello se tomará en consideración que la calidad y eficiencia de una política es el resultado de la combinación sinérgica de los impactos de cada uno de sus componentes. De donde se desprende que no se trata de una sumatoria de acciones públicas, sino la composición funcional y organiza-‐cional de los elementos que constituyen el ‘todo’ de la política de desarrollo rural lo cual ocurre, en un marco institucional concreto. Este es el ‘marco concurrente de la política’, MCP. De esta forma trataremos de centrarnos en el análisis de los mecanismos que determinan la capacidad de obtener los mayores logros en la aplicación de los instrumentos de la política.
Ahora, el marco de ejecución de cada uno de los instrumentos de la política se produce en proce-‐sos establecidos de operación, determinados por las reglas establecidas por las políticas mismas, y por las condiciones de acceso por parte de los receptores o ‘beneficiarios de estos. En este interac-‐tuar entre la ‘oferta’ de instrumentos y la ‘demanda de ellos, se establece la ‘ambiente de aplica-‐ción de la política’, AAP.
De esta forma se cuenta con dos dimensiones de gestión, de un lado el AAP que da cuenta de la gestión individual y especializada de cada uno de los instrumentos y el MCP que da cuenta de la gestión sinérgica de los instrumentos que componen la política.
Podríamos asumir que la ‘eficiencia total de la política’, ETP, como:
ETP = f (AAP, MCP)
AMBIENTE DE APLICACIÓN DE LA POLÍTICA
El proceso de implementación, gestión y ejecución de los instrumentos que componen estos pro-‐gramas tiene la intervención de un conjunto de actores que forman una cadena, desde la decisión más general, en el ejecutivo, específicamente de OSP, hasta el productor o actor social, destinata-‐rio final de la inversión pública. Esta cadena pasa por la estructura burocrática de implementación, los gobiernos estatales y municipales, organizaciones sociales y de productores, instancias cole-‐giadas y los gestores de proyectos, cada uno de los cuales tiene lógicas, racionalidades e incentivos particulares que le dan a la política un sentido que condiciona, bien o mal, la eficiencia global de la política. Esta es una cadena de valor agregado, ya que se sustenta en el aporte positivo que hace cada uno de los eslabones y su papel en el logro de la eficiencia total, determinando un ordena-‐miento de competencias y responsabilidades, donde cada uno tratará de realizar su mejor aporta-‐ción.
Los instrumentos de promoción o apoyo a los procesos de desarrollo que componen la estrategia de desarrollo rural se han venido construyendo en un proceso permanente que acumula conoci-‐miento y experiencia durante décadas. El diagnóstico de base se ha ido afinando y se refleja en la composición de instrumentos, tales como:
§ Acceso a activos productivos
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§ Acceso a tierra § Adecuación de tierras § Financiamiento § Infraestructura § Manejo de riesgos naturales y de precios § Mercados § Desarrollo tecnológico § Garantía de los derechos sociales esenciales § Sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales Cada uno de los instrumentos ha evolucionado en un marco de ajuste institucional caracterizada por una menor intervención de las instituciones públicas en su gestión lo cual se traduce en una relativa autonomía o autogestión por parte de los receptores – beneficiarios de la política, modifi-‐cando la cadena de implementación.
En décadas pasadas, cuando el sector contaba con una abundante estructura institucional, cada instrumento estaba acompañado de una estructura organizacional, pública de gran tamaño y ca-‐pacidad de intervención, que asumía responsabilidades y tareas de acompañamiento, gestión y tutelaje. En ese entorno, los instrumentos contaban con un AAP que dependía en forma extraor-‐dinaria de la gestión gubernamental, con una cadena de intervención de menos protagonistas, decisiones más centralizadas y menor autonomía y rol pasivo de parte de los beneficiarios.
En el modelo prevaleciente, se busca que la iniciativa y la capacidad de ‘administrar’ los instru-‐mentos, recaiga, en mayor medida, en los actores económicos y sociales propiamente dichos. Es un producto de las reformas estructurales, en particular, en su componente de cambio institucio-‐nal en cuanto a la reducción del Estado que se traduce en un papel más activo de agentes econó-‐micos privados.
Se pueden considerar tres modelos generales de gestión de los instrumentos de política. El prime-‐ro, tradicional, en el cual el gestor público asume el tutelaje total y toma las decisiones fundamen-‐tales, apoyándose en una estructura amplia de intervención con bajos niveles de participación, es el modelo arriba – abajo en su plena expresión. El segundo, de acompañamiento, en el cual el aparato público diseña instrumentos que oferta a los beneficiarios, pero crea un mecanismo de gestión intermediaria por medio de gestores privados, organizaciones de la sociedad civil o priva-‐dos, que intermedian entre la oferta pública y la demanda de los productores, constituyendo el modelo predominante. El tercero, autonómico, que se basa en una oferta abierta a la cual acceden los productores sin intervención pública de tutelaje, ni intermediación alguna, como el caso del crédito o de apoyos directos generales.
De esta forma la oferta de instrumentos de fomento o apoyo, se traduce en modelos diferencia-‐dos que tienen profundas implicaciones en las lógicas de diseño y gestión de la inversión pública.
En el modelo que se impone, ahora vigente, el AAP se acerca más a las lógicas del mercado, tales como libre acceso, iniciativa privada para demandar los instrumentos, concurso para acceder a las ayudas, negociación de las prioridades, descentralización de las decisiones y la gestión, consensos sociales y reducción de la discrecionalidad del nivel público en la selección de los beneficiarios. Pero este modelo se complementa con la presencia de intermediarios gestores, que apoyan a los beneficiarios finales y se convierten en orientadores claves de la estrategia general. En este am-‐biente las decisiones individuales de los productores o de los actores sociales, así como la de los intermediarios gestores, se tornan decisivas.
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En consecuencia, el análisis de AAP impone la necesidad de revisar los mecanismos que determi-‐nan la oportunidad y forma de gestión de los instrumentos, la relación de oferta y demanda en la cual se aplican y los incentivos que existen en cada uno de los protagonistas de este tipo de ‘inter-‐cambio’. En términos conceptuales se parte de la capacidad de ellos de optar por una ‘elección racional’, esto es, que cada uno tratará de maximizar el beneficio obtenido por acceder a una ‘ayuda’ y de minimizar los costos que significa alcanzarla. Como en cualquier situación donde hay una relación de oferta – demanda, se presentará un juego en el que el costo de acceso y de ges-‐tión, ‘costo de transacción’, se convertirá en determinante del éxito condicionando el aporte de cada eslabón de la cadena, en este caso, del impacto.
La contribución del AAP a la eficiencia total de la política, ETPAAP, puede verse de la siguiente for-‐ma:
ETPAAP = i Ei
donde,
Ei es el aporte de cada uno de los eslabones de la cadena
i es un coeficiente que afecta el aporte y que depende de los incentivos
El aporte de cada componente (acceso a tierra, crédito, riego, apoyos directos, capacitación, etcé-‐tera) están bastante bien identificados y medidos en los análisis de evaluación de la política públi-‐ca en el sector, en cambio los incentivos que afectan la eficiencia de ese aporte no son considera-‐dos de la misma forma.
El comportamiento de los demandantes de los instrumentos de las políticas está mediado por un ‘sistema de incentivos’ que regulan su comportamiento y se refleja en su actitud. Estos incentivos están ligados con la racionalidad que ellos le impriman a las decisiones sobre su acceso al instru-‐mento y la aplicación que de él realicen o de las acciones de intermediación.
Un ejemplo de ello, es cuando se establecen contraprestaciones por parte de quien recibe un sub-‐sidio condicionado, donde para recibir el incentivo se debe garantizar una acción específica del beneficiario, por ejemplo una contribución ambiental, lo cual puede ser considerado como un costo de oportunidad, como puede ser en el caso de impedir que estén en el mercado infantil de trabajo, o en el caso de la introducción de nuevas tecnologías subsidiadas, pero que implica un cambio sustancial en su cultura productiva y, por tanto, en la distribución de su capacidad laboral en mercados extraparcela.
Pero también existen los incentivos del resto de actores de la cadena, el mecanismo de interme-‐diación de gestores privados significa un eslabón de enorme importancia en el proceso de toma de decisiones de acceso y aplicación de los instrumentos de política y una estructura adicional de incentivos privados. El gestor presta un servicio consistente en permitir que el productor acceda a las ayudas gubernamentales, proporcionándoles fortaleza técnica y sorteando las exigencias pro-‐cedimentales, a partir de la definición de un proyecto plausible. El gestor tratará de maximizar su ingreso con base en la ‘venta’ de proyectos en los términos que establecen las estructuras de ope-‐ración de los programas, estructuras que se convierten en barreras de acceso directo por parte del beneficiario final.
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Los agentes públicos que intervienen tienen igualmente incentivos particulares o políticos que condicionan las decisiones e intervenciones. En el caso de los gobiernos locales, por ejemplo, las presiones que surgen de los procesos político electorales, marcan la dirección de las decisiones de focalización o priorización de las acciones y en una dimensión regional, ocurre algo similar con los gobiernos de los estados.
Este tipo de análisis permite introducir un criterio de diseño de los instrumentos de política y, par-‐ticularmente, de las reglas de operación para su gestión, que tomen en consideración los aportes que hace cada actor, afectados por los incentivos que rodean su actuar, de forma que se identifi-‐quen normas o acciones que consideren, en forma pragmática las decisiones que permitan mini-‐mizar los incentivos negativos que restan calidad al actuar de cada uno de ellos.
En este modelo se pueden clasificar los protagonistas que intervienen en dos tipos, los que se aso-‐cian a la oferta y los que se asocian a la demanda de los instrumentos de la política. Entre los pri-‐meros se encuentran instituciones como el Ministerio de Agricultura, la UPRA o el INCODER, los departamentos que articulan sus propias políticas con la oferta que viene del nivel nacional, los municipios que buscan maximizar la cantidad de intervenciones en su territorio y los gestores, organizaciones de diversa naturaleza.
Entre los segundos se encuentran los productores individuales, asociaciones de estos y consejos municipales de desarrollo rural.
El componente de oferta se rige por las reglas de operación de los programas, los acuerdos entre la nación y las entidades territoriales y la estrategia de operación de las redes de organizaciones sociales en todas sus versiones. El componente de demanda se rige por las reglas de racionalidad microeconómica de los productores y de la acción colectiva de los actores sociales. De esta forma se plantea que la eficiencia total de la política, como producto del ambiente de aplicación de la política es:
ETPAAP = Oi EOi + Di EDi)
donde,
EOi es el aporte de cada uno de los eslabones de oferta de la cadena
EDi es el aporte de cada uno de los eslabones de demanda de la cadena
Oi es un coeficiente que afecta el aporte y que expresa los incentivos desde la oferta
Di es un coeficiente que afecta el aporte y que expresa los incentivos desde la demanda
La importancia de separar la oferta y la demanda radica en que las lógicas que afectan a unos y a otros son diferentes y requieren estrategias diferentes de decisión. En este análisis se propone, en consecuencia, la identificación y valoración de los diferentes componentes, aportes e incentivos, usando esta lógica de estimación de una eficiencia total de la política en virtud de su ambiente de aplicación.
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MARCO CONCURRENTE DE LA POLÍTICA
Uno de los más importantes atributos de la política de desarrollo rural y gestión territorial es el reconocimiento del peso de la sinergia entre los instrumentos de la política. La concurrencia, como se denomina a la articulación y coordinación de políticas sectoriales en un territorio en diversos países latinoamericanos, se ha definido como la capacidad que tiene un instrumento de lograr un impacto mayor si es gestionado y aplicado en forma articulada, coordinada, es decir, concurrente, con otros instrumentos de intervención de la política.
Un ejemplo típico de ello es que el caso de la infraestructura que se requiere para integrar a los mercados a un grupo de productores que enfrentan una estrategia de reconversión productiva. En este caso, los instrumentos de desarrollo tecnológico carecerán de impacto si no se acompañan de instrumentos de desarrollo de infraestructura. Pero nuestro caso más relevante para el OSP es que las estrategias que buscan racionalizar el uso y la tenencia de la tierra, requieren la concurrencia y simultaneidad de aplicación de políticas sectoriales. Otro caso emblemático es cuando la apertura de nuevos mercados se enfrenta a requerimientos de información y desarrollo de capacidades especializadas.
En este caso la eficiencia de un instrumento se ve afectada positivamente por un factor atribuible a la concurrencia con la cual estos instrumentos actúan sobre un objetivo de política, sea este un productor o un territorio dado. Este factor se puede definir de la siguiente forma:
MCP = (1 + )
donde,
es el efecto sinérgico que se produce entre el instrumento i y el instrumento n
No todas las combinaciones de instrumentos tienen un mismo valor sinérgico, , ya que esta de-‐pende de un conjunto de circunstancias que incluyen desde la naturaleza misma del instrumento, pasando por la complementariedad de los procesos de planeación, focalización y reglas de opera-‐ción de cada uno.
La concurrencia tiene dos dimensiones que es necesario reconocer en la práctica del desarrollo rural. La primera de carácter económico productivo que incluye todos los instrumentos de apoyo, fomento e intervención directa en los procesos de económico productivos. La segunda de carácter multidimensional que incluye todos los instrumentos que corresponden a las esferas sociales, am-‐bientales, culturales y político institucionales.
En términos de la concurrencia se puede igualmente introducir una reflexión complementaria que se refiere al peso de los bienes públicos y las transferencias privadas en la composición de la políti-‐ca. Los bienes públicos tienen, por su naturaleza de acceso amplio a sus beneficios, una capacidad sinérgica, mucho mayor que las transferencias privadas, por lo cual, uno de los determinantes del efecto sinérgico de los instrumentos está influido enormemente por su capacidad de generar bie-‐nes públicos.
EFICIENCIA TOTAL DE LA POLÍTICA
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Tomando en consideración estos componentes, la función básica de la Eficiencia Total de la Políti-‐ca,
ETP = f (AAP, MCP)
se traduce en,
ETP = (1 + ) Oi EOi + Di EDi)
donde,
EOi es el aporte de cada uno de los eslabones de oferta de la cadena
EDi es el aporte de cada uno de los eslabones de demanda de la cadena
Oi es un coeficiente que afecta el aporte y que expresa los incentivos desde la oferta
Di es un coeficiente que afecta el aporte y que expresa los incentivos desde la demanda
es el efecto sinérgico que se produce entre el instrumento i y el instrumento n
Este modelo general sirve de marco para analizar los componentes que determinan la eficiencia real de los instrumentos. En la presente reflexión se utiliza para identificar y darle sentido a los componentes que se han de considerar en el OSP. No obstante, también se reconoce el valor que puede tener en el desarrollo de modelos empíricos de planeación y evaluación de la estrategia territorial de desarrollo rural, si se realizan esfuerzos de cuantificación y manejo de evidencia em-‐pírica.
IDENTIFICACIÓN DE ESLABONES DE GESTIÓN DE LA POLÍTICA
La estructura de gestión de los instrumentos que conforman los programas que componen la polí-‐tica de desarrollo rural, en una visión descentralizadora y participativa como la imperante en el discurso moderno de desarrollo rural, cuenta con eslabones compuestos por actores sociales y agentes públicos quienes tienen papeles definidos. Para ello se identifican a continuación, en for-‐ma general, cada uno de los eslabones que forman la cadena de gestión de los instrumentos.
En esta cadena, cada uno de ellos tiene una función y está sometido a una estructura de incentivos y motivaciones que rigen su comportamiento y determinan sus decisiones. El supuesto del análisis es que ellos actúan racionalmente y buscan maximizar sus beneficios o utilidad. Es importante considerar que siempre existirá un comportamiento solidario, responsable y altruista en cualquie-‐ra de estos, pero esto no necesariamente significa que sus costos e intereses no estén presentes en las actuaciones que tienen.
Este análisis es de significativa importancia ya que la calidad de la gestión de los instrumentos y el impacto de la política está fuertemente influenciado por este mecanismo de incentivos, motiva-‐ciones y reglas de juego.
El siguiente cuadro presenta una lista de los eslabones y de su participación en la gestión de los instrumentos de la política, así como las principales motivaciones e incentivos que regulan su
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comportamiento. El cuadro está estructurado a partir de los dos componentes del Ambiente de Aplicación de la Política, AAP.
Eslabones de la cadena Responsabilidad / función Ambiente de aplicación de la política desde la demanda
Productor individual Beneficiario final: desarrollo de una actividad productiva sostenible
Asociaciones de produc-‐tores
Beneficiario final -‐ intermediario: desarrollo de un pro-‐yecto productivo competitivo y sostenible
Cluster y cadenas pro-‐ductivas
Responsable del interés colectivo de los diferentes esla-‐bones productivos de la cadena de valor agregado
Consejos municipales Representación de los intereses colectivos: plan y proyec-‐to de desarrollo integral de un territorio
Ambiente de aplicación de la política desde la oferta
Gestores (organizaciones sociales y privadas) individuales
Articulación entre los instrumentos y los beneficiarios: formulación de proyectos productivos, acompañamiento, evaluación
Gobierno local (munici-‐pio)
Responsable básico del desarrollo rural integral del muni-‐cipio
Gobierno departamental Articulador entre el nivel nacional y local: responsable de la subsidiaridad en el desarrollo rural
Gobierno nacional Responsable general de la política: formulación y ejecu-‐ción concertada de la política
IDENTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN DE LOS ESLABONES EN LOS INSTRU-‐MENTOS DE POLÍTICA
En términos básicos se pueden identificar dos actores esenciales en la política de desarrollo rural nacional. De un lado, el Gobierno Nacional quien establece las estrategias, estructuras institucio-‐nales y las inversiones públicas y de otro los beneficiarios finales de estas, sean productores o fa-‐milias. En el medio, como se puede apreciar en la identificación de los eslabones de la cadena de gestión, se encuentra un espacio de intermediación, conformado por instancias organizacionales de la demanda y por estructuras funcionales que definen los alcances de la oferta pública.
Estos esquemas de intervención varían de acuerdo con el tipo de instrumento y por las institucio-‐nes responsables de cada uno de ellos. El análisis propuesto, busca identificar los momentos en los cuales intervienen los diferentes actores, para cada uno de los instrumentos de la política.
LA DEMANDA COMO PARTE DEL AMBIENTE DE APLICACIÓN DE LA POLÍTICA
En el modelo de análisis propuesto, se inicia la formulación de hipótesis de trabajo por el compo-‐nente de demanda que constituye la base del ambiente de aplicación de la política. Allí se conside-‐ran las hipótesis clasificadas en partes, la primera referida a aquellos aspectos generales que de-‐terminan el marco de demanda y, la segunda, referida a cada uno de los eslabones que intervie-‐nen en la gestión de esta demanda.
GENERALES
El marco general de demanda por instrumentos de política pública en el medio agropecuario y rural se desprende de las necesidades de desarrollo económico y de bienestar de la población, con
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especial énfasis en la creación de las condiciones para un crecimiento económico sostenido que proporcione opciones de ingreso justo y posibilidades de inserción a las dinámicas económicas locales, regionales, nacionales e internacionales. Esta demanda incorpora igualmente los requeri-‐mientos sociales compensatorios, para las poblaciones de alta vulnerabilidad o en condiciones de marginalidad económica y social.
Tomando esto en consideración, hay un conjunto de aspectos derivados del comportamiento de los actores y sus incentivos, respecto de las políticas públicas:
• La diversidad regional, prevaleciente en el país, tanto en términos de desarrollo económico, como de carácter cultural, político, medio ambiental y social, significa la existencia de seg-‐mentos muy heterogéneos, en los cuales sus sistemas de referencia definen la lógica de obje-‐tivos y expectativas respecto a los marcos, visiones y conceptos de desarrollo, los cuales difie-‐ren en forma sustantiva, en su esencia, no sólo en sus mecanismos de gestión
• En consecuencia, existen diversas concepciones de desarrollo y a ellas corresponden diferen-‐tes sistemas de incentivos que moldean el comportamiento de los agentes económicos, so-‐ciales y públicos
• La diferenciación de las estrategias, instrumentos y procesos de gestión de la política es me-‐nor que la diversidad de la población objetivo, en términos de estratificación de productores y de especificidades territoriales
• La estructura de políticas centralizadas nacionales, tiene pocos elementos de flexibilidad en cuanto a la adaptación de la inversión pública y las estrategias de implementación, en con-‐traste con las diversas opciones de modelos de desarrollo que se encuentran en las poblacio-‐nes atendidas por la política
• El reflejo de la diversidad se da en el sistema de incentivos y prioridades que tienen los dife-‐rentes segmentos o estratos de población: i) en términos económicos, el criterio de segmen-‐tación es su capacidad de inserción en las economías de mercado; ii) en términos culturales y territoriales, el criterio de segmentación es la identidad; iii) en términos de capacidad de ges-‐tión, el criterio de segmentación es el grado de desarrollo institucional del territorio
• Existen importantes barreras de acceso a los instrumentos de la política para segmentos po-‐blacionales de peso más que significativo, lo cual se traduce en una enorme demanda insatis-‐fecha, que no desarrolla confianza o credibilidad en la política pública, creando una resisten-‐cia a procesos convocados desde la institucionalidad pública, crisis de confianza
BENEFICIARIO FINAL INDIVIDUAL Y ASOCIADO
• Las políticas para la economía rural se han visto frente a un dilema de dualidad económica que ha marcado su carácter de políticas basadas en la competitividad y eficiencia económica, de un lado, y las asistenciales y compensatorias de otro
• La política de desarrollo rural gana eficiencia si diferencia a los productores con potencial de inserción en las dinámicas de mercado, para ser atendidos con estrategias de desarrollo eco-‐nómico productivo, y las familias que no alcanzan los mínimos de activos productivos para te-‐ner un emprendimiento y que han de ser atendidos por los sistemas de empleo y de seguri-‐dad y bienestar social
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• La pequeña producción familiar si puede ser eficiente en los escenarios de mercados competi-‐tivos y eficientes logrando que se inserte exitosamente en las economías que predominan en los mercados de bienes agroindustriales y agroalimentarios, pero también en la diversifica-‐ción de los pequeños productores en sectores no agrícolas, sin embargo hay enormes barre-‐ras en una integración equitativa y eficiente, en detrimento de las condiciones de eficiencia de este eslabón de pequeños productores
• Los pequeños empresarios rurales tiene un comportamiento empresarial basado en su propia iniciativa, en una inclinación natural a asumir riesgo y una voluntad manifiesta a innovar. Los pequeños productores están permanentemente enfrentados a un escenario empresarial donde deben tomar decisiones que comprometen su inversión, por pequeña que esta sea. Comprometen su permanencia en el mercado, demostrando una enorme capacidad de adap-‐tación a condiciones, a pesar de los magros resultados, se mantienen en la actividad e impul-‐san nuevos emprendimientos
• La empresa privada, la iniciativa individual y los incentivos de renta que prevalecen en las es-‐trategias del microempresario, se reflejan en su interés por la propia empresa y condicionan sus preferencias asociativas a motivaciones relacionadas con sus propios intereses indivi-‐duales, reforzando la idea de la empresa privada que subyace al espíritu emprendedor de los pequeños productores
• El sustento de una política para pequeños productores debe basarse en i) que el espíritu em-‐presarial está presente en los pequeños productores, ii) que este espíritu no es fácil de crear donde no existe y, iii) que este espíritu es condición necesaria, pero no suficiente para el éxi-‐to de una economía de pequeños emprendimientos, dado que sin condiciones adecuadas de acceso nunca se podrá traducir en economía eficiente este espíritu emprendedor
• El tamaño de la unidad productiva es un factor crítico en el análisis de los cambios esperados en la productividad de la pequeña empresa rural, a pesar de lo cual el pequeño productor fa-‐vorece su preferencia y confianza en la unidad productiva, manteniendo su propiedad y ge-‐rencia privada e individual, prefiriéndola a modelos cooperativos
• Sin embargo, proponen y gestionan estrategias de asociación, de creación de grupos de so-‐cios, en organizaciones de tipo corporativista, no necesariamente en creación de empresas que los integren y absorban
• La combinación del fortalecimiento e incentivo a la iniciativa privada y el estímulo a la bús-‐queda de economías de escala en eslabones de la cadena, por medio de la asociación, tiene altos rendimientos en eficiencia y competitividad
• Reducir la pobreza es posible por la vía de la generación y cualificación del empleo rural, to-‐mando como base el reconocimiento y fortalecimiento de la capacidad empresarial de las pequeñas unidades productivas rurales y su evidente capacidad de absorber mano de obra
• Las imperfecciones en los mercados de factores productivos en el mundo rural, destacadas arriba, conducen a la existencia de un enorme derroche de energía empresarial, dado que las asignaciones de recursos se hacen altamente ineficientes, las limitaciones y barreras más im-‐portantes están en el acceso a tierra, servicios tecnológicos y financieros por parte de los emprendimientos empresariales
• Una lógica atractiva y esperanzadora indica que la gestión de un conocimiento estratégico en las organizaciones rurales puede llegar a hacer la diferencia entre estrategias tradicionales de
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mínima sostenibilidad en el tiempo, particularmente al finalizar los programas públicos, y una estrategia que tenga un efecto multiplicador y replicable
• La habilidad y fortaleza para la negociación se constituye, en consecuencia, en una condición de la eficiencia comercial empresarial. Para el caso de los pequeños productores esta capaci-‐dad negociadora está determinada por la posibilidad de actuar colectivamente, en forma or-‐ganizada, frente a los otros agentes económicos, inclusive frente al Estado mismo. Esta capa-‐cidad está íntimamente ligada al fortalecimiento del capital social que representan las organi-‐zaciones de pequeños productores, especialmente en los ámbitos locales
• La organización ayuda a construir territorio, sociedad e instituciones no económicas que con-‐tribuyen al logro de mejores condiciones de convivencia y de resolución de conflictos.
• Se afirma frecuentemente que los productores no están en ‘capacidad’ de dar un uso eficien-‐te a los instrumentos que forman parte de la canasta de programas, proyectos e inversiones. Este tema podría tener interpretaciones de carácter psicológico o económico variadas, que pueden expresarse en resistencia al cambio, la inercia de la tradición o simplemente la au-‐sencia de capacidad para alcanzar un uso satisfactorio de las ayudas o apoyos a la actividad productiva. Este tema es central en la definición de las acciones de soporte que comprende la política pública ya que se parte de dos supuestos realmente diferentes:
• los productores o actores sociales tienen una barrera estructural, cultural, para una apli-‐cación eficiente de los instrumentos de la política, en cuyo caso se requiere un proceso de formación – sensibilización que supere su predisposición negativa, ó
• los productores tienen la capacidad de interiorizar los incentivos y beneficios de los ins-‐trumentos, siempre y cuando cuenten con la información suficiente adecuada a sus pro-‐pios sistemas de incentivos, los cuales no existen y lo que se presenta, en contraste, es una enorme desconfianza frente a una institucionalidad pública errática, débil e ineficaz
• Adicionalmente, la política ha identificado el tema actitudinal de estos como un factor deter-‐minante de la potencialidad de efectividad general de la política, identificando la ‘promoción social’ como una estrategia prioritaria y el desarrollo de capacidades como un objetivo cen-‐tral que condiciona la gestión de todos los instrumentos
• En este marco, la información se constituye en factor decisivo, ya que las decisiones de los actores estarán afectadas por su capacidad de conocer las reales condiciones de los instru-‐mentos o programas que son ofrecidos, así como de las condiciones de aplicación y las lógicas técnicas de aplicación a sus propios procesos productivos de desarrollo social. Los receptores ‘beneficiarios’, no están en igualdad de condiciones para acceder a los programas por un tema de gestión de la información.
CONSEJOS MUNICIPALES DE PLANEACIÓN O DE DESARROLLO RURAL
• La confianza, comunicación y el reconocimiento, se han construido como parte del proceso de creación de capacidades tecnológicas y financieras, en un camino paralelo y complementa-‐rio que transita de la participación formal, a la participación real y de allí a la autonomía
• La formalización de la empresa rural debe ser concebida como una expresión, un resultado, del proceso de desarrollo de capacidades y no un requisito formal de ingreso a los progra-‐mas y sus instrumentos. Muchas experiencias de programas que han puesto demasiado énfa-‐sis en la formalización de esquemas de tipo empresarial, tales como empresas asociativas,
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cooperativas u otras modalidades convirtiéndolos en requisitos de elegibilidad para acceso a recursos de programas públicos han conducido a fracasos y frustraciones y a una enorme predisposición por parte de los empresarios
• Se requiere de caminos que permitan hacer de la acción colectiva un instrumento para mejo-‐rar las posibilidades de desarrollo de las iniciativas privadas, de los emprendimientos indivi-‐duales de los pequeños empresarios, condición sin la cual los principios de confianza, adscrip-‐ción y apropiación, pueden ser de difícil logro y conducir a precaria sostenibilidad de los pro-‐cesos de fortalecimiento empresarial
• La movilización social que implica la acción colectiva y la innovación social, no se restringe a procesos reivindicativos o contestatarios, como algunas veces se piensa, sino que constituye procesos de iniciativa de colectivos sociales donde el bien común se identifica con metas empresariales colectivas que se expresan en espacios concretos donde grupos de empresa-‐rios individuales suman sus esfuerzos para lograr atender y negociar intereses compartidos
• Las organizaciones sociales y de productores, en el marco de los Consejos de Desarrollo Rural y en los Comités Sistema Producto, aún carecen de capacidad negociadora
• Modelos de gestión de los Consejos como instancias participativas de negociación, acuerdo, compromiso y gestión de las iniciativas de desarrollo local y regional
INCENTIVOS PRESENTES EN LOS ESLABONES DE LA DEMANDA
Productor individual
• El principal incentivo del productor individual es el de mejorar sus condiciones de ingreso a través de una mayor rentabilidad de su actividad productiva o de transferencias provenientes de los instrumentos de política pública
• Igualmente busca la capitalización de la unidad productiva por medio de aumento de su ca-‐pacidad de inversión, sea esta por medio de un mecanismo de acumulación proveniente del giro comercial de su emprendimiento productivo o de las transferencias públicas
• El productor también se mueve en procura de lograr una transferencia de riesgo privado al agente público, específicamente buscando que el Estado responda por los riesgos de precio o de condiciones ambientales de su actividad productiva
Asociaciones de productores
• Las asociaciones de productores buscan una mayor eficiencia individual por medio de una distribución eficiente de los costos de producción y de una mayor capacidad de negociación en el mercado
• Los productores buscan la obtención de economías de escala como mecanismo idóneo para el logro combinado de reducción de costos y mejoramiento de su posición negociadora
• Las asociaciones de productores permiten la distribución de riesgo entre un grupo
• Las instancias de cadena se basan en una motivación de búsqueda organizada e institucional de relaciones ganar – ganar, logrando acuerdos con proveedores y clientes y el respaldo de la política pública para el fortalecimiento de su posición negociadora
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• Las cadenas actúan como un espacio que permitiría las negociaciones de acceso a instrumen-‐tos de política, mejorando su posibilidad de acceso
Consejos municipales o departamentales
• El Consejo genera una motivación alrededor de la posibilidad de que los actores encuentren mecanismos de cohesión asociados a la identidad y la pertenencia al grupo
• El Consejo permite incrementar la capacidad individual de negociación, reconocimiento y legitimidad orientada al acceso a recursos públicos provenientes de los instrumentos de la po-‐lítica pública
• Esta instancia permite la concreción de la acción colectiva, como mecanismo de movilización social
OFERTA Y AMBIENTE DE APLICACIÓN DE LA POLÍTICA
El primer componente a analizar corresponde a lo que hemos denominado el componente de oferta del AAP. Este recoge los aspectos básicos de la construcción y gestión de la política pública desde el máximo nivel de decisión y de orientación.
Generales
• Uno de los más importantes desafíos de un programa de apoyo a pequeños productores rura-‐les es la definición de esquemas pedagógicos, didácticos y comunicacionales en la cadena institucional que interviene en el proceso. Los microempresarios y campesinos presentan demandas muy cualificadas de capacitación y formación. Sus singularidades constituyen un reto mayor para las tradicionales técnicas de talleres y cursos de formación. La política hace énfasis en la satisfacción de las demandas puntuales, antes que en la respuesta estratégica a la gestión de mercados
• Los pequeños productores rurales demandan un sentido pragmático de la formación, altísima aplicabilidad y formación en la acción, entendiendo que las capacidades no se generan y desarrollan en el corto plazo, por el contrario, vienen de tiempo atrás en los conocimientos, habilidades y vocaciones de los pequeños empresarios, formados en años de experiencia pre-‐via, como punto de partida, el valor agregado aportado por la contextualización de conoci-‐mientos y formación de nuevas habilidades en procesos de capacitación, propiamente di-‐chos, y la aplicación real en la gestión misma de la empresa rural
• Fortalecimiento de la organización empresarial rural dan muestras claras de empoderamien-‐to, capacidad de negociación, dignificación de los empresarios y sus comunidades y mecanis-‐mos de innovación, aprendizaje y solidaridad, claves en la conformación de economías locales y redes regionales eficientes
• La experiencia indica que una de las mayores limitaciones para el desarrollo de procesos de reconversión productiva de productores sometidos tradicionalmente a condiciones de margi-‐nalidad, es la pérdida de autoestima y la vulnerabilidad percibida que establece modelos de dependencia y asistencialismo. Romper estas visiones, fuertemente arraigadas, es una condi-‐ción necesaria para el éxito de las estrategias de desarrollo de capacidades empresariales, or-‐ganizativas y productivas
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• Fortalecer la confianza en si mismo y el reconocimiento de sus propias capacidades por par-‐te de los interlocutores públicos y privados forma parte de la creación de condiciones para la inserción de la pequeña empresa
• Los objetivos de fortalecimiento institucional inherentes a una política de promoción y apoyo a la pequeña producción se logra al trabajar en tres niveles simultáneamente. En primera ins-‐tancia en las empresas beneficiadas por la intervención, en su capacidad organizativa, pro-‐ductiva y comercial a través de modelos de gerencia adecuados a los retos del mercado. En segunda instancia, en las asociaciones de productores que logran una importante capacidad de mediación, representatividad, negociación e interlocución corporativa de los microempre-‐sarios, con impacto en la posibilidad de incorporar economías de escala y autogestión de ins-‐trumentos de política pública. En tercera instancia, el fortalecimiento de organizaciones re-‐gionales y locales como prestadores de servicios a las empresas rurales, mejorando la oferta, cualificando sus instrumentos y ampliando la posibilidad de respuesta del mercado de facto-‐res productivos a las necesidades de los empresarios.
• Todo este proceso de fortalecimiento institucional se fundamenta en los requerimientos con-‐cretos de desarrollo productivo, pero simultáneamente permite la construcción real del capi-‐tal social requerido para poner en marcha modelos de política de demanda, descentralización y autoinstitución, como fundamento de una estrategia viable y sostenible de desarrollo rural
• En la actualidad predomina una tendencia en la cual los subsidios son transferidos en forma incondicional, a fondo perdido, y sin una clara visión de resultados, temporalidad y caduci-‐dad, con lo cual se pierde la capacidad de orientar los objetivos macro de la política, por me-‐dio de la gestión de los instrumentos y la inversión que entrañan
• La inversión fiscal se centra en bienes privados y no en bienes públicos, lo cual significa que se atiende con mayor prioridad las ‘consecuencias’ de los problemas estructurales y no las ‘causas’ de ellos, generando un círculo vicioso que impide salir de esquemas compensatorios
Incentivos presentes en los eslabones de la oferta
Gobierno local (municipio)
• El primer incentivo del municipio es el de multiplicar sus recursos de inversión en temas de desarrollo rural, ampliando su capacidad de cobertura
• Existirá siempre un interés de carácter político en cuanto a la posibilidad de reivindicar su gestión en términos de los beneficios alcanzados por sus electores y el aseguramiento de un desempeño exitoso para su movimiento político en futuros procesos electorales
Gobierno departamental
• Al igual que en el municipio, los recursos federales tienen una función multiplicadora de los recursos de inversión del estado, permitiéndole ampliar la cobertura y alcance de sus políti-‐cas
• El nivel estatal, cumple un papel de articulador de las políticas federales, regionales y loca-‐les, ejerciendo un liderazgo político que responde al mandato y favor político que lo lleva a este cargo y prevé posicionamiento para futuros procesos electorales
Marco concurrente de la política
• Existe descoordinación y baja sinergia entre las unidades internas de gestión del Ministerio y sus entidades, debido a que las concepciones de los instrumentos de la política no contem-‐
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plan o interiorizan en sus reglas de operación, los componentes sinérgicos de la concurren-‐cia, haciendo que esta se mueva en una dimensión externa a los instrumentos mismos
• Modelo de planificación territorial sobre la base del establecimiento de procesos de diagnos-‐tico, prospectiva territorial, priorización, focalización y diseño de proyectos territoriales y pro-‐cesos de concurrencia de políticas es una herramienta técnica que puede enfrentar el pro-‐blema de la ausencia de puentes y mecanismos automáticos de concurrencia entre los pro-‐gramas, proyectos e instrumentos individuales de aplicación de la política
• El modelo de proyectos estratégicos territoriales, como estrategia articuladora del desarrollo endógeno y de los motores productivos territoriales, tiene la capacidad de proporcionar una visión integral al sistema de aplicación de los instrumentos
• El vacío de un sistemas de evaluación de toda la estrategia de soporte que incluya los desempeños de los diferentes eslabones y de los sistemas de incentivos a los cuales respon-‐den, frenan el ajuste y desarrollo de los mecanismos institucionales que condicionan la efi-‐ciencia de la política pública total y de los instrumentos específicos, en particular
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TRANSICIÓN DEL MAPA DE PODER
Rafael Echeverri Perico
En las últimas décadas se han visto desfilar un amplio conjunto de estrategias y políticas públicas bajo el amparo de una amplia sombrilla denominada Desarrollo Rural. Estas estrategias incluyen acciones orientadas a la promoción de alternativas de fortalecimiento de la producción agrope-‐cuaria y la búsqueda de metas de progreso y bienestar de la población asociada a la producción primaria. Cualquiera que haya sido el proceso subyacente, se ha llegado a un consenso tácito so-‐bre la naturaleza sectorial y compensatoria de dichas estrategias. Mayoritariamente, el desarrollo rural se entiende, en el marco de las políticas públicas de nuestros países, como un componente de las estrategias de desarrollo dedicado a atender a la población pobre y vulnerable que está dedicada a las actividades agropecuarias.
Las estructuras institucionales que han trabajado a partir de estas estrategias de desarrollo rural, como alternativa para población pobre, marginada del proceso productivo agropecuario y agroa-‐limentario, pero que a la vez atienden la política para los productores eficientes e integrados a la economía agrícola, se han visto sobredimensionadas ante la complejidad del espacio rural y han fracasado en conciliar competitividad y bienestar, dos caras de una misma moneda, enfrentándose hoy a un gran desafío para incorporar un enfoque más integral que parta de la multidimensionali-‐dad de la ruralidad como centro de sus visiones. Esta es la realidad del dilema que enfrentan la mayoría de los ministerios de agricultura, quienes se ven enfrentados a la dicotomía de una políti-‐ca económica para la agricultura y una política social para el desarrollo rural sin que cuenten con mecanismos claros de conciliación, lo que los conduce, frecuentemente, a profundizar las brechas y desequilibrios con las políticas mismas.
Es frente a esta realidad que ha entrado en la arena de la gestión pública la discusión acerca del Desarrollo Territorial y la sustentabilidad del territorio. El presente artículo busca aproximarse a este enfoque desde su relación con el espacio y el manejo del territorio, a la vez que ir más allá del determinismo propio de las definiciones, para analizar la necesaria transición institucional que implica esta visión y los procesos territoriales que empiezan a producirse alrededor de dinámicas sociales, políticas y económicas particulares del mundo rural, presionados por procesos de cambio político que sobrepasan la consideración de lo rural. En esencia se pretende analizar las implica-‐ciones que tiene la adopción de un modelo territorial para orientar las políticas de desarrollo, en particular las implicaciones políticas, de redistribución de poder, de recomposición de las estructu-‐ras en las cuales se fundamenta la estabilidad política y la gobernabilidad, para la gestión del con-‐flicto como articulador y base de la territorialidad. Se trata de demostrar que asumir un enfoque territorial sin la conciencia clara de un reordenamiento democrático de la sociedad es un sofisma tecnocrático de impredecibles consecuencias políticas y fuente de costosas frustraciones.
EL TERRITORIO, COMPONENTES DE UNA VISIÓN POLÍTICA DEL ESPACIO
Hablar de Desarrollo Territorial es referirnos al territorio como unidad central. Sin embargo antes que pensar el territorio y sus implicaciones, es necesario definir el espacio como estructura princi-‐pal, como un conjunto de elementos y dimensiones particulares. En este sentido el espacio es visto más que como una extensión física de terreno, en su base material natural y construida, co-‐mo una confluencia de expresiones sociales y económicas, dónde se generan estructuras sociales
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que se interrelacionan entre si, dónde se desarrollan actividades económicas y productivas, un lugar que comprende también instituciones establecidas y reglas de juego, valores y códigos adop-‐tados2.
Además de las caracterizaciones particulares que surgen de esta idea de espacio, es necesario tener presente la apropiación que los habitantes de estos espacios hacen del mismo y que genera un arraigo no sólo con el lugar sino con lo que éste representa e implica para la población. Expre-‐siones culturales y étnicas complementan la idea general de un espacio integral más allá de sus límites naturales.
Es sobre este espacio que se define la idea de territorio, cuándo se le incorpora su dimensión polí-‐tica. Por territorio entonces, entendemos el espacio al ser referido, reconocido e identificado co-‐mo una unidad de gestión política, distinguiéndolo y asignándole una existencia institucionalizada. El territorio para ser entendido como tal no debe obligatoriamente constituirse en una entidad administrativa territorial, no necesariamente debe ser igual hablar de territorio que de municipio, provincia, departamento o estado. La relación entre espacio e instituciones va más allá de las divi-‐siones político-‐administrativas, un territorio es tal, con ser reconocido en la dimensión institucio-‐nal como una unidad de gestión política, identidad que lo distinga y diferencie, y por la interacción con los diferentes niveles institucionales. Estamos hablando que un territorio puede ser un espacio constituido por redes productivas y económicas claramente definidas, un espacio de característi-‐cas étnicas nítidas, una unión de entidades territoriales o una cuenca con características ambienta-‐les particulares, en las cuales se genera una estructura política para su gestión, un reconocimiento de su propia capacidad para ejercer poder, para tomar decisiones y para gestionar y administrar las acciones que conduzcan al interés público. En esta dirección es claro que el territorio es una construcción social, que tiene carácter histórico y que se refleja en una cultura que se expresa como identidad territorial, o territorios de identidad, como han sido llamados por la política de desarrollo brasilera.
El enfoque territorial no es una discusión nueva ni particular de los espacios rurales en América Latina. Procesos constantes de construcción y consolidación de una incipiente democracia, luego de experiencias de dictaduras militares, llevaron a la creación de instituciones modernas con una característica común a todos los países, una nueva manera de manejar la pugna entre los modelos de poder centralizado y las luchas regionales y locales por mayores grados de participación y de autogestión de su propio desarrollo.
Se generó entonces una fuerte revisión de estrategias y enfoques alternativos que permitieran dirimir ese conflicto y generar políticas públicas más descentralizadas que le dieran un papel im-‐portante a lo local como protagonista del desarrollo, entre los que se destaca el enfoque territo-‐rial. Sin ser una teoría completamente renovada acerca del desarrollo, el enfoque territorial incor-‐poró conceptos desde la ciencia política, la geografía económica y la ecología, entre otros, desde la idea de desarrollo regional y de desarrollo endógeno, alternativas que surgen de una necesidad
2 Varios. (2005). Cooperación Local y Desarrollo Territorial: Una utopía posible. Corporación Latinoamericana Misión Rural. Propuesta de Trabajo
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apremiante de superar problemas de fragmentación y aislamiento de los territorios, la inexistencia de mercados regionales y las precaria integración nacional en los países latinoamericanos3.
El desarrollo asumido desde una perspectiva regional maneja la idea central de un ordenamiento del territorio en una determinada región geográfica, de tal manera que las dinámicas de competi-‐tividad dejen de ser exclusivamente sectoriales para convertirse en procesos localizados en esce-‐narios específicos. El desarrollo regional busca un cambio en el centro institucional de los procesos políticos, económicos y sociales, empleando estrategias regionalizadas que respondan a las carac-‐terísticas de los territorios, potenciando un crecimiento más integral cifrado en las fortalezas acu-‐muladas de varios agentes.4 En este panorama es prioritaria la asociación entre los diferentes nive-‐les de poder, las diferentes esferas públicas y privadas y la relación entre sociedad, poder y mer-‐cado.
El otro elemento incorporado en el enfoque territorial apunta a una idea de crecimiento. El desa-‐rrollo endógeno busca que se constituyan modelos en los que se responda a opciones deliberadas de los agentes económicos y sociales, en los que entran a jugar, como determinantes del creci-‐miento, no sólo funciones de utilidad y producción, sino dinámicas propias de los territorios como el conocimiento, el capital humano, la innovación cultural, a la par con políticas socioeconómicas adecuadas a una realidad de diversos componentes5. Entendido en este sentido, el desarrollo en-‐dógeno de cualquier unidad territorial apunta a la capacidad de dicho territorio para progresar, crecer económica, social, política y culturalmente en virtud de sus fuerzas internas. Este es un concepto de acumulación, pero no en términos tradicionales, sino orientado a la acumulación de capital físico, humano y de conocimiento de los agentes del territorio.
Esta visión de acumulación de capital físico y humano y el progreso tecnológico producto del co-‐nocimiento de los agentes, son factores claves en el desarrollo económico integral de los territo-‐rios, generando una mayor difusión de las innovaciones del sistema productivo, la organización flexible de la producción y la generación de economías de aglomeración. Pero, además, dentro de esta perspectiva se identifica una senda de desarrollo auto-‐sostenido, ya que los factores que con-‐tribuyen al proceso de acumulación de capital generan economías, externas e internas, que redu-‐cen los costes generales y de transacción y favorecen las economías de diversidad.
La característica básica del enfoque territorial es, entonces, su sentido de integralidad y el recono-‐cimiento de la multidimensionalidad, incluyendo en los modelos de desarrollo las diferentes esfe-‐ras de la vida social. Sin embargo, solo hasta ahora empieza a ser asimilado por los agentes res-‐ponsables de las políticas como modelo válido de desarrollo para los territorios locales, así como aún es aplicado con criterios de utilidad específica en busca de respuestas a problemas prácticos diversos, no siempre siguiendo el sentido de integralidad desde el que está concebido.
3 Sepúlveda, S., Rodríguez, A., Echeverri, R., Portilla, M. (2003) “Problemas Ancestrales de la Agricultura y el Medio Rural” en El enfoque Territorial del Desarrollo Rural. San José, CR: IICA 4 Moncayo, E. (2004) Nuevos enfoques del desarrollo territorial: Colombia en una perspectiva latinoamerica-‐na. Bogotá, Colombia: Universidad Nacional de Colombia-‐Red de Estudios de Espacio y Territorios, RET 374p. 5 Ruttan, Vernon, W. (1998) “The New Growth Theory and Development Economics. A Survey” en The Jour-‐nal of Development Studies, Vol. 35, No. 2, Diciembre
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La evolución de los enfoques de desarrollo rural en los países latinoamericanos, han avanzado de la mano de los modelos productivos de la economía agropecuaria y agroalimentaria. Modelos como los de la sustitución de importaciones generaron propuestas de estructuración regional a partir de centros urbanos regionales y estrategias de subsidiaridad territorial, en las que lo rural se mezcló con la lógica de construcción de las bases para las sociedades industrializadas y para los modelos de desarrollo “hacia adentro” de los cincuentas a setentas. Es de allí de dónde surgen los procesos de desarrollo regional que influenciaron las estrategias de Desarrollo Rural Integral, DRI, muy comunes en casi todos los países de la región6. De las características más destacables de estos modelos fue la idea integradora y modernizante de incorporar los territorios a la sociedad mayor, a los mercados, a la red urbana, a la industrialización y al desarrollo, integrando los espacios al reconocerles ser proveedores de materias primas, mano de obra y mercados crecientes.
El enfoque territorial, al asumir el cambio del objeto de estudio, de intervención y de gestión, re-‐bate de forma profunda la tradicional dicotomía urbano-‐rural que ha dominado la política de desa-‐rrollo. Nuestras definiciones de ruralidad tienen un claro sentido sectorial, ya sea de corte econó-‐mico asociándola a lo agrario, o de corte social asociándola a patrones demográficos de ocupación del espacio. El territorio no responde, en la realidad, a este tipo de distinciones, como lo demues-‐tra la precariedad de las definiciones presentes en las diferentes normatividades, ya sea por la vía de tamaños poblacionales, caso de México, por razones administrativas, caso de Colombia, por razones de base económica, caso de Chile, o por razones de densidad, caso de España. Un territo-‐rio se entiende integral y funcionalmente con todos sus componentes, todos sus sectores econó-‐micos y todos sus patrones demográficos de ocupación, ya que su conformación está determinada por la interdependencia y flujos de carácter social, económico y político. Cualquiera sea la dimen-‐sión en que se defina el territorio, se encontrará una unidad integral de acuerdo con el criterio de definición identitaria. Si el territorio es una unidad político administrativa, por ejemplo un estado o un municipio, su unidad impediría la fragmentación de su componente urbano de su componen-‐te rural. Son uno, aún si se trata de territorios de preeminencia agrícola como puede ser el caso de un estado como Sonora, donde aún su ciudad capital, cumple funciones y concentra características que le hacen parte de un territorio agrícola. Igual pasaría con municipios en los cuales su ruralidad incluirá a localidades que superen la cota de 2.500 habitantes, utilizada por México, ya que sepa-‐rarlas rompería la lógica del territorio. Pero que decir de los casos en los que un territorio es una cuenca donde sería absurdo excluir las concentraciones urbanas de una lógica integral de defini-‐ción de políticas.
Todo esto tiene que ver con el peso de los actores en la definición de las políticas y de los procesos mismos de desarrollo. Peso que expresa el poder que detentan en los procesos específicos de toma de decisión que orientan y afectan las políticas y estrategias de desarrollo. La ruralidad ha estado, en las últimas décadas, en una desventaja relativa frente a un mundo urbano artificial-‐mente definido. Hay un juego, una lucha mejor, entre los intereses y poderes presentes en el terri-‐torio, que se ve claramente distorsionado al entenderlo como lo urbano frente a lo rural. La reali-‐dad de las tensiones y conflictos de poder no pasan realmente por esa dicotomía. Reconocerlo, develarlo, valorarlo y hacerlo evidente es una de las consecuencias claras e inmediatas de las es-‐trategias de orden territorial.
6 Schejtman y Berdegué J. (2003) Desarrollo Territorial Rural. RIMISP Santiago, Chile.
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EL ENFOQUE TERRITORIAL MÁS ALLÁ DE LO LOCAL
Las aproximaciones territoriales para abordar la gestión del desarrollo tienen implicaciones simila-‐res en el establecimiento de los niveles e interdependencias de los diferentes espacios. Hay una tendencia creciente que asimila el enfoque territorial con lo local. Ha venido haciendo carrera la idea de que el enfoque territorial es el llamado al rescate de lo local, que su lógica está definitiva-‐mente ligada con el desarrollo local y que en este nivel se agota. Esta visión asume que la descen-‐tralización y el poder local son la esencia del desarrollo territorial. Como hemos visto hasta acá, muchos de los elementos que contribuyen a la nueva importancia de lo territorial se basa en el reconocimiento de lo local y lo regional.
Sin embargo es necesario entender el territorio, igual que el espacio, como una estructura jerar-‐quizada, integrada y, particularmente, subsidiaria. En el extremo el espacio vital de la humanidad, es el planeta Tierra, el globo, la globalidad. Hay aspectos de ese espacio, dimensiones, que cada vez más entendemos que deben ser entendidas, tratadas y gestionadas en ese nivel espacial. Te-‐mas como el cambio climático, la seguridad global, el derecho humanitario, el hambre, el narcotrá-‐fico o el agua, se han ido convirtiendo en temas de interés global. Cada día entendemos mejor la necesidad de una unidad global para el tratamiento de estos temas. Desde la perspectiva territo-‐rial, esto implica un nivel político global, que implica estructuras de poder, instituciones y legitimi-‐dad global. Este es, ni más ni menos, el eje central de la actual crisis de gobernabilidad mundial y de riesgo global.
Pero hay, bajo esa dimensión global otros niveles de definición territorial. Las macroregiones del mundo, los bloques económicos, construidos a partir de intereses comunes, de problemas comu-‐nes, de instituciones comunes, de identidades. Por supuesto que forman parte de la estructura global, pero sus órbitas de competencia son diferentes, sus intereses, sus responsabilidades, sus instituciones y su relación con el nivel global que los reconoce. Hay especificidades de cada una de las dimensiones mencionadas de lo global, que permiten conformar las agendas regionales inter-‐nacionales. El comercio internacional, entre otros muchos temas se ha convertido en un tema de este nivel territorial, en este nivel se establecen las reglas de juego con la cual operan las estrate-‐gias de mercados y comercio externo.
Bajo este nivel macroregional se encuentran los niveles nacionales. La nación, el Estado nacional, como integrador institucional del espacio de identidad que determina la estructura básica de los últimos siglos. Es el nivel de articulación, es la unidad territorial fundamental de un mundo basado en el principio de soberanía nacional como telón de fondo de la construcción institucional. Es hoy el nivel más importante de representación política y sigue siendo el nivel territorial básico de la comunidad internacional. Salvo el caso de la Unión Europea, mantiene la mayor parte de las res-‐ponsabilidades públicas y las competencias básicas del desarrollo. Sin embargo, el carácter de los procesos políticos actuales es el de la pérdida progresiva e inexorable de funciones, competencias y, en últimas, poder.
En lo subnacional, hay diferentes niveles territoriales que varían de país a país, desde regiones, estados, municipios u otras variadas formas de entidades territoriales con responsabilidades y competencias propias y con diversos grados de autonomías. Hay países, como los Estados Unidos de América que cuenta con muy importantes grados de autonomía en lo estatal y lo local para el manejo y gestión de asuntos regionales o locales. Otros, países tienen menos descentralización y aún los asuntos locales siguen siendo del resorte de los gobiernos nacionales, aún en estados fe-‐deralizados.
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En medio de esta estructura jerárquica de niveles territoriales, se presentan áreas no político ad-‐ministrativas de diverso orden que adquieren distintos grados de autonomía en asuntos especia-‐les. Dos ejemplos de ello son los corredores biológicos y las zonas de fronteras que, inclusive reba-‐san los niveles nacionales para constituir territorios de gestión.
Esta visión del territorio permite entender lo equivocado que es la interpretación del enfoque territorial como un sinónimo de lo local. Por supuesto que este esquema devela y valora lo local, pero de la misma forma que lo hace con lo global. El enfoque territorial hace conciencia de un proceso político que afecta todo el espacio desde el vecindario hasta la aldea global. Hoy más que nunca, como producto de la revolución de la información y, especialmente, de las comunicaciones, que favorecen lo global, pero probablemente más, lo local. Este es el nuevo escenario de integrali-‐dad de lo político y del desarrollo de sus instituciones.
EL TERRITORIO EN EL MARCO DE LA TRANSICIÓN INSTITUCIONAL
Se pueden mencionar tres grandes macrotendencias institucionales, la primera en términos terri-‐toriales en relación a lo local, lo nacional y lo global, la segunda que define los pivotes y los balan-‐ces entre lo público y lo privado y la tercera es la significación que están adquiriendo conceptos como el de ciudadanía y democracia, en este marco de transición.
La institucionalidad que aborda el enfoque territorial es mucho más que organizaciones formales públicas7 y va más allá de la forma en que ha sido asumida la descentralización territorial por las instituciones del sector rural de nuestro continente. La dimensión política del espacio, para ser asumido como territorio, comprende el conjunto de reglas de juego que dominan lo público y la intersección entre los diferentes intereses individuales, siempre en un contexto de interacción colectiva, en un entorno de conflicto. En este sentido por institucionalidad se entiende integral-‐mente a las formas de regulación y organización, formal e informal, los acuerdos, los compromi-‐sos, las normas, las competencias, los roles y las organizaciones tanto públicas como privadas. La institucionalidad se constituye en garante de los derechos reconocidos de los miembros de la so-‐ciedad, tiene como función esencial la gestión del conflicto y es la responsable de establecer pa-‐rámetros para el ejercicio y cumplimiento de deberes con el colectivo y la misma acción privada8.
Esta perspectiva de la institucionalidad abarca un gran número de elementos básicos de la lógica de expresión de intereses y decisiones de los individuos, las empresas, las comunidades y las enti-‐dades públicas. La fortaleza de esta mirada a lo institucional radica en el grado de interiorización que tienen las instituciones en la mentalidad colectiva e individual, lo que a la vez representa el
7 “(..) Las instituciones proveen la estructura que los humanos imponen en la interacción humana con el fin de reducir la incertidumbre” (Bernal, F. 1.998) 8 “Éstas (las instituciones) son creadas para facilitar el intercambio, estimular el cambio tecnológico, inducir la creación de capital humano, facilitar la resolución de los conflictos, fortalecer estructuras políticas demo-‐cráticas o un orden social determinado; o todo lo contrario, para crear monopolios, limitar el cambio tecno-‐lógico, limitar el desarrollo del capital humano, estimular el conflicto, o fortalecer la permanencia de estruc-‐turas sociales y políticas que estimulan la inequidad y el conflicto. Estas reglas pueden tener el carácter de reglas formales (constituciones, regulaciones, normas, códigos, etc.) o también pueden ser de carácter in-‐formales (tradición, cultura, etc.)”, (Bernal, F., 1998)
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grado de gobernabilidad, sustentado en el grado de respeto al contrato subyacente a las reglas de juego, que son el fundamento de toda sociedad organizada.
Es imposible aproximarse a la realidad de las instituciones de los territorios rurales sin hacerlo desde las racionalidades y lógicas de la construcción y cumplimiento de esas reglas de juego. Tra-‐dicionalmente han predominado interpretaciones ingenuas en las diferentes estrategias de desa-‐rrollo institucional aplicadas en América Latina, tal como lo devela la economía institucional que ayuda a entender procesos de elección racional, costos de transacción, derechos de propiedad, mercados políticos y conjuntos de incentivos económicos, factores inherentes al conflicto como fundamento del territorio.
Los diagnósticos y tratamientos que se han hecho de la institucionalidad del sector rural, en espe-‐cial del sector agropecuario, muestran rezagos y debilidades estructurales en su capacidad de adaptación a las fuerzas que impulsan los cambios, como expresión de esa visión superficial e in-‐genua. Los ejemplos de esta realidad son varios, uno de los más claros se refleja en la enorme dificultad de nuestros países en adoptar de manera disciplinada las recomendaciones de la tecno-‐cracia internacional, que se consideraron panaceas de fácil aplicación, particularmente en relación a ajustes estructurales de la institucionalidad. Poderosas fuerzas, racionales, pueden explicar la dificultad para implementar estructuras racionales como los mercados de tierras, el empodera-‐miento de los pobres o el fortalecimiento de la participación. Fuerzas políticas de profundo signifi-‐cado explican las dificultades reales del desarrollo institucional9.
Es necesario que el análisis de la institucionalidad incorpore un enfoque dónde se consideren los diversos intereses e incentivos que tienen todos los actores del territorio, los agentes económicos, los sociales y los políticos para actuar en el espacio de lo público y que son los verdaderos factores que conforman el conflicto. Esta incorporación refleja un escenario de nuevas tendencias que de-‐latan nuevos equilibrios tanto políticos como económicos y redibuja la estructura que hasta ahora ha precedido los cambios en la institucionalidad del sector. Un lugar común que raya con la carica-‐tura es la idea de que los procesos institucionales están muy bien pensados y concebidos desde la tecnocracia, pero que cuando los políticos intervienen todo se trastorna, idea que expresa la falta de realismo que hay detrás de muchas de nuestras propuestas de reforma institucional. La dimen-‐sión política es más compleja, es viva, es dinámica, es conflictiva, es multidireccional, es caótica, es histórica. El territorio, como expresión política del espacio, es eso mismo, negarlo, desestimarlo o pretender omitirlo es un error, una irresponsabilidad.
Ahora bien, teniendo estas consideraciones nos encontramos con la esencia de los cambios y ma-‐crotendencias de redefinición de los espacios políticos que se operan en la sociedad. Hay, produc-‐to de las diversas tensiones y formas de resolución de conflictos, una verdadera revolución es los ejes del poder. Desde las comunidades rurales, hasta la asamblea de naciones, se vienen operando cambios que forman parte de un proceso de reordenamiento. Hasta la segunda guerra mundial era indiscutible la idea del estado-‐nación como instancia estructurante de la vida pública. Lo inter-‐nacional no dejaba de ser un escenario de negociaciones o de acciones de poder de una nación en contra de otra. La Asamblea de Naciones, como precursora de las Naciones Unidas, muestra un
9 Echeverri, R., Riberos, M, Nueva Ruralidad, Visión del territorio en América Latina y el Caribe, IICA, Bogotá, 2001
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primer paso en la construcción de reglas de juego globales que cada vez más se constituyen en instituciones de un nuevo orden global, es decir de un nuevo orden territorial.
Hoy hay ejemplos que ilustran bien la diferencia de los modelos institucionales de gestión global. De un lado se han ido constituyendo conjuntos de acuerdos vinculantes del tipo de las convencio-‐nes ambientales, que establecen autoridades globales, reglas de juego comunes que no son dis-‐crecionales para las naciones. Este es el ejemplo de instituciones globales de nueva generación. De otro lado, la cara opuesta es la que asume una nación, como Estados Unidos, unilateralmente para enfrentar un asunto de carácter global como el terrorismo o la justicia internacional. Este es el ejemplo de las relaciones institucionales de viejo cuño.
Pero estas transformaciones no son exclusivas del espacio global. En el nivel local y regional se presentan cambios de igual magnitud. Las demandas políticas de comunidades más informadas, más educadas, más conectadas, más comunicadas e integradas, tienen formas de presionar por mayor poder, por mayor ingerencia en sus propias realidades, estableciendo una nueva estructura política de poder y de competencias. Esta nueva realidad, claramente identificable en la sociedad rural, presiona y gana la creación de espacios institucionales de nueva generación. Un ejemplo es la descentralización política, administrativa y fiscal que asigna al municipio responsabilidad, fun-‐ción y competencia para atender sus requerimientos en temas como educación o salud. Lo opues-‐to ocurre con estrategias de desarrollo rural que se basan en la definición central, nacional, de patrones de progreso, de economía y de homogeneidad, contrarios a la naturaleza diversa y dife-‐renciada de la realidad local.
La segunda tendencia mencionada responde a un cambio en la relación entre el Estado y la Socie-‐dad Civil, entre la esfera privada y la esfera de lo público. Cabe hacer la precisión de que lo político se refiere, en una de sus acepciones a la gestión de lo público. En lo público se realiza el interés y el bien común. En esta relación encontramos uno de los más importantes procesos de cambio político de los últimos tiempos. Desde siempre ha sido centro de discusión política e ideológica el papel del Estado en la sociedad, desde el Leviathan de Hobbes hasta las visiones idealizadas de sociedades anárquicas y libertarias, este ha sido un determinante de las concepciones políticas de izquierda o derecha.
De cualquier forma hay un patrón que puede ser considerado en las actuales tendencias de evolu-‐ción política y reflejada en las estructuras institucionales. Se trata de una nueva forma de valorar el papel de los actores sociales en el desarrollo de los intereses públicos. Es necesario recordar que América Latina vivió hace apenas poco más de 20 años una extensa experiencia dictatorial, donde el Estado ejerció un papel totalizador de la esfera de lo público, supeditando todos los espacios de gestión política a su amparo e influencia.
Hay dos corrientes que influyen en forma determinante en el nuevo panorama de relaciones pú-‐blico privadas. De un lado las introducidas por los principios de un nuevo liberalismo económico y de otro las tendencias democratizadoras que pugnan por ampliar los espacios de la participación social. Frecuentemente tienden a presentare estos procesos como antagónicos, es más ideológi-‐camente se atribuye el primero a la derecha y el segundo a la izquierda, lo cual no es rigurosamen-‐te cierto, ni políticamente corroborable.
El liberalismo económico propone el predominio del mercado y de la iniciativa privada como el escenario y motor de los procesos económicos y sociales que conducen al desarrollo. En esta di-‐rección, la intervención del Estado debe estar restringida y limitada a su papel de regulador y faci-‐
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litador del libre juego de los agentes económicos. En este sentido, aboga por la restitución de las decisiones de inversión y asignación de los recursos de la sociedad a las decisiones privadas. La iniciativa de los agentes privados imprime a la economía los elementos de iniciativa, innovación y riesgo que no le aporta un esquema burocrático estatal. En ese sentido se promueve la idea de replegar al Estado en la actividad económica y la necesidad de otorgar más poder a los agentes económicos privados. Esta reflexión no está limitada, como a veces se cree, a los grandes intereses económicos, sino que se refiere a todos los agentes económicos, desde las multinacionales hasta los trabajadores. El fondo está en la idea de que la libertad de elección, o de decisión, es la base de un modelo de eficiencia social. No sobra mencionar que en esta concepción se ha de considerar los desequilibrios, asimetrías y distorsiones en la economía que hace que llevar esta reflexión al extremo del Estado cero, profundiza la desigualdad, la pobreza y la ineficiencia.
Sin embargo, es destacable el hecho de que en las últimas décadas este ha sido el patrón que se ha impuesto en las estructuras políticas y en las relaciones entre el Estado y la sociedad civil en la casi totalidad de países latinoamericanos. Inclusive estas tendencias se han visto reforzadas en gobiernos de claro corte socialdemócrata o de izquierda, como es el caso de Chile o Brasil.
Las implicaciones prácticas para la reflexión que adelantamos en el presente artículo, se centran en la importancia que adquieren diferentes modelos de privatización de la economía y del desa-‐rrollo. El concepto de privatización proviene del hecho de trasladar responsabilidades y compe-‐tencias del la esfera del Estado a la esfera de los privados, empresarios, trabajadores, organizacio-‐nes de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales. Uno de los más debatidos procesos en esta dirección se refiere a la entrega de diversos monopolios de servicios públicos y otras mo-‐dalidades de concesiones públicas a empresas privadas en lo que se ha denominado la privatiza-‐ción de la economía pública.
En el sector rural hemos presenciado un conjunto amplio de transferencias desde el Estado. Esta ha sido una de las características básicas de las reformas institucionales vividas por el sector agroa-‐limentario. Ejemplos de ello son los profundos cambios en la institucionalidad de ciencia y tecno-‐logía que se han movido hacia modelos de gestión mixta, donde el Estado ha dejado en manos de la inversión privada significativos intereses de innovación estratégica. De igual forma, en muchos países se ha impuesto la privatización de los servicios de asistencia técnica, a través de modelos de tercerización de servicios con sistemas de prestadores de servicios privados que reemplazaron las tradicionales redes públicas de extensionismo rural. Igualmente se eliminó el monopolio del co-‐mercio exterior de granos que imperó en la casi totalidad de países, dejando que los agentes pri-‐vados ocupen los espacios hasta ahora exclusivos de las decisiones públicas.
Pero estas privatizaciones no paran allí. Hay modelos de gestión de las políticas públicas que res-‐ponden a esquemas que privilegian la iniciativa de los privados sobre las iniciativas gubernamenta-‐les. Las estrategias de desarrollo productivo tuvieron una impronta de planificación en los años setenta y ochenta, basados en decisiones públicas ejercidas a través de múltiples mecanismos de incentivos, precios, intervención en la economía, provisión de insumos, políticas de crédito selecti-‐vo, entre otros instrumentos, que lograron que las decisiones claves de producción se localizaran en la esfera pública. Esto cambió en forma sustancial y se impuso un cambio en la estrategia, des-‐de programas de incentivo productivo dirigido desde el Estado, hacia el predominio de la iniciativa privada para orientar la producción y acceder libremente a apoyos basados en la factibilidad de estos emprendimientos. Es así como se ha venido imponiendo la lógica del proyecto productivo, de iniciativa privada, como ruta para acceder a los apoyos públicos. Es posible que este sea el más
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importante giro desde la política definida por la buro-‐tecnocracia pública hacia la política focaliza-‐da por las iniciativas privadas.
La tercera tendencia de cambio en la relación Estado-‐sociedad civil se refiere a los procesos de participación que han dominado el discurso político en las últimas décadas. El esquema de partici-‐pación domina la base de la mayor parte de programas de desarrollo rural de la región. Su evolu-‐ción ha estado asociada directamente con los procesos de descentralización y de democratización, partiendo de una idea de mejorar la calidad del gasto público y de la eficiencia en los programas públicos reconociendo la necesidad de respetar las necesidades, las características y las demandas de los beneficiarios de los programas y proyectos que conforman las políticas públicas. Los mode-‐los participativos han considerado la apertura de espacios para la presencia activa de las comuni-‐dades y de los productores en los procesos de planeación, en la gestión y en el control social de los programas públicos.
La forma que ha adquirido la participación permite ver tres tipos esenciales que parecerían mos-‐trar una secuencia de aplicación, pero que al tiempo, denotan modelos diferentes de política. La primera de estas formas es la que se centra en la idea de involucrar a las comunidades, producto-‐res y beneficiarios en la elaboración de diagnósticos que orienten la aplicación de los programas y proyectos de una política tradicionalmente centralizada. Estas estrategias han sido respuesta a una intención de mejorar la calidad de aplicación de recursos públicos y mejorar la eficiencia en la operación de programas. La característica básica de este tipo de participación es la introducción de diferentes mecanismos de organización de beneficiarios y de mecanismos de interlocución entre estas y los responsables de los programas. En este tipo de participación la sociedad civil entra a formar parte activa de algunos de los eslabones del proceso de planeación de los programas, par-‐ticularmente en las fases de diagnóstico. Sin embargo es claro que en este tipo de participación no se modifica en forma sustantiva el proceso de toma de decisión, permaneciendo este en el nivel de las instituciones ejecutoras o en los niveles centrales de la administración. Es necesario desta-‐car que este es el tipo de participación que predomina hoy en la mayoría de programas de desa-‐rrollo rural en la región, como consecuencia de que los principales programas de desarrollo tienen la característica de ser políticas definidas centralmente, de arriba-‐abajo, es decir políticas de ofer-‐ta, donde el Estado decide y define las estrategias, pero convoca para su ejecución.
Un tipo de participación soportado en la corresponsabilidad y la cooperación ha ido ganando es-‐pacio empujado por los mecanismos de desarrollo institucional que buscan la creación y formali-‐zación de estructuras colegiadas de convocatoria del tipo consejos o comités de desarrollo territo-‐rial. El caso mexicano recientemente ha mostrado una firme dinámica en esta dirección a partir de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. En este caso el principio básico es el de buscar que las ins-‐tancias de participación canalicen la acción colectiva en beneficio de la definición del sentido mis-‐mo del desarrollo local, superando la idea de que el papel de los beneficiarios y comunidades limi-‐te su participación a una contribución al diagnóstico y el control social, y, por el contrario, alcance el nivel de decisiones estratégicas en la orientación de políticas que definen sus acciones a partir de las demandas específicas desde lo local. Este tipo de participación se desarrolla acompañada de un cambio en el sentido de las políticas y de su orientación más por la demanda. Esto implica que a nivel central se establecen lineamientos generales pero las definiciones precisas de su aplicación se producen en los niveles locales. Los fondos concursables de financiamiento de programas de desarrollo son un mecanismo típico de este esquema. La participación en este modelo ha estado impulsada por las estrategias que han buscado el empoderamiento de las comunidades y produc-‐tores para tomar sus propias decisiones. En esta fase, el fortalecimiento institucional y organiza-‐cional se ha convertido en un objetivo estratégico de primer orden, ya que su éxito depende en
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gran medida del cambio en la cultura clientelar y asistencial que ha predominado en el desarrollo rural.
El tercer tipo de participación que es posible identificar es el de los modelos de autonomía, auto-‐gestión y autoinstitución que se construye a partir de modelos profundos de descentralización. En este modelo el cambio se genera, no tanto en las formas de organizar la participación, como en las materias que son objeto de política central y cuales pasan a ser de naturaleza local. La descentrali-‐zación implica el traslado de responsabilidades y competencias al nivel local, pero también el tras-‐paso de recursos e instrumentos de política. En este caso las decisiones que orientan el desarrollo tienen lugar en la comunidad misma quien tiene la capacidad para definir sus propios mecanismos de gestión. Este modelo implica la reforma del Estado, como ha ocurrido en áreas tan importantes como educación o salud, pero que aún está lejos de ocurrir con temas de desarrollo rural.
Estas tendencias de cambio se expresan en un mapa de distribución del poder y de la interacción entre los diferentes actores del desarrollo y las tendencias de cambio que implica una nueva mira-‐da a lo institucional, puede verse con claridad en un mapa del territorio como base central de esta dimensión política del espacio. La ubicación y los roles de estos actores se define por dos ejes cru-‐zados. El primero, vertical, que se mueve entre lo privado y lo público, atravesando lo corporativo o colectivo, y que se presenta como un intermedio entre lo netamente privado y lo estrictamente público. Los extremos de este eje en el territorio serán, por un lado el individuo, la familia o la empresa, mientras que en el otro estará el Estado y su organización. El segundo eje de esta inter-‐acción está dado por los espacios territoriales, en el sentido tradicional del término, que irían des-‐de lo local hasta lo global, pasando por tanto por los espacios nacionales y regionales.
Tomado de Echeverri, Rafael, et al., Nueva Ruralidad, Visión de Territorio en América Latina y el Caribe, 2001.
La gráfica anterior permite visualizar el comportamiento de estos dos ejes en el territorio, estable-‐ciendo la ubicación de las grandes presiones que tienen los actores y las fuerzas dominantes del
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desarrollo institucional. Son estas tendencias las que están modificando cada vez más las reglas del juego y las organizaciones, al redefinir los marcos normativos.
En América Latina estos procesos de cambio han tendido a generalizarse definiendo tensiones con las tradicionales formas organizativas de los territorios y choques entre los agentes del desarrollo, dada la constante búsqueda del papel, espacio y poder por parte de los actores claves en estas tendencias. Ha surgido entonces un marco de competencia y conflicto de dónde nace la lógica de intereses y estrategias presente en los mercados económicos y políticos.
Los fenómenos resultantes de la transición institucional en el territorio apuntan a una misma di-‐rección, la gestión del territorio por parte de sus instituciones, de sus habitantes, la autogestión, la autonomía territorial del desarrollo. Este espacio al que busca llegar como objetivo final el enfo-‐que de desarrollo territorial sustentable incorpora conceptos que no son nuevos pero que si de-‐ben ser asumidos de manera diferente.
El proceso de participación es un escalón para la construcción de espacios de empoderamiento de la comunidad, creando las condiciones y produciendo los incentivos, motivaciones y compromisos de una verdadera movilización social, que contribuya a la consolidación de una verdadera demo-‐cracia, de una gestión con mayor legitimidad y gobernabilidad, y de un esquema de coordinación y subsidiaridad que generen cohesión territorial.
La cohesión territorial es otro de los conceptos importantes que van a enriquecer los procesos de autonomía de las comunidades. La cohesión lleva implícito un sentido de integración y de inclu-‐sión, que va más allá del concepto de igualdad. Consecuentemente con el sentido de integralidad de la economía territorial, la cohesión es un llamado a crear mecanismos que integren sectores sociales y economías territoriales. Parte fundamental de esta visión es la preocupación por la uni-‐dad nacional de la economía, sus complementariedades y la necesidad de contar con un proyecto nacional que incluya los proyectos regionales territoriales.
Es necesario que los modelos que incorporan procesos participativos, de corresponsabilidad y de cohesión territorial, tengan presente que la orientación del enfoque de transición institucional implica poner mayor atención a los sistemas de incentivos que están detrás de la cultura de invo-‐lucramiento social de la población y de sus prácticas. Los Consejos de Desarrollo Rural y los Comi-‐tés de los Sistema-‐Producto que se adelantan en el territorio mexicano son buenos ejemplos de la transición que mencionamos, dependen de la voluntad colectiva para luchar por el bien común y están cimentados en la confianza en las instituciones, en los líderes de la comunidad y en lo colec-‐tivo como estrategia efectiva de autogestión y autonomía local.
UN MARCO PARA LA NUEVA PLANEACIÓN
Hasta ahora hemos revisado los principales componentes de una nueva estructura de entender el espacio y el territorio en su dimensión política institucional, de sus implicaciones en términos de la transición institucional determinada por una relación dinámica y cambiante entre los niveles terri-‐toriales desde lo local hasta lo global y los profundos cambios en la cultura y lógica de relaciona-‐miento entre el Estado y la sociedad civil en cada uno de los niveles territoriales, que conduce a nuevos sentidos de la participación privada, de la libertad, de la participación, de la cooperación y de las autonomías. Este es el escenario en el cual se construyen hoy reglas de juego, instituciones y políticas de nueva generación. Sin embargo hay un trasfondo, una esencia que no se ha tocado,
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aquella que puede determinar la ruta de estos procesos y significar la sostenibilidad y eficacia de estos modelos.
La sociedad actual, bajo un sistema general de capitalismo internacionalizado, tiende a generar nuevos tipos de conflictos y a demandar nuevos mecanismos de resolución. En el fondo, el desafío consiste en la reconstrucción de la democracia económica y de la democracia política como sopor-‐te de las ideas liberales que sustentan el capitalismo moderno. Los aspectos y componentes des-‐critos aportan pistas sobre la naturaleza de la tarea de democratización que se abre como destino político de los procesos institucionales.
La democracia económica es una condición necesaria a una economía de mercado, la democracia política es necesaria a una estructura territorial. Cuando analizamos las condiciones de ejercicio democrático, de derechos y deberes económicos, sociales y políticos podemos entrever las debili-‐dades que enfrentan las nuevas instituciones. En el campo de la libre economía de mercado, que se impone en prácticamente todos los modelos políticos de la región, el desafío sigue girando al-‐rededor de la posibilidad de contar con una institucionalidad pública que garantice las condiciones de acceso, libre competencia, oportunidades universales, información y respeto a los derechos de propiedad, lo cual habla de la garantía democrática de derechos económicos, sin los cuales las bases del sistema están condenados a la ineficiencia económica y social. La democracia y la justicia económica son la base de las instituciones en un Estado de Derecho.
Pero el énfasis en la construcción democrática que se quiere destacar en este artículo es el de los procesos de reconstrucción de la democracia política para la gestión del territorio. Como se ha tratado de mostrar, el territorio, como dimensión política del espacio, está demandando o, mejor, edificando una nueva forma de instituciones en medio del conflicto, las tensiones y retrocesos que se desprende de poderes e intereses que se resisten a ceder espacios.
Una visión de los desafíos del desarrollo político institucional de una nueva estructura democrática se puede apreciar en los enormes vacíos que se encuentran en las incipientes instituciones políti-‐cas que rigen el escenario global. Si bien, las tendencias del ordenamiento territorial asignan cada vez mayores responsabilidades y funciones a este nivel, las instituciones que allí actúan carecen de suficiente legitimidad democrática. Temas globales como el comercio está regidos por institucio-‐nes del carácter de la Organización Mundial de Comercio que está lejos de ser una institución de-‐mocrática de representación de los derechos de los ciudadanos globales. No pasa de ser un esce-‐nario sujeto a reglas de negociación donde es evidente que la ley del más fuerte se impone. Pero son aún más precarias las condiciones institucionales en otras campos más sensibles para la vida global, como el caso medioambiental, donde las instituciones son en extremo débiles, cuando se trata de la defensa de los derechos colectivos globales, está incapacitada para imponer las reglas de juego cuando los más poderosos intereses se imponen por la fuerza y el poder, como ha sido el caso del lamentable desarrollo reciente del protocolo de Kioto. Idéntica reflexión es posible hacer con respecto a los temas de seguridad y al debilitado papel del Consejo de Seguridad de las Nacio-‐nes Unidas, de su composición y de sus alcances.
La construcción de una democracia global ha sido siempre un sueño político quimérico e idealiza-‐do, sin embargo hoy es un imperativo de la paz y consecuencia lógica de los procesos de transfe-‐rencia de responsabilidades desde los niveles nacionales hacia los niveles globales.
En los ámbitos supranacionales, en torno a los nuevos modelos de integración, notorios en el campo económico comercial, pero de mucho mayor alcance político y cultural, el desarrollo insti-‐
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tucional es igualmente precario. La integración regional tiene un ejemplo paradigmático en la Unión Europea que ha construido un andamiaje complejo y completo de integración más allá de lo comercial, creando instituciones de legitimidad política como el Parlamento Europeo, una banca central regional, libre movilidad de personas, políticas unificadas e integradas de tipo continental, entre ellas la política agrícola común. Sin embargo en nuestro continente el proceso dista mucho de la construcción de este tipo de instituciones y de la creación de espacios para el ejercicio de-‐mocrático en los aspectos en los cuales la integración toma vuelo.
América del Norte cuenta con un acuerdo comercial que tiene grandes implicaciones más allá del mero intercambio. Sin embargo esta región no tiene instituciones que permitan pensar en una adecuada representación democrática de los derechos de todos los ciudadanos de la región en condiciones de igualdad. En el caso de los países que conforman el Mercosur se aprecian pasos importantes hacia la integración en áreas que van más allá de lo comercial, sin embargo la institu-‐cionalidad de base sigue estando basada en espacios de negociación, más que en representación y legitimidad democrática. El caso de la Comunidad Andina de Naciones la situación es aún más precaria en todos los sentidos, desde el comercial, hasta el político.
Existe un Parlamento Latinoamericano, al igual que un Parlamento Andino, como base de una institucionalidad en génesis. Sin embargo el contenido de estos, a diferencia del caso europeo, denota un vacío de temas y la precariedad del proceso de integración latinoamericana. En síntesis se puede afirmar que a pesar de la creciente importancia estratégica de los temas regionales su-‐pranacionales y de la enorme importancia de la integración, la institucionalidad territorial en este nivel denota una de las más grandes debilidades de nuestros países de cara a enfrentar los proce-‐sos de transición política e institucional.
En el nivel nacional se encuentra la estructura política e institucional más fuerte y basada en prin-‐cipios democráticos que se reflejan en el Estado de Derecho, la separación de poderes, la repre-‐sentación, la participación electoral, las constituciones políticas basadas en el reconocimiento de la igualdad y los derechos ciudadanos. Este es el eslabón clave de la estructura política. La demo-‐cracia en América Latina vive de alguna forma su infancia, después de décadas de luchas internas y de dictaduras militares. Uno de los innegables logros políticos del siglo XX fue el restablecimiento en prácticamente todos los países de modelos políticos democráticos. Sin embargo la construcción de democracias que superen la formalidad del voto y la representación, y se reflejen en la cultura y el respeto a la ley, es un proceso que toma tiempo, tal como se puede aprender de las democra-‐cias maduras de los países europeos o de los Estados Unidos.
Una de las características de las democracias latinoamericanas actuales es su tránsito hacia mode-‐los descentralizadores que establecen esquemas de institucionalidad democrática con representa-‐tividad, participación e, incluso, autonomías, de los territorios, sean estos estados, provincias, departamentos o regiones. La construcción de estos modelos democráticos pasa por los procesos de elección popular de las autoridades territoriales, gobernadores y alcaldes. Hay un evidente modelo de fortalecimiento de las democracias territoriales.
Finalmente el modelo democratizador que mayores avances tiene, a pesar de sus evidentes preca-‐riedades, es el que está ocurriendo a nivel local, a partir de diversos modelos de participación, de representación y de ejercicio directo de la democracia. Hay una construcción de instituciones con creciente legitimidad que soporta una nueva estructura de gobernabilidad, que avanza en forma más acelerada de lo que ocurre con las instituciones regionales internacionales o las globales.
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Una conclusión clara de esta reflexión es que la institucionalidad política, dentro de un enfoque territorial, tiene la tarea de avanzar hacia la democratización en todos los niveles territoriales. No se trata de una lógica de sustitución, donde se asuma que las instituciones locales reemplazarán las nacionales. Se trata de la necesidad de avanzar en la construcción de un andamiaje institucio-‐nal que va desde lo local hasta lo global. De su equilibrio dependerá la velocidad y eficacia de có-‐mo los cambios institucionales contribuyan al logro de las metas de desarrollo eficiente, justo y sostenible para las sociedades de nuestra región.
Un ejemplo, siempre ilustrativo de la construcción de instituciones legítimas de enfoque territorial se puede apreciar en las agencias públicas de muchas localidades europeas, donde se hace un reconocimiento explícito y simbólico de una estructura institucional territorial. En una oficina pú-‐blica de Granada se observa la bandera de esta localidad, al tiempo que la bandera de Andalucía, autonomía a la cual pertenece, la bandera de España y la bandera de la Unión Europea. Es decir que un granadino sabe que esta oficina pública atenderá los temas relacionados con sus derechos o deberes como ciudadano de su localidad, ciudadano de su autonomía, ciudadano de su país y ciudadano de Europa. Cada nivel territorial con sus respectivas competencias, funciones e instan-‐cias institucionales en una estructura complementaria, sujeta como todos los procesos políticos del territorio, a fuertes conflictos, que a diferencia de nuestro caso han logrado crear instituciones para resolverlos.
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COMPETITIVIDAD TERRITORIAL Y COMPETENCIAS REGIONALES
Rafael Echeverri Perico
El desafío de construcción de la Región Bogotá-‐Cundinamarca atraviesa por la redefinición de las instituciones básicas que determinan el desarrollo económico y político de la región. En un marco de intensas transformaciones tecnológicas, sociales, políticas y económicas, las estructuras de gestión regional se ven enfrentadas a la necesidad de abrir espacios nuevos de gestión pública que ofrezca respuestas a las crecientes demandas de una región que evidencia que el agotamiento de las formas tradicionales de gobierno sobre los territorios. Acuciantes problemas de crecimiento, de migraciones intensas, de escenarios más competitivos, de pobreza, de desarticulación regional y de sostenibilidad, son algunos de los factores que presionan por nuevas soluciones.
El proceso planificación regional adelantado por la Mesa Regional de Planificación ha puesto su centro en la definición de una visión de largo plazo que permita cumplir con metas de cohesión territorial en procura de mejorar las potencialidades futuras de desarrollo armónico y equilibrado de la región central del país. En este propósito se ha establecido un propósito orientador que opere como medida del proceso de integración regional. Este propósito se ha centrado en la definición de la productividad como eje y motor de las dinámicas de desarrollo. Se asume que incrementar la productividad agregada de la región es un objetivo jalonador de los procesos de desarrollo institucional, económico y político. Sobre esta base se han centrado las fuerzas en la necesidad de crear una nueva institucionalidad, de carácter regional, que proporcione gobernabilidad a un proceso de desarrollo de largo plazo.
Sobre la base de estas premisas, este documento pretende contribuir con un análisis de los significados, e implicaciones de la productividad como factor que empuja la intención de construir una región eficiente, a través del análisis del concepto de competitividad territorial, como marco propuesto que oriente los énfasis productivistas asumidos en el proceso. Para ello se propone un modelo de análisis de las economías regionales y de la importancia de las lógicas de localización demográfica y económica, como factores constitutivos de unos escenarios regionales. Sobre estos planteamientos, al final, se analizan los factores de transición y cambio que presionan la configuración de una nueva estructura institucional, que coloca en el centro de la discusión las competencias públicas en un proceso de construcción de un modelo de productividad y eficiencia regional.
COMPETITIVIDAD TERRITORIAL
Rafael Echeverri Perico
En medio de múltiples debates y difíciles consensos, hay dos instituciones que emergen hoy como centros orientadores de las dinámicas de desarrollo. Se trata del mercado y del territorio. Son una dupla institucional donde concurren las fuerzas económicas y políticas y que están determinando las estrategias de acción pública y privada. El mercado se ha consolidado como la institución que ofrece mecanismos claros de asignación eficiente de recursos en la sociedad. Los procesos de globalización y las revoluciones tecnológicas que lo preceden, así como los procesos de ajuste estructural que nuestros países han vivido en las últimas décadas, han dado como resultado un gran acuerdo sobre el papel del mercado como articulador.
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Sin embargo, la historia reciente ha demostrado que el mercado no es autogenerador de sus condiciones óptimas de operación. Hoy es claro que el mercado requiere de fuertes intervenciones públicas que atienda los enormes desequilibrios, distorsiones y desigualdades que lo hacen ineficiente en términos éticos, políticos, sociales y, especialmente, económicos.
Entender a cabalidad los mecanismos esenciales, las lógicas de operación de la institucionalidad involucrada en los mercados, es condición esencial para diseñar políticas públicas e instrumentos de implementación y por tanto centrar las visiones de futuro de una región basada en mayor productividad, como es la manifiesta voluntad de Bogotá-‐Cundinamarca.
La estructura básica de los mercados se basa en la estrategia de maximización de ganancias o beneficios de los agentes privados, como unidades básicas de operación de la red de intercambios que significa la economía capitalista actual. En la siguiente gráfica se observan los componentes básicos de estos flujos.
Las empresas o firmas son la base real sobre la cual se construye el modelo de generación de riqueza. Estas firmas son la unidad de inversión, de producción y de decisiones. Pero las firmas se encuentran asociadas, vinculadas o articuladas en cadenas de valor agregado a través de las cuales se realiza el proceso de intercambio en los mercados. Las lógicas de formación de precios se opera a lo largo de la cadena, desde la producción de los insumos y materias primas básicas, hasta el bien elaborado, transformado, cualificado para un consumidor en gran proceso de cambio y, cada vez, más exigente.
En Colombia se ha avanzado significativamente en las últimas décadas en la visión y gestión de cadenas, anteponiéndose a la visión tradicional de subsectores y rubros aislados. El enfoque de cadena implica un sentido sistémico que involucra una gama amplia de actores, agentes, procesos, instancias, lugares, lógicas e instituciones que hace que los vínculos intracadena se convierten en objetos centrales del análisis y gestión productiva.
Haciendo esta precisión, volvamos al gran propósito de la productividad, eje de esta reflexión. Las empresas tienen compromisos individuales, al interior de sus respectivas cadenas, por mantener los máximos niveles de eficiencia, en términos de la mayor cantidad de bienes y servicios, de mercancías, adecuadas a unos mercados o demandas, en términos de calidad, oportunidad y precio. Esta productividad estará determinada por el uso óptimo de los recursos aplicados a la producción, frente a las mercancías generadas. La visión de cadena obliga a la consideración de que esta optimización se debe producir a lo largo de la cadena, en las relaciones cliente-‐proveedor que se establecen al interior del proceso de formación de valor agregado.
Si el logro de altas productividades es efectivo, se reflejará en los niveles de rentabilidad de las firmas involucradas. Esta rentabilidad, lógica motora de las dinámicas económicas en el mercado, es la que en última instancia define la competitividad de las firmas. Una firma o una cadena de valor agregado será competitiva si su rentabilidad, relativa a otros agentes económicos
Empresas Cadenas
Productividad de firma
Rentabilidad privada Competitividad
privada
Riqueza privada
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concurrentes en sus mercados, es mayor. Esta es la competitividad privada, aquella a la cual le apuntan las empresas y que, sumadas en un espacio determinado, darán cuenta de la competitividad empresarial, privada, de una ciudad, de un departamento o de un país.
De esta competitividad se construye la riqueza privada de una sociedad, riqueza depositada en los empresarios privados, acumulada o reinvertida por ellos, y que se explica por el motor de la relación productividad-‐rentabilidad-‐competitividad privada, como una fuerza estimulada por el incentivo del lucro privado. Los empresarios tienen la responsabilidad en este sistema de mercado de optimizar esta relación y generar el máximo de riqueza privada. Este modelo es el que permite la permanencia de los principios de capacidad de asumir riesgo, iniciativa e innovación, que la sociedad espera de su empresariado. Todo ello, pero no más que todo ello. En la medida en que los empresarios hagan su tarea de búsqueda de competitividad privada, contribuirán con su responsabilidad social en una estructura institucional de mercado.
Ahora detengámonos un poco en los factores que determinan la productividad de una firma o de una cadena. En el siguiente gráfico podemos observar los elementos que definen estos flujos.
La productividad está determinada por aspectos internos, endógenos, a la firma o a la cadena. Son dimensiones que dependen estrictamente del empresario, de su capacidad, de la calidad de sus procesos, de su adecuada valoración del entorno en que se desempeña, de la calidad de las decisiones que toma, de la calidad de sus insumos, de la habilidad para adaptarse a las cambiantes condiciones de la demanda, de su eficiencia en el manejo de la información, de la tecnología, del conocimiento interno y externo, de la habilidad gerencial, administrativa y financiera, del capital invertido, de su propensión al riesgo, en fin, todos aquellos aspectos que hacen que un buen empresario.
Nótese que en esta lista de atributos o factores internos de competitividad no se han incluido las capacidades para cabildeo, las subvenciones públicas, las protecciones estatales y otras formas de transferencia de ingresos que afectan la rentabilidad, pero que no son virtudes aportadas por el empresario. Ya trataremos este componente, pero es menester hacerlo explícito en este punto, ya que en los modelos aún imperantes en nuestra política pública, estos factores en muchas ocasiones, sustituyen los anteriores, haciendo de las rentas públicas, el principal factor de rentabilidad de minoritarios, poderosos e ineficientes grupos empresariales y la discusión de estos factores rentísticos, campos de negociación política que ocultan enormes ineficiencias en los aspectos mencionados en el párrafo anterior.
Empresas Cadenas
Cluster (aglomeración)
Productividad de firma
Rentabilidad privada Competitividad
privadaFactores endógenos
Factores exógenos por localización territorial
Riqueza privada
Ventajas competitivas
Competitividad sistémica
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Pero, en la dinámica de creación de competitividad privada, no basta con los esfuerzos individuales e internos de las firmas. Empresarios muy eficientes y esforzados, se pueden encontrar en condiciones de desventaja frente a otros cuando su entorno, cuando los factores exógenos, que no están en sus manos, atentan contra sí. En una economía cada vez más integrada, con mayores conexiones internacionales, los factores de entorno pueden entrar a significar el mayor componente de los factores de productividad. Si estuviéramos en escenarios cerrados estos factores serían menos significativos ya que todas las firmas y cadenas se enfrentan en un mismo entorno, siendo competitivos en consecuencia de su propia capacidad interna.
Ahora, estos factores exógenos tienen un fuerte sentido territorial ya que son determinados por el vecindario en el cual se ubica la empresa o por los mercados que atiende, en ambos casos, los factores exógenos son atributos del territorio.
En este punto es necesario distinguir la fuente de estas ventajas o desventajas competitivas que afectan la competitividad. Hay factores que provienen de estar en un buen vecindario, es decir en tener buenos vecinos. Este punto puede ser interpretado desde la perspectiva de la presencia de dinámicas productivas, de la existencia de flujos comerciales y productivos entre firmas y cadenas que interactúan en espacios delimitados, en territorios, que benefician por cercanía a unas y otras firmas. La aglomeración de actividades productivas beneficia de diferentes formas a una firma individualmente considerada. Ya sea por la reducción de costos por economías de aglomeración, la mejor dotación de ciertos insumos y servicios que se optimizan con la concentración de actividades en un territorio dado. El factor de innovación y difusión tecnológica es uno de los más importantes de cuantos aporta el territorio, por la vía de los efectos demostrativos y de transferencia y adopción tecnológica, gracias a la aglomeración. Hay beneficios con la especialización, con la congregación de mercados, en fin, estar en el lugar adecuado, con los vecinos que corresponde, genera estímulos que hacen del entorno un lugar que aporta factores que favorecen la productividad. De allí la formación de cluster productivos y su importancia, tan grande como la que se le atribuye a la cadena de valor agregado.
Pero existe otro componente de los factores externos que determinan la productividad, por tanto la competitividad, que es recogido normalmente bajo la idea de las ventajas competitivas. Estas ventajas son aportadas por el territorio donde se localiza la firma o los eslabones de la cadena, pero tampoco dependen directamente de la iniciativa de los empresarios. Se trata de los componentes de dotación o amenidades o bienes públicos de que cuenta un territorio. Estos factores incluyen todas aquellas cosas que son requeridas para una eficiente actividad económica pero que no son generados espontáneamente por firmas en un escenario de mercado, sino que deben ser provistos por el Estado. Se trata de los bienes públicos, eméritos, de los cuales todos los vecinos se benefician, pero ninguno está en capacidad de redituar al proveerlos en forma privada.
La infraestructura, las instituciones, la convivencia, la justicia, la seguridad, el conocimiento, el capital social, mercados laborales, reglas claras y estables, todos los aspectos que hacen que un territorio, sea un país o un municipio, pueda contar con las condiciones básicas para realizar la actividad económica privada. Estos bienes públicos son de todos, son para todos, pero tienen enormes retornos para las actividades de las firmas, lo que genera un círculo vicioso, o virtuoso, según se mire. Los territorios con mayores amenidades o mejor dotación de bienes públicos, atraerán mayor cantidad de firmas, pero a su vez, aquellos territorios con mayor cantidad de firmas competitivas, tendrán mayor capacidad de realizar las inversiones para proveer mejores bienes públicos.
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Estos componentes exógenos a las firmas que, como hemos dicho, no dependen directamente de los empresarios, si están determinados en forma indirecta por estos mismos empresarios. Empresas y cadenas ineficientes y poco competitivas no generarán la riqueza suficiente para que se generen las economías de aglomeración y para que se pueda invertir en la formación de bienes públicos. Esto implica que la competitividad sistémica, que recoge estos factores exógenos que favorecen la productividad, depende de la dinámica económica privada. Nuevamente, sin riqueza no hay entornos con ventajas competitivas y del esfuerzo privado, de su rentabilidad, depende la posibilidad de que exista una inversión pública que invierta en bienes públicos, pero que se alimenta de la tributación que los privados hacen al Estado para que este pueda invertir en garantizar estos entornos competitivos.
Nuevamente es necesario reiterar y enfatizar que estas ventajas competitivas, que la competitividad sistémica y que la calidad de la inversión pública, son atributos territoriales, corresponden a un espacio definido, que se adiciona desde el vecindario local, desde lo municipal, desde lo departamental, desde lo regional, desde lo nacional o, inclusive, desde lo supranacional. La competitividad sistémica es un aspecto territorial.
Hasta aquí hemos explorado los procesos de maximización de la productividad, como una reflexión meramente privada. Nos hemos concentrado en la generación de riqueza privada, en la optimización de la gestión de los empresarios y las empresas y cadenas privadas. Recurrentemente caemos en el pecado de limitar el análisis de la competitividad hasta este nivel y a la reducción del papel del Estado a su función de ser un eficiente proveedor de bienes públicos que promuevan la mayor productividad de la economía privada. Este análisis no es gratuito y ha estado sobre la mesa de discusión en los últimos años cuando se debate y critica fuertemente el modelo neoliberal radical que asumió que los mecanismos de mercado podrían hacer que los beneficios de esta riqueza privada beneficiara a toda la población, a todos los residentes de los territorios donde se gesta esta riqueza, a través de las mismas reglas que permiten la formación de riqueza privada.
Hoy no hay que darle demasiadas vueltas a la conclusión generalizada de que esta generación de riqueza privada es necesaria, pero no suficiente. ¿Dónde radica el significado de la expresión no es suficiente? En dos aspectos que el modelo hasta aquí expuesto no contempla: primero, la inexistencia de las condiciones o reglas básicas de ingreso para jugar al mercado y segundo, el desconocimiento o no valoración de las externalidades de las actividades productivas privadas.
Podemos alegar que en condiciones óptimas de mercado, donde la economía de mercado se corresponda con una estricta democracia económica, sin agentes usufructuando posiciones
Empresas Cadenas
Cluster (aglomeración)
Productividad de firma
Rentabilidad privada Competitividad
privadaFactores endógenos
Factores exógenos por localización territorial
Riqueza privada
Ventajas competitivas
Competitividad sistémica
Inversión pública
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dominantes, sin distorsiones, con acceso equitativo a factores productivos y a información, con mercados de factores libres, incluyendo los mercados laborales, sin inequidades en la retribución al trabajo frente al capital o la tierra, las reglas de juego de la institucionalidad de mercado, deberían ser suficientes para garantizar este propósito magno del desarrollo.
Pero resulta una obviedad que estas condiciones están lejos de prevalecer en nuestros entornos y que se han impuesto enormes intereses a favor de desconocer estas restricciones y asumir un modelo, en apariencia ingenuo, que inclina el modelo hacia el beneficio de pocos poderosos. Modelo que no es suficiente porque es incapaz de orientar el proceso de generación de riqueza hacia el beneficio de todos los residentes de un territorio.
De aquí que uno de los papeles fundamentales del Estado sea el de garantizar que las condiciones de operación de los mercados estén lo más cerca posible a estas condiciones de operación de los mercados. El Estado debe intervenir, debe regular, debe liderar y, en última instancia, dirigir la economía de forma que estos factores restrictivos no operen en contra de una adecuada operación de los mercados. Para ello debe tener políticas de acceso a activos productivos, políticas de defensa de la remuneración al trabajo, del incremento de su productividad, de control a los monopolios, a las prácticas desleales, al aprovechamiento de posiciones privilegiadas, entre otras acciones que deberían permitir que los mercados operen. Sin estas reglas el juego no funciona. Asumir el mercado como institución que lidere el desarrollo obliga a la solución de las restricciones que impiden su operación y funcionamiento.
¿Es esto una responsabilidad de los privados? Pareciera que teóricamente no, al menos no en su papel de empresarios responsables de la generación de la riqueza por medio de mayor productividad. La lógica de optimización de los procesos de productividad-‐rentabilidad-‐competitividad privada hace que los empresarios aprovechen legítimamente cualquier posición ventajosa que establece incentivos individuales que mueven sus decisiones. Es responsabilidad del Estado crear las condiciones o reglas de juego, transparentes, claras y equitativas, además de las mencionadas de tributación e inversión en bienes públicos que favorezcan la productividad privada.
Hasta aquí se puede entender el modelo al que jugamos, este es el escenario del mercado y sus características e implicaciones territoriales. Sin embargo, hemos manifestado que el desconocimiento del sentido multifuncional de la producción, que a su vez limita la interpretación o alcance de un modelo de eficiencia económica, es el otro factor que permite pensar que el modelo neoliberal radical ha sido insuficiente.
Esta es una dimensión esencial del comportamiento de la economía y de los mercados, referida al hecho de que cualquier actividad económico productiva genera impactos sobre los espacios en los que se desarrolla que van mucho más allá de la producción de bienes o servicios, de suplir las demandas de los consumidores, de realizar procesos de inversión o movilizar factores productivos. A través de todas estas actividades, los mercados, generan otros beneficios o costos al conjunto social en los territorios en los cuales se realiza la actividad productiva, sea local, regional o nacional. Estos impactos pueden ser negativos, por ejemplo, deterioro del medio ambiente, economías de enclave, afectación a valores preciados por la sociedad como la cultura, la moral o la convivencia. El narcotráfico es un buen ejemplo de una actividad económica de enormes externalidades negativas, razón por la cual es declarada ilegal. Pero hay otras legales que generan enormes perjuicios, como es el caso de las actividades de especulación, aquellas que favorecen exclusivamente la renta del dinero, y que desestimulan otras actividades productivas.
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Pero así como los procesos productivos generan impactos negativos, también generan impactos indirectos positivos. Ejemplo son los de generación de empleo en forma armónica con la oferta laboral y las necesidades de la población, o la generación de divisas que permiten a la economía nacional realizar transacciones en los mercados externos. Otras actividades ayudan a preservar al patrimonio natural, o la cultura, o ayudan a la convivencia, o ayudan a una mejor redistribución de la riqueza.
Estas externalidades, o beneficios, no incrementan la rentabilidad privada, no benefician en forma directa a un empresario. Es más, en ocasiones, las actividades productivas de mayores impactos positivos no son, al mismo tiempo, las actividades con mayores rentabilidades. Siendo la rentabilidad privada el incentivo que mueve las decisiones empresariales, no está en manos de los empresarios garantizar que estos sectores sean los de mayor interés o inversión.
Pero veamos como operan las externalidades en la economía de los mercados y en el modelo de competitividad que nos ocupa-‐ En la siguiente gráfica se integra al modelo analizado los componentes provenientes de las externalidades.
Tal como se ha referido, las externalidades surgen de actividades competitivas. La actividad económica agregada en un territorio genera riqueza privada, pero al tiempo, genera externalidades que definen lo que puede definirse como una productividad territorial. Haciendo un paralelismo con la definición de productividad mencionada arriba, suponemos que la productividad es una relación de eficiencia entre los recursos aplicados para obtener el máximo de externalidades positivas. En la productividad privada, hablábamos del máximo de mercancías adecuadas. Aquí se trata de generar el máximo de bienestar social, de calidad de vida, de atractivos que satisfagan las demandas del conjunto social que comparte un territorio.
Si el modelo que hemos asumido es el mercado, es necesario que este ofrezca respuestas a la generación de estos beneficios colectivos. Cuando un territorio cuenta con una economía, privada, con altas externalidades positivas, podrá afirmar que es un territorio con alta productividad territorial, que determina una alta rentabilidad, ya no privada, sino una rentabilidad social. Detengámonos un instante en este punto. Tradicional y frecuentemente se aduce que estas rentas sociales son responsabilidad exclusiva del Estado. Se afirma que, por ejemplo, la superación de la pobreza es una tarea compensatoria del Estado y que es incompatible o, al menos, dicotómica,
Empresas Cadenas
Cluster (aglomeración)
Productividad de firma
Rentabilidad privada Competitividad
privadaFactores endógenos
Factores exógenos por localización territorial
Riqueza privada
Ventajas competitivas
Competitividad sistémica
Inversión pública
Rentabilidad social
Productividad territorial
Externalidades positivas
Competitividad territorial
Riqueza social
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con visiones de competitividad o eficiencia económica. Nada más contrario a las reglas de juego que hemos aceptado seguir como colectivo social. Si asumimos el mercado, y la actividad privada, como motor con liderazgo, debemos esperar que el mercado de cuenta del logro de la rentabilidad social.
Sin embargo, garantizar un flujo adecuado de dichas externalidades, minimizando las negativas y maximizando las positivas, es una responsabilidad que corresponde al colectivo social, en cabeza del Estado, a través de intervenciones explícitas de política que introducen incentivos negativos o positivos, según sea el tipo de las externalidades, para que los agentes privados, empresas, tomen las decisiones de inversión y negocio, en la dirección que optimice estos beneficios sociales. Sistemas tributarios diferenciales, cargas por compensación a impacto a ambientales, sistemas de protección, subvenciones, inversiones orientadas, entre otros instrumentos, son aplicados por el Estado como señales a los privados para el logro de estas externalidades.
Siguiendo la misma lógica aplicada al proceso de generación de riqueza privada, podemos afirmar que las empresas y cadenas generan externalidades que se convierten en productividad territorial, que se expresa en rentas sociales. Esto lo lamamos competitividad territorial que en últimas aparece como la suma de competitividad privada y externalidades. Un territorio competitivo no es, entonces, simplemente un territorio con firmas competitivas, es más que eso. Por ello tener firmas competitivas es necesario, pero no suficiente. Un territorio competitivo permite pensar que la riqueza privada se exprese en riqueza social, es decir, cerrar el círculo de una economía para el desarrollo, no sólo para la riqueza.
Veamos que en esta análisis podemos sintetizar tres puntos en los cuales el Estado aparece como actor fundamental: i) como proveedor de bienes públicos que permitan construir un escenario competitivo en el territorio, ii) como regulador de los mercados para garantizar el cumplimiento de sus condiciones mínimas y iii) orientador de las señales e incentivos que los mercados requieren para maximizar las externalidades positivas del aparato productivo.
Base económica regional
La referencia a una economía del territorio que se enfatiza en el análisis anterior, tiene una significativa importancia en la conformación de un objeto de análisis económico. Los territorios se definen a partir de una estructura de relacionamiento entre una población y un espacio ecológicamente definido. Hay una base física natural y otra base física construida por la intervención de quienes han residido en dicho espacio. Esta base física artificial, o construida, es la expresión de la acción humana sobre el espacio, como expresión del asentamiento o aprovechamiento de ese espacio. La población residente en estos espacios escribe una historia particular que puede ser leída a través de su cultura su tradición, su economía, sus relaciones sociales, sus instituciones y sus dinámicas políticas. Parte de esta expresión es la base física natural y construida.
Una categoría analítica que ayuda a comprender el territorio, y sus formas particulares de aproximación, es la definición y estructura del espacio territorial. Algo que podría ser referido como los límites del territorio, algo así como su extensión, sus fronteras. No hay otra forma de entender la cobertura de un territorio determinado, que las relaciones mismas entre los pobladores, vecinos, y el espacio físico. Estos límites se definen a partir de dinámicas singulares de diferentes órdenes. Si nos queremos referir a cuestiones de orden normativo-‐institucional, podremos ver territorios definidos por límites político-‐administrativos, del tipo municipio, departamento o nación. Sin embargo estos límites son referentes estáticos que recogen razones históricas. No siempre estos límites dan cuenta cabal de las relaciones que se dan en su seno o
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allende sus fronteras. Según las dimensiones que se quieran considerar, los límites de un territorio variarán con las realidades concretas del territorio. Superando la dimensión jurídica de las entidades territoriales, se encuentran otras definiciones de límites basadas en las dinámicas, interacciones o flujos que tienen los residentes del espacio. Por ejemplo, en la dimensión ecológica y ambiental, se pueden reconocer límites determinados por la extensión y cobertura de una cuenca o de un ecosistema particular. En términos culturales podríamos identificar otros límites en función de los espacios que alojan familias étnicas o con historias etnográficas comunes.
La esencia de la definición de estos límites territoriales reside en un concepto de territorialidad, entendida como los factores que condicionan la relación de pertenencia de la población con un espacio determinado. La territorialidad es una definición endógena. Cada cual se siente perteneciente a un territorio determinado, cada cual tiene una visión propia sobre el territorio, producto de su propia vivencia. Pero, adicionalmente, cada cual tiene una territorialidad múltiple, es decir que se considera simultáneamente perteneciente a diversos territorios, sean estos jerarquizados, por ejemplo, formar parte de su municipio, de su departamento, de una región o de una nación, pero también de territorios de diversa naturaleza, pertenecer a una cuenca, a un territorio indígena.
Cualquier esfuerzo por construir instituciones o entidades territoriales debe tener un soporte claro y evidente en esta territorialidad. No tiene sentido pensar en una región Bogotá-‐Cundinamarca si no existe una territorialidad clara que explique la unión de estos espacios. O, puesto en otros términos, los límites de una región deben ser definidos sobre la base de criterios claros y fuertes de territorialidad que no se crea por el voluntarismo normativista, sino que se lee de una realidad territorial dada.
En términos económicos, esta territorialidad se expresa por el desarrollo mismo de la economía en el espacio, por sus dinámicas, por sus áreas de influencia, por sus interdependencias o flujos que permiten establecer espacios integrados, que permiten establecer una forma de territorialidad económica.
¿Cuáles pueden ser los límites de una región económica, en el caso de Bogotá-‐Cundinamarca? Con seguridad no son los límites simples de orden administrativo. Es necesario entender cabalmente la economía regional para desentrañar la territorialidad económica que definen las fuerzas económicas que hay en el territorio y que proporcionará tanto viabilidad, como legitimidad, a la definición de una estructura regional. Es bueno recordar que en un modelo económico de mercado, las dinámicas productivas se construyen y gestionan desde el sector privado, el Estado puede dar señales, favorecer ciertos énfasis, pero no puede controlarlas, ni dirigirlas. Siendo así, en iniciativas privadas que responden a las lógicas de mercado, el voluntarismo de la política pública está fuera de contexto. La planeación y normatividad no tienen la capacidad de construir el escenario productivo que quieren, de forma diferente a la de pasar a través de la lógica de decisiones privadas, en otros términos, a través de la territorialidad económica construida por firmas, empresarios, cadenas y cluster, que enfrentan demandas cambiantes en un escenario y juego de lógica propia.
Los encadenamientos productivos, los mercados de factores y la estructura de la demanda son criterios para la articulación de una estructura económica regional. Siendo la productividad territorial un propósito explícito de una estrategia de integración regional, la definición de límites territoriales debe basarse en una idea clara de los mecanismos de construcción de esa productividad territorial, lo cual parte de entender cabalmente la economía del territorio.
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La región conformada por Bogotá y Cundinamarca tiene una base económica caracterizada por la integración de un área metropolitana nacional, consolidad, y una amplia región rural, claramente caracterizada. La reflexión sobre la integración de esta región cruza por la definición de los enlaces entre estas dos condiciones territoriales. De un lado, la metrópoli, tiene relaciones y dinámicas con ese mundo rural, que determina la racionalidad de sus necesidades de integración. Pero de otro lado Cundinamarca, con su carácter rural predominante, tiene sus propias lógicas de integración. Existe una marcada tendencia a privilegiar los motivos de la ciudad, sobre los motivos de la región rural.
Tratemos de hacer una reflexión sobre las bases que definen las relaciones económicas urbano-‐rurales, como un fundamento orientador de la visión de territorio, que debe guiar una visión de región. Para ello tratemos de entender la forma como se configuran los espacios económicos a partir de la condición básica de dotación de recursos naturales que caracteriza a la región circundante a la metrópoli. La ruralidad tiene su fundamento en el peso o papel de los recursos naturales en la configuración de una estructura económica. En la gráfica siguiente se pueden apreciar tres modelos diferentes de configuración de esta relación, recursos naturales-‐modelos territoriales.
Podemos ver tres patrones de localización de actividades económicas, que siempre tendrán referentes de localización poblacional. Cada patrón está determinado por un modelo tecnológico y cada uno de estos modelos se estructuran a partir de grandes revoluciones tecnológicas. El primer patrón, correspondiente al primer modelo tecnológico, corresponde a la revolución de la agricultura, desde la prehistoria hasta la revolución industrial, que determina el segundo modelo tecnológico y, por tanto, un segundo patrón de localización. Finalmente hay una tercera revolución tecnológica, la correspondiente a la de la informática y las comunicaciones que determina un tercer patrón.
El primer patrón, correspondiente a sociedades agrícolas, muestra un patrón eminentemente rural, con bajas densidades y lógicas de localización estrictamente dependientes de la localización de los recursos naturales. El segundo patrón, correspondiente a las sociedades industriales, tiene una menor dependencia de la localización de los recursos naturales y configura una ocupación con un peso mucho mayor de patrones urbanos, de alta densidad, y relativa independencia de la localización de los recursos naturales. El tercer patrón, correspondiente a la actual sociedad de la información y la comunicación, ha introducido un nuevo patrón de localización, que podemos
Localización recursos naturales
Rural Urbana Virtual
Tecnología III
Tecnología I
Tecnología II
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denominar, el patrón virtual, donde la revolución tecnológica ha diluido el sentido de tiempo y espacio y emergen tendencias hacia la deslocalización.
El punto destacable es que estos patrones, rurales, urbanos y virtuales, no son alternativos que se sustituyen, sino que la localización de la economía de una región es una combinación de estos patrones, tal como se aprecia en la forma como se estructura la relación recursos naturales-‐modelo de localización, que se presenta en el tercer patrón.
La territorialidad económica está definida por este patrón e indica una de las restricciones que tienen las visiones que quieren ver la región como un espacio para solucionar las demandas del patrón de localización urbana. Esta es una visión parcial, incompleta que se manifiesta en un bajo reconocimiento de los patrones de localización rurales y de los nuevos patrones virtuales, que condicionan el desarrollo de un modelo de economía territorial y la delimitación de un espacio regional.
Las interdependencias generadas por flujos económicos definen un nuevo relacionamiento de los espacios rurales, con los urbanos y con los procesos de deslocalización. Sin este fundamento la definición de territorio o región, no pasa de ser una manifestación voluntarista insostenible.
De aquí que sea crucial introducir las lógicas de localización, o deslocalización, así sea el caso, en la reflexión de definición de una territorialidad económica. El espacio regional que nos ocupa es una combinación de sectores económicos que configuran una base económica regional, pero las lógicas de localización de estos sectores son diferentes, pero determinan espacios continuos y complementarios entre los patrones urbanos y rurales.
En la gráfica siguiente se presentan las variables que determinan los incentivos de localización definen un patrón que explica las dinámicas, las energías, las inversiones, las fuerzas microeconómicas, las voluntades políticas, con las cuales se puede construir una política y una planeación creíble, viable y sostenible. Al fin de cuentas, son los atributos que tratan de optimizar los agentes económicos del territorio. En ellas se puede apreciar los puntos críticos que determinan la eficiencia o productividad de los procesos económico productivos involucrados en cada uno de los sectores económicos que concurren en un espacio o territorio dado.
Veamos de un lado una estructura sectorial básica, que con diferentes proporciones en término de contribución a la conformación de un producto territorial, están presentes en prácticamente la
AgriculturaMinería
Agro y eco turismoServicios
ambientales
IndustriaAgroindustria
Servicios a las empresas
Servicios personalesServicios estatales
Recursos naturales
InsumosMercados
Actividad económica
PoblaciónPoblación
Sector económico Lógica de localización
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totalidad de territorios rurales o urbanos. Todos tienen esta estructura, cambiando su composición.
Sólo los sectores primarios, agricultura, minería y servicio ambientales y los servicios de turismo, en especial de agro y eco turismo, están sobredeterminados por la localización y oferta de recursos naturales, aferrándose a patrones rurales de localización.
El patrón de localización de la industria, incluyendo la infraestructura, la construcción y la agroindustria, sector clave en la economía regional, tiene una lógica más compleja de optimización de una relación entre insumos y demanda. Condiciones de costos, definen patrones de localización que buscan beneficiarse de la proximidad a los mercados, predominantemente urbanos, las economías de aglomeración que ofrecen las ciudades y los costos de transporte de materias primas, o condiciones de oferta laboral.
Hasta aquí los sectores básicos primarios y secundarios, que siguen teniendo lógicas de localización claves para comprender los procesos de construcción de las economías territoriales, o regionales para este caso. Pero hay otro componente fundamental de las economías en los territorios, que dan cuanta de una tendencia común a las economías de nuestros países, se trata del proceso de terciarización de la economía, caracterizada por un incremento de la participación del sector servicios en la conformación del producto regional o territorial. Los servicios a las empresas, tienen una lógica de localización estrechamente ligada a la localización de las actividades primarias y secundarias, así como a la localización de las empresas mismas de servicios. Independiente de que se trate de un ámbito rural o urbano, estas empresas están condicionadas por su mercado empresarial.
Las empresas de servicios personales y servicios sociales tienen una lógica de localización más libre, ya que se localizan allí donde exista población, con algún grado de concentración o densidad. Actividades como la salud, la educación, el comercio, entre otros, definen espacios económicos a partir de los patrones demográficos de distribución de la población en el territorio. Finalmente los servicios de gobierno y financieros, se localizan en forma indiscriminada en cualquier sitio donde exista población o actividad económica.
Estos patrones permiten realizar una caracterización o configuración de la territorialidad económica que servirá de base para la definición de los límites de una región, teniendo en consideración que esta involucra localización urbana y rural y deslocalización virtual. Sin duda este es un ejercicio y reflexión obligatorio en la tarea de conformar regiones o de identificar territorios, como unidades económicas de planificación. Allí podría existir el fundamento para responder hasta donde va la territorialidad para la región Bogotá Cundinamarca, sobre la base de su realidad económica, antes que sobre un modelo deseado de integración territorial.
La competitividad territorial estará siempre condicionada por la capacidad de influir en los incentivos de localización, en forma tal que refuercen los patrones de distribución espacial de la población y las actividades económicas, ajustados a modelos tecnológicos particulares. Esta es la verdadera esencia de los escenarios posibles de desarrollo regional, concentrada, lineal o distribuida en el espacio regional.
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EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DESARROLLO RURAL EN LAS POLÍ-‐TICAS PÚBLICAS
Rafael Echeverri Perico Ana María Echeverri Pinilla
El desarrollo rural surge en paralelo a las estrategias definidas por los modelos de modernización e industrialización aplicados en América Latina en los años sesenta y setenta, en los cuales se privi-‐legia en forma explícita la concentración poblacional como base de la creación de grandes merca-‐dos laborales y de consumo, reforzadas por el principio de desarrolla hacia adentro, con alta inter-‐vención pública y una economía cerrada. La combinación de una creciente demanda de mano de obra industrial, urbana, con la modernización de la agricultura, fortalecida bajo el signo de la revo-‐lución verde que elevó la productividad de la mano de obra en la agricultura comercial y generó condiciones que impidieron el crecimiento de los ingresos de los trabajadores y pequeños propie-‐tarios rurales, al constituir una economía que tampoco fue generadora de un empleo formal y productivo en el campo.
La más consecuencia de este proceso fue el de una intensa migración rural – urbana que se ha mantenido hasta el presente y que se expresa, en que la población rural total de América Latina no ha variado significativamente en décadas, en términos absolutos, manteniéndose en torno a 120 millones de habitantes durante los últimos cuarenta años10. Esto significa que el campo no se ha despoblado, sigue teniendo la misma población, pero el crecimiento vegetativo de su población, sustancialmente mayor que el de la población urbana, se ha compensado por la migración hacia las zonas urbanas. Colombia no es la excepción, su población rural, que en 1970 eran 9.6 millones de habitantes, alcanza ahora apenas 10.6 millones, siendo uno de los países que aún registra tasas que mantienen casi constante su población rural, al tiempo que en similar período Brasil bajó su población rural de 42 a 33 millones, o Argentina lo hizo de 5 a menos de 4.
MODERNIZACIÓN DEL CAMPO
Las estrategias de fortalecimiento y fomento de una agricultura moderna y la apertura de frentes de producción orientadas al monocultivo de comodities, particularmente cereales, profundizó la segmentación de la agricultura entre sistemas productivos de pequeños productores, soportadas en la mano de obra, y la empresa agrícola, soportada en el capital y la tecnología. Esto dio origen a la necesidad de diferenciar políticas sectoriales agrícolas entre una empresarialización capitalista de la agricultura, por un lado, y la subsistencia de sistemas productivos basados en agricultura familiar y débil vinculación a los mercados.
Una de las estrategias de desarrollo que más han pesado históricamente sobre el sector agrícola, fue la que se orientó para garantizar precios bajos de los alimentos para cubrir las crecientes de-‐mandas de la población urbana. Los términos de intercambio se hicieron desfavorables para el sector productor agrícola y durante décadas tiene lugar un proceso de descapitalización del cam-‐po, producto del llamado impuesto a la agricultura. Las estrategias de política sectorial, para res-‐
10 Cepal, http://www.eclac.org/celade/publica/bol63/BD6311.html
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ponder a las condiciones de estrategias macro, se centró en la búsqueda de incrementos de la productividad agrícola. Dos procesos marcan la década de los años sesenta: una revolución tecno-‐lógica, denominada la revolución verde, que transformó en breve tiempo las bases tecnológicas de producción de cereales, incidiendo sustantivamente en el incremento de la productividad agrícola; y el interés por reordenar el acceso a los factores productivos, en particular la tierra que venía sometida a modelos de concentración improductiva, heredera de los sistemas feudales imperan-‐tes desde la colonia.
Los marcos conceptuales aplicados al desarrollo agrícola, se orientaron desde la década de los años 60, por varias décadas, al privilegio de las estrategias de desarrollo tecnológico, con amplios sistemas de extensionismo agrícola que buscaban generar procesos de reconversión productiva hacia la modernización de la explotación agrícola y, de otro lado, en la optimización de los siste-‐mas de dotación de activos productivos, como respuesta al reconocimiento de los extremos de concentración, particularmente de concentración improductiva de la tierra.
El sustento de esta visión estuvo soportada en la comprensión de que la baja productividad, como resultado de la resonancia entre baja tecnificación e ineficiente dotación de factores, de la agricul-‐tura era el lastre fundamental que mantenía el atraso del campo y la brecha urbano rural, que se acentuaba rápidamente. El sentido sectorial agrícola de esta visión se vio reflejado en una expan-‐sión muy significativa de distintas formas de intervención pública, que incluyeron la creación de múltiples instituciones para el fomento de la actividad agrícola, con numerosos mecanismos de intervención, que incluyeron ambiciosos planes indicativos de producción agrícola para conciliar las estrategias de política y la inversión pública.
REFORMA AGRARIA INTEGRAL
Pero sin duda, la estrategia más representativa desde mitad del siglo XX, es la reforma agraria. El punto de partida de esta estrategia fue el reconocimiento de que la modernización capitalista de la agricultura no era posible sobre la base de la prevalencia de modelos feudales de concentración improductiva de la tierra que impedía que esta cumpliera con su papel de factor productivo deto-‐nador de la modernización. No es de menor importancia el impulso que surgió de las preocupacio-‐nes surgidas por el triunfo de la Revolución Cubana y el interés de los Estados Unidos por alcanzar un Nuevo Pacto con América Latina, que se tradujo en la Alianza para el Progreso, uno de cuyos pilares fue la reforma agraria.
Una verdadera escuela de pensamiento y generación de políticas públicas para la reforma agraria, nació y se expandió en la región, liderada por Colombia, donde se instaló el Centro Internacional para la Reforma Agraria, de la mano del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultu-‐ra, IICA. Desde allí se generó un marco conceptual, metodológico e instrumental de enorme in-‐fluencia en la mayor parte de los países, de los cuales fueron miles de técnicos y funcionarios ca-‐pacitados dentro de este ambicioso programa.
La esencia conceptual de la reforma agraria, como antecesora del desarrollo rural, fue su com-‐prensión integral de los procesos necesarios para establecer una dotación inicial de factores pro-‐ductivos a los pequeños productores campesinos. Esta reforma agraria entendió la producción de los pequeños productores desde una perspectiva completa, más allá del factor tierra. Si bien el acceso a la tierra es el punto de partida, esta no resultaba determinante, ni hacía viable, la empre-‐sa agrícola, si no se consideraba un paquete de factores entre los que se incluían la capacidad em-‐
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presarial, recursos de preinversión, inversión para la capitalización, acceso a tecnología y acceso a capital de trabajo. Esto implicó que, de la mano de los procesos de reparto de tierras, se desarro-‐llara una compleja trama institucional para proveer crédito y otros mecanismos de financiamiento, sistemas de capacitación y extensionismo públicos de amplia cobertura.
Los años 60 y 70 del siglo pasado, significaron el florecimiento y expansión de una institucionali-‐dad pública de apoyo a la agricultura, muy grande en casi la totalidad de países de América Latina. Este crecimiento se relaciona claramente con el período de vigencia del modelo económico deno-‐minado de sustitución de importaciones, cuyo rasgo fundamental es la alta intervención pública en la dirección y desarrollo de la economía. Es por ello que el modelo de reforma agraria y de política agrícola de este período está acompañado por un modelo de intervención en los mercados agríco-‐las de enorme importancia, a través de instituciones públicas que tenían el monopolio del comer-‐cio exterior de productos agrícolas sensibles, particularmente cereales. Las bases conceptuales de este proceso se sustentan en una estrategia de modernización dirigida, con fundamento en la in-‐dustrialización rápida y la incorporación capitalista del campo al nuevo modelo económico, como fundamentos necesarios para garantizar el despegue de la economía que se tradujera en creci-‐miento, distribución y bienestar.
Si bien, los resultados de estos procesos de reforma agraria son disímiles en la Región, sus impac-‐tos no estuvieron a la altura de las expectativas y de las inversiones humanas, institucionales y financieras realizadas, no obstante, cincuenta años después del inicio y auge de estos procesos, la realidad del diagnóstico y de las soluciones, no dista mucho de su concepción original. Países como Brasil o Colombia, para citar sólo dos casos, mantienen la reforma agraria como estrategia central de su agenda rural. Sin embargo, hay concepciones que se han introducido y políticas que han ido complementando esta visión inicial.
Uno de los más importantes conceptos que emergen como aprendizajes de estos años de política pública, es el reconocimiento de las imperfecciones de los mercados rurales, como fundamento para entender las dificultades para que esta pretendida modernización, llegue al pleno de la agri-‐cultura. En primer lugar el mercado de tierras que tiene enormes distorsiones, usos especulativos, informalidad, evasión y elusión tributaria, que en el caso de Colombia habría que agregar el inte-‐rés espurio de los violentos. En segundo lugar, el del mercado laboral en el cual se presenta una enorme segmentación, que incluye la diferenciación de los sistemas productivos entre aquellos basados en el autoconsumo, con base en la mano de obra familiar; los diferentes modos de subor-‐dinación, como la aparcería; la enorme informalidad del trabajo asalariado; e inclusive, como se reconoce en países como Brasil, la presencia de trabajo esclavo. En tercer lugar, los fenómenos de concentración monopolística de los eslabones de la cadena de producción agrícola que va desde la provisión de insumos, hasta los sistemas de comercialización y distribución de productos agrícolas que caracterizan las cadenas de valor de los productos agrícolas.
EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL
Este reconocimiento dio origen a la necesidad de introducir estrategias diferenciadas y a asumir una estructura estratificada de productores agrícolas, frente a los cuales se requería una estructu-‐ra de políticas de intervención focalizada. En particular se introduce un concepto que será deter-‐minante de las políticas desde finales de los años setenta, con la clasificación de agricultores en tres categorías básicas, aún con variaciones de país a país. La primera de agricultores de subsisten-‐cia, con muy bajas dotaciones de factores productivos, baja capacidad, alto autoconsumo y poca
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vinculación con los mercados; la segunda, de productores pequeños y medianos con capacidad y vocación para su inserción en los mercados, capacidad de acumulación y capitalización del em-‐prendimiento agrícola y alta capacidad innovadora, aún con un componente importante de mano de obra familiar; y tercero, la empresa agrícola comercial, totalmente vinculada al mercado, inclu-‐so exportador, basada en mano de obra asalariada y con niveles importantes de inversión.
Esta clasificación se hizo muy importante cuando aparecen los primeros conceptos de desarrollo rural, cuya principal expresión fue la estrategia denominada, en forma genérica, como el Desarro-‐llo Rural Integral, DRI, que fue impulsada desde las agencias multilaterales, particularmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo en toda la Región. El concepto que desa-‐rrollo rural aparece asociado justamente a una estrategia que apareció como una innovación con-‐ceptual, metodológica e instrumental de la política pública. Su primer rasgo distintivo fue su explí-‐cita orientación a la inserción de los productores de la segunda categoría mencionada, es decir a aquellos productores pequeños con potencial de integración exitosa en las cadenas de valor agre-‐gado y en los mercados, bajo criterios de eficiencia económica y fortalecimiento de su capacidad empresarial. El segundo rasgo, fue que planteó en forma clara un diagnóstico de base más allá de la finca productora e identificó la importancia de la creación de bienes públicos necesarios para alcanzar los niveles de productividad para hacer posible la consolidación de la pequeña agricultu-‐ra. El tercer rasgo que le es reconocido, fue la concepción de modelos de gestión que se acercaban a los procesos de descentralización, con especial importancia de modelos de cofinanciación entre el nivel nacional y las entidades territoriales. Finalmente, se le identifica como un modelo donde la participación de los actores sociales y productores tuvo un papel de significativa importancia en modelos de planeación participativa.
El desarrollo rural, como concepto asociado a una política pública específica, surge en este marco, echando raíces profundas y modificando sustantivamente las visiones tradicionales de agricultura familiar o de pequeña agricultura o de economía campesina, ampliando su espectro de preocupa-‐ción a todos los elementos extra finca, que entran a determinar la productividad y se hacen de-‐terminantes para dar viabilidad a la pequeña y mediana agricultura.
Pero es necesario destacar que esta visión de desarrollo rural estaba inicialmente orientada a las actividades productivas, aún cuando no exclusivamente, agrícolas, representado en temas como vías, electrificación, comercialización, irrigación, temas ambientales, tierras y otros servicios para la producción. Posteriormente se le asignaron responsabilidades que ampliaron de alguna forma su sentido estrictamente sectorial, para incluir áreas como servicios públicos y vivienda. Sin em-‐bargo, los programas DRI giraron en torno a una concepción de instrumentos sectoriales relacio-‐nados a la agricultura para apoyar la modernización de la producción rural.
Diferentes programas han ido sustituyendo paulatinamente estas estructuras de enorme significa-‐do e influencia en la Región, todas ellas bajo el manto, ya asimilado, de políticas de desarrollo ru-‐ral. Este concepto se asigna a las políticas que tienen como objetivo la inclusión de los pequeños productores como una de sus bases, tanto en términos productivos, como en sus aspectos sociales y de calidad de vida. En esencia, se trata de políticas que buscan el fortalecimiento y expansión de una clase media rural, basada en productores agrícolas insertados en las dinámicas de mercados.
LO RURAL COMO UNA FORMA DE TERRITORIO
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Sin embargo, es necesario, en este punto, destacar una transformación de enorme significado que ocurre en las últimas décadas con la población rural. En los años sesenta era nítida la predominan-‐cia del sector primario como sustento del empleo e ingreso de la población rural, pero esto fue cambiando en forma significativa, producto de los procesos mismos de integración económica de las zonas rurales, los cambios en educación, comunicaciones e información. Hoy la mayor parte del ingreso de los pobladores rurales proviene de fuentes no agrícolas. Este hecho refleja uno de los dilemas paradójicos de la realidad de la economía rural. Entre la población rural de medianos y grandes productores, la mayor fuente de ingresos es la actividad agrícola y en el otro extremo, los más pequeños productores agrícolas tienen ingresos no agrícolas que llegan a representar más del 70% de su ingreso total, como es el caso de México, pero que es un patrón generalizado en Améri-‐ca Latina. Esto significa que la unidad productiva rural, objeto del desarrollo rural en su acepción agrícola, es una unidad sectorialmente diversificada.
Sectores como los servicios, la construcción, el comercio y la industria han sustituido la agricultura como principal fuente de trabajo y generación de riqueza en el campo. Si bien, esto no es aplicable a la totalidad de los espacios rurales, dada su gran heterogeneidad, la realidad es que el desarrollo rural en su concepción original, al mantener un sentido sectorial, dejó de lado las áreas más diná-‐micas de las economías rurales, con mayores niveles de productividad del factor trabajo.
De otro lado, los procesos de integración regional y el proceso de urbanización de nuestros países, hizo más evidente la importancia de las relaciones urbano – rurales como fundamentos o motores de desarrollo rural. El mundo rural, se hizo cada vez más conectado y dependiente de las redes urbanas, particularmente de los centros locales y regionales, creando lazos de relaciones que ad-‐quieren importancia en la generación de oportunidades para el desarrollo rural.
Es en este marco en el cual nace la importancia de entender el espacio rural más allá de los pe-‐queños y medianos productores agrícolas y asumir visiones más integrales. Conceptualmente se avanzó hacia una visión de la agricultura como un sistema complejo, un sector económico con particularidades muy significativas para el desarrollo en general. Uno de sus reflejos son las nuevas visiones de política, en lo años noventa, reconociendo e incorporando las cadenas de valor que conforman ese sistema agrícola. Es el comprensión de que la productividad, rentabilidad y compe-‐titividad de la agricultura no se puede limitar a lo que ocurre en la producción primaria, sino que debe considerar los eslabones de provisión de insumos, servicios financieros y tecnológicos, aco-‐pio y distribución, procesos agroindustriales de transformación, beneficio y calidad de producto y comercio al por mayor y detal. Esta visión extiende, en forma sustantiva, el espectro de acción de las estrategias de desarrollo de la agricultura y del desarrollo rural, entendido desde su visión sec-‐torial agrícola, incorporando las políticas comerciales, industriales y de desarrollo de servicios, como componentes obligados en una política sectorial agrícola.
A partir de esta concepción, desde los años noventa emergen políticas públicas que hacen énfasis en un tratamiento de las cadenas agrícolas en su conjunto, intentando la integración de los dife-‐rentes eslabones productivos que los componen y ajustando los instrumentos de intervención a diagnósticos y análisis integrales de cadena o sistemas producto, como son llamadas en algunos países. La importancia de las cadenas productivas se puede apreciar en una mayor comprensión de los sistemas de producción agroalimentaria o agroenergética, que muestran sistemas más am-‐plios que facilitan la comprensión y su intervención.
El segundo aspecto destacable, es el reconocimiento de la multifuncionalidad de la agricultura sobre las dimensiones no económicas del desarrollo. Este concepto, que se hace fuerte como justi-‐
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ficante de los subsidios que Europa y Estados Unidos ha dado a sus agriculturas por décadas, asu-‐me que este sector tiene características, en comparación con otros sectores de la economía, que le hacen estratégico por sus efectos, negativos o positivos, sobre las dimensiones ambientales, sociales, políticas y culturales de la sociedad. La agricultura se reconoce como un eslabón econó-‐mico para alcanzar un desarrollo equilibrado, eficiente y justo. De esta forma se relaciona la agri-‐cultura con las dimensiones no económicas y se le asigna un papel que va más allá de sus meras consideraciones productivas básicas y que se reflejan en las externalidades desde y hacia el en-‐torno en el cual se desarrolla dicha actividad.
Es allí donde las visiones convergen en un análisis más amplio, comprehensivo, integral y sistémico y se hace pertinente la aproximación a visiones, conceptos y teorías de abordaje de las dimensio-‐nes espaciales del desarrollo, creando un puente conceptual que acerca el desarrollo rural con el desarrollo territorial, o regional, que tiene un amplio recorrido desde décadas atrás. Esta visión resulta coherente con los tres objetivos implícitos de la política de desarrollo rural: 1. aprovechar el potencial de un tipo de empresa agrícola, como sector dinámico para crear clase media rural; 2. logro de mayores niveles de productividad y competitividad a partir de la integración de cadenas de valor agrícolas; y 3. optimizar las relaciones no económicas, multifuncionalidad, entre la agricul-‐tura y su entorno. La incorporación de lo espacial en el marco del desarrollo rural, tiene elementos concretos en cada uno de los tres conceptos – objetivos – mencionados.
El potencial generador de una clase productora dinámica e integrada a los mercados pasa por la posibilidad de contar con redes de productores en espacios de aproximación que haga viable la creación de condiciones de cadena para un desarrollo sostenido de una actividad agrícola particu-‐lar. Un productor agrícola pequeño o mediano, no existe aislado de otros productores similares a él, no es viable. Las estrategias focalizadas a productores individualmente considerados, tienen la debilidad de no aceptar que sus verdaderas potencialidades estás determinadas por su condición de formar parte de un conjunto de productores complementarios. Este no es un deseable, es una realidad fácil de constatar en la forma como se han constituido y subsistido durante décadas los sistemas de producción agrícolas basados en la pequeña y mediana propiedad. Otra cosa puede decirse de la gran empresa agrícola. Pero estas agrupaciones espaciales de productores tienen una localización concreta y llegan a ser muy heterogéneas, implicando una variedad amplia de condi-‐ciones diferenciadas por espacios o localizaciones. Este es el primer elemento a considerar, desde una perspectiva espacial o territorial, que evidencia la conveniencia de pensar en las políticas para zonas productoras de una cadena específica, antes que en estrategias para atender a productores individuales de un producto en particular. En otras palabras, se requieren estrategias para grupos de productores, antes que políticas para productores.
El segundo tiene que ver con la forma como se abordan las estrategias de cadenas productivas para el desarrollo rural. Las cadenas tienen eslabones y relaciones que se van relacionando de acuerdo con su contribución individual a la formación del valor agregado de un producto en su mercado de destino final, lo que hace que una cadena incorpore muchos componentes no locali-‐zados, por ejemplo las empresas productoras de semillas o agroquímicos especializados. Sin em-‐bargo, en las dinámicas de formación del valor de la producción agrícola, opera un sistema locali-‐zado de producción que, si bien, es expresión de las lógicas de la cadena, no contempla todos sus eslabones, al tiempo que vincula otros no considerados parte de la cadena. Se trata de los cluster productivos o aglomeraciones de empresas que garantizan las condiciones para que una determi-‐nada actividad productiva se genere, incorporando, en concreto, los productores agrícolas, los prestadores de servicios, los comercializadores, las instituciones y otras actividades que hacen posible y potencian la actividad productiva. El cluster productivo es un espacio económico con
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referencia específica a un espacio geográfico, a un territorio, y demanda un tipo de políticas públi-‐cas específicas, focalizadas, diferenciadas y especializadas.
Ahora, en consideración al tercer concepto clave, el de la multifuncionalidad, el espacio aparece como el escenario donde se realizan las externalidades de la producción agrícola. Los efectos am-‐bientales son localizados e inmediatos al entorno de la actividad productiva, hay un espacio de influencia; los impactos sobre los aspectos sociales, por ejemplo el empleo, se producen en un espacio geográfico concreto al ligar trabajo y localización residencial; los impactos políticos y cul-‐turales igualmente tienen un espacio concreto, un efecto de proximidad. La doble relación de las externalidades de la actividad productiva, la que considera las facilidades que un espacio o territo-‐rio le proporciona a una empresa, denominada competitividad sistémica, de un lado, y los efectos que la actividad de esa empresa tiene sobre su entorno, rentas sociales originadas en actividades privadas, es la esencia de una visión multidimensional de la agricultura y uno de los más importan-‐tes motivos para considerar un enfoque territorial para el desarrollo rural.
Hasta ahora, hemos repasado los fundamentos del surgimiento de una aproximación espacial o territorial del desarrollo rural, desde una perspectiva del desarrollo económico. Sin embargo es necesario considerar el enorme peso que ha tenido la evolución política de la Región en este pe-‐ríodo y, en particular, la evolución de las democracias locales y las democracias participativas. Este es un proceso que no es exclusivo del mundo rural, pero que ha tenido una gran influencia en los nuevos enfoques aplicados en las políticas públicas. Se trata de las formas como los países de América Latina han venido construyendo, o reconstruyendo en muchos casos, las estructuras de-‐mocráticas tan duramente golpeadas por regímenes totalitarios que cubrieron la casi totalidad de nuestros países hace apenas tres décadas.
El creación de nuevos espacios de participación de los actores sociales, particularmente de los productores, se introducen desde las concepciones de la reforma agraria integral y son reforzados por los procesos de desarrollo rural. Son amplias las figuras de organización que se promovieron en la búsqueda de estructuras institucionales que le dieran viabilidad, legitimidad e influencia a los beneficiarios, integrando diferentes formas de autogestión y apoyo a propuestas e iniciativas co-‐munitarias y locales.
Conceptualmente la participación tiene varios fundamentos que es necesario destacar. La capaci-‐dad de decisión por parte de los receptores de las intervenciones públicas, ha sido un aspecto de permanente debate y se ha expresado de diversas formas en las características de los instrumen-‐tos de la política. La tradición de las estrategias de fomento productivo se basaban en decisiones públicas centralizadas, donde los ministerios de agricultura, aún con estructuras institucionales desconcentradas, tomaban las decisiones sin considerar las opiniones de los actores rurales, los cuales estaban relegados al papel de beneficiarios pasivos de la acción del Estado.
Surgen durante los años ochenta del siglo pasado, múltiples propuestas en contra de esta visión, introduciendo la participación como una categoría a ser considerada y luego lo participativo como un atributo que debería formar parte de las iniciativas públicas. Así como se abrió camino una visión integral, se fue consolidando una visión participativa, que adjetivó las estrategias de desa-‐rrollo rural. Sin embargo, esta es una historia aún lejos de acabar, ya que es muy difícil creer que se ha logrado permear plenamente la institucionalidad con modelos profundos de participación.
La participación significa una nueva institucionalidad, con nuevas reglas y nuevos arreglos, que se han ido introduciendo en reformas estructurales, que forman parte de las grandes transformacio-‐
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nes realizadas en las décadas finales del siglo XX. Sinteticemos esta transición institucional en la cual el Estado Nacional, como instancia institucional, ha ido cediendo competencias y poder, en procesos simultáneos e interrelacionados de irrupción de nuevas institucionalidades. Una dimen-‐sión de esta transición esta dada en las relaciones entre lo público y lo privado, que reordena el papel de los agentes públicos y de los actores privados, marcado por un repliegue de la interven-‐ción del Estado, que se traduce en profundos procesos de privatización de actividades económicas que habían sido asumidas directamente por empresas públicas y que son entregadas al sector empresarial privado. En esta misma dimensión se produce el reconocimiento de un proceso social y político producto de la presión de la sociedad civil por espacios más amplios de poder, expresa-‐dos en la explosión de numerosas formas de organización del denominado tercer sector, que ad-‐quiere muy diversas formas de organización, desde organizaciones no gubernamentales, asocia-‐ciones gremiales, sindicatos, organizaciones de base, comunidad organizada y otras formas de asociación que lucha por mayores espacios políticos, en lo que constituye un franco proceso de participación. De esta forma se genera un proceso de reforma que cambia las relaciones, compe-‐tencias y significado de los agentes sociales en una nueva relación Estado – Sociedad Civil y rela-‐ción Público – Privado.
Pero este proceso de transición institucional tiene otro componente en la dimensión territorial, que se expresa en la cesión de competencias desde la Nación hacia otros niveles territoriales, ha-‐cia lo local, en procesos de descentralización, municipalización, regionalización o federalización y, hacia lo global, en procesos de integración regional, internacionalización, mundialización o globali-‐zación. Dos direcciones de un proceso que asigna responsabilidades, competencias y capacidad de decisión a nuevos actores institucionales. Es en este marco político donde el territorio adquiere una renovada valoración, pero siempre considerando esta visión escalar que va desde local, hasta lo global, haciendo que sea necesario prestar atención a un ordenamiento territorial, que permita establecer nuevas reglas de juego para la interrelación armónica de estos diferentes niveles.
Esta tendencia institucional, en sus dos dimensiones, es generalizada, y se impone como parte de los ajustes estructurales aún no concluidos y se repite, con sus particularidades nacionales, en la mayor parte de nuestros países. Estos cambios institucionales constituyen otro de los rasgos dis-‐tintivos de una nueva generación de políticas públicas soportadas en una institucionalidad caracte-‐rizada por un componente crítico del Estado como movilizador, articulador y cogestor de las ac-‐ciones del desarrollo. Es por ello que las diferentes concepciones de estrategias de desarrollo rural con enfoque territorial han acogido la participación como uno de sus ejes, otorgando un papel preponderante a los actores sociales que pasan de ser objetos de las intervenciones públicas, a ser los sujetos, activos, de la identificación de sus propias necesidades y de caminos para solucionar-‐los, en una interlocución permanente con las políticas públicas.
Pero esta participación ha vivido un proceso de transformación a lo largo del tiempo. En las prime-‐ras épocas se limitaba a la posibilidad de expresar sus opiniones, necesidades y requerimientos en la conformación de planes de acción para la aplicación de políticas normalmente estructuradas desde los niveles centrales públicos. Esta fase se puede denominar de consulta, que permitió in-‐troducir ajustes valiosos, particularmente expresados en modelos de focalización y diferenciación de los instrumentos de intervención pública, como consecuencia de la enorme diversidad y hete-‐rogeneidad que estas consultas evidenciaron, lo que puso en entredicho el carácter homogeneiza-‐dor de estrategias de desarrollo rural promovidas en las décadas de los sesenta y setenta. Otro de los rasgos de la participación fue el concepto de corresponsabilidad en la cual se concibe que las comunidades y productores tienen un potencial para aportar al logro de los objetivos establecidos por las diferentes políticas públicas, incorporando a sus organizaciones como gestores de compo-‐
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nentes de los programas públicos, desplazando a los funcionarios estatales como únicos ejecuto-‐res de las políticas. Sin embargo, hasta finales del siglo pasado, la participación seguía siendo orientada exclusivamente por un libreto de política establecido en forma centralizada, a pesar de los intentos por establecer un modelo de gestión abajo – arriba, como era preconizado por los diseñadores de políticas públicas.
Es la acción colectiva la que introduce un concepto mucho más amplio de la participación, dándole un carácter político decisivo a los mecanismos institucionales de formulación y gestión de las polí-‐ticas públicas. Esta aproximación conceptual forma parte de las denominadas teorías instituciona-‐listas que estudian y explican los procesos de elección y decisión de los individuos, sean en forma aislada o en grupo, sus intereses y las expresiones que estas tienen en la definición de estrategias para alcanzar sus metas y objetivos. El concepto de acción colectiva recoge las decisiones y actua-‐ciones de un grupo que actúa en busca de un objetivo común. Es justamente este, el contenido que otorga fuerza a una nueva forma de gestión del desarrollo, donde las comunidades empren-‐den autónomamente formas propias de organización, permanentes o esporádicas, y acometen acciones, independientes o vinculadas a programas públicos. En este marco, la participación pasa de ser una búsqueda de opiniones desde la institucionalidad pública, visión reactiva, a ser un re-‐conocimiento de las capacidades de las comunidades o productores para su auto – institución.
Los procesos que subyacen a la organización y movilización social, en un marco territorial, tienen fundamento en el carácter histórico de la construcción del territorio, entendido este como un pro-‐ducto social, tejido sobre la base de procesos de apropiación del espacio y de la configuración de dinámicas ecológicas, económicas y políticas. La cultura, en su sentido más amplio, integra toda la tradición de estos procesos, con referencia a un espacio concreto, sea este local, regional o nacio-‐nal. La cultura expresa una cosmovisión, unos valores, unas reglas y pactos, formas propias de organización y expresión social que se traducen en un sentido de pertenencia, adscripción, a un colectivo de referente territorial. Esta cultura es la que explica la base de la unidad en torno a in-‐tereses comunes. No son los problemas y las necesidades la fuerza social y política clave de la ac-‐ción colectiva, es la expresión cultural de una sociedad, ligada o cohesionada por una cultura, que se manifiesta en identidad territorial, la cual actúa como forjador de una manifestación política que podemos denominar territorialidad. Esta fuerza social es el fundamento para comprender adecuadamente la naturaleza de los procesos que fundamentan el enfoque territorial.
La capacidad creativa de la acción colectiva se ha visto reflejada en innumerables estrategias co-‐munitarias que se han marcado un intenso proceso de innovación social, donde se refleja clara-‐mente que las soluciones a los problemas inherentes al desarrollo, no provienen exclusivamente de las intervenciones del Estado. Se entiende por innovación social el proceso de organización, gestión y ejecución de acciones específicas que cambian la forma como un grupo social aborda sus problemas comunes y modifica, en su actuación, una actitud pasiva, a través de la iniciativa colec-‐tiva. Este proceso no es nuevo, por supuesto. Las sociedades siempre han buscado formas solida-‐rias para enfrentar sus problemáticas, en procesos de autogestión o simplemente contestatarios. Sin embargo, lo que aparece como una novedad, es la forma como el Estado y la política pública define un nuevo espacio de legitimidad a estos procesos y los incorpora a las estrategias expresa-‐das en programas, iniciativas y proyectos.
En las estrategias de política pública para el desarrollo rural en la década pasada, se observa una nueva forma de interrelación entre las instancias públicas y los actores sociales, en las cuales se definen mecanismos explícitos de reconocimiento, legitimidad y representatividad de estos proce-‐sos sociales, dentro de un marco mucho más explícito de cogestión público – privada – comunita-‐
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ria, por medio de estructuras institucionales que le dan abrigo. Esto se ha reflejado en el estable-‐cimiento de redes de colegiados de amplia representación, cuya más nítida expresión son las redes de Consejos Territoriales (municipales y regionales) de Desarrollo Rural, a los cuales se les asigna un papel determinante en los procesos de planeación y gestión de los componentes prácticos de las políticas públicas. Estas estructuras ordenan la participación y le asignan un espacio funcional de enorme importancia en las estrategias, constituyéndose en los órganos consultivos de las deci-‐siones de planeación, inversión y control social de las políticas públicas.
El surgimiento de estas estructuras es un rasgo común en las estrategias de desarrollo rural terri-‐torial en la casi totalidad de los países latinoamericanos que las han acogido, dando lugar a uno de los más significativos avances en la concepción de la participación y gestión del territorio, que consiste en la introducción de procesos de negociación en busca de diagnósticos, propuestas, vi-‐siones, definiciones de prioridades y cursos de acción basadas en consensos territoriales. El con-‐cepto de visión de territorio, engloba el fundamento de estos procesos que van más allá de la vi-‐sión tradicional de la participación, ya que se concreta en una lógica de construcción desde el te-‐rritorios mismo, con sus actores como sujetos decisorios y con el reconocimiento de legitimidad por parte del Estado. Esta visión de territorio se traduce en un proyecto territorial que encausa las fuerzas sociales y económicas con el apoyo convergente de los instrumentos de política pública.
Nueva Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano de México
La evolución de la realidad agraria de México, ha llevado al nuevo gobierno del PRI a tramitar, Congreso de la Unión una reforma de la Ley de Administración Publica, con el propósito de crear un nuevo marco para atender el tema agrario en México (Cámara de Diputados, 2012). Transformación institucional que tiene elementos innovadores, audacia conceptual y enormes desafío que darán mucho de que hablar en los próximos años a analistas e investigadores preocupados por la institucionalidad para el mundo rural de nuestros países. Con el propósito de contar con una política integral que permita el ordenamiento permanente y debidamente planificado del territorio nacional, se crea la nueva Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. La Secretaria tiene como principal tarea impulsar, en coordinación con las autoridades estatales y municipales, la planeación y el ordenamiento del territorio nacional para su máximo aprovechamiento, con la formulación de políticas que armonicen el crecimiento o surgimiento de asentamientos humanos; la regularización de la propiedad agraria y sus diversas figuras que la ley respectiva reconoce en los ejidos, las tierras ejidales, las comunidades, la pequeña propiedad agrícola, ganadera y forestar, y los terrenos baldíos y nacionales; el desarrollo urbano con criterios uniformes respecto de la planeación, control y crecimiento con calidad de las ciudades y zonas metropolitanas del país y su respectiva infraestructura de comunicaciones y de servicios, además de la planeación habitacional, el desarrollo de vivienda y el aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del país. Esta reforma es un parte aguas en la forma como se entiende lo territorial en México y establece un punto central de nuestra discusión del concepto rural en México. La fusión de tres temas esenciales del desarrollo equilibrado y de la cohesión territorial del país, se han fusionado en una estrategia que reconoce su carácter sistémico. Lo agrario, lo territorial y lo urbano, juntos, unidos en institucionalidad como reconocimiento de su integralidad en la realidad.
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DEL ENFOQUE TERRITORIAL A LA GESTIÓN TERRITORIAL
Rafael Echeverri Perico Ana María Echeverri Pinilla
Las políticas públicas han ido evolucionando al tenor de estos procesos político institucionales, reflejando de diversas formas la introducción de estos conceptos en las decisiones estratégicas y su instrumentación, conformando lo que ha venido a llamarse una nueva generación de políticas públicas para el desarrollo rural, cuyo rasgo fundamental ha sido la introducción del denominado enfoque territorial. En realidad no hay una única concepción que oriente estas políticas, no hay un recetario, como ha ocurrido tradicionalmente con otros enfoques, por ejemplo con la reforma agraria integral o con el desarrollo rural integral. Estas políticas se han ido configurando en proce-‐sos más complejos de evolución institucional, con un alto contenido de presión, negociación y pactos sociales, como son los casos de México y Brasil. Sin embargo, a pesar de ello, si se pueden extraer los fundamentos que expresan este paso de la concepción a la acción, englobado en un proceso concreto denominado gestión territorial, que indica la forma como se han ido introdu-‐ciendo los conceptos y procesos descritos arriba, en decisiones, acciones e instrumentos de políti-‐ca pública.
Es importante insistir en que las políticas territoriales constituyen un conjunto amplio de interven-‐ciones públicas, cuyas estrategias más reconocidas son el desarrollo regional y urbano, el ordena-‐miento ambiental y los procesos institucionales de ordenamiento territorial, en el sentido de defi-‐nición de competencias y recursos en los diferentes niveles territoriales. Estas políticas tienen una larga tradición que arranca desde mediados del siglo pasado y, en estricto sentido, han incorpora-‐do lo rural como parte sustantiva de lo territorial, a pesar de que son reconocidas principalmente por su significativa influencia en la configuración de la estructura urbana de la región. El desarrollo rural, puede verse como componente natural de estas políticas de desarrollo territorial, sin em-‐bargo, por diversas razones, este se ha impregnado de un profundo sentido sectorial, como ya hemos visto. Por ello, el proceso al que queremos referirnos, que denominamos nueva generación de políticas públicas, lo referimos a la forma como el desarrollo rural transita hacia su involucra-‐miento con las políticas de desarrollo territorial, en su sentido más amplio.
Los fundamentos de la gestión territorial, que se pueden inducir de las distintas políticas y proce-‐sos adelantados en nuestros países se pueden clasificar en cuatro componentes básicos, a los cua-‐les corresponden enfoques, conceptos operativos, metodologías e instrumentos de intervención concretos, de enorme similitud, a pesar de los disímiles contextos nacionales o regionales. Estos componentes son delimitación territorial, ordenamiento territorial, articulación y concurrencia y pactos territoriales.
DELIMITACIÓN TERRITORIAL
El primer componente de la gestión territorial parte de la definición del espacio o territorio como objeto de las políticas públicas, asumiendo una concepción sistémica e integral, que asume al te-‐rritorio como un espacio delimitado, escenario de procesos dinámicos de carácter ambiental, eco-‐nómico, social y político, que históricamente manifiesta un proceso de apropiación que se refleja en pertenencia, adscripción, identidad y cultura propios. El territorio adquiere una expresión insti-‐
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tucional, base de su posibilidad de constituirse en objeto concreto de política pública, al contar con unas reglas de juego legitimadas en proceso de formalización y una organización propia que le permite ejercer un control o dominio sobre componentes específicos de su desarrollo.
La delimitación territorial constituye un fundamento clave de la gestión territorial, en cuanto esta-‐blece la unidad de intervención, que se manifiesta concretamente en objetivos expresados en torno a impactos de carácter colectivo e integral en el conjunto territorial. Por ello la delimitación implica una definición de carácter estratégico. En esta dirección se han introducido diferentes modelos de delimitación de los objetos de las políticas públicas de desarrollo rural con enfoque territorial que se pueden clasificar en dos categorías.
La primera que se expresa en la identificación de las entidades territoriales como unidades de in-‐tervención de la política, en la cual se definen los municipios, individualmente considerados o agrupados en modelos de territorios ampliados, como el caso de los Territorios de Ciudadanía de Brasil o de Distritos de Desarrollo Rural de México. En el caso de Colombia ha habido una tradición municipalista del desarrollo rural que se expresa en el reconocimiento del papel del municipio, el Consejo Municipal de Desarrollo Rural o la descentralización de la asistencia técnica en el modelo de Unidades Municipales de Asistencia Técnica, UMATAS.
La segunda se expresa en la delimitación con base en recortes espaciales basados en atributos ambientales, económicos o culturales. Un amplio debate existe sobre la definición de espacios rurales, en los cuales se busca establecer condiciones específicas de un espacio para su interven-‐ción. Sin duda, esta es la más precaria de las delimitaciones territoriales, existiendo una enorme diversidad de definiciones de lo rural, además de una debilidad en la intención de separar lo rural de los otros componentes estructurantes del espacio. Los mejores ejemplos de este tipo de delimi-‐tación son los que se establecen por atributos concretos y ciertos, como son los casos de las cuen-‐cas, los territorios étnicos, zonas de colonización o zonas de frontera. En Colombia hay casos parti-‐cularmente expresivos de esta delimitación en el caso de las Zonas de Reserva Campesina, Zonas de Desarrollo Empresarial o las Tierras de las Comunidades Negras.
La delimitación territorial tiene una connotación institucional que ha sido bien definida por los geógrafos que diferencian el espacio y el territorio. El primero, como las dinámicas ambientales, económicas, sociales, políticas y culturales, cuyos límites son difusos, como consecuencia de su naturaleza compleja y sistémica. El segundo, como una categoría de carácter institucional, que expresa y formaliza y hace explícito un recorte con fines de gestión, definiendo instancias a las cuales se dota de normas, reglas y formas de organización. Lo territorial tiene un sustento consti-‐tucional en todos los países, allí se definen los principios y mecanismos de estructuración territo-‐rial. Sin embargo, como hemos visto, las instituciones territoriales no se limitan a las entidades territoriales, sino que adquieren otras formas.
El colofón de esta condición de la delimitación territorial tiene una enorme implicación conceptual y operativa: territorio tiene una expresión institucional con poder y legitimidad para gestionar, la totalidad o parte de los componentes del desarrollo. Por ello, una de las más importantes condi-‐ciones de la delimitación territorial, no es el recorte geográfico de esos espacios, sino el modelo institucional que se define para la gestión territorial de ese espacio. Al final la delimitación territo-‐rial se expresa geográficamente en recortes espaciales e institucionalmente en estructuras con normas y organizaciones. Por ello, una cosa es delimitar en un mapa una Zona de Reserva Campe-‐sina o un Área de Protección, y otra es dotarla de una estructura institucional para su gestión terri-‐
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torial, cuando se dan las dos, se puede decir que se cuenta con territorios y que se ha realizado un proceso de delimitación territorial.
Territorios rurales en Brasil
En el año de 2003, Brasil crea la Secretaría de Desarrollo Territorial al interior del Ministerio de Desarrollo Agrario, institución responsable de las políticas públicas de reforma agraria y agricultura familiar. Con esta Secretaría se emprende una estrategia de territorialización de las políticas de desarrollo rural con la definición de un programa de acción articulada y concurrente en el espacio rural. Para ello se estableció que el nivel territorial óptimo para estructurar acciones integrales de desarrollo rural era el nivel supramunicipal, creando unidades territoriales con base en la delimitación de microrregiones que ha establecido el Estado Brasileño para efectos de planificación. Estos territorios rurales están conformado por grupos de municipios, 15 en promedio, que fueron definidos y delimitados mediante procesos de negociación con los estados y las comunidades locales, quienes determinaron la cobertura de cada uno de los territorios. La delimitación se realizó con base en factores identitarios, lo que condujo a su primera denominación como Territorios de Identidad. Posteriormente estos territorios fueron reconocidos por el conjunto de las políticas de desarrollo social de Brasil, cambiándoles su denominación a Territorios de Ciudadanía que hoy integran cerca de 2,500 municipios, de los 5,500 que conforman el país, en 160 territorios delimitados con base en la manifestación de identidad territorial y reconocimiento de derechos. Esta delimitación territorial se define con criterios integrales, esto es, reconocen la integridad territorial considerando tanto las zonas rurales como los centros urbanos que contienen.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El ordenamiento territorial es un marco normativo, cuyo objetivo central es el de establecer las competencias, mecanismos de articulación y la implementación de los principios de coordinación, subsidiaridad y organización de las responsabilidades de cada una de las unidades territoriales, en las cuales se encuentra estructurada la división política y administrativa de una nación. Sus fun-‐damentos provienen de la lógica de la mejor correspondencia entre la naturaleza de las materias o problemáticas del desarrollo y los niveles territoriales en los cuáles se alcanza el óptimo de ges-‐tión.
Si bien su más nítida expresión es la concepción escalar del territorio que establece el nivel nacio-‐nal, regional (estados, provincias o departamentos) y los municipios, no se limita a esta estructura básica, contemplando otras formas de organización del territorio como la definición de regiones o estructuras especiales como las asociaciones o mancomunidades de municipios. Inclusive, cada vez es más importante la definición de instancias territoriales supranacionales, como el caso de la Unión Europea que tiene una política de desarrollo rural comunitaria, o en Centroamérica que han adoptado una Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial.
La pregunta orientadora central del ordenamiento territorial es ¿cuál es el nivel territorial más adecuado para atender un determinado componente del desarrollo? Pregunta que tiene respues-‐tas diversas de acuerdo con la naturaleza y materia del componente específico. Si se trata de te-‐mas como la seguridad, la competencia será diferente que si se trata de un tema como el sanea-‐
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miento básico. En nuestro caso, la pregunta clave es ¿cuál es el nivel territorial más adecuado para abordar el desarrollo rural?
En el caso de Brasil, como en el de México, se identificó una estructura intermedia entre los muni-‐cipios y los estados, estableciendo que estas comunidades de municipios tendrían las mayores ventajas para abordar las dinámicas ambientales, económicas y sociales propias del desarrollo rural. Esto se refleja en estructuras institucionales que asignan responsabilidades a los estados y municipios para la conformación de espacios ad-‐hoc de gestión territorial para el desarrollo rural.
Colombia ha expedido recientemente la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que establece un marco poderoso para el establecimiento de responsabilidades, al tiempo que establece unos principios y estructura de la inversión pública que ordena la relación entre competencias y recur-‐sos. Aunque no establece explícitamente las competencias sobre desarrollo rural, proporciona los fundamentos para la definición del papel que han de jugar cada uno de los niveles territoriales, incluyendo los de carácter especial, no ligados a las entidades territoriales, como son las Zonas de Reserva Campesina.
El ordenamiento territorial, como parte de la agenda de desarrollo rural, ha sido una asignatura pendiente en la mayor parte de los países de la región, con enormes paradojas. Por ejemplo, los procesos de planeación de las entidades territoriales, municipales o regionales, están enmarcados en una legislación de planeación, presente en la casi totalidad de los países. En el caso de Colom-‐bia este proceso de planeación es tiene un modelo emblemático en la Región, al contar con un avanzado proceso de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial que definen un marco de largo plazo para los territorios y que articula los Planes Municipales de Desarrollo Municipal de mediano plazo, que orientan la gestión de las administraciones. Sin embargo, a pesar de que la enorme mayoría de los municipios de nuestros países son eminentemente rurales, estos planes no son considerados como la base de la política de desarrollo rural del Estado, llegando, inclusive, a desarrollar un enorme esfuerzo y movilización para formular nuevos Planes de Desarrollo Rural, en forma paralela, redundante y descoordinada con las gestiones de la institucionalidad territorial básica.
Lo que es absolutamente claro y generalizadamente aceptado, es que la aplicación de enfoque territorial al desarrollo rural impone su adscripción a los marcos normativos e institucionales del ordenamiento territorial, como camino obligado para alcanzar la gestión territorial.
Planes de Ordenamiento Territorial en Colombia
Colombia cuenta con un régimen de planeación y ordenamiento municipal que se concreta en la formulación de Planes de Ordenamiento Territorial, POT, que buscan, mediante el ordenamiento territorial, orientar el desarrollo de su territorio. De acuerdo con el tamaño del municipio se han formulado Esquemas de Ordenamiento Territorial, para municipios menores de 30,000 habitantes, eminentemente rurales, que equivale a 905 municipios, Planes Básicos de Ordenamiento, para municipios entre 30,000 y 100,000 habitantes, esto es 158 municipios, y Planes de Ordenamiento Territorial en municipios superiores a 100,000 habitantes, esto es, 56 municipios. Cada uno de estos instrumentos contiene una visión territorial, integral, democrática, flexible y prospectiva. Su contenido mínimo que tienen todos los municipios contiene las estrategias de largo plazo para el aprovechamiento y uso del suelo, su clasificación y delimitación de zonas urbanas y rurales, zonas
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de reserva e identificación de vulnerabilidad y riesgo, al tiempo que define planes de vías e infraestructura. Los POT sirven de marco para la planeación municipal, al definir un período de vigencia que cubre tres administraciones municipales, las cuales están obligadas a ceñirse a sus definiciones en los respectivos Planes de Gobierno. Uno de sus aportes destacable es la formulación consensuada de un diagnóstico territorial. En gran medida, este instrumento de planificación debería ser la base de las estrategias de desarrollo rural, tanto en los municipios rurales, la gran mayoría del país, como para las zonas rurales de los municipios de vocación urbana.
Planeación estratégica territorial de Guatemala
Posteriormente a los Acuerdos de Paz suscritos por el Estado Guatemalteco con la insurgencia se expidieron leyes definitorias de las estrategias de desarrollo rural integral. Las dos leyes más importantes fueron la correspondiente a los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que estableció un marco para la participación e integración de los actores territoriales organizados, y la Ley de Descentralización, que estableció las bases para el ordenamiento de las responsabilidades de las entidades territoriales y de las distintas formas de organización del desarrollo territorial. Una de las características de estos dos marcos, es la visión integral del espacio urbano y rural. Paralelamente se fortaleció la capacidad de planificación nacional con el Sistema Nacional de Planificación en cabeza de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, SEGEPLAN, que integra cuatro subsistemas básicos, el Subsistema de Preinversión Pública, el Subsistema de Inversión, el Subsistema de Cooperación Internacional, que tiene una enorme importancia fiscal en el país, y el Subsistema de Planeación Territorial. Este modelo permitió una visión integrada y coordinada de las acciones en el territorio, estableciendo la Planeación Estratégica Territorial, PET, como el articulador de las iniciativas de desarrollo en las regiones, incluyendo el desarrollo rural, en forma coordinada desde el máximo nivel institucional público.
ARTICULACIÓN Y CONCURRENCIA INTERSECTORIAL
El tercer componente de la gestión territorial es la definición explícita de mecanismos normativos e institucionales para la coordinación de las políticas e intervenciones sectoriales en los territorios definidos en la política de desarrollo territorial rural. Una aclaración clave, frecuentemente causa de equívocos, es que el enfoque territorial no sustituye a las estrategias sectoriales, no hay rivali-‐dad entre una estrategia sectorial y una territorial. En realidad la gestión territorial es una forma de gestionar políticas sectoriales, que tiene, en últimas, el propósito de hacerlas más eficaces, de mejorar su capacidad de impacto, su calidad en la inversión y de generar sinergias.
Como hemos visto en la evolución de los conceptos asociados al desarrollo rural, las políticas de desarrollo rural de enfoque territorial han definido con mucha claridad la responsabilidad integral del Estado, en su conjunto, frente a los territorios rurales. Si bien, en la mayoría de nuestros países el desarrollo rural mantiene una adscripción a los Ministerios de Agricultura, se han desarrollado múltiples mecanismos novedosos para garantizar el compromiso de un amplio conjunto de políti-‐cas públicas, en forma concurrente, como parte integral de una política de desarrollo rural.
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Este es un enorme desafío ya que las políticas agrícola y agraria, que son los instrumentos secto-‐riales, particularmente económicos productivos, se han mostrado rotundamente limitadas para responder por las metas multidimensionales que se le asignan al desarrollo rural. Esto no significa que sea menor su papel, ya que un criterio definitorio de lo rural sigue siendo su dependencia de economías primarias, la más importante de ellas, la agricultura. Esto determina una agenda en dos dimensiones para los Ministerios de Agricultura, una sectorial y otra transversal.
La primera que define las agendas para incorporar criterios espaciales, colectivos, de cadena, de cluster, de economías de aglomeración, de localización o de aproximación, dentro de las estrate-‐gias de fomento de la producción, de inclusión de las economías campesinas, de generación de rentas sociales a partir de modelos eficientes de empresas agrícolas, de sistemas territoriales de innovación y de otros muchos procesos que incorporan una visión espacio – territorial a sus res-‐ponsabilidades sectoriales.
La segunda, donde su tarea es la de convocar a toda la institucionalidad que ha de intervenir en la gestión del territorio. Los modelos de articulación y concurrencia que se han desarrollado para cumplir con este componente, constituyen una de las más importantes innovaciones instituciona-‐les en las últimas décadas. El principio fundamental es que cada una de las estrategias de desarro-‐llo debe definir, en forma explícita y diferenciada, una responsabilidad y compromiso de interven-‐ción en los territorios que se definen en la política de desarrollo rural territorial. Pero con un ca-‐rácter adicional y determinante, estas intervenciones en los territorios rurales debe hacerse en forma concurrente, articulada, coordinada, sinérgica y no redundante. Esto ha dado paso a mode-‐los de planeación, presupuestación e inversión que busca optimizar la presencia simultánea de intervenciones públicas en el territorio.
La gestión territorial da cuenta de las formas como esta articulación se aplica, expresando el enorme desafío que significa pasar de la formulación a la acción. Principalmente porque la concu-‐rrencia de políticas en un marco territorial se constituye en un cambio paradigmático en la cultura de gestión de las políticas públicas que viene de modelos de altísimo centralismo que no tiene hábitos de dialogar entre sectores o entre niveles territoriales. El discurso político, los marcos normativos y los modelos de gestión ya han aceptado e introducido estos principios y han sido instrumentados en muchos países. Sin embargo, aún queda un largo camino por recorrer. Pode-‐mos expresar esta ruta en dos vertientes no excluyentes, la primera basada en arreglos institucio-‐nales de nivel central, arriba – abajo, y los segundos basados en procesos territoriales regionales o locales, abajo – arriba.
En los primeros se destacan estructuras institucionales y programáticas orientadas a la concurren-‐cia. En lo institucional se crean instancias de carácter interministerial en forma de Comités espe-‐ciales, con la presencia de un conjunto amplio de ministerios, bajo la coordinación y secretaría técnica de los Ministerios de Agricultura, en la mayoría de los casos, o en instituciones transversa-‐les como Ministerios de Planificación o, inclusive, a nivel de la misma Presidencia de la República. Una reflexión que atormenta frecuentemente a estas secretarías técnicas, es la verdadera capaci-‐dad de coordinación de pares que puede ejercer el Ministro de Agricultura. En cuanto a lo pro-‐gramático, se han definido Planes Concurrentes. Estos planes definen las estrategias generales concurrentes, en las cuales se definen los compromisos y responsabilidades de cada uno de los sectores, llegando incluso a modelos de presupuestos públicos concurrentes, como es el caso de México. Este proceso de planificación concurrente es un enorme avance en el reconocimiento de la especificidad de las estrategias de desarrollo para los territorios rurales.
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Estas estructuras transitan hacia modelos de adecuación de los instrumentos de intervención de las diferentes políticas sectoriales, lo cual se refleja en reglas de operación condicionadas a su aplicación en procesos territoriales y el desarrollo de mecanismos de inversión que contemplan acuerdos con las entidades territoriales, cofinanciaciones o fondos de inversión territorial.
Lo reciente de estos instrumentos y las dificultades inherentes a cambios en la cultura de gestión pública, de marcado acento centralista, indica uno de los desafíos importantes de esta articula-‐ción, que muestra a cabalidad que un modelo de gestión territorial tiene un componente de arriba – abajo imprescindible, que se expresa en una reforma institucional de importante calado.
En los segundos arreglos para la concurrencia, de base abajo – arriba, se presenta una corriente que privilegia que la articulación nazca de la iniciativa local o regional, bajo el supuesto de que es en esta instancia, donde en realidad se puede concebir, identificar e instrumentar las acciones concretas de coordinación. Es en el espacio local donde se evidencia la importancia de coordinar la inversión en infraestructura con la de desarrollo productivo, o la de desarrollo social con la de reconocimiento de derechos. Esta perspectiva privilegia los procesos de planeación territorial, local y regional, como estructurante de la concurrencia.
Esta segunda visión, insistimos, no excluyente, permite evidenciar que la articulación de las políti-‐cas públicas en los territorios no puede pretender ser exhaustiva, ya que no todas las intervencio-‐nes sectoriales que se realizan en un territorio requieren de procesos de coordinación, la cual comporta costos de transacción que desestimulan a los agentes para adelantar este tipo de proce-‐sos. Existe un criterio de evaluación costo – beneficio que determina los incentivos institucionales para participar y comprometerse en procesos de concurrencia.
La identificación de estos eslabones concretos de encadenamiento concurrente se logra mediante la definición de estrategias, lo más explícitas posibles, para la identificación de las acciones priori-‐tarias que permitan ser reflejadas en proyectos concretos de intervención. Este ha resultado ser un factor crítico de éxito. Veámoslo con algún detenimiento. Hemos mencionado que los procesos institucionales de ordenamiento territorial comportan modelos de planeación conducentes a los lineamientos integrales, de carácter exhaustivo, realizado por las entidades territoriales, en las cuales se establecen propósitos claros de concurrencia, todo ello contenido en planes de desarro-‐llo. Pero más allá de ellos se extiende un proceso estratégico de formulación de proyectos estraté-‐gicos concurrentes territoriales que han sido introducidos como el mecanismo para explicitar la acción disparadora de un proceso auto sostenido de desarrollo. No se trata de todos los compo-‐nentes del desarrollo, sino de aquel que tiene la capacidad de movilizar, arrastrar podría decirse, las dinámicas basadas en los potenciales endógenos del territorio. Este proyecto, concebido de forma multisectorial, tiene siempre un norte o bandera sectorial. Esto es, el proyecto puede ser de carácter ambiental, o social, o productivo, de acuerdo con las autónomas prioridades de los inte-‐grantes del territorio, pero su formulación hace que participen diferentes actores sectoriales. Si el proyecto estratégico concurrente territorial, de un territorio particular, privilegia como motor de desarrollo el tema de gestión de recursos naturales y servicios ambientales, por ejemplo, este proyecto contará con componentes productivos, de infraestructura y de educación que determi-‐nan una ruta concreta, explícita y eficiente de concurrencia de los instrumentos sectoriales en estos ámbitos.
De esta forma se aclara que la gestión territorial implicará una estrategia desde el territorio y una adecuación de las políticas sectoriales desde el nivel central que hagan posible que se cuente con
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estructuras, reglas de operación y modelos institucionales para que esta concurrencia sea una realidad.
Programa Especial Concurrente Rural de México
En el año de 2001 el Estado Mexicano expide la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, que se conforma en la ley marco del sector. En este marco se establece una visión integral de lo rural, incorporando el conjunto de las economías primarias que tienen lugar en los espacios rurales. Dentro de esta norma se establece como columna vertebral el principio de concurrencia que establece en la Ley que las intervenciones e inversiones que efectúe el Gobierno Federal en los espacios rurales se deberán realizar en forma articulada, concurrente y sinérgica. Para ello la Ley manda la formulación de un Programa Especial Concurrente, PEC, sexenal que involucra a 13 Secretarías de Estado y que servirá de marco para un Presupuesto Federal Rural Concurrente anual, que es aprobado en forma explícita, que forma parte del Presupuesto Federal Anual aprobado por el Congreso de la Unión, pero que establece la inversión rural en forma individualizada por parte de cada una de las unidades de gasto. Igualmente, crea la Comisión Intersecretarial que integra a los Secretarios de Estado involucrados en el PEC, el Consejo Mexicano de Desarrollo Rural que integra a los principales actores económicos y sociales involucrados en el mundo rural y una estructura nacional de Comités Sistema Producto que representan las principales cadenas de valor. Esta estructura concurrente se complementa con mecanismos de coordinación para la planeación e inversión con los estados en modelos de Programas Especiales Concurrentes Estatales. Esta estructura ha estado acompañada, durante los últimos diez años, con un sustantivo incremento del presupuesto de inversión, como resultado de las gestiones adelantadas por estas estructuras.
PACTOS TERRITORIALES
El cuarto componente de la gestión territorial es el de la creación, o reconocimiento, de los acuer-‐dos de los actores del territorio. Su fundamento estriba en la posibilidad y conveniencia de esta-‐blecer consensos territoriales entre los diferentes grupos de intereses que interactúan y cuya base es el conflicto, como factor dinamizador. La naturaleza de las organizaciones sociales parte de la convergencia de intereses e incentivos particulares de cada uno de los agentes participantes, los cuales tratarán siempre de velar por soluciones a sus necesidades o problemáticas, que definen objetivos y metas que no son siempre compatibles, generando conflictos. La forma como se identi-‐fiquen, negocien y gestionen estos conflictos, determina modelos destructivos o constructivos del colectivo. Este tema es de espacial significado en el caso colombiano, debido a la presencia de actores ilegales, pero no es una peculiaridad que no esté presente en todos los territorios de la Región.
Los intereses encontrados entre los pequeños productores y el agronegocio, entre la agricultura y la minería, entre el centro urbano y el espacio rural, entre los intereses de las organizaciones polí-‐ticas y la comunidad, son ejemplos del conflicto siempre presente en los territorios. Eliminar el conflicto, eludirlo o dominarlo es una pretensión vana. Lo que se requiere es fortalecer mecanis-‐mos democráticos de solución, que siempre lo correrán hacia puntos de equilibrio. En este escena-‐rio, el Estado y su política pública, tiene la responsabilidad de garantizar criterios de equidad, justi-‐cia y eficiencia.
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Los modelos de gestión territorial han incorporado mecanismos conducentes al logro de consensos territoriales que se expresan en diagnósticos, estrategias y visiones consensuadas que originan procesos permanentes, nunca terminados, de negociación, en los cuales va la legitimidad de los procesos territoriales. El modelo institucional más generalizado ha sido el de la creación de redes de Colegiados o Consejos territoriales de desarrollo que buscan integrar los distintos procesos económicos, sociales o políticos que expresan la acción colectiva en el territorio. En esencia son modelos que otorgan legitimidad a la organización social como interlocución válida con el Estado, sean estas organizaciones de productores, comunidades o de interés particular.
Los marcos normativos del desarrollo rural territorial han formalizado estas estructuras, asignán-‐dole un papel, generalmente consultiva, para la planeación, gestión y control social en las estrate-‐gias de desarrollo. Sin embargo es necesario reconocer que ver este proceso limitado a las deci-‐siones atadas a las políticas públicas, conduce a una aproximación parcial de estos proceso de negociación. En los hechos, hay una amplia gama de iniciativas sociales, en el marco de la innova-‐ción social que hace que existan muchos procesos determinantes del modelo de desarrollo que es independiente de las intervenciones públicas, más aún, procesos que muchas veces tienen que defenderse de la intervención perniciosa de la política pública. Esto significa que los espacios de participación y negociación territorial tiene un potencial extraordinario para lograr el desarrollo territorial y que el Estado tiene la obligación de leerlo y respetarlo.
En este punto, es importante destacar la evolución que la institucionalidad política de nuestros países ha vivido en las últimas décadas y que fue mencionado arriba bajo el concepto de transición institucional. La consolidación de la democracia pasa por la conciliación ente los modelos tradicio-‐nales de democracia representativa, propios de la democracia liberal generalizada en nuestros países, y los modelos de democracia mixta, que incluye la democracia participativa y la directa, en modelos de los cuales la Constitución Política de Colombia es un buen ejemplo. En los territorios conviven las estructuras tradicionales de representantes electos popularmente en la administra-‐ción y en los cuerpos legislativos. Los Concejos Municipales, por ejemplo, tienen responsabilidades claves frente al desarrollo, al igual que los Alcaldes, frente a los cuales se crean estructuras propias de la democracia participativa, como son los Colegiados o Consejos territoriales. Estas estructuras paralelas, pero complementarias, exigen un modelo claro de deslinde y coordinación de responsa-‐bilidades. Este es uno de los componentes claves de la gestión territorial.
Ahora, las funciones y responsabilidades que le son asignadas a estas estructuras territoriales se encaminan hacia la conclusión en un producto concreto, esto es una ubicación funcional específi-‐ca. La tendencia observada en las estrategias de desarrollo territorial rural es la de alcanzar un Pacto Territorial, que incluya una visión, diagnóstico, estrategia y acciones específicas consensua-‐das, que se materialicen en proyectos estratégicos territoriales y llegar hasta la formulación de presupuestos públicos consensuados, como expresión concreta de un proceso de negociación de-‐mocrática.
De estos procesos se desprenden instrumentos concretos que pueden englobarse en el concepto de contratos territoriales, de los cuales la figura de Contrato Plan contenida en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de Colombia es un ejemplo paradigmático, que posibilita la formaliza-‐ción, vinculante, no tan sólo consultiva, de la visión de territorio y de los proyectos estratégicos territoriales contenidos en el Pacto Territorial.
Proyectos Estratégicos Territoriales en México y Brasil
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Los procesos de planeación incorporados en los modelos de gestión territorial ha conducido a la formulación de Planes de Desarrollo Rural a nivel municipal en México y a nivel de Territorios de Ciudadanía en Brasil. Estos planes contienen el resultado de los procesos de negociación y consenso ocurrido al interior de los Colegiados Territoriales o Consejos de Desarrollo Rural, sin embargo, estos marcos generales de carácter consultivo no permiten establecer rutas precisas para orientar el gasto e intervención de los agentes públicos o privados o de los actores sociales. Por ello, en las fases avanzadas de los procesos de gestión territorial en estos dos contextos, ha conducido a la formulación de Proyectos Estratégicos Territoriales que parten de la definición de un sector, acción o inversión específica que se considera que cumple con la condición de movilizar las fuerzas económicas y sociales del territorio y ordenar de forma eficiente los recursos del territorio. Estos proyectos constituyen la base para establecer modelos de inversión pública y de compromisos privados para alcanzar sus objetivos. Una de las principales características de estos proyectos es que privilegian las soluciones a los problemas comunes a todos los participantes, que ha conducido a un privilegio de inversiones en bienes públicos, antes que en inversiones privadas. Igualmente tienden a tener mayor tamaño y metas de mayor impacto territorial.
Contratos Plan en Colombia
La figura de Contrato Plan fue introducida en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de Colombia, como un instrumento que convierte los acuerdos de voluntades en un territorio en una herramienta para la coordinación interinstitucional. Contempla los tres tipos básicos de concurrencia: entre niveles territoriales, entre políticas sectoriales y entre Estado y Sociedad Civil. En esencia, posibilita el establecimiento de compromisos de los participantes mediante un instrumento vinculante que garantiza que las acciones contenidas tengan una visión de largo plazo. Su origen se encuentra en los modelos de contratos territoriales que han sido adoptados en Europa, particularmente en Francia, donde se ha acumulado una amplia experiencia. Los Contratos Plan se soportan en Acuerdos Estratégicos para el Desarrollo Territorial que suscriben las instancias políticas claves responsables de la orientación del gasto público. Este instrumento proporciona el mecanismo efectivo para materializar los principios de concurrencia y ordenamiento territorial de las instituciones públicas en un marco de desarrollo territorial, siendo vehículo para la integración de acciones. Establece modelos de vínculos entre la nación y los departamento, territorios pertinentes, definidos por prioridades estratégicas nacionales, y esquemas asociativos de entidades territoriales, del tipo asociaciones municipales. Es fácil prever el enorme potencial de este mecanismo para una redefinición de la lógica del desarrollo rural.
LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, LA TIERRA Y EL USO DEL SUELO
Uno de los componentes sustantivos de un proceso de gestión territorial está referido a los mode-‐los de apropiación y uso del suelo, en su sentido más amplio. Una de las categorías conceptuales que se aplica a los enfoques territoriales, corresponde a la ordenación del territorio, en diferencia-‐ción del ordenamiento territorial. Se trata de diferentes estrategias para establecer mecanismos de racionalización de la ocupación del espacio y que busca alcanzar la gobernanza en la adminis-‐
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tración del suelo. Podemos identificar al menos tres dimensiones de esta ordenación del territorio, la correspondiente al uso del suelo, la correspondiente a la propiedad y distribución de la tierra, y la correspondiente a la producción.
Uso del suelo
El uso del suelo es la base de las estrategias que regulan las formas de apropiar y usar el suelo para las diferentes necesidades de un conjunto social. En esencia se trata de establecer criterios de racionalidad de un conjunto de usos alternativos, que inician por definir las vocaciones del suelo, su potencialidad, vulnerabilidad y valoración ecológica y económica, que se traducen en el esta-‐blecimiento de los límites físicos para los diferentes usos específicos. Parte de la definición de las zonas aptas para desarrollos urbano y para usos rurales y, a su interior, los diferentes usos desea-‐bles, permitidos o restringidos. Entre ellos se trata de la definición de áreas para desarrollo indus-‐trial, institucional, de infraestructura, de explotación económica, según sus niveles de intensidad de utilización de los recursos del suelo, de protección ambiental o cualquier otro uso posible. Las normas han avanzado mucho en este propósito en todos los países de América Latina, pero con certeza Colombia es una caso de enorme avance, reflejado en los Planes de Ordenamiento Territo-‐rial que se aplican en los municipios desde 1997, por disposición legal.
Este es un componente instrumental de enorme significado para los procesos de gestión territorial ya que establece un mecanismo concreto para la expresión de una visión compartida, unos acuer-‐dos o pactos, reglas de juego y normas sobre la forma como se incorporan los aspectos espaciales a un modelo de desarrollo territorial. Múltiples instrumentos concretos han sido desarrollados para el logro de la ordenación territorial del uso del suelo, tales como procesos de planeación te-‐rritorial que incluyen diagnósticos de los sistemas territoriales, en una concepción integral del territorio, modelos de prospectiva territorial que posibilitan la formulación de escenarios, diseño de instrumentos de intervención y control, tales como normas de uso, identificación de infraes-‐tructura social, de servicios públicos o productiva. Igualmente permiten la incorporación de los criterios de valoración social de los recursos o componentes del territorio, definiendo las cargas y beneficios individuales o colectivos de las inversiones o capitalizaciones del territorio. Las zonifica-‐ciones que se producen en un proceso de ordenación del uso del suelo permiten definir reglas claras para el uso urbano, semiurbano y rural, con categorías específicas en cada uno de ellos.
Pero otro componente igualmente importante es la ordenación de carácter ambiental que, si bien, se debe expresar en los modelos generales de uso del suelo, tiene particularidades de enorme importancia en la gestión territorial. La base de este componente es el Sistema de Áreas Protegi-‐das que forma parte de las políticas de desarrollo sostenible de todos los países y que tiene como base los acuerdos internacionales vigentes. Su expresión concreta es la de la delimitación explícita de las zonas que requieren de tratamientos especiales por sus valores ambientales y ecológicos, con lo cual se establecen modelos particulares de intervención y uso del suelo. Entre ellas se en-‐cuentran los bosques, parques naturales, santuarios de flora y fauna, zonas de amortiguación o transición y, en general, todas aquellas zonas que deben ser preservadas o recuperadas por sus condiciones de riesgo. Colombia cuenta con una estructura sólida de áreas protegidas que inciden en forma determinante en los modelos adoptados para la gestión territorial, particularmente de las zonas rurales.
Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
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El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argentina ha incorporado dentro de sus políticas de planificación y orientación de la producción agrícola el concepto de Ordenamiento Territorial Rural, el cual ha sido definido como “… un proceso político-‐técnico-‐administrativo orientado a la organización, planificación y gestión del uso y ocupación del territorio, en función de las características y restricciones biofísicas, culturales, socioeconómicas y político-‐institucionales. Este proceso debe ser participativo e interactivo y basarse en objetivos explícitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el corto, mediano y largo plazo y repartiendo de forma racional los costos y beneficios del uso territorial entre los usuarios del mismo”. Esta orientación busca compatibilizar el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010-‐2020 y el Plan Estratégico Territorial Argentina 2016, en un proceso orientado a fortalecer la posición de liderazgo mundial de su agricultura y agroindustria, enfrentar el cambio climático y garantizar el bienestar y equilibrio de las regiones. Parte de una zonificación agroecológica y establece mecanismos de gestión territorial para la implementación de planes, proyectos estratégicos territoriales y modelos de acción basados en Acuerdos, Acciones Proactivas y Esquemas Flexibles y Adaptativos.
Tierras
El segundo componente de esta ordenación del territorio es el que corresponde a la estructura de propiedad y acceso a la tierra. Este es un tema especialmente crítico en América Latina por razo-‐nes históricas que se expresan en una condición de alta concentración, fuente de conflictos no resueltos que la ligan con los condiciones de desigualdad y pobreza rural, como impronta que hace de esta la región más inequitativa del planeta. Este es un tema especialmente crítico en Colombia ya que ha estado ligado dramáticamente con procesos de desestabilización y violencia política.
La estructura agraria de América del Sur muestra los indicadores de concentración más altos del mundo, con niveles que llegan a Gini de 0.93 en Paraguay, 0.88 en Venezuela, 0.87 en Brasil, 0.83 en Argentina, 0.86 en Perú, 0.77 para Uruguay y 0.85 en Colombia, lo que configura un patrón común que es exclusivo de Colombia. Esta estructura lo que indica es un patrón de distribución altamente segmentado, cuya característica es una dicotomía entre alta concentración y alta frag-‐mentación, que refleja procesos políticos, demográficos y económicos productivos con rezagos de modelos feudales y una alta cuota de minifundio. Esta estructura de la tierra es muy diferente de la existente en otras regiones del mundo, donde este indicador se ubica entre 0.5 y 0.7 para Cen-‐troamérica, 0.5 y 0.6 para Europa o 0.3 y 0.5 para Asia.
No es simple una valoración drástica de este patrón como una expresión de irracionalidad, lo que es cierto es que está asociado con la coexistencia, no siempre armónica, entre las grandes explo-‐taciones con dos expresiones extremas, el latifundio extensivo, y el agronegocio exportador inten-‐sivo, de un lado, y las explotaciones de economía familiar o campesina. Esto es el producto de procesos políticos y económicos que han marcado la historia del desarrollo de nuestros países.
La estructura de la tierra tiene diferentes abordajes, por sus implicaciones en las condiciones del desarrollo de los territorios rurales. Teniendo en consideración que es base de las formas de ocu-‐pación del espacio, es necesario comprender al menos tres dimensiones: la formalización de la tenencia y los derechos de propiedad que de ella se derivan; la concentración improductiva que
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extrae de la dinámica económica un factor de producción clave; y la racionalidad económica del uso de los recursos y el cumplimiento de objetivos sociales de la propiedad.
En cuanto a los aspectos de claridad y seguridad de la tenencia de la tierra son múltiples los pro-‐blemas que existen por un serio retraso en la formación catastral en los países latinoamericanos, constituyéndose en una característica propia de los modelos precarios de posesión. Esta situación no es particularmente más grave en Colombia, quien cuenta con un catastro significativamente más avanzado que el de otros países latinoamericanos, sin embargo, sus efectos sobre la seguri-‐dad jurídica de los productores es más seria, debido a procesos de despojo por parte de actores violentos en este país.
Uno de los efectos más importantes de esta precariedad en los títulos de propiedad es que limita en forma extrema la implementación de instrumentos modernos de política pública para el apoyo productivo, en particular, impide el acceso a los flujos institucionales de financiamiento, en torno de los cuales gira una parte significativa de incentivos y apoyos productivos.
Pero la estructura de propiedad no es el único factor que afecta la eficiencia de la distribución de la tierra. Las otras formas de acceso a la tierra, como factor productivo, como el caso del arrenda-‐miento o los derechos de superficie, para mencionar dos ejemplos, tienen enorme importancia en los procesos de producción ya que permiten formas flexibles de adecuación de los factores pro-‐ductivos a las exigencias de la producción. La precariedad de títulos impide un desarrollo libre de los mercados de tierras, tanto en su acceso permanente, vía propiedad, o temporal, vía arrenda-‐miento.
Colombia ha emprendido un proceso intenso de clarificación, formalización y restitución en los casos de despojo, de la tenencia de la tierra, lo cual conduce a la solución jurídica, política y de equidad de uno de los más serios problemas que enfrenta la gobernanza en el mundo rural. Esta estrategia ha sido identificada como un mínimo necesario para establecer modelos integrales de desarrollo territorial con equidad y justicia. No obstante la importancia de este proceso, este tan sólo es un paso, condición necesaria, pero no suficiente, de un desarrollo territorial.
En cuanto a consideraciones de eficiencia económica, mucho se ha debatido en torno a la cuestión de un tamaño optimo de la explotación agrícola. Sin embargo, es necesario reconocer que esta discusión puede carecer de sentido si se considera en sí misma. La agricultura es un sistema com-‐plejo con enormes interdependencias entre sus componentes. La combinación de una canasta de elementos es una mejor forma de aproximación a este tema. Primero, la cantidad de tierra es apenas un factor que está determinado por la calidad del suelo, así que los indicadores de concen-‐tración, basados exclusivamente en cantidad, no es suficiente para explicar el tipo de patrón con-‐centrador. Segundo, la tierra con fines productivos está íntimamente ligada con el acceso al agua, así que los patrones de concentración de este recurso puede ser tan importante como el de tierra. Tercero, la tecnología es el factor determinante de la capacidad productiva de una tierra en parti-‐cular, un ejemplo de ello es el caso de la Orinoquia Colombiana que requiere de exigentes paque-‐tes tecnológicos para lograr de ellos eficiencia productiva, o el caso de la huerta de pan coger donde se expresan modelos tecnológicos de enorme valor y eficiencia. Cuarto, la dotación de in-‐fraestructura productiva y otros bienes públicos en el entorno inmediato a la localización de la tierra, establece diferenciales productivos de enorme significado.
Por todos estos factores es poco conveniente sobreestimar la concentración de la cantidad de la tierra como un determinante de las condiciones de productividad de la agricultura o sobredimen-‐
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sionar el efecto en el modelo productivo, que puede tener la redistribución. No es tan contunden-‐te la postura de que la atomización de la propiedad, propia del minifundio, determine la inviabili-‐dad de la agricultura, es muy amplia la posibilidad de alcanzar niveles adecuados de productividad con escasa tierra. Sin embargo lo que es claro y no da lugar a dudas, es que el acaparamiento de la tierra para un uso improductivo si constituye el mayor problema asociado a la concentración, y este es el caso de América Latina. Este es un rezago feudal que es necesario combatir en forma directa y es uno de los verdaderos fracasos de las reformas agrarias, a pesar que todas ellas lo establecieron como uno de sus objetivos estratégicos.
El problema de la concentración improductiva nace de los incentivos que tienen los terratenientes para concentrar la tierra para fines diferentes de la producción para la cual esta tiene potencial. Los incentivos van desde la especulación financiera, favorecida por los débiles sistemas tributarios y de los mecanismos para hacer valer el principio constitucional de la responsabilidad social de la propiedad, que permiten usar la tierra como un medio de ahorro y acumulación. Esta concentra-‐ción adopta formas diversas de simulados procesos productivos, de los cuales la ganadería exten-‐siva es el más caracterizado, pero no el único. Otras formas de acumulación exenta de racionali-‐dad productiva, es la que ocurre como efecto de incentivos públicos distorsionantes que se tradu-‐cen en un incentivo a los propietarios para capturar rentas públicas ajenas a objetivos de eficiencia productiva.
En el extremo de estos modelos es la concentración de tierras para el ejercicio de poder político. En todos los países latinoamericanos se presentan estructuras de poder regional y local que con-‐servan las formas y privilegios heredados del modelo colonial, lamentablemente conservado y ampliado en los primeros cien años de nuestras repúblicas. En el caso de Colombia este poder político tiene un ingrediente desestabilizador adicional que se expresa en modelos de apropiación y concentración ligados a actores ilegales, violentos, de carácter usurpador. Pero si bien la concen-‐tración espuria que ha profundizado el conflicto armado colombiano, intenso y desgarrador, no es el único, ni siquiera el más importante factor de concentración improductiva, lo que hace que Co-‐lombia no se pueda considerar un caso atípico dentro del patrón latinoamericano.
En estas condiciones es difícil pensar en la posibilidad de encontrar que los mercados de tierras funciones adecuadamente como ocurre en países como los europeos o norteamericanos o en al-‐gunas regiones de nuestra propia América Latina. La intervención pública para alcanzar mercados de tierra no distorsionados, es una necesidad evidente, que requiere claridad integral de objetivos y diagnósticos comprehensivos de los sistemas complejos de la agricultura.
Finalmente, hay un factor clave para el análisis de la tierra como factor productivo y de desarrollo, que se expresa en la racionalidad de su uso en virtud de su capacidad y vocación. Un patrón co-‐mún en nuestros países es el uso inadecuado, incompatible, entre el verdadero potencial del suelo y su uso productivo. Esto se expresa en situaciones como la que muestra la estructura productiva de Colombia, que se repite inexorablemente en todos nuestros países. Mientras existen cerca de 22 millones de hectáreas con vocación agrícola, sólo poco menos de 5 millones están dedicadas a esta actividad. En contraste son 20 millones con vocación productiva ganadera, pero están dedica-‐das a este uso ocho veces esta cantidad, con el agravante que una hectárea ganadera genera 12.5 veces menos valor que una agrícola. La situación es similar con el caso de la vocación forestal, donde hay 14 millones de hectáreas con esta vocación y sólo hay un área equivalente, cuarenta veces menor. Estas cifras no pueden ser más contundentes para respaldar la afirmación que este es con certeza el mayor problema de la distribución de la tierra en nuestros países. Es una enorme irracionalidad.
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Pero hay otro factor que pesa en el uso productivo irracional del suelo, que nace de la necesidad de alcanzar sistemas de producción que sean rentables, pero que, al tiempo, generen rentas socia-‐les reflejadas en bienestar de la población que cohabita con estos emprendimientos. La sociedad requiere que la economía sea eficiente en cuanto a su rentabilidad privada, lo que le garantiza su sobrevivencia, pero también que genere beneficios al conjunto de habitantes de los territorios donde estas actividades se asientan. Estos beneficios se han de reflejar en generación de empleo, conservación de los recursos naturales, proteger la convivencia, generar divisas, contribuir tributa-‐riamente, contribuir a la seguridad y soberanía alimentaria, respetar la cultura y organización so-‐cial. En fin, como ya se ha mencionado, actuar con responsabilidad social y alcanzar niveles de óptimo social de la multifuncionalidad.
Sin embargo, esta es una consideración frecuentemente ausente en las consideraciones de política pública, donde en las últimas décadas se ha privilegiado exclusivamente el crecimiento de la pro-‐ducción, independiente de su destino, y la rentabilidad privada de los productores, cualquiera sea su tamaño. Esta reflexión es en extremo pertinente ya que las políticas públicas, por acción o por omisión, son grandes responsables del estado de cosas respecto a la irracionalidad en el uso y la propiedad de la tierra.
El ordenamiento de la producción es un objetivo que ha de estar implícito en las estrategias de fomento productivo, en procura de extender los incentivos adecuados para que las decisiones empresariales se ajusten a un uso racional en términos vocacionales del suelo y en términos de impacto social. Este es un punto central de las decisiones de las políticas agrícolas, tanto en las que tienen que ver con la distribución de la tierra, como en las relacionadas a la provisión de bienes públicos y a incentivos directos, las cuales están íntimamente asociadas con una visión clara de las múltiples dimensiones de la agricultura como sistema complejo.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Esta revisión de las bases conceptuales del enfoque territorial, busca mostrar como hay un marco analítico rico en visiones y metodologías que permiten ampliar la visión del desarrollo rural, pero más importante aún, permite identificar mecanismos e instrumentos que hagan transitar la políti-‐ca pública de la concepción a la acción, por medio de modelos de gestión territorial. Las fuentes y experiencias acumuladas por nuestros países en el desarrollo regional, desarrollo urbano, gestión ambiental, fortalecimiento institucional, construcción democrática y desarrollo rural, constituyen un acervo poderoso en espera de una articulación audaz e innovadora que permita superar nues-‐tra inveterada manía de atender coyunturas, resultado de la poca voluntad de solucionar proble-‐mas estructurales.
Las bases disciplinarias de la geografía, la ecología del paisaje, la economía regional, el desarrollo institucional territorial, el ordenamiento territorial, la ordenación del territorio, la ordenación físi-‐ca espacial y ambiental, la gestión de las estructuras agrarias y de distribución de la tierra y el or-‐denamiento productivo, indican que tenemos los instrumentos adecuados.
Los procesos de desarrollo territorial, comparados a nivel latinoamericano, nos indica que no de-‐bemos excedernos en creer que Colombia está bajo un sino de peculiaridad que le aleja de las realidades y de las fuerzas sociales y económicas que sugieren interpretaciones bastante más re-‐gulares y repetibles en nuestros países.
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ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS Y PARTICIPACIÓN SOCIAL
Rafael Echeverri Perico Ana María Echeverri Pinilla
La eficiencia de las estrategias de desarrollo se ha tornado en una permanente preocupación de políticos, técnicos y líderes sociales, al enfrentar las múltiples dificultades y pobres resultados que, con inusitada frecuencia, se observan en la aplicación de las políticas públicas. La calidad del gasto público, la credibilidad en las instituciones, la confianza de las comunidades hacia el Estado, la relación costo-‐beneficio de programas y proyectos, originan serias dudas sobre los esquemas y mecanismos de la gestión de políticas. Se reconoce que carencia de mecanismos de concurrencia, sinergia, articulación y valor agregado, se traducen en dispersión, redundancia y descoordinación de la acción pública y la participación social, reduciendo los impactos e incrementando los costos de transacción, al tiempo que limitan la gobernanza.
Esta preocupación ha sido base para fortalecer los enfoques que privilegian al territorio como foco de atención, con una orientación multisectorial que atiende a las múltiples dimensiones del desarrollo, superando las visiones sectoriales y parciales de políticas que no dialogan, que son aplicadas en forma vertical y donde predominan las tendencias de oferta, esto es, de paquetes predefinidos a los cuales acceden los receptores de la intervención pública sin mayor posibilidad de injerencia en su orientación, propósitos y gestión. Este modelo territorial implica, entre otros significativos cambios, una presión por un nuevo escenario de gestión de las políticas y un nuevo relacionamiento entre el Estado y la sociedad, que implica la necesidad de coordinar el conjunto de acciones y estrategias que el Estado vuelca sobre los territorios.
En el presente artículo se trata de explorar los aspectos asociados y condicionantes de esa articulación de políticas, con el propósito de mostrar la complejidad de orden conceptual, político, institucional, financiero y técnico que conlleva su aplicación y ejercicio, pero esencialmente con el propósito de mostrar la riqueza de instrumentos que existen para el logro de una adecuada articulación de las políticas públicas. Se intenta mostrar que es necesario superar la idea de que la articulación es un mecanismo de planificación, de ordenamiento del gasto o meramente presupuestario, sino que por el contrario, su viabilidad está determinada por un conjunto amplio de variables que involucran aspectos que van mucho más allá de la práctica planificadora. En este marco se busca establecer las condiciones de la participación social asociadas al logro de la articulación de las acciones de política.
Uno de los aspectos más destacables de este nuevo impulso a las estrategias integrales territoriales es su origen en las instituciones responsables del desarrollo rural, como viene ocurriendo en muchos de los países de América Latina y Europa. Esto es impulsado por las presiones que los Ministerios de Agricultura enfrentan para abordar el desarrollo de las áreas rurales, contando para ello exclusivamente con instrumentos de orden sectorial agropecuario, frente a las necesidades y requerimientos integrales de las comunidades rurales que deben atender. Igualmente tiene su origen en las instituciones responsables del medio ambiente y del desarrollo sostenible, que tienen una responsabilidad claramente transversal que involucra una condición multisectorial.
EL TERRITORIO COMO ARTICULADOR DE LAS ESTRATEGIAS SECTORIALES
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Antes que nada es necesario aclarar el alcance de las estrategias de desarrollo sostenible como marco de la estrategia territorial rural que cubre los temas del desarrollo rural o el desarrollo sostenible en áreas de alta sensibilidad del patrimonio ambiental, que involucra dimensiones económicas, políticas, sociales, culturales y ambientales en forma simultánea y complementaria. Es en últimas un equilibrio o balance entre las diferentes dimensiones de la vida de una sociedad y de sus individuos. El desarrollo es por esencia multidimensional. Es por ello que las estrategias que lo procuran están obligadas a superar objetivos sectoriales, como puede ser el caso de la agricultura o de la conservación de recursos naturales, y les obligan a abordar la integralidad de las dimensiones y variables que componen un proyecto de sociedad que subyace al objetivo del desarrollo. Esto implica que la integralidad de las políticas del desarrollo nace en su naturaleza, y no en objetivos de hacer más eficientes las acciones sectoriales, sean estas económicas, sociales o ambientales.
El desarrollo sostenible y su forma particular, de desarrollo territorial, establecen requerimientos multidimensionales, que implican la atención simultánea de diversos sectores o dimensiones que forman un proyecto de futuro que involucra al conjunto social localizado en un espacio determinado, lo cual aplica con claridad al tema rural y ambiental.
Este proyecto se expresa y compone de metas y demandas sectoriales, pero enlazadas estratégicamente en una visión integral, en un proyecto territorial que puede ser local, regional e incluso nacional. No se trata simplemente de la suma de las metas sectoriales, sino que supedita estas a propósitos de desarrollo humano y sostenible de mayor envergadura. En este proyecto territorial no se eliminan las estrategias o metas sectoriales, sino que estas se definen en un marco de prioridades de carácter estratégico. Esto conduce a la formulación de un proyecto territorial, de carácter multidimensional y del cual dependen las asignaciones sectoriales de recursos. Este enfoque se diferencia en forma sustantiva de las estrategias desarrollistas que supeditaron el desarrollo solo al crecimiento económico, la expansión del mercado y la acumulación, o a modelos ecologistas que lo supeditan solo a la conservación y al principio de precaución a ultranza.
Pero lo más relevante, en la discusión que nos ocupa, es el hecho de que el modelo establece una dependencia de lo sectorial a las metas estratégicas territoriales. No suplanta lo sectorial, lo complementa, le da un sentido, establece sus alcances, sus prioridades, sus metas estratégicas y las sinergias que se deben producir entre ellos. De allí nace de forma obvia y natural uno de los desafíos centrales del enfoque, que consiste en la necesidad de encontrar mecanismos de coordinación y concurrencia de las estrategias y metas sectoriales en el marco de un proyecto territorial que cumple el papel de articulador.
La naturaleza de la articulación no se limita a los tradicionales procesos de focalización de las acciones sectoriales bajo los criterios de prioridad, propios de las estrategias de equidad como la que se produce al priorizar zonas de extrema pobreza o marginalidad. La discriminación positiva, propia de las políticas distributivas requiere de la concentración de acciones, pero no necesariamente entraña la articulación. Veamos que esta comporta procesos de mayor alcance y de profundas repercusiones en la orientación de la gestión política y social del territorio.
ECONOMÍA PRIVADA Y BENEFICIOS SOCIALES EN EL PRIMER NIVEL DE ARTICULACIÓN
El primer factor de articulación es el que se desprende de la base misma de un modelo de economía privada comprometido con el desarrollo integral, lo que implica la responsabilidad social de la economía. La principal crítica que las sociedades latinoamericanas han manifestado frente a
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los modelos neoliberales radicales que dominaron el espectro económico y político durante las últimas décadas, es que promueve estructuras de economías sin inclusión social. Tendencias de economías integradas, de altas productividades, rentabilidad y competitividad, que antes que incluir al grueso de la sociedad, generan fuerzas centrífugas que generan marginalidad y brechas profundas de desarrollo desigual. Lograr la articulación de la economía, la producción y la competitividad, generadora de rentas privadas, con el desarrollo social, ambiental, cultural o político, es una dimensión básica de la articulación, que se traduce en la búsqueda de mecanismos de concurrencia entre las políticas económicas y las políticas de tipo social, que comprenden estrategias redistributivas o de búsqueda de la equidad.
Las políticas sociales compensatorias, propias igualmente del modelo neoliberal radical, no logran equilibrar lo que el desarrollo económico no es capaz de integrar en modelos de economía incluyente. Esto se ha traducido en pobre calidad del gasto público y bajo impacto de las políticas sociales, lo que significa la otra cara de la moneda del modelo de desigualdad de América Latina, economía excluyente y política de bajo impacto. He aquí el primer desafío de articulación de políticas que tiene su más clara expresión en políticas económicas para ricos, que en el sector rural se denominan políticas para agricultura comercial, y políticas para pobres, que en el mismo sector se llaman eufemísticamente, desarrollo rural.
El mercado tiene un real potencial para lograr generar riqueza y tiene un potencial intrínseco para lograr su distribución entre el conjunto social, pero como se ha demostrado hasta la saciedad en las sociedad de mayor grado de bienestar, esto no se logra automáticamente, sino que requiere de la fuerte intervención de la política pública. Son las imperfecciones de los mercados lo que determina la necesidad de la acción del Estado para garantizar aquellos componentes del desarrollo que el mercado por sí mismo no provee. Por ello el Estado tiene una función de asignación, particularmente de los bienes públicos, en los cuales el mercado no opera con eficiencia social. Igualmente el Estado debe intervenir para garantizar la equidad en la distribución, en compensación a la tendencia concentradora natural a los mercados imperfectos que existen en la realidad. Finalmente, el Estado, debe intervenir para garantizar la estabilidad de la economía, con estrategias de política macroeconómica y la dirección general de la economía. Estas políticas de asignación, distribución y estabilidad son, en esencia, estrategias de articulación entre el desarrollo económico y el desarrollo social.
Esto conduce a que el primer nivel de articulación de políticas públicas se origina entre la economía y las estrategias sociales, ambientales, culturales o políticas, donde la obsesión del Estado debe ser que la riqueza privada se refleje en riqueza social.
Ahora bien, en los modelos de enfoque territorial, esta articulación se considera natural y propia de la esencia de integralidad. Un proyecto estratégico territorial se basa en la incorporación de las metas de desarrollo integral al modelo económico territorial, superando la peligrosa prioridad que ha sido asignada a los meros indicadores de rentabilidad y competitividad privada que orientan las decisiones de asignación de la inversión pública y privada, generadoras de economías de enclave, generadoras de brechas territoriales de desarrollo. Las virtudes distributivas de la riqueza se producen por la vía de las externalidades positivas de actividades económicas con eficiencia social. Es en el territorio donde el crecimiento económico se traduce en empleo, en conservación, en estabilidad social y política, en cohesión o en afianzamiento de la cultura. Igualmente es en el territorio donde se generan mecanismos de encadenamiento de valor que integran los conglomerados económicos, o cluster productivos, que permiten la interdependencia de la agricultura familiar, la microempresa, la mediana empresa y la gran empresa en modelos de
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desarrollo endógeno propios de modelos de la economía territorial. El logro de mecanismo de fortalecimiento de estos encadenamientos, es un tema central de la articulación de políticas públicas y actividades económicas privadas.
FUNCIÓN ARTICULADORA DEL CAPITAL SOCIAL
Un factor cada vez más valorado por la economía es el reconocimiento del capital social como uno de los componentes claves del desarrollo económico. Es importante detenernos un momento en el significado de este componente aún no claramente involucrado dentro de las modelos de crecimiento y desarrollo económico. El reconocimiento del capital natural, financiero, humano y tecnológico, ha estado explícitamente incorporado en los modelos de crecimiento económico. Un rasgo que los caracteriza es su posibilidad de apropiación, de privatización para ser incorporados en funciones de producción. Pero el capital social forma parte del entorno productivo, así como otros componentes que actúan como externalidades de localización para la actividad empresarial.
Hoy se reconoce que el capital social juega un papel fundamental en el desarrollo económico, pero no necesariamente en las condiciones de competitividad y rentabilidad de la empresa privada, aisladamente considerada. El capital social cumple una función articuladora por naturaleza. La institucionalidad, la organización social, los valores, las expresiones simbólicas o las creencias, son factores determinantes de la eficiencia económica y canales de integración e inclusión social. El capital social es uno de los componentes que le faltan al crecimiento económico, cuando se afirma que este es necesario, pero no suficiente. Bien, el capital social representa la base de la función articuladora entre el modelo económico productivo y el desarrollo social. Una vez más, se encuentra una explicación al énfasis territorial de los modelos de desarrollo rural actuales, ya que el capital social deja de ser una abstracción conceptual para convertirse en una realidad política en el territorio al cual pertenece.
La expresión económica de la articulación radica en la posibilidad de encontrar sinergias positivas entre el desarrollo y crecimiento económico y las rentas sociales que se generan en un espacio definido y concreto y a ello deberá formar parte de la estrategia de concurrencia de políticas públicas.
EL MODELO POLÍTICO COMO COMPONENTE DEL CAPITAL SOCIAL
En un Estado de Derecho, basado en los principios de la democracia liberal, como es el patrón en la casi totalidad de naciones latinoamericanas, se han creado instituciones que actúan como instancias de búsqueda del bien común. Existe una estructura basada en la separación de poderes y en sistemas de representatividad democrática que expresa los anhelos y metas integrales de desarrollo de la sociedad. La gestión política está soportada en la existencia de gobiernos e instituciones legislativas popularmente elegidas, en un modelo que establece que estas instituciones representan el interés mayoritario, democrático, del conjunto social.
En la democracia representativa las organizaciones políticas formadas en partidos o movimientos, reflejan, interpretan, representan y proponen modelos de Estado, de gobierno y de desarrollo. El plan de gobierno o de gestión de los representantes electos, expresa un acuerdo mayoritario o predominante, que se materializa en un mandato legítimo para su puesta en práctica a través de la gestión y ejercicio del poder que emana de la representatividad legítima en el marco del pacto social prevaleciente.
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Dentro de este marco de gestión política del Estado, cabe la reflexión sobre la integralidad del proyecto político que llega al poder cada vez que se repite un ciclo electoral. En los procesos electorales se ofrecen y debaten, estrategias de desarrollo, entre otros componentes de la gestión pública. Todo el espectro político participa en este proceso. En el modelo ideal, se confrontan libremente las diferentes ideas de Estado, de organización política y de modelo de desarrollo, en el cual juegan los diferentes intereses, expresados como ideologías, plataformas programáticas o planes de gestión pública. Estos modelos son visiones esencialmente generales, integrales, que expresan los elementos esenciales del bien común. Esto significa que la integralidad del desarrollo forma parte del libreto de los representantes de la sociedad que ejercen el poder por delegación democrática y ellos se convierten en los responsables de la puesta en marcha de este proyecto social, integralmente considerado.
¿Cómo se vincula esto con la articulación de políticas? En la integralidad del discurso político que llega al poder del Estado. El mandato de la sociedad a sus representantes es el de procurar el logro de metas integrales de desarrollo y poner en marcha todos los mecanismos necesarios para ello, desde la legislación hasta las inversiones públicas, desde la construcción de instituciones hasta los procesos de planificación. El enfoque político de la corriente ganadora en el proceso electoral, será la guía que oriente la estrategia de articulación.
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Este modelo idealizado de democracia liberal no necesariamente constituye un escenario pleno para la acción política. La representación está basada en el régimen de partidos políticos como expresión de visiones de la sociedad, residiendo en ellos la responsabilidad fundamental de la representación por delegación. Sin embargo, la delegación por representación está sometida a numerosas limitaciones. En primer lugar las que nacen de la debilidad de estos partidos que se refleja en expresiones clientelistas, populistas, caudillistas o de prácticas corruptas, que socavan la credibilidad, legitimidad y confianza política. La construcción de la democracia en América Latina enfrenta procesos de avance y retroceso permanente. Estas restricciones de la gestión política propias de la democracia representativa, han abierto espacios para otras formas de democracia que emergen con especial energía en el marco de la gestión pública. Los modelos de democracia participativa establecen arreglos institucionales donde ciudadanos y comunidades asumen responsabilidades públicas y acceden a espacios de toma de decisión, es decir a espacios de poder, antes reservados a las representaciones políticas.
Más aún, en muchos países se han fortalecido instituciones de democracia directa, que establecen la posibilidad de la acción soberana de la sociedad, en forma independiente de la institucionalidad de la representación, por la vía de los plebiscitos, referéndums o acciones populares. Esta manifestación de acción política establece causes expeditos que hacen balance en el ejercicio del poder político. La democracia participativa y la democracia directa son canales de expresión de las demandas de las comunidades, de los ciudadanos y de sus organizaciones en una interlocución directa con el Estado.
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA
Si las elecciones son el mecanismo de acceso al poder en los gobiernos y parlamentos basados en la democracia representativa, y las consultas directas a la población, por medio de votación, son los mecanismos para la democracia directa, cabe la pregunta sobre cuáles son los mecanismos
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para la instrumentación de la democracia participativa. En un gran número de países se han establecido estrategias de participación referidas a procesos de planeación, de autogestión y de control social, como expresiones de la democracia participativa. Múltiples estructuras legislativas se han sucedido en la búsqueda de organizar la participación. El rasgo dominante de estas estructuras son las redes de colegiados que tienen funcionas consultivas, de planeación o de cogestión de las responsabilidades gubernamentales, en particular en temas relacionados con el desarrollo. Consejos de muy diversa naturaleza temática se han venido creando y fortaleciendo, permitiendo mecanismos de formalización de la participación y la canalización de su acción en apoyo a las políticas públicas.
Sin embargo, hay un aspecto que en muchas ocasiones pasa desapercibido y que tiene implicaciones políticas de gran envergadura. Se trata de los espacios en los cuales esta gestión participativa, se sobrepone con los ámbitos de gestión de las instituciones básicas de la democracia representativa. El caso concreto de la jurisdicción de los colegiados participativos y los colegiados de representación en el nivel municipal, los cuales se encuentran y superponen en aspectos críticos de su gestión. Normalmente un Concejo Municipal tiene competencias y responsabilidades sobre la orientación del desarrollo territorial del municipio, incluyendo la función de aprobación de los presupuestos públicos. Al tiempo, existen Consejos participativos, con funciones en temas como el desarrollo rural, la planeación municipal, el ordenamiento territorial, el desarrollo social o el desarrollo sostenible.
El nivel de articulación entre estas instancias institucionales es crucial en la búsqueda de coherencia política, en particular cuando se encuentran casos en los cuales los Consejos participativos, pretender ser el sustituto de Concejos de representación por pérdida de confianza y legitimidad política frente al colectivo social.
LA ACCIÓN COLECTIVA
Pero la participación no se limita a las instancias formalizadas como los colegiados o por intervención en algunas figuras de inclusión en órganos de dirección de instituciones públicas. La sociedad tiene otros múltiples mecanismos de manifestación de sus intereses y formas de expresión. La movilización social, organizada o no, tiene un peso cada vez más importante en la definición de rutas de desarrollo, en la institucionalidad pública, en la reivindicación de las demandas sociales y en la presión a los representantes y gestores políticos. La movilización conduce a la canalización de energías sociales de enorme importancia en la construcción democrática a partir de las bases sociales mismas. Estas expresiones pueden limitarse a acciones reivindicativas y contestatarias, de protesta o presión de facto, pero tiende a organizarse, a articularse y a buscar expresiones con grados crecientes de organicidad.
La movilización social parte de la manifestación de identidad, como rasgo común de un grupo social, unido por intereses, valores, tradiciones, cultura o posturas políticas. En la medida que esta energía adquiere una estructura organizativa e iniciativa frente a propósitos claros, se da paso a la acción colectiva, como uno de los espacios con mayores posibilidades para desempeñar un papel determinante en la dirección de una participación social más libre, genuina, independiente, no cooptada y efectiva en los propósitos de logro del bien común y la gobernabilidad política. La acción colectiva busca los mecanismos de expresión y las estructuras democráticas mixtas (representativas, participativas y directas) están ofreciendo espacios de integración funcional.
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Este marco político e institucional, explica el papel y naturaleza de los diferentes actores, señalando las dimensiones de una tarea de articulación en la gestión de las estrategias de desarrollo o de construcción social. El punto de partida para un análisis de relación entre articulación de políticas públicas y participación social, debe tomar en consideración estos niveles de expresión política, para establecer el sentido y alcances que son esperables en los mecanismos de coordinación y articulación de políticas que se tratan adelante. Los partidos políticos, los movimientos sociales organizados expresados en acción colectiva, los grupos corporativos de presión, las asociaciones de productores y las organizaciones no gubernamentales, son expresiones de la sociedad organizada en interlocución con el Estado y sus políticas.
EL ESTADO COMO UNA RED
Las políticas públicas pueden ser entendidas como las estrategias que asume el Estado para cumplir con el mandato que han recibido del pueblo al que representan, por tanto tienen una dimensión política e ideológica, además de una dimensión de orden pragmática o técnica. Las políticas responden a un ordenamiento institucional que parte de la Constitución de los países, interpretado a la luz de una visión particular de proyecto de nación, de sociedad y de desarrollo. Su coherencia tiene los límites mismos de la unidad política del Estado, lo cual depende de la primacía política, que en los modelos democráticos es imposible que se traduzca en unidad ideológica y política total. El Estado es un sistema complejo de instituciones, reglas y organizaciones, que tienen grados importantes de autonomía. En primera instancia la separación de poderes, marca límites infranqueables entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Pero al interior de cada uno, existe una enorme diversidad. El legislativo, conformado por colegiados de representantes, es por definición plural, donde convergen visiones disímiles, incluso francamente contrapuestas. Pero el ejecutivo, el gobierno, a pesar de su estructura jerárquica, presenta una enorme diversidad de funciones, objetivos, enfoques, estrategias y protagonismos.
El Estado se compone, por tanto, de un conjunto amplio de instancias que se comportan como una red que establece programas, acciones, proyectos, regulaciones, acuerdos. La sociedad se enfrenta a una oferta diversa de acciones públicas que definen escenarios de interlocución y de gestión, donde la legitimidad, reconocimiento y adscripción, determinan el grado de gobernabilidad, esto es, de la capacidad de que una sociedad logre las metas que se ha propuesto, a partir de la estructura institucional y de la formulación de su política pública.
Este conjunto de acciones que el Estado ofrece o pone al servicio, y a las cuales convoca la movilización de la sociedad, conforman la oferta de política pública. Frente a ella, la sociedad constituye las demandas de acciones del Estado a través de diversas formas de interlocución, que evolucionan desde modelos receptivos pasivos, donde la sociedad es considerada objeto, beneficiaria, de la acción del Estado, en modelos asistencialistas o populistas hasta modelos de corresponsabilidad, cogestión, autonomías y amplia participación.
ÁMBITOS, COMPETENCIAS Y NATURALEZA TERRITORIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Esta evolución se vive ahora en muchos países de la región, donde conviven políticas verticales y centralistas, con modelos ampliamente participativos, en el marco de una transición institucional de profundas implicaciones políticas. Pero veamos con algo de detenimiento las consideraciones
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que subyacen a estos tipos de política, antes de asumir una posición definitiva sobre una clasificación como la anterior, peligrosa como cualquier otra clasificación tan general.
Las políticas no solo se diferencian en virtud de su objeto o materia (salud, educación, promoción del desarrollo, infraestructura, etc.) sino que su naturaleza está determinada por el ámbito de cobertura y el actor institucional responsable de su formulación y gestión. La introducción de un criterio territorial en la definición de las políticas públicas permite entender con mayor claridad el alcance de sus metas y objetivos, de sus mecanismos e instrumentos de implementación. Cada sector tiene un conjunto de políticas que son propias de cada uno de los niveles territoriales, en una estructura de coordinación y subsidiaridad. Por ejemplo, hay una política de infraestructura que tiene actores, objetivos, mecanismos y estrategias nacionales, pero igualmente hay otra de infraestructura en el nivel regional (estado, el departamento o la provincia) y otra en el nivel local (municipio).
En esta estructura se establecen competencias que determinan el tipo de gestión y los procesos de implementación en cada nivel y, en consecuencia, se determinan tipos de articulación verticales (un sector en sus políticas nacionales, regionales o locales) y horizontales (entre sectores complementarios, como educación y salud, infraestructura y fomento productivo en un nivel territorial) que determinan ámbitos, lógicas políticas, sistemas de incentivos y mecanismos de articulación particulares. Las competencias tienen una naturaleza política, en cuanto definen los espacios de poder en cada nivel territorial y una naturaleza técnica, en cuanto a los modelos de planeación y gestión, que le son propios, específicos, a cada nivel territorial. De allí se desprende la estructura de asignación de recursos públicos, los sistemas de presupuesto y el esquema de asignación y ejecución, así como las fuentes de financiamiento, estableciendo las bases del ordenamiento territorial de la gestión de las políticas públicas. Ámbitos territoriales, competencias, recursos y actores responsables de cada nivel determinan la malla o red de gestión, que proporcionan un marco que en múltiples ocasiones se trastoca en la gestión política o en los procesos de planificación.
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Gráfico 1
En este gráfico se representa la forma como las políticas de cada uno de los niveles territoriales forman parte del conjunto de políticas que están presentes en cada uno. El nivel local es el lugar donde se ejecutan políticas locales, regionales, nacionales e internacionales. En cada nivel se requieren mecanismos de articulación que establezcan la sinergia necesaria para optimizar el impacto.
Este esquema se refleja en los sistemas de subsidiaridad, coordinación, complementariedad y solidaridad propios de los esquemas de ordenamiento territorial. En los países con regímenes federales, se tienen esquemas más nítidos de separación de políticas y el establecimiento de objetivos de articulación. Sin embargo esta condición no parece determinante, ya que en países unitarios la tendencia es similar. Lo que realmente está marcando una diferencia significativa, es el tamaño relativo, ya que casos como el de México o Brasil, se presentan desafíos regionales de carácter incomparable con países como Panamá o Costa Rica.
La definición de las competencias territoriales en cada una de las políticas públicas es materia de complejos procesos políticos, fiscales y técnicos. Un equívoco frecuente es entender que el establecimiento de competencias territoriales es un tema predominantemente técnico, de eficiencia en la gestión pública. Por el contrario, las competencias tienen un profundo significado e interés político, que se refleja en la enorme dificultad de racionalizar modelos arcaicos centralistas, a los cuales subyacen estructuras de poder e intereses, tanto de funcionarios y operadores, como de grupos sociales y políticos, que tienen fuertes arraigos en esquemas clientelares de gestión pública. Es por ello que la cesión de competencias hacia modelos de gestión territorial ha implicado en todos nuestros países procesos difíciles y conflictivos, que en algunos casos han llegado a profundas luchas desestabilizadoras.
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DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
La asignación de competencias debe tener en consideración el proceso de delegación o de cesión de responsabilidades y funciones. Tengamos presente que venimos de modelos de predominio de las competencias localizadas en el nivel nacional, con fuerte preeminencia del gobierno (poder ejecutivo), con estructuras centralistas y estatistas. El tránsito desde este esquema hacia otros de equilibrios de competencias, responsabilidades y funciones ha seguido rutas muy similares en la región. Se ha partido por esquemas de desconcentración de la gestión pública, que se caracteriza por la creación de instancias nacionales en los territorios, las cuales tienen adscripción y subordinación al nivel central nacional. La desconcentración implica la definición de temas, instrumentos, objetivos y acciones de una única política nacional, para ser aplicada en los territorios.
En este caso la gestión territorial no tiene capacidad de responder a las especificidades territoriales, toda vez que esta responde a una única planeación nacional. En este caso, la preocupación por la articulación territorial de las políticas carece de fundamento. El nivel nacional crea delegaciones territoriales de desconcentración de la operación de las políticas y la experiencia ha mostrado como la coordinación entre esas instancias es esencialmente imposible en virtud de que cada una de estas carece de capacidad o autoridad para adecuar territorialmente las directivas políticas que vienen establecidas desde el centro a nivel nacional.
Ahora, no necesariamente se pude calificar, generalizadamente, de inadecuada esta estructura de desconcentración. En el caso de las políticas nacionales, de competencia nacional, por ejemplo la seguridad nacional, este esquema es el que mejor se ajusta a su naturaleza estratégica. Pero no todas las políticas responden a la misma condición de formulación o gestión nacional.
Retornando al tema de la delimitación y definición de las competencias, podemos analizar los criterios según los cuales los esquemas de delegación se van imponiendo como resultado de la búsqueda de modelos de mayor eficiencia pública, pero principalmente, como resultado de cambios en las fuerzas políticas que luchan por más poder para los territorios. La definición de las competencias ha cambiado extraordinariamente en las últimas décadas. Políticas como educación o salud, han sufrido cambios significativos en la forma como se han establecido las responsabilidades de los diferentes niveles territoriales. En estos casos se puede hablar con claridad de que existen políticas nacionales de educación, pero también políticas estatales, pero también políticas municipales. No como un modelo de desconcentración, donde la nación mantiene el poder, sino como un modelo de reasignación de competencias y responsabilidades. La estrategia nacional de educación, atiende a las responsabilidades nacionales, de orientación, de universalización, de regulación, de acreditación o de financiamiento de la educación pública. Pero a nivel estatal, o departamental, hay competencias que le son propias en términos de coordinación, de orientación a prioridades de desarrollo regional, a aspectos culturales, entre otros que son de preocupación y competencia regional, no nacional, no delegada, genuinamente regional. Otro tanto ocurre en el nivel municipal, que tiene sus propias responsabilidades sobre las escuelas públicas, los docentes o los proyectos escolares. En este caso no se trata de una desconcentración por delegación, sino un esquema de descentralización de la política, no de la ejecución, sino de la responsabilidad integral desde su formulación hasta su gestión.
ARTICULACIÓN EN ESCENARIOS DE AUTONOMÍA TERRITORIAL
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En el caso de los componentes territoriales de una política, que denominamos, competencias territoriales, la estructura institucional implica la existencia de organismos que tengan las capacidades para asumir estas responsabilidades. La construcción de esta institucionalidad ha sido uno de los limitantes de los procesos de descentralización y un freno a su profundización. Pero bien, los esquemas de cesión de competencias territoriales, determinan agendas diferentes en su naturaleza, en cada nivel territorial. Esto conduce a modelos en los cuales emerge como esencia el concepto de autonomía territorial, que significa la posibilidad de que cada espacio territorial asuma su responsabilidad bajo el criterio de que las soluciones deben estar lo más cercanas a los problemas, y que ellas deben ser definidas y decididas por los propios actores en el ámbito territorial donde estos ocurren. Esta autonomía es el fundamento de los procesos de descentralización que aparece en las prioridades de política de la casi totalidad de países de la región.
En estos espacios de autonomía, en cada nivel territorial, el sentido de la articulación adquiere un significado muy diferente del que se encuentra en los modelos de desconcentración. Aquí es posible establecer estrategias, metas y mecanismos de trabajo entre las diferentes políticas, a partir de la lectura de las necesidades y realidades territoriales. Es posible coordinar agendas territorializadas entre instituciones con autonomía funcional, competencial y financiera.
Pero es necesario hacer énfasis en que estos modelos de gestión articulada y descentralizada son posibles sobre un marco de competencias definidas y que pretender extralimitar estas fronteras de responsabilidades y funciones no encuentra ningún escenario favorable a la coordinación de acciones. Cada nivel territorial tiene sus competencias de políticas y sus posibilidades de establecer integración de acciones con competencias territoriales en otras políticas.
De esta forma es posible identificar dos sentidos de la articulación. Una que se produce entre diversas políticas en un mismo nivel territorial y otra que se produce entre los diversos niveles territoriales en una misma política. En ambos casos la institucionalidad creada para el ordenamiento territorial o para la descentralización proporciona mecanismos formales, respaldados en la normatividad y con expresiones concretas en el orden de mecanismos fiscales. Estos procesos forman parte de los marcos constitucionales y legislativos.
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Gráfico 2
Como vemos, las competencias en cada nivel se expresan en decisiones estratégicas autónomas, sean locales, regionales, nacionales e internacionales, que responden a la lógica propia y a la naturaleza de sus ámbitos de gestión. Sin embargo la gestión y la ejecución de esas políticas no se restringe al ámbito específico de su nivel, sino que se materializa en acciones que tienen lugar en los niveles territoriales inferiores. Esto implica, por ejemplo, que la gestión y ejecución de las decisiones estratégicas nacionales se gestionan y ejecutan en las regiones y municipios, pero, insistimos, son decisiones estratégicas autónomas del nivel nacional, es decir, no son delegables. La articulación de las estrategias y programas internacionales, nacionales y regionales, sumados a los locales, constituyen el desafío de articulación en la gestión y ejecución de las políticas.
JERARQUÍA Y SUBSIDIARIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Estos esquemas de interlocución entre políticas y niveles territoriales se ajustan a los principios de estructura de la gestión de las estrategias de acción pública, en las cuales se pueden reconocer fases de aplicación de las políticas, que demarcan etapas de formulación y decisión política estratégica, etapas de gestión y ejecución y etapas de seguimiento y control social. En un esquema jerarquizado de estas fases, se encuentran expresiones territoriales, que se manifiestan en que una política que responda a competencias nacionales, la etapa de formulación y decisión estratégica, reside en el nivel nacional, en forma indelegable. Sin embargo, si bien la formulación es potestad de la nación, la gestión puede ser coordinada con los territorios, en escala, de la nación a la región y a lo local.
Las definiciones estratégicas nacionales, se generan y definen en el nivel nacional y se convierten en marcos para la gestión y las definiciones estratégicas en los niveles territoriales y regionales,
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pero de igual forma, las definiciones estratégicas regionales, se convierten en marcos para las definiciones locales. Dentro de este esquema es posible establecer que las competencias y la articulación tienen escenarios propios con lógicas, sistemas de incentivos y libretos que necesario es reconocer. Esto no significa que las cosas funcionen como se deseara, pero es necesario tener presente la existencia de mecanismos establecidos como resultado de procesos políticos y técnicos acumulados en la experiencia.
Gráfico 3
Como se aprecia en la gráfica, la lógica de las competencias está basada en que las soluciones, plasmadas en programas y acciones de política, corresponden a cada nivel territorial, pero dentro de un marco de subsidiaridad, que implica que aquellas soluciones locales no resueltas a nivel local por razones de capacidad local, se convierten en competencias subsidiarias del nivel regional. De igual forma, de lo regional a lo nacional y a lo internacional.
RECONOCIMIENTO DE LÍMITES O CONSTRUCCIÓN TERRITORIAL
Hasta ahora los niveles territoriales los hemos referido a lo nacional, regional o local. Sin embargo para comprender mejor el tema de la articulación territorial de políticas es necesario considerar el proceso de definición territorial como un componente estratégico de enorme importancia, sin duda uno de los procesos de mayor significado en la aplicación de enfoques territoriales, ya sea de ordenamiento o de descentralización. Se trata del establecimiento de los límites territoriales para la definición del objeto espacial al cual se refiere la acción de la política.
Una parte fundamental de los cambios que están ocurriendo en la gestión de las políticas es su referente como objeto territorial. La nación bastaba para la definición territorial en los regímenes
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centralistas y aislados internacionalmente. Hoy esto no es posible, ya que existen diversos límites territoriales que se superponen, se suman, en un esquema de múltiples subdivisiones permanentes.
LA DIVISIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA
La primera delimitación territorial, la más importante y determinante, es la que corresponde a la estructura político administrativa de nuestros países. Su peso viene fundamentalmente de estar legitimada en acuerdos constitucionales que estructuran todos los órganos del poder público. Los municipios, han adquirido una enorme importancia en todos los países y se ha reforzado su papel como unidad básica, reforzándose su papel en múltiples dimensiones de la vida social, política y ambiental. Un segundo nivel es el de los estados, departamentos o provincias, que tienen la dimensión regional y en el cual hay una enorme diferencia en cuanto a su peso, su estructura, sus atribuciones y competencias, entre los países de la región. El rasgo distintivo común es el de coordinación y articulador de las estrategias nacionales y de apoyo a los municipios, sin embargo de país a país se encuentran importantes diferencias. En los países con estructuras federativas, los estados tienen amplias funciones que llegan al establecimiento de constituciones propias y sistemas legislativos, todo dentro de un esquema de unidad nacional.
OTRAS DELIMITACIONES HACIA INSTITUCIONES TERRITORIALES
Pero las delimitaciones territoriales no se limitan a esta estructura política básica. La categoría de entidad territorial, esto es, que tienen capacidad de establecer gobiernos propios, como los municipios, por ejemplo, se ha venido impulsando en diversas legislaciones para el caso de las regiones, generalmente entendidas como un conjunto de estados o departamentos. Este modelo de gestión territorial parte de la definición de un conjunto de competencias que tienen como fundamento el tipo de aspectos que tienen el mayor nivel de eficiencia en este nivel regional. Esto implica nuevamente la definición de las competencias de política en el nivel regional, por encima del estado o departamento. Esta división tiene sentido en tanto sea la respuesta institucional a un nivel territorial donde la política logra mayores niveles de pertinencia y eficiencia. Esto significa que no todas las políticas, no todos los temas, no todos los sectores son delegados en este nivel territorial. El nivel regional se considera una de las instancias claves para la articulación de la gestión de políticas en temas concretos, particularmente a los temas relativos al desarrollo económico, en medio ambiente, en infraestructura, energía o temas relativos a la malla urbana.
Otra figura de tipo regional reconocida por la legislación en casi todos los países, en un nivel más restringido de territorios reunidos para la gestión de estrategias de desarrollo, es la integración de conjuntos de municipios para establecer una unión que se expresa en una institucionalidad pública con capacidad de orientar políticas y gestionar proyectos específicos. Su denominación varía de país a país con el nombre de asociaciones de municipios (ej, Colombia), consorcios municipales (ej. Brasil), mancomunidades municipales (ej. Guatemala) o intermunicipalidad (ej, México). Muchas de estas uniones han mostrado eficiencia en temas como saneamiento básico, manejo de cuencas y provisión de bienes públicos regionales.
Estas figuras institucionales son instrumentos claves de articulación, coordinación y gestión compartida de políticas públicas. Su relevancia estriba en el hecho de que cuentan con un status legal, que facilitan la gestión y proporcionan escenarios de arreglos con enorme potencial. El
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carácter público, esto es, de integración de organismos públicos le proporciona un carácter estatal de gestión, sin embargo no restringen necesariamente los modelos de gestión participativa.
DELIMITACIÓN ESPACIAL PARA LA GESTIÓN PÚBLICA
Pero existen otras formas de realizar delimitaciones de territorio que buscan, igualmente, llegar a un nivel espacial óptimo de gestión para políticas de alcance específico. Los modelos de regionalización del territorio nacional, creando delimitaciones de espacios con base en las características espaciales, en la especialización funcional o en condiciones de desarrollo, son utilizados como parte de la gestión de casi todas las políticas nacionales. Existen delimitaciones regionales para el tratamiento de los ecosistemas estratégicos o áreas de protección ambiental, existen regionalizaciones para la prestación de los servicios de la red nacional de salud, existen regionalizaciones para el desarrollo de infraestructura energética o regionalizaciones para la gestión de la tecnología. Cada país convive con una estructura de múltiples delimitaciones, que se expresan en complejos sistemas de delegaciones de las organizaciones nacionales, o al interior de estados o departamentos. La función de estas estructuras de regionalización se orienta por la naturaleza misma de las políticas a las cuales pertenecen y a la racionalización de los recursos, las características de las demandas y la distribución de la población receptora de tales servicios.
A pesar de múltiples intentos por buscar criterios de unificación de estas estructuras regionales, que han conducido a la formulación de propuestas nacionales de regionalización, basadas en criterios objetivos y marcos metodológicos generales, estos modelos no han dejado de cumplir un papel referencial, sin alterar en forma significativa los modelos territoriales de ministerios o de entidades territoriales mayores. La más importante función de estos modelos integrados de regionalización ha sido como base y soporte de los procesos de planeación del desarrollo y la aplicación de modelos de visión de largo plazo, particularmente en el orden del desarrollo económico y el análisis de las brechas regionales.
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Gráfico 4
El modelo de delimitación territorial que se ha aplicado en Brasil para la puesta en marcha de políticas de desarrollo rural se constituye en un muy buen ejemplo de las nuevas estructuras territoriales, donde los criterios y mecanismos de delimitación del territorio para establecerlo como unidad de gestión de política, establecen un sugerente esquema de aplicación de la esencia de las políticas territoriales. Como se aprecia en la gráfica, la delimitación territorial asume la estructura de la división político-‐administrativa basada en municipios y estados, pero que incorpora las regionalizaciones que se han establecido para la desconcentración y gestión de las diferentes políticas públicas sectoriales. Más allá se han creado estructuras territoriales, basadas en el concepto de regiones (macro, meso y micro-‐regiones) que establecen un sistema coordinado de planificación. Entre estas figuras se ubican los consorcios municipales, como unidades territoriales que gestionan temas específicos con concepción regional. La mayor innovación, en este plano es la introducción de los criterios de territorios de identidad o de ciudadanía, que representan un intento por incluir una dimensión política, dentro del énfasis técnico de los procesos de planificación y regionalización.
Pero estos modelos sirven igualmente para el diseño de mecanismos de articulación de la gestión de las políticas públicas, lo cual es de especial interés para la presente reflexión. El logro de un nivel adecuado de articulación y gestión de políticas coordinadas en el territorio, pasa por una claridad de los modelos de regionalización aplicados por las políticas específicas, que determinan sus lógicas de gestión y por tanto determinan la viabilidad real de la aplicación de procesos de articulación.
Es necesario tener en consideración, a esta altura de la reflexión, que no se puede generalizar cuando se enfrentan dos condiciones diferentes, de un lado la desconcentración de competencias
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nacionales y, de otro, la descentralización de competencias de niveles territoriales menores. Específicamente, este análisis se centra en los componentes de oferta de política pública que caracteriza las políticas sectoriales nacionales, tradicionalmente centralizadas en su concepción y gestión.
EL CASO DE LA DELIMITACIÓN URBANA Y RURAL
Vale la pena, hacer una reflexión sobre una delimitación espacial de enorme utilización en las políticas públicas y que no corresponde a criterios y razones similares a las anteriores o, si lo hace, estas resultan anacrónicas, por decir lo menos. Se trata de la división territorial que se hace entre lo urbano y lo rural. Son múltiples las definiciones que se usan para esto de país a país y en todas ellas hay un elemento común que busca hacer diferenciación de espacios de baja densidad poblacional y de predominio de actividades primarias, de los espacios de concentración y continuidad. Esta división territorial, que es la base del llamado desarrollo rural, crea una segmentación que hacía sentido para la diferenciación de espacios aislados. Hoy es difícil establecer diferencias funcionales, con sentido práctico evidente, a partir de este esquema que rompe la continuidad de los espacios complementarios de núcleos densos y entornos de baja densidad que se integran funcionalmente en sistemas económicos, ecológicos, sociales, culturales y políticos.
El enfoque territorial ha desvirtuado la utilidad de esta regionalización, ya que la integralidad que defiende, establece uniones indisolubles de gestión de las políticas públicas. La articulación de políticas se torna artificial cuando se pretende separar lo urbano de lo rural. Esto no implica negar la existencia de especificidad en cada uno de estos tipos morfológicos del espacio, pero el tratamiento segmentado o fragmentado de la realidad espacial del territorio es un impedimento conceptual y metodológico para la aplicación de enfoques de articulación y de desarrollo basado en visiones sistémicas.
Hoy es de enorme pertinencia la discusión sobre las relaciones entre las áreas denominadas rurales y la malla urbana, el tema de las funciones rurales de los centros urbanos, el tema de la continuidad urbano – rural, el tema de lo periurbano y suburbano, el tema de la relocalización de actividades industriales en el área rural, el tema de los polos de desarrollo, en fin, un conjunto de aspectos de crucial importancia en el desarrollo, a los cuales no es posible adecuar esta división de lo urbano, separado de lo rural.
RECONOCIMIENTO Y SURGIMIENTO DE NUEVAS FORMAS TERRITORIALES
Ahora bien, en el marco de estas estructuras de delimitación territorial existentes en nuestros países y que son el marco institucional obligatorio para la discusión de la articulación de políticas, se viene generando un proceso conformación de otras formas de conformación de unidades territoriales para la gestión del desarrollo y de las políticas que lo soportan. Estas estructuras territoriales parten del reconocimiento de la necesidad de establecer espacios de encuentro entre diversos procesos políticos e institucionales, que le proporcionan mayor viabilidad al logro de los objetivos sociales del desarrollo. Son modelos territoriales que recogen la tendencia de descentralización pública y las de participación social, en un modelo convergente que trata de crear nuevas delimitaciones territoriales basadas en el reconocimiento de la evolución del territorio, como una construcción histórica y social.
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El modelo emblemático de esta definición territorial lo podemos ver en los Territorios de Identidad, o Territorios de Ciudadanía, que ha establecido Brasil como parte de su estrategia de desarrollo territorial, aún cuando es posible ver procesos en direcciones similares en otros países.
La base de esta delimitación territorial es la identidad, entendida como el factor estructurante de la organización y movilización social que integra las comunidades, actores territoriales, agentes económicos y públicos y la institucionalidad, es una energía de acción política que promueve rutas de gobernabilidad basadas en la acción colectiva. La delimitación territorial posee una lógica política, en cuanto provee una dimensión espacial al poder social, una lógica institucional, en cuanto establece esquemas de organización con legitimidad para su interlocución con el Estado, una lógica económica, en cuanto busca identificar los niveles de óptimos de encadenamientos productivos y una lógica técnica – política, en cuanto identifica la gestión social del territorio como una modalidad de organización, interlocución y gestión de las demandas sociales y las ofertas de políticas públicas.
Los Territorios de Identidad tienen un nivel intermedio entre los Estados y los Municipios, (con tamaños promedio de cerca de quince municipios cada uno, similar a lo que en Brasil se denominan microrregiones) organizándose a partir de rasgos compartidos de identidad, la cual se expresa en términos culturales o ambientales o económicos o políticos o en tradiciones regionales de diferente naturaleza. La delimitación expresa estos rasgos comunes y permite la incorporación de sistemas de incentivos que se convierten en motores de cohesión sobre los cuales se construye la movilización social. Para su formalización se han creado colegiados territoriales, Consejos de Desarrollo Territorial, que tienen sus propios referentes en el nivel estatal y nacional, los cuales desarrollan una agenda denominada Ciclo de Gestión Social de Territorio que incluye procesos de organización, movilización, planeación, gestión y control social. Estos Consejos integran a los actores territoriales de forma amplia, públicos y privados, urbanos y rurales, agrícolas y no agrícolas, productores y comunidades. La lógica de la estrategia es la de servir de un modelo de interlocución frente a las políticas ordenando la demanda en proyectos estratégicos territoriales.
FUNCIÓN ARTICULADORA DE LA GESTIÓN SOCIAL TERRITORIAL
En este escenario, la articulación de políticas adquiere una lógica y dimensión diferente a la que se consideraba en la reflexión sobre los niveles de los gestores públicos en el nivel nacional o regional. En esta instancia la articulación se realiza, o se busca, por la vía de abajo – arriba presionando, desde la movilización social, decisiones de articulación de las políticas públicas. Se trata de una articulación por la vía de la demanda social, que incorpora las esencias de la democracia participativa y la descentralización, como vías políticas para una gestión más eficiente del desarrollo territorial.
Pero en la realidad de esta posible articulación, hay aspectos claves a ser considerados, para lograr que la gestión social del territorio realmente haga interlocución con los esquemas de gestión pública de las políticas. Uno de los aspectos centrales de esta articulación es el tema de las competencias territoriales de las políticas. Los Territorios de Identidad tienen una dimensión espacial que los ubica en un nivel específico, lo que conduce a la necesidad de entender bien cuáles son las competencias que puede realmente gestionar y articular. Por lo discutido, no tendría sentido pretender utilizar este nivel territorial para buscar la articulación de políticas que son de competencia nacional y que responden a modelos de gestión de ese mismo nivel o las
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específicas del nivel local. La identificación de los problemas o desafíos de desarrollo que se localizan en este nivel, se constituye en factor crítico de viabilidad de una articulación eficiente.
Las competencias que pueden ser atribuibles al nivel de los Territorios de Identidad pueden ser definidos a partir del análisis de las políticas que concurren regionalmente. Entre ellas se destacan las referidas a modelos de desarrollo territorial y a la provisión de bienes públicos regionales. Los planes de desarrollo territorial que formulan los colegiados territoriales reflejan una visión integral del desarrollo y la identificación ordenada de las demandas asociadas principalmente a áreas de agricultura familiar, economía rural no agrícola, infraestructura y desarrollo social. El aspecto más destacable de este mecanismo está en la forma cómo es posible lograr que se focalicen las demandas hacia áreas de competencia y gestión de competencias del nivel regional, ayudando a la interlocución con las instituciones públicas.
MÁS EXPERIENCIAS DE TERRITORIALIZACIÓN
Modelos con características similares al modelo brasilero se han puesto en marcha en países como México, Guatemala, Panamá y Colombia, en procesos que han generado una corriente de una nueva generación de políticas públicas.
Pero hay otras figuras institucionales que tienen propósitos similares y que han sido utilizadas como mecanismos de articulación territorial de políticas. El modelo más conocido es el de los Grupos de Acción Local que han operado en Europa, como instrumento del programa comunitario de desarrollo rural denominado Leader. Este modelo se basa en principios similares de organización, movilización y reconocimiento de actores sociales que realizan procesos de planeación, menos amplios que los consejos, pero con la misma dimensión territorial. Los Grupos de Acción Local tienen acción sobre delimitaciones territoriales diversas, desde grupos de municipios hasta localidades. El modelo ha tenido un gran éxito como estrategia de ordenamiento y articulación de políticas de la Comunidad Europea, con fondos e inversiones de este nivel territorial supranacional, para ser gestionados directamente por instancias institucionales locales. La articulación de acciones e inversiones se ha logrado avanzar en diversos planos. En el caso de España, por ejemplo, los fondos de Leader son complementados con estrategias y fondos de Proder (programa de desarrollo rural español) y con estrategias de las Autonomías, en un proceso que ha establecido mecanismos de coordinación y subsidiaridad claros.
Otra figura de organización territorial se ha establecido con figuras más especializadas hacia la promoción del desarrollo económico territorial a través de agencias o corporaciones de desarrollo que envuelven a actores privados, asociaciones de productores y algunas instituciones públicas, constituyéndose en figuras similares a las cámaras de producción o comercio, para la promoción de proyectos estratégicos que buscan la articulación de la iniciativa privada con la gestión pública. Ejemplos de este tipo es posible encontrar en Colombia o en Argentina, con diferentes grados de éxito, pero en todos los casos con el logro de canalizar las demandas de la sociedad en proyectos de carácter territorial, negociando y gestionando la focalización y aplicación de las políticas públicas en el ámbito territorial que cubren.
LA ARTICULACIÓN EXPRESADA EN INVERSIÓN PÚBLICA
Hasta ahora hemos analizado la articulación de políticas desde la perspectiva política de la participación y de las estructuras institucionales territoriales, ahora veamos lo relativo a los
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aspectos presupuestales, fiscales y de inversión que hay detrás de la articulación de la gestión de las políticas públicas. El análisis busca la naturaleza de los criterios que asignan los recursos que son necesarios para el logro de metas de desarrollo territorial.
Los proyectos de desarrollo territorial tienen la necesidad de buscar las sinergias entre los recursos públicos y privados que concurren en las dinámicas de desarrollo. Los procesos territoriales tienen motores de desarrollo que están soportados en la actividad privada, comunitaria y social. La intervención pública actúa como catalizador, facilitador, promotor, articulador y socio de estas iniciativas y acciones sociales. Este es un principio básico que debe ser recalcado en el análisis territorial. Desde los procesos de asociativismo productivo o de inversión privada, hasta los mecanismos de movilización del capital social, estos constituyen la base de las estrategias sostenibles de desarrollo. Las responsabilidades del Estado se orientan a proveer y garantizar las condiciones óptimas para que estos emprendimientos creen la riqueza social.
RECURSOS PRIVADOS Y RECURSOS PÚBLICOS
En esta dirección, la articulación y sinergia de los recursos propios de la sociedad y los provenientes del Estado deben encontrar esquemas de articulación. La orientación de los recursos públicos para la movilización de recursos privados es una preocupación permanente de formuladores de políticas. Casos como los de inversión en bienes públicos, como infraestructura de comunicación o de producción, o sistemas de financiamiento y capitalización, o estrategias de desarrollo humano, están íntimamente ligadas a las decisiones privadas, en conexiones de gran sensibilidad. Abundan experiencias de verdaderos fracasos por estrategias públicas que no han logrado la interlocución, concurrencia y articulación con los recursos o capitales territoriales. Sin duda este es uno de los mayores desafíos de la definición de metas y estrategias en la política pública. La gestión social del territorio, busca, como una de sus prioridades que tales decisiones públicas sean permeadas por las dinámicas territoriales, la valoración de sus activos, el reconocimiento de sus entornos culturales, de sus potencialidades, de sus ventajas comparativas y competitivas, de sus anhelos y de su proyecto territorial.
En esencia hay un escenario cada vez más importante que busca la articulación de tres esferas, la pública, la de la sociedad civil organizada y la del empresariado. En cada una de ellas hay una dimensión de gestión, que es complementaria dentro del marco de operación del Estado de Derecho soportado en la democracia. Los principios políticos de la democracia económica, en la esfera privada, la democracia participativa en la esfera de la sociedad civil y la democracia representativa en la esfera de lo público, constituyen los tres niveles que demandan concurrencia y articulación.
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Gráfico 5
En la esfera privada se busca la generación de riqueza basada en eficiencia económica, pero bajo el principio de la inclusión social y la generación de rentas sociales. En la esfera de lo público, el Estado cumple con sus funciones de intervención orientadas a la búsqueda de la estabilidad, la óptima asignación de recursos y la distribución equitativa. En la esfera central, en el campo de la sociedad civil, se ejerce la democracia participativa generando modelos innovadores de gestión social del territorio en los cuales se ha centrado la estrategia institucional de un número importante de países de la región. El sentido de esta gestión social del territorio es la organización, movilización y acción colectiva como expresión de la fuerza social que establece un puente que contribuye a darle eficiencia social al modelo de gestión privada y a la aplicación de políticas públicas. Allí radica el centro de una nueva generación de políticas y de instituciones.
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Gráfico 6
Esta institucionalidad se expresa por medio de instituciones innovadoras que tienen la exigencia de lograr un equilibrio entre la democracia representativa, dentro de la tradición de fortalecimiento democrático que ha vivido América Latina en las últimas décadas y la democracia participativa, como un desafío para desarrollar espacios, a través de la legitimación de las instituciones de participación, especialmente centradas en colegiados territoriales, sin que se invadan competencias y responsabilidades de cada una de las instancias.
EL PRESUPUESTO PÚBLICO COMO ATERRIZAJE DE LA ARTICULACIÓN
Las políticas públicas se materializan en acciones, generalmente en programas y proyectos de inversión pública, además de todos los mecanismos regulatorios de la intervención estatal. Esta inversión se refleja en presupuestos que tienen tres dimensiones que reflejan sus objetivos, principios y estrategias.
Primero, la definición de los objetos de gasto o inversión, es decir, aquellas acciones que son consideradas como ejecución de las políticas y que se reflejan en la estructura del programa de inversión, con rubros y acciones susceptibles de acceder al financiamiento público. Los presupuestos están reflejando las prioridades y determinando los alcances de las estrategias de articulación que se pretenden. El presupuesto es el marco de acción y por tanto materializa las políticas en hechos. Cuando se formulan los programas del presupuesto se establece la oferta de política pública, a la cual se enfrenta la demanda territorial conformada por los diferentes esquemas ya descritos, encontrándose en varios países con serias restricciones producto de la inflexibilidad, centralismo o verticalidad con la cual han sido definidas estas áreas de inversión pública, restringiendo seriamente la posibilidad real de la articulación de demanda y oferta.
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Segundo, la focalización y priorización en la asignación de los recursos públicos que conduce a la realidad pura de la política, a la disponibilidad de los recursos, a la distribución programática, que refleja las visiones y opciones de los formuladores de la política. Dado que el ejercicio presupuestario es realizado por un esquema técnico (en los gobiernos nacionales o estatales o municipales), y una validación política (en los congresos o asambleas o concejos), el modelo participativo tiene poca capacidad de injerencia en su definición, quedando en la realidad, considerado solo en la parte de gestión o ejecución. Esto significa que la articulación e incidencia de los procesos territoriales no se refleja en la asignación de los recursos a los presupuestos públicos, sino a la forma en el cómo se aplican, una vez definidos el qué y cuánto, lo que podría entenderse como una complementariedad entre el modelo de democracia representativa y el de democracia participativa.
Tercero, las reglas de operación que aparecen como el marco pragmático de la ejecución presupuestal y, por tanto, de la política. Los procesos participativos que se llevan a cabo en los territorios y que generan iniciativas, planes y proyectos territoriales se enfrentan a las definiciones de procedimiento que adoptan cada una de las instituciones públicas responsables de las políticas. Estos procedimientos sobredeterminan la ejecución misma de la política. Hay diferentes mecanismos y formas de aplicación de recursos que muchas veces se convierten en verdaderos galimatías para los receptores de la intervención pública. La dispersión y proliferación de reglas, dificulta en alto grado la gestión de la articulación y exige la gestión compleja de los mecanismos de interlocución público – privada y la sinergia entre las instituciones nacionales, estatales y municipales.
MECANISMOS DE ORIENTACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA
En los presupuestos nacionales existen procedimientos de asignación de cuotas territoriales o techos presupuestales regionalizados al interior de cada política, que obedecen a los criterios de focalización y priorización. Estos mecanismos, se complementan con recursos asignados específicamente para financiar iniciativas de origen territorial, como existen en varios países, en fondos que no tienen una orientación sectorial específica, sino que están destinados al apoyo de iniciativas territoriales de orden integral, como pueden ser los planes territoriales emanados del proceso de gestión social del territorio en los colegiados territoriales, con lo cual se allanaría enormemente el proceso de articulación, evitando las negociaciones sectoriales individuales.
Pero más allá de estos esquemas presupuestarios, existen mecanismos de articulación o de coordinación de las inversiones entre los diferentes niveles territoriales que proporcionan salidas o mecanismos de ajuste a las restricciones presupuestarias que se originan en las estructuras mencionadas. El más importante de los mecanismos es el que corresponde al esquema de transferencias de recursos fiscales desde la nación hacia las entidades territoriales. Estos recursos tienen, en general, un componente condicionado en cuanto al destino de sus aplicaciones, cuentan con mecanismos que establecen criterios de priorización o focalización, particularmente referidos a condiciones de equidad regional, y establecen presión a las entidades territoriales para el logro de metas de desempeño. Las transferencias varían de país a país, pero en esencia es la fuente más importante de ingresos fiscales de los municipios de menor grado de desarrollo, convirtiéndose en un instrumento de enorme importancia para el desarrollo territorial. La descentralización ha reforzado en forma importante este mecanismo que proporciona, en casos claves como políticas de educación o salud, una vía clara de articulación o gestión territorial condicionada por propósitos generales de política.
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Otro mecanismo aplicado a la gestión de la política es el de la cofinanciación, como un esquema de enorme potencial como articulador de políticas en el ámbito territorial. El esquema opera interinstitucionalmente y entre niveles territoriales, bajo la modalidad de financiación compartida de los proyectos territoriales, con mecanismos claros de articulación. En este esquema hay amplia experiencia en la región, convirtiéndose en un instrumento de interesante potencial como herramienta de articulación, que tiene una variante cuando son valorados en el modelo de cofinanciación los aportes de las comunidades o actores sociales o agentes privados en los proyectos de inversión
De otro lado, se encuentran los recursos propios de las entidades territoriales que soportan las políticas regionales o locales de las cuales son responsables, creando una oferta de acciones que son mucho más cercanas a las estructuras territoriales y que proporcionan un marco de financiamiento que no siempre se asocia a las estrategias de territorialización promocionada por las estrategias nacionales de territorialización, como son la casi totalidad de las políticas aquí referidas. Sin embargo, es necesario destacar que las entidades territoriales, particularmente el nivel estatal o departamental, cuentan con mecanismos de regionalización o territorialización propios que manejan esquemas de gestión que en muchos casos se han visto reforzados o complementados por las estrategias nacionales de territorios.
Este esquema se refleja en una estructura de este tipo:
Gráfico 7
En cada nivel territorial hay una tarea de articulación de los presupuestos apropiados y ejercidos bajo los criterios y estrategias propios y de coordinación de las que corresponden a los otros niveles. Los mecanismos de cofinanciación y transferencias son los que permiten la gestión
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articulada en cada nivel. Sin embargo esto no siempre ocurre, ya que muchas de las inversiones nacionales o regionales son ejercidas sin considerar la gestión de los niveles territoriales inferiores en modelos centralizadores y excluyentes de los actores locales. Este no es un desafío menor y la propuesta del modelo de articulación territorial emerge como un mecanismo idóneo para lograr este tipo de sinergias en la inversión pública, que se puede sintetizar en el hecho de que una administración local o regional buscará optimizar sus recursos, en sumatoria, con los recursos provenientes de los otros niveles territoriales, en torno a proyectos de desarrollo territorial. Mucho de las reglas y enfoques de inversión ha de cambiar para lograr que esta articulación se base en el apalancamiento de recursos con destino a proyectos territoriales.
La herramienta de la planeación que sintetiza la lógica de la articulación El instrumento básico por excelencia, para el logro de la articulación de las políticas, está referido a los instrumentos de planeación, como un ejercicio de orden técnico, que soporta la estructura político institucional. El desafío de la planeación es el de evolucionar en la dirección de los procesos de cambio político, en particular con la transición hacia esquemas de gestión descentralizada y participativa. La figura de los procesos de desarrollo centralmente planificados que caracterizaron modelos de Estado socialistas o que tuvieron predominancia en los modelos sustitutivos de importaciones, con Estados nacionales muy fuertes y omnipresentes, ha venido retomando esquemas innovadores de planificación local y regional en modelos de subsidiaridad entre el Estado central y los territorios. Allí se enmarcan las estrategias de desarrollo territorial aquí referidas.
El territorio aparece hoy como la instancia social, económica e institucional a la cual se puede referir el proceso planificador. Este aparece como objeto de las políticas, al tiempo que se le reconoce como el sujeto que las gestiona. El punto de partida es el reconocimiento de la lógica de proximidad del tratamiento de las necesidades locales y regionales, que otorga claras ventajas a los actores locales o regionales para su enfrentamiento, pero al tiempo, el reconocimiento de que estos problemas les son propios. La lógica que busca la planeación territorial está enmarcada en el concepto de planeación de abajo – arriba, en oposición a las tradiciones de arriba – abajo que han caracterizado los Estados centralistas.
El territorio permite la concreción de las visiones de futuro territorial, de potencialidades y provee un escenario de mayor viabilidad para las negociaciones que forman parte del ejercicio político o económico. El territorio ofrece la posibilidad de comprender de mejor forma las estructuras de gestión, permite el manejo de información, la difusión de sistemas de innovación y la participación social directa. De esta forma el territorio aparece como un escenario natural de articulación, por medio de la identificación de proyectos estratégicos regionales o locales, de las potencialidades endógenas de llevarlos a cabo y de la integración de las acciones de la política pública involucrada en su propósito. En esencia, el territorio es el estructurante de la política, por ello son evidentes las ventajas de la planeación territorial que reducen los costos de transacción de la política, posibilita el descubrimiento de áreas de sinergia, incrementa el control social y potencia las iniciativas de conglomerados económicos y redes de gestión social.
La planeación territorial, dentro del modelo de gestión de políticas públicas descrito, significa un sentido de subsidiaridad que implica el hecho de reconocer las capacidades de los territorios, en sus ámbitos regionales y locales, para enfrentar e forma autonómica sus propios desafíos de desarrollo, pero dentro de un marco de solidaridad con los niveles territoriales superiores, de forma que las competencias de la nación estén determinadas por aquellos campos en los cuales el territorio no pueda suplir soluciones, sea porque desbordan sus límites o porque carezcan de las
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capacidades para enfrentarlos. La subsidiaridad es en esencia articulación de estrategias, de acciones, programas e inversiones entre los diferentes niveles y sectores.
La planeación participativa conlleva la práctica de involucramiento de los actores sociales y económicos en la definición de la ruta del desarrollo local o regional, proporcionándole calidad a las demandas organizadas y ofreciendo os instrumentos de gestión espacial a las políticas de mayor nivel territorial. Así se encuentra un mecanismo de viabilidad a la necesaria coordinación intersectorial que cuenta con enormes dificultades al ser realizada en el nivel nacional, por diversas razones de poder y jurisdicción. En el caso de los modelos de gestión territorial impulsados como sustitución a los anacrónicos modelos de desarrollo rural, marco en el cual han surgido muchos de los modelos territoriales, existe una debilidad institucional de sus responsables frente a otras instancias, ministeriales especialmente, la articulación que nace de procesos de negociación local o regional, aporta un esquema más creíble de coordinación y concurrencia.
Esto da lugar a procesos de construcción de pactos negociados de gestión de las políticas entre el Estado central y los territorios, entre las diferentes políticas sectoriales y entre los actores sociales, agentes privados y agentes públicos. Los componentes de las políticas y de la inversión sometidos a estos procesos de asignación pactados encuentran en la participación social un carácter de legitimidad política que los valida y determina su valor como potenciador del desarrollo.
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CONTENIDO
LA AGRICULTURA FAMILIAR EN UN ENFOQUE TERRITORIAL 5
MARCO ANALÍTICO PARA ABORDAR EL CONCEPTO RURAL 8
ECOLOGÍA DEL PAISAJE 11 GEOGRAFÍA ECONÓMICA Y DESARROLLO REGIONAL 11 PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA 13
POLÍTICAS CON INTERVENCIÓN TERRITORIAL 17
DESARROLLO REGIONAL Y URBANO 18 ASPECTOS TERRITORIALES DE POLÍTICAS SECTORIALES 21
POLÍTICA SOCIAL 21 POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO 22 OTRAS POLÍTICAS 23
POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO FÍSICO ESPACIAL 24 ORDENAMIENTO AMBIENTAL 24 POLÍTICA DE DESARROLLO SOSTENIBLE 26 USOS DEL SUELO 27 RIESGOS 29
POLÍTICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 33 DESCENTRALIZACIÓN Y MUNICIPALIZACIÓN 33 FEDERALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN 35
TENDENCIAS DEL DESARROLLO TERRITORIAL 40
COHESIÓN SOCIAL 40 ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 40 DESARROLLO DE CAPACIDADES 41 POLÍTICAS BASADAS EN DERECHOS 41
COHESIÓN TERRITORIAL 42 INTEGRALIDAD DEL DESARROLLO 42
INTEGRACIÓN FUNCIONAL DEL TERRITORIO 43 INSERCIÓN A CADENAS PRODUCTIVAS 43 APOYO AL INGRESO RURAL NO AGRÍCOLA 44
ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES 45 MEDIO AMBIENTE Y CAMBIO CLIMÁTICO 47 INTERSECTORIALIDAD 47
PARTICIPACIÓN 48 MODELOS PÚBLICO -‐ PRIVADOS 49 COLEGIADOS 49 GESTIÓN DE PROYECTOS 50
PLANEACIÓN TERRITORIAL 50 DESDE LO LOCAL 52 INTEGRAL 52
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PRESUPUESTOS CONSENSUADOS 52 PROYECTOS TERRITORIALES 52 CONTRATOS TERRITORIALES 53
UBICACIÓN DE LO RURAL 53 ESFERAS DE LAS ESTRATEGIAS TERRITORIALES 56
ESFERA POLÍTICA 56 ESFERA ADMINISTRATIVA 56 ESFERA TÉCNICA 57
MODELO DE DECISIONES PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 59
EL ENFOQUE CONCEPTUAL 60 AMBIENTE DE APLICACIÓN DE LA POLÍTICA 60 MARCO CONCURRENTE DE LA POLÍTICA 64 EFICIENCIA TOTAL DE LA POLÍTICA 64 IDENTIFICACIÓN DE ESLABONES DE GESTIÓN DE LA POLÍTICA 65 IDENTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN DE LOS ESLABONES EN LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA 66 LA DEMANDA COMO PARTE DEL AMBIENTE DE APLICACIÓN DE LA POLÍTICA 66
GENERALES 66 BENEFICIARIO FINAL INDIVIDUAL Y ASOCIADO 67 CONSEJOS MUNICIPALES DE PLANEACIÓN O DE DESARROLLO RURAL 69 INCENTIVOS PRESENTES EN LOS ESLABONES DE LA DEMANDA 70
OFERTA Y AMBIENTE DE APLICACIÓN DE LA POLÍTICA 71
TRANSICIÓN DEL MAPA DE PODER 74
EL TERRITORIO, COMPONENTES DE UNA VISIÓN POLÍTICA DEL ESPACIO 74 EL ENFOQUE TERRITORIAL MÁS ALLÁ DE LO LOCAL 78 EL TERRITORIO EN EL MARCO DE LA TRANSICIÓN INSTITUCIONAL 79 UN MARCO PARA LA NUEVA PLANEACIÓN 85
COMPETITIVIDAD TERRITORIAL 89
EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DESARROLLO RURAL EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 101
MODERNIZACIÓN DEL CAMPO 101 REFORMA AGRARIA INTEGRAL 102 EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL 103 LO RURAL COMO UNA FORMA DE TERRITORIO 104
DEL ENFOQUE TERRITORIAL A LA GESTIÓN TERRITORIAL 111
DELIMITACIÓN TERRITORIAL 111 ORDENAMIENTO TERRITORIAL 113 ARTICULACIÓN Y CONCURRENCIA INTERSECTORIAL 115 PACTOS TERRITORIALES 118 LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, LA TIERRA Y EL USO DEL SUELO 120 A MANERA DE CONCLUSIÓN 125
ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS Y PARTICIPACIÓN SOCIAL 126
154
EL TERRITORIO COMO ARTICULADOR DE LAS ESTRATEGIAS SECTORIALES 126 ECONOMÍA PRIVADA Y BENEFICIOS SOCIALES EN EL PRIMER NIVEL DE ARTICULACIÓN 127 FUNCIÓN ARTICULADORA DEL CAPITAL SOCIAL 129 EL MODELO POLÍTICO COMO COMPONENTE DEL CAPITAL SOCIAL 129 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 130
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA 130 LA ACCIÓN COLECTIVA 131 EL ESTADO COMO UNA RED 132
ÁMBITOS, COMPETENCIAS Y NATURALEZA TERRITORIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 132 DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN 135 ARTICULACIÓN EN ESCENARIOS DE AUTONOMÍA TERRITORIAL 135 JERARQUÍA Y SUBSIDIARIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 137
RECONOCIMIENTO DE LÍMITES O CONSTRUCCIÓN TERRITORIAL 138 LA DIVISIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA 139 OTRAS DELIMITACIONES HACIA INSTITUCIONES TERRITORIALES 139 DELIMITACIÓN ESPACIAL PARA LA GESTIÓN PÚBLICA 140 EL CASO DE LA DELIMITACIÓN URBANA Y RURAL 142 RECONOCIMIENTO Y SURGIMIENTO DE NUEVAS FORMAS TERRITORIALES 142 FUNCIÓN ARTICULADORA DE LA GESTIÓN SOCIAL TERRITORIAL 143 MÁS EXPERIENCIAS DE TERRITORIALIZACIÓN 144
LA ARTICULACIÓN EXPRESADA EN INVERSIÓN PÚBLICA 144 RECURSOS PRIVADOS Y RECURSOS PÚBLICOS 145 EL PRESUPUESTO PÚBLICO COMO ATERRIZAJE DE LA ARTICULACIÓN 147 MECANISMOS DE ORIENTACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA 148