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Sentenza 1131/2015
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA CAMPANIA
composta dai seguenti magistrati:
dott. Fiorenzo SANTORO Presidente
dott. Rossella CASSANETI Consigliere relatore
dott. Nicola RUGGIERO I Referendario
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità, iscritto al n° 66322 del registro di
Segreteria, instaurato a istanza della Procura Regionale della Corte dei
Conti per la Regione Campania nei confronti dei signori:
1. Luigi DE BIASE, nato a Marano di Napoli (NA) il 09-07-1955 ed ivi
residente alla via Veneto n. 21 (ex III Trav. Marano Calvizzano n. 21),
rappresentato e difeso, giusta mandato a margine dell'atto di costituzione
in giudizio depositato in Segreteria il 29-05-2015, dagli avvocati Domenico
Crocco e Giovanna Sestile e con essi elettivamente domiciliato presso lo
studio del primo in Napoli alla Trav. Nuova Marina n. 8;
2. Salvatore PERROTTA, nato a Marano di Napoli (NA) il 10-01-1963 ed
ivi residente alla via Veneto n. 21 (ex III Trav. Marano Calvizzano n. 21),
rappresentato e difeso, giusta mandato a margine della memoria di
costituzione in giudizio depositata in Segreteria il 25-06-2015, dagli
avvocati Riccardo Marone e Giuseppe Maria Perullo ed elettivamente
domiciliato presso il loro studio in Napoli alla via Cesario Console n. 3;
3. Massimo NUVOLETTI, nato a Napoli il 22-11-1973 e residente in
Marano di Napoli (NA) al corso Italia n. 81;
4. Mario MELE, nato a Marano di Napoli il 06-03-1960 ed ivi residente alla
via Vallesana n. 126, rappresentato e difeso, giusta mandato a margine
della memoria di costituzione in giudizio depositata in Segreteria il 25-06-
2015, dagli avvocati Riccardo Marone e Giuseppe Maria Perullo ed
elettivamente domiciliato presso il loro studio in Napoli alla via Cesario
Console n. 3;
5. Antonio DI GUIDA, nato a Marano di Napoli il 20-07-1964 e residente
in Calvizzano (NA) al viale della Resistenza n. 58, rappresentato e difeso,
giusta mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio
depositata in Segreteria il 25-06-2015, dagli avvocati Riccardo Marone e
Giuseppe Maria Perullo ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in
Napoli alla via Cesario Console n. 3;
6. Maria GENTILE, nata a Napoli il 14-04-1948 e residente in Marano di
Napoli (NA) alla via F. Baracca n. 18, rappresentata e difesa, giusta
mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio depositata in
Segreteria il 25-06-2015, dagli avvocati Riccardo Marone e Giuseppe Maria
Perullo ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Napoli alla via
Cesario Console n. 3;
7. Alberto NASTI, nato a Marano di Napoli (NA) il 06-05-1965 ed ivi
residnete alla via Arbusto n. 9, rappresentato e difeso, giusta mandato a
margine della memoria di costituzione in giudizio depositata in Segreteria il
25-06-2015, dagli avvocati Riccardo Marone e Giuseppe Maria Perullo ed
elettivamente domiciliato presso il loro studio in Napoli alla via Cesario
Console n. 3;
8. Renato SCHETTINO, nato a Napoli il 10-04-1950 e residente in Marano
di Napoli (NA) alla via Adda n. 61 - Parco Dora, rappresentato e difeso,
giusta mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio
depositata in Segreteria il 25-06-2015, dagli avvocati Riccardo Marone e
Giuseppe Maria Perullo ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in
Napoli alla via Cesario Console n. 3;
9. Marcello SCUTERI, nato a Napoli il 21-07-1958 e residente in Marano
di Napoli al corso Europa n. 231;
10. Biagio SGARIGLIA, nato a Mugnano (NA) il 29-04-1965 e residente
in Marano di Napoli (NA) alla via F. Baracca Isola B, rappresentato e difeso,
giusta mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio
depositata in Segreteria il 25-06-2015, dagli avvocati Riccardo Marone e
Giuseppe Maria Perullo ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in
Napoli alla via Cesario Console n. 3;
11. Vincenzo PASSARIELLO, nato a Napoli il 18-09-1960 e residente in
Marano di Napoli (NA) alla via Marano Pianura n. 177/B, rappresentato e
difeso, giusta mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio
depositata in Segreteria il 25-06-2015, dagli avvocati Riccardo Marone e
Giuseppe Maria Perullo ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in
Napoli alla via Cesario Console n. 3;
12. Franco ORTOLANI, nato a Molinella (BO) il 29-08-1943 e residente in
Napoli alla via Vittorio Emanuele II n. 37 - Quartiere Secondigliano,
rappresentato e difeso, giusta mandato a margine della memoria di
costituzione in giudizio depositata in Segreteria il 25-06-2015, dagli
avvocati Riccardo Marone e Giuseppe Maria Perullo ed elettivamente
domiciliato presso il loro studio in Napoli alla via Cesario Console n. 3;
13. Francesco VALLEFUOCO, nato a Napoli il 09-11-169 e residente in
Mugnano (NA) al viale Menna n. 7, rappresentato e difeso, giusta mandato
a margine della memoria di costituzione in giudizio depositata in Segreteria
il 25-06-2015, dagli avvocati Riccardo Marone e Giuseppe Maria Perullo ed
elettivamente domiciliato presso il loro studio in Napoli alla via Cesario
Console n. 3;
14. Aldo FERRARA, nato a Napoli il 16-12-1949 ed ivi residente alla via
Cupa Fossa del Lupo n. 131, rappresentato e difeso, giusta mandato a
margine della memoria di costituzione in giudizio depositata in Segreteria il
25-06-2015, dagli avvocati Riccardo Marone e Giuseppe Maria Perullo ed
elettivamente domiciliato presso il loro studio in Napoli alla via Cesario
Console n. 3;
15. Giovanni CIRILLO, nato a Roma il 19-12-1957 e residente in Afragola
(NA) alla via Sportiglione n. 211;
VISTO l’atto di citazione della Procura Regionale depositato presso questa
Sezione Giurisdizionale il 29-01-2014;
VISTE le memorie di costituzione depositate presso la Segreteria di questa
Sezione Giurisdizionale il 25-06-2015 dalle difese dei signori Luigi DE
BIASE, Salvatore PERROTTA, Vincenzo PASSARIELLO, Biagio SGARIGLIA,
Maria GENTILE, Renato SCHETTINO, Mario MELE, Franco ORTOLANI,
Antonio DI GUIDA, Alberto NASTI, Francesco VALLEFUOCO e Aldo
FERRARA;
VISTI gli atti di giudizio;
CHIAMATA la causa nella pubblica udienza del giorno 16 luglio 2015, con
l’assistenza del segretario dott. Alfonso Pignataro, sentiti il relatore
consigliere Rossella Cassaneti, il rappresentante del pubblico ministero in
persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Francesco Vitiello e gli
avvocati Domenico Crocco e Riccardo Marone;
Ritenuto in
FATTO
Con citazione depositata presso questa Sezione Giurisdizionale il 29-01-
2014 la Procura Regionale ha evocato in giudizio i signori Luigi DE BIASE
(autore delle determine n. 38, 51 e 62 del 2008 e firmatario per parte
pubblica del verbale di CCDI del 24-01-2008), Salvatore PERROTTA
(sindaco), Massimo NUVOLETTI (vice-sindaco), Vincenzo PASSARIELLO,
Biagio SGARIGLIA, Maria GENTILE, Renato SCHETTINO, Marcello SCUTERI,
Mario MELE, Franco ORTOLANI, Antonio DI GUIDA, Alberto NASTI,
Francesco VALLEFUOCO (tutti assessori), Aldo FERRARA (segretario
comunale) e Giovanni CIRILLO (autore del parere contabile favorevole per
le delibere giuntali comunali n. 19 e n. 197 del 2008) per sentirli
condannare al pagamento, in favore del Comune di Marano di Napoli, della
somma di € 584.743,18, ciascuno per la parte che vi ha preso, oltre alla
rivalutazione monetaria, agli interessi legali ed alle spese di giustizia.
Il nocumento erariale de quo sarebbe derivato, secondo la prospettazione
attorea -la cui attività istruttoria ha avuto inizio a seguito di ricezione da
parte dell’Ufficio di Procura della relazione redatta all’esito di verifica
amministrativo contabile svolta presso il Comune di Marano di Napoli dal
Servizio Ispettivo del Ministero dell’Economia e delle Finanze-
dall’erogazione al personale dipendente del suddetto Ente in riferimento
agli anni 2007 e 2008, dei compensi incentivanti per la produttività in
difformità dalle previsioni normative di cui agli artt. 17 e 18 CCNL Regioni
ed Enti Locali del 1999 e del 2004 ed in dispregio dei principi elaborati nella
materia de qua dalla giurisprudenza contabile.
Il requirente ha provveduto, nell’atto introduttivo del giudizio, ad indicare e
a descrivere gli atti con i quali l’A.C. di Marano di Napoli ha stabilito, per le
annualità suindicate, le destinazione e la distribuzione dei fondi di
produttività in assenza di preventiva determinazione di progetti ed obiettivi
e senza prevedere alcuna verifica del raggiungimento degli obiettivi
medesimi. La P.R. ha dunque evidenziato le ragioni della contestazione
dell’illecito in parola, a Luigi DE BIASE, autore delle determine nn.
51/2008, 38/2008 e 62/2008 nonché firmatario per parte pubblica del
verbale 24-01-2008 che ha provveduto ad effettuare le liquidazioni con
criteri del tutto automatici e mancanti di qualsiasi personalizzazione, ad
Aldo FERRARA, segretario comunale, oltre che ai soggetti che ai sensi
dell’art. 49 TUEL hanno reso i pareri di legalità ed ai membri della giunta
comunale che hanno avallato l’illecita erogazione de qua.
Luigi DE BIASE, che si è costituito in giudizio per il tramite degli avvocati
Domenico Crocco e Giovanna Sestile, ha pregiudizialmente eccepito
l’inammissibilità dell’atto di citazione per indeterminatezza e genericità,
laddove non provvede ad indicare la quota dell’asserito danno di €
584.743,18 specificamente ritenuta addebitabile al medesimo DE BIASE;
sempre in via pregiudiziale, il convenuto ha eccepito l’inammissibilità
dell’atto di citazione per violazione del prescritto termine di 120 giorni
stabilito per il deposito dell’atto medesimo, ritenendo che il dies a quo di
tale termine vada individuato in relazione al primo invito a dedurre
notificato al DE BIASE per la vicenda qui esaminata (pervenutogli il 07-01-
2013) e non in riferimento all’invito a dedurre integrativo notificatogli
successivamente. Nel merito, il convenuto ha rappresentato l’insussistenza
dell’elemento soggettivo della colpa grave, avendo egli assunto
comportamenti intesi all’attribuzione al personale comunale dei compensi
incentivanti la produttività in conformità al dettato normativo, come
agevolmente desumibile dalla lettura degli atti di causa, ivi compresi i
prospetti che indicano come la distribuzione di tali compensi sia avvenuta
non “a pioggia” ma secondo le singole incidenze delle unità di personale
impegnate nella realizzazione dei progetti e comunque, in conformità alle
statuizioni espresse in merito dal competente organo di governo comunale.
DE BIASE ha concluso, quindi, per l’accoglimento delle sollevate eccezioni
pregiudiziali, per essere prosciolto nel merito da ogni addebito nonché -in
mero subordine e nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda
attorea- per la più ampia applicazione del potere riduttivo.
Salvatore PERROTTA, Vincenzo PASSARIELLO, Biagio SGARIGLIA, Maria
GENTILE, Renato SCHETTINO, Mario MELE, Franco ORTOLANI, Antonio DI
GUIDA, Alberto NASTI, Francesco VALLEFUOCO e Aldo FERRARA si sono
costituiti in giudizio con il patrocinio degli avvocati Riccardo Marone e
Giuseppe Maria Perullo, chiedendo a loro volta di essere prosciolti nel
merito da ogni addebito nonché -in mero subordine e nella denegata
ipotesi di accoglimento della domanda attorea- per la più ampia
applicazione del potere riduttivo. A tal fine, hanno rappresentato come
l’erogazione dei compensi de quibus sia avvenuta, non “a pioggia” come
rilevato dal requirente, ma “in ragione della partecipazione a specifici piani
di lavoro”, come ad avviso dei deducenti è agevolmente desumibile dalla
lettura dei provvedimenti dirigenziali di liquidazione. Inoltre, hanno
evidenziato che gli atti di gestione del personale, ivi compresi quelli
attinenti all’elargizione dei compensi di produttività, rientrano nelle funzioni
attribuite dall’art. 107 TUEL e dall’art. 18 CCNL Regioni ed Enti Locali del
1999 (come modificato nel 2004) ai dirigenti, non ai componenti
dell’organo di governo dell’Ente né al segretario comunale. Infine, hanno
posto in evidenza la circostanza che, anche a voler convenire sul fatto che i
compensi in parola siano stati distribuiti in misura uguale fra tutti i
dipendenti, l’importo erogato a tal fine non ha subito nel complesso alcuna
variazione, di modo che non potrebbe ritenersi sussistente alcun effettivo
detrimento a carico del Comune di Marano di Napoli.
Nella pubblica udienza odierna il PM, rinviando all’atto scritto per ciò che
concerne il merito della vicenda oggetto del giudizio, ha evidenziato, in
riferimento alle eccezioni pregiudiziali sollevate dalla difesa di Luigi DE
BIASE, che non sussiste la dedotta intempestività dell’atto introduttivo del
giudizio in quanto nella fase pre-processuale è intervenuta l’ordinanza n.
10/2013 di proroga dei termini per il deposito dell’atto medesimo e che per
giurisprudenza contabile del tutto consolidata la mancata indicazione delle
quote di riparto del pubblico nocumento fra gli evocati in giudizio nell’atto
di citazione non ne inficia la rispondenza ai prescritti requisiti
contenutistici; ha comunque sottolineato, in punto di nesso eziologico, che
la sua sussistenza è chiaramente dimostrata, per quanto concerne i
membri della giunta comunale, dagli atti deliberativi da costoro adottati
sulla distribuzione ai dipendenti del fondo di produttività in contrasto con le
previsioni legislative, e per quanto riguarda la posizione specifica di Luigi
DE BIASE, dal fatto che egli è autore delle determinazioni “a monte” della
ripartizione de qua. In sede di replica, ha decisamente contestato l’accusa
di “slealtà processuale” mossa all’Ufficio di Procura da parte dell’avv.
Domenico Crocco in relazione alla mancata indicazione dell’ordinanza di
proroga n. 10/2013 sia nell’atto di citazione e sia nelle note deposito atti
incluse nel fascicolo di Procura.
Gli avvocati Domenico Crocco e Riccardo Marone hanno confermato le
deduzioni e le conclusioni versate nelle rispettive memorie difensive rese
per iscritto. Inoltre, l’avv. Domenico Crocco ha meglio precisato le
eccezioni formulate in via pregiudiziale, sostenendo che l’inammissibilità
dell’atto di citazione deriva senz’altro, a suo avviso, dalla mancata
menzione, sia nell’atto medesimo e sia nelle note di deposito atti del
fascicolo di Procura, dell’ordinanza di proroga dei termini per il deposito
dell’atto introduttivo del giudizio -la cui esistenza è rimasta, pertanto,
ignota al difensore- nonché, comunque, dalla mancata indicazione del
riparto delle quote di danno fra i convenuti, a suo avviso imprescindibile in
un’ipotesi -qual è quella oggetto del giudizio- di responsabilità parziaria.
L’avv. Riccardo Marone ha fatto istanza istruttoria intesa ad approfondire
se effettivamente nel caso sottoposto all’attenzione della Sezione vi sia
stata distribuzione “a pioggia” del fondo di produttività fra i dipendenti del
Comune di Marano di Napoli, risultando l’affermazione da parte del
requirente di tale circostanza, non sostenuta da validi elementi probatori
ed, anzi, smentita dalle risultanze documentali degli atti prodotti in allegato
alla propria memoria dalla medesima difesa.
Considerato in
DIRITTO
A. Dichiarata in via preliminare la contumacia dei convenuti Massimo
NUVOLETTI, Marcello SCUTERI e Giovanni CIRILLO -che non risultano
costituiti pur avendo ricevuto regolare notifica dell'atto introduttivo del
giudizio- il Collegio deve procedere, pregiudizialmente al vaglio
dell'eccezione pregiudiziale di indeterminatezza e genericità
dell'atto di citazione sollevata dalla difesa di Luigi DE BIASE laddove non
provvede ad indicare la quota dell’asserito danno di € 584.743,18
specificamente ritenuta addebitabile al medesimo DE BIASE -e comunque
non contiene l'indicazione del riparto delle quote di danno fra i convenuti,
imprescindibile in un’ipotesi di responsabilità parziaria qual è quella oggetto
del giudizio- né a menzionare, neppure nelle allegate note di deposito atti
del fascicolo di Procura, l’ordinanza di proroga dei termini per il deposito
dell’atto introduttivo del giudizio n. 10/2013 emessa nel corso della fase
pre-processuale.
Si deve osservare, in proposito, che l’art. 1 del R.D. n. 1038/33 richiede,
quali elementi oggettivi dell’atto introduttivo “la esposizione dei fatti e la
qualità nella quale furono compiuti, l'oggetto della domanda e l'indicazione
dei titoli su cui è fondata” mentre l’art. 163 c.p.c., -evocabile a fini di
integrazione ex art. 26 del medesimo R.D. n. 1038/33- con norma
sostanzialmente sovrapponibile richiede, a pena di nullità, “3) la
determinazione della cosa oggetto della domanda; 4) l'esposizione dei fatti
e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con le
relative conclusioni”.
Se ne deduce che l’editio actionis è vulnerata, nella sua esigenza di
assicurare un compiuto diritto di difesa, da un’insufficiente determinazione
dell’oggetto della domanda, ossia di petitum e di causa petendi, di modo
che vi sia assoluta incertezza sugli elementi identificatori del diritto fatto
valere.
Tale verifica, però, deve effettuarsi, da parte del Giudice, attraverso un
esame complessivo dell’atto introduttivo e dei documenti allegati (cfr. Cass.
Sez. I Civ., sentenza n. 17023/03) con la conseguenza che una valutazione
in termini di nullità/inammissibilità della pretesa può essere fatta solo
allorché l’oggetto sia “assolutamente” incerto, tale da ledere il diritto
costituzionale all’approntamento di un’adeguata ed informata difesa.
Nel caso di specie l’opera di verifica non consente di poter formulare una
pronuncia nel senso richiesto dalle suindicate difese.
L'atto introduttivo del giudizio, infatti, delinea con chiarezza espositiva,
indicazione esaustiva dei fatti contestati, articolata deduzione dei motivi di
diritto, la domanda risarcitoria, sicché la stessa si presenta come
prospettazione esauriente sia dell’oggetto di contestazione del P.M., sia
delle ragioni che sono alla base delle censure mosse ai soggetti evocati in
giudizio.
Riguardo lo specifico rilievo di indeterminatezza dell'atto introduttivo del
giudizio laddove non indica il criterio di suddivisione del rilevato danno
pubblico tra i suoi destinatari, è appena il caso di rilevare che l'assenza di
tale indicazione non importa nullità nemmeno dell'atto di citazione,
“costituendo la richiamata ripartizione un’attribuzione del Collegio, che vi
provvede indipendentemente dalle richieste esposte nella domanda, la
quale potrebbe anche non contenere alcuna indicazione al riguardo” (Sez.
Giur. Campania, sentenza n. 2061/2012).
Riguardo, poi, la mancata allegazione al fascicolo di Procura dell'ordinanza
di proroga n. 10/2013 di proroga dei termini per il deposito dell’atto
introduttivo del giudizio emessa nel corso della fase pre-processuale, va
preliminarmente rilevato che il medesimo provvedimento, oltre ad essere
menzionato nell'atto di citazione laddove si dice "Concessi termini di
proroga a decorrere dai primi inviti a dedurre, sicché il termine ultimo per il
deposito dell’atto di citazione scadrà il giorno 3.4.2014, ..., si procede alla
presente chiamata in giudizio ...", è stato pubblicato in data 11-07-2013 ed
è liberamente consultabile (nonché riproducibile in copia) agli atti della
Sezione Giurisdizionale, con la conseguenza che, certamente, la sua
incontrovertibile ritualità e pubblicità ne determina la piena validità ed
efficacia ai fini del presente giudizio.
In riferimento all'obbligo di comunicazione/notifica dell'ordinanza che
consente la proroga, il Collegio fa proprio quanto statuito in proposito dalla
Sez. I Centr. Appello nella sentenza n. 253/2014, con cui è stata ritenuta
giuridicamente infondata la deduzione di parte appellante, secondo cui la
mancata comunicazione dell’avvenuta proroga del termine di 120 gg. per la
citazione, integrerebbe i presupposti per la declaratoria di nullità dell’atto
introduttivo medesimo: "In proposito, si ribadisce che l’onere di detta
comunicazione non è previsto da alcuna norma di legge e che tale quadro
normativo è stato ritenuto pienamente conforme a Costituzione dalla
sentenza n. 513/2002 del Giudice delle leggi, che ha in particolare
precisato, a tale riguardo, che '... la posizione del presunto responsabile del
danno non risulterebbe compromessa, nemmeno sotto il profilo della
certezza rispetto all'iniziativa del Pubblico ministero, poiché, ove non riceva
l'atto di citazione entro 165 giorni dall'invito a dedurre, egli potrà verificare
se sia stata disposta l'archiviazione, ovvero concessa la proroga. Il
presunto responsabile del danno verrebbe così gravato di un onere di
attività non eccedente il limite della ragionevolezza e che pertanto non
incide negativamente sul suo diritto di difesa'".
Intervenendo sulla questione con la sentenza n. 513/02 sopra citata,
dunque, la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di
legittimità costituzionale della norma che disciplina il procedimento di
proroga del termine per l’emissione dell’atto di citazione, nella parte in cui
non prevede che l’istanza di proroga debba essere notificata al presunto
responsabile, sollevata con riferimento ad un preteso contrasto con
l’articolo 111 della Costituzione sotto il profilo del difetto di contraddittorio.
Nel sottoporre a vaglio di costituzionalità l'art. 5 , comma 1, del D.L. 15
novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19,
come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543,
convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, il Giudice delle leggi ha
escluso che il segmento procedimentale antecedente all'emanazione
dell'atto di citazione, che va dalla presentazione dell'istanza di proroga da
parte del requirente contabile fino all'autorizzazione o alla mancata
autorizzazione della proroga stessa da parte della Sezione, abbia natura
processuale e che si imponga in tale fase la necessità del contraddittorio
nell'ambito di questo sub-procedimento.
La Corte Costituzionale ha dato, peraltro, rilievo alla reclamabilità, ai sensi
dell'art. 739 c.p.c., della decisione sull'istanza di proroga, nel termine di
dieci giorni dalla avvenuta conoscenza del decreto, ritenendo
conseguentemente che “il presunto responsabile del danno dispone di uno
strumento processuale utilizzabile per dolersi della concessa proroga; e la
possibilità di instaurare il contraddittorio su questa esclude il denunciato
vizio di legittimità costituzionale, ben potendo il legislatore differire il
contraddittorio ad un momento successivo al provvedimento di adozione
della proroga".
Le Sezioni Riunite con la pronuncia n. 5/QM/2010 hanno statuito che
avverso l’ordinanza che consente o nega la proroga ex art. 5, comma 1 del
d.l. 15 novembre 1993 n. 453, convertito dalla l. 14 gennaio 1994 n. 19 e
s.m.i., è proponibile il reclamo ai sensi degli artt. 739 e 742 bis c.p.c. e
dell’art. 26 r.d. n. 1038 del 13 agosto 1933.
Nel caso di specie dell’ordinanza di proroga i convenuti hanno avuto
senz'altro conoscenza mediante la menzione che del provvedimento de quo
ha fatto, pur senza citarne gli estremi, il requirente contabile che ha
redatto l'atto di citazione, di modo che i convenuti medesimi avrebbero
potuto sottoporla a reclamo entro i termini e nelle forme previste dall’art.
739 c.p.c.
Alcun pregiudizio al principio del contraddittorio può ritenersi quindi
configurabile nella fattispecie, risultando conseguentemente priva di
fondamento giuridico la censura volta alla dichiarazione di
nullità/inammissibilità dell'atto di citazione per mancata comunicazione ed
allegazione al fascicolo di Procura dell’ordinanza di proroga n. 10/2013.
Da quanto sopra osservato consegue il rigetto della proposta eccezione
d'inammissibilità della citazione.
B. Pregiudiziale esame da parte del Collegio va dedicato anche all'ulteriore
eccezione d’inammissibilità dell’atto di citazione sollevata dalla difesa
di Luigi DE BIASE, in relazione alla violazione del prescritto termine di
120 giorni stabilito per il deposito dell’atto medesimo, ritenendo che il
dies a quo di tale termine vada individuato in relazione al primo invito a
dedurre notificato al DE BIASE per la vicenda qui esaminata (pervenutogli il
07-01-2013) e non in riferimento all’invito a dedurre integrativo
notificatogli successivamente.
Nel caso all'esame del Collegio, dunque, si sarebbe verificato, ad avviso
della suindicata difesa, il deposito dell'atto introduttivo del giudizio oltre la
scadenza del termine previsto dall'art. 5, comma 1, del d.l. 15 novembre
1993 n. 453, convertito in legge 14 gennaio 1994 n. 19, come sostituito
dall'art. 1, comma 3 bis, del d.l. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito in
legge 20 dicembre 1996, n. 639 (120 giorni a loro volta decorrenti dalla
scadenza del termine assegnato nell'invito a dedurre e decorrente dalla
data della notifica di esso per la presentazione delle controdeduzioni).
Sul punto, occorre premettere che le Sezioni Riunite della Corte dei Conti,
con orientamento che il Collegio condivide appieno, hanno affermato che il
momento giuridicamente rilevante ai fini dell'esercizio dell'azione, entro la
sequenza temporale imposta dal legislatore, va individuato con riferimento
alla data in cui l'atto di citazione viene depositato presso la Segreteria della
Sezione adita, essendo questo il momento che giuridicamente ne segna
l'”emissione” (sentenza n. 18/QM/1998 del 27 maggio-4 agosto 1998).
Con riferimento al dies a quo del predetto termine nel caso di pluralità
d'invitati, le SS.RR. di questa Corte hanno affermato, nella sentenza n.
1/2005/QM ormai uniformemente applicata e condivisa anche dalle Corti di
merito, che gli aspetti strutturali e di garanzia del soggetto indagato e
quelli incidenti sulla completezza della fase istruttoria, potessero essere
entrambi soddisfatti attraverso l'applicazione della disposizione contenuta
nell'art. 7, comma 3, del r.d. n. 1038 del 1933, a tenore della quale
“quando nello stesso procedimento siano più i convenuti, vale per tutti il
termine maggiore”, in quanto norma funzionale all'esigenza di garantire,
nel solo caso di pluralità di presunti corresponsabili del medesimo danno
pubblico, esattamente individuati nell'invito a dedurre loro contestualmente
comunicato, la valutazione unitaria e comparata delle relative posizioni. Per
le altre ipotesi, invece, ivi compresa quella in cui eventuali corresponsabili
vengano individuati solo successivamente, le Sezioni Riunite hanno ritenuto
di confermare il precedente orientamento espresso nella sentenza n.
13/2003/QM, ovvero quello di ancorare il dies a quo del termine di
centoventi giorni alla data di notifica di ciascun invito a dedurre.
Orbene, nella fattispecie in esame è avvenuto che un primo invito a
dedurre è stato notificato il 07-01-2013 a Luigi DE BIASE (nonché ad altri
cinque soggetti, poi non evocati in giudizio), con assegnazione di termine di
trenta giorni per il deposito di controdeduzioni, di modo che il termine di
120 giorni stabilito per il deposito dell'atto di citazione sarebbe venuto a
scadenza per il DE BIASE, con riferimento a tale primo invito a dedurre, il
06-06-2013.
Il 24-06-2013 la P.R. ha depositato presso la Segreteria della Sezione
istanza intesa ad ottenere una proroga del termine di emissione dell'atto di
citazione, accolta dalla Sezione con l'ordinanza n. 10/2013 che ha concesso
una proroga di 120 giorni del termine de quo.
Nel frattempo, e precisamente tra il 03-04-2013 ed il 21-10-2013, è stato
notificato agli odierni convenuti -compreso, dunque, Luigi DE BIASE- un
invito a dedurre che il requirente indica come "integrativo" ma che, in
realtà, riproduce in modo del tutto pedissequo il "primo" invito a dedurre.
Orbene, la scadenza del termine di 120 giorni per il deposito dell'atto di
citazione sarebbe avvenuta, con riferimento a tale invito a dedurre
"integrativo", il 20-03-2014 (facendo opportunamente riferimento alla data
di notifica dell'ultimo invito, avvenuta nei confronti di Massimo NUVOLETTI
il 21-10-2013); per effetto dell'ordinanza di proroga n. 10/2013 di questa
Sezione Giurisdizionale -con cui, come precedentemente evidenziato, è
stato consentito il differimento di ulteriori 120 giorni del termine di
scadenza de quo- il definitivo spirare di esso sarebbe avvenuto il 18-07-
2014. Poiché l' atto introduttivo del giudizio è stato depositato presso la
Segreteria della Sezione il 29-01-2014, ne deriva l'incontrovertibile
tempestività, ma soltanto nei confronti dei destinatari dell'invito a dedurre
"integrativo"; il quale, rappresentando una mera riproduzione del "primo"
invito a dedurre, non può essere validamente assunto in considerazione nei
confronti di Luigi DE BIASE, che avendo ricevuto la notifica dell'atto il 07-
01-2013, ha visto spirare il termine di 120 giorni per il deposito dell'atto di
citazione nei suoi confronti già il 06-06-2013, cioè ben prima del 24-06-
2013, data in cui la P.R. ha depositato presso la Segreteria della Sezione
istanza intesa ad ottenere una proroga del termine di emissione dell'atto di
citazione.
Da ciò deriva, evidentemente, l'accoglimento dell'eccezione
d'inammissibilità dell'atto di citazione per intempestività sollevata da Luigi
DE BIASE.
C. Sgombrato il campo dalle questioni pregiudiziali e preliminari proposte
dalle difese dei convenuti, il Collegio può esaminare in punto di merito la
vicenda descritta nella premessa in fatto. Deve quindi procedersi alla
verifica della sussistenza, nel caso concreto, degli elementi tipici della
responsabilità amministrativa che, com’è noto, si sostanziano in un danno
patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica
amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel
nesso di causalità tra il predetto comportamento e l'evento dannoso,
nonché nella sussistenza di un rapporto di servizio fra coloro che lo hanno
determinato e l'ente che lo ha subito.
D. Con riferimento, in primo luogo, all’elemento oggettivo del danno
pubblico, la valutazione della relativa sussistenza nel caso di specie
impone l'attento esame sia delle disposizioni del quadro normativo che
regola la fattispecie al vaglio della Sezione e sia degli specifici atti di causa.
Sotto il primo profilo, va ricordato -come correttamente fatto dal requirente
nell'atto introduttivo del giudizio- che la norma di cui all'articolo 17 del
CCNL del comparto Regioni - Enti Locali, nel disciplinare le modalità di
utilizzo delle risorse per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la
produttività, dispone espressamente che le stesse siano finalizzate a
promuovere effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di
efficacia degli Enti e delle Amministrazioni e di qualità dei servizi.
A tal specifico fine, la lettera a) del secondo comma della norma in esame
precisa che le predette risorse devono essere destinate, tra l'altro, ad
erogare compensi al personale diretti ad incentivare la produttività ed il
miglioramento dei servizi.
L'erogazione in parola, però, concernendo compensi da intendersi correlati
al merito ed all'impegno di gruppo per centri di costo e/o individuale, deve
avvenire in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema
permanente di valutazione di cui all'art. 6 del CCNL del 31-03-1999.
Tale ultima norma dispone, infatti, che in ogni Ente sono adottate
metodologie permanenti per la valutazione delle prestazioni e dei risultati
dei dipendenti e che tale valutazione è di competenza dei dirigenti, da
effettuarsi con cadenza periodica ed in base a criteri definiti in sede di
concertazione sindacale, ai sensi dell'art 16 del medesimo CCNL.
Lo stretto ed imprescindibile rapporto tra erogazione degli incentivi ed
effettivo incremento della produttività è ulteriormente chiarito e
sottolineato con la norma di cui all'art. 18 del CCNL del 01-04-1999, a
tenore del quale il compenso de quo deve essere corrisposto al lavoratore
solo a conclusione del periodico processo di valutazione delle prestazioni e
dei risultati, nonché in base al livello di conseguimento degli obiettivi
predefiniti nel PEG o negli analoghi strumenti di programmazione degli
Enti.
Il comma terzo della norma in esame, riagganciandosi a quanto statuito dal
citato art. 6, ribadisce che la valutazione è di competenza dei dirigenti e
deve avvenire nel rispetto dei criteri e delle prescrizioni definite dal sistema
permanente di valutazione adottato, precisando altresì che il livello di
conseguimento degli obiettivi assegnati è certificato dal servizio di controllo
interno.
In ogni caso, non è consentita l'attribuzione generalizzata dei compensi per
produttività, sulla base di automatismi comunque denominati.
In buona sostanza, come già osservato dalla Sezione nella recentissima
sentenza n. 96/2015, "si è inteso, in tal modo, innovare il mondo
dell'impiego alle dipendenze della Pubblica Amministrazione improntandolo
alla cultura del 'risultato' e del progressivo miglioramento quali-quantitativo
dei servizi resi.
A tal specifico proposito si è inciso sull'aspetto retributivo, in quanto
elemento integrante il sinallagma che caratterizza il rapporto contrattuale
di impiego.
La retribuzione si compone, così, di una quota parte 'fondamentale', quale
corrispettivo della ordinaria prestazione lavorativa e di una quota parte
'accessoria', rappresentata, invece, da somme condizionate, ai fini della
effettiva erogazione, al preventivo accertamento di una prestazione
lavorativa che abbia dato vita ad effettivi e comprovati incrementi della
produttività e miglioramenti quali-quantitativi dei servizi.
Trattasi, in definitiva, di una quota parte della retribuzione dalle chiare
finalità, normativamente imposte, incentivanti il miglioramento della qualità
delle prestazioni lavorative.
Le stesse risulteranno frontalmente inadempiute laddove si proceda ad una
erogazione degli incentivi in parola che prescinda da ogni verifica di effettivi
miglioramenti, svincolata da ogni criterio selettivo e distribuita 'a pioggia'.
Medesimo ratio è sottesa anche alle ulteriori tipologie di compensi
incentivanti previsti dal citato art. 17, alle lett. f ed i), per il personale di
categoria B e C e specificamente connessi all'esercizio di compiti che
comportino responsabilità di carattere particolare.
Anche in tal caso, ai fini della effettiva fruizione delle somme in parola,
occorre, quantomeno, comprovare una formale assegnazione dellE
responsabilità per le quali si è prevista la erogazione del relativo
compenso".
Del tutto condivisibilmente, dunque, nella relazione di verifica
amministrativo-contabile eseguita presso il Comune di Marano di Napoli dal
Servizio Ispettivo del M.E.F. (allegata in stralcio al n. 1 della nota deposito
atti n. 2/2014 del fascicolo di Procura) si osserva sull'argomento come "la
distribuzione delle somme a titolo di produttività non possa essere
effettuata in maniera generalizzata, ma debba essere selettiva e correlata
ad effettivi livelli di produttività e di miglioramento dei servizio, misurabili e
accertati dal sistema permanente di valutazione" e come l'"attribuzione
generalizzata dei compensi per produttività, ora espressamente vietata dal
nuovo testo dell'articolo 18, comma 4, non era meno illegittima prima della
novella del 2004".
Nella medesima relazione viene riportato, quindi, quanto evidenziato in
proposito dall'ARAN nel proprio parere n. 499-17C1, secondo cui "l’art. 17
del CCNL del 1.04.1999 precisa che le risorse di cui all’art. 15 dello stesso
CCNL sono finalizzate a promuovere effettivi e significativi miglioramenti
nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti e delle Amministrazioni e che i
compensi diretti ad incentivare la produttività ed il miglioramento dei
servizi sono correlati al merito e all'impegno di gruppo per centri di costo,
e/o individuale, in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema
permanente di valutazione di cui all'art. 6 del CCNL del 31.3.1999.
Ove i compensi incentivanti fossero invece automaticamente collegati
all’effettuazione dei rientri pomeridiani e all’utilizzo dei videoterminali
(attività dovute ed 'ordinarie' che da sole non determinano effettivi e
significativi miglioramenti nei livelli di efficienza ed efficacia degli enti),
sarebbero distribuiti non in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal
sistema di valutazione, ma 'a pioggia'".
Orbene, nel caso all'esame della Sezione è avvenuto -secondo quanto
risulta dagli atti di causa- che sia per l'anno 2007 e sia per l'anno 2008 i
compensi incentivanti per la produttività individuale sono stati corrisposti
dal Comune di Marano di Napoli "in base a parametri automatici ed a
prescindere dalla valutazione delle prestazioni individuali dei dipendenti"
(cfr. relazione di verifica ispettiva amministrativo-contabile,
precedentemente citata), con ciò rivelando l'illegittimità di tale erogazione.
Invero, per l'anno 2007 il fondo di produttività è stato liquidato a tutto il
personale alle dipendenze dell'Ente, mediante suddivisione pro-capite, in
assenza di qualsivoglia valutazione del miglioramento dei servizi collegabile
alle prestazioni lavorative individuali; più in particolare, ciascun dipendente
ha ricevuto in riferimento all'anno 2007 la somma di € 1.179,01, come
dimostrato per tabulas dalle determine dirigenziali all'uopo adottate da
ciascuna Area o Settore del Comune di Marano di Napoli nell'anno 2008 ai
fini dell'erogazione dei compensi de quibus.
Per l'anno 2008, poi, la corresponsione delle somme destinate al fondo di
produttività ex art. 17 CCNL è stata effettuata attribuendo a ciascun
dipendente la somma di € 6,00 per ogni giorno di presenza, come rilevabile
dalle determinazioni dirigenziali n. 7/2009 dell'Area Economico-Finanziaria
e n. 101/2008 del Settore di Polizia Municipale.
E' dunque da rilevare, in proposito, che il riparto degli incentivi oggetto di
controversia è avvenuto in assenza di criteri preventivamente determinati,
ed in assenza, altresì, di un qualunque elemento, idoneo, sia a comprovare
un eventuale miglioramento quali-quantitativo dei servizi resi, sia l'effettiva
formale attribuzione delle eventuali responsabilità di cui alle lett. f e i
dell'art. 17 CCNL 01-04-1999.
Alla luce di ciò le somme erogate dal Comune di Marano di Napoli a titolo di
compenso incentivante per gli anni 2007 e 2008 sono da ritenere, in
assenza della controprestazione rappresentata dal necessario
miglioramento dei servizi, indebitamente corrisposte e in quanto tali
integrative di danno erariale.
Questa Sezione Giurisdizionale, infatti, ha già avuto modo di osservare, in
linea con la granitica giurisprudenza contabile sul punto, che "l'assoluta
carenza di piani, progetti ed altre iniziative preventivamente adottati dai
competenti organi, realizza non una mera illegittimità formale, ma
sostanzia un illecito amministrativo contabile produttivo di un danno
ingiusto per il Comune, poiché non si tratta di un cattivo uso della potestà
amministrativa, bensì di una carenza assoluta di potere con adozione di un
atto che si pone completamente al di fuori delle finalità della legge non
ricorrendo i presupposti indefettibilmente posti dalla normativa di
riferimento. Tale cogenza normativa esclude ogni configurabilità di vantaggi
per l'Amministrazione" (Sez. Giur. Campania, sent. n. 79/2001).
Ciò fornisce valido e definitivo ausilio per statuire l'infondatezza
dell'assunto difensivo dell'avv. Riccardo Marone, esposto all'odierna
udienza, secondo cui l’importo erogato al fine del quale si discute, non ha
subito nel complesso alcuna variazione, di modo che non potrebbe ritenersi
sussistente alcun effettivo detrimento a carico del Comune di Marano di
Napoli.
In merito alla quantificazione del danno precedentemente descritto e
ritenuto sussistente nella fattispecie, il Collegio osserva che il requirente
l'ha pedissequamente desunta dallo schema contenuto a pagina 103 della
relazione di verifica del MEF, secondo la quale per gli anni 2008 e 2009 i
compensi incentivanti per la produttività individuale (erogati "a pioggia")
ammonta a complessivi € 584.743,18, dati dalla somma tra € 479.989,18
pagati per il 2008 ed € 104.754,00 per il 2009.
Orbene, va in primo luogo rilevato che l'oggetto del contendere è
rappresentato da quanto erogato al fine de quo, non negli anni 2008 e
2009, ma negli anni 2007 e 2008. In secondo luogo, va posto in evidenza
come nella suddetta relazione venga semplicemente detto, a specificazione
delle somme genericamente indicate come "erogazioni <a pioggia>", che
esse "fanno riferimento ai codici stipendiali 129 e 698". Quindi, il Collegio
dovrà tenere conto, al fine di determinare l'importo di quanto pagato al
personale dipendente del Comune di Marano di Napoli a titolo di fondo di
produttività ex art. 17 CCNL per l'anno 2007, dell'importo di € 307.000,00
indicato come "complessivo" sia nella delibera di G.C. n. 19 del 07-02-2008
(intitolata "Fondo di produttività 2007: Approvazione tabella ripartizione
risorse ex art. 31 e 32 CCNL 2002/2005") e sia nel verbale di riunione della
delegazione trattante del 24-01-2008. Da tale importo, peraltro, va
detratta la somma di € 30.000,00, che proprio in ragione del deliberato di
delegazione trattante, trasfuso nella suindicata deliberazione giuntale, è
stato destinato a "piani di lavoro effettivamente svolti", con la conseguenza
che il danno erariale derivato dall'illecita erogazione al personale
dipendente del Comune di Marano di Napoli del fondo di produttività
individuale per l'anno 2007 va complessivamente indicato in € 277.000,00.
Per quanto, invece, concerne l'anno 2008, non vi sono agli atti elementi
ulteriori, rispetto alla tabella contenuta nella relazione di verifica ispettiva
amministrativo-contabile di cui sopra si è detto, che consentano di
pervenire a risultati diversi, di modo che sarà a tale dato che il Collegio
farà riferimento, con la conseguenza che l'illecita erogazione de qua viene
quantificata in € 479.989,18, che sommata all'importo di € 277.000,00
sopra indicata per l'anno 2007 dà un risultato di ammontare superiore
rispetto a quello oggetto della domanda attorea (€ 584.743,18), entro il
quale il Collegio dovrà comunque ovviamente contenere le proprie
statuizioni.
Sulla mancanza in atti di elementi ulteriori e diversi che consentano di
pervenire a diversa quantificazione, va precisato che i prospetti riepilogativi
all'uopo trasmessi dall'Ente interessato, rappresentano in realtà le schede
analitiche delle competenze percepite dai dipendenti preposti alla direzione
delle varie Aree e dei diversi Settori del Comune di Marano di Napoli,
presumibilmente per effetto di confusione tra indennità di risultato
(spettante appunto ai dipendenti de quibus) e compenso incentivante della
produttività individuale (oggetto del presente giudizio).
E. Rilevata la sussistenza nel caso di specie del rapporto di servizio tra i
convenuti e il Comune di Marano di Napoli -in quanto stabilmente inseriti
nell’apparato amministrativo burocratico dell’Ente per incarico politico o per
rapporto di dipendenza- va osservato quanto segue riguardo la rilevabilità
del nesso di causalità intercorrente tra il nocumento dianzi descritto (e
ritenuto sussistente nella fattispecie) nonché quantificato, e le condotte
poste in essere dagli odierni convenuti.
In linea di principio, ed essendo intenzione del Collegio di porsi nel solco
già tracciato in fattispecie del tutto analoga dalla recentissima pronuncia di
questa Sezione Giurisdizionale n. 96/2015 già precedentemente
menzionata e riportata, tale danno pubblico è da ricondursi, sotto il profilo
eziologico, alla condotta tenuta, in primo luogo, dai componenti la
delegazione di parte pubblica che hanno partecipato alla sottoscrizione del
contratto decentrato integrativo per gli anni 2007 e 2008, che "avevano
l'obbligo giuridico di garantire il necessario rispetto della normativa
contrattuale vigente, impedendo la sottoscrizione di contratti che,
ponendosi in aperto contrasto con la stessa, hanno, poi, consentito la
erogazione di incentivi in assenza di verifiche in ordine all’effettivo
incremento della produttività"; in secondo luogo, il rilevato nocumento va
posto in correlazione con la condotta dei componenti la Giunta Comunale,
che hanno provveduto a prendere atto dei contenuti dei CCDI in esame e
del Segretario Comunale che ha rilasciato parere favorevole di regolarità
tecnica, poiché "in capo ai componenti l'organo di governo ... spetta sia la
formulazione dell'atto di indirizzo, dal quale la delegazione trattante di
parte pubblica non può discostarsi, sia l'autorizzazione alla sottoscrizione
definitiva, la quale a sua volta comporta la conseguente formale
condivisione dei contenuti dello schema di contratto collettivo decentrato
integrativo", mentre "in capo al Segretario Comunale, in sede di rilascio del
parere di regolarità tecnica, grava ... l'obbligo di garantire la correttezza
giuridica degli atti interessati".
Ciò posto, va rilevato che nel caso oggi all'esame della Sezione il nesso
eziologico descritto con i criteri sopra riportati -integralmente condivisibili-
può essere individuato, stanti le acquisizioni documentali effettuate nella
fase pre-processuale del presente giudizio, soltanto con riferimento a
quanto erogato al personale dipendente del Comune di Marano di Napoli a
titolo di fondo di produttività individuale per l'anno 2007 (€ 277.000,00),
ma non per quanto liquidato al medesimo titolo per l'anno 2008, per
quanto di seguito si osserva.
Il 24-01-2008 ha avuto luogo presso l'Ente de quo la riunione della
delegazione trattante, la quale ha definitivamente stabilito, circa la
liquidazione dell'importo complessivo del fondo di produttività 2007 (€
307.000,00) che esso dovesse essere distribuito fra tutti i dipendenti
comunali secondo una mera operazione matematica di divisione non
ancorata ad alcun parametro di valutazione "di merito", con detrazione
dell'importo di € 30.000,00 "da destinare a piani di lavoro effettivamente
svolti. A tale riunione -ed alla conseguente deliberazione- hanno
partecipato, per la parte pubblica, il Sindaco S. PERROTTA, il Segretario
Comunale A. FERRARA, nonché i Dirigenti delle Aree Amm.ne Gen.le L. De
Biase, Economico Finanziaria G. Cirillo, Tecnica G. Micillo e Vigilanza F.
Buggè, oltre al Capitano VV.UU. B. Costa (di cui solo i primi quattro evocati
nel presente giudizio).
Con la delibera giuntale comunale n. 19 del 07-02-2008 si è stabilito di
prendere atto e di recepire integralmente gli accordi sottoscritti nella
suddetta occasione, incaricando i Dirigenti di Area ed i Responsabili di
Settore di porre in essere i consequenziali atti di loro competenza. A tale
delibera hanno partecipato -senza astenersi dal voto né tanto meno
esprimere voto negativo- il Sindaco Salvatore PERROTTA, il Vicesindaco
Massimo NUVOLETTI, gli Assessori Mario MELE, Antonio DI GUIDA, Maria
GENTILE, Alberto NASTI, Renato SCHETTINO, Marcello SCUTERI e Biagio
SGARIGLIA (tutti evocati nel presente giudizio).
Per quanto, invece, concerne, la distribuzione del medesimo fondo di
produttività per l'anno 2008, non risultano acquisiti in atti i verbali di
contrattazione collettiva decentrata, laddove la delibera giuntale comunale
n. 197 del 30-12-2008 non fa altro che approvare la tabella di proposta di
ripartizione del fondo 2008 ex art. 17 CCNL 01-04-1999 e 31 e 36 CCNL
all'epoca vigente, rimodulata mediante l'inserimento di alcune voci non
considerate nella precedente delibera di G.C. n. 63 del 17-04-2008 con cui
era già stato costituito il fondo de quo.
Statuizioni definitive sull'argomento, dunque, erano già state adottate in
precedenza, in particolare a seguito di quanto deliberato in sede di
contrattazione collettiva decentrata. Deliberazioni che -per quanto è dato
desumere dalla determinazione dirigenziale dell'Area Economico Finanziaria
n. 7 del 12-02-2009 in atti- sono state assunte il 08-04-2008, in occasione
appunto della riunione della delegazione trattante, per poi essere trasfuse
nella delibera di G.C. n. 63 del 17-04-2008 nonché nei provvedimenti dei
Dirigenti di Area e dei Responsabili di Settore. Orbene, i soggetti che hanno
partecipato a questi ultimi atti (accordo di CCDI del 08-04-2008 e delibera
di G.C. n. 63 del 17-04-2008) non sono stati evocati nel presente giudizio,
né gli atti de quibus sono stati acquisiti nella fase d'indagine pre-
processuale, mentre si è individuato -con prospettazione che il Collegio non
ritiene condivisibile- l'apporto causativo del danno dei partecipanti
all'adozione della delibera giuntale comunale n. 197 del 30-12-2008, la
quale ad avviso del Collegio non ha significativa efficacia incisiva in tal
senso, per quanto sopra considerato.
Per quanto sin qui osservato, dunque, deve essere riconosciuta la
sussistenza di nesso eziologico rispetto al nocumento derivato dall'illecita
erogazione "a pioggia" al personale dipendente del Comune di Marano di
Napoli del fondo di produttività ex art. 17 CCNL 01-04-1999 e 31 e 36
CCNL 2004 relativo all'anno 2007, quantificato in € 277.000,00, di
Salvatore PERROTTA, Aldo FERRARA, Luigi De Biase, Massimo NUVOLETTI,
Mario MELE, Antonio DI GUIDA, Maria GENTILE, Alberto NASTI, Renato
SCHETTINO, Marcello SCUTERI e Biagio SGARIGLIA. Posto che per Luigi De
Biase è già stata statuita al punto B. che precede l'inammissibilità dell'atto
di citazione nei suoi confronti per intempestività -con la conseguenza che la
quota di danno a lui addebitabile dovrà restare a carico dell'Ente di
appartenenza- l'apporto causativo del suindicato nocumento patrimoniale
ricollegabile alle condotte dei soggetti sopra nominati, può essere
complessivamente individuato nel 60% dell'importo totale (€ 166.200,00 =
60% di € 277.000,00), considerata l'incidenza nella determinazione del
danno de quo delle condotte di soggetti -precedentemente indicati- non
evocati nel presente giudizio e ritenuta la non individuabilità di apporto
causale in tal senso -con conseguente pronuncia di proscioglimento nei suoi
confronti- a carico di Giovanni CIRILLO, che viene indicato dalla P.R. come
autore del parere contabile favorevole per le delibere giuntali comunali n.
19 e n. 197 del 2008, in quanto tale parere deve essere ritenuto
circoscritto all'osservanza strettamente tecnica delle disposizioni
procedurali di spesa, qui non in rilievo.
Nell'ambito dell'importo sopra indicato (€ 166.200,00 = 60% di €
277.000,00), peraltro, il Collegio ritiene di dover individuare una maggiore
significatività, in termini di incidenza, quantificabile nel 40% del suddetto
importo (pari ad € 66.480,00), da ripartire in ugual misura fra loro (€
33.240,00), nelle condotte del Sindaco Salvatore PERROTTA e del
Segretario Comunale Aldo FERRARA, che hanno partecipato sia alla CCDI e
sia all'adozione della delibera giuntale comunale n. 97/2008, rivestendo
altresì ruoli di primaria importanza nell'ambito dell'apparato
amministrativo-burocratico dell'Ente; il restante 60% (€ 99.720,00) dovrà
essere ripartito, in misura uguale fra loro (€ 12.465,00), fra gli Assessori
Massimo NUVOLETTI (Vicesindaco), Mario MELE, Antonio DI GUIDA, Maria
GENTILE, Alberto NASTI, Renato SCHETTINO, Marcello SCUTERI e Biagio
SGARIGLIA.
Devesi, invece, adottare pronuncia di proscioglimento nei confronti di
coloro che -unitamente a Salvatore PERROTTA, Aldo FERRARA, Mario MELE
e Renato SCHETTINO- hanno partecipato all'adozione della delibera
giuntale comunale n. 197 del 30-12-2008, ovvero di Vincenzo
PASSARIELLO, Franco ORTOLANI e Francesco VALLEFUOCO.
F. Riguardo, infine, all'elemento soggettivo dell'illecito amministrativo-
contabile in controversia, che la Procura ha indicato come colpa grave,
questo deve, del pari essere ritenuto sussistente, per la gravità delle
violazioni di norme di contrattazione collettiva nazionale perpetrate, e
reiterate, ad opera dei soggetti dianzi indicati, che si sono sostanziate, per i
componenti della compagine giuntale, nell'aver svolto all'insegna della più
macroscopica negligenza il ruolo loro attribuito di organo esecutivo, il che
esclude a priori la possibilità di invocare utilmente la c.d. "scriminante
politica", che opera allorquando gli organi politici in buona fede approvino o
consentano l’esecuzione di atti propri degli organi di gestione (art.1,
comma 1 ter legge n. 20/1994). Quanto al Segretario Comunale Aldo
FERRARA, egli non ha assunto altro ruolo che quello di spettatore
sostanzialmente inerte, con ciò contravvenendo in modo del tutto
inescusabile al suo ruolo di garanzia della legittimità dell'azione dell'Ente, a
dispetto delle specifiche conoscenze tecnico-giuridiche certamente in suo
possesso.
G. Conclusivamente, questo Collegio ritiene che l'illecita erogazione "a
pioggia" al personale dipendente del Comune di Marano di Napoli del fondo
di produttività ex art. 17 CCNL 01-04-1999 e 31 e 36 CCNL 2004 relativo
all'anno 2007, sia stato il frutto una condotta gravemente colposa
attribuibile (anche, ma non solo, per quanto osservato in precedenza) agli
odierni convenuti e che la conseguente erogazione della somma di €
166.200,00 (= 60% di € 277.000,00), nel configurarsi come un danno
ingiusto all’Ente vada loro addebitata secondo la seguente ripartizione:
40% dell'intero importo (€ 66.480,00), da ripartire in egual misura (€
33.240,00) fra loro, a Salvatore PERROTTA e ad Aldo FERRARA; il restante
60% (€ 99.720,00) da ripartire in misura uguale fra loro (€ 12.465,00),
agli Assessori Massimo NUVOLETTI (Vicesindaco), Mario MELE, Antonio DI
GUIDA, Maria GENTILE, Alberto NASTI, Renato SCHETTINO, Marcello
SCUTERI e Biagio SGARIGLIA.
Tuttavia, il Collegio ritiene altresì che tali importi vadano tutti ulteriormente
abbattuti del 50%, in applicazione del potere riduttivo dell'addebito ex art.
52 R.D. n. 1214/1934, discendente dalla doverosa considerazione delle
pressioni, che hanno rasentato la minatorietà, poste in essere dai
rappresentanti delle OO.SS. che hanno partecipato alla delegazione
trattante del 24-01-2008, atte ad imporre l'illecita erogazione "a pioggia"
ed a far desistere la parte pubblica persino dal destinare la somma di €
30.000,00 a piani di lavoro effettivamente svolti, "specificando che questa
sorta di sanatoria ... è l'ultimo atto arbitrario che sottoscrivono, diffidando i
Dirigenti a continuare a perpetrare simile atteggiamento arbitrario che li
vedrà per l'anno 2008 esclusivi responsabili così come sancito dal CCNL e
dal D.Lgs. 165/2001 ..."; tale circostanza, lungi dal rappresentare
scriminante la responsabilità amministrativo-contabile attribuibile ai
predetti soggetti in relazione all'illecito sopra descritto -poiché è oltremodo
ragionevole ed anzi doveroso attendersi l'osservanza di una condotta
diligente nel compimento di atti comportanti spendita di risorse pubbliche
da qualsiasi soggetto che assuma un ruolo nell'ambito dell'amministrazione
di un Ente- costituisce, tuttavia, ad avviso del Collegio valido motivo ai fini
dianzi specificati.
Conseguentemente, sia a Salvatore PERROTTA e sia ad Aldo FERRARA va
addebitata la somma di € 16.620,00 (= 50% di € 33.240,00), mentre a
Massimo NUVOLETTI, Mario MELE, Antonio DI GUIDA, Maria GENTILE,
Alberto NASTI, Renato SCHETTINO, Marcello SCUTERI e Biagio SGARIGLIA
va addebitata la somma di € 6.232,50 (= 50% di € 12.465,00) ciascuno.
Su dette somme dovranno essere applicati, innanzitutto, la rivalutazione
monetaria, da calcolarsi secondo gli indici ISTAT, dall’esborso e fino al
giorno della pubblicazione della presente sentenza, nonché gli interessi
legali sulla somma così rivalutata dalla predetta pubblicazione al soddisfo.
Per Giovanni CIRILLO, Vincenzo PASSARIELLO, Franco ORTOLANI e
Francesco VALLEFUOCO va, invece, adottata pronuncia di proscioglimento
nel merito, il che comporta -ai sensi dell’art. 3 comma 2-bis del decreto
legge n. 543 del 1996 convertito nella legge n. 639 del 1996, siccome
autenticamente interpretato dall’art. 10 bis comma 10 del decreto legge n.
203 del 2005 convertito in legge n. 248 del 2005 nel testo modificato dal
comma 30-quinquies dell’art. 17 del D.L. n. 78 del 2009 e integrato dalla
relativa legge di conversione- che il Collegio non possa disporre la
compensazione delle spese e liquidi “con la sentenza che definisce il
giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 91 del codice di
procedura civile … l'ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa
del prosciolto”; tale ammontare viene liquidato nell’importo di € 500,00
ciascuno per Vincenzo PASSARIELLO, Franco ORTOLANI e Francesco
VALLEFUOCO, che si sono costituiti nel presente giudizio a mezzo di
avvocato.
Per quanto riguarda, infine, le spese di giudizio, queste ai sensi dell'art. 97
c.p.c., seguono la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte de Conti
Sezione Giurisdizionale per la Campania
1. DICHIARA la contumacia dei convenuti Massimo NUVOLETTI, Marcello
SCUTERI e Giovanni CIRILLO;
2. RESPINGE l'eccezione di indeterminatezza e genericità dell'atto di
citazione;
3. ACCOGLIE l'eccezione d'inammissibilità dell'atto di citazione per
intempestività nei confronti di Luigi DE BIASE
4. PROSCIOGLIE i convenuti Giovanni CIRILLO, Vincenzo PASSARIELLO,
Franco ORTOLANI e Francesco VALLEFUOCO da ogni addebito e LIQUIDA in
€ 500,00 ciascuno, da porre a carico del Comune di Marano di Napoli, per
Vincenzo PASSARIELLO, Franco ORTOLANI e Francesco VALLEFUOCO, le
spese per onorari e diritti sostenute per le proprie difese nel presente
giudizio;
5. CONDANNA i sigg. Salvatore PERROTTA, Aldo FERRARA, Massimo
NUVOLETTI, Mario MELE, Antonio DI GUIDA, Maria GENTILE, Alberto
NASTI, Renato SCHETTINO, Marcello SCUTERI e Biagio SGARIGLIA al
pagamento, in favore del Comune di Marano di Napoli, della somma
complessiva di € 83.100,00 (pari al 50% di € 166.200,00, così abbattuta
per effetto dell'esercizio del potere riduttivo dell'addebito ex art. 52 R.D. n.
1214/1934, a sua volta pari al 60% di € 277.000,00, somma oggetto di
erogazione "a pioggia" al personale dipendente dei compensi incentivanti
per la produttività individuale per l'anno 2007), da ripartirsi come segue: €
16.620,00 ciascuno a carico di Salvatore PERROTTA e di Aldo
FERRARA ed € 6.232,50 ciascuno a carico di Massimo NUVOLETTI,
Mario MELE, Antonio DI GUIDA, Maria GENTILE, Alberto NASTI,
Renato SCHETTINO, Marcello SCUTERI e Biagio SGARIGLIA.
Tali somme dovranno essere maggiorate di rivalutazione monetaria, da
calcolarsi secondo gli indici ISTAT, dall’esborso e fino al giorno della
pubblicazione della presente sentenza, nonché di interessi legali sulla
somma così rivalutata dalla predetta pubblicazione al soddisfo.
I predetti soggetti sono, poi, tenuti al pagamento, nei confronti dell'erario,
delle spese di giustizia che si liquidano in euro 1795,60*
Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2015 e
del giorno 21 dicembre 2015.
IL CONS. ESTENSORE IL PRESIDENTE
(Rossella Cassaneti) (Fiorenzo Santoro)
Depositata in Segreteria il 21 dicembre 2015
Il Direttore della Segreteria
(Dott. Carmine De Michele)