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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES
Crecimiento y consistencia:
Documento que evalúa las posibilidades de crecimiento económico en Guatemala.
CIEN
5/29/2011
Documento preparado por el CIEN para el proyecto de Lineamientos de Política
Económica, Social y de Seguridad 2012-2020, todo su contenido (información,
metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor.
Cualquier reproducción, total o parcial, y sin importar el medio, se permite sólo con
autorización expresa y por escrito del CIEN. Este documento fue elaborado por Hugo
Maul, Jaime Díaz, Rodrigo Méndez y Wendy de León.
1
2
1 Contenido
2 Introducción ................................................................................................................................ 3
3 Crecimiento económico .............................................................................................................. 4
3.1 ¿Cómo se compara el crecimiento observado con la experiencia internacional? .............. 5
3.2 ¿Cuáles son las fuentes de crecimiento económico en Guatemala? .................................. 7
3.3 Análisis de la descomposición del crecimiento en Guatemala ........................................... 9
3.3.1 Análisis de la productividad total de los factores ..................................................... 11
3.3.2 Resultados obtenidos para Guatemala ..................................................................... 13
3.3.3 Evidencia empírica para el caso de Guatemala ......................................................... 14
3.3.4 El cambio tecnológico no es homogéneo ................................................................. 20
4 Consistencia macroeconómica .................................................................................................. 22
4.1 Pensando en un modelo consistente en términos macroeconómicos ............................. 22
4.2 Diagnóstico de las principales variables dentro de cada componente. ............................ 23
4.2.1 Sector real ................................................................................................................. 23
4.2.2 Sector externo ........................................................................................................... 28
4.2.3 Finanzas públicas ....................................................................................................... 39
5 Los límites al crecimiento económico ....................................................................................... 44
5.1.1 Principales resultados ............................................................................................... 44
5.1.2 Reflexiones Preliminares ........................................................................................... 50
6 Referencias ................................................................................................................................ 54
3
2 Introducción Este documento tiene como objetivo realizar un diagnóstico de la economía guatemalteca
enfocándose en el crecimiento económico y la consistencia macroeconómica, a manera de
construir escenarios que determinen mejor los márgenes de acción que podría tener la
política económica en el futuro cercano. En concreto, evaluar los límites al crecimiento, la
evolución de los principales equilibrios macroeconómicos, los requerimientos de
financiamiento de la economía y determinar los más importantes desafíos para la
sostenibilidad de la economía. Con esto se espera satisfacer tres metas concretas:
1) Evaluar la contribución de los distintos factores de producción al crecimiento
económico.
2) Evaluar el impacto sobre el equilibrio fiscal de distintas opciones de política.
3) Identificar riesgos inminentes en la economía nacional.
El documento se divide en dos partes. Primero, un diagnóstico del crecimiento económico
reciente, una comparación con otros países y regiones relevantes y una identificación de los
factores que más han incidido sobre el mismo. Segundo, un análisis de la congruencia de
las condiciones para determinar escenarios probables para las variables clave y equilibrios
clave como la inversión, consumo, ahorro, desempeño del sector externo, balance ahorro-
inversión, empleo, inflación, etcétera. Así como las condiciones de congruencia entre
variables que se requiere para hacer sostenible determinadas trayectorias de la economía.
4
3 Crecimiento económico Guatemala se caracteriza por un crecimiento económico lento, explicado por una mezcla de
bajos incrementos en la productividad, lenta acumulación de capital físico y humano
(Cuevas, Auguste, & Artana, 2007). Existen tres períodos que son importantes destacar en
materia del desempeño económico del país. En el período de 1951 a 1975, Guatemala
manifestó el mayor crecimiento observado y reportó tasas que superaron el 8% interanual
(Banguat, 2011). No obstante, durante esta época también se mostraron una serie de
sucesos que gradualmente fueron limitando las posibilidades de crecimiento tal como
inestabilidad política, vulnerabilidad externa, entre otras (Lujan, 2000). El crecimiento
económico en este período muestra una alta variabilidad respecto de otros períodos. La
mejora en los términos de intercambio y las condiciones de bonanza en los mercados
internacionales explican buena parte del desempeño económico de este período.
El segundo período toma lugar de 1975 a 1985, en el cual la economía guatemalteca sufre
fuertes impactos derivados de la guerra civil, desastres naturales y el colapso del modelo de
sustitución de importaciones. El país pasó de crecer a una tasa del 6% a una del 2%. La
guerra civil y el terremoto pasaron una factura importante en términos de crecimiento
debido a la destrucción del capital físico y capital humano. Lo mismo que el abandono de la
disciplina fiscal y monetaria.
El tercer período, 1986 a 2006, se distingue por el restablecimiento del régimen
democrático, la adopción de reformas económicas y un gradual retorno a la estabilidad
macroeconómica. Entre las principales reformas destacan la liberación del tipo de cambio,
de las tasas de interés, la prohibición para que el banco central otorgue crédito al gobierno,
reformas en los sectores de telecomunicaciones y electricidad, firma de los Acuerdos de
Paz, entre otros. Muchas de estas reformas han demostrado generar efectos positivos sobre
las condiciones macroeconómicas en Guatemala (Maul, Bolaños, & Díaz, Reformas
Macroeconómicas Liberales en Guatemala, 2008) y otras han favorecido la competencia y
la creación de mercados (Ibargüen, 2008). Durante este período el crecimiento económico
observado fue del 3.6% interanual.
El último período a destacar es el que comprende del 2006 hasta la actualidad. En este
período destaca la consolidación del modelo de apertura comercial basada en los tratados
de libre comercio y la crisis económica internacional. Se puede señalar que la firma del DR
CAFTA es la consumación de un proceso de apertura negociada. En este corto período de
tiempo el país pasó de experimentar condiciones internacionales de bonanza y amplias
posibilidades de financiamiento a una de crisis y falta de financiamiento. El crecimiento
económico observado ha sido del 3.3% interanual durante este período. La Gráfica 1
muestra la evolución del crecimiento en estos períodos.
5
Grafica 1: Crecimiento del PIB 1951-2008
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Guatemala
3.1 ¿Cómo se compara el crecimiento observado con la experiencia
internacional?
El día de hoy la producción por trabajador de Guatemala era 1:20 respecto de la producción
por trabajador en Estados Unidos. En los 60´s esta razón era de 1:10 y de 1:14 en los 70’s.
Sencillo indicador que muestra como la producción por trabajador en el país ha venido
experimentando una tendencia negativa. La Gráfica 2 muestra la evolución de este
indicador.
6
Gráfica 2: producción per cápita Guatemalteca -1970 a 2009-
Como % de la producción de EEUU
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Guatemala
Al comparar las tasas de crecimiento de la producción por trabajador en Guatemala con el
resto del mundo se destaca un mayor impulso en el crecimiento en la década de 1970.
Incluso, las tasas observadas eran mayores a las reportadas en los países desarrollados,
sugiriendo una convergencia en el nivel económico con el resto del mundo. No obstante, a
partir de 1980 la caída en las tasas de crecimiento económicas en el país fueron negativas y
la recuperación a mediados de la década no fue suficiente para alcanzar el crecimiento
económico anterior a esta década. La gráfica siguiente muestra la evolución del PIB per
cápita (en PPA) y se observa que Guatemala, a partir de 1980, ha tenido las tasas de
crecimiento más bajas de la región. Más aun, relativo al nivel de producción por trabajador
de 1970, se puede concluir que Guatemala ha crecido menos que el promedio
latinoamericano e incluso el crecimiento reportado ha sido la mitad del observado en los
países del Este de Asia y del Pacífico. En la actualidad el nivel de producción por
trabajador de Latinoamérica es el 38% de la observada en el Este de Asia y Pacífico.
7
Gráfica 3: Índice de evolución del PIB per cápita -1970 a 2009-
(Año base=1970)
Fuente: elaboración propia con información provista por el Banco Mundial.
3.2 ¿Cuáles son las fuentes de crecimiento económico en Guatemala? De acuerdo a la metodología de diagnóstico del crecimiento sugerida por Hausmann,
Rodrik y Velasco (2004), la acumulación de factores se guía por los retornos privados y el
costo de financiamiento. Estos diagnósticos permiten identificar las principales
restricciones a estos factores. En el caso de Guatemala, factores ligados directamente a la
baja calidad de las instituciones y las debilidades en el clima de inversión (Cuevas,
Auguste, & Artana, 2007). No así los factores macroeconómicas ya que el país ha gozado
de estabilidad macroeconómica, bajos niveles de inflación y una política fiscal
conservadora (Cuevas, Auguste, & Artana, 2007).
Como resultado de este contexto, Guatemala ha sido incapaz de recuperar el crecimiento
económico perdido durante la década de 19801. Entre los factores que explican este
comportamiento se encuentra: a) el deterioro en los términos de intercambio, b) una
destrucción del capital social derivado de la guerra civil y de la creciente violencia en el
país, c) una desaceleración en la acumulación del capital humano derivado de la guerra
1 Muchas veces llamada la “década perdida”.
8
civil, d) lenta acumulación del capital físico explicado por una caída en los retornos a la
inversión (Cuevas, Auguste, & Artana, 2007).
Por otra parte, hay que agregar que parte del bajo desempeño observado también se origina
en distorsiones en la productividad del empleo guatemalteco. Los datos a nivel agregado
indican que el sector formal contribuye con el 34% de la producción total, a pesar que
únicamente emplea el 25% de la fuerza laboral (Maul, Bolaños, Díaz, & Calderón, 2006).
Esto refleja una baja productividad del sector informal que es predominante en la población
guatemalteca. Esto explica por qué la productividad del empleo ha sido altamente volátil a
nivel sectorial. De hecho, la volatilidad del empleo formal ha sido mayor que la del
crecimiento económico y ambas series se encuentran altamente correlacionadas. Mostrando
cómo estos resultados pueden estar siendo influenciados por la evolución del sector
informal.
Gráfica 4: Evolución del crecimiento económico y el empleo
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Guatemala
La grafica anterior muestra la evolución del crecimiento económico y la cantidad de
empleos formales reportados por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS).
Esta comparación se hace para mostrar la capacidad de creación de empleo existente en el
economía, es decir, cuánto empleo se crea/destruye cuando la economía crece/decrece. Es
notorio que el empleo tiene una volatilidad superior a la del crecimiento económico.
Cuando a la economía en su conjunto le va bien, es de esperar que al empleo le vaya mejor;
cuando a la economía en su conjunto le va mal, al empleo le va peor. Si las rachas de
9
tiempos malos son mayores a las de tiempos mejores, podría esperarse que, a largo plazo,
se creen menos empleos de los que se destruyen. De esa cuenta que le empleo informal se
comporte de manera contra cíclica, una especie de “amortiguador” del empleo formal.
(Maul, Díaz, Mendez, & De Leon , 2010).
Al descomponer la productividad del trabajador guatemalteco se pueden distinguir tres
fuentes principales: a) la mejora de la productividad por un crecimiento económico
balanceado dentro de cada sector económico, b) la mejora que existe porque los
trabajadores se mudan de empleos poco productivos hacia otros con mayor productividad,
c) un retroceso porque unos trabajadores cambian trabajos altamente productivos por otros
donde la producción por trabajador es menor. (Artana, Auguste, & Cuevas, 2009).
En Guatemala se encontró que el principal factor que explica la productividad del empleo la
de un crecimiento balanceado pero bajo. Esto confirma que el país crece poco
principalmente porque no ha sido capaz de acumular capital físico eficientemente o por que
no ha sido efectivo en elevar la acumulación de capital humano. Más aun, el país se ha
mostrado lento en elevar el nivel de productividad total de los factores dentro de cada
sector económico. Esto ha permitido que se alcance un nivel de crecimiento balanceado y
estable, pero bajo (Cuevas, Auguste, & Artana, 2007).
3.3 Análisis de la descomposición del crecimiento en Guatemala
El crecimiento económico es una variable importante que resume la capacidad del país para
alcanzar un mayor nivel de vida. Un país puede crecer a tasas aceleradas, tanto si mantiene
un cambio tecnológico favorable, como si acumula factores de manera acelerada. Algunos
hechos estilizados relevantes para Guatemala respecto del crecimiento son los siguientes:
(Quah, 2009): 1) Convergencia no significa alcanzar o ponerse a la talla de los países
desarrollados; 2) El estado de equilibrio de largo plazo depende de determinantes propios
de cada economía, entre estos los más importantes son las tasas de ahorro y el grado de
aversión al riesgo de la población; 3) La rapidez en la convergencia difiere entre países y
para algunos puede ser muy lenta, lo cual depende de factores como la tasa de depreciación
del capital, la tasa de ahorro o el cambio tecnológico.
Por estas razones, al analizar el crecimiento económico entre distintos países, es posible
distinguir entre aquellos países que ya encontraron una senda de largo plazo y aquellos que
están en ruta hacia la misma. Una primera aproximación para distinguir esto es explorar la
relación entre la tasa de crecimiento económico y el nivel de producción per cápita de un
país. La Gráfica 5 muestra la relación que existe entre los distintos niveles de PIB per
cápita en PPA y la tasa de crecimiento económico de la economía. Se puede encontrar una
relación no lineal negativa. Es decir, a mayor nivel de PIB per cápita existe un menor
crecimiento económico. Por otra parte, al analizar los países de mediano y bajo ingreso, se
destaca una relación positiva. Esta evidencia sugeriría que existe una convergencia en el
sentido que los países de ingresos más bajos alcanzan a los países con mayores ingresos.
10
Gráfica 5: Relación entre PIB per cápita y tasa de crecimiento económico
Fuente: elaboración propia con información provista por el Banco Mundial.
Es importante destacar que Guatemala se encuentra entre la clasificación de países de
ingresos medianos y bajos. En la gráfica presentada, se observa que el nivel de crecimiento
económico es inferior al nivel esperado para países de similar producción per cápita. El
dato par a Guatemala está resaltado en la gráfica a continuación. De hecho, Guatemala está
clasificada debajo del nivel observado para el promedio de crecimiento en los países de
mediano y bajo ingreso y más bajo aún que los países del Este de Asia. Es importante
destacar qué factores han limitado a Guatemala a crecer a tasas más altas.
Gráfica 6: Relación PIB per cápita y tasa de crecimiento del PIB. Países de ingresos
medianos y bajos.
ALB
DZA ATGARB ARGAUS
AUT
AZE
BHR
BRB
BLR
BELBLZ
BIH
BWABRA
BRN
BGR
CAN
CHLCOLCRI
HRV
CYP
CZE
DNK
DMA
DOMEASECU
SLV
GNQ
EST
EMUECS
ECA
EUUFIN
FRA
GAB
DEU
GRC
GRDHICOEC
NOCHKG
HUN
ISL
IRN
IRLISR
ITAJAM JPN
KAZ
KOR KWT
LCNLAC
LVA
LBN
LBY
LTU
LUX
MAC
MKDMYS
MLT
MUS
MEX
MEAMNA
MNE
NAM
NLDNZLNAC NOROED
OMNPANPER POL
PRT
QAT
ROMRUS
SAU
SRB
SYC
SGP
SVK
SVNZAF
ESPKNA
LCA
VCTSUR
SWECHE
THA
TTO
TUN
TUR
UKR
AREGBR USA
UMCURYVEN
WLD
-50
510
15
Tasa d
e c
recim
iento
económ
ico (
en %
)
0 20000 40000 60000 80000PIB per cápita
Valor esperado
11
Fuente: elaboración propia con información provista por el Banco Mundial.
La evidencia se presenta con fines puramente exploratorios. No se puede afirmar que existe
convergencia entre países con distintos niveles de desarrollo, más aun, sus determinantes de
apropiación tecnológica, el clima de inversión, la tasa de ahorro de los países, entre otros,
varían de forma significativa. De hecho, una de las principales conclusiones de esta
literatura, de especial importancia para Guatemala, es que el arreglo institucional afecta el
progreso tecnológico y el grado de acumulación de factores (Ngai, 2008).
Para analizar lo que ha sucedido con el crecimiento económico en Guatemala es necesario
descomponerlo dentro de sus distintas fuentes. En otras palabras, distinguir qué proporción
del crecimiento económico se explica por acumulación de factores, distinguiendo cuáles
son los más importantes, y qué proporción se debe al cambio tecnológico (productividad
total de los factores).
3.3.1 Análisis de la productividad total de los factores
Un país puede crecer en función de la acumulación de factores. No obstante, es posible que
la producción aumente sin que cambie la cantidad de trabajadores y capital invertido.
Proceso que explica en función de la productividad total de los factores, cambio
tecnológico o reducción (aumento) de costos reales de producción. En otras palabras,
producir más con la misma cantidad de factores de producción. Bajo esta lógica, la
reducción real en los costos de producción es función de un conjunto de acciones,
decisiones y marco contextual en la cual opera las unidades productivas. Por ejemplo, en
AFG
AGOARM
BGD
BEN
BTN
BOLBFA
BDI
KHM
CMR
CPV
CAF
TCD
CHN
COMZAR
COG
CIV
DJI
EAP
EGY
ERI
ETH
FJI
GMB
GEO
GHA
GTMGIN
GNB
GUY
HTI
HPC HND
IND
IDN
IRQ
JOR
KEN
KIR
KGZ
LAO
LDC
LSO
LBR
LMY
LIC
LMC
MDGMWI
MDV
MLI
MRT
FSM
MICMDA MNG
MAR
MOZ
NPL NIC
NER
NGA
PAK
PNG PRY
PHL
RWAWSM
STP
SEN
SLE
SLB
SASLKA
SSFSSA
SDN
SWZSYR
TJK
TZA
TMPTGO
TON
TKM
UGA
UZB
VUT
VNM
YEM
ZMB
ZWE
-50
510
15
Tasa d
e c
recim
iento
económ
ico (
en %
)
0 1000 2000 3000 4000 5000PIB per cápita
Valor Esperado
12
algunas de las firmas de manufactura de vestuarios la productividad aumentó al incluir
música dentro de sus instalaciones. La reducción en costos reales para estas empresas llegó
a ser hasta del 20% del total. Otro ejemplo a destacar es uno donde una empresa industrial
redujo el número de modelos que producían de 24 a 2, sin cambiar la cantidad de mano de
obra o de maquinaria y la producción aumentó más del doble (Harberger A. , 1998).
Las causas de los incrementos en la productividad son muchas y aunque no existe un
consenso definitivo, las causas más conocidas son innovaciones tecnológicas y
organizacionales, mecanismos de difusión de conocimiento, mejoras en el contexto
institucional, cambios en la organización competitiva de las firmas, entre otros. Dese esta
perspectiva, la primera duda que surge es acerca del desempeño en la productividad total de
los factores en Guatemala.
En términos más técnicos, la producción se modela como el resultado de la combinación de
factores de producción como el trabajo, capital e insumos intermedios. Esta relación se
denomina función de producción y se puede escribir así:
En esta función Y representa la producción o, en términos de contabilización equivaldría, al
PIB real; K es el stock de capital físico como planta y equipo; H es el capital humano
disponible en la economía, cuya medición todavía representa un reto en cualquier país; y L
es el trabajo que puede ser medido por el número de horas o el número de personas que
trabajan. Por otra parte, A mide la llamada productividad total de los factores (PTF) o el
cambio tecnológico. Si bien, este proceso pareciera ser directo, al momento de agregarlos
en una sociedad existen ganancias o pérdidas en la productividad.
En otras palabras, no siempre se produce a nivel agregado la producción supuesta por los
factores de producción disponibles en una economía. Un valor mayor de PTF indica que
los mismos factores de producción ofrecen mayores niveles de producción en un país. Esto
se debe a que el incremento en la producción que no se explica por más empleo o más
maquinaria se atribuye al cambio tecnológico o reducción de costos reales de producción.
La función de producción muestra que el producto se incrementa por tres razones
fundamentales. Puede ser que las personas trabajen más, lo que significa un mayor nivel de
L, o porque tienen más equipo para trabajar (K más elevada), o porque el capital y el
trabajo se utilizan en la producción de manera más productiva (un nivel de A más elevado)
(Díaz-Bautista & Castro, 2002).
Medir la PTF es un reto para cualquier economista. Muchas veces se mide como el efecto
residual de la producción y la producción explicada por los factores de producción. Es
decir, la parte que explica la variación en la producción que no es capturada por capital
físico, capital humano y trabajo. Regularmente, a esta metodología se la llama Residuo de
13
Solow. De una manera práctica, la productividad total de los factores se refiere a que tan
eficiente es un país en convertir sus recursos (capital y trabajo), en producción. Los
cambios en la PTF se refieren a que con la misma cantidad de insumos el país pueda
producir más.
Al momento de interpretar la PTF para un país (ej. Guatemala) si el resultado es bajo,
quiere decir que Guatemala es relativamente ineficiente en convertir recursos en
producción. Para su medición, la contabilidad de crecimiento generalmente utiliza datos
anuales para cada uno de los factores de producción y el producto de un determinado país,
tratando de aislar la contribución relativa de cada una de las variables sobre el producto
interno bruto de cada país (Caselli, 2004). Los resultados se pueden interpretar de la manera
siguiente:
Si se dio un crecimiento rápido y este responde a una alta tasa de progreso tecnológico,
esto implica que el país se encontrará mejor en el largo plazo. Ya que la PTF aumenta
la capacidad del capital y el trabajo, para contribuir al crecimiento.
Si el crecimiento se debe a una alta acumulación de capital, este solo se dará en el corto
plazo. Puesto que el capital tiene rendimientos marginales decrecientes, la tasa
descenderá a su equilibrio de largo plazo.
El cálculo de la PTF presenta varios problemas de interpretación, ya que ésta refleja un
amplio rango de factores que representa todo lo que no se ha tomado en cuenta. Esto hace
difícil que se pueda distinguir del efecto del progreso tecnológico, del producido por una
mejor utilización de los recursos, o sesgos que resulten de las propias deficiencias del
modelo o mala calidad en los datos. A su vez, se sabe que la productividad de los factores
capta el efecto de la interacción entre la economía y otras variables que no necesariamente
son económicas. Es decir el capital social, la calidad de las instituciones que rigen al país,
seguridad, justicia, etc. O bien, el efecto de variables como el tipo de cambio real, los
términos de intercambio y la dependencia externa de insumos aportados (Larrain, 2004).
Por eso al PTF se le llama “medida de nuestra ignorancia”.
3.3.2 Resultados obtenidos para Guatemala
Para el caso de Guatemala destacan los estudios realizados por Harberger (Harberger A. ,
2005) Larraín (Larrain, 2004) y Loening (Loening, 2004). Los resultados varían según la
metodología de cada uno de estos. La tabla de abajo presenta los resultados obtenidos por
distintos autores:
Tabla 1: Resultados calculo productividad marginal de los factores.
Trabajo Capital Capital Humano PTF
Larraín 1.1 2 n.d -0.4
Harberger 1.6 0.6 n.d 1.7
Loening 0.3 1.8 1.4 0.4
14
Fuente: (Harberger A. , 2005) (Larrain, 2004) (Loening, 2004)
Loening incorpora la variable de capital humano, aproximada como años de educación,
mientras que Harberger utiliza su método de los dos deflactores (Harberger (1998),
dejando el efecto del capital humano como parte de la PTF. Sin embargo, al comparar la
suma de la contribución del capital humano y la PTF de Loening, con la PTF obtenida por
Harberger los indicadores resultan ser muy similares, para el período representado en la
tabla (Artana, Auguste, & Cuevas, 2009). A diferencia de Larraín que muestra una
productividad de los factores incluso negativa para dicho período.
En el caso que la PTF resulte negativa, como lo es para Larraín en el período de 1999-2002
se argumenta que esto no necesariamente implica un retroceso del conocimiento
tecnológico. En cambio, podría reflejar un mal funcionamiento del sistema económico que
impide alcanzar la eficiencia (se opera por debajo de las capacidades) o problemas de
medición (Loening, 2004) (Harberger A. , 2005). Se tiene que resaltar que no se cuenta con
una historia que explique los resultados obtenidos en el cálculo de la PTF, algunas
explicaciones para el caso de Guatemala son (Artana, Auguste, & Cuevas, 2009):
La falta de inversión en bienes públicos que complementen actividades de mayor
productividad.
Lenta adaptación a nuevas tecnologías (que se encuentra asociado a capital humano de
baja calidad).
Un ambiente de negocios adverso que restringe la innovación tecnológica o su
adaptación.
3.3.3 Evidencia empírica para el caso de Guatemala
Para descomponer la contribución de los factores de producción al crecimiento económico
se seguirá el modelo estimado por Romer et al (1992). En esta estimación se asume que la
función de producción agregada mantiene retornos constantes a escala y puede ser
representada por una función Cobb-Douglas:
Donde para cada período t, Y representa la producción de Guatemala, A la productividad
total de los factores, H el capital humano y L el nivel de empleo. La especificación
econométrica estimada aplica una transformación logarítmica y normaliza por el nivel del
empleo, por lo que se estima la siguiente función:
( ) ( )
Las expresiones en minúsculas están normalizadas por el nivel de empleo en la economía.
Donde para cada período y equivale al nivel de producción por trabajador, A representa el
15
nivel de tecnología, k el nivel de capital por trabajador y h el nivel de capital humano por
trabajador.
La aplicación empírica realizada para descomponer el crecimiento económico según sus
factores de producción sigue la misma metodología sugerida por Loening (2004). La
información utilizada es la proporcionada por Loening, actualizada al 20092. La ventaja de
actualizar este análisis radica, primero, en tener información más actualizada y
contemporánea y, segundo, utilizar la nueva metodología de cuentas nacionales para medir
la producción. El Banco de Guatemala actualizó la metodología para medir el Producto
Interno Bruto cambiando la base de 1958 al 2001 (Banguat, 2007). Esta información es
mejor y permite tener una mayor representatividad del proceso productivo para Guatemala.
El análisis econométrico es un reto en sí mismo. Uno de los primeros problemas
encontrados es que las series de tiempo utilizadas muestran señales de contener raíces
unitarias3. Siguiendo la misma aproximación de Loening (2004), se procedió a aplicar un
modelo de corrección de errores (error correction model en inglés) y la función
especificada fue la siguiente:
( )
( ) ( ) ( )
Indirectamente se pueden calcular los valores de y especificados en el modelo original.
Asimismo, 5 tiene una interpretación importante, ya que ofrece información respecto a la
rapidez del ajuste en el que el sistema se mueve hacia el equilibrio.
Para corregir por cualquier sesgo de especificación se controló por variables dummy que
captaron el efecto que puede causar quiebres estructurales o movimientos irregulares en las
series de tiempo. En concreto, se utilizaron variables dummy para controlar por el inicio del
Mercado Común Centroamericano, el período post-terremoto, el auge en la guerra civil, la
entrada en vigencia de la democracia y el período post-DR CAFTA. La Tabla 2 muestra los
resultados de la especificación de crecimiento para Guatemala.
Tabla 2: Modelo de corrección de errores para estimar función de producción
agregada
Variables independientes Variable dependiente: Cambio porcentual en yt
OLS IV Coeficiente Error Estándar Coeficiente Error Estándar
2 El nivel de producción y el nivel de inversión se obtuvieron por parte de las cuentas nacionales, el nivel de
capital inicial en 1950 se obtuvo a partir de las estimaciones perpetuas contenidas en el documento original de
Loening (2004), el nivel de capital humano sigue la estimación de Barro & Lee (2001) y el nivel de empleo se
estimó a partir de información provista por el Instituto Nacional de Estadística (INE) y las estadísticas del
Banco de Guatemala. 3 Se realizaron pruebas aumentadas de Dickey Fuller y no fue posible rechazar la hipótesis nula respecto a la
existencia de raíces unitarias para las series en niveles.
16
Constante -0.4439 0.1456 -0.633 0.156
Cambio porcentual en kt 0.9464 0.0542 0.956 0.053
Cambio porcentual en kt-1 0.0158 0.0808 0.044 0.079
Cambio porcentual en ht -0.0065 0.1494 0.031 0.140
Cambio porcentual en ht-1 -0.2788 0.1389 -0.288 0.135
Log(yt-1) -0.2001 0.0535 -0.303 0.071
Log(kt-1) 0.1055 0.0540 0.171 0.065
Log(ht-1) 0.0632 0.0284 0.081 0.025
Dummy 1963 -0.0018 0.0090 0.006 0.007
Dummy 1977 -0.0405 0.0142 -0.056 0.013
Dummy 1982 -0.0257 0.0090 -0.026 0.009
Dummy 2006 0.0100 0.0078 0.016 0.009
Elasticidad de largo plazo
del capital físico ()
.5271 0.5651
Elasticidad de largo plazo
del capital humano ()
.315 0.2686
R2 ajustado 0.9292 0.9299
N 57 56 Fuente: cálculo propio.
*OLS es la abreviación de Mínimos Cuadrados Ordinarios siguiendo su definición en inglés y IV es la
abreviación de Variables Instrumentales. Se utilizaron como instrumentos naturales las variables rezagadas un
período.
El modelo de corrección de errores se estimó utilizando una corrección de White para
controlar por presencia de perturbaciones no esféricas en la matriz varianza-covarianza de
la estimación. Esta forma general es comúnmente aceptada en el campo econométrico. El
coeficiente de la variable dependiente rezagada captura el grado de ajuste de los
desequilibrios en el modelo de corrección de errores estimado. Su magnitud oscila cerca de
0.27. Esto indica que ante cualquier perturbación que mueva el proceso fuera del equilibrio
se reduce cerca de 27% cada año.
El capital humano muestra una relación positiva y significativa con el crecimiento de largo
plazo de la economía. Esto puede estar capturando tanto mejoras en las capacidades y el
talento de la mano de obra del país como una mejora en las condiciones del empleo dentro
del país. Para mejorar la estimación realizada por OLS se realizó una estimación utilizando
variables instrumentales. La razón es que el capital humano se está aproximando
únicamente por los años de escolaridad y no se toma en cuenta la calidad educativa o algún
otro tipo de variables que puedan sesgar la estimación de este coeficiente. Los resultados
indican que el coeficiente para la educación sigue siendo significativo y positivo, pero
menor al estimado por medio de OLS. Esto puede explicarse porque se están omitiendo
variables relevantes relacionadas con el contexto institucional y con la educación que a su
vez afectan el crecimiento económico de largo plazo del país.
El coeficiente del capital también se muestra significativo y positivo. Asimismo, la
elasticidad del capital se encuentra levemente por encima del 0.50. Esto explica porque el
17
sector formal está siendo tan productivo, ya que la proporción de crecimiento explicada por
el capital llega a ser más de la mitad del total de la producción. Esto indica que la
producción que es más relevante dentro del país es aquella que cuenta con altos niveles de
capitalización.
La elasticidad de largo plazo del empleo es del 16% y es la menor dentro de las estimadas
en el modelo de crecimiento especificado. Es importante destacar que tanto en OLS como
en IV esta elasticidad es igual. Esto indica que en la serie de tiempo analizada el empleo es
la variable que menos contribuye con el nivel de producción global. Además, al estimar la
regresión utilizando IV el valor del coeficiente rezagado para el capital humano cae,
mostrando que bajo OLS podría estar capturando variaciones omitidas del arreglo
institucional que están relacionadas con el crecimiento económico y también con la
educación.
Los resultados obtenidos indican que en el corto plazo la manera de incrementar el
crecimiento económico se encuentra ligada con mejorar el clima de inversión que permita
elevar la cantidad de capital físico en el país. Por otra parte, el capital humano es la segunda
vía que permite elevar el ritmo de crecimiento económico, pero en una menor escala.
Asimismo, el hecho que la constante sea negativa y significativa implica que existe una
“regresión tecnológica”. En otras palabras, los shocks negativos en la economía durante los
últimos 60 años han sido tan fuertes que la economía no ha operado de forma eficiente y
esto se ve reflejado en una constante negativa.
A partir de esta estimación se realizó una descomposición del crecimiento económico,
según la contribución del capital físico, el capital humano, el empleo y la productividad
total de los factores. Esta descomposición puede observarse en la Gráfica 7.
Gráfica 7: Crecimiento económico según los principales factores de producción
Expresado en % y en décadas (1960-2009)
18
Fuente: elaboración propia en base a los resultados obtenidos e información del Banguat.
Los resultados indican que la principal fuente de contribución al crecimiento económico es
el capital físico y luego el capital humano. Ambos explican el 80% de la tasa de
crecimiento económico en los últimos 60 años. El empleo y la PTF únicamente explica un
10% del crecimiento- Más aun, la PTF ha sido la única que ha mostrado tasas negativas y
han deteriorado la creación de valor en el país. Cabe destacar que la PTF contribuyó en
promedio en 0.3% netos, a pesar de crecer irregularmente y mostrar tasas mayores al 3%.
Las posibles explicaciones que se encuentran detrás de estos resultados son las siguientes:
A) asignación poco eficiente de los factores de producción; de manera que los recursos
productivos no se utilizan en sus actividades más productivas (predomina el efecto negativo
del componente de interacción de la productividad laboral). B) la falta de bienes públicos
complementarios en actividades productivas que puedan elevar el nivel de productividad en
el país. C) bajos niveles de adaptación y apropiación de nuevas tecnologías. D) ambiente
negativo para la innovación tecnológica.
La Gráfica 8 gráfica presenta un diagrama de densidad no paramétrico de la distribución de
la PTF en los últimos 60 años de historia de crecimiento económico. El valor esperado de la
PFT según esta distribución es de 0.3% (30 puntos base)
19
Gráfica 8: Distribución de la Productividad Total de los Factores
Fuente: elaboración propia en base a los resultados obtenidos e información del Banguat.
La distribución muestra una leve acumulación de períodos donde los impactos tecnológicos
han sido altamente negativos. Esto describe las épocas en las que se ha perdido la eficiencia
en la producción por pérdida de competitividad, deterioro del marco institucional o pérdida
de productividad en las firmas guatemaltecas. Por otra parte, es difícil argumentar que se
pueda promover una estrategia de crecimiento tecnológico en Guatemala, ya que la
contribución de la tecnología al crecimiento total en los últimos 60 años de historia ha sido
de un 8% del total.
De este análisis se desprenden las conclusiones siguientes:
La contribución del capital es la más importante en el país y en distintos períodos de
la historia guatemalteca ha explicado más de un 50% del crecimiento económico.
Los resultados no son independientes de incluir el capital humano en la
especificación del modelo. Al incorporar el capital humano (Loening, 2002) la
estimación de la productividad es muy distinta de los resultados observados al
omitirla (Harberger, 2004). Esto se debe a que las mejoras en la calidad de la mano
de obra son asignadas a los cambios tecnológicos bajo la aproximación utilizada.
Incluir esta variable dentro del análisis resulta importante y relevante, sobre todo
cuando se considera el cambio que ha ocurrido en los indicadores educativos del
país durante los últimos 60 años.
0
.05
.1.1
5.2
Densid
ad
-10 -5 0 5 10Productividad total de los factores (en %)
kernel = epanechnikov, bandwidth = 0.8072
Distribución de densidad de la PTF
20
Los años de escolaridad como aproximación al capital humano explica una
proporción importante del crecimiento del país. Las mejoras en el capital humano
han explicado entre un 18% y un 16%4 del crecimiento en la producción.
La productividad de los factores ha mostrado un crecimiento cercano a cero. No
obstante, los mayores incrementos de la PTF se dieron en la década anterior al
terremoto de 1976. Una de las posibles explicaciones a este fenómeno es que las
condiciones externas eran los suficientemente favorables con la producción
exportable del país. El crecimiento explicado por la productividad en las últimas dos
décadas es de cerca del 1%. Es muy difícil argumentar que bajo las condiciones
actuales la productividad incremente de forma significativa de este valor. Más aun,
con el incremento en la violencia y la persistencia de la informalidad, el impacto
sobre la productividad puede tornarse negativo.
3.3.4 El cambio tecnológico no es homogéneo
El crecimiento en la tecnología no se distribuye uniformemente a lo largo de la economía.
En términos más intuitivos, las reducciones de los costos reales de la producción no se
distribuyen de manera uniforme. No necesariamente todas las firmas al mimo momento y
en el mismo lugar experimentan una reducción en sus costos reales. Tal como lo expresaba
Harberger (1998) las externalidades macroeconómicas nunca explicaron incrementos en la
producción de forma significativa por encima del nivel expresado por los factores
productivos.
Harberger utiliza la analogía del crecimiento de champiñones silvestres en el bosque para
explicar este proceso. Esto es, la productividad como un proceso no sistemático, repentino
y disperso a lo largo y ancho de la economía. Visión que complementa la aproximación
tradicional al cambio tecnológico tipo “levadura”, en donde el cambio tecnológico se ve
como algo uniforme y proporcional. Si bien esta visión tiene validez (lo que justifica
reformas de carácter transversal, institucional y de cambios de incentivos), la visión tipo
champiñones pretende ejemplificar el hecho que la reducción de los costos reales es algo
que ocurre a nivel de cada unidad productiva. Algunas empresas son más exitosas que otras
dependiendo de sus propias características, contexto productivo, geográfico, marco
institucional, etcétera.
4 Estos resultados difieren en parte de los encontrados por Loening debido a las siguientes razones: la
información contempla calcular la producción utilizando la metodología bajo cuentas nacionales 2001,
siguiendo el manual SCN1993. Este hecho hace que la producción guatemalteca tenga una base más
actualizada y sea más acorde a la realidad contemporánea. Además, en la especificación econométrica
actualizada se incluyó la primera diferencia del capital humano en el modelo de corrección de errores. Esto
sigue la especificación econométrica canónica para los modelos de corrección de errores. Además, las series
utilizadas demostraron tener raíces unitarias. Por último, la actualización de la serie de tiempo incrementó el
tamaño de la muestra en más de un 10% de observaciones. Todos estos factores afectaron los resultados y, por
ende, la elasticidad de largo plazo del capital aumentó en más de 0.10 unidades.
21
Para medir el grado de concentración del crecimiento en la productividad en sectores
específicos y contrastar el proceso del cambio tecnológico de forma homogénea en todo el
país se realiza un análisis sectorial. Harberger (1998) propone una metodología,
contemplando una descripción de los ganadores y perdedores en la productividad total de
los factores a nivel sectorial. Robles (2000) realiza una descomposición del crecimiento
para Centroamérica. Los resultados encontrados son los siguientes:
Existe evidencia de ganadores y perdedores en los cambios de la productividad
dentro de cada industria. Esto es normal y es parte del proceso de creación y
destrucción de valor descrito por los economistas.
En Centro América, la productividad muestra estar concentrada en pocas industrias.
En el campo industrial, no se puede concluir que existe una relación entre las
ganancias de productividad y el grado de intensidad en empleo de las firmas. Este
hallazgo sugiere que es necesario repensar una estrategia de empleo. Sólo hacer
intensivas en empleo a las firmas no las hace necesariamente productivas.
En el caso de Guatemala, el 60% del valor agregado mostró una mejora en la
productividad. El restante porcentaje mostró una pérdida de eficiencia. .
Costa Rica muestra la mayor concentración de productividad en las ramas de
producción industrial.
La concentración de la productividad entre las distintas firmas es relativa al tamaño
de cada industria. Esto indica que a mayores firmas o sectores, las ganancias de la
productividad pueden ser mejores.
A nivel microeconómico, Maul, Díaz y Bolaños (2008) realizaron el mismo análisis
específicamente para el sector de vestuario y textiles. En dicho estudio fue posible
identificar que el 61% del valor agregado en el sector absorben la totalidad de la
productividad. Asimismo, se determinó que la productividad se encuentra concentrada
mayormente en pocas empresas con altos niveles productivos. Entre algunas razones que
explican estas ganancias de productividad se encuentran los cambios tecnológicos, la
organización de la producción dentro de la firma, cambios en la política económica del país
(principalmente negativos ante los cambios en el salario mínimo o la legislación laboral),
cambios en el contexto macroeconómico, tales como ganancias o pérdidas derivadas del
tipo de cambio o en la competencia internacional (Maul, Díaz, & Bolaños, 2008).
22
4 Consistencia macroeconómica La presente sección tiene como objetivo definir los principales indicadores que permitan
identificar la consistencia macroeconómica dentro del marco de política económica de
Guatemala. Anteriormente, se describió la evolución del crecimiento económico y como los
desbalances macroeconómicos han estado en la raíz de ese desenvolvimiento. Por ello,
estudiar la evolución de los principales equilibrios macroeconómicos es un aspecto crucial
para evaluar las posibilidades de crecimiento del país.
Por consistencia se entiende el hecho que las variables de largo plazo estén equilibradas o
sean parte de una dinámica que permita alcanzar un equilibrio sostenible. Los resultados
obtenidos ofrecen un marco contextual para la acción de la política económica y social para
el período 2012-2020. En ningún momento pretende ser un pronóstico exacto de lo que
podría suceder. Más bien es una valuación económica que permite identificar los límites al
crecimiento, dependiendo de las distintas decisiones de política económica que se tomen,
evolución de restricciones financieras, identificación de variables críticas, etcétera.
4.1 Pensando en un modelo consistente en términos macroeconómicos
La metodología a utilizar se basa en un modelo de consistencia macroeconómica que
describe las principales relaciones fundamentales de la economía. De esta manera se
escogen algunas variables de política, que se proyectan fuera del modelo, y otras variables
de cierre, que se ajustan automáticamente a las metas de política previamente establecidas.
Cabe mencionar que no existe una única forma de que el modelo cierre. Por ejemplo, en
una parte del modelo se establecen las metas de crecimiento económico. Esta meta se
puede definir como una variable de política y el modelo determinaría el nivel de inversión
necesaria para alcanzarla. De igual manera se puede definir la trayectoria de inversión y
permitir que el modelo determine las posibilidades de crecimiento económico. También
podría cerrarse por la vía de la restricción financiera externa del país.
El modelo se puede separar en tres componentes principales: crecimiento económico, sector
externo y sector público. Sin embargo, es importante mencionar que, más que una
predicción futura, el modelo de consistencia macroeconómica describe distintos posibles
escenarios en donde cada uno de estos componentes guarda una coherencia mínima con el
resto de componentes. Por ejemplo, que la recaudación tributaria guarde relación con el
crecimiento económico y este a su vez con el balance ahorro-inversión.
En la primera parte del modelo se determina la tasa de crecimiento económica (g), que se
explica a través de una función que depende de la inversión privada (I), el crecimiento de la
población (n) y las ganancias en productividad (α).
(1) g = α + ρ*(I/PIB-d) + Si*n + i*h
23
Donde ρ es la contribución marginal del capital al crecimiento, d es la depreciación y Si la
contribución marginal de la mano de obra.
En la segunda parte del modelo se determina el equilibrio con el sector externo. El déficit
en la cuenta corriente (CC) es la suma del déficit privado (ahorro menos inversión) y el
déficit público (ahorro en cuenta corriente menos gastos de capital).
(2) CC = (Sp-I
p) + (S
g-I
g)
Donde S es ahorro, I es inversión, p se refiere a privado y g a público.
El principal vínculo entre el crecimiento y la cuenta corriente proviene de la inversión
extranjera. En otras palabras, el hecho de estar abierto comercialmente permite financiar el
exceso de gasto doméstico mediante el sector externo.
El tercer componente es el equilibrio del sector fiscal. Los ingresos fiscales dependen
principalmente de la elasticidad tributaria respecto al crecimiento económico. Definidos
los ingresos fiscales y el gasto total público se determina el déficit fiscal por diferencia. Es
importante notar que el modelo sólo indica el déficit fiscal consistente con los ingresos
fiscales y el gasto previamente estipulado. En ningún momento indica cómo debería ser la
composición de dicho gasto o el déficit fiscal estipulado.
4.2 Diagnóstico de las principales variables dentro de cada componente.
4.2.1 Sector real
El equilibrio del sector real determina el ritmo de crecimiento económico que existe en la
economía. Para ello es imperativo conocer cuál es la distribución reciente de las principales
variables que afectan al crecimiento económico. Anteriormente, se habló detalladamente de
la función de producción del país y la importancia que juega la mano de obra y la inversión
en la misma. Asimismo, se contempló cuál es la magnitud histórica del TFP en Guatemala.
En esta sección se describe la evolución histórica de cada uno de los componentes
principales del equilibrio fiscal.
Inversión
La inversión es una de las principales variables que determina el modelo de consistencia.
En la teoría de crecimiento, la tasa de inversión de largo plazo depende tanto de los
determinantes del ahorro y del consumo como de la depreciación del capital. La inversión
representa la acumulación de bienes de capital en un período específico. Una manera de
medir la inversión en un país es a través de la formación bruta de capital fijo medida por el
sistema de cuentas nacionales.
En Guatemala, se ha observado que esta variable en raras ocasiones ha llegado a sobrepasar
el 20% del PIB y en los últimos tres años su tendencia ha sido negativa llegado a
representar cerca de un 15% de la producción total. La Gráfica 9 muestra la distribución
24
histórica de la inversión y ésta se ubica en un rango entre 10% y un 20% del PIB. Las tasas
de inversión más comunes son las del 13-14%, las del 15-16% y las del 18%. Sin embargo,
el último grupo de tasas fueron obtenidas en la década de 1970 principalmente.
En el período de 1960 a 1976 la tendencia de la inversión fue positiva y alcanzó sus
mayores niveles en los últimos años de historia. A inicios de la década de 1980 se redujo
significativamente, justo en el momento que se desató la crisis del petróleo y el auge en el
conflicto armado en Guatemala. Por último, a partir de la transición hacia la democracia se
muestra una tendencia hacia el alza, incluso llegando a alcanzar niveles de inversión
parecidos a los de los setentas. En el 2008 muestra su caída más significativa de la historia
reciente. Esta disminución ha sido sistemática a lo largo de la región latinoamericana, a raíz
de la crisis financiera y económica a nivel mundial. Más aun, el ambiente para la inversión
dentro del país se ha deteriorado, principalmente por la reducción en las condiciones de
seguridad ciudadana e inestabilidad política.
Cabe resaltar que la inversión depende grandemente de los impactos internacionales para
Guatemala. Es evidente el efecto que han tenido los shocks externos sobre su evolución,
como lo es la caída del crecimiento en el inicio de la década de los ochentas o la crisis
financiera internacional desatada en el 2008. No obstante, la tendencia de la inversión
depende más de políticas internas del país que de shocks externos o cambios en el contexto
internacional.
Gráfica 9: Histograma de la formación bruta de capital fijo como porcentaje del PIB
En el período de 1960-2009
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Guatemala
0
.05
.1.1
5
De
nsid
ad
10 12 14 16 18 20Inversión como % del PIB
25
Empleo
El crecimiento del empleo es importante para la generación del crecimiento económico ya
que aporta directamente a la creación de valor dentro del país. Como se diagnosticó
anteriormente, el empleo ha aportado poco al crecimiento económico del país. Esto se debe
al lento crecimiento de la economía informal. Este escenario se vuelve más pesimista si se
le agrega el bajo nivel de capital humano del trabajador guatemalteco.
La principal fuente de información sobre empleo formal es la registrada en el Banco de
Guatemala a través del número de cotizantes al IGSS. Si bien, este tipo de empleo no
abarca la totalidad del empleo formal, ya que existen empleados profesionales que no
cotizan al IGSS, este sector abarca la mayor cantidad del empleo formal (alrededor de un
80%). Ciertamente no abarca la economía informal, el principal sector generador de empleo
en Guatemala.
Hasta 1990 era la industria el sector que más empleo generaba, hoy en día es el que menos
trabajadores formales dentro de los cuatro analizados. Este sector mostró una tendencia
estrictamente creciente hasta inicios de 1980 y a partir de entonces ha mostrado una
tendencia negativa. El sector industrial fue uno de los ejes de desarrollo, no sólo en
Guatemala sino en el mundo entero en la segunda mitad del siglo anterior. Hoy este sector
ha sido supeditado por la actividad de servicios y esto explica una de las razones por las
cuales el empleo formal ha caído en el país. Este tipo de actividades han sido desplazadas
por las generadas en el sector de servicios. El problema que existe en el país es que falta
mucho por generar servicios de alto valor agregado y, por ende, se dificulta transmitir
mayores beneficios a los trabajadores guatemaltecos en esta actividad económica.
En cuanto a los cuatro sectores secundarios de empleo guatemalteco (transporte,
construcción, electricidad y minas) se destacan tres hechos: primero, todos los sectores han
mostrado una tendencia positiva en la creación de empleo durante la última década. El
sector que más ha crecido es transporte. Era de esperar este comportamiento, ya que el
transporte es complementario al resto de la actividad económica. Segundo, el sector de la
construcción es el más volátil de todos. Este sector se caracteriza por emplear grandes
magnitudes de trabajadores en un año y al año siguiente desprenderse de ellos. Este hecho
es importante, ya que entre los sectores económicos guatemaltecos de mayor crecimiento
en la última década es el sector construcción. Tercero, el sector de la electricidad y las
minas parecen haber estabilizado la cantidad de empleo formal en los últimos años.
En términos generales, el principal problema que existe con el empleo formal se encuentra
en los bajos niveles de crecimiento, comparados con las necesidades demográficas de la
población. En concreto, los empleos formales crecen una décima del potencial que deberían
crecer (leer el diagnóstico de los Lineamientos de Política Económica, Social y de
Seguridad en el campo de Empleo). Además, esto se complementa con el hecho que en
Guatemala, el crecimiento económico muestra una correlación positiva con el empleo
26
formal y equivalente al 41%. Esto es lo común en muchos países del mundo, ya que el
empleo se mueve de forma pro cíclica. Por otra parte, la varianza del crecimiento de
empleo formal es 6.5 veces la del crecimiento económico en los últimos 50 años. Esta
magnitud es alta y difiere de los resultados encontrados en otros países del mundo
(Prescott, 1989). Esta volatilidad se explica por la fácil absorción de empleo en la economía
informal que dejan sus puestos de trabajo formal. Por ende, el empleo informal se ha vuelto
una variable de ajuste durante el ciclo económico y comportándose de forma contra cíclica.
Consumo privado
El consumo privado es una variable importante en el modelo de consistencia económica. En
términos económicos, se dice que esta es una variable control, ya que se ajusta
inmediatamente ante cualquier impacto de la economía. Ante desajustes macroeconómicos
el consumo privado es una de las principales variables que se modifican en el corto plazo y
esto también determina las posibilidades de crecimiento económico en un futuro.
En Guatemala el consumo muestra una clara tendencia hacia al alza, a pesar que el nivel de
PIB per cápita se ha quedado estancado. Esto es el resultado que le país cuenta con recursos
como las remesas (pasando de US400 millones en 1997 a US$3,575 millones en el 2006) y
financiamiento externo para el sector privado para financiar la tendencia del consumo
actual (Artana, Auguste, & Cuevas, 2009).
Además, es importante notar que la volatilidad de esta variable disminuyó a partir del 2000.
En este período la variable mantuvo su ritmo de crecimiento, pero no mostró la volatilidad
observada en períodos anteriores. Parte de esto, es la importancia en las remesas para
financiar este gasto a partir de este período. Contar con una fuente de financiamiento
estable ayuda a mantener la tendencia observada. Además, es de esperar que su volatilidad
sea más baja que la del crecimiento económico o de la inversión, ya que los consumidores
tratan de suavizar el consumo en la medida de lo posible.
Parte de este crecimiento económico es sostenible debido a las características demográficas
del país, donde el grupo etario más importante son los jóvenes y los niños. Al 2010, el 70%
de la población guatemalteca tiene menos de 30 años (INE, 2002) y esta población se
caracteriza por altos niveles de consumo comparados con sus capacidades de generar
ingresos.
Si al hecho que la población joven se le agrega que cuentan con bajos ingresos, es de
esperar que se consuman la mayor parte de su ingreso. A nivel nacional, los hogares han
pasado de consumir el 83% del PIB en el 2001 a consumir el 86% en el 2010. Por otra
parte, el gobierno consume alrededor del 10% del total de la producción. En ausencia de
fuentes externas de financiamiento, esta situación dejaría únicamente un 3% del PIB
disponible para invertirse en el país.
Consumo del Gobierno
27
A diferencia del consumo privado, el gasto del Gobierno es más rígido y no se ajusta de
manera flexible. Esto se debe a las restricciones institucionales y las necesidades de gasto
que el país ha adquirido. Por ende, esta variable se ingresa de manera exógena en el modelo
macroeconómico. Sin realizar supuestos muy exigentes sobre Equivalencia Ricardiana, en
el modelo de consistencia se analizó la regulación del gasto público y de determinó la
magnitud que está atado a las fuentes de ingreso directamente. A su vez, esto representa la
mayor magnitud del gasto público. Además, se determinó un mínimo de compromisos de
gasto que se requieren para la funcionalidad del Gobierno, en términos de certeza jurídica y
de la aplicación de las principales políticas que desempeña el sector público. Por último,
una fracción importante del Gobierno se destina a la inversión física, que debería estar
destinada a resolver problemas de coordinación entre privados.
En términos históricos, el gasto corriente del gobierno ha representado más de un 10% del
PIB durante los últimos años y éste representa un 70% del gasto total. Esto indica que el
total de absorción, tanto en inversión como en gasto corriente, dentro de la producción
nacional asciende a más de un 14%. La mayor parte de los gastos del gobierno son de
funcionamiento, no de capital. Además, durante el año 2010, los gastos de funcionamiento
estuvieron determinados por gastos de operación, tales como el pago de sueldos y salarios;
transferencias corrientes, principalmente para Seguridad Social, Programa “Mi Familia
Progresa”, Universidad de San Carlos de Guatemala y el Organismo Judicial; y al pago de
intereses por la deuda pública.
Los gastos de capital corresponden a gastos de inversión directa (transferencias a
municipalidades y a Consejos de Desarrollo Urbano y Rural) e inversión directa (destaca el
Programa de Desarrollo de Infraestructura Vial). Los desastres naturales ocurridos en el
país, a partir de mayo 2010 demandaron una atención a la emergencia y de financiar un
programa de reconstrucción del país. El problema con el alza en el gasto público, es que a
pesar de ser ocurrencias eventuales, las alzas tienden a ser relativamente permanentes. El
gasto social representa alrededor del 3.5% del PIB. (Informe de Política Monetaria,
Banguat 2010).
Al distinguir entre el gasto corriente y el gasto de capital que realiza el Gobierno, se
destaca que la inversión pública asciende a un 30% del total en los últimos años. La
inversión directa real ha fluctuando entre un 10% y un 15% del total del gasto público, el
resto lo constituye la inversión financiera. A partir del 2003 la inversión directa total
comenzó a aumentar y se estabilizó en el 2008. Se destaca también que la inversión directa
ha representado levemente un 10% del presupuesto del Gobierno en los últimos años.
Además, este rubro se ha estancado en los últimos años y no ha vuelto a mostrar la
tendencia observada antes de la década del 2000.
En el 2010, desastres naturales elevaron las necesidades de gasto en capital. Esto surge para
reemplazar la destrucción de dos fenómenos que tomaron lugar de forma consecutiva como
28
lo fue la Tormenta Tropical Agatha y la erupción del Volcán Pacaya. Estos hechos
ocasionaron daños por aproximadamente US$1.55 billones (4.1% del PIB). La pesada
temporada de lluvia provocó inundaciones y daños adicionales a la infraestructura
productiva. El gobierno incrementó el gasto social implementando el Programa de
Emergencia Nacional y Recuperación Económica en el 2009, con fines de reconstrucción.
Si no se hubieran contado con dichos desastres, se hubiera esperado que la inversión directa
del Gobierno no hubiese incrementado y posiblemente habría representado un 10% del total
del gasto.
Gráfica 11: Descomposición del gasto total del Gobierno
Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas
4.2.2 Sector externo
Si no existieran fuentes alternas de financiamiento Guatemala invertiría únicamente el 5%
de su producción manteniendo el consumo privado y público actual. No obstante, el país se
ha beneficiado de contar con una cuenta de ahorro externo para sostener su consumo en el
corto plazo. La principal preocupación que existe es la del conocer los límites del
financiamiento de esta trayectoria en un plazo más largo. Por lo mismo, a continuación se
describen las principales fuentes de financiamiento que cuenta el sector real.
Ahorro nacional
El nivel de ahorro doméstico es igual al total de ingreso disponible menos el consumo
privado y el consumo del gobierno. El ingreso disponible, a su vez, equivale al total del PIB
más el ingreso neto del exterior y las trasferencias netas. El último componente es de suma
29
importancia para el país, debido a que en éste se encuentran las remesas familiares. Junto al
aumento en la cantidad que perciben los hogares del exterior también incrementa el ingreso
disponible de los hogares guatemaltecos ha incrementado en los últimos años.
La Gráfica 15 muestra la evolución del ahorro nacional y lo contrasta con el ahorro que
existiría en ausencia de las transferencias en términos de remesas y el ahorro total que sí las
incluye. Al observar su tendencia, preocupa el hecho que después de la década del 2000 el
ahorro doméstico (definido como PIB menos consumo privado y consumo del Gobierno) se
cayera de forma consistente y que la brecha entre ahorro e inversión se cerrar
principalmente por el ingreso de las remesas en el país. Incluso los últimos años la
diferencia entre el ahorro y la inversión es cerca de tres puntos del PIB mientras que en la
década de 1990 llegó a mostrar una diferencia de seis puntos. No obstante, esta brecha se
mantiene reducida por la existencia de las remesas.
Gráfica 15: Ahorro como porcentaje del PIB
Fuente: Elaboración propia en base a información provista por el Banco Mundial.
En cualquier momento que la fuente de financiamiento por medio de las remesas se reduzca
de la misma forma lo harán las posibilidades de financiar el crecimiento vía inversión. Más
aun, el consumo guatemalteco puede ser el principal afectado, ya que las remesas están
incrementando el ingreso disponible de los hogares directamente. Por ende, esta situación
puede causar problemas sobre las necesidades de consumo que mantiene la población del
país.
30
Por último, cabe destacar que a nivel comparativo con otros países Guatemala cuenta con
niveles domésticos de ahorro bajos. Incluso agregando las remesas dentro de la
contabilidad del ahorro nacional, éste llega a alcanzar un nivel por encima del 11%. La
mayoría de países de más alto crecimiento mantienen tasas de ahorro superiores al 30% del
PIB. Situación que contrasta con la historia reciente de Guatemala. Aunque es
comprensible que un país pobre en sus etapas tempranas de desarrollo depende del ahorro
externo de forma significativa. La dependencia de estos países a la Inversión Extranjera
Directa y los flujos financieros externos (endeudamiento externo público y privado) es bien
conocida.
Cuenta corriente
Anteriormente se mostró que Guatemala no cuenta con el nivel suficiente para financiar las
tasas de inversión que se observan. Incluso al agregar al ahorro doméstico las trasferencias
no es suficiente para financiar la inversión. Desde 1991 el ahorro no ha sido igual o
superior al nivel de inversión del país. La inversión en el país se financia por medio del
ahorro y de un déficit en cuenta corriente. Este último, es el instrumento que se utiliza para
financiar la inversión del país.
Gráfica 17: Exportaciones-Importaciones. Déficit de la balanza comercial.
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Guatemala
El primer componente de la cuenta corriente es la balanza comercial y ésta no es más que la
diferencia entre exportaciones e importaciones del país. Como se observa en la gráfica 17,
31
las exportaciones siguen una clara tendencia al alza, pero no lo suficiente para alcanzar las
importaciones. Se destaca la característica deficitaria de la balanza comercial.
Es importante ver con más detalle la composición de las importaciones para tener una
mejor idea del tipo de expansión en el gasto que se está experimentando. Un déficit en
cuenta corriente explicada por el crecimiento de las importaciones de bienes de capital y
materias primas tiene implicaciones macroeconómicas distintas a uno que se origina en
bienes de consumo. Los bienes de capital representan una inversión que, en el futuro,
deberían apuntalar la capacidad de generación de divisas del país. Las importaciones de
consumo, aunque fuese de bienes durables, no producen un efecto similar.
La Gráfica 18 muestra la evolución de distintas categorías de importaciones. Entre los
comportamientos más importantes se encuentra el de las importaciones de bienes de
consumo que ha llegado a casi el 30% del total. La importación de bienes de capital viene
en una franca caída desde finales de la década de los 90´s hasta hoy en día; algo parecido ha
sucedido con la importación de las materias primas, están muestran una leve tendencia
decreciente. Los combustibles han mostrado un crecimiento en su participación dentro de
las inversiones totales.
Gráfica 18: Importaciones por principales productos
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Guatemala
Los bienes de capital han mostrado una tendencia no lineal. A partir de la democracia su
importancia dentro del total de importaciones creció de forma continua hasta estabilizarse a
32
mediados de la década de 1990. A partir del 2001 estos bienes han perdido importancia en
el comercio exterior y actualmente representan el 16% del total de importaciones. Por
último, los bienes de combustible y lubricantes han mostrado una mayor ponderación a
partir del 2001. Esto se debe a un incremento significativo del precio del petróleo. El barril
pasó de cotizarse a montos menores a US$30 y llegó a incrementar más de tres veces este
precio. Esto hizo que su relevancia en el total de importaciones sobrepasara la del capital.
Situación que muestra la vulnerabilidad de la economía nacional a cambios en los precios
del petróleo y a las condiciones financieras internacionales. Factores que representan
importantes riesgos para la sostenibilidad de mediano plazo de la economía nacional.
Por otra parte, las exportaciones de Guatemala se han orientado principalmente a productos
básicos de manufactura o bienes agrícolas. Las exportaciones guatemaltecas se han
concentrado en productos de un bajo crecimiento, en los cuales los incrementos se originan
en cambios de precio más que en cambio en cantidades exportadas. Guatemala se ha
beneficiado del aumento del precio de los commodities en los mercados internacionales. La
Gráfica 19 muestra el comportamiento de las principales exportaciones.
Gráfica 19: Exportaciones por principales productos
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Guatemala
A pesar que han incrementado las exportaciones en términos nominales, han decrecido
como porcentaje del PIB. La Gráfica 17 muestra como el volumen de las importaciones se
ha mantenido por arriba del volumen de exportaciones, lo cual ha resultado en constantes
déficits de la balanza comercial. Por ende, el desequilibrio entre ahorro e inversión no ha
33
sido financiado por medio de la balanza comercial. Si se desea este objetivo, el país debería
incrementar sus exportaciones, lo cuál ha sido un reto difícil a conseguir en la última
década. El déficit en la balanza comercial explica en su mayoría el saldo en cuenta
corriente.
El financiamiento de la cuenta corriente se describe en la balanza de pagos. Esta balanza es
el saldo entre la cuenta corriente, la cuenta de capitales y los errores y omisiones. Este
último rubro termina siendo el “canasto del sastre”, el lugar en donde se contabiliza flujos
no contabilizados en las cuentas tradicionales. La Gráfica 21 describe el comportamiento de
cada uno de los componentes de la balanza de pagos en Guatemala. En la última década el
comportamiento de la cuenta de capitales y financiera mostró un incremento de pasar de
$100 Millones a 1,200 Millones en el 2008. Este crecimiento financió en gran parte el
déficit en cuenta corriente que aumentó de $1,000 millones a $1,800 millones en el 2008.
Durante este período el saldo de la balanza de pagos incrementó de $76 millones en 2002 a
$1, 220 millones en 2008. Superávit que ha presionado hacia abajo el tipo de cambio. El
monto observado de errores y omisiones es significativamente alto para el caso de
Guatemala. De hecho, este rubro llegó a representar hasta el 117% del déficit en cuenta
corriente para el 2003 y durante el período analizado representó el 60% de este monto.
Gráfica 21: Componentes de la Balanza de Pagos de Guatemala
(Miles de millones de US Dólares)
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Guatemala
34
El comportamiento de los componentes de la balanza de pagos cambió drásticamente en el
2009, cuando el saldo de la cuenta de capitales y financiera y de la cuenta corriente fue
negativo. Por otra parte, los errores y omisiones fueron mayores a la suma de estos dos
déficits. Aun en esta circunstancia el saldo de balanza de pagos ascendió a $473 millones.
Este comportamiento es producto del freno en el ingreso de capitales derivado de la crisis
internacional. Asimismo, tanto las exportaciones como importaciones y las transferencias
se redujeron y el déficit en cuenta corriente se redujo a representar un 15% del promedio
observado en el resto de la década. Cambio que no representa ninguna modificación de las
condiciones estructurales de la economía. Es de esperar que, de volver a crecer el país, se
vuelva expandir el déficit en cuenta corriente y aumenten los ingresos de capitales.
Inversión extranjera directa
Dentro del total del financiamiento externo que recibe el país, parte entra como inversión
extranjera directa (IED). A medida que el país sea capaz de atraer mayores niveles de IED,
entonces el país contará más recursos para financiar cualquier desbalance entre el ahorro y
la inversión. Actualmente, Guatemala es la economía más grande de Centroamérica y tiene
un alto potencial para atraer IED.
La Gráfica 22 muestra la evolución de la IED en la última década. Hay patrones que son
importantes a destacar. El primero es la tendencia estrictamente positiva que existió del
2002 al 2008. Este comportamiento es consistente con la mejora en el crecimiento
económico de estos años y con los cambios institucionales que se gestaron. Entre estos
cambios se destaca la suscripción de tratados de libre comercio y los resultados de la
estabilidad macroeconómica producto de las reformas realizadas en la política monetaria en
el 2001. No obstante, a partir del 2008 la tendencia se revertió.
Al igual que el resto del mundo, el país resintió la crisis financiera y económica a través de
una reducción de la IED. Para expresar estos montos en términos del saldo de la cuenta de
capitales y financiera, se puede destacar que entre el 2003 y el 2008, la IED representó
alrededor de un 56% del total. En el 2009, el saldo de la cuenta de capitales fue negativo y
la IED representó más de seis veces el déficit mostrado. De no existir un cambio en
condiciones internas que promuevan la IED, es difícil pensar que esta tendencia negativa de
esta inversión se reduzca, y, por tanto, las posibilidades de crecimiento económico.
35
Gráfica 21: Inversión extranjera directa en Guatemala, (en Millones de US$)
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Guatemala
Tipo de cambio real
La descripción anterior necesita una interpretación adicional sobre el desempeño comercial
del país. Es difícil imaginar un país que se encuentra crónicamente importando más de lo
que exporta por un período de tiempo largo. Para que este comportamiento sea sostenible,
es importante que existan las condiciones que les permitan a los agentes económicos
comerciar de esta forma. Éstas las resume el tipo de cambio real (TCR).
El tipo de cambio real es, junto con la tasa de interés real el precio relativo más importante
en la economía. Es en base a estas dos variables se asientan la mayoría de decisiones
microeconómicas (consumo, ahorro, inversión y nivel de producción), por ende resultando
ser determinantes en la asignación de recursos en la economía. El TCR se puede interpretar
como la relación entre los precios domésticos de bienes transables y los bienes no
transables (Solorzano, 2010). Al definir el tipo de cambio real de esta forma, su
interpretación sirve para evaluar la política comercial del país. Por ejemplo, un tipo de
cambio apreciado indicaría que el país está perdiendo competitividad, pues el precio de los
bienes transables es relativamente menor al de los bienes no transables. Lo cual hace difícil
generar las condiciones para vivir y producir en este país y los incentivos es que esta
inversión se mueva de país o se convierta en una actividad no transable.
36
La evolución del tipo de cambio real efectivo para Guatemala en los últimos 15 años ha
mostrado una tendencia hacia la apreciación. La Gráfica 22 muestra el comportamiento del
ITCER para Guatemala y para el resto de la región. Al compararse con el resto de la región
se observa que la región ha mostrado una depreciación del tipo de cambio real mientras que
en Guatemala no. Esto muestra que el país no sólo pierde competitividad respecto de la
historia reciente sino también frente al resto de países.
Esta situación ha provocado encendidos debates en la región respecto del mejor sistema
cambiario. Debate que cobra más vigencia en la medida que el Dólar pierde cada vez más
terreno en los mercados internacionales y aumentan los niveles de liquidez internacionales
disponibles para las economías emergentes. Aunque la discusión acerca del mejor sistema
cambiario es un tanto tangencial al presente documento, dada la importancia estratégica de
esta variable se incluye las siguientes secciones. En las mismas se sientan las bases
mínimas para orientar un diálogo al respecto.
Gráfica 22: Índice de tipo de cambio efectivo real
Fuente: elaboración propia con información de la SECMCA
Ante la pregunta de qué tipo de régimen de tipo de cambio conviene más a un país las
respuestas resultan siendo ambiguas. Rogoff y otros (2004) no argumentan a favor de un
tipo de cambio para todos los países. Sus resultados demuestran que éste debe variar de
acuerdo al nivel de integración con el mercado financiero global. Su conclusión es que a
37
más integración global, mayores son los beneficios de tener un tipo de cambio flexible. Los
principales regímenes hacia los cuales puede optar la región son enumerados a continuación
(Rodlauer & Schipke, 2005):
Recuadro 1: Regímenes de tipo de cambio
a) Flexible: uno de los beneficios de mayor flexibilidad es el ajuste a los shocks externos. Además de una
mejora en la competitividad a corto plazo. Un tipo de cambio flexible aumentaría la independencia
monetaria. Este tipo de medida necesitaría un ancla monetaria, por lo general “inflation targeting” es la
política tomada.
b) Moneda común, flexible: los beneficios de credibilidad de una moneda común serían muy limitados. La
credibilidad de esta dependería de los estándares de los propios países, como credenciales anti inflación,
disciplina fiscal, etc.
c) Moneda común, anclada a USD: entre sus beneficios se encuentra una menor tasa de interés, menor
inflación y mayor credibilidad monetaria. El problema se encuentra en los mecanismos de absorción de
shock por parte de las economías centroamericanas. Esto requeriría de una mayor disciplina fiscal, que
entre otras cosas renunciaría al financiamiento del déficit fiscal.
d) Dolarización: esto tendría el mismo efecto que anclar una moneda al dólar estadounidense. Con la única
diferencia que los costos de serían menores, pues algunas economías ya se encuentran bajo este régimen.
e) Crawling peg: también conocido como devaluación “gota a gota”, es un régimen de tipo de cambio
móvil. Es considerado un tipo de cambio fijado que permite la depreciación o apreciación de un tipo de
cambio gradual.
f) Crawling band: régimen donde el tipo de cambio fluctúa en una banda anclado a un valor central, el cual
es ajustado periódicamente. Las devaluaciones se hacen en base a indicadores económicos.
Los regímenes para la región Centroamericana y la República Dominicana varían desde la dolarización en el
Salvador y Panamá, a regímenes de tipo de cambio flotante para la Rep. Dominicana y Guatemala. Por otro
lado, en Costa Rica y en Nicaragua utilizan “crawling peg”, y Honduras “crawling band”. No existe un
sistema de cambio óptimo, la decisión depende de las condiciones existentes y objetivos que se persigan.
Aunque, en términos generales, existen algunos factores que deben considerarse antes de discutir cuál es el
régimen más apropiado: apertura comercial, sincronía en el ciclo económico entre países, grado de sustitución
monetaria, variabilidad del ritmo inflacionario, señoreaje, movilidad de los factores, disciplina fiscal,
integración financiera, etcétera.
Cabe mencionar que cambiar la regla del tipo de cambio afecta de manera indirecta el tipo
de cambio real, pero no necesariamente impacta su tendencia. Se puede decir que esta
variable es un indicador del desempeño comercial de un país más que una política
económica. Además, el TCR puede fluctuar fuera de su trayectoria de largo plazo. Es decir,
parte importante del nivel observado del TCR puede desviarse por efectos temporales, tales
como cambios en la política monetaria o cambios en el contexto internacional. No obstante,
el equilibrio de largo plazo es el que resume cómo la actividad comercial se materializa en
un país.
En Guatemala se estimó el TCR de equilibrio siguiendo distintas metodologías y se genera
un acuerdo en que para el país éste se ha encontrado en equilibrio en los últimos años. En el
período de 1995-2003 se caracterizó una relativa estabilidad y, a partir de entonces, el TCR
ha seguido una tendencia hacia la apreciación. Se realizó para Guatemala una estimación
38
del TCR siguiendo la metodología propuesta por Valle (2004), quién hace un análisis sobre
el comportamiento del tipo de cambio real para el país en el período de 1993 al 2003. En
dicho artículo el autor argumenta que el tipo de cambio se ve únicamente afectado por
variables fundamentales, tales como progreso tecnológico, términos de intercambio,
controles de capital, gasto del gobierno e inversión. La estimación para el país se actualizó
hasta el 2010 y se estimó utilizando una periodicidad mensual. La tabla a continuación
muestra la evolución del TCR y su nivel de equilibrio (TCRE).
Gráfica 22: Índice de tipo de cambio efectivo real
Fuente: elaboración propia con información de la SECMCA
De la gráfica anterior se pueden destacar dos cosas: A) el tipo de cambio se encuentra cerca
de su nivel de equilibrio en el corto plazo. Más aun, se encuentra levemente depreciado
según su valor fundamental. Por esta razón, a inicios del 2011 existió una presión a la
apreciación del tipo de cambio nominal y al alza de los precios influenciando la tendencia
del TCR hacia su nivel de equilibrio. B) La tendencia del TCRE ha sido negativa
depreciándose de forma continua. Esto hace que el país pierda competitividad y, por ende,
permite que el país mantenga una posición comercial deficitaria por un largo período del
tiempo.
39
4.2.3 Finanzas públicas
Los requerimientos de gasto programados por el Gobierno son financiados principalmente
por ingresos tributarios o por endeudamiento público. En los últimos años, la mayor parte
de los ingresos del gobierno provienen directamente de la recaudación de impuestos. De
1995 a 2010, la recaudación tributaria representó entre el 87% y el 94% del total de
ingresos del Gobierno. Los tributos que más aportan a los ingresos son el Impuesto al Valor
Agregado (IVA), el Impuesto Sobre la Renta (ISR), Impuesto de Solidaridad (ISO) y el
Impuesto sobre Importaciones. Esta estructura impositiva no ha cambiado mayor en mayor
manera durante el pasado reciente.
La Gráfica 12 resume la evolución de los ingresos del gobierno en términos reales. Se
expresan en quetzales constantes del 2009. El impuesto que tiene una mayor ponderación
dentro del total de ingresos del gobierno es el Impuesto al Valor Agregado. Este pasó de
representar el 32% del total en 1995 al 44% en el 2009. Asimismo, los impuestos directos,
aquellos que graban el consumo, pasaron de representar el 19% al 29%. Mientras tanto, los
otros impuestos indirectos, aquellos que graban el consumo, pasaron de ser un 39% del
total en 1995 al 21% en 2009.
Gráfica 12: Ingresos reales del gobierno por tipo de impuesto
Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas
40
En la gráfica anterior se destaca la capacidad del gobierno de incrementar sus ingresos
reales desde 1995. De hecho, en el período analizado los ingresos incrementaron en un
75%, representando un incremento anual del 3.8%. Se resalta la evolución del impuesto al
valor agregado. Este impuesto logró crecer a tasas interanuales del 6% interanual en el
período de 1995 al 2009. Esta tasa de crecimiento es superior a la tasa de crecimiento
poblacional y económico, lo cual hace que el Gobierno crezca a tasas superiores que la
población y que la economía. Los impuestos directos, sobretodo el impuesto a la renta,
logró aumentar en términos reales y creció a un ritmo del 6.8% anual. El resto de rubros de
ingresos del gobierno mantuvo su ritmo de crecimiento desde 1995.
Al comparar los ingresos y los gastos del Gobierno de Guatemala, se destaca que el
Gobierno ha mantenido una posición financiera deficitaria en los últimos trece años. En la
Gráfica 13 se describe la serie de tiempo de 1995 al 2009 del balance presupuestario del
Gobierno Central expresado en términos reales. Se destaca un primer período en el que el
déficit se vuelve más negativo en 1996. Esto se explica a partir del incremento en las
necesidades de gasto que surgen a partir de la firma de los tratados de paz. Después de 1999
el balance presupuestario sigue siendo negativo, pero se reduce un poco y el déficit fiscal
que fluctúa alrededor de 6,000 millones de Quetzales constantes de 2009.
Gráfica 13: Balance presupuestario
En miles de millones Quetzales constantes del 2009
Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas Públicas
41
En 2009 nuevamente el déficit incrementa a un nivel más negativo que el observado en
1996. Esto se debe tanto a una expansión del gasto social, como una mayor necesidad de
gasto explicada por desastres naturales que requirieron desembolsos significativos del
gobierno. La Gráfica 13 muestra la evolución del balance presupuestario.
El desbalance presupuestario en Guatemala ha presionado hacia un aumento en las
necesidades de la deuda del país. En este caso, la deuda pública causa efectos sobre los
mercados de crédito y el comportamiento de los agentes económicos. Por una parte, mayor
deuda pública genera presiones para elevar las tasas de interés dentro del país. Por otro
lado, si los mercados financieros son eficientes y los agentes económicos les interesan el
consumo de generaciones futuras, entonces el aumento de la deuda pública afecta las
decisiones de ahorro e inversión (Barro, 1989).
Endeudamiento Público
El nivel de la deuda pública se ha mantenido entre un 11 y 20 por ciento en los últimos 20
años. La mayor parte de esta deuda financia el déficit del balance presupuestario del
Gobierno, que se ha mantenido en un nivel por debajo al 3% en los últimos 10 años. Un
efecto directo que genera el endeudamiento público es una presión por el gasto en términos
del servicio de la deuda. Este desembolso es uno de los principales rubros de gasto dentro
del presupuesto. El servicio de la deuda y el pago de capital representa cerca de un tercio
del gasto público.
Gráfica 13: deuda pública como porcentaje del PIB
Fuente: Elaboración propia en base a información provista por el Banco Mundial.
Aunque el país todavía no tiene niveles de deuda tan elevados como otros países de la
región, comienzan a surgir cuestionamientos importantes respecto de la sostenibilidad de la
deuda pública. Esto se debe a la baja capacidad que existe del Estado en incrementar la
-
5
10
15
20
25
De
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lica
com
o %
de
l PIB
42
recaudación tributaria y a las altas necesidades de gasto dentro del país. Al observar la
Gráfica 13 se contempla la evolución de la deuda pública. Se contempla una expansión en
los últimos años, a pesar que la inversión del Gobierno no ha variado significativamente,
principalmente en términos de inversión directa.
La deuda pública puede originarse por distintas razones, como inversiones prioritarias en
infraestructura (educación, puentes, carreteras, puertos) y necesidades de corto plazo para
resolver problemas de emergencia nacional (catástrofes naturales que tienen un carácter
más fortuito). En los países en desarrollo, como Guatemala, la principal razón es el déficit
fiscal. El cual no necesariamente se explica por las razones antes mencionadas.5
En el tema del endeudamiento uno de los conceptos centrales es el de la sostenibilidad de la
deuda, la cual según la definición del Fondo Monetario Internacional es (FMI, 2002) “la
situación en la que un país deudor se espera sea capaz de continuar honrando el servicio de
su deuda en ausencia de una corrección futura de grandes magnitudes en su balance de
ingresos y gastos”. Es imperativo que el país pueda sostener su carga financiara a lo largo
del tiempo, de lo contrario puede causar efectos negativos sobre el desempeño económico
del país.
Al comparar los niveles de endeudamiento de Guatemala en el contexto regional se observa
que la deuda crece a tasa acelerada en la región de Centroamérica. Por ejemplo, el saldo de
la deuda externa del sector público, excluyendo el Banco de Guatemala, que fue
US$3.957,13 millones en el año 2006, hoy en día asciende a US$5.561,1 millones
(BANGUAT 2010). Entre otros resultados obervados, se destaca que el nivel de
endeudamiento total de Guatemala es de los más bajos de la región, lo cual es el producto
de una política fiscal medianamente disciplinada en el pasado reciente. A partir del año
2008, sin embargo, se da un cambio en la disciplina fiscal que ha resultado en el
crecimiento acelerado de la deuda. Aun así los niveles siguen siendo relativamente bajos al
compararse internacionalmente, preocupantemente cercanos a lo que se consideran los
umbrales de sostenibilidad de la deuda.
Gráfica 14: Comparación deuda pública como % del PIB en la región
centroamericana (2003-2009)
5 Incluso cuando existen cláusulas que prohíben el endeudamiento para financiar gastos corrientes; en el
pasado reciente se ha violado esta disposición. O bien, dada la fungibilidad de los recursos, aunque el financiamiento se direcciona hacia la inversión, al final abre espacios presupuestarios para el gasto corriente.
43
Fuente: elaboración propia con información de la SECMCA
Por otra parte, surge la pregunta sobre cómo distintos países han logrado crecer o encontrar
una estabilidad macroeconómica con niveles superiores de deuda. En otras palabras, la
interrogante que existe es cuáles son los límites del endeudamiento público en Guatemala y
en cuánto difiere respecto del resto de la región. El cálculo de los límites de endeudamiento
depende, entre otros, del nivel de superávit primario, de la tasa de crecimiento económico
per cápita, de la tasa de interés a la que está colocada la deuda pública total y del ajuste
fiscal requerido ante una situación crítica. Según Céspedes (2007) Guatemala tiene un valor
de endeudamiento máximo de menos del 30% del PIB. La Tabla 3 muestra dichos valores.
Tabla 3: Cuadro comparativo de límites máximos de deuda pública
El Salvador Guatemala Costa Rica Panamá Honduras
1991-2006 1991-2006 1991-2006 1991-2006 1991-2006
Ajuste Fiscal Asumido
En porcentaje del PIB 3.6 4.5 3.2 1.9 5.1
Límite Máximo de endeudamiento Público: Base
(Tasas de crecimiento históricas en el período 1991-2006, tasa de interés 6%)
Tasa de crecimiento per cápita 2 1 3 4 1
Límite Máximo de Deuda Pública 44.5 29.8 76.6 72.9 49.6
Fuente: (Céspedes, 2007)
44
Comparando con el resto de países Guatemala tiene el límite a la sostenibilidad de la deuda
pública más baja de la región. Además, es importante conceder el hecho que actualmente
Guatemala se encuentra cerca de los límites máximos de endeudamiento público. En
período 2007-2010 la deuda ha crecido per cápita a tasas cercanas al 1% y la deuda pública
se ha encontrado en niveles cercanos al 30%. Este hecho dispara la preocupación sobre el
financiamiento público, ya que actualmente se encuentra en los niveles máximos que podría
estar según evaluaciones realizadas en el año 2007. Cabe mencionar que, adicionalmente, el
crecimiento económico del país y la estabilidad macroeconómica del país ha ido en
detrimento en los años 2008 y 2009. Además, preocupa la tendencia positiva de la deuda en
términos del PIB, tal y como se observa en la gráfica mostrada anteriormente.
5 Los límites al crecimiento económico El primer objetivo del modelo de consistencia es identificar los probables limitantes al
crecimiento económico, en forma de desequilibrios macroeconómicos que demanden algún
tipo de corrección para hacer factible la meta de crecimiento. Este análisis permite señalar
los principales riesgos o desequilibrios que pueden surgir a lo largo de una determinada
senda de crecimiento económico, del gasto público, de la inversión extranjera directa, de
los ahorros domésticos, etcétera. Habiendo realizado un análisis de los principales
equilibrios macroeconómicos y de ciertas variables claves en la economía, se procede ahora
mostrar una serie de escenarios para la evolución de la economía en el futuro próximo. Es
importante considerar que la situación descrita en la sección anterior se convierte, de cierta
manera, en las condiciones iniciales que determinan algunas de las posibilidades de
mediano plazo en la economía.
La simulación de la tasa de crecimiento se hace suponiendo trayectorias en el tiempo para
PFT y la tasa de inversión como porcentaje del PIB. A partir de estas trayectorias exógenas,
y siguiendo la ecuación (1) mencionada más arriba, se calcula la tasa de crecimiento
económica. Variables endógenas y exógenas que luego alimentan otras variables a lo largo
de los diferentes módulos del modelo, las cuales, a su vez, retroalimentan los equilibrios
macroeconómicos básicos y permite seguir la evolución de todas ellas a lo largo del tiempo.
5.1.1 Principales resultados
Preliminarmente se evaluaron tres escenarios: 1) escenario base, 2) crecimiento estable y 3)
crecimiento acelerado y súbito y 4) crecimiento acelerado gradual. Cada uno de estos
escenarios representa una senda de crecimiento distinta para el país y un conjunto de
restricciones y oportunidades a lo largo de las mismas. Para cada uno de ellos se analizarán
los principales riesgos que afrontaría la economía para hacerlos sostenibles en el tiempo.
Los supuestos básicos para cada escenario se describen en la siguiente tabla.
Tabla 6: Supuestos para cada escenario
Supuesto Escenario base Crecimiento Crecimiento Crecimiento
45
{BASE} estable
{GROWTH 3}
acelerado súbito
{GROWTH}
acelerado atenuado
{GROWTH 2}
Comportamiento de las
principales variables del
modelo
Crecen y se mantienen a niveles observados en los últimos 15 años.
PTF Cero crecimiento Crecimiento del 1% Crecimiento del 3% Crecimiento del 3%
Crecimiento de la
productividad Constante
Exponencial: 1%
después de 5 años Constante
Exponencial: 3%
después de 5años
Inversión/ PIB en t=0 15% 15% 25% 15%
Crecimiento anual de
Inversión/ PIB 0% 2% 0% 3.4%
Fuente: elaboración en base a cálculos propios.
Estos supuestos reflejan posibles casos de crecimiento que puede tomar el país en
Guatemala. Todos estos casos tienen una probabilidad de ocurrencia para Guatemala,
donde el escenario Base es aquel donde se espera que las cosas sigan su trayectoria actual,
mientras que los escenarios de crecimiento describen cuál sería el resultado si el país le
fuera relativamente mejor que en la historia reciente. Por ejemplo, en el escenario de
crecimiento súbito se asume un crecimiento de la productividad equivalente al 3%. En la
primera sección de este documento se describió que sí han existido estos niveles de PTF,
pero su ocurrencia es muy baja y difícilmente son sostenibles en el tiempo.
Para una mejor comprensión del comportamiento de la tasa de inversión sobre el PIB a lo
largo del tiempo se muestra la Gráfica 26.
Gráfica 26: comportamiento de la inversión en cada uno de los escenarios
46
Fuente: elaboración en base a cálculos propios.
Es importante notar que el efecto que tiene el crecimiento acelerado súbito es idéntico al de
crecimiento acelerado con un inicio moderado, ya que ambos llegan a converger a un valor
del 25% en poco más de 10 años. Estos valores se utilizaron tomando como base la
experiencia histórica de Guatemala, en la cual nunca se han alcanzado valores tan altos
como estos pero parecerían factibles. Cada una de estas trayectorias, unidas a los supuestos
acerca del crecimiento del PTF, determina una trayectoria de crecimiento.
Los resultados obtenidos muestran que en el escenario base (nada cambia respecto de la
historia reciente) el crecimiento se mantiene levemente por encima del 3% anual con una
leve tendencia hacia la baja. En el escenario de crecimiento estable (GROWTH 3), el
crecimiento no alcanza a superar el 6% en los 15 años analizados. En los escenarios de
crecimiento acelerado súbito (GROWTH) y atenuado (GROWTH2) se logran alcanzar
tasas de crecimiento superiores al 8%. Los resultados se observan en la Gráfica 27.
Gráfica 27: comportamiento del crecimiento económico en cada escenario
Fuente: elaboración en base a cálculos propios.
Cada uno de estos escenarios de crecimiento conlleva distintos riesgos macroeconómicos,
iniciando por la necesidad de financiar la expansión de la inversión y de justificar la
expansión del crecimiento en el TFP. Cuestiones que se ven limitadas por la disponibilidad
de financiamiento externo y capacidad de realizar reformas que hagan al país más
productivo.
47
Para que Guatemala logre sostener una trayectoria de crecimiento como la observada en los
tres escenarios de crecimiento evaluados (moderados y acelerados), el principal desafío es
garantizar la sostenibilidad de la cuenta corriente. En todos los casos, incluyendo el
escenario base, el déficit en cuenta corriente muestra una ampliación sostenida a lo largo
del tiempo.
En el caso básico, Guatemala muestra una ampliación del déficit en cuenta corriente que
llega a ubicarse en valores cercanos al 15% del PIB. Es importante explicar por qué sucede
esto, ya que a partir de este análisis surgen ajustes que deben realizarse en otras variables
del modelo: a) en el modelo, de acuerdo al supuesto de crecimiento histórico de los últimos
15 años, el gasto público crece en términos reales a tasas superiores que el crecimiento
económico, lo cual hace que el déficit siga expandiéndose y requiriendo financiamiento
externo año con año; b) el país muestra un desmejoramiento en la cuenta comercial debido
a la continuación de la apreciación del tipo de cambio real observada en la historia reciente;
c) las remesas, variable que ha logrado sostener la cuenta corriente en los últimos años,
crecen a un ritmo moderado.
En los casos de crecimiento acelerado y estable las necesidades de deuda son mayores aún,
ya que para impulsar un crecimiento más grande en la razón de inversión es necesario más
ahorro, asunto prácticamente imposible vía sector privado o público (parece muy difícil
romper la inercia del ahorro privado y público de las últimas dos décadas, al menos, no sin
reformas sustanciales). La Gráfica 28 muestra el desempeño de la cuenta corriente en cada
uno de los escenarios.
Gráfica 28: comportamiento de la cuenta corriente en cada escenario
Fuente: elaboración en base a cálculos propios.
48
Estos resultados se muestran con puros fines ilustrativos. De más está decir que
históricamente no existe evidencia alguna que pueda hacer pensar que financiar déficits en
Cuenta Corriente de más de 7-8% de manera sostenida sea posible en Guatemala. Desde
esta perspectiva, incluso el escenario base sería no financiable. Otra forma de expresar el
mismo fenómeno es preguntarse cuánto debe el país atraer en forma de inversión extranjera
(directa o financiera o endeudamiento externo) para financiar el deterioro de la Cuenta
Corriente. En los escenarios de crecimiento acelerado se necesitarían alrededor de Q3.5 mil
millones anuales durante los próximos cinco años solamente. Esto equivale a incrementar
seis veces la cifra de IED reportada hoy en día. Un valor parecido a lo que las remesas
representan hoy en día. La Gráfica 29 muestra estos flujos.
Gráfica 29: inversión extranjera directa (IED) en cada escenario
Fuente: elaboración en base a cálculos propios.
Otro mecanismo para reducir la brecha entre el ahorro y la inversión (por definición, el
saldo en Cuenta Corriente) es el ajuste de las cuentas fiscales, tal y como hoy le sucede a
Grecia. Lo cual implicaría aumentar significativamente la carga tributaria o reducir drástica
mente los gastos. O bien, vender activos u obtener ingresos no tributarios permanentes por
estos valores. En cuanto al efecto del crecimiento sobre la carga tributaria, en el escenario
base lo más que se aspiraría alcanzar en los 15 años proyectados es 11.21% del PIB,
mientras que un escenario de rápido crecimiento alcanzaría un nivel de carga tributaria
equivalente al 12%. Ambos niveles no son suficientes para resolver la falta de ahorro de
gobierno, tampoco para financiar gastos adicionales significativos. Es importante notar que
49
otra forma de financiar la brecha en la Cuenta Corriente de es el incremento acelerado en el
ahorro del sector privado, lo cual es difícil de lograr en las condiciones actuales. La Gráfica
30 muestra el comportamiento proyectado de la carga tributaria.
Gráfica 30: Ingresos tributarios como % del PIB en cada escenario
Fuente: elaboración en base a cálculos propios.
La trayectoria del gasto público ha mostrado un ritmo interanual de crecimiento por encima
del 5%, valor a partir del cual se hace la simulación. Si a esto se le agrega que la carga
tributaria incrementa levemente, es de esperar que el déficit fiscal se deteriore en los
distintos escenarios. En los tres escenarios el déficit público sigue creciendo hasta llegar a
niveles superiores del 4% del PIB de manera sostenida.
Por otra parte, en los escenarios de crecimiento económico acelerado es posible reducir el
déficit fiscal e incluso existe la posibilidad de mantener ejercicios fiscales con cero déficit e
incluso superávit. Esto se debe a la capacidad que contaría el gobierno en incrementar sus
recursos en una economía más dinámica. Además, el gasto público mantendría el
crecimiento observado, que cuyo ritmo ha sido mayor que el de la población o el de la
economía.
Gráfica 31: Ingresos tributarios como % del PIB en cada escenario
50
Fuente: elaboración en base a cálculos propios.
Por último, en el escenario base la deuda pública sigue incrementando como porcentaje del
PIB. El aumento se debe principalmente a la necesidad de financiar el déficit fiscal. Esta
situación es difícil de sostenerse en el largo plazo. Por un lado, esto afectaría negativamente
el consumo privado del país, pues es la variable real que se ajusta en el corto plazo ante
desequilibrios financieros. Reducir el consumo no es una opción ante los retos de desarrollo
del país. Por otra parte, el aumento en la deuda afectaría también las posibilidades de
refinanciamiento y la estructura de la deuda actual. Esto podría causar un efecto negativo
sobre el sector financiero local, lo cual hace difícil mantener una trayectoria positiva de la
deuda como la observada en el escenario actual.
6 Conclusiones El análisis de crecimiento económico muestra que el país sigue una trayectoria de
crecimiento estable pero baja. Si el país continuo el ritmo de crecimiento observado, le
tomaría más de dos décadas duplicar su nivel de ingresos y de consumo. El principal factor
que ha contribuido al crecimiento observado ha sido la inversión física y actualmente el
principal riesgo que existe para mantener o mejorar su aporte al crecimiento es la capacidad
del país en financiarla.
Por otra parte, se mostró que el empleo y el capital humano han contribuido en 1% respecto
al 3.9% observado en los últimos años. Este aporte es relativamente bajo, dado que el país
cuenta con altos retornos a la educación y con una alta cantidad de jóvenes que pueden
51
elevar el crecimiento del empleo. El análisis del mercado de trabajo se detalla de mejor
forma en el documento de Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad en el
campo de empleo y el análisis del sector educativo se encuentra en el documento de
Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad en el campo de educación.
En cuanto a la productividad total de los factores, recientemente Guatemala ha mostrado
niveles muy bajos comparados con años anteriores. En los últimos años, su aporte al
crecimiento económico ha sido extremadamente bajo. Más aun, ante el detrimento
institucional y ante los problemas sociales y de seguridad del país, en el corto plazo es
difícilmente mejorar la trayectoria de la productividad en Guatemala si no se realizan
cambios importantes en la política económica en el país.
Para elevar la PTF se pueden tomar como referencia dos períodos concretos: a) la década
de 1970 y b) la década de 1990. En el primer caso, Guatemala se benefició de alinear la
estructura económica nacional con un contexto internacional donde los precios de
intercambio le favorecían. Además, la actividad económica era consistente con la mano de
obra y las capacidades que existían en el país. A pesar de que el país mantuvo un conflicto
interno, el país logró alcanzar niveles de PTF superiores al 2% anual. Aunque las
condiciones que hoy en día son extremadamente distintas que las observadas en la década
de 1970, se debe rescatar que el país debe contar con una política marco que logre asimilar
los recursos que hoy tiene y potenciarlos hacia su ventaja comparativa. Por ende, es
indispensable que una política de competitividad cuente objetivos de política económica
clara dentro de la frontera del país y hacia el comercio exterior. Además, debe alinear las
expectativas de crecimiento y la generación de negocios dentro del país con la calidad de la
mano de obra y con los recursos disponibles del país.
En cuanto a la segunda década mencionada, se resalta la capacidad del país de realizar
reformas que promovieron la inversión, la certeza jurídica, aumentos en la infraestructura
del país, la eficiencia en los servicios públicos y la eliminación de la arbitrariedad en el
financiamiento del gobierno. Asimismo, se contó con cambios en el marco que rige la
política crediticia del país y todo esto se trasladó en una ganancia de productividad que
llegó a sobrepasar el 2% anual. Si el país quiere hoy aumentar la PTF es indispensable que
siga una serie de políticas que promueva la certeza jurídica, la eficiencia y que limite la
ineficiencia y corrupción en el sector público. De esta manera, es indispensable que exista
una agenda que promueva una política social, una política de seguridad y una política
económica alineada con una visión de desarrollo por medio de la competitividad.
En cuanto al modelo de consistencia, el escenario base muestra una trayectoria parecida a
lo que hoy vive el país. A este ritmo, se requieren 21 años para duplicar el PIB actual, más
de 50 años para duplicar el PIB per cápita. Cuestión que dificultaría los objetivos de
reducción de pobreza en el país. Por otra parte, la potencial desaceleración del flujo de
remesas, el continuo debilitamiento de la balanza comercial, la pérdida de competitividad
52
de las exportaciones del país y el alto consumo de bienes importados harían insostenible el
déficit externo del país. De ser así, el principal riesgo que existe es la imposibilidad de
crecimiento económico al no poderse sostener una trayectoria de inversión más alta. O
bien, un problema de endeudamiento externo que puede causar alguna corrección negativa
que afectaría la trayectoria de consumo del guatemalteco.
En los escenarios de crecimiento moderado y acelerado el país parecería salir bien librado
de los problemas del escenario anterior. No obstante, para que estos escenarios puedan
materializarse hacen faltan montos nunca antes visto de ahorro doméstico y/o extranjero.
En otras palabras, el país necesita incrementar seis veces el nivel anual de inversión
extranjera directa.
Además de las posibilidades de financiamiento de la expansión de la tasa de inversión, el
otro limitante al crecimiento es la posibilidad de mejorar tan drásticamente al PTF. En la
historia guatemalteca no ha sido común elevar la contribución de la productividad de los
factores en más de 300 puntos bases, menos mantenerlo por más de una década en este
nivel. Lo cual no quiere decir que sea imposible sino que se requieren de reformas
profundas y políticas estables y positivas de manera sostenida. Un aumento ligeramente por
encima de los 100 puntos base parece muy difícil. Lo cual debe poner en debate los
mecanismos por medio de los cuales el país puede lograr estos resultados.
En caso de no poderse materializar escenarios tan positivos para la PTF y las tasas de
inversión, es preciso notar la inconsistencia entre el crecimiento implícito de la carga
tributaria y del gasto público. De seguir creciendo el gasto público a las tasas de los últimos
15 años, más temprano que tarde será necesario una profunda reforma tributaria que logre
equilibrar las finanzas públicas. Reforma que, de una manera u otra, terminaría gravando el
capital y reduciendo así las posibilidades de incrementar la inversión en los montos
necesarios.
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