Crec Economico,Cap 7

DEPARTAMENTO DE ECONOMAPONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER

DEPARTAMENTO DE ECONOMAPONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER DOCUMENTO DE TRABAJO N 307

DEPARTAMENTO DE ECONOMA CRECIMIENTO ECONMICO: ENFOQUES Y MODELOS CAPTULO 7 - POLTICA ECONMICA, CRECIMIENTODEL PER PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA Y DESARROLLOFlix Jimnez








DEPARTAMENTO DE ECONOMA


DOCUMENTO DE ECONOMA N 307

CRECIMIENTO ECONMICO: ENFOQUES Y MODELOS CAPTULO 7 POLTICA ECONMICA, CRECIMIENTO Y DESARROLLO Flix Jimnez Noviembre, 2010


DOCUMENTO DE TRABAJO 307 http://www.pucp.edu.pe/departamento/economia/images/documentos/DDD307pdf

DepartamentodeEconomaPontificiaUniversidadCatlicadelPer, FlixJimnez Av.Universitaria1801,Lima32Per. Telfono:(511)6262000anexos49504951 Fax:(511)6262874 [email protected] www.pucp.edu.pe/departamento/economia/ EncargadadelaSerie:GiovannaAguilarAnda DepartamentodeEconomaPontificiaUniversidadCatlicadelPer, [email protected]

FlixJimnez CRECIMIENTOECONMICO:ENFOQUESYMODELOS CAPITULO7POLTICAECONMICA,CRECIMIENTOY DESARROLLO/FlixJimnez Lima,DepartamentodeEconoma,2010 (DocumentodeTrabajo307) Crecimientoeconmico/Modelosdecrecimiento/Optimizaciny crecimiento/Desigualdadycrecimiento Las opiniones y recomendaciones vertidas en estos documentos son responsabilidad de sus autoresynorepresentannecesariamentelospuntosdevistadelDepartamentoEconoma. HechoelDepsitoLegalenlaBibliotecaNacionaldelPerN201006580 ISSN20798466(Impresa) ISSN20798474(Enlnea) ImpresoenCartolanEditorayComercializadoraE.I.R.L. PasajeAtlntida113,Lima1,Per. Tiraje:100ejemplares

CRECIMIENTO ECONMICO: ENFOQUES Y MODELOS CAPITULO 7 POLTICA ECONMICA, CRECIMIENTO Y DESARROLLO

Flix Jimnez Resumen Este captulo es una miscelnea de temas pero todos relacionados con la poltica econmica y el desarrollo. Luego de discutir qu espacios para la intervencin del Estado dejan los distintos enfoques del crecimiento, en la segunda seccin, se presenta la importancia para el crecimiento y el desarrollo de la poltica macroeconmica, de las instituciones y de la democracia, as como el papel del comercio, los mercados financieros, etc., en la tercera seccin. La cuarta seccin analiza la relacin entre el crecimiento, la pobreza, la desigualdad y el empleo. El captulo termina con el anlisis de la experiencia de algunos pases explicitando la estrategia de desarrollo que adoptaron

Summary This chapter is a miscellaneous of topics all related to economic policy and development. After discussing the space for the State intervention left in the different growth approaches, in the second section, we present the importance of macroeconomic policy, institutions and democracy to growth and development. In the third section we present the role of trade, financial markets, among others, in economic growth and development. The fourth section analyzes the relation between growth, poverty, inequality and unemployment. The chapter ends with the analyses of the growth experience of some countries and the identification of the strategy of development adopted.

CRECIMIENTO ECONMICO:ENFOQUES Y MODELOS

Capitulo 7

FLIX JIMNEZ1 PROFESOR PRINCIPAL DEPARTAMENTO DE ECONOMA PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER

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Con la excelente asistencia de Rosmary Lozano.

Captulo 7: Poltica Econmica, Crecimiento y Desarrollo

Presentacin

Este es un texto de enfoques y modelos tericos de crecimiento econmico. A diferencia de otros textos universitarios que circulan en el medio acadmico, este aborda no solo las teoras del crecimiento de largo plazo de las economas de mercado que hacen nfasis en los factores de oferta, sino tambin los enfoques que, desde la vertiente keynesiana, le otorgan importancia decisiva a los factores de demanda. En todos los casos los modelos se presentan con sus respectivos desarrollos matemticos para facilitarle al lector la comprensin terica y tcnica de los mismos. El texto contiene siete captulos. El primer captulo es introductorio. Aparte de discutir el objetivo de la teora del crecimiento y proporcionar conceptos bsicos y herramientas matemticas, incluye una breve historia del desarrollo de las teoras y los hechos estilizados del comportamiento de largo plazo de las economas. El captulo dos contiene las teoras keynesianas y neoclsicas del crecimiento y de su relacin con el empleo. Solo los neoclsicos postulan el crecimiento con pleno empleo. Estn los modelos con ahorro exgeno keynesianos (Harrod y Domar) y neoclsicos (SolowSwan y Uzawa), como los modelos neoclsicos con optimizacin del consumo (Ramsey-Cass-Koopmans y el de Generaciones Superpuestas). En el tercer captulo se presenta la controversia sobre la teora del capital y la teora del crecimiento. Este captulo termina con la presentacin de dos modelos que incorporan con capital heterogneo o de distintas generaciones: el del Kaldor y Mirless y el de Solow. El captulo cuatro est dedicado al Crecimiento y su relacin con la Distribucin del Ingreso. Aqu se revisan bsicamente modelos keynesianos que hacen depender la tasa de ahorro de la distribucin del ingreso, con lo cual se introduce la posibilidad del crecimiento con pleno empleo. El captulo cinco trata de la teora del crecimiento endgeno. Los modelos neoclsicos para explicar el crecimiento del producto per cpita haban introducido exgenamente el cambio tcnico. La nueva teora del crecimiento surge como crtica a esta explicacin y al endogenizar el cambio tcnico abandonan la funcin de produccin neoclsica y los rendimientos marginales decrecientes del capital. Se revisan las teoras de crecimiento endgeno de primera generacin y de segunda generacin. Los primeros parten de una funcin de produccin neoclsica con cambio tcnico a la Harrod (aumentador de trabajo) e introducen una funcin de cambio tcnico que la transforma en una funcin de produccin similar a la del modelo keynesiano de Harrod o a otra que exhibe rendimientos crecientes. En los modelos de segunda generacin se encuentran los modelos seudo Harrod-Domar (que eliminan de la funcin de produccin los factores no producidos para evitar cualquier fuente de rendimientos decrecientes del factor producido) y modelos neo-exgenos (que tratan de integrar la ecuacin de cambio tcnico de Solow con una relacin entre la tasa de cambio de la productividad del trabajo y las elecciones de la sociedad entre consumo presente y futuro. Consistente con la idea de que la frugalidad es la causante del crecimiento econmico, la teora neoclsica del crecimiento endgeno trata de asociar la tasa de crecimiento con las decisiones de ahorro de la comunidad. En los modelos neo-exgenos esta asociacin se 2

Flix Jimnez / Crecimiento Econmico: Enfoques y Modelos

da a travs de la influencia de la tasa de ahorro sobre el ritmo del cambio tcnico, a travs de la I y D, la educacin, etc. En el captulo seis se presentan varios modelos de crecimiento dirigidos por factores de demanda. Se desarrollan el modelo de crecimiento limitado por la balanza de pagos, otro donde la inversin es la principal determinante del crecimiento, un modelo que captura la persistencia de shocks de demanda en el largo plazo y otros modelos de crecimiento dirigidos por los salarios y los beneficios. Finalmente, el captulo siete es una miscelnea de temas pero todos relacionados con la poltica econmica y el desarrollo. Luego de discutir qu espacios para la intervencin del Estado dejan los distintos enfoques del crecimiento, se analiza la importancia de las instituciones y de la democracia, as como el papel del comercio, los mercados financieros, etc., para el crecimiento y el desarrollo. Tambin se presenta la relacin entre el crecimiento, la pobreza, la desigualdad y el empleo. El captulo termina con el anlisis de la experiencia de algunos pases explicitando la estrategia de desarrollo que adoptaron. El contenido de este texto se basa en mis notas de clases para el curso de Teora del Crecimiento que dict en los tres ltimos aos. La versin que est en sus manos ha sido posible con la excelente asistencia de Rosmary Lozano, una de mis mejores exalumnos de los cursos de Teora del Crecimiento y Macroeconoma. Ella me ha asistido tanto en la tarea de poner en la computadora mis notas de clases, como tambin en la solucin matemtica de los modelos y en el mismo proceso de redaccin de este libro. A ella mi gratitud especial. Como ya lo dije en otra oportunidad, hacer un libro de texto til para la formacin integral del profesional economista y distinto, por la diversidad de enfoques que incorpora, de los que ya circulan en el mercado, no es tarea fcil por el limitado tiempo y las condiciones de trabajo en nuestra universidad. Se nos concedi solo un ao sabtico para escribir dos libros, pero afortunadamente la Direccin de Gestin de la Investigacin de la Universidad nos ayud remunerando a nuestros asistentes. Debo reconocer y agradecer infinitamente a la Direccin de Gestin de la Investigacin. En especial, mis gracias a Carlos Chvez, funcionario de esta Direccin, quien siempre supo encontrar soluciones a los problemas administrativos generados por nuestro proyecto y nunca dud en apoyar nuestra demanda de ayuda con un pago relativamente importante para nuestros asistentes.

FLIX JIMNEZ Profesor Principal del Departamento de Economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per Fundo Pando, Noviembre 2010.

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Captulo 7

POLTICA ECONMICA, CRECIMIENTO Y DESARROLLO

1.INTRODUCCIN: ESPACIOS PARA LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN LOSDIFERENTES ENFOQUES DE CRECIMIENTO

2. POLTICA MACROECONMICA, INSTITUCIONES Y CRECIMIENTO 3. COMERCIO, MERCADOS FINANCIEROS Y ESTRATEGIAS DE DESARROLLO 4. DESEMPLEO, POBREZA Y DESIGUALDAD 5. EXPERIENCIAS DE PASES

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CAPITULO 7 POLTICA ECONMICA, CRECIMIENTO Y DESARROLLOEn la teora econmica neoclsica, dados los gustos y preferencias de los agentes y dada la tecnologa, el libre funcionamiento de los mercados en competencia perfecta asegura la eficiencia en el intercambio (que no sea posible redistribuir los factores y bienes entre los individuos de modo que se mejore la situacin de alguno de ellos sin afectar la situacin de algn otro individuo), la eficiencia productiva (que, utilizando la totalidad de los recursos y la mejor tecnologa disponible, no sea posible producir ms de un bien sin reducir la cantidad producida de otro bien) y la eficiencia mixta (el cumplimiento de la eficiencia en el intercambio y en la produccin para un mismo conjunto de precios relativos). Estos tres conceptos de eficiencia se renen bajo el concepto de eficiencia en el sentido de Pareto en el equilibrio general. De este modo, los economistas neoclsicos han defendido el funcionamiento del libre mercado como una fuente de eficiencia econmica y han acusado a la intervencin pblica de afectar la eficiencia de la economa que hubiera resultado del proceso de autorregulacin del libre mercado. No obstante, los supuestos en los que se apoya la teora neoclsica al defender los mercados autorregulados, por lo general no se satisfacen fuera del mbito de la teora. Entre los supuestos ms importantes que llevan a la conclusin de que el libre mercado competitivo conducir al resultado ms eficiente se encuentran el supuesto de competencia perfecta, el supuesto de que los agentes cuentan con informacin perfecta, el supuesto de consistencia en los gustos y preferencias de los consumidores, entre otros. El supuesto de competencia perfecta establece que existen muchas firmas y muchos consumidores en el mercado, de modo que ninguno tiene poder de para influir sobre el precio. El supuesto de que los agentes cuentan con informacin perfecta implica que los agentes conocen toda la informacin que requieren para tomar sus decisiones sin que esto implique un costo adicional. El supuesto de que los agentes son consistentes en sus gustos y preferencias establece que los individuos no son volubles en sus decisiones de consumo. El incumplimiento en la realidad de estos supuestos fue la primera seal de la necesidad de otro mecanismo, distinto al mercado, que asegurara las condiciones bsicas sobre las cuales pudiera funcionar adecuadamente el libre mercado sin afectar la eficiencia en el sentido de Pareto. El rol que la teora neoclsica le asigna al Estado es precisamente el de asegurar estas condiciones. El Estado debe definir los derechos de propiedad iniciales y garantizar el cumplimiento de estos derechos y de los contratos firmados entre los agentes. Asimismo, el Estado debe velar por el mantenimiento de la competencia, evitando las conductas monopolsticas por parte de las firmas y regulando los monopolios naturales. Adems, el Estado debe facilitar la trasmisin de la informacin y brindar los incentivos necesarios para que los agentes revelen informacin necesaria para la toma de decisiones de otros agentes. La falta de competencia se expresa en la presencia de monopolios u oligopolios en algunas industrias. La competencia imperfecta produce una prdida de eficiencia social, pues el precio que pagan los consumidores es superior al costo marginal del monopolio y la cantidad producida es inferior a la cantidad ptima. Esta ineficiencia ocurre tambin 5


en el caso de la competencia monopolstica. La competencia monopolstica se da entre firmas que producen bienes similares pero emplean estrategias de diferenciacin de productos. La diferenciacin de productos permite que estas empresas cuenten con relativo poder de mercado y puedan fijar sus precios por encima del costo marginal. La existencia de monopolios naturales tambin genera una prdida de eficiencia social. Los monopolios naturales tienen lugar en industrias en las que resulta ms eficiente, en trminos productivos, que una sola firma produzca el bien o servicio, pues el costo medio se reduce a medida que aumenta la produccin. Existen, adems, otros problemas relacionados con el comportamiento de las firmas y su interaccin en la industria que tambin reducen la competencia, por ejemplo, la colusin entre firmas competidoras o la imposicin de restricciones a la entrada de otras firmas al mercado mediante contratos de exclusividad con clientes o proveedores, entre otros. El estado interviene a travs de las agencias reguladoras de la competencia y las agencias reguladoras de los sectores con monopolios naturales o empresas de redes, para minimizar la prdida de eficiencia que resulta de la competencia imperfecta. Las fallas en la informacin tambin generan resultados ineficientes, pues, contrariamente a lo asumido en la teora de los mercados autorregulados, los agentes no cuentan con informacin y previsin perfecta. En las relaciones de intercambio, la informacin es asimtrica y se presentan problemas de principal y agente, por ejemplo, los problemas de moral hazard y seleccin adversa en el mercado financiero (Stiglitz y Weiss 1981). Por lo tanto, el Estado interviene para corregir las asimetras de informacin. Por ejemplo, las agencias que recogen informacin crediticia de los agentes pretenden facilitar la difusin de la informacin acerca del comportamiento de los prestatarios. Existen tambin fallas de coordinacin entre los agentes que se traducen en la existencia de mercados incompletos. Los mercados son incompletos si no suministran bienes o servicios aun cuando el costo de suministrarlos es menor al precio que los consumidores estn dispuestos a pagar. Los mercados de seguros y los mercados financieros poco desarrollados enfrentan este tipo de problemas. Por lo tanto, el Estado interviene para asegurar la provisin estos bienes o servicios, por ejemplo, brindando seguros de desempleo. Sin embargo, existen situaciones en las que, an bajo el cumplimiento de todos los supuestos de la teora de los mercados autorregulados, el resultado no es un ptimo de Pareto. Estos casos, denominados fallas de mercado, aluden a la existencia de bienes pblicos y de externalidades producto de las actividades de consumo o produccin de los agentes (Bator 1958). El reconocimiento de la existencia de estas fallas de mercado constituye un mbito adicional para la accin del Estado, desde la perspectiva neoclsica de que el Estado debe mantener un rol mnimo. La existencia de bienes pblicos es una falla de mercado, pues, como se vio en el Captulo 5, los bienes pblicos son no rivales y adems resulta difcil o costoso excluir a otras personas de su consumo. Debido a estas caractersticas, las empresas privadas no tienen incentivos para producir bienes o brindar servicios pblicos. El Estado provee esos servicios a la ciudadana y los financia con los tributos que los contribuyentes pagan. Las externalidades tambin son fallas de mercado ya que el costo (o beneficio) social es distinto al costo (o beneficio) privado. Por lo tanto, se produce una cantidad menor a la ptima de externalidades positivas, pues el beneficio privado es menor al beneficio social, pero los agentes privados no se aduean de esta diferencia. Asimismo, 6


se produce una cantidad superior a la ptima de externalidades negativas, pues el costo privado es menor que el costo social y los agentes privados no interiorizan ese costo. Ante estas situaciones, el Estado interviene en la economa para incentivar las actividades que producen externalidades positivas y para asegurar que los agentes privados asuman el costo de las externalidades negativas que generan.

INFORMACIN INCOMPLETA, ASIMTRICA E IMPERFECTARasmusen (1996 [1989]: 63-67) define los conceptos de informacin perfecta, simtrica y completa. La informacin es completa si los agentes conocen todos los estados de la naturaleza y conocen las normas que rigen la interaccin de los agentes. Asimismo, la informacin es simtrica si todos los agentes saben lo mismo (tienen el mismo conjunto de informacin). La informacin es perfecta si cumple con los requisitos de informacin completa y simtrica. Stiglitz y Weiss (1981), resaltaron la importancia de la asimetra en la informacin en el incumplimiento de las leyes de oferta y demanda en algunos mercados. Los autores sostienen que la asimetra de la informacin en el mercado crediticio genera como consecuencia un racionamiento de los crditos, en el que la tasa de inters (el precio) no funciona como mecanismo que asegure la igualdad entre la oferta y la demanda por crditos. Los autores concluyen sealando: La ley de oferta y demanda no es en efecto una ley, ni debe ser vista como un supuesto necesario para el anlisis competitivo. [] El resultado usual de la teorizacin econmica: que los precios limpian los mercados, es especfico al modelo y no es una propiedad general de los mercados- el desempleo y el racionamiento del crdito no son fantasmas (Stiglitz y Weiss 1981: 409). Las fallas en la informacin son algunas veces consideradas fallas de mercado. De cierto modo, la informacin es casi un bien pblico, pues no es rival. Es decir, que una persona reciba cierta informacin, no implica que otra persona deje de conocer dicha informacin. Sin embargo, obtener informacin puede ser muy costoso y, en algunos casos, es posible excluir a las dems personas del conocimiento de la informacin obtenida. Asimismo, el nuevo conocimiento genera externalidades positivas. En el Captulo 5, se mencion que, debido a las externalidades positivas que se generan con la difusin de la informacin y del conocimiento, el Estado pretende incentivar la inversin en Investigacin y Desarrollo (I&D) y para ello concede derechos de propiedad intelectual.

A raz de la crisis de 1929, J.M. Keynes propone un nuevo espacio para la accin del Estado en la economa. Keynes plantea la necesidad de regular la Demanda Agregada para asegurar el funcionamiento de la economa con pleno empleo, pues los pases industrializados adolecan de problemas de insuficiencia de demanda. El autor inicia su libro Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero sealando que los postulados de la teora dominante en esa poca (la teora neoclsica, aunque Keynes la llama clsica) solo se aplican a un caso especial del sistema econmico. Ms an, las caractersticas del caso especial supuesto por la teora clsica no son las de la sociedad econmica en que hoy vivimos, razn por la que sus enseanzas engaan y son desastrosas si intentamos aplicarlas a los hechos reales (Keynes 1965 [1936]: 15). El paradigma keynesiano, que enfatiza la aplicacin de la poltica fiscal y monetaria para administrar la demanda agregada, prevaleci en el periodo 1945-1970. Esta fue la poca en que se desarrollaron los instrumentos modernos de la poltica monetaria (control de las tasas de inters) y fiscal (control de los gastos del gobierno e impuestos). Fue tambin un periodo en el cual la cobertura de los sindicatos se elev a mximos histricos y se ampli el estilo del New Deal de las instituciones de de seguridad social y de regulacin (Palley 2005: 139). 7


Posteriormente, los problemas econmicos y sociales generados con la guerra de Vietnam y el estancamiento econmico con inflacin (estanflacin) generado por los shocks de precios del petrleo, pusieron en cuestin el paradigma keynesiano de administracin de la demanda. El estancamiento econmico que sufrieron los pases industrializados se atribuy a la intervencin excesiva del Estado. Asimismo, los problemas de deuda externa y desequilibrios macroeconmicos en los pases en desarrollo fueron atribuidos a las medidas proteccionistas que acompaaron a la industrializacin por sustitucin de importaciones llevada a cabo desde la posguerra. Como resultado, la creencia de que el Estado poda intervenir satisfactoriamente en la economa para asegurar el correcto funcionamiento de la misma fue reemplazada por la creencia de que dichas intervenciones generaban ms costos que beneficios. De este modo, el nuevo paradigma, el neoliberalismo, enfatiza la eficiencia del mercado competitivo, el papel de los individuos en la determinacin de resultados econmicos y las distorsiones asociadas con la intervencin y regulacin gubernamentales en los mercados (Palley 2005: 138). Bajo este nuevo paradigma, se formularon las reformas de cambio estructural y las recomendaciones de liberalizacin de la economa y del comercio internacional conocidas como el Consenso de Washington. No obstante, los pobres resultados registrados en los pases que siguieron las recomendaciones del Consenso y, ms recientemente, la crisis financiera global de 2008 han cuestionado la firme creencia de que los mercados pueden funcionar eficientemente sin la necesidad de la regulacin del Estado. Como seala Palley (2005: 144): El fracaso del consenso de Washington, para generar un crecimiento ms rpido en pases en desarrollo [] ha contribuido a un retroceso que lo ha desacreditado de manera considerable. Existe ahora un reconocimiento amplio de que: a) los mercados financieros internacionales pueden ser propensos a la inestabilidad; b) el crecimiento conducido por la exportacin no es suficiente para el desarrollo nacional y puede promover una deflacin global y conducir hacia una crisis; c) la democracia y las instituciones que promueven la inclusividad social son necesarias para el desarrollo, y d) las protecciones al mercado de trabajo son necesarias para prevenir la explotacin. (Palley 2005: 144). Este cambio de paradigma en el pensamiento y en la poltica econmica tiene implicaciones para el crecimiento econmico a travs de su incidencia en distintos aspectos. En este captulo, se presenta brevemente la importancia de la poltica econmica en distintos mbitos del funcionamiento de la economa y la relacin que sta tiene con el crecimiento y el desarrollo econmico. En la primera seccin presentamos los distintos espacios para la intervencin del Estado a la luz de los diversos modelos de crecimiento presentados en los captulos precedentes. En la segunda seccin se analiza las experiencias de algunos pases que resultan emblemticas, pues han sido comnmente sealadas en la literatura como ejemplos a seguir. De este modo, se repasa la experiencia de los tigres asiticos, China, India y el caso peruano. En la tercera seccin se estudia la implicancia de las polticas macroeconmicas y las instituciones en el crecimiento econmico y el desarrollo. En la cuarta seccin se recoge diversos temas, como la poltica comercial, la liberalizacin financiera, las polticas de industrializacin y la promocin de la demanda interna. 8


Finalmente, se presentan los temas del desempleo, la pobreza y la desigualdad y sus vnculos con el crecimiento econmico.

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INTRODUCCIN: ESPACIOS PARA LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN LOS DIFERENTES ENFOQUES DE CRECIMIENTOEl debate acerca del rol del Estado y de la poltica econmica en el desarrollo econmico del capitalismo no es nuevo en economa. En 1944, el antroplogo Karl Polanyi en su libro La gran transformacin, criticaba el planteamiento neoclsico de los mercados autorregulados como fuente de desarrollo del capitalismo. Para el autor, el desarrollo econmico fue el resultado de la intervencin del Estado. Del mismo modo, Ugo Pipitone, estudioso de los casos de los pases que han salido del atraso econmico, seala, como conclusin general, que la salida del atraso es el resultado de la voluntad poltica de los Estados y de planes implementados enrgicamente (Pipitone 2007). En palabras del autor: Me ocupo desde hace aos de temas relacionados con los fenmenos histricos de salida (exitosa o fallida) del atraso y he registrado algunas constantes: Del atraso se sale rpidamente (dos, mximo tres generaciones) o no se sale. El castillo se toma por asalto, por sitio es impenetrable. Sin un sentido de urgencia por parte de nuevas clases dirigentes que perciben el crecimiento como su mayor instrumento de legitimacin, la salida del atraso queda normalmente en buenos deseos. Sin polticas agrarias capaces de incrementar productividad y bienestar rural, los pases arrastran por siglos las deformaciones asociadas a una tarea previa de homologacin social histricamente incumplida. La salida del atraso no es ni de derecha ni de izquierda; cualquiera que sea la orientacin ideolgica del gobierno, la clave sigue siendo la misma: una buena administracin pblica. (Pipitone 2007).

De este modo, Pipitone enfatiza la importancia de la intervencin del Estado, a travs de la poltica econmica, en el proceso de desarrollo de la economa. Para muchos autores, como Pipitone, el estudio de los casos particulares de diversos pases los lleva a concluir que la ruta al desarrollo no consiste en la eleccin de una estrategia extrema de liberalizacin completa o de centralizacin total. Existe una tercera va -o debera decir muchas terceras vas- entre los extremos del control total de la economa por parte del gobierno y el completo laissez-faire. En diferentes etapas del desarrollo o en diferentes situaciones, los pases elegirn y deben elegir diferentes puntos de este espectro (Stiglitz 1996: 12). Sin embargo, los distintos modelos de crecimiento no tienen las mismas implicancias en cuanto al rol del Estado en el crecimiento econmico. A continuacin, se recuerda brevemente los espacios para la accin del Estado en los modelos de crecimiento tratados a lo largo del texto. 9


SEIS ROLES DEL GOBIERNO PARA IMPULSAR EL DESARROLLOLuego de analizar las experiencias de desarrollo estadounidense y asitica, Stiglitz (1996: 13) seala: []tanto en Estados Unidos como en las crecientes economas del este de Asia el gobierno ha jugado importantes roles que han promovido el desarrollo. Estos seis roles son: 1. Promover la educacin.- Incrementa el capital humano de la economa y adems, contribuye a formar una sociedad ms igualitaria. 2. Promover la tecnologa.- La teora de crecimiento enfatiza la importancia del cambio tecnolgico y las mejoras en la productividad para el crecimiento. 3. Apoyar el sector financiero.- Este sector presenta muchas fallas de mercado y es de suma importancia para promover el desarrollo. 4. Invertir en infraestructura.- La infraestructura incluye infraestructura fsica como infraestructura institucional que facilite el buen funcionamiento de los mercados. 5. Prevenir la degradacin ambiental.- Es necesario considerar que el desarrollo es mucho ms que la expansin del PBI, implica tambin sostenibilidad. 6. Crear y mantener una red de seguridad social.- Mejora las condiciones de salud de la poblacin, haciendo ms productiva a la fuerza laboral, y mejora los estndares de vida de la poblacin. (Stiglitz 1996: 13-15).

Modelos de crecimiento keynesianos y neoclsicos Los modelos iniciales de crecimiento econmico presentan un espacio limitado para la intervencin del Estado en el desempeo de la economa en el largo plazo. En el Captulo 2 se trataron los modelos de crecimiento keynesianos de Harrod (1939) y Domar (1946) y los modelos de crecimiento neoclsico de Solow Swan (1956), Ramsey- Cass y Koopmans y Diamond. Los modelos de crecimiento keynesianos concluyen que el crecimiento de la economa con pleno empleo es altamente inestable, pues no existen mecanismos que aseguren el ajuste automtico entre la tasa de crecimiento de la fuerza laboral (tambin llamada tasa natural de crecimiento) y la tasa de crecimiento que garantiza el cumplimiento de las expectativas de los inversionistas (la tasa garantizada). Estos modelos eran utilizados para explicar la situacin de los pases subdesarrollados, que experimentaban desempleo permanente; es decir, casos en los que la tasa natural est por encima de la tasa garantizada. Por lo tanto, el Estado debera intervenir para asegurar que ambas tasas coincidan y de este modo la economa crezca manteniendo el pleno empleo. Esta intervencin implicara tanto controlar la tasa de crecimiento natural y promover el incremento de la tasa garantizada, hasta asegurar la convergencia entre ambas tasas. La tasa de crecimiento natural dependa de la tasa de crecimiento de la poblacin y del progreso tcnico. Ambos parmetros dependen de factores exgenos al modelo. Para reducir la tasa de crecimiento natural sera necesario disear adecuadas polticas de control de la natalidad, orientadas reducir la tasa de crecimiento de la poblacin y controlar as el crecimiento de la oferta laboral y del desempleo. Por otro lado, las intervenciones para mantener baja la tasa de progreso tcnico no son recomendables, 10


pues reducen la competitividad de la economa. Sin embargo, controlar la tasa de natalidad no es lo nico que se necesita para garantizar el crecimiento con pleno empleo. La tasa de crecimiento garantizada deba incrementarse hasta que se iguale a la tasa natural. La tasa garantizada es igual a la tasa de ahorro de la economa dividida entre el ratio capital producto. Para mantener una elevada tasa de crecimiento entonces, es necesario mantener elevadas tasas de ahorro. Por lo tanto, la poltica econmica debera centrarse en la promocin del ahorro nacional. Dado que el ahorro pblico poda sustituir el ahorro domstico, la poltica fiscal estuvo identificada como el principal instrumento de crecimiento. El gobierno tena un rol que jugar (Shaw 1992: 611). Por su parte, el modelo neoclsico de Solow Swan (1956) concluye que el producto per cpita permanece constante en el estado estacionario, a menos que se le incluya el progreso tcnico exgeno, caso en el cual, el producto per cpita crecer a la tasa de cambio tcnico. Este modelo no dice nada sobre cules son los determinantes del crecimiento econmico a largo plazo, pero da informacin sobre las variables que influyen diversamente sobre el bienestar a largo plazo de los consumidores o de las familias. Segn este modelo el producto per cpita a largo plazo depende positivamente del nivel de progreso tcnico, de la tasa de ahorro; y, depende negativamente de la tasa de crecimiento de la poblacin y de la tasa de depreciacin. Si la tasa de ahorro de la economa es ms elevada, o si la tasa de crecimiento de la fuerza laboral es menor, la relacin capital trabajo y el nivel de producto per cpita en el estado estacionario sern mayores; pero la tasa de crecimiento del producto per cpita no depende de ninguno de estos parmetros. Por lo tanto, el incremento del ahorro, si bien aumenta la intensidad de capital y el nivel del producto per cpita, no aumenta la tasa de crecimiento de largo plazo del PBI. Los efectos del aumento de la tasa de ahorro son slo transitorios. Solo asegurando una mayor tasa de progreso tcnico se puede asegurar una mayor tasa de crecimiento del producto per cpita. La promocin del cambio tcnico, variable que es exgena al modelo de crecimiento neoclsico, debera generar una aceleracin del crecimiento de la economa. De este modo, el espacio para la intervencin del Estado en los modelos de crecimiento neoclsicos es muy restringido. Un gobierno preocupado por mejorar el nivel de bienestar y de ingreso per cpita de la poblacin, debe adoptar polticas orientadas a: (1) incentivar el ahorro, (2) fomentar la inversin de las empresas en Investigacin y Desarrollo y (3) disminuir la tasa de natalidad. Al aumentar el ahorro se sacrifica consumo presente por mayor consumo futuro. La tasa de cambio tcnico es exgena y los modelos neoclsicos no especifican los canales a travs de los cuales el Estado podra tener impactos directos sobre esta tasa. En el modelo neoclsico de un sector, se demuestra que el determinante ltimo de la tasa de crecimiento es la tasa de expansin de la poblacin determinada autnomamente. La poltica fiscal es considerada irrelevante en la bsqueda de un mayor crecimiento en s mismo, aunque aun puede tener un rol en las bsquedas ms esotricas de Golden Rules para alcanzar Golden Ages (Shaw 1992: 611).

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Ante esta deficiencia, la nueva teora del crecimiento, o la teora del crecimiento endgeno, intenta modelar el cambio tcnico y enfatiza la posibilidad de que el Estado intervenga para promover el progreso tecnolgico (vase Captulo 5). Teora de crecimiento endgeno La teora del crecimiento endgeno enfatiza que el crecimiento de la economa depende de la tasa de progreso tecnolgico. Sin embargo, a diferencia de los modelos de crecimiento neoclsicos, la tasa de progreso tcnico no es exgena, sino que est determinada al interior de los modelos. Dentro de la teora de crecimiento endgeno, se agrupan distintos modelos que implican distintos resultados y espacios para la accin del Estado. Dentro de los modelos de primera generacin, el modelo de Arrow (1962), el cual enfatiza la importancia del aprendizaje en la prctica, no obtiene resultados muy distintos a los hallados en los modelos de crecimiento neoclsicos con progreso tcnico exgeno. Aunque los modelos de Arrow-Levhari-Sheshinski hacen endgeno el progreso tcnico y explican el crecimiento econmico en el contexto de retornos crecientes consistentes con un equilibrio competitivo, la solucin de estado estacionario se mantiene, siendo el crecimiento de la economa igual a tasa de crecimiento de la fuerza laboral autnomamente determinada. Mientras que el modelo de Arrow seala niveles subptimos de inversin, el determinante ltimo de crecimiento econmico permanece no susceptible de accin de poltica. (Shaw 1992: 614). En cuanto a los modelos de crecimiento endgeno de segunda generacin, el modelo de Romer (1986), que incorpora, adems de los retornos a escala crecientes en la produccin del bien final, los retornos decrecientes en la produccin de conocimiento, encuentra que el cambio tcnico endgeno se explica en trminos de la adquisicin de conocimiento como resultado de la maximizacin racional de beneficios por parte de los agentes de la economa. De este modo, estas decisiones pueden ser alteradas a travs de una adecuada poltica fiscal e impositiva que otorgue los incentivos necesarios para promover la acumulacin de conocimiento (Shaw 1992: 615). Por otra parte, los modelos que incluyen la inversin en Investigacin y Desarrollo (R&D), como los modelos de Lucas (1988) y Romer (1990), explican el cambio tecnolgico enfatizando la importancia de las ideas y la acumulacin del capital humano. En el modelo de Romer (1990), por ejemplo, los beneficios del progreso tcnico, es decir, de la generacin de nuevas ideas, son parcialmente excluibles a travs de la aplicacin de derechos de propiedad intelectual. Al introducir la exclusin parcial, la inversin en investigacin y desarrollo es considerada en trminos del comportamiento racional maximizador de beneficios por parte de las firmas quienes pueden disfrutar las cuasi-rentas. Todos estos modelos concluyen que la investigacin producida por el sector de investigacin ser sub ptima debido a que una parte de 12


los beneficios estn libremente disponibles para todos. Esto sugiere un posible rol para el gobierno subsidiando la investigacin. La dificultad aqu se encuentra en la identificacin adecuada de los sectores relevantes de I&D. Una opcin de segundo mejor estara en subsidiar la adquisicin general de capital humano. (Shaw 1992: 617). Por lo tanto, los factores que influencian la tasa de cambio tcnico son la inversin en capital humano y la inversin en investigacin y desarrollo que genere innovaciones tecnolgicas. De este modo, la tasa de progreso tcnico puede ser influenciada por la poltica econmica, si esta se orienta hacia la promocin de de la investigacin y desarrollo (Howitt 2004: 3). As, la teora del crecimiento endgeno otorga un papel importante a las polticas econmicas en la determinacin de la tasa de crecimiento a largo plazo, a travs de su influencia en la acumulacin de capital fsico y humano y la innovacin tecnolgica. Entre estas polticas resaltan la creacin de un marco poltico que promueva la innovacin y la adaptacin de tecnologa (Corbo 1996: 159), el fortalecimiento de las instituciones, especialmente los derechos de propiedad intelectual, que incentiven la innovacin y la promocin de las inversiones en capital fsico, humano y en tecnologa. Teora de crecimiento dirigido por la demanda La teora de crecimiento dirigido por la demanda ampla aun ms la posibilidad de accin del Estado en la economa. Dentro de esta teora se incluyen modelos que enfatizan el rol conductor de distintos componentes de la demanda agregada. Por un lado, se encuentran los modelos de crecimiento dirigido por las exportaciones, los modelos de crecimiento dirigido por la inversin y los modelos de crecimiento dirigido por los salarios o los beneficios (vase Captulo 6). El modelo de crecimiento dirigido por las exportaciones de Thirlwall (1979) sostiene que el crecimiento enfrenta una restriccin de Balanza de Pagos. La tasa de crecimiento de la economa no puede ser superior a la tasa de crecimiento determinada por el equilibrio en la Balanza de Pagos. Por lo tanto, para que las economas crezcan ms rpido es necesario, relajar estas restricciones, incrementando las exportaciones y/o reduciendo la elasticidad ingreso de la demanda por importaciones (Thirlwall 1979:52), ambas medidas constituyen espacios para la poltica econmica. Las propuestas para alcanzar estos objetivos son muy variadas, involucran opciones de poltica comercial, poltica industrial, poltica cambiaria, entre otras. Las medidas ms exitosas solo podrn ser identificadas luego de analizar cuidadosamente el caso particular de cada pas. Sin embargo, un tema central en la teora del crecimiento por la demanda es la industrializacin. La industrializacin implica el cambio en la estructura productiva de la economa, pasando de una estrategia de crecimiento primario exportadora a una estrategia de promocin de exportaciones de bienes manufacturados de elevado valor agregado. Este tipo de bienes presenta una mayor elasticidad ingreso de la demanda por exportaciones, a diferencia de los bienes primarios, lo cual contribuira a relajar las restricciones que representa la Cuenta Corriente sobre el crecimiento. Por lo tanto, es necesaria la intervencin del Estado para promover, a travs de la poltica industrial, el cambio en la estructura productiva y la estrategia de desarrollo adoptada.

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Por otro lado, el enfoque de crecimiento dirigido por la inversin prioriza el rol conductor de la inversin para impulsar el crecimiento del producto. A diferencia de los modelos de crecimiento neoclsico que enfatizan la importancia de elevadas tasas de ahorro para el crecimiento, estos modelos resaltan la importancia de las decisiones de inversin de los agentes. Desde una perspectiva keynesiana, la promocin del ahorro no se traduce necesariamente en inversin. Las decisiones de inversin no dependen exclusivamente de las posibilidades de financiamiento, dependen sobre todo de las expectativas de los inversionistas. Existen diversas teoras acerca de los determinantes de la inversin (como se vio en el Captulo 6). Entre estos resaltan la confianza y las expectativas de los inversionistas con respecto a sus ganancias, las expectativas de demanda futura (vinculadas al uso de la capacidad productiva instalada y el desempeo de la economa) y el acceso al financiamiento. En este sentido, el espacio para la intervencin del Estado en la promocin de la inversin es bastante amplio. Desde el enfoque ms conservador, el Estado debe mantener un contexto macroeconmico que reduzca la incertidumbre de los inversionistas y genere confianza. Desde una perspectiva ms activa, el Estado debe asegurar el pleno empleo de la capacidad productiva y las inversiones en bienes y servicios de infraestructura pblica que rentabilicen los proyectos privados de inversin. Asimismo, la poltica con respecto al desarrollo y la regulacin de los mercados financieros tambin tiene un rol crucial en la provisin de financiamiento para satisfacer las necesidades de inversin. La principal implicancia de poltica de los modelos de crecimiento determinado por la demanda es el fortalecimiento del mercado interno para evitar la dependencia de la demanda externa que enfrentan los pases que basan su crecimiento en las exportaciones. Para fortalecer el mercado interno es necesario contar con instituciones slidas que doten de poder adquisitivo a los trabajadores, garantizando as el impulso de la Demanda Agregada a travs del incremento del consumo. Tambin es necesario mejorar la distribucin del ingreso, contar con un buen Gobierno que refuerce los mecanismos de participacin democrtica y la gobernanza, contar con estabilidad financiera, un mercado crediticio desarrollado y posibilidades de emprender polticas de estabilizacin macroeconmicas contracclicas (Palley 2002: 7). Es claro que algunas de estas recomendaciones de poltica orientadas a reforzar el mercado interno no son compatibles con aquellas que buscan promover el crecimiento a travs de las exportaciones, afectando los derechos laborales. Para esta estrategia de crecimiento, la regulacin en el mercado laboral puede ser una fuente de costos adicionales que restara competitividad a la economa, frente a pases con mercados laborales menos regulados. Pero no debe haber contradicciones si el desarrollo del mercado interno es complementado con las exportaciones a travs de sus impactos positivos en la productividad. Adems, para la estrategia de crecimiento dirigido por la demanda interna, los derechos laborales contribuyen a fomentar la cohesin social y a mejorar la distribucin del ingreso, dotando de poder adquisitivo a las personas que consumen ms. Este tipo de contradicciones llama la atencin sobre la importancia de elegir adecuadamente una estrategia de desarrollo que responda a las necesidades de la economa y especialmente a mejorar las condiciones de vida de la mayora del pas. Esta es una decisin central y al respecto el Estado tiene un importante papel: en las 14


sociedades democrticas, la eleccin de los fines que perseguir la poltica orientada al desarrollo deben ser producto de un consenso nacional que sea percibido como legtimo por la mayora de ciudadanos, y no el producto de los intereses de una lite poderosa. A la luz de la teora de crecimiento dirigido por la demanda, resalta la importancia de la industrializacin como un medio de generar mayor capacidad de creacin de puestos de trabajo; el desarrollo del mercado interno, a travs de la introduccin de mejoras en los estndares laborales y la redistribucin del ingreso; el rol de la poltica comercial como un mecanismo que contribuya a los fines de fortalecimiento de la economa domstica y la expansin de la economa; todo estos son importantes y variados aspectos de la poltica econmica.

2.

POLTICA MACROECONMICA, CRECIMIENTO

INSTITUCIONES

Y

La poltica econmica influye en la tasa de crecimiento econmico, acelerndola o retrasndola, a travs de los canales de la tecnologa y de la intensidad de capital o relacin capital producto. El primer canal est relacionado con la educacin, la capacitacin y en general con la calidad de los recursos humanos sobre las cuales influye la poltica econmica. Trabajadores ms calificados y con condiciones laborales de calidad, facilitan la modernizacin del pas mediante la utilizacin de bienes de capital ms sofisticados tecnolgicamente. Asimismo, las polticas econmicas que promueven el desarrollo de la investigacin en ciencia aplicada y tecnologas productivas, generan las condiciones para la innovacin, la modernizacin productiva y los aumentos de la productividad. El canal de la intensidad de capital tiene relacin con el coeficiente de inversin, es decir, con el porcentaje de la inversin respecto al producto y con la orientacin de las inversiones. Las polticas impactan sobre esta variable y, por lo tanto, sobre el nivel de modernizacin de la economa que se refleja en la intensidad de capital. Los bienes de inversin o de capital (maquinaria y equipo) ya involucran tecnologas y se supone que los ms nuevos incorporan tecnologas ms modernas. En este sentido, los aumentos de la intensidad de capital pueden reflejar no solo un mayor grado de modernizacin, sino tambin la importancia creciente que en el total tiene la inversin en maquinaria y equipo en relacin a la inversin en construccin. Por ltimo, importa la orientacin de las inversiones. Altos porcentajes de la inversin que se dirigen slo a una actividad, como, por ejemplo, la primaria exportadora, por los pocos encadenamientos que tienen con el resto de la economa no necesariamente conducen a una elevacin sostenida la intensidad de capital. Las polticas econmicas tienen influencia sobre esta orientacin y, en consecuencia, pueden generar crecimiento desequilibrado desde el punto de vista sectorial, generando, a su vez, desigualdades de ingreso que, a su turno, afectarn la sostenibilidad del crecimiento. Todo lo dicho anteriormente puede asimilarse al enfoque sobre el crecimiento del que se parta. Por ejemplo, para el enfoque neoclsico puede decirse que lo que importa es el coeficiente de ahorro porque este determina la inversin, o que las tecnologas son exgenas y que se importan. Distinto es en el caso de los enfoques no neoclsicos de crecimiento endgeno. Las polticas de demanda son las ms importantes y los cambios tcnicos son endgenos. 15


De otro lado, hay que sealar que la poltica econmica incluye diversos aspectos: est la poltica macroeconmica, enfocada en el manejo de la poltica fiscal y monetaria; la poltica comercial; la poltica social; entre otras. Uno de los aspectos que resaltan tanto los teoras neoclsicas del crecimiento como la teora de crecimiento dirigido por la demanda es la importancia de un contexto macroeconmico e institucional slido. En esta seccin, se presenta la poltica macroeconmica y las instituciones y sus vnculos con el crecimiento y el desarrollo de la economa. Poltica macroeconmica, estabilidad y crecimiento En la teora econmica, la divisin entre la teora del crecimiento y la macroeconoma se encuentra en el periodo de referencia en el que se analiza la economa. Como se mencion en el Captulo 1, mientras la macroeconoma se centra en el anlisis de las fluctuaciones del producto (generalmente consideradas fenmenos de corto plazo), la teora del crecimiento estudia la evolucin del producto potencial, es decir, de la tendencia de largo plazo del producto. En este sentido, la poltica macroeconmica est dirigida a hacer frente a las fluctuaciones de corto plazo de la economa. La poltica orientada al crecimiento, por su parte, se centra en objetivos de largo plazo como el crecimiento de la economa y el incremento del nivel de vida de los miembros de una nacin. A lo largo del texto se ha sealado que las fluctuaciones de corto plazo y las polticas llevadas a cabo para atenuar los impactos de estas fluctuaciones tienen efecto en el crecimiento de la economa en el largo plazo. En especial, en el Captulo 6, al estudiar la teora de crecimiento dirigido por la demanda, se desarrollaron modelos que demostraban que los shocks de demanda, considerados fenmenos temporales por los economistas neoclsicos, tenan impacto en la dinmica de la economa en el largo plazo. La poltica macroeconmica altera los incentivos en la economa y por lo tanto influye en las decisiones de consumo y ahorro. De este modo, la poltica macroeconmica, diseada originalmente pensando en el corto plazo, afecta a las variables econmicas en el largo plazo. Esta conexin entre las polticas de corto plazo y las variables en el largo plazo ha generado una creciente preocupacin por la integracin de los plazos en el anlisis econmico. Por ejemplo, Robert Solow (1988: 311-312) seala la necesidad de analizar la economa integrando los equilibrios (y desequilibrios) de corto y largo plazo. En economa, por tanto, hace falta un modelo hbrido que permita analizar el mediano plazo integrando los enfoques de corto y largo plazo. [] este modelo hbrido debe ser capaz de brindar interpretaciones a las divergentes tendencias en el desempleo en Europa en los 1980 y 1990, del estancamiento de Japn en los 1990 y del record de empleo, productividad y baja inflacin en EE.UU desde 1992 (Solow 2000: 158). Por su parte, Adolfo Figueroa (1989) resalta la importancia de las polticas de corto plazo para lograr la estabilizacin de la economa y lograr crecimiento econmico con estabilidad. Al configurar un contexto macroeconmico estable, la economa se encontrar en condiciones propicias para el proceso de acumulacin de capital bajo la lgica de los inversionistas privados.

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El logro de estos objetivos de largo plazo solo puede obtenerse desde las polticas de corto plazo. [] As, el logro de la estabilidad macroeconmica en el corto plazo tiene efectos para el largo plazo. Permite colocar la economa en una trayectoria de crecimiento econmico. Como polticas especficas para el largo plazo, se pueden hacer ms acciones, para reforzar an ms esa estabilidad macroeconmica. Esto significara la conformacin de un contexto macroeconmico para el desarrollo. [] No se trata de un Estado controlista sino promotor y creador de un contexto favorable. (Figueroa 1989: 27-28).Objetivos de la poltica macroeconmica

Existen dos visiones con respecto a las fluctuaciones de la economa. Por un lado, se considera que la economa es inherentemente inestable, es decir, est expuesta a frecuentes shocks de oferta y demanda. Por otro lado, algunos economistas consideran que la economa es estable y son las malas polticas econmicas las que ocasionan las fluctuaciones. Desde la primera perspectiva, la poltica macroeconmica debe estabilizar la economa, pues los continuos shocks tienen consecuencias adversas en el nivel de actividad, los precios y el nivel de empleo. La estabilizacin de la economa utilizando poltica macroeconmica implica el diseo de un poltica contracclica que impuls la economa durante la recesin y la contraiga cuando esta se est sobrecalentando. Desde la segunda perspectiva, la intervencin de las autoridades puede generar ms dao a la economa, pues existen rezagos entre el diseo de la poltica y el efecto de la misma. Para este grupo de economistas, los errores de las autoridades polticas tienen peores resultados que los shocks externos. La poltica macroeconmica tiene tres pilares: la poltica monetaria, la poltica fiscal y la poltica cambiaria (Palley 2007:15). Cada una de estas polticas cuenta con sus propios instrumentos para influenciar en la economa. Sin embargo, estas polticas deben trabajar en conjunto para lograr los objetivos de la poltica macroeconmica. Existen distintas concepciones acerca de cules deberan ser los objetivos de la poltica macroeconmica. Desde una perspectiva amplia, entre los objetivos atribuidos a la poltica macroeconmica se encuentra la estabilidad de precios, la estabilidad cambiaria, la estabilidad real, el crecimiento del producto y el logro del pleno empleo. El reconocimiento de estos objetivos y la importancia asignada a cada uno vara entre los economistas de diferentes escuelas y entre las polticas diseadas en cada pas, dependiendo de las instituciones, la situacin econmica y la historia. En el caso de algunos pases en desarrollo que han sufrido episodios de hiperinflacin, elevados dficits fiscales y desbalances externos, el buen manejo de la poltica macroeconmica implica una dedicacin exclusiva al mantenimiento de la estabilidad de precios, la estabilidad cambiaria y la disciplina fiscal. Esta visin reducida de la poltica macroeconmica ha sido respaldada por los organismos multilaterales desde los aos ochenta. Ha-Joon Chang (2008) sostiene que las medidas de prudencia financiera y fiscal, impulsadas por el Fondo Monetario Internacional durante las recesiones, tienen efectos nocivos en los pases en desarrollo. El financiamiento que otorga el FMI a los pases en desarrollo est condicionado al cumplimiento de programas macroeconmicos diseados por l. Estos programas 17


incluyen medidas de austeridad fiscal, disciplina monetaria, liberalizacin comercial y desregulacin. La autonoma del banco central y la implementacin de la estabilidad de precios como su nico objetivo (en desmedro de los objetivos sobre el empleo y la actividad econmica) son recomendaciones para alcanzar la estabilidad de precios y, por lo tanto, condiciones para el otorgamiento del prstamo. Sin embargo, el autor resalta que estos programas no pueden implementarse durante una recesin sin agravarla. Si el Estado recortara su gasto, solo intensificara la crisis; sin embargo, las recomendaciones del programa macroeconmico del FMI han ido en contra de este simple precepto a partir de la dcada de 1980. Al considerar los objetivos de la poltica macroeconmica es importante distinguir entre los fines y los instrumentos. Segn Shari Spiegel (2006), recientemente, la discusin acerca de la poltica macroeconmica se ha centrado en el anlisis de variables intermedias como la estabilidad de precios o la estabilidad externa. Para el autor, estas variables intermedias no son importantes en s mismas, son principalmente indicadores del desempeo econmico y su importancia radica en el impacto que tienen sobre variables verdaderamente importantes como el crecimiento, el desarrollo y la equidad en la distribucin. [L]a estabilidad de precios debe ser vista como una herramienta para alcanzar importantes objetivos de largo plazo, como mayor eficiencia y crecimiento de largo plazo. El centro de atencin de las polticas macroeconmicas debe estar en la macroeconoma real y en el uso de la capacidad productiva el empleo de capital y trabajo en su nivel potencial- y en la mejora de la productividad (Spiegel 2006: 6). Desde la post guerra, segn Thomas Palley (2007: 21), en Estados Unidos, el principal objetivo de la poltica macroeconmica era una combinacin de pleno empleo y estabilidad de precios, hasta 1979. Posteriormente, la preocupacin por el logro del pleno empleo fue desplazada y la estabilidad de precios se convirti en el objetivo central de la poltica macroeconmica. El autor seala: El rgimen de poltica actual responde a un nuevo tipo de ciclo econmico que emergi luego de 1979 debido, en parte, a las polticas de desregulacin financiera y de integracin econmica global. Este nuevo tipo de ciclo econmico est dirigido financieramente por la inflacin en el precio de los activos y el endeudamiento, con importaciones baratas ayudando a contener la inflacin. Este nuevo ciclo contrasta con el ciclo econmico anterior a 1979, el cual se basaba en salarios ligados al crecimiento de la productividad, el pleno empleo y altas tasas de utilizacin de la capacidad que crearon un incentivo para la inversin. Este nuevo ciclo econmico ha, a su vez, generado un nuevo rgimen de poltica macroeconmica. Por lo tanto, mientras el rgimen de poltica macroeconmica anterior a 1980 puede ser visto como orientado a suavizar las fluctuaciones en el mercado laboral, el rgimen posterior a 1980 implcitamente se orienta a suavizar las fluctuaciones en los mercados financieros. (Palley 2007: 20). La influencia de la poltica macroeconmica sobre los niveles de las variables de la economa en el largo plazo es un argumento que apoya la visin amplia de los objetivos de la poltica macroeconmica. El crecimiento econmico debe ser reconocido como 18


uno de los objetivos considerados al momento de disear polticas macroeconmicas, pues estas tienen efectos en el largo plazo. Asimismo, el aseguramiento de la plena utilizacin de la capacidad productiva y el pleno empleo de la fuerza laboral no slo contribuyen al crecimiento de la economa en el largo plazo, sino sobre todo al bienestar de los ciudadanos en el corto plazo. A continuacin analizamos con mayor detalle estos objetivos y su relacin con el crecimiento econmico. Estabilidad de precios y estabilidad real La inflacin, la elevacin continua y generalizada del nivel de precios de los bienes y servicios de la economa, es identificada como uno de los principales problemas que la poltica macroeconmica debe enfrentar. Los efectos perjudiciales de la inflacin en el corto plazo son bastante conocidos (reduccin del poder adquisitivo del dinero, distorsin de los precios relativos, consecuencias negativas en la distribucin del ingreso, reduccin de los ingresos reales, generacin de incertidumbre). Adems, desde un punto de vista poltico, la inflacin es impopular y es considerada una seal de mal manejo de la poltica macroeconmica por parte de las autoridades. Por otro lado, la inflacin genera incertidumbre y esta es la principal explicacin de una reduccin en los niveles de inversin. A travs de su impacto sobre la inversin, la inflacin puede afectar el crecimiento en el largo plazo. Empricamente, los resultados no son concluyentes. Por un lado, se ha encontrado evidencia de que existe una relacin inversa entre la inflacin y el crecimiento (Corbo, 1996; De Gregorio, 1996; Smith, 1996). De Gregorio, (1996) seala que la inflacin tiene dos efectos sobre el crecimiento al alterar la eficiencia de la inversin y la participacin de la inversin en el producto. Los mecanismos por los cuales la inflacin afecta a la inversin son los de la incertidumbre, la distorsin de las decisiones optimas de los agentes, y la reduccin de la capacidad de eficiente intermediacin financiera. El autor realiza estimaciones de corte transversal para evaluar los determinantes del crecimiento y los determinantes de la inversin. El trabajo concluye que existe una correlacin negativa entre la inflacin y el crecimiento, as como entre la inversin y la inflacin. Asimismo, el autor seala que ms de la mitad de los efectos de la inflacin en el crecimiento se trasmiten por el canal de la eficiencia y de la productividad (De Gregorio 1996: 70). Segn William Eaterly (2001), la inflacin es equivalente a un impuesto a la produccin, pues la rpida prdida del valor del dinero desincentiva a las familias a mantener liquidez, con lo que se reduce la eficiencia en las transacciones, y por lo tanto, la eficiencia en la produccin. Tambin se produce un desvo de recursos de la produccin hacia los servicios financieros, ya que aumentan los gastos orientados a proteger activos y los ahorros. Adems, en pases afectados por una alta inflacin y rgimen de tipo de cambio fijo, la demanda por divisas aumenta, pues los consumidores buscan protegerse del riesgo de una devaluacin. De este modo, el surgimiento de un mercado negro de divisa es inminente. Segn Easterly (2001: 222), existe una relacin negativa entre la prima del mercado negro y el crecimiento, pues la prima (o sobreprecio de la moneda extranjera que se paga en el mercado negro) acta como un impuesto sobre las ganancias de los exportadores reduciendo los incentivos econmicos. Adicionalmente, si las autoridades mantienen controles sobre la tasa de inters que se paga sobre los depsitos, los ahorros pueden ser afectados negativamente. La tasa real 19


de inters, que es igual a la tasa nominal menos la tasa de inflacin, puede ser negativa cuando la inflacin es muy elevada. En consecuencia, el retorno real de los ahorros de las familias puede volverse negativo. De este modo, los incentivos a ahorrar se reducen. As se reduce tambin el ahorro domstico (Easterly 2001: 228). Por otra parte, en pases que mantienen grandes dficits presupuestarios a lo largo de los aos, el crecimiento se ve desincentivado pues los agentes privados anticipan futuros incrementos de impuestos (en forma de tributos para financiar el dficit o en forma de una mayor tasa de inflacin futura) y posponen o cancelan planes de inversin (Easterly 2001: 226). Sin embargo, Anthony Thirlwall (2007) sostiene que la evidencia emprica acerca de la relacin positiva entre la estabilidad de precios y el crecimiento no es convincente. Spiegel (2006: 6) resalta que es la estabilidad real, y no solo la estabilidad de precios, la que interesa a las firmas al momento de tomar sus decisiones de inversin. Segn el autor, la estabilidad de precios no lleva a la estabilidad del producto, y es la estabilidad real, no la estabilidad de precios el factor determinante para atraer la inversin y lograr el crecimiento de la economa. Al respecto, Dani Rodrik (2003) seala que lo que distingue a los pases asiticos de los latinoamericanos es la relevancia que otorgan al sector real. Conducen las polticas monetarias, cambiarias y financieras pensando principalmente en el sector real (y no en las variables nominales). La estabilidad de precios es un objetivo importante, pero no ms importante que el empleo. Cuando hay conflicto de objetivos, las variables de ajuste no son el producto y la actividad real; son el tipo de cambio y las polticas financieras consiguientes (Rodrik 2003: 1). Spiegel sostiene que la inflacin es un indicador del desempeo del manejo macroeconmico por parte de las autoridades, sin embargo, ha sido confundida como el objetivo ltimo de la poltica macroeconmica. Si bien existe consenso alrededor de los efectos dainos de la inflacin en el corto plazo y de los incentivos polticos de las autoridades para mantenerla bajo control, es claro que existe un costo real para la economa al combatir la inflacin. De este modo, [u]na exclusiva o incluso excesiva concentracin en la estabilidad de precios puede tener un impacto negativo sobre el crecimiento (Spiegel 2006: 6). Por lo general, se considera que la inflacin es causada por la expansin de la demanda que excede las posibilidades de produccin en el corto plazo. Se considera que los efectos nocivos de la inflacin sobre la actividad econmica sern peores que la contraccin de la demanda generada para combatir la inflacin. Sin embargo, el costo de combatir la inflacin no es un costo nico, depende del nivel de inflacin y del nivel de producto y empleo de la economa. Cuando la inflacin es baja o moderada, los esfuerzos para reducirla an ms tienen menores beneficios y mayores costos, especialmente cuando la poltica monetaria contraccionista tradicional es el nico instrumento utilizado para combatirla [] esto afecta el empleo en el corto plazo y el crecimiento en el largo plazo (Spiegel 2006: 7). Ha-Joon Chang (2008) seala que la disciplina fiscal y monetaria, recomendada por el FMI, no puede aplicarse indistintamente a pases desarrollados y pases en desarrollo. La aplicacin de una poltica monetaria rgida en un pas con elevados niveles de vida y que cuenta con un Estado de bienestar social no representa un problema muy grave. Sin 20


embargo, en un pas en desarrollo que necesita grandes niveles de inversin, y por ello bajas tasas de inters, e incrementos en el nivel de empleo, la aplicacin de estas medidas tendr mayores efectos negativos sobre el bienestar de la poblacin en el corto plazo y puede tener efectos nocivos sobre el crecimiento de estas economas en desarrollo. En los pases en desarrollo, el rendimiento real de invertir se hace menor al de depositar los ahorros en un banco, si es que la inflacin se controla rgidamente; por lo tanto, la inversin se reduce. Otras formas de restricciones financieras tambin tienen un impacto negativo sobre el incipiente mercado financiero en estos pases. De este modo, Ha-Joon Chang (2008) sostiene que el programa monetarista de control estricto de la inflacin, cuyo nico objetivo es la estabilidad de precios, resulta inadecuado para los pases en desarrollo. Evidentemente la hiperinflacin es nociva para el crecimiento, como ha demostrado la experiencia de los pases latinoamericanos en los aos 1970-1990. Pero existe un gran salto lgico entre reconocer el carcter destructivo de la hiperinflacin y afirmar que cuanto menor sea el ndice inflacionario, mejor (Chang 2008: 175). Por ejemplo, Brasil, en la dcada de 1960, registra una de las tasas de crecimiento del PBI per cpita ms alta de la regin (4.5%) y una tasa de inflacin de 42% anual. Por el contrario, entre 1995-2005, la tasa de inflacin fue de 7.1%, mientras que el PBI per cpita creci a una tasa promedio anual de 1.3%. En el mismo periodo, la tasa de inflacin en Corea fue de 17.4% y el PBI per cpita creci a una tasa de 7% anual en promedio. Asimismo, Bruno e Easterly (1995,1996) encuentran evidencia de que, por debajo de una tasa de inflacin de 40%, no existe una correlacin entre inflacin y el crecimiento, mientras que, por debajo de una tasa de 20%, existe una relacin positiva entre ambas. Spiegel (2006: 8) presenta datos de crecimiento e inflacin para pases con baja inflacin, moderada inflacin y episodios de hiperinflacin. El autor observa que las tasas de inflacin moderadas han estado acompaadas de una mayor tasa de crecimiento en comparacin con los periodos de baja inflacin. Por ello, Spiegel seala que, mientras resulta evidente que los episodios de hiperinflacin han estado asociados con bajas tasas de crecimiento, no se puede generalizar la afirmacin de que una reducida tasa de inflacin facilita el crecimiento econmico (Spiegel 2006:8). Por su parte, Thirlwall (2007: 14) seala que algunos estudios demuestran que, en pases en desarrollo el crecimiento puede ser maximizado con un rango de inflacin de 5% a 10%. Spiegel (2006) cita estudios que sugieren que la relacin entre la inflacin y el crecimiento es inexistente o muy dbil, siempre que la inflacin no sea muy elevada. Entre estos estudios se encuentran Levine y Renelt (1992), Levine y Zervos (1993), Bruno y Easterly (1996, 1998), Fischer (1996). Los umbrales de inflacin por debajo de los cuales la relacin entre esta variable y el crecimiento es muy dbil vara de un estudio a otro: Barro (1997) seala que el nivel de inflacin por debajo del cual no existe dicha relacin es de 20% mientras que Ocampo (2004) encuentra que en Amrica Latina a mediados de la dcada de 1970 el umbral era de 40%. En suma, parece claro que el umbral de inflacin difiere de un pas a otro, pero en general, puede decirse que el umbral es significativamente ms alto que los extremadamente bajos niveles referidos en la mayora de los regmenes de metas de inflacin de fines de la dcada de los noventa e inicios de la dcada de 2000 (Spiegel 2006: 10).

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El costo de combatir la inflacin utilizando poltica monetaria contractiva puede tener graves efectos sobre la economa, no slo al reducir el nivel de actividad y elevar el desempleo. La subida de la tasa de inters puede afectar al sistema financiero y ocasionar la quiebra de bancos e intermediarios financieros. Estos efectos tendrn mayor magnitud cuando las firmas de la economa presenten elevados niveles de apalancamiento en sus balances, como ocurri por ejemplo en el este de Asia. Adems, el uso activo de las tasas de inters como instrumento de la poltica monetaria puede afectar a las firmas que se financian con deuda, contrayendo an ms el crecimiento. Adicionalmente, el incremento de la tasa de inters contribuye a la apreciacin de la moneda, afectando las exportaciones y generando dficits comerciales (Spiegel 2006: 11-12). Estabilizacin cambiaria y balance externo El balance externo tambin es una variable intermedia y no debera constituir un fin de la poltica macroeconmica (Spiegel 2006: 12). El financiamiento externo es una importante fuente de fondos para los pases en desarrollo. Los fondos externos pueden contribuir al crecimiento de la economa si son utilizados en inversiones productivas. Sin embargo, la entrada de capitales del exterior y el endeudamiento en moneda extranjera generan un incremento en la inestabilidad, pues la economa se encuentra expuesta al riesgo cambiario. Asimismo, los inversionistas en el corto plazo pierden confianza a medida que el endeudamiento externo del pas se incrementa (Jimnez 2008). Antonio Huerta (2006) sostiene que la poltica de estabilizacin de precios y cambiaria se ha convertido en el centro de atencin a medida que la liberalizacin econmica ha elevado la dependencia de la economa de la entrada de capitales. El autor analiza el caso mexicano y concluye que la liberalizacin econmica combinada con la poltica de estabilidad no contribuye a la generacin de condiciones rentables para la inversin y los aspectos financieros que faciliten el crecimiento sostenido de la economa (Huerta 2006: 152). Segn el autor, el crecimiento del mercado interno en Mxico se ve afectado por la poltica monetaria restrictiva y la poltica de disciplina fiscal. La poltica monetaria y fiscal de estabilizacin no genera liquidez suficiente para encarar los problemas de insolvencia y estancamiento, sino por el contrario, acta en forma procclica ante la vulnerabilidad externa (Huerta 2006: 153). Huerta (2006) afirma que el flujo de capitales que financia la estabilidad cambiaria en Mxico, produce una apreciacin excesiva del tipo de cambio que reduce la competitividad de la produccin mexicana con respecto a la de otros pases. La prdida de competitividad afecta las exportaciones netas, la produccin, reduce las ganancias de las empresas mexicanas y el crecimiento econmico. Las empresas, por su parte, reducen los salarios reales, para contrarrestar la prdida de competitividad, reduciendo as la demanda interna y afectando la dinmica de acumulacin. Adems, el encarecimiento relativo de los bienes producidos localmente con respecto a los importados reduce la participacin de los productores locales en el mercado interno. En consecuencia, la economa se estanca, los mercados internos no crecen y la distribucin del ingreso entre empresarios y trabajadores locales y extranjeros empeora para los locales (Huerta 2006: 154-156). Debido a las polticas contraccionistas orientadas a mantener la estabilidad, la dinmica econmica no depende de la demanda interna, sino que, por el contrario, se encuentra en el sector externo (Huerta 2006: 156). 22


Actividad econmica, desempleo y pobreza La estabilidad de precios ha sido aceptada como uno de los objetivos primordiales de la poltica macroeconmica dejando de lado el inters por el logro del pleno empleo. Como ya se mencion, la explicacin de este cambio en las prioridades de la poltica macroeconmica se debe a las nuevas condiciones globales de liberalizacin de los mercados financieros e incremento de la inestabilidad. Sin embargo, Segn Thomas Palley (2007: 23), la teora econmica ha sido un factor determinante en este giro en la poltica macroeconmica. Una de las principales ideas de la teora macroeconmica de la inflacin era la existencia de una relacin inversa entre el desempleo y la inflacin. Un incremento del empleo era inflacionario, mientras que bajas tasas de inflacin implicaban mayores tasas de desempleo. Sin embargo, la teora de la tasa natural de desempleo de Milton Friedman (1968) desafi esta visin tradicional del trade off entre inflacin y desempleo. En el enfoque de Friedman, la economa tiende hacia una tasa natural de desempleo, determinada por las instituciones de la economa, y la poltica monetaria es totalmente ineficaz para reducir este desempleo y solo genera una aceleracin en el crecimiento del nivel de precios. Las implicancias de poltica que la teora monetarista trajo consigo eran, por un lado, la idea de que el objetivo de pleno empleo estaba fuera del alcance de la poltica macroeconmica y por tanto deba dejar de ser el objetivo central. Por otro lado, la idea de que las acciones de poltica monetaria podan traducirse en inflacin apoyaba la nocin de que la estabilidad de precios deba ser el centro de atencin de la poltica monetaria. En tercer lugar, si la poltica macroeconmica no puede afectar el desempleo, tampoco tiene ninguna responsabilidad en cuanto a la evolucin de los salarios y la distribucin del ingreso. Finalmente, la aceptacin de esta teora implica la creencia de que los mercados deben ser liberalizados, pues son las instituciones en el mercado laboral (sindicatos, salarios mnimos, etc.) las que impiden el ajuste a la baja del salario y la reduccin de la tasa natural de desempleo (Palley 2007: 23-24). Sin embargo, Palley resalta las deficiencias tericas y empricas de la teora de la tasa natural de desempleo, pues, [] en el plano terico, hace grandes e irrealistas supuestos acerca de la flexibilidad de los salarios y de la forma como los mercados laborales funcionan, y en el plano emprico ha sido imposible establecer un estimado verosmil y estable de la tasa natural (Palley 2007: 24). De este modo, el nivel de actividad, el desempleo y la pobreza no han sido considerados como problemas centrales que la poltica macroeconmica debe abordar. El nivel de empleo y actividad estn subordinados al cumplimiento de la estabilidad de precios. Sin embargo, el nivel de actividad y el pleno empleo debera ser uno de los objetivos principales de la poltica macroeconmica, por sus impactos inmediatos sobre el bienestar de los ciudadanos y por el efecto en el largo plazo sobre el crecimiento de la economa. Spiegel (2006: 13) resalta que el pleno empleo debe ser un objetivo de la poltica macroeconmica pues el desempleo y el subempleo son las principales causas de pobreza, desigualdad y exclusin. Los ms pobres son los que sufren ms cuando 23


aumenta el desempleo, pues los trabajadores menos calificados suelen ser desplazados por trabajadores con mayor grado de calificacin (Furman y Stiglitz 1998). El incremento del desempleo reduce los salarios y reduce el poder de negociacin de los sindicatos. Adems, en los pases en desarrollo no existen seguros de desempleo, por lo tanto, la prdida de empleos eleva la vulnerabilidad de las familias pobres. Olivier Blanchard (2003) resalta los efectos de la poltica monetaria sobre el sector real de la economa tanto en el corto plazo como en el largo plazo. La poltica monetaria contractiva orientada a combatir la inflacin, tiene efectos en la tasa de desempleo, en el corto plazo, y eleva la tasa natural de desempleo, en el largo plazo. El efecto de la poltica contractiva sobre la tasa natural de desempleo se presenta mediante dos canales. Por un lado, el incremento de la tasa de desempleo puede ser lo suficientemente considerable que llega a modificar la tasa natural de desempleo. Este es el canal de histresis, los trabajadores desempleados como consecuencia de una poltica contractiva no pueden reincorporarse luego a un puesto de trabajo y de este modo se incrementa el nivel de la tasa natural de desempleo. Por otro lado, el efecto de una elevada tasa de inters sobre la tasa natural de desempleo se da mediante el canal de la acumulacin de capital. Es decir, un incremento de la tasa de inters hace que el costo del capital sea mayor, de este modo, la inversin se reduce y la demanda de mano de obra tambin, si el desempleo aumenta, por un periodo suficientemente largo, puede modificar la tasa natural de desempleo (Blanchard 2003: 4). Thomas Palley (2007) seala que los tres pilares de la poltica macroeconmica (poltica fiscal, poltica monetaria y poltica cambiaria) deberan orientarse a la bsqueda del pleno empleo. En Estados Unidos este era el objetivo esencial de la poltica macroeconmica hasta los aos setenta. Desde entonces, al cambiarse el centro de atencin del pleno empleo a la estabilidad macroeconmica, en Estados Unidos se ha experimentado una desconexin entre el crecimiento de los salarios reales y el incremento de la productividad del trabajo. Los salarios se han mantenido relativamente estables mientras que la productividad se ha incrementado considerablemente, lo que ha llevado a un incremento de los beneficios, y as a un incremento de la desigualdad en la distribucin del ingreso. De este modo, a diferencia de los capitalistas, los trabajadores estadounidenses no han recibido los beneficios del crecimiento econmico. Esta tendencia no ha podido ser revertida por los sindicatos y uniones laborales porque estas han sido debilitadas a medida que se incrementa el desempleo en la economa. Como seala Palley: [] la poltica actual ha contribuido a debilitar el vnculo entre los salarios y el crecimiento de la productividad porque el pleno empleo es una condicin esencial para que los trabajadores sean capaces de negociar una proporcin justa del incremento de la productividad. Ms an, como es documentado por Bernstein y Baker (2003), los beneficios del pleno empleo van ms all de salarios elevados y ms puestos de trabajo para incluir tambin reducciones en la pobreza y en las tasas de criminalidad. (Palley 2007: 16-17).Instrumentos de la poltica macroeconmica

Thomas Palley (2002: 5-6) resalta la importancia de las polticas contra cclicas y sus efectos en el largo plazo en un marco terico de crecimiento dirigido por la demanda. 24


La poltica fiscal, la poltica monetaria y la poltica cambiaria, como instrumentos de la poltica macroeconmica deben complementarse para llevar a cabo una efectiva poltica contracclica que pueda suavizar los efectos de los shocks externos sobre la actividad econmica y el empleo en el corto plazo. No desarrollar una adecuada poltica contracclica empeora las recesiones y profundiza los efectos de esta en el largo plazo, afectando el crecimiento. Palley (2002) seala que los pases en desarrollo enfrentan presiones de los mercados internacionales de capitales que dificultan el diseo de polticas contra cclicas, por lo que sus economas (y sus prospectos de crecimiento a largo plazo) son ms vulnerables a los shocks de oferta y demanda. En esta seccin detallamos el uso tradicional de la poltica fiscal, monetaria y cambiaria relacionndolo con sus efectos sobre el nivel de actividad, el empleo y el crecimiento. Poltica fiscal La poltica fiscal est orientada a modificar el nivel y/o la composicin del gasto o demanda agregada. Entre los principales instrumentos que emplea la poltica fiscal se encuentra el gasto pblico y la tributacin. El gasto pblico es el monto total de consumo (gasto corriente) e inversin (gasto de capital) que realiza el sector pblico en cada periodo (por lo general de un ao). La tributacin est compuesta por dos elementos, el sistema tributario y la administracin tributaria. El sistema tributario rene el rgimen tributario y el cdigo tributario. En el primero, se estipula los tributos que se cobran en la nacin, quienes se encuentran sujetos al pago de cada tributo, la base impositiva y la tasa que se cobrar, mientras que en el segundo, se establecen los mecanismos legales de coercin para asegurar el pago de los tributos. Por su parte, la administracin tributaria es la institucin encargada de aplicar el sistema tributario. El gasto pblico es un componente de la Demanda Agregada, por lo tanto, modificando su nivel, este puede influir directamente sobre la demanda y contribuir a un incremento del ingreso nacional. Los impuestos, dependiendo de su diseo, afectan el ingreso de los contribuyentes (en el caso del impuesto a la renta) afectando as el ingreso disponible para gastar en consumo o invertir, o afectan las decisiones de consumo al alterar los precios relativos (en el caso del impuesto al valor agregado). Por lo general, se considera que el gasto pblico no es un buen instrumento para llevar a cabo poltica fiscal de estabilizacin, pues en una economa pequea y abierta tiene efectos adversos como el crowding-out de la inversin privada y/o de las exportaciones netas de importaciones, incremento de la inflacin y prdida de la confianza de los inversionistas. Sin embargo, Spiegel (2006) seala que en economas en desarrollo, donde la economa no se encuentra en su nivel de pleno empleo, no habr crowding out ni presiones inflacionarias, pues la economa an cuenta con posibilidades de expandir la produccin. El crowding out no es inevitable cuando la economa est por debajo del pleno empleo. El tamao del pastel puede incrementarse de modo que los gastos del gobierno puede elevare sin que la inversin privada decrezca. O, en el caso del recorte de impuestos, el consumo puede incrementarse sin que la inversin caiga (Spiegel 2006: 21). Asimismo, el autor seala que se puede combinar una poltica fiscal expansiva con una reduccin de la tasa de inters por parte del Banco Central o en el caso de una economa pequea y abierta, una entrada de capitales puede contribuir a mantener la tasa de inters en un nivel reducido sin generar crowding out. Por el contrario, el incremento del gasto pblico podra generar crowding in de la inversin 25


privada, es decir, atraer mayores inversiones al elevar la rentabilidad de la inversin privada. Esto ocurre cuando el gasto adicional se destina a proyectos de infraestructura econmica y social. Mejores carreteras y vas de comunicacin elevan la rentabilidad de las inversiones privadas. De este modo, el mayor gasto pblico no desplaza la inversin privada en la composicin de la Demanda Agregada. Por otro lado, la utilizacin del gasto pblico como instrumento de poltica macroeconmica ha sido cuestionada en pases en desarrollo por los efectos que el dficit fiscal tiene sobre la confianza de los inversionistas y la imagen del pas frente a los organismos multilaterales. Desde que el Consenso de Washington se divulgara entre los pases que haban experimentado desbalances macroeconmicos en los aos ochenta, la disciplina fiscal ha sido identificada como sinnimo de buen manejo macroeconmico. No obstante, Spiegel (2006) seala que existe poca evidencia emprica que respalde la idea de que el dficit fiscal reduce los incentivos de los inversionistas. Por el contrario, existe evidencia de que reducir el gasto pblico genera reducciones en el PBI tanto en pases industrializados como en pases en desarrollo (Nayyar 2000). La evidencia emprica parece indicar que el efecto directo del gasto pblico sobre la demanda es mayor que el efecto indirecto sobre la confianza de los inversionistas, de modo que un incremento del gasto contribuye al incremento del producto. Adems, Spiegel seala que es la confianza de los inversionistas de corto plazo (aquellos que esperan recuperar su inversin, por ejemplo, menos de 1 ao) la que se ve afectada por el mantenimiento de dficit fiscal. A los capitales de corto plazo les preocupa que el Estado sea capaz de cumplir con sus obligaciones en el corto plazo, mientras que los inversionistas de largo plazo (aquellos que esperan recuperar su inversin tras varios aos) se interesan en un conjunto ms amplio de indicadores econmicos. Si el gasto pblico se orienta a generar infraestructura que favorezca el crecimiento de la economa, entonces los capitales de largo plazo sentirn mayor confianza para invertir en el pas. Adems, debe resaltarse que son los capitales de corto plazo los que generan mayor volatilidad debido a la especulacin y no contribuyen al crecimiento sostenido, a diferencia de las inversiones de largo plazo (Spiegel 2006: 22). Por su parte, Thomas Palley (2007: 40-41) sostiene que la poltica fiscal es trascendental para el logro del pleno empleo en la economa. Esto se debe a que el gasto pblico es una fuente de demanda relativamente estable, por lo que contribuye en cierta medida a la estabilizacin del empleo. Asimismo, las transferencias del Estado a los ciudadanos ms pobres (quienes gastan proporcionalmente ms) contribuyen a estabilizar el ingreso personal y, por lo tanto, a estabilizar la demanda. Adems, la inversin pblica en infraestructura genera puestos de trabajo mientras se llevan a cabo las obras y posteriormente los bienes de capital pblicos creados elevan la productividad de las actividades privadas, contribuyendo as a la generacin de empleo por parte del sector privado. La poltica fiscal del gasto puede ser muy til si es contracclica. Como se ha sealado, la recaudacin del gobierno est constituida por impuestos indirectos (IVA) e impuestos directos (impuesto a la renta). En ambos tipos, la recaudacin se incrementa cuando aumenta el ingreso o el nivel de actividad econmica. Por lo tanto, la recaudacin es procclica, sin embargo, el gasto debe ser contracclico para estimular la demanda durante las recesiones y contraer el crecimiento de la demanda en el auge. Esta 26


disparidad entre la recaudacin y el gasto ha generado que algunos pases recurran al financiamiento externo durante las recesiones para realizar una expansin del gasto. La efectividad de la poltica fiscal tambin ha sido cuestionada por el rezago temporal entre el periodo en el que ocurre el shock y el periodo en el que se disea e implementa la poltica. El rezago de accin de las autoridades fiscales depender de las instituciones polticas y de los agentes que deben tomar la decisin y el grado de autonoma y discrecionalidad con la que cuentan estos agentes. Una de las medidas que pueden implementarse para reducir este rezago es el empleo de estabilizadores automticos como tasas impositivas progresivas, redes de proteccin social bien diseadas y fondos de estabilizacin fiscales.

DIFICULTADES EN EL USO DE LA POLTICA FISCAL EN PASES EN DESARROLLOLos pases en desarrollo enfrentan restricciones para implementar una poltica fiscal contracclica. Entre estas restricciones se encuentran la restriccin de financiamiento y los reducidos niveles de recaudacin (Spiegel 2006: 15-17): Restriccin de financiamiento: En los pases en desarrollo los mercados de capitales son poco desarrollados e imperfectos y existe racionamiento del crdito (Stiglitz y Weiss 1981 demostraron que esto puede ocurrir tambin en pases desarrollados). Al no poder acceder al financiamiento necesario para expandir el gasto durante las recesiones, los pases se ven obligados a llevar una poltica procclica. Para solucionar esta dificultad es necesario desarrollar el mercado de capitales domstico e incrementar los ahorros domsticos. Restriccin de recaudacin: Los niveles de recaudacin son muy bajos y la evasin es elevada, por lo que no se puede cubrir los requerimientos de implementar una poltica contracclica flexible. Para corregir este problema debe reformarse la estructura tributaria (pasar el nfasis del impuesto al valor agregado (IVA) a los impuestos sobre la renta y las ganancias de capital). Asimismo, es necesario mejorar la administracin y tributaria para controlar la evasin y aumentar la recaudacin.

Cuando la economa entra en recesin, las tasas impositivas progresivas y las redes de proteccin social contribuyen a aumentar el ingreso de los ms pobres, quienes gastan una mayor proporcin de su ingreso, en comparacin con ciudadanos que perciben un mayor ingreso. Los impuestos a la renta progresivos son un estabilizador automtico clsico y por lo tanto, tienen una justificacin dual por ser tanto ticos como eficientes (Palley 2007: 42). Los fondos de estabilizacin fiscales esterilizan las ganancias adicionales generadas durante el auge econmico de alguna emp

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Crec Economico,Cap 7