Corte Dei Conti

06 Maggio 2005 Sezioni Riunite Delibera n.13/2005

06 Maggio 2005 Sezioni Riunite Delibera n.12/2005

Corte Dei Conti 06/05/2005 (Livello 2)

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N.13/CONTR/CL/O5 a

SEZIONI RlliNITE IN SEDE DI ~O~TROLLO

m COLLEGIO

Nell'adunanza del 14 aprile 2005 composta da~ seguenti magistrati:

PRESIDENTE di SEZIONE dotto Rosario Elio BALDA"*Z~

dotto Maurizio MELONI, o. Laura DI CARO, dottoPaolo NERI, dotto Mario F CUCCI, dotto GiuseppeCOGLIANDRO, dotto Ga t o D;AURIA, dotto CarloCHIAPPINELLI, dotto Si on tta ROSA, dotto GemmaTRAMONTE, dotto Erm o GRANELLI, dotto RenzoLffiERATI, dotto Gabri le AURISICCHIO, dottoMaurizio PALA, dotto Fabi IOLA, dotto Mario NISPILANDI (relatore), dotto io anni MARROCCO, dottoEnrico FLACCADORO, d tt. Giorgio CANCELLIERI,dotto Vincenzo PALOMBA

CONSIGLIERI:

dotto Cinzia BARISANO, dptt.ILuisa D'EVOLIPRIMI REFERENDARI:

dotto Rosa FRANCA VIGLI}\(~elatore);REFERENDARIO:

VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; iitl

VISTA l'ipotesi di accordo relativa al CCNL per la form4la~ione di tabelle di equiparazione del

personale dirigente delle Arpa a quello appartenente alI' re della dirigenza dei ruoli sanitari,

tecnico, professionale ed amministrativo del SSN, perven ta alle Sezioni riunite della Corte dei

conti, ai sensi dell'art. 47, comma 3, del d.lgs.n. 165 del 20 l, i data 1 aprile 2005;

VISTA la comunicazione, in data 7 aprile 2005, con la qual s bo state convocate le Sezioni riunite

in sede di controllo di questa Corte per il giorno 14 aprile 2qO5~~

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~

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UDITI, in data 12 aprile 2005, gli esperti designati dalla prlsidenza del Consiglio de~~-fj t;

concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, ai se~si dell'art. 47, com ma 4, del d~ì~;

165 del 2001;

VISTO il rapporto del Nucleo tecnico "Costo del lavoro pu~blfco";

UDITI i relatori Cons. Mario NISPI LANDI e il Ref. Rosa t~NCA VIGLIA

DELIBERA

di rendere certificazione non positiva, allo stato degli a~i, lin ordine alla ipotesi di accordo in

epigrafe, con richiesta di integrazioni e chiarimenti al11 s9heda tecnica, così come specificato

nell'allegato rapporto di certificazione. ;111

ORDINA

la trasmissione della presente deliberazione, all' ARAN, ~ c?mpetente Comitato di settore e alla

Presidenza del Consiglio dei ministri -Dipartimento della ~ione pubblica.

Il Presidente

rre~.Sez. R~S~o Elio Baldanza

iri l ~~~~Wa ~'c 11i, c

I Relatori

2

RAPPORTO DI CERTIFf,

t~f1l0NE i .~~\i~1j1~V~ ~

~\ --A.Y,s. * 0"./I ,"* ;;;..r

,~

Ipotesi di accordo per la formulazione delle tabelle di equiparazione del personale dirigente delle

Arpa a quello appartenente nell'area della dirigenza dei ~uo1i sanitario, tecnico, professionale ed

amministrativi del Servizio sanitario nazionale. l !

l Secondo quanto riportato nella relazione tecnica delf' Atan, l'ipotesi di accodo in epigrafe,

avente ad oggetto la approvazione delle tabelle di equipar~iobe del personale dirigente in servizio

presso le Arpa ",proveniente da comparti diversi da quello I satitario, con il trattamento economico

relativo all'area III della dirigenza del servizio sanitario I n~ionale, quale definito nei contratti

collettivi per il quadriennio normativo 1998-2001 e Pdr i l relativi due bienni economici, non

comporterebbe ulteriori oneri per l' erario, in quanto gli int4res~ati già godono, allo stato attuale, di

un trattamento complessivo mediamente superiore a qu~llol spettante, mantenendo l'eventuale

differenza a titolo di assegno personale f1

jTale affermazione necessita di alcune precisazioni e chiarim~nt

{~In effetti la decisione di escludere, o comunque di limitare ~ di~uire nel tempo la riassorbibilità del

predetto assegno individuale, seppure non rappresenti un o~er~ immediato e diretto, costituisce un

costo sotto il diverso aspetto della rinuncia per il futuro ad tm~ economia sulla complessiva spesa

di personale degli enti interessati

2. In relazione a quanto sopra, occorre allora precisare l!'esatto significato del testo dell'art. 3

comma 4 che, nella sua ultima formulazione, non chiarisc~ irt modo univoco la riassobibilità del

predetto assegno. r ISecondo il testo approvato con il verbale del 13 gennaio 200 , li assegno personale "entra a far parte

della retribuzione individuale di posizione degli interessat.! q4ale prevista dall'art. 40 del CCNL

dell' 8 aprile 2000", senza chiarire, peraltro, anche in re~azione ad una precedente versione

dell'articolo, se il riferimento vada inteso alla retribuzione Idi posizione nella sua interezza o solo

alla parte variabile del predetto emolumento. In tale ultimo!c~o, la riassorbibilità sarebbe di fatto

molto limitata, di non facile attuazione e comunque avverrebpe ,n un arco di tempo molto diluito.

Più in generale, al fine di quantificare gli oneri contrattualf c~sì come individuati al punto 1, si

rende necessaria una integrazione della relazione tecnica nel~a quale vengano date indicazioni circaI

le modalità con le quali sarà effettuato il raffronto stipendi~le (sull'intero trattamento o attraverso

3

\'1 "'(;- ,

una analisi per singole voci) e opportune stime empi ed i modi d

riassorbimento del maggior trattamento mantenuto da ati.

3. Con l'occasione si ravvisa la necessità di quantificare li oneri derivanti dalla istituzione del

~\predetto ruolo, le Arpa sono legittimate, comunque, a pr1vvtdere con oneri a carico del propriobilancio.

Si rileva in proposito che l'art. 5 dell'ipotesi di accordo se~br~ disciplinare materia non conferente

all'oggetto specifico della stessa, intervenendo in un c~po riservato al contratto collettivo

nazionale dell'area III e condizionando lo stesso potere regofan1entare delle Agenzie.

4

M°-O:u~oi

C.C. 2 I

La

N.12/CONTR/CL/O5 a

SEZIONI ~ITE IN SEDE DI CONTROLLO

III COLLEGIO

Nelle adunanze del 30 marzo e del 14 aprile 2005 ha approvato il seguente referto al

Parlamento avente ad oggetto la valutazione non positiva sulla quantificazione degli oneri e

sulla relativa sostenibilità degli accordi collettivi nazionali concernenti i medici di medicina

generale, i medici specialisti ambulatoriali interni e altre professionalità sanitarie.

Le Sezioni riunite, composte dai seguenti magistrati:

PRESIDENTI di SEZIONE: dotto Rosario Elio BALDANZA

CONSIGLIERI: dotto Maurizio MELONI, dotto Laura DI CARO, dott.,dotto Paolo NERI, dotto Mario FALCUCCI, dottoGiuseppe COGLIANDRO, dotto Adolfo DEGIROLAMO, dotto Gaetano D'AURIA, dotto CarloCHIAPPINELLI, dotto Simonetta ROSA, dotto GemmaTRAMONTE, dotto Ennanno GRANELLI, dotto RenzoLIBERA TI, dotto Gabriele AURISICCHIO, dottoMaurizio PALA, dotto Fabio VIOLA, dotto Mario NISPILANDI, dotto Giovanni MARROCCO, dotto EnricoFLACCADORO, dotto Giorgio CANCELLIERI, dottoVincenzo PALOMBA (relatore);

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PRIMI REFERENDARI: dotto Cinzia BARISANO, dotto Quirino LORELLI, dottoLuisa D'EVOLI (relatore);

REFEREND ARI: dotto Rosa FRANCA VIGLIA;

VISTO il decreto legislativb 30 marzo 2001, n. 165;

VISTO l'art. 52, comma 217, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nella parte in

cui prevede che con accordo irl sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo

Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, è disciplinato il

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procedimento di contrattazione collettiva relativo agli accordi con il pe~~n'?IJ~~:?~:~1~::,l'::.;:;' -.~~~:"'. /'convenzionato con il Servizio sanitario nazionale tenendo conto di quanto previsto dag1i, =:-r

articoli 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 419 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;

VISTE l'ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i

medici di medicina generale ai sensi dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 e l'ipotesi di

accordo per la disciplina dei rapporti con i medici specialisti ambulatoriali interni ed

altre professionalità sanitarie ambulatoriali (biologi, chimici, psicologi) ai sensi dell'art.

48 della legge n. 833 del 1978 e dell'art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992, sottoscritte

rispettivamente in data 20 gennaio 2005 e 9 febbraio 2005 e pervenute alle Sezioni

riunite della Corte dei conti in data 17 febbraio 2005, ai sensi dell'art. 5, comma 4,

dell'accordo tra Governo, Regidni e Province autonome di Trento e di Bolzano del 23

luglio 2003 sulla disciplina del procedimento di contrattazione collettiva per il rinnovo

~

degli accordi con il personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale;

VISTA la deliberazione n. 8/contr./C.L./05 del lO marzo 2005, con la quale le

Sezioni riunite in sede di controllo di questa Corte hanno reso, nell'adunanza del 3

marzo 2005, certificazione non positiva allo stato degli atti sulle ipotesi di accordo

citate;

VISTA la nota del 16 marzo 2005 con cui la SISAC ha inviato alla Corte dei

conti la documentazione relativa alle iniziative assunte a seguito delle valutazioni

espresse dalla Corte medesima nella deliberazione n. 8 del 2005;

VISTA l'intesa sancita il 23 marzo 2005 con la quale la Conferenza permanente

per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ha

reso esecutivi gli accordi collettivi per la medicina generale e per la specialistica

convenzionata;

VISTE le comunicazioni! del 23 marzo e del 7 aprile 2005, con le quali sono

state convocate le Sezioni riunite in sede di controllo di questa Corte rispettivamente per

i giorni 30 marzo e 14 aprile 2005;

UDITI i relatori, Cons. Vincenzo Palomba e I Ref. Luisa D'Evoli;

DELIBERANO

il seguente referto al Parlamento, ai sensi dell'art. 5, comma 6, dell'accordo

Stato-Regioni del 24 luglio 2003 citato in epigrafe, in ordine alla quantificazione degli

2

oneri derivanti dai contratti in oggetto e alla relativa sostenibilità

conto della complessiva situazione finanziaria del Servizio sanitario nazionale.

* * *

1. In data 16 marzo 2005, a seguito delJa certificazione non positiva, allo stato

degli atti, delle ipotesi di accordo indicate in epigrafe, deliberata dalle Sezioni riunite

della Corte dei conti, nell'adunanza del 3 marzo 2005, con le motivazioni di cui al

rapporto depositato il lO marzo 2005, la SISAC ha inviato, ad integrazione della

originaria relazione tecnica, una nuova relazione e la nota del Comitato di settore in

risposta alle osservazioni formulate dalla Corte.

A seguito di tali iniziative la Corte è ora chiamata a riferire al Parlamento sulla

definitiva quantificazione dei costi derivanti dalle ipotesi di accordo in epigrafe, sulla

loro copertura finanziaria e sulla loro compatibilità con gli strumenti di

programmazione e di bilancio ai sensi dell'art. 5, comma 6, dell'accordo Stato-Regioni

del 24 luglio 2003 che, a seguito dell'art. 52, comma 27, della legge 27 dicembre 2002,

n. 289, ha definito il procedimento di contrattazione collettiva per il personale

convenzionato con il Servizio sanitario nazionale.

* * *

2. Occorre, al riguardo, premettere che la SISAC (Struttura interregionale sanitari

convenzionati) -istituita dall'articolo 52 comma 27 della legge 289/2002 (legge

finanziaria 2003) e costituita da rappresentanti regionali nominati dalla Conferenza dei

presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano, nonché dai

rappresentanti dei Ministeri dell' economia e delle finanze, del lavoro e delle politiche

sociali e della salute, designati dai rispettivi Ministri. -costituisce la nuova delegazione

di parte pubblica per il rinnovo degli accordi riguardanti il personale medico

convenzionato.

La sua istituzione si inquadra nelle modifiche apportate dalla legge n.3 del 2001 al

titolo V della parte seconda della Costituzione -che ha configurato la tutela della salute,

materia di legislazione regionale concorrente -e risulta coerente con la nuova è1isciplina

delle relazioni sindacali e le nuove procedure della contrattazione collettiva nel pubblico

3

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',-:>~,,~ ;/,,~.Sotto tale ultimo aspetto -disciplinato, ai sensi del citato art. 52 della legg~~:ty

finanziaria per il 2003, nell'accordo Stato-Regioni del 23 luglio 2003 -si segnalano il

ruolo attribuito alla nuova istituzione di rappresentante negoziale dell' amministrazione,

chiamata ad agire sulla base di diretti ve elaborate dal Comitato di settore competente

per il comparto sanità e la defInizione di un diverso controllo da parte della Corte dei

conti con la eliminazione della autorizzazione governativa alla sottoscrizione del

contratto (e della conseguente registrazione) sostituita dalla nuova e diversa attribuzione

della certificazione della attendibilità dei costi contrattuali e della loro compatibilità con

gli strumenti di programmazione economica e di bilancio.

L'attribuzione alle Sezioni riunite della Corte dei conti del compito di certificare

gli oneri contrattuali introduce una forma di verifica analoga a quella prevista per il

personale delle pubbliche amministrazioni all'interno di una visione complessiva della

intera spesa del personale del settore sanitario e di una ricostruzione degli andamenti

finanziari e della sostenibilità dei costi relativi.

~* * *

3. Le ipotesi di accordo indicate in epigrafe disciplinano il rapporto di lavoro dei

medici di medicina generale, dei medici specialisti ambulatoriali interni e delle altre

professionalità sanitarie ambulatoriali (biologi, chirtrici, psicologi) per il triennio

economico 2001-2003 e per il biennio normativo ed economico 2004-2005 in un quadro

legislativo di riferimento in via di cambiamento per effetto della legge costituzionale n.

3 del 2001.

In tale contesto, che vede, da una parte, un servizio sanitario nazionale garante dei

livelli essenziali di assistenza su tutto il territorio nazionale, e, dall'altra, sistemi

regionali peculiari nella organizzazione e nelle responsabilità del servizio, il Comitato di

settore, con l'atto di indirizzo del 5 maggio 2004, si proponeva -in armonia con le

innovazioni del Piano sanitario nazionale 2003-2005 e con gli indirizzi contenuti

nell'accordo Stato-Regioni del 29 luglio 2004 -di favorire la rivalutazione della

medicina del territorio, la continuità dell' assistenza, la presa in carico dell "utente, il

governo dei processi assistenziali e l'affermazione generalizzata del lavoro integrato dei

4

iz(OII. ~)I I\ .." \

,,:.\medici e dei professionisti, anche con le strutture sociali, in un' ottica in cui all'

viene riservato un ruolo di azione solo per le patologie che richiedono ricovero.

Assieme alla realizzazione di tale finalità, si intendeva avviare un processo che

vedesse progressivamente ridursi l'incidenza della parte automatica del compenso a

favore del raggiungimento di obiettivi e risultati di salut~ e gestione, definiti e finanziati

a livello regionale e aziendale.

Per il rinnovo, il Comitato proponeva, per il triennio 2001-2003, il recupero non

montante dell'inflazione programmata (4,8% + 0,99%), da erogarsi come importo

forfetario per arretrati una tantum in tre quote, e il riconoscimento, per il biennio 2004 -'-

2005, di un incremento pari al tasso di inflazione programmato dei due anni (1,7% e

1,5%) definito in sede di documento di programmazione economico-finanziaria.

L'atto di indirizzo così fomlulato veniva approvato dal Governo in data 16 luglio

2004.

4. Nel merito l'accordo nazionale -in linea con il nuovo sistema di contrattazione

collettiva articolato su più livelli (nazionale, regionale e aziendale) -individua le

garanzie per i cittadini; il ruolo, il coinvolgimento dei medici nell'organizzazione

sanitaria e le relative responsabilità; i servizi erogati per assicurare i livelli essenziali e

le compatibilità economiche. I

Si identificano come obiettivi di carattere generale l'impegno a costruire e

garantire su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali di assistenza nella logica della

continuità e della presa in carico del paziente per giungere all'auspicato equilibrio tra

territorio ed ospedale.

Vengono a tal fme previste la realizzazione, in ambito distrettuale e territoriale, di

una rete integrata di servizi finalizzata all' erogazione delle cure primarie e la

costituzione, in via sperimentale, di strutture operative complesse organizzate in sede

unica in un quadro di unità programmatica e gestionale del territorio di ogni azienda

così come definita dall'intesa Stato-Regioni del 29 luglio 2004.

Strettamente collegata a tali strumenti risulta la nuova struttura del compenso che

si articola in una quota capitaria ponderata (fmo al 70% del compenso) negoziata a

livello nazionale e una quota (30% del compenso) legata agli obiettivi e alle prestazioni

definite in sede di programmazione regionale e aziendale.

5

.~:\\ t:"\~,\",\.Di particolare rilievo risulta infine la costruzione ~ella quota capitaria

i

per assistito, per i medici di assistenza primaria, e delte quote orarie, per il restante

personale medico, che, accorpando le voci retributive de~nite nei precedenti accordi ini

una quota fissa, consente la definizione di incrementi co,trattuali certi e uguali per tutti

i medici tale da evitare derive che, in relazione alle divetse basi retributive, potrebbero

discendere dall' applicazione di meri incrementi percen~i.

~

5. Ai fini delle valutazioni di competenza, Ques1 Sezioni riunite, nella citata

deliberazione n. 8 del 3 marzo 2005 di certificazione non positiva allo stato degli atti, se

da una parte hanno riconosciuto la coerenza degli increm nti contrattuali con i parametri

fissati per il restante personale pubblico dagli strumenti d~ programmazione economico-

finanzaria -considerato che gli aumenti stimati corrisJondono ai tassi di inflazione

programmati e che, a differenza del personale Co1attualizzato, non sono stati

riconosciuti recuperi sull'inflazione reale (0,32% per il 2001 e 0,52% per il biennio

2002-2003) -, dall'altra, hanno tuttavia rilevato la ntn esaustività del criterio di

Quanti~~~~one ~egli .oneri contrattuali adottato dalla SISAC e la non dimostrata

sostembIlItà deglI stesSI. Il

La mancanza di una puntuale analisi quantitativa ti singoli istituti normativi ed

economici non consente, infatti, una attendibile rappre entazione dei costi finanziari

complessivi derivanti dal contratto né una completa v lutazione della neutralità, in

tenniili finanziari, delle modifiche alla struttura del compenso.

Con riferimento invece alla compatibilità finanziaria, le Sezioni riunite -

richiamando la propria consolidata giurisprudenza -hanno eccepito l'incertezza della

copertura finanziaria degli oneri contrattuali sotto il ~rofilo della compatibilità e

sostenibilità degli stessi con i vincoli di bilancio. I

5.1. A seguito della certificazione non positiva del1corte dei conti, la SISAC ha

ritenuto opportuno redigere ed allegare una nuova reI ione tecnica di compatibilità

finanziaria ed economica, integrativa della precedente s heda, nella quale ha fornito

ulteriori chiarimenti sulla struttura dei compensi dei medici dell' area della sanità

convenzionata, e, con nota del 15 marzo 2005, ha chielsto al Comitato di settore di

fornire elementi ed assicurazioni circa la copertura finanziaria degli oneri contrattuali in

6

,IZ}\'j1r 19\

esame e sulla loro compatibilità con gli equilibri finanzir delle aziende e degli e~~~"""':;-).'/

icomparto sanità. 1 "'~";...:Y

Il Comitato di settore, con nota del 16 marzo 2005 -pur condividendo le

preoccupazioni, parzialmente attenuate dalle ipotesi di quantificazione del fondo

sanitario nazionale 2005, relativamente alla complessiva situazione finanziaria del SSN

e concordando circa l'opportunità di riferire al Parlament in ordine alla quantificazione

e sostenibilità degli oneri derivanti dagli accordi in e ame -ha ritenuto comunque

necessario garantire ai professionisti convenzionati il pre isto adeguamento contrattuale

e si è assunto la responsabilità della copertura de. relativi costi, da porre, di

conseguenza, direttamente a carico dei bilanci regionali.

6. Riscontro dell'attendibilità della uantificazio e dei costi contrattuali.

Ai fini delle valutazioni di compatibilità econo ica e finanziaria degli oneri

derivanti dalle ipotesi di accordo in oggetto, la Cort ribadisce che il giudizio di

compatibilità postula innanzi tutto una valutazione sulla a endibile quantificazione degli

onerI. ~Sotto questo profilo, queste Sezioni riunite riteng no non complete le relazioni

tecniche e le numerose note integrative prodotte dalla ISAC circa la quantificazione

dei costi relativi ai benefici riconosciuti dagli accordi all' same"

Pur condividendo le difficoltà connesse alla dive sa articolazione, rispetto alle

retribuzioni del personale dipendente, dei compensi de" medici dell'area della sanità

convenzionata (strutturata in quote capitarie e quote orari oltretutto non omogenee con

quelle disciplinate nei precedenti contratti), la tecnica d quantificazione adottata non

consente di evidenziare gli effetti finanziari derivanti alle ipotesi di rinnovo degli

accordi da porre poi a confronto con le disponibilità quant"ficate dal Comitato di settore.

La relazione tecnica di accompagnamento (identic per i due accordi nella parte

più squisitamente tecnica) adotta, infatti, un criterio che uove dalla stima delle risorse

necessarie (fabbisogno) per la corresponsione a tutti gli operatori della medicina

convenzionata di miglioramenti retributivi analoghi a que li già riconosciuti al personale

contrattualizzato.

In tale sede il Comitato di settore, nel definire un 4uadro di riferimento per tutta

l'area del personale, ha ricostruito il monte compensi rel~tivo all'anno 2000, ~u dati di

7

competenza e al netto delle competenze aggiuntive reg onali, sulla base dei

versati da tutti i medici (compresi i pediatri) all'ente di p evidenza Enpam.

A tale base è stata applicata una percentuale di i cremento pari alla somma del

tasso di inflazione programmato per ciascuno degli anni 2001-2003 (4,80%) con

l'aggiunta dello 0,99% relativo all'accordo tra Governo e Organizzazioni sindacali del

4 febbraio 2002. Il monte compensi così detenninato è tato poi incrementato del tasso

di inflazione programmato per gli anni 2004 e 2005, p i, rispettivamente, all'1,7% e

all' 1,5%.

Al fine di trasformare tali risorse in quote fisse e wtiformi per tutti i medici è stato

necessario, in primo luogo, accorpare le attuali voci r tributive in una nuova quota

capitaria e oraria forfetaria e in secondo luogo trasfo are l'ammontare destinato ai

rinnovi contrattuali in aumenti a quota certa e uguale per tti i medici convenzionati.

Tale procedura, pur idonea a definire incrementi c ntrattuali teorici uniformi, non

consente tuttavia di dar conto dell' onere finanziario effett vo derivante dal contratto.

Manca, infatti, una ricostruzione che, a partire al testo negoziale, attraverso

l'analisi quantitativa dei singoli istituti normativi ed ec nomici, ed in particolare delle

disposizioni che definiscono il trattamento economico, d"a conto degli effetti finanziari

derivanti dall'ipotesi di rinnovo dell'accordo. E ciò 110 scopo di consentire, nel

raffronto con il monte compensi assunto a base di calcol così come incrementato delle

percentuali indicate dal Comitato di settore, da un lato la valutazione della neutralità, in

termini finanziari, delle modifiche alla struttura del com enso e dall' altro la copertura

degli effettivi incrementi contrattuali con le risorse indica e dal Comitato di settore.

La SISAC ha inoltre limitato l'esposizione agli one .diretti e a regime omettendo

da un lato gli oneri riflessi a carico delle aziende, ritenuti per giurisprudenza costante di

queste Sezioni riunite oneri contrattuali, e dall'al o l'indicazione dell'impatto

finanziario complessivo sui bilanci regionali degli effettiv incrementi 2001-2006.

Non risulta a tal fine esaustiva la nota integrativa r lativa alla situazione di cassa,

inviata dalla SISAC il lo marzo 2005, che, da un lato, on quantifica esattamente gli

oneri derivanti dall'incremento della aliquota di compe enza dell'EMPAM, cresciuta

rispetto al 2000 di circa due punti percentuali, e che, all'altro, non considerando il

trascinamento degli oneri 2004 e 2005 sugli esercizi suc essivi, offre una visione solo

parziale del fenomeno indicato. Sulla base dei dati forniti, il costo effettivo degÌi accordi

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convenzionali risulterebbe, infatti, nettamente superiore ~i 1.119 milioni di::;:.:;;...

dalla SISAC, attestandosi a oltre 1.470 milioni. I ~~

Non risultano a tal fine esaustivi nemmeno i chi~menti prodotti dalla SISAC in

data 16.marzo 2005: c~e, pur e~i~enzi~~o una leggera! ttostima de~l,i ar:etr.ati e d~gli

aumenti contrattualI rIguardantI I medICI e dando atto ella neutralItà, m VIa teorIca,

della nuova struttura del compenso, non offrono ulteri ri elementi che consentano di

ritenere attendibili le stime degli oneri derivati dagli accordi in esame.

7. Valutazione di com atibilità finanziaria de li oneri contrattuali.

Queste Sezioni riunite, pur confermando, in c erenza con la giurisprudenza

consolidata (v., tra le tante delib., Sez. riun. n. lO del 20 2), il concetto di compatibilità

finanziaria intesa come corretta individuazione delle ti nti di finanziamento idonee a

supportare il costo dei rinnovi contrattuali relativi al per~onale, all'interno di un quadro

di sostenibilità dei bilanci delle singole amministrazioni, pon possono non prendere atto,

~\nella fattispecie, delle modifiche apportate dalla legge n.f Il del 2004 (legge finanziaria

2005) al finanziamento della spesa sanitaria, cui concorr lo Stato per 88.195 milioni di

euro per il 2005 (89.960 per il 2006 e 91.759 per il 2007)

L'accesso al finanziamento integrativo, rispetto ~ livello definito in sede di

accordo Stato~Regioni dell'8 agosto 2001, si coniug, infatti ad un'assunzione di

responsabilità maggiore e più precisa da parte delle Re~ioni che, previa stipula di una

intesa con lo Stato, assumono specifici adempimenti ~ fini del contenimento della

dinamica dei costi tra i quali risulta di particolare rilievo f Obbligo di garantire in sede di

programmazione l'equilibrio economico-finanziario d lle proprie aziende ed enti

sanitari, realizzare forme di verifica trimestrale della coe enza degli andamenti con gli

obiettivi e prevederedi indebitamento netto delle pubbliche Frninistrazioni

l'obbligatorietà dell'adozione di misure per la riconduzi9ne in equilibrio della gestione,

ove si prospettassero situazioni di squilibrio.

Tali impegni, formalizzati nell'intesa firmata in se e di Conferenza Stato-Regioni

del 23 marzo 2005 e previsti a partire dal 2005, si co locano su una linea diretta a

garantire in via prioritaria l'equilibrio generale del sis ema mediante misure volte a

realizzare recuperi interni di efficienza ed assicurare l'a propriatezza delle prestazioni

(monitoraggio della spesa sanitaria, razionalizzazione d lla rete ospedaliera è vincolo

alla crescita dei costi di produzione).

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La possibilità riconosciuta dalla legge n. 311 del 004 alle Regioni di ric~J_..

nella propria autonomia, alla leva fiscale al fine del ris etto dell' equilibrio economico

finanziario e per la copertura dei disavanzi di gestione accertati o stimati nel settore

sanitario costituisce, in sostanza, una misura reSiduall di salvaguardia del sistema,

idonea a garantire la continuità del servizio e gli standa ds di prestazioni concordate e,

pertanto, non esime da una analisi volta a verificare la c erenza degli oneri contrattuali

con gli andamenti generali della spesa sanitaria in un qtfadro programmatico regionale

in linea con gli obiettivi di indebitamento netto delle amn/inistrazioni pubbliche.

Alla

luce di un sistema così delineato, una co~etta applicazione dell'art. 48,

comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 impone, pertant~, s~condo un orientamento ormai

consolidato della giurisprudenza di queste Sezioni riuni~e, l'onere, a carico della parte

pubblica, di dimostrare, in modo attendibile e docume~tato, la sostenibilità dei costi

contrattuali sia pure facendo ricorso ad analisi, dati stati~tici, elaborazioni e proiezioni

dei dati desumibili dai documenti contabili.

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In tale logic~ spetta in primo luogo al comitatt di settore, nella specie alla

Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Provnce autonome, il compito di

individuare nell'ambito delle disponibilità dei bilanci deg i enti di cui all'art. 48, comma

2, del d.lgs. n. 165 del 2001 le risorse necessarie per i ri ovi contrattuali e dimostrarne

la sostenibilità, mentre spetta al Governo, nell' ambito elle proprie responsabilità, la

valutazione della coerenza delle indicazioni contenut nell'atto di indirizzo con i

parametri di compatibilità economica previsti nei d cumenti di programmazione

economico- finanziaria.

Spetta, infine, alla SISAC il compito di condurr1le trattative nei limiti delle

compatibilità economiche e finanziarie così individuate e di quantificare i relativi oneri,

diretti ed indiretti, derivanti dall'applicazione del contratt .

7.1. Ciò premesso, nelle ipotesi in esame, il Coritato di settore si limita ad

indicare in valori assoluti l'entità degli incrementi retrib,tivi annui in ragione dei tassi

di inflazione programmati e, anche nella nota trasmess~ a seguito della certificazione

non positiva allo stato degli atti, non produce ulte~ori elementi, ma, ritenendo

lO

necessario ai professionisti convenziona i il previsto

contrattuale, si assume la responsabilità della copertura dei relativi costi, da

conseguenza, direttamente a carico dei bilanci regionali.

A prescindere dai profili attinenti alla non esaust va quantificazione degli oneri

contrattuali che non consente una attendibile valutazione della compatibilità finanziaria,

manca soprattutto da parte del Comitato di settore a corretta individuazione dei

parametri su cui fondare la sostenibilità degli oneri che, nella nuova cornice disegnata

nel settore dagli accordi dell'8 agosto 2001 e del 23 arzo 2005, debbono trovare

copertura all'interno delle risorse destinate al finanziame to della sanità.

E' vero, come in alcuni casi affermato dalla e, che una situazione di

disavanzo, anche consolidata nel tempo, non è di pe sé ostativa al rinnovo della

contrattazione per aumenti retributivi in linea con i t si di inflazione programmati,

come nel caso in esame, ove non risulta essere stato riconosciuto il recupero del

differenziale tra l'inflazione programmata e l'inflazion reale, accordato, invece, al

personale pubblico. Ciò, tuttavia, vale allorché vengano ate, da parte di tutti i soggetti

coinvolti nel procedimento di contrattazione, ciascun per la propria competenza,

assicurazione e contezza, anche sulla base di stime prude iali, che i bilanci previsionali

dell' esercizio su cui vengono a gravare gli oneri contrattazione consentano

l'acquisizione di risorse tali da permettere -sull ase di precise politiche di

contenimento della spesa e/o di miglioramento delle vo i di entrata -la sostenibilità

degli oneri stessi e la riassorbibilità, anche graduale, dei .savanzi pregressi.

In siffatte situazioni non è ovviamente tic. esta una puntuale analisi

sull'andamento dei singoli bilanci, ma la ricostruzion di un complessivo scenario

evolutivo dei conti dell'intero settore, attraverso la cQS ione di indicatori che diano

conto dei margini di flessibilità gestionale, del grado i autonomia finanziaria, del

livello di dipendenza da trasferimenti erariali, della Cafp ità degli enti di implementare

risorse proprie, dell'incidenza della spesa per il person e sulla spesa corrente, della

possibilità concreta di recuperi di efficienza e produttivi' attraverso una complessiva

politica del personale.

garantire

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7.2. Nella fattispecie, pertanto, una Valut~O t di sostenibilità non può

prescindere dagli esiti che il monitoraggio della spesa s .taria ha dato in termini di

tenuta del patto di stabilità in materia sanitaria con l' cordo dell' 8 agosto 2001. A

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questo riguardo, come la Corte ha già sottolineat~ ella Relazione sulla

finanziaria delle Regioni a statuto ordinario per gli .rm 2002-2003 (delib. Sez. auto

9/2004), le verifiche del tavolo tecnico di monitoragg~o I ella spesa sanitaria non hanno

consentito l'erogazione dell'integrazione dei finanzi;e ti per il 2001 e per il 2002 a

tutte le Regioni, molte delle quali, peraltro, sono s te dichiarate adempienti al patto

dell' 8 agosto 2001 dietro dimostrazione della cope a dei disavanzi sanitari 2001 e

2002 con risorse di competenza dell' esercizio successi o.

Secondo i dati della Corte, ad oggi, il disavanz r gionale in1putabile alla sanità

per gli anni 2001-2003 ammonta ad oltre Il,1 miliar i d euro, a copertura dei quali lo

Stato ha riconosciuto nella legge finanziaria 2005 (art. 1, omma 164, della legge n. 311

del 2004) un contributo alle Regioni di 2 miliardi d. e o per l'anno 2005, di cui 50

milioni di euro finalizzati al ripiano dei disavanzi de la egione Lazio per l'anno 2003

derivanti dal finanziamento dell'Ospedale "Bambino es ".

Con riferimento all'esercizio 2004, in attesa deg i e iti del tavolo di monitoraggio,

il risultato di contabilità nazionale relativo alle e sanitarie (1ST A T), pur

scontando l'incidenza solo di una parte degli oneri d riv ti dalla chiusura dei rinnovi

contrattuali, indica spese correnti superiori a 87.232 'li ni di euro a fronte di 80.423

milioni di euro di entrate correnti.

I dati di preconsuntivo relativi al quarto trimestr 2 04, trasmessi dalle Regioni al

Sistema informativo sanitario e già peraltro disponi ili presso la Conferenza Stato-

Regioni, evidenziano, per l'anno 2004, una spesa co pl ssiva pari a 88.934 milioni di

euro a fronte di risorse complessive del sistema, m rensive delle entrate reperite

localmente dalle regioni, pari a 85.484 milioni di eur, on un disavanzo, pertanto, di

3.530 milioni di euro. Il

Come inoltre confermato in occasione della rec nt audizione del Ministro della

salute tenuta presso la V Commissione permanente elI Camera dei deputati, i costi

relativi all'esercizio 2004 non comprendono i costi reI tiv al rinnovo del contratto della

dirigenza (bienni economici 2002-2003 e 2004-2005) e uelli relativi al personale del

comparto per il biennio 2004-2005.

Al di là dei dati e delle informazioni rinvenibili el' ambito dei principali sistemi

informativi pubblici, ad oggi non confortanti, si ritien , i ogni caso, non ulteriormente

rinviabile l'impegno a rendere disponibili per l orte effettive e v~rificabili

informazioni in base alle quali costruire indici signifi at vi in ordine alla sostenibilità

12

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finanziaria degli effetti di natura economica dei singoli crntratti,

fare riferimento alla sola quantificazione delle ris~rs~. Tanto più che, nella nuova

cornice disegnata dall'accordo Stato-Regioni del 23 rparfo 2005, in armonia con quanto

stabilito dalla legge finanziaria 2005, risulta ora ulterionpente implementata l'attività di

monito raggio della spesa sanitaria rispetto agli origin~i indirizzi al riguardo fissati

dall' accordo dell' 8 agosto 2001 e successivamemte I integrati nelle annuali leggi

finanziarie. I l

In tale direzione sarebbe opportuno acquisire dAti Jerti circa l'accantonamento nei

bilanci preventivi degli enti del comparto sanitario de[le ~isorse necessarie per sostenere

i rinnovi contrattuali non ancora stipulati (CCNL dell'ar ta della dirigenza, bienni 2002-I b.. 42003 e 2004-2005; CCNL del personale del comp~o del SSN, lenrno 200 -2005;

accordo relativo ai medici pediatri di libera scelta~ ~ esiti delle verifiche circa il

rispetto degli adempimenti già previsti nella vigentel lefislazione e quelli contemplati

nell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, unitamefte all'attivazione di un serio

monitoraggio degli andamenti della spesa derivante ~ rinnovi contrattuali, tenuto

conto del fatto che le spese del personale si innes~o in un complesso quadro

caratterizzato da ricorrenti squilibri gestionali. l i I I

* * *

Nei sensi sopra esposti sono le valùtazioni che hanno determinato la Corte a

deliberare certificazione non positiva e a riferire al patl+ento sulla quantificazione dei

costi contrattuali e sulla loro compatibilità finanziarir ed economica dell'accordo

collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i rpedici di medicina generale ai

sensi dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 e dell'ipot~si 1i accordo per la disciplina dei

rapporti con i medici specialisti ambulatoriali interni e~ altre professionalità sanitarie

ambulatoriali (biologi, chimici, psicologi) ai sensi d~ll'/irt. 48 della legge n. 833 del

1978 e dell'art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992. Il

* * *

A norma dell'art. 5, comma 6, dell'accordo Stato-~egioni del 24 luglio 2003, la

Corte dispone l'invio del presente referto al Presidente d~l Senato della Repubblica e al

Presidente della Camera dei deputati. I I

Il referto è anche trasmesso: i i

13

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( """.' .",.i:,-,!

q~', i

\."'~'al Presidente della Conferenza dei rre~identi delle Regioni e

Province autonome, al Presidente del C4mi~to di settore e al".-~

~ I ~ V...'"'c~

della SISAC;

eventuali iniziative di cui all'art. 61 del 4.lg~. n. 165 del 2001.

* * *

Così deliberato in Roma nelle adunanze del 30 ,,",~o e del 14 aprile 2005

I Relatori

Cons. vr~~~~~~~~~~a

I Ref. Luisa P'Evoli

?~tJC..J!J

Depositata in Segreteria il 1 9 n PRo 2005

1.1.

I I 111 Presidente

Preso Sek. Rosario Elio Baldanza

GioFil - Banca Dati Sanitaria Farmaceutica

http://www.giofil.it/ [06/05/2005 12.48.58]