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Cours de droit administratif

Introduction Gnrale Il existe traditionnellement trois branches au sein du droit public : le droit constitutionnel, les finances publiques et le droit administratif. Le droit constitutionnel est dfinit comme l'ensemble des rgles relatives la sparation des pouvoirs mais aussi aux rgles relatives aux rapports entre citoyens et pouvoirs publics. Ses rgles son contenu dans un document unique appel la constitution, Lexpression finance publique dsigne le corps complexe de rgles juridiques qui gouvernent les activits financires de lEtat avec les autres personnes . Le droit administratif dans son expression la plus immdiatement perspective est le droit applicable l'administration. Il est constitu par l'ensemble des dispositions qui rglent les rapports entre pouvoirs publics et les citoyens ou plus communment entre l'administration organe du pouvoir. C'est un droit jeune qui en lespace d'un sicle russi a assujettir ladministration au respect des rgles mme s'il faut a lvidence admettre que la conqute de l'administration par le droit n'est pas universellement acheve. La raison dEtat crit Prosper Weill ne capitule jamais du jour au lendemain . Que recouvre le droit administratif ? Le concept dadministration doit tre prcis, les rapports que le droit administratif entretient avec l'administration clairs. Le terme d'administration est polysmique : on parle de l'administration d'un patrimoine, dune mission. Aux termes du Larousse, administrer peut avoir plusieurs sens : mdicament, punition etc. Dans le langage courant, administrer renvoie surtout aux activits de lEtat. Pour dfinir l'administration, deux approches sont possibles : Une approche matrielle : l'administration et regard comme l'ensemble des activits places sous la responsabilit des autorits publiques et qui vise la satisfaction de l'intrt gnral. Ltendu de ses activits varie en fonction des proccupations de lEtat (distinction entre lEtat gendarme de lEtat interventionniste). Au sens organique l'administration dsigne l'ensemble des personnes physiques et morales qui participent l'excution des tches administratives. Les personnes physiques sont les fonctionnaires et agents administratifs organiss dans un cadre hirarchis. Les personnes morales sont constitues des personnes morales de droit public (Etat, collectivits locales) et les personnes morales de droit priv (association charge d'une mission d'intrt gnral) sous le bnfice de cette distinction, on peut tirer plusieurs consquences. D'abord l'administration doit tre distingue de l'activit des particuliers mais aussi de l'activit des certains organes qui ont une mission d'excution des taches publiques. Les particuliers dans leurs agissements recherchent la satisfaction de l'intrt priv (profit personnel, ralisation d'un idal, succs professionnel etc.) alors que l'administration vise la satisfaction de l'intrt gnral, le bien-tre de tous. Pour y arriver elle recours aux prrogatives de puissance publique (ppp) moyens dont ne disposent pas les particuliers. La fonction d'administration doit tre distingue de la fonction de gouverner. Gouverner cest dfinir les grandes options conomiques financires et sociales. LAdministration constitue linstrument de ralisation de ses options.

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Ici aussi il faut nuancer et affirmer que dans aucune socit au monde il n'y a de distinction entre un pouvoir qui commande et une administration qui excute. Pour bien excuter il faut choisir les moyens, les adapter aux difficults rencontres ; et il faut dira Michel Debr s'inquiter sans relche des performances qui sont toujours possibles afin que l'excution soit toujours meilleure . Il faut aussi distinguer administrer et lgifrer. Lgifrer est du ressort du parlement qui a pour mission de voter des lois c'est--dire les rgles gnrales qui ont vocation s'appliquer l'ensemble de la communaut nationale. Administrer c'est le fait de les excuter, de grer du jour au jour le destin de la nation. LAdministration doit tre enfin distingu de la fonction de juger. Les missions de l'administration consistent essentiellement assurer l'excution des lois, le maintien de l'ordre public, le fonctionnement des services. Quel rapport le droit administratif entretient avec l'administration ? La concidence entre l'administration et le droit administratif n'est ni automatique ni forcment ncessaire. LAdministration peut tre soumise au mme droit que les particuliers. En clair, la soumission de l'administration au droit ne signifie pas forcment au droit administratif entendu comme un ensemble de rgles diffrentes des rgles de droit commun. En Angleterre et aux tats-Unis, le droit applicable l'administration est celui qui est applicable aux particuliers. Autrement l'administration est regarde comme un justiciable ordinaire. Ce systme est distinguer du systme franais lequel connat une dualit de droit et de juridictions. Il faut tout de mme faire remarquer que l'volution est alle que ce soit en France ou en Angleterre dans le sens d'un systme mixte, dun dualisme tempr. Par ailleurs, le droit administratif n'est pas exclusivement de droit de l'administration, il ne s'applique pas uniquement qu' l'administration. Enfin le droit administratif n'est pas tout le droit de l'administration. Il ne s'applique celle-ci que quand elle agit par voie dautorit.

-Champ d'application et caractre du droit administratif.

Le droit administratif trace le cadre dans lequel s'exerce le pouvoir administratif en dfinissant les missions dvolues l'administration et les conditions de leur mise en oeuvre. Ce cadre a fait l'objet d'une rationalisation progressive. C'est pourquoi on peut affirmer que le droit administratif est un produit du temps et son histoire est intimement lie la formation de l'Etat en France. Chacune des tapes qu'il a affranchi la indiscutablement marque. L'ancien rgime qualifi de Prhistoire du droit administratif se caractrisait par une confusion entre les activits publiques et les activits prives, un mlange entre les missions du parlement qui au lieu de trancher les litiges, refusait denregistrer les actes du roi. En dpit de l'existence d'un corps de rgles s'appliquant l'administration, l'enchevtrement tait de mise. C'est dans ce contexte de confusion quclatera la rvolution de 1789 avec elle interviendra une grande rforme administrative. Au plan lgislatif et rglementaire, les rvolutionnaires adaptrent un certain nombre de textes considrs comme fondateurs du droit administratif. Ainsi la loi des 16-24 aot 1790 posa l'interdiction aux juges de

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troubler de quelque faon que ce soit les oprations des corps administratifs, de citer les administrateurs ont raison de leur fonction, de connatre des actes administration de quelque espces que ce soit . Par la suite, le dcret du 16 frutudor an 3 confirma cette interdiction en disposant que : dfenses itratives sont faite aux tribunaux de connatre des actes d'administration de quelque espce que ce soit . L'an 8 consacre un dbut de rationalisation de l'administration et en croire certains auteurs, c'est partir de cette priode que fut dessin le schma gnral de l'administration franaise. L'organisation du territoire franais connat une certaine uniformisation et la tte de chaque subdivision se trouve placer un administrateur qui exerce sous autorit du pouvoir central. C'est toujours avec la constitution de l'an 8 que va natre le conseil d'Etat dont la mission tait entre autres : de trancher les litiges emportant ladministration. C'est l'tape dite de la justice retenue laquelle tait peu garante des droits des particuliers. Il a fallu attendre la loi du 24 mai 1872 pour que le conseil d'Etat soit promu au statut de juridiction avec plnitude de comptence. C'est l'avnement de la justice dlgue. En tranchant les litiges qui lui tait soumis, le conseil d'Etat recourait des techniques, des rgles autres que celles qui taient dusage en droit priv. Ces rgles en ralit le juge les inventait. Ainsi, le droit administratif mergeait progressivement du travail du juge. Le conseil d'Etat crit un auteur a scrt le droit comme une glande scrte son hormone . Autrement lorgane cre la fonction. Aprs avoir visit son histoire, il faut maintenant voir ses caractristiques. La premire c'est qu'il est d'origine prtorienne c'est--dire lessentiel des techniques qui le composent ont t dgages par le juge c'est--dire l'occasion des litiges ports sa connaissance qu'il est la formul. Il en va ainsi que des rgles relatives la responsabilit publique (arrt Blanco) ; la mutabilit des contrats administratifs. (Socit des gaz Deville, les Rouen); la non rtroactivit des actes administratifs. (Socit des journal l'aurore). En Afrique, particulirement au Sngal, il y a une sorte d'inversion dans le processus de cration des normes. Cest un droit complexe : cette complexit est lie son dfaut dcriture. Il ne remplit pas les conditions d'intelligibilit et de clart. Pour connatre ce droit, il faut aller la dcouverte des solutions proposes par le juge. Cest un droit rcent et souple. Rcent car une bonne partie de ces rgles ont t dgages le long du XIXe sicle. C'est un droit souple car le juge sadapte au contexte, contrairement aux juges civils qui est plus li au texte. Cest un endroit ingalitaire, car tolrant le principe de lingalit de traitement par rapport l'administration et les administrs. Cest un droit autonome, ce qui signifie qu'il ne saurait tre rduit l'ensemble des drogations que la loi apporterait l'application du droit priv. La question qui mrite dtre pose cest sur quoi se fonde cette autonomie ? Si le droit administratif ne peut tre regard comme une juxtaposition de solutions particulires, se pose un certain nombre de problmes. Quand appliquer de droit administratif ? Comment reconnat-on la comptence des juridictions administratives ? Il faut donc dcouvrir les critres c'est--dire les signes distinctifs. C'est l toute la problmatique du critre. Plusieurs critres ont t proposs.

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1- le critre de la personne publique. Ce critre signifie que le droit administratif s'applique chaque fois qu'une personne publique est en cause. Ce critre n'est pas exact car le droit administratif peut s'appliquer des personnes prives. (Critre organique)

2- le critre de l'Etat dbiteur Pose lapplication du droit administratif dans les affaires tendant la condamnation pcuniaire de lEtat. L'application de ce critre conduit une rduction du champ d'application du droit administratif. Le droit administratif ne se rsume pas au droit de la responsabilit pcuniaire de l'administration.

3- la diffrence entre actes d'autorit et actes de gestion : Pour les dfenseurs de ce critre, il y a droit administratif chaque fois que l'Etat manifeste une volont commandante. Le droit administratif s'applique quand l'administration prescrit, interdit ou fait acte de puissance publique. Il ne s'applique plus quand l'administration accomplie des actions dans les conditions de droit commun.

4-les critres de l'intrt gnral. Relvent du droit administratif tous les actes pris dans le cadre d'un intrt gnral. Cette notion d'intrt gnral ne se prte pas une dfinition unique et la doctrine a insist sur son caractre fluctuant.

5-le critre des prrogatives de puissance publique. chaque fois qu'on rencontre une prrogative de puissance publique, il y a droit administratif. Ce critre est aussi insuffisant parce que les personnes prives de reproduire les prrogatives de puissance publique si elles sont investies d'une mission de service public.

6-le critre du service public. Applique pour la dernire fois sous larrt Blanco, il a t tendu aux autres arrts (Freuty Thron, Terrier).que recouvre la notion de service public ? Le service public est dfini comme toute activit d'intrt gnral gr par une personne publique ou sous son contrle selon un rgime exorbitant de droit commun . Cette notion tait considre comme la pierre angulaire du droit administratif. Elle se dfinissait sous la plume de certains auteurs. Avec l'volution, ce critre fut remis en cause. D'abord, le juge a admis que le service public ne signifie pas la prtention du droit administratif. En matire contractuelle,( CE, 31juillet 1912,socit des granites porphyrodes) par la suite les limites du service public comme critre du droit administratif apparatront plus clairement avec la multiplication des services publics et leur mode de gestion (TC 22jan 19211, socit commerciale de louest Africain).ou(arrt bac dEloka) Enfin cette concidence droit administratif et les prrogatives de puissance publique sera mise en chec du fait de la possibilit donne aux particuliers de grer les services publics (socit tablissements vezia ; caisse primaire aide et protection ) Les recherches s'orientaient vers d'autres horizons. On a pens des notions comme l'utilit publique. Mais aucune d'entre elles na pu emporter l'adhsion car tant vagues et approximatives. La grande majorit des auteurs semble renoncer la recherche d'un critre unique. Prfrant asseoir le critre autour de l'ide de puissance publique. Elle n'est pas assimilable une puissance commandante.

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On recourt des notions comme condition exorbitant de droit commun. De rgime exorbitant Dambiance de droit public pour fonder de droit administratif. Ce dernier est une ralit, une structure bipolaire qui repose la fois sur la puissance publique (moyens mettre en oeuvre) que sur les prrogatives de puissance publique (finalit). Le juge reconnat cette structure bipolaire mais l'utilisation quil en faite pour reprendre les termes d'un auteur est tantt exclusif, souvent alternatif, quelquefois combin. Le droit administratif aprs une priode de gloire connatra une crise du fait des bouleversements qu'a connus le XXe sicle. Il faut dire qu'il n'a jamais fait l'unanimit chez les auteurs. Pour certains, il n'est rien d'autre qu'un instrument de la tutelle de l'Etat sur la socit civile. Pour d'autres, le droit administratif est un droit dpass, dcal, ne pouvant tre quobjet dhistoire et non de droit positif. Pour eux le droit administratif a fait son temps car le conseil d'Etat fait plus oeuvre juridictionnelle de jurisprudentiel. Quelle que soit la pertinence des arguments avancs, on ne peut regarder le droit administratif comme ayant fini sa mission. Si le droit administratif crit le professeur Dvolve ne vaut d'excs d'honneur, ils ne mritent pas autant qu'indignation . Le droit administratif est plus que jamais ncessaire parce qu'ils s'articulent autour de deux exigences plus que jamais actuelles : donner l'administration les moyens de satisfaire l'intrt gnral, mais aussi et surtout la contrler, l'encadrer dans la poursuite de cette mission. Le principe de lgalit rpond en partie cette proccupation.

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Premire Partie : le principe de la lgalit

La soumission de l'administration des rgles pr tablies constitue un principe essentiel de l'Etat libral assimil l'Etat de droit par opposition l'Etat de police. Contrairement ce quune lecture rapide pourrait laisser croire, le principe de lgalit ne signifie pas que l'administration n'est soumise au seul respect de la loi. Par principe de lgalit ou lgalit il faut entendre un ensemble de normes qui vont de la constitution au plus modeste des arrts . Si pour l'essentielle ladministration est tenue au respect des rgles, dans certains cas, vue de certaines circonstances, elle est affranchie de celle-ci.

Titre 1: les sources de la lgalit administrative. L'action administrative est soumise un ensemble de rgles varies extrieures ou poses par l'administration (chapitre1). La particularit cest qu'elles ont une contrainte variable dont leur dfaut d'observation entrane un certain nombre de consquences.

Chapitre1 : des normes multiples. Le bloc de lgalit runie une multitude de rgles en une vritable pyramide. Ces normes peuvent tre classs de diffrentes manires. Nous choisirons la dmarche suivante : des normes textuelles en normes non textuelles.

Section1 : des normes textuelles. Elles reposent sur un texte. On distinguera les normes extra administratives des normes administratives.

Paragraphe I : des normes extra administratives. Elles sont composes de la constitution, plutt du bloc de constitutionnalit, des conventions internationales et de la loi.

A) : le bloc de constitutionnalit. Elle se compose du texte de la constitution, du prambule ainsi que les textes auxquelles il renvoie, le prambule de la constitution de 1958, la dclaration universelle des droits de l'homme et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la rpublique (principe des liberts d'association, d'enseignement, de l'indpendance de la juridiction administrative). Les dispositions de la constitution lient lautorit administrative. Il appartient au juge administratif saisit dun recours pour excs de pouvoir de sanctionner les actes administratifs violant les dispositions de la constitution. Voire ce propos (Eky 1960, Dalloz 1960) voire aussi (CS 6 fvrier 1974 Abdourahmane Cisse). Mais le juge ne contrle lacte administratif par rapport la constitution que dans l'hypothse o entre les deux normes ne s'est pas interfr une loi : c'est la thorie de la

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loi cran ou cart lgislatif . Le juge la rappel dans une srie de dispositions (CE 10 novembre 1950, fdration nationale de l'clairage.) Cette solution quoique conforme aux principes du droit public prsente un certain nombre d'inconvnients en ce quelle confirme linconstitutionnalit d'actes administratifs pris en application d'une loi, contrairement la constitution . Le juge assouplira sa position dans l'hypothse o l'acte en cause tait une loi d'habilitation voire ce propos (CE 17 mai 1991Quintin).

B) les conventions internationales. Elles restent une source importante de la lgalit administrative. Les dispositions du trait international lient autorit administrative. C'est ce qui ressort de la dcision (CE 30 mai 1952, Dame kirkwood, revue de droit public de 1952). En droit sngalais, la place des traits dans l'ordonnancement juridique est prcis par l'article 92 de la constitution qui nonce que : les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuv, ont ds leur publication une autorit suprieure celle des lois sous rserve pour chaque accord, de son application par lautre partie (voir ce propos CS 23 janvier 1975 Sega Seck Fall). Comme en matire de contrle de la constitutionnalit des actes administratifs, le juge naccepte de contrler la rgularit des actes administratifs par rapport aux traits que dans certains cas : c'est l'hypothse o lacte administratifs fait prvaloir le trait. (Voir ce propos CE 15 fvrier 1980 Winter). Dans les cas o l'acte est pris en application d'une loi postrieure, le juge refusait de faire prvaloir les rgles internationales ou communautaires. (Voir ce propos CE 1 mars 1968, syndicat gnral des fabricants de ses moules). Mais le conseil d'tat assouplira sa jurisprudence notamment si la loi en cause est une loi-cadre . Le juge ira plus loin avec la dcision Nicolo rendue par le conseil d'Etat de 20 octobre 1989, en admettant la possibilit de contrle de la loi postrieure au trait. Ainsi en posant que les dispositions d'une loi de 1917 ne sont pas incompatibles avec le trait de Rome le juge a voulu signifier que si elle l'avait t il laurait cart

C) la loi. C'est le texte vot par le parlement dans les conditions fixes par la constitution et promulgu par le prsident de la rpublique. Elle est une source importante de la lgalit administrative en ce qu'elle rgit plusieurs secteurs de l'action administrative. Par exemple la loi (65 - 51 du 19 juillet 1965).

Paragraphe II : les normes administratives. Elles n'appellent pas de longs commentaires : cest lacte administratif unilatral et le contrat administratif. A) le contrat administratif. Du fait de son exclusion de la hirarchie des normes et parce qu'il nest pas une, mesure de porte gnrale, on peut tre tent de lexclure des normes de la lgalit administrative parce que tout simplement une convention dment signe par les parties tient lieu de Loi. Quelle que soit les pouvoirs dont dispose l'administration dans la formation ou dans l'excution des contrats, elle est tenue au respect de la convention (arrt commune de Clamart 1954).

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B) le rglement. Par rglement il faut entendre toute une srie de mesures. Par exemple celui pris en application d'une loi rglement subordonn. Ceux pris par l'administration dans le domaine qui lui est rserv par la constitution. Les rglements autonomes. Ces mesures constituent une source de la lgalit administrative. Les sources textuelles lient lautorit administrative mais elles n'en sont pas les seules.

Section II : les sources extratextuelles. On distingue les principes gnraux du droit (pgd) et la jurisprudence.

Paragraphe 1 : les PGD Le droit administratif est un droit essentiellement jurisprudentiel car le juge a jou un rle essentiel dans sa formation. Le juge administratif peut tre regard comme un jurislateur car en l'absence de sauces crites, il a su les crer. C'est pour combler la brivet des textes que le juge a labore les PGD qui se dfinissent comme des principes non crits. On ne peut pas affirmer qu'ils naissent ex nihilo parce quils sont l'expression d'une certaine conviction mais aussi traduisent la conscience juridique de l'poque qui les a vu natre. Voir ce propos (CE 25 juin 1948, socit journal l'aurore). Les PGD posent deux questions essentielles : la premire et relative leur diversit, la deuxime est relative leur place dans la hirarchie des normes.

Paragraphe II : la jurisprudence. Ce serait peut-tre un paradoxe de considrer la jurisprudence comme une source de la lgalit administrative mais en ce qui concerne le droit administratif Il est indispensable que le juge possde un pouvoir crateur de la norme. En claire il dispose d'un pouvoir normatif. ct des normes (sources non crites) on peut ranger la coutume et la doctrine. Si pour la coutume, il est gnralement admis quelle est insuffisante dans l'laboration du droit administratif, par contre on reconnat la doctrine une certaine autorit.

Chapitre II : la mise en pratique de la lgalit. Le respect de la lgalit impose un certain nombre de contraintes l'administration. La vigueur de la lgalit est fonction du degr de contraintes que celle-ci lui impose. Cette vigueur prsente une limite considre comme inhrente la structure mme de la lgalit.

Section I : le contrle de lgalit et la sanction de l'illgalit. Le degr de soumission de l'administration au droit est fonction des deux facteurs : le premier est relatif au contenu de la norme ; le deuxime concerne la sanction.

Paragraphe I : le rapport de lgalit. La norme o la rgle de droit impose l'administration une contrainte dont le contenu est variable. Dans certains cas, la norme interdit, dans d'autres, elle permet, assez frquemment, elle oblige. Selon les cas, le principe de lgalit n'a pas le mme sens, la mme porte.

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A) l'obligation de compatibilit. Elle signifie simplement que l'acte administratif est soumis au respect du droit existant. (Bokel) c'tait une obligation minimum qui pse sur tout acte administratif. Cette obligation est appele aussi obligation de non contrarit. On la rencontre dans les domaines de comptence concourante. Par exemple un maire ne peut valablement assouplir une rglementation gnrale. Il peut par consquent si les conditions d'ordre public l'exigent prendre des mesures plus coercitives. Voir ce propos (CE 17 avril 1922 commune de Neris les Bains).

B) l'obligation de conformit. L'acte administratif doit rester conforme la norme suprieure. Ainsi l'autorit administrative saisie pour la dlivrance d'un permis de construire doit dlivrer une fois que les conditions sont runies. Cette obligation est dite positive car l'administration est tenue de prendre une mesure dtermine. C) lobligation d'agir. Elle est un niveau de contrainte plus important Car elle interdit l'administration de s'abstenir. C'est le cas des pouvoirs de police que l'administration est tenue de prendre pour faire cesser un pril. C'est aussi le cas en matire de concours de la force publique (CE 30 novembre 1923 Courteas).

Paragraphe II : sanction de l'illgalit Tout acte administratif bnficie d'une prsomption de lgalit c'est--dire que lacte administratif ds son entr, en vigueur est prsum conforme aux droits. La ncessit de stabiliser les relations juridiques et la continuit de la vie administrative justifie cette prsomption. Si la lgalit est mise en chec, il est donc normal que l'illgalit soit constate par la nullit dans d'autres cas, le juge prononce linexistence.

A) la nullit. La constatation de l'illgalit peut se faire de deux faons : elle est le fait de l'administration, mais elle est le plus souvent luvre du juge. B) linexistence Pris dans son sens littraires, linexistence renvoi au nant absolue. Un acte inexistant est suppos n'avoir jamais t pris. Au sens driv, linexistence apparat comme une nullit d'ordre public qui frappe un acte dont l'illgalit est tellement manifeste et grave que son maintient et son insertion dans l'ordonnancement juridique apparat inacceptable. Linexistence juridique doit tre distingu de l'inexistence matrielle. Si la deuxime ne pose qu'un simple problme de preuve, la premire est de constatation trs complexe. Le juge administratif na pas donn une dfinition prcise de l'inexistence. Il ne recourt cette notion que de faon pragmatique car elle lui permet dassouplir les rgles de procdure et de dlai (voir CE 1957 Rosant Giard). LInexistence juridique est aussi distinguer de la voie de fait.

Section II : l'tendue de la contrainte et du contrle de lgalit. Si limpratif de lgalit couvrait l'intgralit de l'action administrative, celle-ci serait inoprante. L'action administrative est en principe encadre par la lgalit mais il reste que dans le quotidien, l'administration bnficie d'une relative libert. Et cette dernire ne saurait tre assimile une zone de non droit. Pour ladministration comme pour tous les acteurs de la vie juridique, la compltude normative est un leurre, la notion de pouvoir discrtionnaire doit tre apprhend, sa porte prcise.

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Paragraphe I : la notion de pouvoir discrtionnaire. On oppose pouvoir discrtionnaire comptence lie. Ces deux notions se combinent en ralit pour un quilibre de laction administrative.

A) le pouvoir discrtionnaire. On dit que ladministration la comptence lie quand la loi, le rglement bref la rgle lui dicte un comportement. Par exemple, elle est tenue de dlivrer d'un permis de conduire si toutes les conditions sont runies. Il y a pouvoir discrtionnaire lorsque la rgle de droit laisse l'initiative ladministration d'agir ou de ne pas agir. Au sein des domaines crit Jean Franois Lachaume o se dploie l'action administrative il en existe certaines dans lesquelles les autorits administratives disposent d'une libert d'actions plus importantes, o le poids de la lgalit et moins lourd que dans ceux o les autorits administratives disposent que d'une comptence lie. Quand l'administration a la comptence lie, son action est juge au regard du droit. Mais quand elle dispose d'un pouvoir discrtionnaire, lacte ne peut tre jug quau regard de l'opportunit.

B) la ncessaire combinaison entre pouvoir discrtionnaire et comptence lie.. Si l'acte administratif ne saurait tre entirement discrtionnaire, il ne saurait non plus accommoder d'une gnralisation de la comptence lie. Le droit administratif se dfinissant comme la recherche permanente de lquilibre entre l'intrt gnral et les droits des particuliers, il sen suit qu'il ne saurait exister de pure pouvoir discrtionnaire ni de comptence lie entirement lie. Tout acte administratif est soumis au respect des deux conditions. 1 condition : l'autorit de lacte doit tre comptent. 2 conditions : l'acte doit viser un but d'intrt gnral. Ensuite, que mme lie, l'administration dispose du choix du moment selon les mots du doyen Hauriou. L'action administrative tant changeante, pour viter un certain immobilisme, il faut amnager au profit de l'administration un espace discrtionnaire. Mais celui-ci doit tre rglement.

Paragraphe II : porte du pouvoir discrtionnaire. Le pouvoir discrtionnaire doit tre regard comme une atteinte la lgalit ou plutt comme son prolongement. On a l'habitude de dire que le pouvoir discrtionnaire s'arrte l o commence la lgalit. En consquence, le contrle du juge qui est en principe au contrle de lgalit doit s'arrter l o commence de pouvoir discrtionnaire. Mais en ralit sous l'apparence d'un contrle de la lgalit, le juge exerc un vritable contrle de l'opportunit. Il a fini par considrer l'opportunit comme une condition de la lgalit. En effet si large que puisse tre les pouvoirs de l'administration dans un domaine prcis, le juge sanctionnera lerreur manifeste d'apprciation. (cf. CE 26 janvier 1968 maison Genestal) et (CE 28 mai 1971, ville nouvelle Est).

Titre II : les attnuations au principe de la lgalit. Certaines circonstances attnuent la lgalit dans certains cas et dans d'autres, certains actes peuvent lui porter atteinte.

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Chapitre1 : les actes attnuant la lgalit : la thorie des actes de gouvernement. L'ide selon laquelle administration est tenue au respect de la lgalit na pas entirement triomph parce quil existe une catgorie dactes qui chappent tout contrle de la lgalit. Ce sont les actes que la doctrine a qualifis pour la premire fois dactes de gouvernement. Le conseil d'Etat franais les a envelopps dans la formule l'acte chappant tout contrle des tribunaux en cela ils bnficient d'une immunit juridictionnelle, ils apparaissent donc comme une atteinte au principe de la lgalit. La thorie des actes de gouvernement a connu une volution heurte. une conception large de la notion, dactes de gouvernement s'est substitu une autre plus restrictive (section1). La jurisprudence a situ cette notion qui apparat aujourd'hui plus labore (section2).

Section I : d'une vision large une conception restrictive de actes de gouvernement. Cette conception large appele aussi classique fait du mobile politique un critre de lacte de gouvernement (paragraphe1) avec l'volution la jurisprudence est arriv systmatiser cette notion (paragraphe2).

Paragraphe I : d'une vision large une conception restrictive des actes de gouvernement Cette conception large se justifier du temps de la justice retenue. Le contrle du conseil d'Etat tait timide parce quil ne bnficiait pas d'une plnitude de juridiction. Le paradoxe c'est avec la justice dlgue, certains auteurs ont cru fonder lacte de gouvernement en invoquant la loi du 24 mai 1872 consacrant le conseil d'Etat comme une juridiction majeure. De ce texte la doctrine tire la conclusion quun certain nombre d'actes devait chapper au contrle du juge administratif avec la possibilit donne au ministre de saisir le tribunal des conflits pour toutes les affaires portes la connaissance du conseil d'Etat et qui appartiennent au contentieux administratif. Lacte de gouvernement tait donc ses dbuts, une notion floue et incertaine. Lexplication est lie la conscration du mobile politique comme critre de l'acte de gouvernement. En effet, au XIXe sicle, le conseil d'Etat considrait comme acte de gouvernement des actes de l'excutif que le gouvernement dclarait inspirer par un mobile politique. Aussi le conseil d'Etat se refusait de connatre les recours tant en annulation quen indemnit relatif ses actes. Cest le sens des dcisions (CE 1 mai 1822 Laffiette). Dans cette dcision, la haute assemble a rejet les recours du requrant qui demandait le paiement d'une rente que lui avait cd une princesse, (CE 9 mai 1967, Duc dAumale) ou la saisie dun ouvrage et le refus de restitution des exemplaires de cet ouvrage ont t considres comme des actes politiques. Cette solution adapte par le juge correspondait la reconnaissance de la raison dEtat . Cette jurisprudence sera abandonne en 1875.

Paragraphe II : une vision restrictive. Ds les conclusions du commissaire du gouvernement dans larrt Napolon (CE 19 fvrier 1879,) on pouvait lire les signes d'une rupture il ne suffit pas qun acte manant dun gouvernant ou de lun de ses reprsentant ; que cet acte ait t dlibr en conseil des ministres ou dit pour un intrt politique, aucun soir soustraire la

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comptence du juge administratif dans cette affaire, le prince Napolon avait attaqu la dcision du ministre de la guerre refusant tablir son nom dans lannuaire militaire ou il prtendait figurer . Avec la dcision prince Napolon, il y a abandon des critres du mobile politique, mais pour autant la notion dacte gouvernement n'a pas t supprime. Ce que le conseil d'Etat entendait limiter, cest le critre large et ancien du mobile politique mais aucun autre critre ne sera dgag par la suite. Lacte de gouvernement devient ds lors une notion contraignante ce qui permet au juge d'en limiter progressivement le domaine.

Section II : une liste limitative. Avec l'volution, lacte de gouvernement s'est rtrci comme une peau de chagrin. Un certain nombre dactes considrs comme relevant du dit domaine sont entrs dans le droit commun. Lacte de gouvernement concerne deux catgories dactes essentiellement. Il y a d'abord les actes pris par l'excutif dans ses relations avec le parlement (paragraphe I). Ensuite, les actes pris par le gouvernement dans la conduite des relations internationales (paragraphe II).

Paragraphe I : les actes pris par l'excutif dans ses relations avec le parlement. Entre autres, on peut citer la dcision du prsident de la rpublique de recourir au rfrendum (article 11 de la constitution franaise, article 103 de la constitution sngalaise de janvier, 2001). Cest ce qua dcide le conseil franais dans sa dcision (Ruben de Serrens leader mars 1962) et en droit sngalais, ont incit la dcision (CE 4 janvier 2001, PS et URD contre tat du Sngal). On peut aussi citer les actes de l'excutif concernant sa participation la fonction lgislative : dpt d'un projet de loi, refus du dpt d'un projet de loi etc. etc.

Paragraphe II : les actes de l'excutif en matire de conduite des relations internationales. Pour l'essentiel, les actes relatifs la ngociation, la conclusion, l'application des traits internationaux chappent la comptence du juge administratif. Ces actes parce que relevant de l'activit diplomatique chappent en principe au contrle du juge de l'excs de pouvoir. Cest ce qui ressort de nombreuses dcisions rendues par le conseil d'Etat. On peut citer la dcision (CE 5 juillet 2000 Mgret). Cette rgle connat des exceptions : voir ce propos (CE 30 mai 1952, Dame Kirwood, Nicolo 1989, CE de 9 juin 1990 Gisti, CE 3 juillet 1996, Kon). La doctrine pour lessentiel s'accorde penser que la recevabilit des recours ne sapplique pas par la rfrence aux actes de gouvernement. Elle considre que c'est immunit juridictionnel procde des principes gnraux de rpartition des comptences. Dans cette perspective, il apparat que immunit des actes pris par le gouvernement dans ses rapports avec le parlement prolongent lincomptence du juge administratif lgard du parlement prolonge lincomptence du juge administratif lgard du parlement lui-mme et lgard de son activit. En ce qui concerne les actes intressant des relations internationales, limmunit s'explique par le fait que le gouvernement nagit pas en tant qu'autorit administrative. Tel est ltat du droit ou plutt telles sont les interprtations les plus acceptes. Ces dernires prsentent

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lavantage de respecter l'autonomie du gouvernement dans des domaines o ces interventions sont diffrentes de son activit administrative. Pour le professeur J Rivero, elles permettent d'liminer le notre droit une catgorie qui offre aux tentations de larbitraire, un abri propre a les encourager .

Chapitre II : les circonstances attnuants la lgalit ct des actes qui attnuent la lgalit, il existe des circonstances qui peuvent linflchir considrablement. On distinguera la thorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles (section I) des atteintes qui constituent l'tat d'urgence et l'tat de sige. (Section II).

Section I : la thorie jurisprudence de circonstance exceptionnelles. Certaines circonstances peuvent entraner des dsordres dans la vie dune nation, d'un Etat. L'autorit administrative pour assure sa mission de service public doit prendre les mesures ncessaires qui en temps de paix apparatraient irrgulires. La thorie des circonstances exceptionnelles et une cration du juge administratif. Elle a beaucoup prosprs pendant les priodes de guerre, de crise. La notion de circonstance exceptionnelle doit tre prcise (paragraphe I) ses effets analyss (paragraphe II).

Paragraphe I : la notion de circonstances exceptionnelles Le contexte de guerre, le bouleversement politique ont amen les juges administratifs franais laborer une vritable doctrine des pouvoirs de crise. Pour quil y ait circonstances exceptionnelles, deux conditions doivent tre runies. La premire est relative aux circonstances proprement dites et la deuxime est relative aux mesures prendre pendant les circonstances exceptionnelles. La condition relative aux circonstances exceptionnelles proprement dit : dabord la survenance d'un vnement grave, c'est ce qui ressort de la dcision rendue durant la premire guerre mondiale : (CE 18 juin 1918 Heyries, et CE 1979 Dame Dol et Laurent). Ensuite les circonstances ne doivent pas permettre l'administration d'agir lgalement par application du droit fait c'est--dire du droit expressment pos. L'administration ne saurait trouver une solution au principe de la continuit du service public. La deuxime condition est relative aux mesures prises. Administration ne peut parce que les circonstances sont exceptionnelles s'autoriser toutes sortes de mesure. En effet les mesures ne saurait tre rgulires la condition d'tre ncessaire (voir ce propos : CE 19 octobre 1962, arrt canal).

Paragraphe II : les effets des circonstances exceptionnelles. La survenance dvnements graves et imprvus pose lexigence dune lgalit exceptionnelle. A la lgalit dite normale se substitue une lgalit de crise dont le traitement dominant est quelle dispense lautorit administrative du respecte des rgles lgales. Elle donne l'administration le pouvoir dagir au-del de ses comptences normales. Voir ce propos :( CE 17 janvier 1944, arrt Lecoq) elle autorise l'intervention de toute forme de procdure (Heyries). Elle permet l'administration d'dicter des actes restrictifs de libert (Dame Dol et Laurent). Mais ces circonstances sont susceptibles de contrle par le juge. Ladministration mme en priode dexception

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doit non seulement agire dans le respect de intrt gnral, mais les moyens qu'elle utilise doivent tre adaptes (canal) les circonstances exceptionnelles ne signifient pas une mise en cong de la lgalit.

Section II : les atteintes la lgalit. Elles sont amnages aux termes de la loi sngalaise du 29 avril 1969. Elles concernent ltat de sige et l'tat d'urgence. Ces deux rgimes dceptions prsentent de grandes similitudes (paragraphe II), mais sur certains points, ils sont diffrents (paragraphe I).

Paragraphe I : deux rgimes dceptions diffrentes Aux termes de larticle 2 de la loi prcite, ltat d'urgence ne peut tre dcrt quen cas de pril imminent rsultant atteintes graves lordre publique, de menaces subversives compromettant la scurit intrieure ou dvnements graves prsentant un caractre de calamits publiques . Ltat de sige couvre un champ d'application plus tendue. Ainsi aux termes de la loi de 1969, l'tat de sige peut-tre dclar en cas de pril minent pour la scurit intrieure mais aussi pour la scurit extrieure de lEtat. Du point de vue des effets, les deux rgimes se distinguent. Si l'tat d'urgence entrane une extension des comptences des autorits administratives (gouverneur, prfet), l'tat de sige entrane un transfert des pouvoirs du maintien de l'ordre de l'autorit civile l'autorit militaire.

Paragraphe II : deux rgimes dexceptions similaires. On trouve quelques similitudes entre ces deux rgimes d'exceptions. D'abord, ils sappliquent tous dans un contexte de perturbation de lordre public. Ensuite ils sont dcrtes par le prsident de la rpublique. Dans un cas comme dans l'autre, lassemble nationale se runie de plein droit. Enfin le dcret prononant l'tat de sige et l'tat d'urgence cesse d'tre en vigueur aprs douze jours moins que l'assemble nationale saisie par le prsent de la rpublique n'en autorise la prolongation.

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2 PARTIE : l'organisation administrative Ladministration centrale n'est pas elle seule mesure d'assurer l'intgralit des tches administratives sur l'ensemble du territoire national. Une organisation administrative cohrente doit rconcilier les exigences dunit et de liberts. Aux exigences dunit correspond la centralisation, l'impratif de respect des aspirations plurielles dmocratiques correspond la centralisation. Dans le systme dcentralis, le pouvoir de dcision et de commandement est exerc par les autorits centrales, l'excution est assure par leurs argents. La centralisation absolue c'est--dire la concentration de la totalit des comptences entre les mains d'une autorit unique est une illusion car elle est toujours assortie de dconcentration. Cette dernire est une technique qui consiste confier des pouvoirs de dcisions dtermins illimits des relais locaux. Ces derniers ou agents locaux sont placs sous l'autorit du pouvoir central au moyen ou par le moyen du contrle hirarchique qui se dfinit comme le contrle exerc par une autorit suprieure sur des agents subordonns dans le cadre d'une structure centralise. Au coeur de la dcentralisation crit le professeur Champus il y a le pouvoir hirarchique. Il emporte pour autorit qui le dtient, le pouvoir de donner des instructions et le subordonn est tenu de les respecter sauf dans l'hypothse o lordre reu est manifestement illgal et de nature compromettre gravement un intrt public. C'est ce qui ressort dans la dcision (CE 10 novembre 1944 Langueur Dalloz 1945). Ensuite, le pouvoir hirarchique se traduit par la possibilit pour lautorit suprieure de rformer la dcision de l'autorit subordonne. Enfin le pouvoir hirarchique se traduit par la possibilit pour lautorit suprieure dannuler la dcision de l'autorit subordonne. Le pouvoir hirarchique existe de plein droit et depuis une dcision du (conseil d'Etat 30 juin 1950 Queralt) le pouvoir hirarchique est rig en principe gnral de droit public.

La dcentralisation consiste dans le transfert de certaines attributions du pouvoir central certaines personnes morales de droit public. La dcentralisation peut prendre deux formes : elle est dite technique ou par service si le transfert est restreint certains objets, la dcentralisation technique est ralise par le biais des tablissements publics qui sont spcialiss dans lexercice dune activit. La dcentralisation est dite territoriale quand le transfert est circonscrit une portion du territoire. Elle traduit lide qu'une collectivit locale mme englobe dans un ensemble plus vaste a des intrts spcifiques. Ds lors, elle va pouvoir les grer avec ses ressources et ses propres institutions. La dcentralisation est distinguer du fdralisme qui est une technique plus pousse. De mme ce transfert ne signifie pas dsistement, affaiblissement car des garde-fous sont poss : cest le contrle de tutelle, expression aujourd'hui abandonne en droit positif, et le lgislateur lui prfre une autre notion : le contrle de lgalit . C'est ce qui ressort dans l'expos des motifs de la loi 96 -06 du 22 mars 1996 portant code des collectivits locales. Le pouvoir de tutelle se traduit par un pouvoir de substitution d'actions. Il permet aux reprsentants de l'Etat dagir en lieu et place de l'autorit locale dfaillante dans les domaines o une carence persistante risque de compromettre gravement la vie locale. Le pouvoir de substitution ne saurait tre exerc quaprs une mise en demeure reste sans effet (voir ce propos les article134 et suivants du code prcit). Ce contrle de tutelle sexerce aussi sous la forme dun pouvoir dapprobation. La rforme de 1996

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laisse subsister les mcanismes de lapprobation pralable : c'est ce qui ressort de l'article 336 de la mme loi. La tutelle ne se prsume pas ; cela signifie qu'elle ne saurait exister sans que le contextes le prvoie expressment do la formule pas de tutelle sans textes ni au del des textes . L'tude de l'organisation administrative nous emmnera dans deux directions : dans un titre premier nous verrons lorganisation de l'administration d'Etat et dans un titre deuxime nous traiterons de l'organisation de l'administration centralise.

Titre I : l'organisation dune administration d'Etat Nous distingueront deux niveaux : chaque niveau est compos de plusieurs structures mais aucune dentre elles ne disposent de la personnalit juridique.

Chapitre I : ladministration centrale Elle comprend un ensemble trs vaste de services administration. A la lecture de la constitution de 2001, il apparat une sorte de bicphalisme au sommet de l'administration dEtat. Aux structures administratives suprmes il faut ajouter d'autres qui ont une mission de concertation et de coordination.

Section I : les structures administratives suprmes. Elles sont essentiellement composes de la prsidence de la rpublique, de la primature, mais aussi du gouvernement. Paragraphe I : la prsidence de la rpublique Les textes constitutionnels de 2001 lui reconnaissent un certain nombre de pouvoirs. Ceux sont les articles, 43, 44,52 etc. qui traitent des comptences du prsident de la rpublique. Ces pouvoirs s'exercent en priode normale ou en circonstance exceptionnelle. Le prsident de la rpublique et en mme temps un organe politique et une autorit administrative. Il prside le conseil des ministres, signe les ordonnances et les dcrets, il dispose aussi de pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. l'gard des personnes soumises sa nomination, il dispose d'un pouvoir disciplinaire en vertu de l'adage selon lequel le pouvoir disciplinaire appartient l'autorit investie du pouvoir de nomination larticle 52 amnage les pouvoirs de crise de l'administration. Les services de la prsidence de la rpublique sont nombreux, mais on peut les classer en deux groupes d'importances illgales : il s'agit du cabinet du prsent de la rpublique et du secrtariat gnral de la prsidence de la rpublique. -- Le cabinet joue un rle essentiellement politique. Il comprend aussi certains services rattachs (protocole, documentation). --Le secrtaire gnral de la prsidence de la rpublique joue un rle essentiellement administratif ; il est lorgane essentiel de la prsence de la rpublique. Secrtariat gnral assiste le prsent de la rpublique dans la dtermination et la conduite de la politique de la nation. Il est compos de plusieurs services propres et rattachs. Au nombre de services propres, on peut citer le service de l'administration gnrale et de l'quipement, le bureau du chiffre et des tlcommunications. Parmi ceux rattachs on peut citer la grande chancellerie de l'ordre national du lion (dcret 91 -425 du 17 avril 1991).

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Paragraphe II : le premier ministre et les structures de la primature. Aux termes de l'article 57 constitution : le premier ministre nomme aux emplois civils dtermins par la loi il dispose de pouvoirs rglementaires sous rserve de l'article 43. Dans l'excution de sa mission, il est assist par un certain nombre de services : son cabinet, le secrtariat gnral du gouvernement et les commissaires gnraux. Le secrtaire gnral du gouvernement est lorgane de la coordination de l'activit du gouvernement. Les services du premier ministre sont organiss par (le dcret 91 -425 du 17 avril 1991).

Paragraphe III : les dpartements ministriels. Dirig par un ministre, le dpartement ministriel est un ensemble de services hirarchiss dont la mission est la gestion d'un secteur dtermin. Le ministre a un pouvoir hirarchique ce qui signifie qu'il peut muter, affecter ou sanctionner un agent. Il a un pouvoir de dcision ce qui signifie qu'il peut prendre des actes unilatraux, signer des contrats depuis une dcision du (CE franais de 1936, arrt Jamart) il lui est reconnu un pouvoir rglementaire de service. Pour mener bien sa mission, il est assist de son cabinet et dun ensemble de services administratifs. Son cabinet que lui-mme a le pouvoir de former est compos de cinq personnes : le directeur et les conseillers doivent tre titulaires d'une matrise ou d'un diplme reconnu quivalent. Ils doivent appartenir la catgorie A de la fonction publique. Les services des ministres varient en fonction de leur importance. (CE 13 Mai 1960 Labonne).

Section II : les organes de consultation et de coordination. Paragraphe I : les structures de coordination.

Il en existe plusieurs : le conseil des ministres prsid par le prsent de la rpublique joue un rle de coordination de laction gouvernementale, le conseil prsidentiel qui est une invention du prsident Abdoulaye Wade, le conseil interministriel qu'il soit permanent ou occasionnel est un organe de coordination. Il existe dautres structures de coordination. Exemple : conseil de cabinet, audiences accordes par le prsent de la rpublique au Ministres.

Paragraphe II : les structures de consultation. Certaines ont une existence permanente, dautres existent de faon occasionnelle. Parmi les organes consultatifs permanents, on peut citer le conseil suprieur de la fonction publique. Il est consult pour tout projet de texte intressant la fonction publique. Le comit national du travail et de la scurit sociale, l'assemble gnrale du conseil d'Etat qui est assez souvent consult par le gouvernement. Elle est saisie pour tous les textes lgislatifs ou rglementaires. Elle a hrit des anciennes comptences de la cour suprme. L'assemble du conseil d'Etat effectue un contrle des textes aussi bien sur le plan de la forme de la rdaction que sur le fond et l'opportunit.

Chapitre II : ladministration dconcentre. Le Sngal est fractionn en circonscriptions administratives et territoriales dans lesquelles sont installs les agents de lEtat appels services extrieurs. Ces circonscriptions assurent le fonctionnement des services publics. Ladministration sngalaise a connu une srie de rformes. Entre autres on peut citer celle des janvier

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1960 qui reprend les travaux du reverrant pre Lebret. On peut aussi citer la rforme de 1954 qui transforme les cercles en dpartements. Il y a eu aussi une grande rforme en 1992 etc. Les agents pouvoir d'Etat dans les circonscriptions territoriales sont essentiellement les gouverneurs, les prfets et les sous-prfets. (Section I) les structures de concertation sont aussi amnags (section II).

Section I : les autorits dconcentres. L'organisation administrative territoriale fait apparatre la tte de chaque circonscription un chef. Dans la rgion cest le gouverneur, dans les dpartements le prfet et dans larrondissement le sous prfet.

Paragraphe I : le gouvernement Il reprsente le chef de l'tat et chacun de ses ministres dans sa circonscription. Il est responsable du maintien de lordre public, de l'excution des lois et des rglements. Il est le suprieur hirarchique de l'ensemble des agents de lEtat en service dans les rgions.

Paragraphe II : le prfet Plac la tte de services administratifs extrieurs dans le ressort de son dpartement, le prfet relve la fois de l'autorit du gouvernement et du ministre de l'intrieur. Il assure dimportantes comptences en matire de maintien de lordre public, il est le sige par excellence des pouvoirs de police.

Paragraphe III : le sous prfet. Il joue le mme rle que les autres reprsentants de lEtat mais dans un ressort territorial moins important. Pour l'essentiel, les reprsentants de lEtat disposent d'un pouvoir de police, un pouvoir de contrle des actes des collectivits locales. C'est ce qui ressort de la loi 96 -08 du 22 mars 1996 portant code des collectivits locales. Dans l'exercice de leurs activits, les autorits dcentralises sont assistes par des organes consultatifs.

Section II : les organes consultatifs. Ladministration territoriale comprend deux types de conseils consultatifs, il s'agit du conseil dpartemental (paragraphe I) et du conseil de larrondissement (paragraphe II).

Paragraphe I : le conseil dpartemental. Il est compos de deux reprsentants lus des communes et de deux reprsentants des conseils d'arrondissement choisis parmi les dlgus des communauts rurales et des reprsentants des groupements caractre conomique social dsign par arrt du gouverneur. Le conseil dpartemental tient deux sessions annuelles, mais la dure limite d'une cession ne pas dpasser trois jours. Il peut se runir sur convocation de son prsident ou la demande du 1/3 des membres qui la composent. La dure du mandat du conseil dpartemental est de cinq ans. Il est consult pour l'laboration de programmes rgionaux, dpartementaux. Son avis est aussi demand pour tous les

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programmes d'investissement, bref sur toutes les questions d'intrt dpartement il met un avis.

Paragraphe2 : le conseil d'arrondissement. Compos des lus des communauts ruraux et des reprsentants des groupements coopratifs dsigns par arrt du prfet. Pour l'essentiel, les rgles relatives son fonctionnement comme sa comptence sont calques sur celles des comits dpartementaux.

Titre 2 : l'organisation de l'administration dcentralise. L'histoire du mouvement communal au Sngal est profondment lie aux transformations de la vie politique. Les premires expriences de dcentralisation remontent la cration des quatre vieilles communes. partir de 1925, d'autres communes seront cres et elles seront places sous l'autorit d'une d'un administrateur nomm. Avec une loi du 18 novembre 1965, des communes dites de moins exercices furent cres. A lindpendance, si le nombre de villes, riges en communes na pas augment, il reste que de certaines liberts sous le modle franais. En 1966 un effort de systmatisation des diffrentes lgislations relatives l'organisation communale sera entreprise et il aboutis la loi 66 -64 du 30 juin 1966 portant code de l'administration communale. Cet effort de systmatisation est relativiser parce que le code ntait pas applicable aux villes chef-lieu de rgion. partir de 1972, la dcentralisation va stendre au monde rural avec la loi 72 - 25 du 25 avril 1972 relative aux communauts rurales, une catgorie que l'on peut prsenter comme tant une exception au principe du mimtisme juridique. D'autres dispositions interviendront notamment celle de 1990. Mais il a fallu attendre 1996 pour voir la dcentralisation accomplir de nouveaux progrs avec la loi 96-06du22 mars 1996 portant code des collectivits locales. Ds lexpos des motifs de la dite loi, les autorits Sngalaises nont pas fait mystre de leurs intentions. Pour elles le moment tait venu pour mieux approfondir la dcentralisation, de Considrer les collectivits Locales comme majeurs, de prciser les nouvelles liberts dont bnficient les communes, des communauts rurales, les rgions. La dcentralisation est un procd important en ce qu'elle permet l'instauration d'une vritable dmocratie locale. Cette dernire se dessine en deux manires. D'abord, la gestion des affaires de la collectivit locale qu'elle s'est choisie. Ensuite, cette gestion ne saurait tre entrave par un quelconque pouvoir ou une quelconque autorit car la communaut s'administre librement. Cest larticulation de ses deux principes qui fonde la dmocratie locale (chapitre I) mais la russite de la dcentralisation est suspendue la runion de certaines conditions : la collectivit doit disposer de moyens (chapitre II).

Chapitre1 : les principes de la dmocratie locale. L'article 1 de la loi 96-06 portant code des collectivits locales pose que la rgion, la commune et la communaut rurale sont dotes de la personnalit juridique et de l'autonomie financire. Elles s'administrent librement par des conseils lus au suffrages universels . Cette disposition est reprise avec une symtrie presque parfaite par la

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constitution du 22 janvier 2001 qui dispose que les collectivits locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens la gestion des affaires publiques. Elles s'administrent librement par des assembles lues. .

Section I : le principe de la libre administration des collectivits locales. Les deux textes prcits accordent une clause gnrale de comptences aux collectivits locales en ce qui se rapporte l'administration des affaires locales.

Paragraphe I : la notion d'affaires locales. Cette notion est constante depuis la grande charte municipale franaise du 5 avril 1884. La gestion des affaires locales par les conseillers lus caractrise la dcentralisation territoriale. La notion d'affaires locales signifie qu ct des affaires considres comme celles de l'ensemble de la communaut nationale ou tatique, il en existe d'autres qui sont particulires des entits que celles-ci soient constitues en commune, communaut rurale, o rgion, cette spcification des besoins explique pourquoi les populations qui les partagent dveloppent une sorte de solidarit nationale. La proximit gographique, les considrations culturelles peuvent justifier cette spcificit. Un besoin est dit collectif lorsqu'il concerne l'ensemble de la population. Par contre, le ravitaillement d'une ville en eau, lectricit, le transport peuvent se poser en termes particuliers une collectivit prcise. En effet, chaque fois que la loi qualifie un intrt de local, elle autorise par la mme occasion la possibilit d'une prise en charge de ce besoin au plan local, et cela ne peut tre que l'oeuvre de l'administration locale. C'est pourquoi on distingue les services publics nationaux des services publics locaux. La libre administration ne signifie pas libert totale d'action car avant mme le contrle dont la collectivit locale peut faire lobjet, il appartient l'Etat de dterminer initialement ce qui relve des besoins nationaux et ce qui est propre un territoire dtermin. Mais le dbat sur cette notion d'affaires locales parait plus pertinent car le lgislateur a choisi de transfrer certaines comptences du pouvoir local la collectivit dcentralise.

Paragraphe II : les comptences transfres. Elles sont organises par la loi 96 -07 du 22 mars 1996 portant comptence des rgions, des communes et des communauts rurales. Il s'agit pour le lgislateur de 1996 de responsabiliser trs rapidement les collectivits locales tout en maintenant l'unit de l'Etat. Au nombre de comptences transfres on peut citer : l'environnement, l'urbanisme, la gestion des ressources naturelles, la sant, l'ducation etc. Les charges financires rsultant pour chaque rgion, commune ou communauts rurales des transferts de comptences dfinies font l'objet d'une attribution par l'Etat de ressources d'un montant au moins quivalent aux dites charges. C'est ce qui ressort de l'article 54 de la loi 96 -07 et de l'article 58 de la dite loi. Un fond de dotation est institu. Il est gouvern par deux principes essentiels : la concomitante et l'quivalence. (Article 58 et 63 de la loi 96 -07 du 22 mars 1996). Pour mettre en oeuvre ces comptences, chaque collectivit locale possde des organes propres c.--d. une assemble dlibrante et un organe excutif.

Section II : le principe des organes lus.

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Chaque collectivit locale dispose de deux types dorganes : un organe dlibrant et un organe excutif.

Paragraphe I: Les organes librant des collectivits locales. A : le conseil municipal. Il est lu au suffrage universel direct pour une dure de cinq ans. Le nombre de conseillers municipaux varie en fonction de la taille de la commune. Il est l'organe dlibrant de la commune. Il rgle par ses dlibrations les affaires de la commune (articles 8897 du code des collectivits locales). B : le conseil d'arrondissement. Il est lu au suffrage universel direct ; c'est la loi 96 -09 fixant l'organisation administrative et financire de la commune d'arrondissement qui nonce ses comptences qui vont de la gestion des marchs de quartiers, des petits travaux d'assainissement l'quipement scolaire, sanitaires, socioculturel et sportif. Il doit donc veiller la collecte et des ordures mnagres. C : le conseille rural. C'est l'organe dlibrant de la communaut rurale. Il est lu au suffrage universel direct. Il dlibre sur toute matire, comme l'habitat, l'occupation des sols, l'environnement, bref sur toutes les affaires emportant intrts de la collectivit. D : le conseil rgional. Aux termes de l'article du code des collectivits locales, le conseil rgional est compos de conseillers rgionaux lus. Il est donc lorgane dlibrant de la rgion. Seuls les partis politiques lgalement constitus et les coalitions de partis peuvent prsenter des candidats. Les conseillers rgionaux sont frapps d'un certain nombre d'inligibilits et leur mandat est incompatible avec un certain nombre de fonctions. Chaque conseil rgional forme trois quatre commissions : -- commission des affaires juridiques et des relations extrieure. -- commission d ducation sant. -- commission charge des finances. -- commission charge de l'urbanisme.

Paragraphe : les organes excutifs. Il s'agit du maire, du prsident du conseil rgional et les prsidents des conseils ruraux. 1 -- le maire. Il est lu les conseillers sachant lire et crire. il est second par des adjoints lus qui forment avec lui le bureau municipal. Sa rmunration est fixe par dcret. Il remplit une double fonction en vertu du ddoublement fonctionnel. Il est agent de lEtat quil reprsente dans sa commune. Il lui revient les tches de publication et d'excution des lois. En sa qualit d'agent de la commune, il est responsable de la police municipale, il lui revient la mission d'assurer l'ordre public. Il est le chef des services municipaux. Il reprsente la commune en justice. Ordinateur du budget municipal, il doit veiller l'excution des programmes de dveloppement. 2 -- le prsident du conseil rural. Il est assist par le vice-prsident. Il est charg d'excuter les dlibrations du conseil rural. Il joue le mme rle que le maire dans son ressort territorial de comptence. Il revt aussi la casquette du ddoublement fonctionnel. lu au sein du conseil rural pour une dure de cinq ans, il prpare et excute les dlibrations, il gre le domaine de la

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commune et exerce des pouvoirs de police cette seule relative la circulation. Il peut disposer des services extrieurs de lEtat dans le cadre de conventions signes avec le gouverneur. Il est l'ordonnateur des dpenses et prescrit l'excution des recettes.

Chapitre II : les moyens de la dcentralisation. Il ne saurait exister de dcentralisation sans moyens d'action suffisants crit Annie Gruber. Il ne suffit pas de transfrer les comptences pour que la dcentralisation soit. Elle doit s'accompagner de la mise la disposition des collectivits locales de moyens d'actions ncessaires. Ces moyens peuvent tre juridiques, ils peuvent tre aussi matriels. Ils consistent aussi dans la possibilit donne aux collectivits locales de se regrouper.

Section I : les moyens matriels. Nous distinguerons les moyens financiers des biens dont disposent les collectivits locales. Aux termes du code des collectivits locales, le transfre de comptences saccompagne de la mise la disposition de la collectivit bnficiaire de l'ensemble des biens meubles et immeubles utiliss la date de ce transfert. Le code reprend l'article 19 alina 1 dune loi franaise du 17 janvier 1983. Le principe de cette mise disposition s'explique par le souci constant du lgislateur d'assurer l'administration locale, les moyens de faire face aux charges nouvelles. Comme en France, la rforme a t l'occasion au Sngal d'une prise de conscience de la pauvret des collectivits locales, o mieux de la vtust de leurs biens. Comment s'organise ce transfert ? La loi 96 --07 aux termes de l'article 13 alina 2 apporte la rponse : Le transfre de biens est organis par un dcret de dvolution qui dresse normalement la liste des biens susceptibles d'tre mis la disposition de l'administration locale. Ce dcret est pris sur la base d'un procs-verbal tabli contradictoirement entre le reprsentant de lEtat et lexcutif local. Ce procs-verbal contient un certain nombre d'interventions entre autre la consistance des biens, leurs situations juridiques, leurs tats ou l'valuation de leurs remises en tat. Le procs-verbal dresse une sorte d'tat des lieux. ct des moyens juridiques et matriels, le regroupement des collectivits locales constitue un moyen de russite de la dcentralisation.

Section II : les regroupements des collectivits locales. Nous distinguerons la coopration locale de celles dcentralises.

Paragraphe I : la coopration locale. La coopration locale est rglemente par les lois de mars 96 portant code des collectivits locales. La loi institue quatre formules de coopration. Tout d'abord le regroupement d'intrt communautaire. L'article 239 du code des collectivits locales nonce : plusieurs communaut rurales peuvent dcider de constituer entre elles ou avec une ou plusieurs communes un regroupement d'intrt communautaire ayant pour objet la gestion des terres du domaine national, de biens d'quipements, d'infrastructures ou de ressources intressant plusieurs communauts rurales et une ou plusieurs communes . Le Sngal a connu une exprience de groupement communautaire. Il s'agit de l'accord liant la commune de Joal la communaut rurale de Guingune.

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Paragraphe II : l'entente communale. Rglement par l'article 179 et 190 du code des collectivits locales, elle est cre par deux ou plusieurs conseillers municipaux l'initiative de leur maire. Elle porte sur les objets d'intrt communal.

Paragraphe III : la communaut urbaine. Elle peut tre regarde comme un syndicat de commune. A la diffrence de l'entente communale, la communaut urbaine est une personne morale de droit public. Le Sngal a connu une exprience de communaut urbaine. Il s'agit de la communaut urbaine de Dakar qui a t remplace par la Ca DAC aprs l'alternance.

Paragraphe IV : groupements mixtes. Ils ressortent des collectivits locales qui peuvent constituer un accord entre les rgions, lEtat et des tablissements publics caractre administratifs ou avec des communauts rurales en vue dune uvre ou d'un service prsentant une utilit pour chacune des parties. Le groupement mixte comme la communaut urbaine est une personne morale de droit public. Les collectivits locales peuvent aussi dvelopper des rapports avec des entits locales trangres.

Paragraphe II : la coopration dcentralise. Elle est rglemente aux termes des articles 131 et 134 de la loi franaise du 16 fvrier 1992 et en droit Sngalais par les articles 17, 26 et 336 du code des collectivits locales. Cette coopration a vu le jour avec la pratique des villes jumeles. Timide ses dbuts, elle a connu un grand dynamisme avec la dcentralisation. L'autonomie faut-il rappeler consiste en une manire d'tre de toutes collectivits dcentralises. D'abord circonscrite dans le domaine de l'humanitaire et du culturel, la coopration dcentralise sous la pousse des progrs technologiques investira d'autres secteurs. Elle trouvera un terrain d'closion dans les pays du sud frapps par des scheresses, les plans d'ajustement. D'abord entreprise modeste, la coopration dcentralise a connu une expansion fulgurante. Son domaine d'interventions tant plus rduit aux secteurs traditionnels. Ses modalits de mise en oeuvre s'tant multiplie, la coopration dcentralise pose le problme de visibilit.

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3 PARTIE: finalits et moyens de l'action administrative

Traiter des finalits et des moyens de l'action administrative c'est rpondre deux proccupations essentielles. La premire c'est celle des missions de l'action administrative et la deuxime c'est celle des procdes par lesquels l'administration utilise pour arriver sa mission.

Titre II : les finalits de l'action administrative. La police administrative avec le service public constitue les deux missions essentielles de l'administration. Ces deux missions permettent d'assurer la satisfaction de l'intrt gnral de deux manires : la premire c'est que l'action administrative tend au maintien de l'ordre public : c'est a la mission de la police administrative (chapitre I) la deuxime a pour objet de fournir des prestations de biens ou de services (chapitre II).

Chapitre I : le service public. Avec le service public, nous abordons une des notions les plus controverses du droit public. Envisag dans un sens organique, le service public est constitu des organisations charges de fournir des prestations aux administrs. Au plan matriel, le service public est lactivit qui tend procurer la collectivit des biens et des services considrs comme ncessaires la satisfaction d'un intrt gnral. C'est justement dans ce sens que le service public pose problme car il est contenu variable. D'o par ailleurs la difficult d'enfermer sa dfinition dans une formule bien faite. Il n'existe pas de dfinition du service public sauf en ce qui concerne le Sngal. Ni la jurisprudence, ni la doctrine ne sont parvenues se mettre d'accord une dfinition unique. Depuis son clatante apparition en 1873 (arrt Blanco) jusqu' sa renaissance avec les arrts : (tablissement Vezia, caisse primaire aide et protection, poux Bertin, Epieff etc.). La notion de service public a connu toute une srie de mutations et donn lieu plusieurs contre verses sur son rang, sa valeur en temps que notion explicative du droit public. Que recouvre cette notion de service public ? Son contenu doit tre prcis, sa notion apprhende (section I) son rgime juridique et ses modes de gestion prciss (section II).

Section I : la notion de service public. Son contenu doit tre prcis, sa porte apprhende.

Paragraphe I : le contenu de la notion de service public. Le service public n'a pas revtu tout le temps le mme contenu. Si aux premiers moments, cette notion connaissait une certaine cohrence sous la pression de certains vnements, il a perdu de son homognit.

A) la conception classique du service public. Au dbut du XVIIIe sicle, la doctrine systmatisant la jurisprudence, dfinissait le service public comme toute activit d'intrt gnral assur par une collectivit publique o sous son contrle et soumis un rgime spcial de droit administratif. On reconnat donc le service public la runion de ces trois critres :

1- une activit d'intrt gnral : Cette notion est aussi contraignante, polysmique. Il existe une catgorie de service public considre comme activit d'intrt gnral par nature. Exemple : finances,

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diplomatie, dfense nationale etc. Ces activits parce que stratgique ne peuvent donc tre confi aux personnes prives. Elles sont du ressort de la puissance publique. D'autres activits sont considrs aussi comme essentielles (ducation, sant). Les auteurs ne s'accordent pas donner le mme contenu l'intrt gnral.

2- le service public doit dpendre d'une collectivit publique. Traditionnellement le service public est dpendant des gouvernants. Cette dpendance tait organique. Cela signifie qu'elle est prise en charge au moyen de la rgie mme si ce procd apparat trs centralisateur. Cette gestion peut-tre non seulement le fait de lEtat, mais aussi des collectivits locales. La gestion par une collectivit publique nexclut pas la concession et cette technique a t plus souvent utilise dans le domaine de la distribution de l'eau, du transport etc. Certains auteurs dfendent que la concession ne peut tre retard comme une exception au principe de la prise en charge directe de l'activit par la collectivit publique tant le contrle exerc par la puissance publique et le pois du cahier des charges font apparatre un lien de dpendance plus que rel.

3- les critres du rgime exorbitant de droit commun. Il s'agit des prrogatives de puissance publique. Cette catgorie droge au droit priv. chaque fois qu'on est en prsence des prrogatives de puissance publique, on est en prsence du droit administratif. Cette notion de service public aprs une priode considre comme son ge d'or (Blanco, Terrier, Thron, Freuty) ou tout ce qui concerne l'organisation des services publics est considr comme une opration administrative, va perdre de sa cohrence.

B) l'volution de la notion de service public. Lvolution est alle dans le sens d'une dsintgration de la notion qui s'est manifeste par une srie de ruptures. D'abord, rupture entre activit d'intrt gnral et activit de service public. Certaines activits peuvent tre d'intrt gnral sans revtir le caractre de service public. Ensuite une activit de service public peut tre poursuivie par un organisme priv. Enfin une activit de service public conduite par un organisme public n'entrane pas forcment lapplication dun rgime exorbitant de droit priv. Tel est le sens de la dcision (TC 22 janvier 1921 bac dEloka).

Paragraphe II : la porte de la notion de service public. Quelle place occupe le service public ? il joue un rle dterminants, mais pas exclusif. L'ide de service public justifie le recours aux prrogatives de puissance publique (3 P). LIde de service public conduit au respect des principes fondamentaux (continuit, galit adaptation). Dans les Etats la dualit des juridictions, lide de service public justifie la comptence, des tribunaux de lordre administratif et l'application des rgles diffrentes de celles en cours en droit priv. Pour Monsieur Brvant ancien prsident de rapport du conseil d'Etat : si on ne peut construire tout le droit administratif autour de la notion de service public, il reste aussi qu'on ne peut pas construire le droit administratif sans recours aux services public . Le service public joue un rle important mais pas exclusif parce qu'il ne suffit pas qu'il y ait service public pour quil y ait droit administratif. C'est le sens de la dcision : (bac Eloka). Le service public joue un rle de prsomption d'application du droit administratif prsomption susceptible de renversement.

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Section II : le rgime du service public. Nous distinguerons les modes de gestion des lois dites lois de service public.

Paragraphe I : les modes de gestion. Il existe plusieurs modes de gestion du service public. On peut les regrouper en deux grandes catgories : la gestion des services publics par des organismes publics et la gestion des services publics par des organismes privs.

A) la gestion par les organismes publics. C'est le procde classique : il peut revtir deux formes : 1 : la rgie. Elle peut tre dfinie comme le procd par lequel la personne publique assure la gestion du service public par ses propres moyens. Dans ce cas de figure, les services publics sont grs en rgie et sont dpourvues de personnalit juridique. Il sagit essentiellement des organismes classiques. Les services publics sont rattachs une collectivit publique organise c'est--dire quils sont organiss de la mme manire que cette dernire. Il appartient la collectivit de rattachement de leur procurer des moyens matriels humains dont ils ont besoin. L'ensemble de leurs actes se confond avec ceux de l'Etat ou de la collectivit locale selon le cas. Le droit qui leur est applicable c'est le droit administratif. 2 : tablissement public. C'est une personne morale de droit public dote d'une autonomie financire et administrative charge de la gestion du service public sous le contrle de la collectivit qui la cre. C'est un service public personnalis. La formule de l'tablissement public offre une certaine commodit de gestion c'est pourquoi elle est trs prise par les pouvoirs publics. Il existe plusieurs catgories d'tablissements publics. On peut les suivant leur taille. On distinguera alors les tablissements publics de dimension nationale, des tablissements publics qui ont une dimension territoriale. On peut aussi les classer selon leurs finalits : on distinguera alors les tablissements publics caractre administratifs qui ont une vocation purement administrative. Exemple : universit, et des services publics qui ont essentiellement une mission conomique (EPIC). Les tablissements publics administratifs rpondent une volont de dcentralisation des services. Leur individualit fait quils sont indpendants de la personne publique de rattachement. De tels tablissements sont soumis aux rgles de droit public. (Leurs agents sont des fonctionnaires et utilisent les derniers publics). Les (EPIC) sont soumis aux rgles de droit priv. Ils emploient un personnel non fonctionnaire, et ne sont pas soumis aux rgles de la comptabilit publique. Comment distinguer alors les deux tablissements publics ? La qualification de ltablissement public est du ressort de lautorit de cration. Autrement dit cest le texte institutif qui prcise le caractre de ltablissement public. Mais il arrive que la qualification donne ne recouvre pas toute la ralit de ltablissement public. Un tablissement public peut tre baptis dEPIC alors quil poursuit une mission essentiellement administrative. On parle dtablissement public caractre rserv. Tel est le sens de la dcision (CE 24 janvier 1968 socit distilleries bretounes). Dans cette affaire, le juge a cherch si la qualification donne par un dcret concidait avec lactivit poursuivie. Il arrive aussi que le texte institutif

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qualifie de service public administratif alors que lactivit poursuivie par ltablissement est une activit commerciale. On parle dtablissement public double usage. Tel est le sens de la dcision (TC, 8 novembre 1952, prfet de Paris).Tout en reconnaissant loffice national interprofessionnel des crales une activit caractre administratif comme dailleurs la loi lavait dispos. le juge a admis que l'activit de stockage, de vent de graines s'exerait suivant les rgles de droit commun, en l'absence de texte ou dans le silence, le service public est prsum avoir une nature administrative. Il appartient au juge en recouvrant la mthode dite pluraliste ou vaisseaux indices de donner une qualification au service public. ce propos crit le professeur Champus la rgle du jeu est la suivante : un service public ne saurait tre reconnu comme ayant un caractre industriel et commercial qu'au triple point de vue de son objet, de l'origine de ses ressources et de ses modalits de fonctionnement . Voir ce propos : (CE 10 novembre 1956, union syndicale des industries aronautiques). B) la gestion des services publics par les personnes prives. Ce procd n'est pas nouveau et se justifie par le soucis de ne pas confier l'administration la conduite de certaines activits : on estime qu'elle n'est pas prpare pour certaines formes de gestion. La collectivit publique va confrer la gestion de certains services publics des particuliers. On peut distinguer deux possds. L'autorit publique peut utiliser le procd unilatral au moyen d'un acte administratif ou lgislatif. Lautorit publique peut aussi utiliser le procd de la concession. Dans la concession, la gestion des services est confie par la personne publique appele concdant des particuliers appels concessionnaires. La concession offre un certain nombre de privilges au concessionnaire. En outre on peut citer la possibilit de la numration sur des redevances perues des usagers, possibilit dutiliser les prrogatives de puissance publique, de bnficier de lallocation des subventions, le droit l'quilibre financier. Le concessionnaire est soumis au respect d'un certain nombre d'obligations. Entre autres le respect du cahier des charges, l'obligation de respect des principes fondamentaux du service public. La non observation de ses obligations observation peut amener le concdant prendre des sanctions. Ces dernires varient en fonction de la gravit du manquement. La concession est prvue pour une dure bien dtermine. Elle peut reconnatre une fin anticipe. Quel est le droit applicable la concession ? Plusieurs situations sont distinguer, car lacte de concession est un acte mixte. Parce qu'il contient des dispositions rglementaires (cahier des charges) et des lments contractuels (les lments financiers). La concession est un contrat administratif, ce qui signifie que les rapports entre concdant et concessionnaire obissent des rgles du contrat administratif. Les litiges entre concdant et concessionnaires relvent du juge administratif. Les dommages causs aux tiers par le fonctionnement des services publics concds engage la responsabilit du concessionnaire et relve du droit administratif. Les rapports entre le concessionnaire et usager du service public notamment en ce qui concerne les prestations et les redevances relvent des tribunaux judiciaires. Il en est de mmes des contrats entre concessionnaire et personnes prives. Relvent galement du droit priv les rapports entre le concessionnaire et son personnel. Toutefois les rglements tablis par le concessionnaire lorsqu'il intresse l'organisation des services publics sont soumis au droit administratif. Voir ce propos (TC et janvier 1968 d'Air France et poux Barbier).

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En ce qui concerne les biens ncessaires au fonctionnement de la concession, on distingue les biens mis disposition du concessionnaire par le concdant, et qui lui sont retourns en fin de concession, et les bien qui peuvent tre repris en principe titre onreux par le concessionnaire. En dehors de la concession, l'autorit publique peut confier un service public des organismes privs. On peut ce titre citer le cas des ordres professionnels qui sont des organismes coopratifs cres par la loi et chargs de rglementer lexercice d'une profession (cf. arrt Monpeurt). Le service public, qu'il soit gr directement par une personne publique ou un particulier obit un certain nombre de principes.

Paragraphe II : les principes du service public. Ces principes appels aussi loi de Rolland du nom de l'auteur qui les a systmatis entre les deux guerres mondiales sont au nombre de trois, mme si l'volution est alle vers une certaine extension. A) de principes de continuit. Il signifie que le service public ne doit pas connatre dinterruption. Il doit fonctionner de manire ponctuelle et irrgulire. Voir ce propos (CE 7 aot 1929 Winkel). Cet arrt consacre la possibilit de rompre le service public. B) le principe d'adaptation o de mutabilit. Il signifie que le service public ne saurait tre un dcalage avec les exigences du moment. La performance est une condition de l'efficacit. Ce principe signifie que le service public doit tre adapt chaque fois quil le faut l'volution et aux besoins collectifs. (cf. dcision compagnie gnrale des gaz devil les rouen). C) le principe de l'galit. Ce principe a connu une conscration constitutionnelle. Il signifie que le service public ne doit pas prendre en charge les considrations morales, politiques ou religieuses des usagers. Ce principes et d'une certaine faon rattache au principe de la lacit. Il peut cependant connatre les distorsions, car il reconnat un certain nombre de discriminations. Mais cette tolrance doit se justifier au regard des diffrences de situation.

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Chapitre II : la police administrative. Le terme police est ambigu ; il peut-tre employ dans des sens diffrents. Dans un sens organique, la police et assimile l'ensemble des forces de lordre c'est--dire ce corps de fonctionnaires attaches au ministre de l'intrieur ou au ministre des forces armes. De ce point de vue, la police peut-tre assimile une institution. Au sens matriel, la police peut-tre regard comme lensemble des institutions de l'administration qui tendent imposer la libert des particuliers la discipline exige par la vie en socit . C'est justement dans ce sens que la police nous intressera. La police administrative vise donc la prvention des troubles l'ordre public (section I) l'activit de police est du ressort de divers autorits administratives et faits l'objet d'un contrle (section II).

Section I : la protection de l'ordre public. La police administrative vise donc la protection de lordre public. C'est cette particularit qui fait qu'elle doit tre distingue de la police judiciaire (paragraphe I) : lordre public vis est normalement matriel, extrieure. Mais l'volution est alle vers une extension de la conception (paragraphe II).

Paragraphe I : distinction entre police administrative et police judiciaire. Cette distinction repose sur un critre dit formaliste (A). Cette distinction prsente des intrts et rvle quelques difficults (B).

A) le critre de la distinction. Cest le critre tir de la finalit qui est consacre aux termes du code de procdure pnale, la mission de la police judiciaire consiste : constater les infractions, rassembl les preuves et en rechercher les auteurs . La police administrative quant elle a une mission de prvention des troubles lordre public. En clair, elle se situe avant l'infraction alors que la police judiciaire intervient aprs celle-ci. C'est ce qui ressort des dcisions : (CE 11 mai 1951 Beaud) et (TC 7 juin 1951, Noualek). Cette distinction prsente un certain nombre d'intrts mais rvle des difficults.

B) intrts de la distinction. Le premier intrt cest que les deux polices ne relvent pas du mme contentieux. La police judiciaire et un service auxiliaire de la justice, son contentieux relve normalement des tribunaux judiciaires alors que les litiges soulevs par lactivit de police administrative relvent du juge administratif. Le deuxime intrt c'est que l'exercice de la police administrative appartient plusieurs collectivits publiques (commune, Etat, rgion) il reste que l'activit de police judiciaire est du ressorts de l'Etat. La distinction la ligne entre police administrative et police judiciaire n'est pas toujours aise faire. La premire difficult concerne le personnel de police c'est--dire les agents assumant la mission de police. En effet, l'auteur d'un acte mis en cause ou le responsable de l'opration litigieuse peut possder la double qualit d'autorit de police administrative et de police judiciaire. La deuxime difficult c'est quau cours d'une mme opration de police, il peut coexister la fois des lments de police administrative et des lments de police judiciaire. Il appartient au juge saisi de se prononcer sur la nature de l'infraction. Si l'opration est inscrite dans le cadre d'une mission gnrale de contrle et de

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surveillance ayant pour finalit le maintien de l'ordre public au son tablissement, il y a application des rgles de droit public. Dans le cas chant, il y a application des rgles de droit priv. Il reste que la notion d'ordre public est ambigu.

Paragraphe II : la notion dordre public. Elle a connu une volution. D'une conception traditionnelle, restrictive (A) l'volution est alle dans le sens d'un accroissement des pouvoirs de l'administration (B).

A) la conception traditionnelle de l'ordre public. Elle se rsume la trilogie classique (scurit, tranquillit, salubrit publique). En assurant sa mission de scurit, l'administration prvient les dangers qui guettent la communaut (prvention des risques d'accidents par la rglementation de la circulation). En rglementant aussi la situation des immeubles vtustes menaant ruine ladministration prvient les risques d'accidents. Par sa mission de salubrit publique, l'administration prserve lhygine publique en prvenant contre les risques de maladies. Voire ce propos la dcision : (CE, 30 mai 1960, socit responsabilit limite restaurant Nicolas). En assurant sa mission de tranquillit, l'administration veille prvenir les risques de comportements excdant les inconvnients normaux de la vie en socit. Lordre public dont la police a pour mission de protger est matriel, extrieure. Dans les rgimes dits libraux, lordre dans les esprits ne relve pas de l'activit de police. Mais avec l'volution, l'ordre public a connu une certaine extension. B) la conception extensive de lordre public. Lordre public ne saurait tre fig et limit aux troubles matriels et extrieurs, il peut s'largir des dimensions immatrielles et intimes ainsi la question qui se pose est de savoir si lautorit administrative peut valablement justifier une interdiction en se fondant sur les raisons dordre morales. Le juge a admis la rgularit dune interdiction fonde sur lordre moral. Ainsi dans la dcision (CE 18 dcembre 1959 socit de film Lutetia) le juge a estim quun maire peut interdire la projection d'un film si sa reprsentation peut-tre en raison du caractre immoral, et des circonstances locales prjudiciables l'ordre public . Le juge ne fait pas systmatiquement de limmoralit ou de la moralit une composante de lordre public. Ainsi dans sa dcision (CE 27 octobre 1985 commune de Morsang sur Orgue), le juge a admis l'irrecevabilit de la pratique du lanc de nain en se fondant sur l'atteinte la dignit de la personne humaine. Lordre public vis concerne lordre public globalement vis q