Corte dei Conti · CONSULENZA RICERCA E STUDIO ... di cui la prima è riferita alla disamina della sana gestione finanziaria e la seconda ... Ferrara e Modena,

Corte dei Conti

Sezione Regionale di Controllo per l'Emilia Romagna

Bologna

“LA GESTIONE E L’ATTUAZIONE DELLA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO PER

L’ANNO 2005 DEI COMUNI DI BOLOGNA, FORLÌ, MODENA, PARMA E FERRARA,

CON PARTICOLARE RIGUARDO A QUELLA PARTE DELLA SPESA CORRENTE

RELATIVA AD INCARICHI DI STUDIO E DI CONSULENZE AFFIDATI AD

ESTRANEI ALL’AMMINISTRAZIONE (RELAZIONE AI RISPETTIVI CONSIGLI

COMUNALI)”

Deliberazione n. 84 /2007/G

Bologna, 20 dicembre 2007

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a cura di:

Referendario Maria Teresa D’Urso (relatore)

Dott. Giovanni Gastaldello

Sig. Francesco Gioveni

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INDICE

1 PREMESSA E NOTE METODOLOGICHE ........................................................................ 4

2 QUADRO DI SINTESI................................................................................................ 5

3 PRINCIPI GENERALI DELL’ORDINAMENTO CONTABILE DEGLI ENTI LOCALI ................... 16

3.1 L’ORDINAMENTO CONTABILE............................................................................. 16

3.2 IL PATTO DI STABILITA’ .................................................................................... 21

3.3 I VINCOLI DELL’INDEBITAMENTO....................................................................... 25

4 L’ESAME DELLE GESTIONI DEI COMUNI.................................................................... 28

4.1 COMUNE DI BOLOGNA ...................................................................................... 28

4.2 COMUNE DI FERRARA ....................................................................................... 32

4.3 COMUNE DI FORLI’ ........................................................................................... 36

4.4 COMUNE DI MODENA........................................................................................ 40

4.5 COMUNE DI PARMA .......................................................................................... 44

4.6 TABELLA E GRAFICI.......................................................................................... 48

5 BREVI CENNI SUI PRINCIPI E SULLE DISPOSIZIONI RELATIVE AGLI INCARICHI DI

CONSULENZA RICERCA E STUDIO ................................................................................. 54

6 ESAME DEGLI INCARICHI DI CONSULENZA, RICERCA E STUDIO ATTIVATI DAI COMUNI 63

6.1 COMUNE DI BOLOGNA ...................................................................................... 63

6.2 COMUNE DI FERRARA ....................................................................................... 79

6.3 COMUNE DI FORLI’ ........................................................................................... 90

6.4 COMUNE DI MODENA.......................................................................................104

6.5 COMUNE DI PARMA .........................................................................................116

7 APPENDICE ..........................................................................................................132

7.1 DELIBERA N. 6/CONTR/05................................................................................132

7.2 DELIBERA N. 4/AUT/2006.................................................................................143

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1 PREMESSA E NOTE METODOLOGICHE

La Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti dell’Emilia-Romagna, con la

deliberazione n. 2/2006 del 16-22 dicembre 2005 e del 17 gennaio 2006, ha approvato il

programma del controllo sulla gestione per l’anno 2006 in cui è stato inserita l’indagine

concernente “La gestione e l’attuazione della programmazione di bilancio per l’anno 2005 dei

Comuni di Bologna, Forlì, Modena, Parma e Ferrara, con particolare riguardo a quella parte

della spesa corrente relativa ad incarichi di studio e di consulenze affidati ad estranei

all’Amministrazione (relazione ai rispettivi Consigli comunali)”.

L’indagine rientra nell’ambito delle attività affidate alla Corte di Conti dalla legge n. 20

del 1994 e confermate, recentemente, dalla legge n. 131 del 2003 (cd. legge La Loggia).

La predetta legge individua, tra gli oggetti specifici di verifica da parte delle Sezioni

regionali di controllo della Corte dei Conti la sana gestione finanziaria degli Enti locali, con

particolare riguardo al rispetto degli equilibri di bilancio in relazione al patto di stabilità interno

ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea.

L’indagine che ha riguardato i comuni capoluogo, individuati tra quelli della regione

Emilia Romagna con il maggior numero di incarichi affidati ad estranei, è suddivisa in due

parti, di cui la prima è riferita alla disamina della sana gestione finanziaria e la seconda

all’analisi delle spese per incarichi di studio e consulenze.

Per la elaborazione del referto sono stati presi in esame i conti consuntivi relativi

all’esercizio 2005 ed approvati nell’anno 2006, avvalendosi di indicatori omologhi ritenuti più

significativi, sia per la parte dell’entrata che per la parte della spesa; in ordine alle spese per

incarichi di studio e consulenze si è provveduto ad inviare un apposito questionario alle

amministrazioni comunali interessate.

Il controllo si è svolto nello spirito collaborativo esposto dalla legge La Loggia e, lungi

dal costituire un’ingerenza nell’attività degli Enti locali, si pone l’obiettivo di offrire agli stessi

elementi di valutazione e di confronto, al fine di contribuire alla realizzazione di

un’amministrazione sempre più efficiente ed efficace, oltrechè economica.

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2 QUADRO DI SINTESI

L’indagine, come già chiarito, ha riguardato alcuni comuni capoluogo individuati

secondo il criterio del maggior numero di incarichi affidati a soggetti estranei

all’amministrazione.

Nella sistematica della presente relazione una breve parte introduttiva è stata dedicata

all’ordinamento contabile dei Comuni ed alle regole che lo disciplinano, al fine di offrire ai

componenti dei Consigli comunali, cui il referto è indirizzato, un quadro sintetico delle norme

che disciplinano la formazione del bilancio e la composizione degli elementi posti a base

dell’intero ciclo della gestione finanziaria.

Vengono ivi fornite indicazioni relative al principale strumento della gestione, il Piano

Esecutivo di Gestione (PEG), alla sua costruzione ed al rilievo che esso assume nell’ambito

della programmazione. Sempre ai fini di una corretta e quanto più possibile completa

informazione, si è fatto cenno alle tematiche riguardanti i vincoli di indebitamento ed il patto di

stabilità, al rispetto del quale sono costantemente rivolti interventi del legislatore.

Per la elaborazione del referto sono stati presi in esame i conti consuntivi relativi

all’esercizio 2005 ed approvati nell’anno 2006 e sono stati predisposti appositi questionari

avvalendosi di alcuni indicatori sia per la parte dell’Entrata che per la parte della Spesa.

Sul versante dell’ ENTRATA sono stati considerati i seguenti indicatori finanziari:

• autonomia finanziaria, ossia la capacità dell’ente di procurarsi risorse proprie

tramite il prelievo tributario, determinata dal rapporto tra le entrate dei titoli I e

III ed il totale delle entrate dei titoli I, II e III;

• autonomia impositiva, ossia la capacità dell’ente di procurarsi risorse proprie

tramite prelievo tributario, determinata dal rapporto tra le entrate del titolo I ed

il totale delle entrate dei titoli I, II e III;

• dipendenza finanziaria, ossia il grado di dipendenza da entrate di altri enti,

determinata dal rapporto tra le entrate del titolo II ed il totale delle entrate dei

titoli I, II e III;

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• pressione tributaria, ossia il carico tributario per ciascuno abitante, determinata

dal rapporto tra le entrate del titolo I e la popolazione residente dell’Ente;

• trasferimenti erariali, vale a dire la misura in cui si ripartiscono gli apporti

finanziari dallo Stato all’Ente sugli abitanti dell’Ente stesso, determinata dal

rapporto tra le entrate della categoria I del titolo II e la popolazione;

• trasferimenti regionali che misura come si ripartiscono gli apporti finanziari della

Regione all’Ente sugli abitanti dell’ente stesso, determinati dal rapporto tra le

entrate regionali e la popolazione.

Sul versante della SPESA sono stati considerati i seguenti indicatori:

A. Indici di composizione della spesa esaminati sotto il triplice aspetto:

• spesa corrente (titolo I) rapportata al totale delle spese (titoli I, II, III);

• spesa in conto capitale (titolo II) rapportata al totale delle spese (titoli I, II,

III);

• spesa per rimborso prestiti (titolo III) rapportata al totale delle spese (titoli I,

II, III);

B. Analisi generale degli interventi, ugualmente effettuati sotto tre aspetti:

• spese per il personale (intervento 01) rapportate alle spese correnti (titolo

I);

• spese per acquisto di beni (intervento 02) rapportate alle spese correnti

(titolo I);

• spese per servizi (interventi 03, 04, etc) rapportate alle spese correnti (titolo

I);

C. Rigidità per spese correnti, calcolate sulla base delle spese del personale

con l’aggiunta delle quote di ammortamento dei mutui rapportate alle

entrate ordinarie (titoli I, II, III);

D. Incidenza dell’indebitamento sulle entrate correnti calcolata sulla base

degli interessi per i mutui e delle quote capitali rapportati alle entrate

ordinarie (titoli I, II, III);

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E. Riparto pro capite delle spese di investimento, calcolate sulla base del

rapporto tra il totale delle spese in conto capitale e la popolazione

residente dell’Ente.

La parte della relazione dedicata alla “gestione finanziaria” continua con le schede

relative ai singoli Comuni. Ogni scheda è integrata di apposite tabelle riepilogative e relativi

grafici, che offrono un quadro completo della situazione finanziaria dei Comuni interessati

all’indagine.

Il quadro che ne emerge è quello di un sostanziale equilibrio, tranne qualche limitata

differenza.

Sotto l’aspetto dell’autonomia finanziaria, a fronte di una media dell’89,88%, si

pongono al di sopra di essa Forlì (91,32%), Modena e Bologna, mentre leggermente al di sotto

sono Parma e Ferrara (88,32%).

Nell’ambito dell’autonomia impositiva superano la media, che è del 60,71%, Bologna

(64,85%), Ferrara e Modena, mentre sono al di sotto Parma e Forlì (55,37%).

Per la dipendenza finanziaria, a fronte di una media del 10,12%, il dato più alto si rileva

a Ferrara (11,68%), il più basso a Forlì (8,68%).

Per quanto riguarda la pressione tributaria, il prelievo medio pro capite si attesta su €

634,18 per ogni cittadino. A Bologna tale prelievo è di € 889,27 e al di sopra della media è

pure quello di Modena; al di sotto tutti gli altri, col valore più basso a Forlì (€ 491,31).

Sui trasferimenti erariali si registrano le variazioni più rilevanti tra i vari Comuni,

mentre la media è di Euro 45,75, si va da € 80,51 di Bologna a € 6,29 di Ferrara.

Per i trasferimenti regionali il dato più alto si registra a Bologna, con € 36,52, mentre il

dato più basso e quello di Forlì € 8,62.

Sul versante della Spesa, l’indice di composizione della spesa corrente più alto è quello

di Bologna, che è del 76,47%, a fronte di un valore medio del 56,09%.

L’indice di composizione della spesa in conto capitale più elevato è quello di Parma

(46,98%), a fronte di un valore medio del 32,67%.

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Le spese per il personale incidono in misura del 40,77% a Ferrara, contro un valore

medio del 35,10%; quelle per acquisto di beni sono del 2,73% a Forlì (media 1,68%), mentre

quelle per servizi costituiscono il 51,01% a Modena (valore medio 45,73%). Infine va

segnalato il dato relativo alla spesa in conto capitale pro capite che varia da € 946,40 a Parma

a € 339,84 a Bologna (valore medio € 600,55).

La seconda parte, dedicata agli incarichi di studio e consulenze affidati ad estranei

all’amministrazione, è stata costruita sulla base dei dati forniti dagli Enti attraverso la

compilazione di questionari appositamente predisposti.

La relazione si apre con brevi cenni sui principi e sulle disposizioni che regolano la

materia.

Viene illustrato il movimentato iter normativo che si è succeduto negli ultimi anni, anche

con riferimento ai più significativi interventi interpretativi forniti in materia dalla Corte dei Conti

con la delibera n. 6 del 25 febbraio 2005 delle Sezioni Riunite in sede di controllo e con la

delibera n. 4 del 17.02.2006 della Sezione delle Autonomie, entrambe riportate in appendice.

Seguono le schede relative ai Comuni interessati, corredate da apposite tabelle

riepilogative che meglio individuano la situazione specifica di ciascun ente.

Pur nel mutevole contesto legislativo, caratterizzato anche dall’intervento della Corte

Costituzionale, con la sentenza n. 417 del 14 novembre 2005, deve farsi rilevare come il

susseguirsi di discipline in un arco temporale assai breve (2004/2006) si sia concretizzato in un

processo di sussunzione normativa dei criteri di legittimità già individuati dalla Corte dei Conti,

in sede giurisdizionale e di controllo, in materia di affidamento di incarichi di studio o di ricerca

o di consulenza.

Questi possono essere così riassunti:

• All’interno della propria organizzazione, l’amministrazione non deve rinvenire la figura

professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, o pur in presenza di una struttura

organizzativa astrattamente idonea, deve essere evidente la carenza del personale

addetto, sia sotto l’aspetto qualitativo che quantitativo, in relazione all’eccezionalità

dell’incarico. Tale requisito deve essere verificato in concreto, caso per caso.

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• L’incarico deve trovare piena rispondenza con i compiti istituzionali e la

programmazione effettuata dall’Ente .

• Il provvedimento di incarico non può essere generico o indeterminato, ma deve

contenere, invece, l’individuazione specifica dei contenuti e dei parametri utili per

l’esecuzione dello stesso.

• L’incarico deve avere carattere temporaneo e, comunque, predeterminato nel

provvedimento di conferimento, rappresentando questo uno degli elementi distintivi

rispetto alle collaborazioni coordinate e continuative.

• Il compenso connesso all’incarico deve essere determinato secondo indici di mercato o

tariffe e, comunque, deve essere proporzionato alla natura ed alla tipologia di attività

svolta, il tutto da valutarsi secondo il criterio della ragionevolezza.

• Deve essere verificata la straordinarietà ed eccezionalità delle esigenze da soddisfare,

dovendosi, al contrario, escludere la legittimità degli incarichi per adempiere esigenze

ordinarie.

• Deve essere richiesto l’alto contenuto di professionalità, da intendersi sia come

requisito soggettivo, desumibile dal curriculum del soggetto individuato

dall’amministrazione, sia in senso oggettivo, come contenuto della prestazione, che

non può essere generica e coincidere con la normale competenza posseduta dai titolari

degli organi burocratici.

• Deve, infine, sottolinearsi come l’esistenza di un’adeguata motivazione rappresenti il

momento unificatore ed esplicitante di tutti i requisiti già descritti.

In particolare, la motivazione deve riuscire a rendere palese l’accertamento, in

concreto, compiuto dall’Ente circa la reale mancanza di professionalità interne in grado di

adempiere all’incarico conferito e/o all’impossibilità di far fronte a quella problematica con le

risorse professionali presenti in quel momento all’interno dell’ente, nonchè la specificità e

infungibilità dell’incarico medesimo, in quanto connesso ad esigenze eccezionali.

Devono, altresì, trovare esplicitazione nella motivazione una realistica definizione circa

tempi e modalità di svolgimento dell’incarico, nonchè una veritiera modulazione dei costi a

carico dell’amministrazione.

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Occorre, inoltre, che siano indicati i criteri di scelta delle professionalità esterne,

individuate non ad personam, ma con criteri predeterminati, certi e trasparenti, che

consentano di esplicitare, attraverso la motivazione dell’atto di incarico, l’iter logico-

procedimentale che ha portato l’amministrazione all’individuazione del soggetto incaricato.

In relazione a quanto sopra evidenziato, deve rilevarsi come, con riferimento alla presente

indagine, sia emerso, dall’esame dei singoli atti di incarico ed in particolare della parte

motivazionale dei medesimi, una generale carenza di esplicitazione dei citati elementi

giustificativi.

Infatti, in massima parte , le motivazioni degli atti esaminati per la presente indagine si

sono concretizzate in formule, non idonee ad oggettivare l’accertamento effettuato circa la

carenza di idonee professionalità interne all’amministrazione, e nemmeno ad esplicitare con

chiarezza i criteri di scelta delle professionalità esterne.

Sotto tale aspetto, nel mutevole quadro normativo che ha caratterizzato la materia de

qua, la presente indagine, pur se le rilevazioni si riferiscono all’esercizio 2005, non perde di

attualità, e può rappresentare un utile momento di riflessione per le amministrazioni

interessate circa i futuri comportamenti procedimentali.

Deve, altresì, segnalarsi che il quadro che ne emerge consente una utile visione

comparativa tra Enti operanti nel medesimo contesto regionale, anche alla luce dei grafici

riassuntivi allegati (tab n. 1, 2, 3, 4 GEN e grafici n. 1, 2, 3, 4 GEN).

In essi viene messa a confronto la spesa complessiva per incarichi esterni con la spesa

corrente nel suo complesso e la spesa del personale dell’intero Ente, non essendo stato

possibile adoperare come parametro la spesa del personale prevista per il singolo settore

integrato dalla professionalità esterna, in mancanza di dati comparativi omogenei.

In tal senso la normativa vigente dovrebbe essere integrata dalle disposizioni presenti

nella legge finanziaria per il 2008, che, nell’ultima versione del testo, attualmente all’esame

delle Camere, subordina l’affidamento di incarichi di studio e consulenza all’adozione di un

programma da parte dell’organo consiliare dell’Ente locale, ai sensi dell’articolo 42, 2° comma,

lett. B, TUEL.

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Inoltre, lo stesso testo normativo prevede che “ in conformità a quanto stabilito dalle

disposizioni vigenti, i limiti, i criteri e le modalità per l'affidamento di incarichi di

collaborazione, di studio o di ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei

all'amministrazione”, nonché “il limite massimo della spesa annua per gli incarichi e

consulenze” debbano essere determinati con il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei

servizi emanato ai sensi dell’articolo 89 TUEL, da trasmettersi, per estratto, alla sezione

Regionale di controllo della Corte dei Conti.

Tale regolamento rappresenta il nucleo centrale dell’assetto organizzativo di ciascun

Ente locale, in quanto deve disciplinare gli organi, gli uffici e le relative modalità di

conferimento e i principi fondamentali di organizzazione degli uffici.

Appare, pertanto, ancor più evidente la volontà del legislatore di razionalizzare il

sistema dell’affidamento di incarichi esterni, riconducendolo, da un canto, al più generale

principio della programmazione e pianificazione dell’attività amministrativa ed inquadrandolo,

dall’altro, nell’ambito del regolamento che, ai sensi dell’articolo 89 TUEL, disciplina il concreto

assetto organizzativo dell’Ente.

In conclusione, deve, in ogni caso, evidenziarsi come l’adozione di misure rivolte al

contenimento della spesa, alla trasparenza dell’azione amministrativa, alla ricerca di strumenti

in grado di dar vita ad una gestione efficiente, efficace e caratterizzata dall’economicità delle

azioni rappresentino parametri che sono alla base di un’amministrazione sana e veramente

utile per gli interessi della collettività ed appaiono una necessità ineludibile dell’agire pubblico.

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tab. n. 1-GEN

grafico n. 1-GEN

13

tab. n. 2-GEN

grafico n. 2-GEN

14

tab. n. 3-GEN

grafico n. 3-GEN

15

tab. n. 4-GEN

grafico n. 4-GEN

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3 PRINCIPI GENERALI DELL’ORDINAMENTO CONTABILE DEGLI ENTI

LOCALI

3.1 L’ORDINAMENTO CONTABILE

L’ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali trova la sua disciplina normativa

negli artt. 149 e seguenti del T.U. n. 267/2000.

La finanza dei Comune e delle Province è costituita da:

a) imposte proprie;

b) addizionali e compartecipazioni di imposte erariali o regionali;

c) tasse e diritti per servizi pubblici;

d) trasferimenti erariali;

e) trasferimenti regionali;

f) altre entrate proprie, anche di natura patrimoniale;

g) risorse per investimenti;

h) altre entrate.

I trasferimenti erariali sono ripartiti in base a criteri obiettivi che tengono conto della

popolazione, del territorio e delle condizioni socio-economiche, nonché in base ad una

perequata distribuzione delle risorse che tenga conto degli squilibri della finanza locale.

A ciascun Ente locale spettano le tasse, i diritti, le tariffe e i corrispettivi dei servizi di

loro competenza.

Le Regioni concorrono al finanziamento degli Enti locali per la realizzazione del piano

regionale di sviluppo e dei programmi di investimento, assumendo la copertura finanziaria

degli oneri necessari all’esercizio di funzioni trasferite o delegate.

Il bilancio di previsione è deliberato, salvo proroghe autorizzate dal Ministro dell’interno,

entro il 31 dicembre dell’anno precedente.

Esso è correlato da una relazione previsionale e programmatica, da un bilancio

pluriennale di durata pari a quello della Regione di appartenenza e dagli allegati previsti dal

T.U. (art. 172).

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I risultati della gestione sono rilevati mediante contabilità economica e dimostrati nel

rendiconto comprendente il conto del bilancio ed il conto del patrimonio.

Fondamentale importanza riveste il regolamento di contabilità con il quale ciascun Ente

locale, nel rispetto delle disposizioni previste dall’ordinamento per assicurare l’unitarietà e

l’uniformità del sistema finanziario e contabile, applica i principi contabili stabiliti dal T.U.

Il bilancio è redatto in termini di competenza, nel rispetto dei principi di unità,

universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità.

La situazione corrente, comprensiva delle spese correnti, delle quote di capitale, delle

rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari, non può presentare un

disavanzo.

Il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di

legge.

L’unità temporale della gestione è l’anno finanziario, che inizia il 1° gennaio e termina il

31 dicembre dello stesso anno; dopo tale termine non possono più effettuarsi accertamenti di

entrate o impegni di spese in conto dell’esercizio scaduto.

Tutte le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico degli

Enti locali e tutte le spese sono iscritte integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative

spese.

La gestione finanziaria è unica, come il relativo bilancio di previsione; sono vietate le

gestioni fuori bilancio.

Il bilancio è redatto nel rispetto dei principi di veridicità ed attendibilità ed è deliberato

in pareggio finanziario complessivo.

Nelle more dell’approvazione del bilancio, l’organo consiliare dell’Ente può deliberare

l’esercizio provvisorio per un periodo non superiore a due mesi, sulla base dello schema del

bilancio già predisposto. Gli Enti locali possono effettuare, per ciascun intervento, spese in

misura non superiore mensilmente ad un dodicesimo delle somme previste nello schema di

bilancio, con esclusione delle spese tassativamente regolate dalla legge o non suscettibili di

pagamenti frazionati in dodicesimi.

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Ove sia intervenuta la proroga della scadenza del termine per la deliberazione del

bilancio di previsione, l’esercizio provvisorio si intende automaticamente autorizzato sino a tale

termine.

L’unità elementare del bilancio per l’entrata è la risorsa e per la spesa è l’intervento per

ciascun servizio.

Nei servizi per conto terzi, sia nell’entrata che nella spesa, l’unità elementare è il

capitolo, che indica l’oggetto.

Il bilancio di previsione annuale è composto da due parti, relativamente,

rispettivamente, all’entrata ed alla spesa.

La parte entrata è ordinata gradualmente in titoli, categorie e risorse, in relazione,

rispettivamente, alla fonte di provenienza, alla tipologia ed alla specifica individuazione

dell’oggetto dell’entrata.

La parte spesa è ordinata gradualmente in titoli, funzioni, servizi ed interventi, in

relazione, rispettivamente, ai principali aggregati economici, alle funzioni degli Enti, ai singoli

uffici che gestiscono un complesso di attività ed alla natura economica di fattori produttivi

nell’ambito di ciascun servizio.

Una descrizione più dettagliata è contenuta nell’art. 165 del T.U.

Assieme al bilancio di previsione è previsto un altro documento, il Piano esecutivo di

gestione (PEG), ad uso prevalentemente interno, che fornisce una nozione più analitica rispetto

a quella contenuta nei documenti approvati dal Consiglio.

Il PEG determina gli obiettivi di gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni

necessarie, ai responsabili dei servizi.

Si compone di due elementi: una parte descrittiva nella quale vengono ad essere

evidenziati gli obiettivi che l’Amministrazione, attraverso i dirigenti o i responsabili dei servizi,

intende perseguire; una parte contabile nella quale sono indicati gli stanziamenti sui quali i

responsabili dei servizi possono fare affidamento, al fine di raggiungere gli obiettivi loro

assegnati.

La costruzione del PEG avviene per la parte Entrata e per la parte Spesa, partendo dai

dati del bilancio di previsione, in modo da effettuare una classificazione in grado di fornire gli

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elementi di dettaglio, atti a consentire ai responsabili dei servizi di disporre di elementi

conoscitivi in sede gestionale.

Al bilancio di previsione è allegata una relazione previsionale e programmatica che

copre un periodo pari a quello del bilancio pluriennale.

Essa illustra, anzitutto, le caratteristiche generali della popolazione, del territorio,

dell’economia insediata e dei servizi dell’Ente, precisandone risorse umane, strumentali e

tecnologiche.

Per la parte Entrata comprende una valutazione generale sui mezzi finanziari; per la

parte Spesa è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai

programmi indicati nel bilancio annuale e in quello pluriennale.

La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle

variazioni intervenute rispetto all’esercizio precedente. Inoltre indica gli obiettivi che si

intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed

economicità del servizio.

Al bilancio annuale di previsione è allegato un bilancio pluriennale di competenza, di

durata pari a quello della regione di appartenenza.

Questo bilancio comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di destinare per

ciascuno degli anni considerati, sia alla copertura di spese correnti che al finanziamento di

spese di investimento.

La gestione del bilancio avviene, per la parte Entrata, attraverso le fasi

dell’accertamento, della riscossione e del versamento; per la parte Spesa, attraverso le fasi

dell’impegno, della liquidazione, dell’ordinazione e del pagamento.

Il risultato contabile di amministrazione è accertato con l’approvazione del rendiconto

dell’ultimo esercizio chiuso ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito

dei residui passivi.

L’avanzo di amministrazione è distinto in fondi non vincolati, in fondi vincolati, fondi per

finanziamento spese in conto capitale e fondi di ammortamento.

L’eventuale disavanzo di amministrazione è applicato in aggiunta alle quote di

ammortamento accantonate e non disponibili nel risultato contabile di amministrazione.

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Norme specifiche sono poi dedicate ai residui, attivi e passivi, all’assunzione degli

impegni, alla effettuazione delle spese, alle procedure contrattuali, etc.

Gli Enti locali sono tenuti a rispettare, durante la gestione e nelle variazioni di bilancio, il

pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese e per il

finanziamento degli investimenti, secondo le norme contabili contenute nel T.U.

Altre norme riguardano i debiti fuori bilancio, l’utilizzo di entrate a destinazione

specifica, il controllo di gestione, mentre un titolo apposito è dedicato agli investimenti.

Ai fini della gestione del bilancio assume particolare rilievo il tipo di contabilità che

l’Ente adotta.

Tre sono i tipi di contabilità noti.

1) La contabilità finanziaria che ha per oggetto i movimenti finanziari che possono

essere rilevati sia nella fase degli accertamenti o degli impegni, sia in quella

relativa alla riscossione o ai pagamenti.

2) La contabilità patrimoniale che provvede alla rilevazione dei dati sul patrimonio

dell’Ente, inteso come patrimonio mobiliare e immobiliare.

3) La contabilità economico patrimoniale (definita anche economica), che attraverso

l’impostazione del metodo della partita doppia, rileva contemporaneamente

l’aspetto finanziario ed economico-patrimoniale, pervenendo anche alla

determinazione del risultato di esercizio. Si tratta della contabilità tenuta dalle

imprese e disciplinata dal codice civile.

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3.2 IL PATTO DI STABILITA’

La più rilevante misura di coordinamento della finanza pubblica predisposta al fine di

assicurare la stabilità finanziaria del comparto degli Enti territoriali è costituita dal patto di

stabilità interno, strumento derivato dal patto di stabilità e crescita sottoscritto dall’Italia con il

trattato di Amsterdam del 1997, con la funzione di adattare agli Enti territoriali le regole alle

quali lo Stato si è assoggettato con il trattato.

La garanzia di mantenimento dell’equilibrio finanziario nazionale , così come fissata

dalle regole di Maastricht, si traduce in un vincolo alla politica finanziaria nazionale,

determinando obiettivi, in particolare tra gli altri quello della riduzione del rapporto debito/PIL,

cui devono concorrere lo Stato e tutti gli enti territoriali.

L’introduzione del Patto di Stabilità Interno (PSI) con la legge n. 488 del 1998 (legge

finanziaria per il 1999) impegna gli enti locali a pianificare un programma di politica economica

volta a contribuire alla realizzazione degli obiettivi generali di finanza pubblica e, di

conseguenza, forniscono indicazioni operative suggerendo azioni e mezzi mediante i quali

pervenire a risultati stabili e quindi tracciano le linee guida di politica economica.

La disciplina del patto di stabilità interno, caratterizzata negli anni da una continua

mutevolezza, ha esteso per l’anno 2005 (legge n. 311 del 30 dicembre 2004) da un canto,

l’applicazione del vincolo alla spesa in conto capitale introducendo di un “tetto” alla crescita

della spesa della Amministrazioni Pubbliche, pari al limite del 2% rispetto all’anno precedente e

assoggettando a tale limite l’intera spesa; dall’altro, ha definito in modo nuovo l’aggregato di

spesa rilevante; inoltre la definizione degli obiettivi programmatici (sia per la gestione di

competenza che per quella di cassa) viene espressa in termini di spese (correnti e in conto

capitale), e non più di saldo finanziario.

L’aggregato di spesa, rilevante ai fini della verifica del rispetto del patto di stabilità interno, è

calcolato, sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, quale somma delle spese

correnti e quelle in conto capitale, al netto delle spese di personale (soggette ad apposita

disciplina), di quelle per la sanità, delle spese derivanti dall’acquisizione di partecipazioni

azionarie e di altre attività finanziarie, dei conferimenti di capitale e delle concessioni di crediti,

22

dei trasferimenti alle pubbliche Amministrazioni, delle spese per interventi a favore dei minori,

delle spese per calamità naturali . Per il solo anno 2005 possono essere detratte anche le

spese in conto capitale derivanti da interventi cofinanziati dall’Unione Europea incluse le

corrispondenti quote di parte nazionale.

È prevista la possibilità di eccedere i limiti di spesa stabiliti solo per spese d’investimento nei

limiti dei proventi derivanti da alienazione di beni mobili ed immobili e da erogazioni a titolo

gratuito.

Viene, poi, introdotto un sistema premiante per gli enti che, se “virtuosi”, possono

incrementare la loro spesa media del triennio 2001-2003 dell’11,5%; se “non virtuosi” non

possono, invece, aumentarla oltre il 10%. Per l’individuazione della “virtuosità” o meno di un

ente si deve far riferimento ai propri pagamenti correnti medi pro-capite 2001-2003 confrontati

con quelli della propria classe di riferimento, così come individuati dal decreto del Ministro

dell’economia e delle finanze del 26 gennaio 2005

Ulteriori modifiche normative si sono succedute con le successive leggi finanziarie per

il 2006 e per il 2007.

Rispetto alla disciplina introdotta dalla finanziaria 2005, che prendeva in considerazione

il complesso delle spese (correnti e in conto capitale), la legge finanziaria per l’anno 2006

(legge n. 266 del 23.12.2005) modifica le modalità di calcolo del patto di stabilità,

distinguendo i due aggregati di spesa ed assumendo come parametro di riferimento la spesa

del 2004. Gli obiettivi programmatici da raggiungere congiuntamente, per l’anno 2006 sono sia

l’obiettivo della gestione di cassa, sia l’obiettivo della gestione di competenza, che dovranno, a

loro volta, essere rispettati sia per le spese correnti che per le spese in conto capitale.

Dal complesso delle spese correnti sono escluse quelle per il personale, quelle per la

sanità, per interessi passivi, quelle derivanti da calamità naturali (per le quali sia stato

dichiarato lo stato di emergenza), quelle per oneri derivanti da sentenze che “originino debiti

fuori bilancio; derivanti dall’esercizio di funzioni trasferite o delegate dalle regioni ed esercitate

dagli enti locali a decorrere dal 1° gennaio 2005 “nei limiti dei corrispondenti trasferimenti

finanziari attribuiti” dalle regioni. Dal complesso delle spese in conto capitale vengono escluse

dal calcolo: quelle per trasferimenti (in conto capitale) destinati alle amministrazioni pubbliche

23

inserite nel conto economico consolidato e individuate dall’ISTAT nell’elenco pubblicato

annualmente ai sensi dell’art. 1, comma 5 della finanziaria 2005, quelle derivanti da

concessioni di crediti, limitatamente al 2006 quelle derivanti da interventi cofinanziati

dall’Unione europea (comprese le corrispondenti quote di parte nazionale), le spese per

calamità naturali e quelle derivanti dall’esercizio di funzioni trasferite e delegate da parte delle

regioni.

Il tetto delle spese correnti non può superare nel 2006 l’ammontare delle spese del

2004, diminuito del 3,8% e, per gli anni 2007 e 2008, le spese dell’anno precedente

aumentate rispettivamente dello 0,4% e del 2,5%; il tetto delle spese in conto capitale non

può superare nel 2006 l’ammontare delle spese dell’anno 2004 aumentato del 4,8%, nel 2007

e 2008 quello dell’anno precedente aumentato del 4%. Viene previsto, peraltro (comma 144)

la possibilità di superare questi tetti in presenza corrispondenti riduzioni, realizzate nella spesa

corrente. Il superamento dei limiti di spesa è previsto anche, ai sensi del comma 145, entro i

limiti dei proventi derivanti da erogazioni a titolo gratuito da parte di soggetti diversi dalle

Amministrazioni pubbliche.

La legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296 del 27.12.2006), riprendendo la logica del

Patto di Maastricht, prevede una diversa modalità di calcolo per la verifica del Patto di Stabilità

Interno, basata su vincoli sui saldi per Province e Comuni con popolazione superiore a 5000

abitanti.

La manovra finanziaria è fissata in termini di riduzione del saldo tendenziale. Il saldo

finanziario è calcolato in termini di cassa quale differenza tra entrate finali correnti ed in conto

capitale e spese finali correnti ed in conto capitale. Si prevede un articolato sistema di calcolo

che fa riferimento a due parametri, la media triennale per il periodo 2003-2005 dei saldi di

cassa e la media triennale per il periodo 2003-2005 della spesa corrente di cassa.

Nel caso di mancato rispetto del patto scatta una procedura di infrazione, secondo la

quale il Presidente del Consiglio diffida l’ ente locale inadempiente ad adottare i necessari

provvedimenti entro il 31 maggio dell’ anno successivo, qualora l’ ente non adempia, il

presidente della provincia o il sindaco, in qualità di commissario ad acta, adotta entro il 30

giugno i necessari provvedimenti. Decorso inutilmente tale termine per i comuni l’ addizionale

24

IRPEF aumenta automaticamente del 0,3%; per le province l’ imposta provinciale di

trascrizione aumenta del 5%.

25

3.3 I VINCOLI DELL’INDEBITAMENTO

L’obiettivo programmatico del rilancio degli investimenti pubblici, che trovano la loro

principale fonte finanziaria nel ricorso all’indebitamento, incontra un limite nella concorrente

esigenza di contenere l’esposizione debitoria degli Enti entro margini tali da garantire la

stabilità degli equilibri di bilancio.

La facoltà degli Enti locali di contrarre debiti per finanziare gli investimenti soggiace a

vincoli e condizioni, dettate dal TUEL e da altre disposizioni, alcune di carattere generale,

valide per tutte le forme di indebitamento, altre specifiche e, soprattutto subordinate al

principio, già presente nella legislazione ordinaria ed ora trasfuso nella riforma costituzionale

del 2001, della esclusiva destinazione ad investimenti delle entrate da indebitamento.

Norma cardine del sistema è l’art. 119, comma quinto, della Costituzione, che, nel testo

novellato dall’articolo 5 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, limita il ricorso

all’indebitamento esclusivamente al finanziamento delle spese di investimento.

Devono, poi, aggiungersi i limiti dettati da leggi ordinarie:

- la legge finanziaria per il 2002 ( legge n. 448/2001) ha previsto una serie di misure

volte alla utilizzazione più efficiente e flessibile degli strumenti di finanziamento reperibili sul

mercato dei capitali, e la cui disciplina di dettaglio è stata successivamente fissata con il

decreto ministeriale n. 389 del 1 dicembre 2003, in vigore dal febbraio 2004.

- la legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289/2002) ha previsto la nullità degli atti

degli enti locali e delle regioni che contraggano mutui per spese diverse da quelle

d’investimento, in violazione quindi dell’articolo 119 della Costituzione;

- la legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003) ribadisce il vincolo

all’indebitamento per le sole spese di investimento e elenca espressamente, al fine di evitare

ogni ambiguità nell’interpretazione dell’articolo 119 della Costituzione, quali operazioni

costituiscono indebitamento e quali operazioni possono configurarsi come investimenti1.

1 In particolare, il comma 17, nel confermare categorie di indebitamento già presenti nell’ordinamento, ossia i mutui

ed i prestiti obbligazionari, aggiunge, con richiamo alle regole Eurostat, le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale

inferiore all’85% del prezzo di mercato dell’attività cartolarizzata e quelle relative a flussi futuri di entrata non collegati

26

La legge finanziaria per il 2005 (legge n. 311/2004) sono state introdotte numerose

disposizioni volte al contenimento dell’indebitamento degli enti locali.

In primo luogo, è stata limitata il limite massimo di indebitamento degli enti locali,

riducendo dal 25% al 12% delle entrate relative ai primi tre titoli dell’entrata del rendiconto del

penultimo anno precedente l’entità delle spese per interessi (art. 204 TUEL), consentendo agli

enti una graduale riduzione del proprio livello di indebitamento, ove superiore, fino al

raggiungimento del limite del 12% entro il 2013, secondo scadenze prefissate2.

Inoltre, l’articolo 204 T.U.E.L viene riformulato anche riguardo alle condizioni generali di

stipulazione di mutui con enti diversi dalla Cassa depositi e prestiti, dall'Istituto nazionale di

previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP) e dall'Istituto per il credito

sportivo con riferimento alla durata minima dell’ammortamento del mutuo (cinque anni) ed

alla decorrenza dell’ammortamento.

La legge finanziaria per il 2005 prevede, altresì, una articolata e stringente disciplina

circa la conversione in titoli obbligazionari e la rinegoziazione dei mutui con oneri di

ad attività patrimoniale preesistente, come pure le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti futuri o vantati nei confronti

di altre Amministrazioni Pubbliche.

Il medesimo comma 17 stabilisce, peraltro, che non costituiscono indebitamento le operazioni che non comportano

risorse aggiuntive, ma consentono di superare una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è

già prevista idonea copertura in bilancio.

Al comma 18 si procede alla classificazione delle operazioni specifiche che costituiscono investimento1, mentre il

successivo comma 19 pone il tassativo divieto del ricorso all’indebitamento per finanziare conferimenti rivolti alla

ricapitalizzazione di aziende o società per il ripianamento di perdite. A tal fine l’istituto finanziatore, in sede istruttoria,

è tenuto ad acquisire dall’ente l’esplicazione specifica sull’investimento da finanziare e l’indicazione che il bilancio

dell’azienda o della società, destinataria del conferimento, relativo all’esercizio finanziario precedente non presenta una

perdita di esercizio.

2 Tale limite è stato ulteriormente innalzato al 15% dall’ articolo 1, comma 698, della l. 296/2006 ( legge finanziaria

per il 2007). Il predetto limite è indipendente dall’andamento dei tassi, soprattutto se variabili, e, nel caso di interessi

calanti, consente agli Enti, già sulla soglia, di rimanervi pur dopo un aumento dell’indebitamento ed, al contrario, in

caso di interessi in crescita, spinge oltre il limite Enti che abbiano ridotto la consistenza del debito. Tale limite, inoltre,

essendo costruito in rapporto alle entrate correnti, che risentono dei trasferimenti erariali, si riduce con la riduzione di

essi e, per questa parte, non è governabile dagli Amministratori. Le stesse entrate, peraltro, dipendono dalle modalità

di gestione dei servizi pubblici che, se esternalizzati, sottraggono i relativi proventi al complesso dell’entrata corrente,

con effetto riduttivo del limite.

27

ammortamento anche parzialmente a carico dello Stato in presenza di condizioni di mercato

che rendano tali operazioni vantaggiose.

In particolare, il comma 71 sancisce l’obbligo, se tale facoltà è prevista dalle clausole

contrattuali, per le regioni e gli enti locali di provvedere alla conversione di tali mutui in titoli

obbligazionari di nuova emissione o alla rinegoziazione dei mutui stessi, ove le condizioni di

rifinanziamento consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali. Per

valutare la convenienza dell’operazione di conversione o di rinegoziazione bisogna considerare

sia il costo delle commissioni, sia che l’incremento di valore nominale delle nuove passività non

superi di 5 punti percentuali il valore nominale di quello preesistente; in difetto di tale ultima

condizione l’operazione di rinegoziazione è vietata (comma 71 bis, introdotto dalla legge

finanziaria per il 20063).

Inoltre, le rate di ammortamento dei mutui attivati dalle amministrazioni pubbliche ed

ad intero carico del bilancio dello Stato devono essere direttamente pagate dal medesimo agli

istituti finanziatori (comma 75), norma logicamente agganciata alla successiva disposizione del

comma 76, che prevede la registrazione del mutuo nel bilancio dell’amministrazione che ne

sostiene l’onere, mentre l’ente beneficiario contabilizza il ricavato come trasferimento in conto

capitale.

Infine, viene l’introdotta la facoltà per gli enti locali di finanziarsi anche attraverso lo

strumento dell’apertura di credito, che va ad aggiungersi alle tradizionali fonti di finanziamento

degli investimenti degli enti locali, rappresentate dai mutui e dall’emissione di titoli

obbligazionari.

3 E’ fatta salva l’applicazione, al momento della rinegoziazione dei mutui, della commissione bancaria onnicomprensiva

sul debito residuo La disciplina in materia di rinegoziazione è stata inoltre integrata dall’articolo 2 del D.L. 5 dicembre

2005, n. 250 (legge 3 febbraio 2006, n. 27), secondo cui, nell’ipotesi di mutui con oneri di ammortamento a totale

carico dello Stato, le operazioni di rinegoziazione sono effettuate direttamente dal Ministero dell'economia e delle

finanze.

28

4 L’ESAME DELLE GESTIONI DEI COMUNI

4.1 COMUNE DI BOLOGNA

Dall’esame del conto del bilancio dell’esercizio 2005 del Comune di Bologna emerge che

sono state accertate entrate per un importo complessivo pari ad € 707.459.762,92 mentre gli

impegni ammontano ad € 714.390.969,04; pertanto il risultato della gestione di competenza è

un disavanzo di € 6.931.206,12.

E’ stato applicato l’avanzo di amministrazione degli esercizi precedenti per €

12.917.589,10, per cui l’esercizio si è chiuso con un avanzo effettivo della gestione di

competenza di € 5.986.382,98.

Gli accertamenti delle entrate hanno avuto un grado di realizzazione rispetto alle

previsioni definitive dell’88,80%, passando in rassegna i singoli titoli, il Titolo III - Entrate

extratributarie ha avuto il maggior grado di realizzazione (100,11%) mentre il Titolo V -

Entrate derivanti da accensioni di prestiti è stato quello con il più basso grado di realizzazione

(64,71%).

Le entrate correnti inizialmente previste per 496.700.000,00 alla chiusura dell’esercizio,

a seguito delle variazioni adottate, ammontano complessivamente ad € 513.319.675,83. Gli

accertamenti sono complessivamente € 512.234.142,73, ossia il 99,79% delle previsioni

definitive.

Le entrate proprie del Comune che si sono accertate nel corso dell’esercizio (titolo I e

II), hanno rappresentato il 90,27% delle entrate correnti il rimanente 9,73% è rappresentato

dalle entrate derivanti da trasferimenti (titolo III).

La principale entrata corrente è l’imposta comunale sugli immobili (ICI) che con €

135.487.436,12 incide per il 26,45% sul totale delle entrate correnti accertate.

Passando sul versante della spesa, gli impegni assunti nel corso dell’esercizio 2005,

ammontano complessivamente ad € 714.390.969,04 che rappresentano l’88,24% delle spese

definitivamente previste (€ 809.624.211,04).

Le spese correnti (Titolo I) che sono state impegnate nel corso dell’esercizio 2005,

ammontano nel loro complesso ad € 499.266.443,32, di queste il 45,61% (€ 227.711.089,71)

ha riguardato l’intervento relativo alla spesa per prestazioni di servizi, segue con il 36,19% (€

29

180.713.313,06) l’intervento relativo alla spesa per il personale, il 7,24% l’intervento relativo

alla spesa per trasferimenti e il rimanente 10,96% i restanti interventi relativi alle spese

correnti.

Le spese in conto capitale (Titolo II) impegnate nel 2005 ammontano complessivamente

ad € 126.945.235,76. L’intervento acquisizione di beni immobili con € 71.758.615,75

rappresenta il 56,53% del totale della spesa, segue l’intervento concessioni di crediti e

anticipazioni con € 48.041.044,31 (37,84% della spesa in conto capitale) e il 5,63% per i

rimanenti interventi (acquisizione di beni mobilie attrezzature, incarichi professionali esterni e

trasferimenti di capitale).

La tabella che segue contiene i dati di bilancio del Comune distinti tra entrate e spese.

30

31

Vengono ora considerati alcuni indicatori finanziari ed economici relativi sia alla parte

dell’entrata che a quella della spesa.

32

4.2 COMUNE DI FERRARA

Nel conto del bilancio del Comune di Ferrara per l’esercizio 2005 sono iscritti

accertamenti totali per € 230.709.477,14 ed impegni totali per € 229.882.641,79. Da ciò ne

consegue che il risultato della gestione di competenza è in avanzo per € 826.835,35 a cui è

stato aggiunto l’avanzo applicato proveniente dagli esercizi precedenti per € 1.064.796,37.

Le entrate correnti, previste definitivamente, sono pari ad € 116.370.251,47. Di queste

si sono trasformate in accertamenti il 96,39% pari ad € 112.172.023,56. Le riscossioni

ammontano ad € 93.802.291,94 ossia l’83,62% degli accertamenti.

Le entrate tributarie rappresentano la principale fonte di risorse dell’Ente, queste

costituiscono il 61,42% delle entrate correnti.

Il dato del bilancio di previsione assestato, ammonta ad € 69.410.412,00, gli

accertamenti dell’esercizio sono stati 70.014.352,00, per cui superiori dello 0,87% alle

previsioni. Le riscossioni pari ad € 61.226.328,43, hanno rappresentato l’87,45% degli

accertamenti.

Entrando nel dettaglio, si nota come l’imposta comunale sugli immobili (ICI) sia la

principale tra le entrate tributarie. Risulta accertata per € 37.940.112,58 e da sola rappresenta

il 54,19% degli accertamenti totali del titolo I. A seguire la compartecipazione all’IRPEF, che ha

sostituito, per uguale importo, i contributi dello Stato, accertata per € 22.824.295,00.

Le entrate del titolo II sono state accertate nel corso del 2005 per € 13.096.986,03,

ossia, il 90,42% delle previsioni definitive (€14.484.025,47). Le riscossioni, nell’esercizio in

questione, ammontano ad € 11.781.436,28 pari al 89,96% degli accertamenti.

Detti trasferimenti correnti provengono per il 63,61% dallo Stato, per il 28,66% dalla

Regione, per lo 0,23% dall’Unione Europea ed il rimanente 7,50% da altri Enti del settore

pubblico.

Le entrate extratributarie previste definitivamente sono pari ad € 32.475.814,00. Quelle

accertate sono state in rapporto dell’89,48% rispetto alle previsioni (€29.060.685,53). Le

riscossioni sono state 20.794.527,23 (71,56% degli accertamenti).

Le previsioni definitive del titolo I della spesa è pari ad € 114.961.875,40. L’assunzione

di impegni è stata complessivamente pari ad € 108.422.353,38 e rappresenta il 94,31% delle

33

previsioni. I pagamenti effettuati in conto competenza hanno riguardato l’81,82% degli

impegni ad ammontano ad € 88.707.702,47.

Le spese d’investimento previste definitivamente risultano essere pari ad €

124.590.530,52, di queste solo il 46,25% si è tradotto in impegni (€ 57.628.074,51). I

pagamenti sono stati pari ad € 36.562.156,43, ciò significa che il 63,45% degli impegni assunti

sono diventati pagamenti.

Facendo l’analogo raffronto con le spese per rimborso di prestiti risultano iscritte nel

bilancio di previsione definitiva per € 88.072.551,93. Gli impegni assunti sono stati pari ad €

47.780.761,30, ossia il 54,25% delle previsioni ed i pagamenti effettuati, pari ad €

46.373.181,63 hanno rappresentato il 97,05% degli impegni.

Segue ora una tabella contenente i dati del Comune divisi tra entrate e spese.

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35

Di seguito alcuni indicatori finanziari ed economici relativi sia alla parte dell’entrata che

a quella della spesa.

36

4.3 COMUNE DI FORLI’

Il conto del bilancio dell’esercizio 2005 del Comune di Forlì presenta accertamenti pari

ad € 220.478.421,05 ed impegni pari ad € 225.954.856,42. Il totale conseguente è un

disavanzo pari ad € 5.476.435,37, al quale è stato applicato l’avanzo di amministrazione

proveniente dagli esercizi precedenti pari ad € 1.465.800,00.

Le entrate correnti che si prevedevano dopo l’assestamento assommavano ad €

107.376.042,20. Di queste il 92,96% (€ 99.811.551,81) si sono trasformate in accertamenti.

Le riscossioni corrispondono ad € 67.474.251,24, ovverosia il 67,60% degli accertamenti.

Le entrate del titolo I che si sono accertate nel corso del 2005 sono pari ad €

55.261.582,64 e considerando la previsione definitiva pari ad € 55.747.600,00, se ne conclude

che il 99,13% delle previsioni definitive si sono trasformate in accertamenti. Per lo stesso titolo

si sono, inoltre, registrate riscossioni in conto competenza per € 44.612.466,55, cioè l’80,73%

degli accertamenti.

L’imposta comunale sugli immobili, iscritta in bilancio per € 29.020.992,13, e la

compartecipazione all’Irpef, iscritta a sua volta per € 17.287.985,00, sommate rappresentano

da sole l’83,80% delle entrate tributarie accertate dal Comune nel corso dell’esercizio 2005.

Per ciò che riguarda le entrate derivanti da trasferimenti dallo Stato e da altri Enti, sono

state iscritte nel bilancio di previsione definitivo per € 8.777.545,95, ne risultano accertate €

8.659.501,17, il 98,66% delle previsioni ed infine riscosse € 5.121.060,71, il 59,14% degli

accertamenti.

I maggiori contributi provengono dallo Stato con € 7.403.692,82, che corrispondono

all’85,00% del totale del titolo II.

Le entrate del titolo III sono state previste definitivamente per € 42.850.896,25,

accertate per € 35.890.468,00 (l’83,76% delle previsioni) e riscosse per € 17.740.723,98 (il

49,43% degli accertamenti).

Passando al versante della spesa, risultano iscritte nel bilancio di previsione assestato

spese correnti per € 97.617.381,58, di queste il 93,80% si sono formalizzate in impegni (€

91.565.282,06). A sua volta il 72,89% degli impegni sono diventati pagamenti (€

66.740.111,30).

37

Le previsioni definitive relative alle spese di investimento ammontano ad €

102.330.727,46. Gli impegni sono stati pari ad € 80.622.786,44 (il 78,79% delle previsioni). I

pagamenti effettuati hanno riguardato il 57,60% degli impegni (€ 46.436.379,41).

Le previsioni definitive delle spese per rimborso di prestiti sono state pari ad €

62.259.660,62. Di queste € 44.127.905,12 risultano impegnati (il 70,88% delle previsioni). I

pagamenti effettuati coincidono con gli impegni.

Di seguito una tabella contenente i dati di bilancio divisi per entrate e spese.

38

39

Nella tabella che segue alcuni indicatori finanziari ed economici del Comune.

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4.4 COMUNE DI MODENA

Il risultato della gestione di competenza presenta un avanzo di € 583.400,59, il quale

scaturisce dalla differenza tra gli accertamenti totali (€360.424.538,04) meno gli impegni totali

(€ 359.841.137,45). Non è stato applicato avanzo di amministrazione proveniente dagli

esercizi precedenti.

Le entrate correnti, nel passaggio tra le previsioni definitive (€ 214.233.258,37) agli

accertamenti (€ 213.933.556,21), hanno avuto una realizzazione del 99,86%. Il passaggio

successivo riguarda le riscossioni che sono state pari ad € 165.081.836,68, che rappresenta il

77,17% degli accertamenti.

Passando all’analisi dei titoli dell’entrata, si noti come gli accertamenti del titolo I, pari

ad € 130.480.859,52, sono stati superiori dello 0,35% rispetto alle previsioni definitive, mentre

le riscossioni, pari ad € 110.071.748,34, sono state realizzate per l’84,36% rispetto gli

accertamenti.

Il maggior tributo accertato è l’imposta comunale sugli immobili (ICI), pari ad €

57.748.555,02. A seguire si trova la compartecipazione comunale al gettito IRPEF, pari ad €

35.211.875,07. Le due imposte sommate rappresentano il 71,24% del totale degli

accertamenti del titolo I delle entrate. Di un certo peso anche la tassa per lo smaltimento dei

rifiuti solidi urbani (TARSU), accertata per € 22.802.719,85.

Le entrate del titolo II previste definitivamente per € 20.370.078,72, risultano accertate

per € 19.976.399,77. Il conseguente grado di realizzazione delle previsioni in accertamenti è

stato del 98,07%. Le riscossioni di entrate da trasferimenti correnti sono state pari ad €

8.685.999,12, cioè 43,48% degli accertamenti.

Più della metà dei trasferimenti proviene dalle Aziende USL (€ 10.192.653,62), un

ulteriore 31% circa proviene dalla Regione Emilia-Romagna. Mentre dallo Stato provengono

circa il 9% dei contributi accertati per il titolo II dell’entrata.

Le entrate extratributarie nel 2005 sono state pari ad € 63.476.296,92, ossia il 99,43%

delle entrate previste definitivamente (€ 63.841.179,65). Le riscossioni registrate sono state

pari ad € 46.324.089,22. In pratica il 72,98% degli accertamenti.

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Le spese correnti si sono attestate nel corso dell’esercizio 2005 ad € 215.595.833,98,

contro una previsione definitiva di € 217.356.460,00, con conseguente trasformazione in

impegni per il 99,19%. I pagamenti effettuati sono stati pari ad € 164.207.303,20, ossia il

76,16% degli impegni.

Le spese per investimento erano state previste, a seguito di assestamento, per €

111.061.589,03. Di queste, il 90,95% si sono trasformate in impegni (€ 101.005.667,88). I

pagamenti, pari ad € 28.028.719,17, risultano essere il 27,75% degli impegni assunti.

La spesa per rimborso di prestiti ha avuto il seguente andamento: le previsioni

definitive sono state pari ad € 20.238.972,16, trasformandosi quasi totalmente in impegni (€

20.237.733,26). I pagamenti effettuati sono stati pari ad € 16.775.164,08 (l’82,89% degli

impegni).

La tabella che segue tratta la composizione del bilancio dell’Ente diviso tra entrate e

spese.

42

43

Alcuni indicatori finanziari ed economici relativi al Comune di Modena.

44

4.5 COMUNE DI PARMA

Gli accertamenti totali di competenza del Comune di Parma nel corso dell’esercizio

2005, sono stati pari ad € 345.461.483,20, gli impegni totali di competenza sono stati pari ad

€ 350.041.154,05. Il conseguente risultato della gestione di competenza è un disavanzo di €

4.579.670,85, al quale è stato applicato l’avanzo di amministrazione proveniente dagli esercizi

precedenti, ammontante ad € 7.672.318.09.

Le entrate correnti previste definitivamente sono state pari ad € 157.082.139,96, gli

accertamenti sono stati pari ad € 156.134.609,43, ovverosia il 99,40% rispetto alle previsioni

e le riscossioni sono state pari ad € 117.244.938,87, cioè il 75,09% degli accertamenti testé

indicati.

Le entrate tributarie iscritte nel bilancio di previsione dopo l’assestamento, sono state

pari ad € 93.660.123,09, di queste hanno trovato collocazione tra gli accertamenti il 99,92%

(€ 93.581.613,27). Le riscossioni di competenza ammontano a complessivi € 82.263.047,10,

che rispetto agli accertamenti è l’87,91%.

I maggiori tributi per l’Ente sono l’ICI e la compartecipazione all’IRPEF, i quali risultano

accertati rispettivamente per € 46.426.059,67 e per € 34.071.947,50. Nel loro complesso

rappresentano l’86,02% del totale del titolo I.

Le entrate del titolo II presentano previsioni definitive per € 17.859.917,12, gli

accertamenti sono pari ad € 17.462.016,08, il 97,77% delle previsioni, mentre le riscossioni

sono il 57,72% degli accertamenti, pari cioè ad € 10.078.919,06.

I trasferimenti dallo Stato ammontano ad € 11.535.002,41 e i trasferimenti dalla

Regione ammontano ad € 4.767.114,39. Complessivamente rappresentano il 93,36% degli

accertamenti del titolo II delle entrate.

Le entrate extratributarie accertate nell’esercizio sono pari ad € 45.090.980,08, ovvero

il 98,97% delle previsioni definitive. Le riscossioni, pari ad € 24.902.972,71, rappresentano il

55,23% degli accertamenti.

Le spese del titolo I previste definitivamente sono pari ad € 160.262.901,87, di queste il

98,07% si sono trasformate in impegni (€ 157.173.521,73). Degli impegni assunti si sono

perfezionati in pagamenti € 122.162.476,15, cioè il 77,72%.

45

Le spese in conto capitale previste definitivamente in € 190.760.313,32, sono diventate

impegni per € 166.366.809,57, l’87,21% di dette previsioni.

Per ciò che riguarda le spese del titolo III, relative al rimborso di prestiti, le previsioni

definitive sono pari ad € 21.324.998,02, gli impegni sono stati € 11.324.993,71, il 53,11%

delle previsioni. Tutti gli impegni si sono trasformati in pagamenti.

Seguono due tabelle. Nella prima vengono esposti i dati contabili delle entrate e delle

spese e nella seconda sono rappresentati alcuni indicatori finanziari ed economici

dell’Amministrazione comunale.

46

46

47

48

4.6 TABELLA E GRAFICI

La tabella che segue raggruppa tutti gli indicatori precedenti delle amministrazioni

comunali ed evidenzia per ogni indicatore la media risultante per i comuni esaminati.

AUTONOMIA FINANZIARIA

86,50%

87,00%

87,50%

88,00%

88,50%

89,00%

89,50%

90,00%

90,50%

91,00%

91,50%

92,00%

BOLOGNA FORLI' MODENA PARMA FERRARA MEDIA

49

AUTONOMIA IMPOSITIVA

50,00%

52,00%

54,00%

56,00%

58,00%

60,00%

62,00%

64,00%

66,00%


DIPENDENZA FINANZIARIA

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

14,00%


PRESSIONE TRIBUTARIA

0,00

100,00

200,00

300,00

400,00

500,00

600,00

700,00

800,00

900,00

1.000,00


50

TRASFERIMENTI ERARIALI

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00


TRASFERIMENTI REGIONALI

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

40,00


INDICE DI COMPOSIZIONE DELLA SPESA CORRENTE

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%


51

INDICE DI COMPOSIZIONE DELLA SPESA IN CONTO CAPITALE

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%


INDICE DI COMPOSIZIONE DELLA SPESA PER RIMBORSO PRESTITI

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%


ANALISI DEGLI INTERVENTI: SPESE PER IL PERSONALE

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

45,00%


52

ANALISI DEGLI INTERVENTI: SPESE PER ACQUISTO DI BENI

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

3,00%


ANALISI DEGLI INTERVENTI:SPESE PER SERVIZI

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%


RIGIDITÀ DELLE SPESE CORRENTI

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%

100,00%


53

SPESA IN CONTO CAPITALE PROCAPITE

0,00

100,00

200,00

300,00

400,00

500,00

600,00

700,00

800,00

900,00

1.000,00


INCIDENZA DELL'INDEBITAMENTO

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%


54

5 BREVI CENNI SUI PRINCIPI E SULLE DISPOSIZIONI RELATIVE

AGLI INCARICHI DI CONSULENZA RICERCA E STUDIO

Oggetto della presente indagine è costituito dalla analisi della spesa corrente

relativa agli incarichi di consulenza, ricerca e studio.

In via generale occorre premettere che l’ampliamento ingiustificato degli incarichi a

soggetti esterni all’amministrazione pubblica ha determinato un duplice effetto negativo:

da un canto, infatti, si è assistito ad un ingiustificato aumento della spesa corrente e,

dall’altro,si è riscontrato una sottoutilizzazione del personale dipendente dell’Ente,

rappresentando quest’ultima un ulteriore costo “occulto” a carico dell’Ente.

Ciò giustifica e spiega l’ intervento reiterato degli ultimi anni del legislatore su

questa materia, basato anche sulla considerazione che la spesa per incarichi esterni

rappresenta una delle poche leve incidibili nell’ambito della spesa corrente.

A tal proposito, occorre precisare che la legge 30 dicembre 2004 n. 311 (legge

Finanziaria per il 2005) ha disciplinato la materia ai commi 114 e 425 dell'articolo 1,

specificando ulteriormente principi già presenti nell’ordinamento.

4 11. Fermo quanto stabilito per gli enti locali dal comma 42, la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza

conferiti a soggetti estranei all'amministrazione sostenuta per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007 dalle

pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, esclusi le

università, gli enti di ricerca e gli organismi equiparati, non deve essere superiore a quella sostenuta nell'anno

2004. L'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione

in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere

adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi

straordinari. In ogni caso, l'atto di affidamento di incarichi e consulenze di cui al secondo periodo deve essere

trasmesso alla Corte dei conti. L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma

costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.

5 42. L'affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti

estranei all'amministrazione, deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento all'assenza di

strutture organizzative o professionalità interne all'ente in grado di assicurare i medesimi servizi, ad esclusione

degli incarichi conferiti ai sensi della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni. In ogni caso

l'atto di affidamento di incarichi e consulenze di cui al primo periodo deve essere corredato della valutazione dell'organo di revisione economico-finanziaria dell'ente locale e deve essere trasmesso alla Corte dei conti.

L'affidamento di incarichi in difformità dalle previsioni di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e

55

Infatti l’articolo 110, comma 6, del decreto legislativo 267 del 2000 , riprendendo il

testo dell’articolo 51, comma 7, della legge 8 giugno 1990 n. 142, prevede che “Per

obiettivi determinati e con convenzioni a termine il regolamento può prevedere

collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità”; l'articolo 7, 6° comma6, del

decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, riprendendo il disposto dell’articolo 7, comma 6,

del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 – nel testo previgente al cd. Decreto Bersani,

di cui si dirà in seguito – prevedeva che “Per esigenze cui non possono far fronte con

personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali,

con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad

esperti di provata competenza”.

Si inserisce temporalmente tra le norme da ultimo citate e la legge finanziaria per il

2005 (legge n. 311/2004 ), il d.l. 12 luglio 2004 n. 168, convertito, con modificazioni, dalla

legge 30 luglio 2004 n. 191.

Con tale intervento normativo, cd. decreto tagliaspese, il legislatore nell’ottica di

contenimento della spesa pubblica, prevede che l’affidamento degli incarichi esterni debba

essere adeguatamente motivato e possibile solo nei casi previsti dalla legge o nell’ipotesi di

eventi straordinari. Il provvedimento deve essere preventivamente comunicato agli organi

di revisione di ciascun ente; l’affidamento, in assenza di tali presupposti, costituisce illecito

disciplinare e determina responsabilità erariale.

La legge n. 311/2004 (legge finanziaria per il 2005), nel riprendere sostanzialmente

i contenuti normativi del decreto tagliaspese, dispone che l’affidamento di incarichi di

studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione, in materie

e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere

determina responsabilità erariale. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano agli enti con popolazione

superiore a 5.000 abitanti.

6 “Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono

conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo,

oggetto e compenso della collaborazione”.

56

adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero

nell'ipotesi di eventi straordinari.

Il comma 11, che si applica alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1,

comma 2, decreto legislativo n. 165/2001, ad esclusione delle università, degli enti di

ricerca ed organismi equiparati, nel fissare il limite di spesa annua per il triennio 2005-

2007 (“non superiore alla spesa sostenuta nel 2004”), prevede, altresì, l’obbligo di

“adeguata motivazione” della deliberazione di incarico al soggetto esterno.

Il comma 42, relativo alle province e comuni con popolazione superiore a 5000

abitanti, precisa, inoltre che l’ adeguata motivazione che legittima il conferimento

dell’incarico a soggetti esterni all’amministrazione deve trovare la ratio giustificatrice nella

assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente in grado di assolvere

all’attività oggetto dell’incarico.

Inoltre, è stabilito che i provvedimenti di incarico devono essere prima comunicati

all’organo di revisione per verificarne la compatibilità finanziaria e successivamente

trasmessi alla Corte dei Conti.

Le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei Conti, con la delibera n.

6/CONTR/05 del 25 febbraio 2005, in tale contesto normativo sono intervenute al fine di

dirimere gli aspetti dubbi o controversi.

Tale delibera, esemplare nella sua chiarezza, ha, in primo luogo,evidenziato come

debbano individuarsi tre tipologie di incarichi affidabili a soggetti esterni

all’amministrazione.

Gli incarichi di studio, il cui contenuto deve essere individuato con riferimento ai

criteri fissati dall’art. 5 DPR n. 338/1994, devono concludersi sempre con la consegna di

una relazione scritta finale, nella quale si illustrano i risultati dello studio e le soluzioni

proposte; gli incarichi di ricerca presuppongono la preventiva definizione del programma

da parte dell’amministrazione; le consulenze riguardano, invece, le richieste di pareri ad

esperti.

57

Con tale delibera si ribadisce la necessità della previa individuazione della durata

dell’incarico, con conseguente temporaneità del medesimo, e dei contenuti e criteri per lo

svolgimento.

Si precisa, inoltre che non rientrano nelle prescrizioni della legge 311 del 2004 “le

prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per

legge, la rappresentanza in giudizio e il patrocinio dell’amministrazione, gli appalti e le

esternalizzazioni di servizi”.

Né vi rientrano le collaborazioni coordinate e continuative previste dall’articolo 116

della legge finanziaria 2005, in quanto caratterizzate da un rapporto di lavoro continuativo

nel tempo e connesso ad esigenze ordinarie dell’amministrazione, ed in quanto tali

destinate a supportare l’attività ordinaria dell’ente; al contrario, le consulenze devono

connotarsi per la presenza di un “alto contenuto di professionalità” (art. 110, comma 6,

TUEL) o di “esperti di comprovata competenza” (art. 7, comma 6, d.lgs.165/2001).

###

L’ articolo 1, comma 9, del cd. “decreto tagliaspese”, riferito alla spesa di regioni ed

enti locali relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei

all’amministrazione, è stato dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale con la sentenza

n. 417 del 14 novembre 2005, in quanto “le norme che fissano vincoli puntuali relative a

singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono principi

fondamentali di coordinamento della finanza pubblica” , ma comportano una inammissibile

ingerenza nell’autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa.

###

La legge finanziaria per il 2006 (l. 266/2005), ribadendo i principi e le disposizioni di

carattere generale previsti dalla legge finanziaria per il 2005 (Fermo quanto stabilito

dall'articolo 1, comma 11, della legge 30 dicembre 2004, n. 311...) fissa all’articolo 1,

comma 97 (Studi ed incarichi di consulenza), un limite di spesa (…non superiore al 50 per

7 9 “ Fermo quanto stabilito dall'articolo 1, comma 11, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, la spesa annua per

studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all'amministrazione, sostenuta dalle pubbliche

58

cento di quella sostenuta nell'anno 2004...) in materia di studi ed incarichi di consulenza

conferiti ad estranei all’amministrazione, con esclusione delle università, enti di ricerca ed

organismi equiparati(vedi anche Circolare Ragioneria Generale dello stato n. 7 e n. 28 del

2006); tuttavia, il citato comma 9 non è applicabile alle regioni e agli enti locali, come

espressamente indicato al successivo comma 12.

Il successivo comma 568 contiene un ulteriore limite di spesa “trattamenti connessi

ai singoli incarichi di consulenza in essere alla data del 1.01.2006”, che debbono essere

automaticamente ridotti del 10%. Il comma 56 fa esplicito riferimento alle amministrazioni

di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e non è

applicabile agli enti locali ai sensi del comma 64.

Il comma 579 limita, invece, la possibilità, nel triennio 2006-2008, di stipulare

contratti o di conferire incarichi di consulenza, nel senso che, nel loro complesso, tali

contratti non possono comportare oneri superiori all’ammontare totale della spesa

derivante dai rapporti in essere al 30 settembre 2005, ridotta del 10%. Per quanto

riguarda l’individuazione delle amministrazioni e degli organismi destinatari delle

limitazioni poste dai predetti commi 56 e 57, va considerato il disposto del comma 56, cui

anche il comma 57 fa rinvio per l’individuazione dei destinatari stessi. Con particolare

riguardo al comma 56, va innanzitutto rilevato che il limite di spesa ivi previsto non attiene

allo stesso oggetto disciplinato dal comma 9 (spesa annua complessiva per studi e incarichi

amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive

modificazioni, esclusi le universita', gli enti di ricerca e gli organismi equiparati, a decorrere dall'anno 2006, non

potra' essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta nell'anno 2004”.

8 56. “Le somme riguardanti indennita', compensi, retribuzioni o altre utilita' comunque denominate, corrisposti

per incarichi di consulenza da parte delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto

legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sono automaticamente ridotte del 10 per cento

rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005”.

9 57. “ A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e per un periodo di tre anni, ciascuna

pubblica amministrazione di cui al comma 56 non puo' stipulare contratti di consulenza che nel loro complesso

siano di importo superiore rispetto all'ammontare totale dei contratti in essere al 30 settembre 2005, come

automaticamente ridotti ai sensi del medesimo comma 56”.

59

di consulenza), ma all’importo delle indennità, compensi, retribuzioni ed altre utilità

comunque denominate, corrisposti per incarichi di consulenza, che vanno ridotti del 10%.

Il comma 173, infine, prevede che “Gli atti di spesa relativi ai commi 9, 10, 56 e 57

di importo superiore a 5.000 euro devono essere trasmessi alla competente sezione della

Corte dei conti per l'esercizio del controllo successivo sulla gestione”.

Sull’argomento è intervenuta la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, con

delibera n. 4 del 17.02.2006, volta a definire le linee guida per l’attuazione dell’articolo 1

comma 173 della legge 266/2005, precisando come “la nuova disciplina della legge

finanziaria per il 2006 sostituisca ed abroghi, per evidenti motivi di incompatibilità, l’art. 1,

commi 11 e 42 della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005)”, solo per la

parte relativa alla trasmissione degli atti alla Corte dei conti, applicandosi, pertanto,

quest’ultimo obbligo, a partire dal 2006, anche ai Comuni con popolazione inferiore ai 5000

abitanti (vedi Circolare Dipartimento della Funzione Pubblica n. 5/2006).

E’ stato, altresì, chiarito, in particolare, quali tipologie di atti devono essere

trasmessi.

Per quanto concerne gli incarichi, devono essere trasmessi i provvedimenti che

contengono la decisione di spesa e quindi gli atti di impegno o di autorizzazione ad un

incarico.

Gli atti di spesa in senso proprio, cioè i titoli di spesa (come i mandati di

pagamento) dovranno essere trasmessi soltanto quando la spesa stessa non sia preceduta

da un corrispondente atto di impegno o di autorizzazione.

L’obbligo di invio, inoltre, riguarda i provvedimenti che comportino, singolarmente

nel loro ammontare definitivo, una spesa eccedente i 5.000 euro (comprensivi di IVA nei

casi in cui è prevista).

###

Ulteriori modifiche all’impianto normativo sono state apportate dall’art. 32 della

legge 248/2006, che ha convertito il D.L. 223/2006 (cd. decreto Bersani).

60

Con esso è stato disposto la modifica della precedente formulazione dell’art. 7,

comma 610, del D.lgs.165/2001, con l’aggiunta dei comma 6 bis e 6 ter, che codificano

principi già emersi in sede di giurisdizione e di controllo della Corte dei Conti, precisando le

regole da seguire nell’affidamento di incarichi esterni (obiettivi e progetti specifici,

impossibilità per la p.a. di utilizzare risorse umane presenti al suo interno, esigenze

temporanee e prestazioni altamente qualificate, determinazione di durata, luogo, oggetto e

compenso della collaborazione e definizione di procedure comparative per il conferimento

degli incarichi di collaborazione).

Con riferimento all’interpretazione sistematica della norma da ultimo citata in

relazione al dettato della legge 311/2004 (legge finanziaria 2005), all’articolo 110, comma

6, TUEL ed all’articolo 1 comma 173 della legge 266/2005 (legge finanziaria 2006), sono

emersi due diversi orientamenti .

La Sezione di controllo della Toscana ritiene che la nuova disciplina dell’articolo 7,

comma 6, del d.lgs.165/2001,(relativamente agli enti locali) “…in quanto caratterizzata

dall’alta specializzazione, è tipicamente applicabile nella sua pienezza alle sole fattispecie

di consulenza, conferite sia come incarico professionale che sotto forma di collaborazione

coordinate e continuative.

Restano invece escluse da tale disciplina le collaborazioni coordinate e continuative

aventi ad oggetto prestazioni che presentano un contenuto professionale ordinario ovvero

10 6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono

conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa,

ad esperti di provata competenza, in presenza dei seguenti presupposti:

a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione

conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati;

b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane

disponibili al suo interno;

c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;

d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

6-bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure

comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.

6-ter. I regolamenti di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000,

n. 267 , si adeguano ai principi di cui al comma 6.

61

privo della particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e

consulenza”; i cui contratti non devono essere trasmessi alle Sezioni regionali di controllo

(Deliberazione n. 7/P/2006).

Di contrario avviso, la Sezione del controllo del Piemonte, che, con parere n.

3/Par/2007, ha ritenuto di interpretare l’articolo 7, comma 6, nel senso “che risulta

riaffermato l’obbligo di invio, alle competenti Sezioni della Corte dei conti, dei contratti di

collaborazione coordinata e continuativa conferiti ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del D.

lgs. n. 165 del 2001, come successivamente modificato, ovvero di quei rapporti di lavoro

che, presentando le caratteristiche proprie di questa forma autonoma di collaborazione

(continuità della prestazione e potere di coordinamento della prestazione), e stipulati nel

rispetto dei presupposti giuridici stabiliti dal citato articolo 7, comma 6, risultino

riconducibili alla tipologia di atti previsti dall’articolo 1, comma 173, della legge n. 266 del

2005”.

###

La L. 296/2006, (legge finanziaria 2007), all’articolo 1, comma 505, non introduce

modifiche alla precedente normativa, ma estende l’ applicazione dell’articolo 1, commi

9,11, 56 della legge 266/2005 anche alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto

economico consolidato della pubblica amministrazione di cui all’elenco ISTAT pubblicato in

attuazione del comma 5 dell’articolo 1 della legge 311/2004.

Pertanto, resta ferma la limitazione di aumento di spesa per studi ed incarichi di

consulenza nella misura del 40% rispetto a quella sostenuta nel 2004; restano invariate le

limitazioni di spesa, di cui ai commi 10 e 11 della legge 266/2005, relative a relazioni

pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza nonché l’acquisto, manutenzione,

noleggio ed esercizio di autovetture e, conseguentemente, non si potranno effettuare

spese rispettivamente per un ammontare superiore al 40% ed al 50% della spesa

sostenuta per le medesime finalità nell’anno 2004; permane la vigenza del comma 57, ai

sensi del quale, per il triennio 2006-2008, non si possono stipulare contratti di consulenza

62

che nel loro complesso siano di importo superiore all’ammontare totale dei contratti in

essere al 30.09.2005, ridotti del 10%.

###

La legge finanziaria per il 2008, nel testo attualmente all’esame della Camera dei

Deputati, subordina l’affidamento di incarichi di studio e consulenza all’adozione di un

programma da parte dell’organo consiliare dell’Ente locale, ai sensi dell’articolo 42, 2°

comma, lett. B, TUEL.

Viene poi previsto che, “ in conformità a quanto stabilito dalle disposizioni vigenti, i

limiti, i criteri e le modalità per l'affidamento di incarichi di collaborazione, di studio o di

ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei all'amministrazione”, nonché “il limite

massimo della spesa annua per gli incarichi e consulenze” debbano essere determinati con

il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi emanato ai sensi dell’articolo 89

TUEL, da trasmettersi, per estratto, alla sezione Regionale di controllo della Corte dei

Conti.

L'affidamento di incarichi o consulenze effettuato in violazione delle disposizioni

regolamentari adottate dell’Ente costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità

erariale.

Appare, pertanto, sempre più evidente la volontà del legislatore di razionalizzare il

sistema dell’affidamento di incarichi esterni, riconducendolo, da un canto, al più generale

principio della programmazione e pianificazione dell’attività amministrativa ed

inquadrandolo, dall’altro, nell’ambito del regolamento che, ai sensi dell’articolo 89 TUEL,

disciplina il concreto assetto organizzativo dell’Ente.

63

6 ESAME DEGLI INCARICHI DI CONSULENZA, RICERCA E STUDIO

ATTIVATI DAI COMUNI

6.1 COMUNE DI BOLOGNA

Il Comune di Bologna ha conferito nell’anno 2005 n. 47 incarichi di studio, ricerca e

consulenza ad estranei all’Amministrazione. Le strutture organizzative che hanno attivato

detti incarichi sono le seguenti:

tab. n. 1-BO

64

grafico n. 1-BO

Le motivazioni che hanno indotto il Comune ad attivare detti incarichi sono varie

dall’assenza di apposita struttura organizzativa, alla carenza di personale (che impedisce o

rende difficoltoso l’esercizio della funzione pubblica), alla complessità dei problemi da

risolvere (che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del

personale del Comune), alla mancanza della figura professionale all'interno del Comune.

Dall’esame del prospetto n. 1, predisposto e compilato da codesta Sezione di

controllo e successivamente inviato al Comune per la validazione dei dati, emerge quanto

segue:

1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: è stato emesso per tutti gli incarichi

dalla Giunta comunale il 23 dicembre 2004;

2. Il provvedimento di conferimento è stato emesso dalle sopraccitate Strutture

Organizzative del Comune;

65

3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: D.Lgs 267/00; Statuto comunale,

regolamento di contabilità, regolamento dei contratti.

4. Nominativo: gli incarichi sono stati affidati sempre a soggetti estranei

all’Amministrazione comunale e solo per i contratti stipulati dalla struttura

Partecipazioni societarie (n. 24 e 38 prospetto n. 1) l’Amministrazione si è rivolta, tra

gli altri, a medesimi soggetti (Prof. Lamandini e Studio associato Cauli-Marmocchi e

Orsini)

5. Tipologia di attività: nell’anno 2005 il Comune ha utilizzato incarichi di consulenza (n.

23 contratti), ricerca (n. 8 contratti). studio (n. 3 contratti), Per i restanti n. 13

contratti ha utilizzato forme miste come indicate nella tabella che segue.

L’Amministrazione comunale ha precisato che per tutti gli incarichi di studio è stata

consegnata la relazione finale scritta.

66

tab. n. 2-BO

67

6. Tipologia di collaborazione: gli incarichi, come evidenziato nella tabella che segue,

hanno riguardato prevalentemente prestazioni professionali (n. 19 contratti) e

occasionali (n. 18 contratti);

tab. n. 3-BO

68

7. Oggetto della prestazione: è determinato per tutti i contratti

tab. n. 4-BO

69

8. Modalità di conferimento: negoziazione diretta. L’Amministrazione comunale ha

precisato che per tutti i contratti il consulente è stato scelto direttamente senza

effettuare una procedura comparativa con altri candidati.

9. Forma contrattuale: per la quasi totalità degli incarichi la forma contrattuale è il

contratto, in un solo caso l’Amministrazione comunale (struttura Area servizi alle

persone n. 31 prospetto n. 1) ha utilizzato la lettera di incarico.



segue:

10. L’incarico decorre da:

� dalla sottoscrizione del disciplinare di incarico, per la quasi totalità dei contratti

(n. 45);

� dalla stipula del disciplinare di incarico, n 1 (struttura organizzativa: Salute, n.

progressivo prospetti 1 e 2: n 18);

� dalla stipula dell'incarico, n 1 (struttura organizzativa: Programmi urbanistici-

edilizi, n. progressivo prospetti 1 e 2: n 17);

� non determinata, n 1 (struttura organizzativa: Direzione Generale, n. progressivo

prospetti 1 e 2: n 16);

11. La data di scadenza è determinata per tutti i contratti:

� la quasi totalità dei contratti cessano nel corso dell’anno 2005 (n. 41);

� n. 5 contratti si concludono nel corso dell’anno 2006 (n. progressivi prospetti

1 e 2: 11, 27, 37, 44, 47);

� n. 1 contratto ha una durata di tre anni (struttura organizzativa: Staff

Amministrativo Gare e Contratti, n. progressivo prospetto 1 e 2: n 26).

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto n. 2 non risultano eventuali proroghe.

70

13. Compenso per la prestazione: è determinato per tutti i contratti e varia da un minimo

di €uro 400,00 ad un massimo di €uro 74.500,00. La spesa totale per detti contratti è

di €uro 627.595,60.

14. 13° mensilità: dal prospetto n. 2 non risultano pagamenti per 13° mensilità;

15. Capitolo imputazione della spesa: vari, in alcuni casi sono stati utilizzati residui di

bilancio di anni precedenti.

16. Pagamenti al 31 dicembre 2005: i compensi pagati nell’anno 2005 sono €uro

258.796,32. Considerando che l’importo totale è di €uro 627.595,60 sull’anno 2005

grava il 41,24%.

17. Rimborsi spese: dal prospetto n. 2 non risultano pagamenti per rimborsi spese;

18. Centro di costo d'imputazione atti di liquidazione: mediante ordini interni.

19. Conti CO.GE d'imputazione dei costi: i 47 contratti d’incarico sono così distribuiti

� 995030001 – n. 14 contratti;

� 995030004 - n. 31 contratti;

� 995030004 + 995030009 – n. 1 contratto;

� 995030004 + 995030001 – n. 1 contratto;

Nella tabella che segue sono evidenziati i compensi delle prestazioni ed i relativi

pagamenti al 31/12/05 e la percentuale del compenso pagato nell’anno.

71

tab. n. 5-BO

Nell’anno 2005 il costo totale, per incarichi di studio ricerca e consulenza, che ogni

struttura organizzativa del Comune ha sostenuto sono i seguenti.

72

tab. n. 6-BO

73

grafico n. 2-BO

74



segue:

20. I Dirigenti in servizio nelle strutture organizzative del Comune che hanno attivato

incarichi di studio ricerca e consulenza consulenze sono i seguenti:

tab. n. 7-BO

21. Il personale non Dirigente in servizio nelle strutture organizzative del Comune che

hanno attivato incarichi di studio ricerca e consulenza è il seguente:

75

tab. n. 8-BO

76

22. Altro personale in servizio nelle strutture organizzative del Comune che hanno

attivato incarichi di studio ricerca e consulenza è il seguente:

tab. n. 9-BO

77

Nella tabella che segue è evidenziato per ogni struttura organizzativa del Comune il

totale dei dipendenti (in servizio al 31.12.2005) e il totale della spesa sostenuta per

incarichi di studio ricerca e consulenza nell’anno 2005.

tab. n. 10-BO

grafico n. 3-BO

78

79

6.2 COMUNE DI FERRARA

Il Comune di Ferrara ha conferito nell’anno 2005 n. 19 incarichi di

consulenza ad estranei all’Amministrazione. Le strutture organizzative che hanno

attivato detti incarichi sono le seguenti:

tab. n. 1-FE

grafico n. 1-FE

80

Le motivazioni che hanno indotto il Comune ad attivare detti incarichi sono

varie dall’assenza di apposita struttura organizzativa, alla carenza di personale (che

impedisce o rende difficoltoso l’esercizio della funzione pubblica), alla complessità

dei problemi da risolvere (che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le

normali competenze del personale del Comune), alla mancanza della figura

professionale all'interno del Comune.

Dall’esame del prospetto n. 1, predisposto e compilato da codesta Sezione

di controllo e successivamente inviato al Comune per la validazione dei dati,

emerge quanto segue:

1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: è stato emesso per n. 6

incarichi dalla Giunta Comunale, con diversi provvedimenti, per i rimanenti 13

incarichi l’Amministrazione comunale non ha indicato nulla;


Organizzative del Comune o dalla Giunta Comunale (n. 4 incarichi);

3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: D.Lgs 267/00, L.R. n. 20/00,

L. 191/04, artt. 2229 e seg. Cod. Civ, D.M. 569/92, D.P.R. n. 418/95, L.

43/05, R.D.L n. 1158/1923 conv. in L. n. 473/1925; L. n. 1188/1927 e DPR n.

223/1989.


all’Amministrazione comunale e solo in pochi casi l’Amministrazione comunale

si è rivolta a medesimi soggetti [Dott. Lovecchio (prospetto 1 n. prog. 7-18),

DTN Consulenza s.r.l. (prospetto 1 n. prog. 8-12)].

5. Tipologia di attività: nell’anno 2005 il Comune ha utilizzato esclusivamente

incarichi di consulenza.

6. Tipologia di collaborazione: gli incarichi hanno riguardato esclusivamente

prestazioni professionali.


81

tab. n. 2-FE

8. Modalità di conferimento: esclusivamente con negoziazione diretta

9. Forma contrattuale: per la quasi totalità degli incarichi la forma contrattuale

utilizzata dal Comune è la convenzione, in soli due l’Amministrazione

comunale [Settore attività culturali (prospetto 1 n. prog. 1), e Servizio

Istruzione e Formazione (prospetto 1 n. prog. 2)] ha utilizzato la scrittura

privata.

tab. n. 3-FE

82





� dalla data di stipulazione della convenzione n. 2 [Settore siluppo

organizzativo serv. stipendi e pensioni (prospetto 2 n. prog. 18), e Settore

realizzazione e manutenzione opere pubbliche (prospetto 2 n. prog. 19)].

� per i restanti n. 17 incarichi è stata indicata una data senza ulteriori

specifiche.

11. La data di scadenza è determinata per quasi tutti i contratti:

� n. 13 contratti si concludono nel corso dell’anno 2005;


� per n. 3 contratti non è stata indicata la scadenza (nel prospetto 2).

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto n. 2 risultano due proroghe, delle

strutture organizzative Settore realizzazione e manutenzione opere pubbliche

e Servizio Amministrativo Opere Pubbliche:

� dal 31/12/05 al 31/1/2006 (n. 3 del prospetto n. 2);


13. Compenso per la prestazione: è determinato per tutti i contratti e varia da un

minimo di €uro 2.400,00 ad un massimo di €uro 62.120,00. La spesa totale

per detti contratti è di €uro 374.947,54.

14. 13° mensilità: nel prospetto 2 non è stato indicato nulla;

15. Capitolo imputazione della spesa: vari, in alcuni casi sono stati utilizzati

residui di bilancio di anni precedenti.


191.902,52. Considerando che l’importo totale è di €uro 374.947,54 sull’anno

2005 grava il 51,18%.

83

17. Rimborsi spese: nel prospetto 2 non è stato indicato nulla;

18. Centro di costo d'imputazione atti di liquidazione: i 19 contratti d’incarico sono

così distribuiti

� 201 - Programmazione e controllo n. 1;

� 203 - Servizio tributi/affissioni n. 1;

� 302 - Servizio Pianificazione n. 2;

� 304 - Progettazione urbanistica arredo urbano n. 1;

� 318 – Verde n. 1(quota di contratto, prosp. 2 n. prog. 13);

� 401 - Servizio Amministrativo n. 1;

� 406 - Servizio infrastrutture n. 1;

� 501 - Settore attività culturali n. 1;

� 610 - Politiche familiari n. 1+1 (quota di contratto, prosp. 2 n. prog.

11);

� 611 - Centri per le famiglie n. 1 (quota di contratto, prosp. 2 n. prog.

11);

� 615 - Unità operativa integrazione, n. 1;

� 703 - Servizi demografici n. 1;

� 804 - Servizio stipendi e pensioni n. 1

� Spese d'investimento n. 5+1 (quota di contratto, prosp. 2 n. prog.

13).

19. Conti CO.GE d'imputazione dei costi: i 19 contratti d’incarico sono così

distribuiti

� 65201 - Beni demaniali n. 5+1 (quota di contratto, prosp. 2 n. prog.

13);

� 85408 - Collaborazioni coordinate e continuative n. 4;

� 85410 - Prestazioni professionali n. 8+1 (quota di contratto, prosp. 2

n. prog. 13);

� 85423 - Spese di rappresentanza n. 1;

84

� 85944 - Prestazioni di servizi diversi n. 1.

Nella tabella che segue sono evidenziati i compensi delle prestazioni ed i

relativi pagamenti al 31/12/05 e la percentuale del compenso pagato nell’anno.

tab. n. 4-FE

85

Nell’anno 2005 il costo totale, per incarichi di consulenza, che ogni struttura

organizzativa del Comune ha sostenuto sono i seguenti.

tab. n. 5-FE

grafico n. 2-FE

86




20. I Dirigenti in servizio nelle strutture organizzative del Comune che hanno

attivato delle consulenze sono i seguenti:

tab. n 6-FE

87

21. Il personale non Dirigente in servizio nelle strutture organizzative del Comune

che hanno attivato delle consulenze è il seguente:

tab. n. 7-FE


attivato delle consulenze è il seguente:

tab. n. 8-FE

88

Nella tabella che segue è evidenziato per ogni struttura organizzativa del

Comune il totale dei dipendenti (in servizio al 31.12.2005) e il totale della spesa

sostenuta per incarichi di consulenza nell’anno 2005.

tab n. 9-FE

grafico n. 3-FE

89

90

6.3 COMUNE DI FORLI’

Il Comune di Forlì ha conferito nell’anno 2005 n. 24 incarichi di studio,

ricerca e consulenza ad estranei all’Amministrazione. Le strutture organizzative che

hanno attivato detti incarichi sono le seguenti:

tab. n. 1-FO

grafico n. 1-FO

91










1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: è stato emesso per n. 3

incarichi dalla Giunta Comunale, per n. 1 incarico dall’area servizi al cittadino-

servizio sviluppo qualità educativa e direzione pedagogica, n. 1 incarico dal

servizio politiche culturali, turistiche e sportive e per n. 19 incarichi non è

stato indicato nulla;


Organizzative del Comune o dalla Giunta Comunale (n. 2 contratti, Servizio

Ambiente e Servizio politiche culturali) e per n. 1 incarico non è stato indicato

nulla;

3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: D.Lgs 267/00, Regolamento e

Statuto Comunale, D. Lgs 165/2001, nuovo codice della strada, D. L.gs 80/98;

D.Lgs 387/98, L. 127/97, L. 626/94, D.L.gs 29/93, D.Lgs n. 112/1988;



si è rivolta a medesimi soggetti [Soc. ECOAZIONE snc di M. Bastiani & c.

(prospetto 1 n. prog. 3-5-17)];

5. Tipologia di attività: nell’anno 2005 il Comune ha utilizzato prevalentemente

incarichi di ricerca (n. 11 contratti ) e di studio (n. 7 contratti). Per i restanti

92

n. 6 contratti ha utilizzato forme miste come indicate nella tabella che segue.

tab. n. 2-FO

La tabella che segue evidenzia quali tipologie di attività ha attivato ogni

singola struttura organizzativa del Comune:

tab. n. 3-FO

93

6. Tipologia di collaborazione: gli incarichi hanno riguardato per la quasi totalità

prestazioni professionali ad eccezione di un contratto (“co.co.co”, prospetto 1

n. prog. 11);


tab. n. 4-FO

94

8. Modalità di conferimento: la negoziazione diretta è la prevalente (n. 16

contratti) l’Amministrazione ha utilizzato anche la gara ufficiosa pubblica, la

gara informale e la trattativa privata;

tab. n. 5-FO

9. Forma contrattuale: il Comune ha utilizzato per la metà degli incarichi la

lettera di affidamento mentre per i restanti dodici incarichi ha utilizzato il

contratto, la scrittura privata e la scrittura privata repertoriata.

95

tab. n. 6-FO





� dalla data di perfezionamento del contratto n.1;

� dalla data di stipulazione del contratto n. 1;

� dalla data di stipulazione della lettera di incarico n. 1;

� dalla firma del contratto n. 1;

� per n. 19 incarichi è stata indicata una data;

� n. 1 incarico non è stato ancora formalizzato (n. 15 del prospetto n.

2);


� n. 5 incarichi si concludono nel corso dell’anno 2005;

� n. 13 incarichi si concludono nel corso dell’anno 2006;

96

� n. 1 incarico non è stato ancora formalizzato (n. 15 del prospetto n.

2);

� n. 3 incarichi si concludono nel 2007 (n. 21 e 24 del prospetto n. 2);

� per n. 2 incarichi si concludono nel 2008 (n. 12 e 16 del prospetto n.

2);

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto n. 2 risulta una possibilità di

rinnovo per un massimo di due anni (Area servizi interni e sviluppo

informatico - Servizio informatico struttura n. 2 del prospetto n. 2);





15. Capitolo imputazione della spesa: vari;



2005 grava il 14,61%;

17. Rimborsi spese: dal prospetto 2 risulta solo il contratto (n. 23) stipulato

dall’Area servizi interni e sviluppo informatico, organizzativo e delle risorse

umane;


così distribuiti

� 118 – 409 Area servizi interni e sviluppo informatico, organizzativo e

delle risorse umane n. 1 contratto;

� 155 - Area servizi interni e sviluppo informatico, organizzativo e delle

risorse umane n. 1 contratto;

� 181 - Area servizi interni e sviluppo informatico - Servizio informatica

n. 1 contratto;

97

� 326 - Area pianificazione e sviluppo territoriale ambientale ed

economico n. 2 contratti;

� 327 - Area pianificazione e sviluppo territoriale ambientale ed

economico n. 2 contratti;

� 371 - Area pianif. e svil. territ. amb.le ed econom. - Servizio

ambiente n. 1 contratto;

� 437 - Area servizi al cittadino servizio politche di welfare - unità

politiche pari opportunità e centro donna n. 3 contratti;

� 473 - Servizio Grandi opere di edilizia Pubblica n. 1 contratto;

� per n. 12 contratti non è stato indicato nulla (nel prospetto 2).


distribuiti

� 1206.0001 - macchinari, attrezzature ed impianti n. 1 contratto;

� 1213.0001 - immobilizzazioni in corso n. 4 contratti;

� 6003.0040 - prestazioni professionali - occasionali n. 5 contratti;

� 6003.0080 - servizi specifici n. 2 contratti;

� Per n. 12 contratti non è stato indicato nulla.



98

tab. n. 7-FO

99

Nell’anno 2005 il costo totale, per incarichi di studio, ricerca e consulenza,

che ogni struttura organizzativa del Comune ha sostenuto sono i seguenti.

tab. n. 8-FO

100

grafico n. 2-FO




101



tab. n 9-FO



tab. n. 10-FO

102



tab. n. 11-FO



sostenuta per incarichi di studio ricerca e consulenza nell’anno 2005.

tab n. 12-FO

grafico n. 3-FO

103

104

6.4 COMUNE DI MODENA

Il Comune di Modena ha conferito nell’anno 2005 n. 27 incarichi di studio,



tab. n. 1-MO

grafico n. 1-MO

105










1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: non è stato indicato per nessun

contratto;

2. Il provvedimento di conferimento è stato emesso dai Dirigenti delle

sopraccitate Strutture Organizzative del Comune;

3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: artt. 2222-2229 cod. civ.,

Regolamento per la disciplina contratti, D.Lgs 267/00, Statuto comunale,

Regolamento di contabilità, Regolamento ufficio di iniziativa Car sharing;


all’Amministrazione comunale e solo in due casi l’Amministrazione comunale si

è rivolta a medesimi soggetti [Ernst & Young Financial-Business Advisors SpA

(n. prog. prospetto 1: 2-17)].

5. Tipologia di attività: nell’anno 2005 il Comune ha utilizzato incarichi di

consulenza (n. 10 contratti), studio (n. 5 contratti), ricerca (n. 2 contratti).

Per i restanti n. 11 contratti ha utilizzato forme miste come indicate nella

tabella che segue.

106

tab. n. 2-MO

L’Amministrazione comunale ha precisato che per è stata consegnata una

relazione finale scritta solo per gli incarichi di studio e studio/ricerca.



tab. n. 3-MO

107

6. Tipologia di collaborazione: gli incarichi hanno riguardato prevalentemente

prestazioni professionali.

tab. n. 4-MO


108

tab. n. 5-MO

8. Modalità di conferimento: per la quasi totalità degli incarichi è stata utilizzata

la negoziazione diretta. L’Amministrazione comunale ha precisato che è stata

effettuata una procedura comparativa con altri candidati solo per due incarichi

(n. prog. prospetto 1: 12-17);

109

9. Forma contrattuale: nell’anno 2005 il Comune ha utilizzato la forma

contrattuale del contratto (n. 14 incarichi), della convenzione (n. 4 incarichi),

della lettera d’incarico (n. 9 incarichi).

tab. n. 6-MO





� dalla sottoscrizione del contratto n. 3;

� dalla sottoscrizione del disciplinare di incarico n. 2;

� dalla sottoscrizione della convenzione n. 1;

� dall'accettazione della proposta di contratto n. 4;

� dall'approvazione della convenzione n. 1;

� per n. 10 incarichi è stata indicata una data;

� per n. 4 incarichi è stata indicata una data nella determine inviate;

110

� per n. 2 incarichi non è stato indicato nulla (nel prospetto 2).


� Un gran numero di contratti cessano nel corso dell’anno 2005 (n.

20);


� per n. 1 contratto (nel prospetto 2) non è stata indicata la scadenza.

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto n. 2 non risultano proroghe;


minimo di €uro 270,00 ad un massimo di €uro 177.600,00. La spesa totale







2005 grava il 48,11%.



così distribuiti

� Ambiente n. 2;

� Cultura sport e politiche giovanili n. 2;

� Direzione Generale n. 4;

� Direzione generale-servizio tecnico e manutentivo n. 1;

� ICS n. 2;

� Istruzione e rapporti con l'Università n. 6;

� Pianificazione territoriale, trasporti e mobilità n. 2;

� Promozione dello sviluppo e Innovazione Economica n. 2;

� Risorse finanziarie e patrimoniali n. 4;

111

� Trasformazione urbana e qualità edilizia n. 1;

� per n. 1 contratto non è stato indicato nulla.


distribuiti

� B12 n. 2;

� B9 n. 1;

� per n. 1 contratto non è stato indicato nulla.



tab. n. 7-MO

112



tab. n. 8-MO

grafico n. 2-MO

113






tab. n 9-MO



tab. n. 10-MO

114


attivato delle consulenze non è stato indicato.




tab n. 11-MO

grafico n. 3-MO

115

116

6.5 COMUNE DI PARMA

Il Comune di Parma ha conferito nell’anno 2005 n. 40 incarichi di studio,



tab. n. 1-PR

grafico n. 1-PR

117










1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: è stato emesso per tutti gli

incarichi dalla Giunta Comunale con diversi provvedimenti;

2. Il provvedimento di conferimento è stato emesso dai Dirigenti delle

sopraccitate Strutture Organizzative del Comune;

3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: D.Lgs 267/00, art. 12 L.R.

17/91.



si è rivolta a medesimi soggetti [Dott. Mengoli (prospetto 1 . n. prog.: 18),

dott.ssa Saccani (p. 1: n. prog. 17-24), Geom. Rolli (p. 1: n. prog. 2-10),

Geom. Siri (p. 1: n. prog. 7-31-34), KPMG Business Advisory Service SpA (p.

1: n. prog. 25-40), Ambiter srl (p. 1: n. prog. 16-27)].

118

5. Tipologia di attività: nell’anno 2005 il Comune ha utilizzato prevalentemente

incarichi di consulenza.

tab. n. 2-PR



tab. n. 3-PR

119

6. Tipologia di collaborazione: gli incarichi hanno riguardato prevalentemente

prestazioni professionali. In otto contratti non è stato indicato la tipologia di

collaborazione.

tab. n. 4-PR

120


tab. n. 5-PR

121

8. Modalità di conferimento: negoziazione diretta ed in un solo caso attraverso

indagine di mercato (struttura org. Giunta comunale n. 30 prospetto n. 1);

9. Forma contrattuale: per la quasi totalità degli incarichi la forma contrattuale è

il disciplinare di incarico, in soli tre casi l’Amministrazione comunale (struttura

organizzativa del Comune: Giunta comunale) ha utilizzato la convenzione.

Nella tabella che segue sono evidenziati le fasi di realizzazione dei programmi.

tab. n. 6-PR





� dalla data approvazione Piano Zonizzazione Acustica n.1;

� dalla data del contratto n. 2;

122

� dalla data della determinazione dirigenziale di impegno n. 13;

� dalla data di esecutività della determinazione dirigenziale n. 8;

� dalla data di stipulazione del contratto n. 4;

� dalla sottoscrizione del disciplinare di incarico n. 1;

� esecuzione immediata dalla data delibera n. 1;

� esecuzione immediata dalla data delibera e determinazione dirig.le n.

1;

� per n. 8 incarichi è stata indicata una data

� per n. 1 incarico non è stato indicato nulla (nel prospetto 2).


� Un gran numero di contratti cessano nel corso dell’anno 2005 (n.

25);


� per n. 1 contratto (nel prospetto 2) non è stata indicata la scadenza.

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto n. 2 risultano due proroghe,

entrambe della struttura organizzativa Settore Società:





per detti contratti è di €uro 1.015.821,00.





488.143,59. Considerando che l’importo totale è di €uro 1.015.821,00

sull’anno 2005 grava il 48,05%.


123


così distribuiti

� Commercio Artigianato, Industria E Imprese n. 1;

� Direzione Generale n. 3;

� Entrate n. 4;

� Eventi, Mostre, Spettacolo, Cinema n. 3;

� Gabinetto del Sindaco n. 2;

� Gestione Patrimonio n. 2;

� Interventi di sostegno a minori e famiglie con minori n. 1;

� Musei n. 1;

� Qualità n. 1;

� Servizi cimiteriali, trasporti e onoranze funebri e illuminazione votiva

n. 1;

� Servizi Sociali, costi generali del settore, servizi indiretti e contributi

economici, n. 2;

� Settore Patrimonio n. 2;

� Sicurezza E Protezione Civile n. 5;

� Società n. 2;

� Territorio n. 5;

� Tutela Ambiente n. 5;


distribuiti

� Appalti e altre prestazioni di servizi - convenzione per gestioni servizi

n. 2;

� Appalti e altre prestazioni di servizi - prestazioni professionali n. 2;

� Impegni opere da realizzare n. 1;

� Incarichi professionali esterni n. 11;

� Prestazioni di lavoro:

124

� lavoro autonomo – professionisti n. 18;

� lavoro autonomo - professionisti - lavoratori occasionali n. 1;

� lavoro occasionale n. 1;

� consulenze tecniche e progettazioni n. 4

125



tab. n. 7-PR

126



tab. n. 8-PR

grafico n. 2-PR

127

Dall’esame dei prospetto n. 3, predisposto e compilato da codesta

Sezione di controllo e successivamente inviato al Comune per la validazione dei

dati, emerge quanto segue:



tab. n 9-PR

128

21. Il personale non Dirigente in servizio nelle strutture organizzative del

Comune che hanno attivato delle consulenze è il seguente:

tab. n. 10-PR



129

tab. n. 11-PR

130




tab n. 12-PR

grafico n. 3-PR

131

132

7 APPENDICE

7.1 DELIBERA N. 6/CONTR/05

LE SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO

nell’adunanza del 15 febbraio 2005

composte dai magistrati:

Presidente: Francesco STADERINI

Presidenti di Sezione: Tullio LAZZARO

Danilo DELFINI

Luigi SCHIAVELLO

Fulvio BALSAMO

Rosario Elio BALDANZA

Giuseppe S. LAROSA

Enrico GUSTAPANE (relatore)

Massimo VARI

Consiglieri: Maurizio MELONI

Franco TURINA

Claudio IAFOLLA

Giorgio PUTTI

Adolfo DE GIROLAMO

Gaetano D’AURIA

Renzo LIBERATI

Maurizio PALA

Giovanni COPPOLA

Fabio VIOLA

Aldo CAROSI (relatore)

Stefano SIRAGUSA

Vincenzo PALOMBA

I Referendari: Cinzia BARISANO

Maria Luisa ROMANO

Referendari: Elena BRANDOLINI

133

Con l’intervento, in qualità di Segretario verbalizzante, del funzionario dott.ssa Angela

Maria Giuliani;

Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20 e successive modificazioni;

Vista la legge 20 dicembre 1996, n.639;

Visto l’art. 3, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286;

Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo, approvato dalle

Sezioni Riunite con deliberazione n. 14/DEL/2000 del 16 giugno2000 (G. U. n. 156 del 6 luglio

2000), modificato con le deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17

dicembre 2004;

Visto l’articolo 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131;

Vista la nota del 28 gennaio 2005 con la quale, d’ordine del Presidente della Corte dei

conti, le Sezioni riunite in sede di controllo sono state convocate per la seduta odierna;

Uditi i relatori presidente Enrico Gustapane e consigliere Aldo Carosi;

HANNO DELIBERATO

di approvare il documento allegato, che è parte integrante della presente deliberazione,

riguardante:

“Linee di indirizzo e criteri interpretativi sulle disposizioni della legge 30 dicembre 2004, n. 311

(finanziaria 2005) in materia di affidamento d’incarichi di studio o di ricerca ovvero di

consulenza (art. 1, commi 11 e 42)”.

I RELATORI IL PRESIDENTE

Presidente Enrico Gustapane Francesco Staderini

Consigliere Aldo Carosi

Depositata in Segreteria il

Il Dirigente

134

SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO

Adunanza del 15 febbraio 2005

“Linee di indirizzo e criteri interpretativi sulle disposizioni della legge 30 dicembre 2004, n. 311

(finanziaria 2005) in materia di affidamento d’incarichi di studio o di ricerca ovvero di

consulenza (art. 1, commi 11 e 42)”

Le amministrazioni pubbliche, comprese le regioni, le province e i comuni, possono

conferire, ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,

corrispondente all’articolo 7 d. lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni, incarichi individuali

ad esperti di “provata competenza” per “esigenze cui non possono far fronte con personale in

servizio”.

Le regole per il conferimento degli incarichi da parte dei ministri, sono state definite con

il regolamento approvato con D. P. R. 18 aprile 1994, n. 338, che circoscrive l’oggetto degli

incarichi alla “necessità di compiere studi e di risolvere problemi”. Gli incaricati devono

consegnare una relazione scritta sui risultati dello studio e sulle soluzioni proposte. L’attività

svolta è soggetta alla valutazione di un apposito comitato.

Allo scopo di garantire la trasparenza e il rispetto delle regole sull’affidamento degli

incarichi, l’articolo 1, comma 127, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 ha disposto che le

pubbliche amministrazioni che si avvalgono “di collaboratori esterni o che affidano incarichi di

consulenza” retribuiti, devono pubblicare gli elenchi sui conferimenti, da inviare

semestralmente al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei

ministri. La disposizione è stata inserita nell’articolo 53, commi 14, 15 e 16, d. lgs. n.

165/2001 che ha previsto anche una relazione annuale al Parlamento nella quale il

Dipartimento deve riferire sui dati raccolti e formulare proposte “per il contenimento della

135

spesa per gli incarichi e per la razionalizzazione dei criteri di attribuzione degli incarichi

stessi”11.

L’articolo 110, comma 6, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 stabilisce, infine, che le

province e i comuni possono inserire, nei propri regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei

servizi, disposizioni che prevedano “per obiettivi determinati e con convenzioni a termine” il

ricorso a collaborazioni esterne “ad alto contenuto di professionalità”. Gli enti locali perciò,

oltre al conferimento degli incarichi esterni ai sensi dell’articolo 7, comma 6, d. lgs. n.

165/2001, possono ricorrere a collaborazioni esterne, nei casi in cui sia necessario avvalersi di

un contributo d’alta professionalità, a condizione che la facoltà sia stata prevista nei loro

regolamenti.

Oltre le disposizioni di carattere generale, diverse leggi consentono, alle

amministrazioni dello Stato, di ricorrere ad incarichi esterni in casi determinati12; anche le

regioni hanno emanato leggi per disciplinare gli incarichi e le consulenze.

Sulla base delle disposizioni citate, la giurisprudenza della Corte dei conti, in sede di

controllo e in sede giurisdizionale, ha elaborato i seguenti criteri per valutare la legittimità degli

incarichi e delle consulenze esterni:

a) rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione;

b) inesistenza, all’interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea

allo svolgimento dell’incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione;

c) indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico;

d) indicazione della durata dell’incarico;

e) proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita

dall’amministrazione.

11 Il Dipartimento della funzione pubblica ha pubblicato recentemente i risultati del

monitoraggio sugli incarichi e le consulenze esterne, conferiti dalle amministrazioni pubbliche,

compresi regioni ed enti locali, utilizzando gli elenchi trasmessi ai sensi delle disposizione

citate. 12 Le leggi speciali che prevedono tale facoltà sono elencate in Corte dei conti, Sezione del

controllo (2° Collegio), deliberazione n. 101 del 20 maggio 1997 che approva la “Relazione

sull’attuazione del d. legislativo 3 febbraio 1993, n. 29”.

136

Allo scopo di contenere la spesa delle amministrazioni pubbliche, aumentata anche per

il ricorso, frequente e ingiustificato, agli incarichi esterni, con il duplice effetto di una spesa

aggiuntiva e della mancata utilizzazione delle ordinarie strutture amministrative, l’articolo 1,

commi 9 e 11, del d. l. 12 luglio 2004, n. 168, convertito con legge 30 luglio 2004, n. 191, ha

posto un limite alla spesa per gli incarichi. Il limite è posto per le regioni, le province e i

comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti “a tutela dell’unità economica della

Repubblica”.

Oltre il limite della spesa, la norma citata ha individuato tre categorie d’incarichi: di

studio, di ricerca o di consulenza, per le quali ha prescritto un’adeguata motivazione e la

possibilità di ricorrervi “solo nei casi previsti dalla legge o nell’ipotesi di eventi straordinari”. Gli

atti di conferimento dell’incarico devono poi essere trasmessi agli organi di controllo interno

degli enti.

L’affidamento d’incarichi, in assenza dei presupposti stabiliti dall’articolo 1, comma 9,

“costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.

Le disposizioni dei commi 9 e 11 dell’articolo 1 della legge n. 191/2004 hanno cessato

di essere in vigore il 31 dicembre 2004 e sono state sostituite, a decorrere dal 1 gennaio 2005,

dall’articolo 1, commi 11 e 42, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005).

I commi 11 e 42 confermano il limite della spesa per il conferimento degli incarichi

esterni, determinandolo, per tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le regioni, le

province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, escluse le università e gli enti

di ricerca, nell’importo erogato per lo stesso oggetto nel 2004. Gli atti di affidamento degli

incarichi dovranno recare perciò una certificazione dell’Ufficio centrale del bilancio, per le

amministrazioni centrali dello Stato, e dei competenti servizi di ragioneria per gli enti pubblici

nazionali, per le regioni, le province e i comuni, sul rispetto del limite di spesa stabilito dalla

legge n. 311/2004. Per gli enti che adottano la contabilità economica, l’attestazione è rimessa

all’organo che esercita il controllo contabile.

Il comma 11 disciplina, poi, il conferimento degli incarichi esterni da parte delle

amministrazioni dello Stato, delle Regioni e degli enti pubblici non economici nazionali; il

137

comma 42 riguarda, invece, l’affidamento degli incarichi da parte delle province e dei comuni,

comunità montane e unioni di comuni, con popolazione superiore a 5.000 abitanti.

Le norme attuali hanno per oggetto le tre categorie già individuate dal d. l. n.

168/2004: incarichi di studio, di ricerca, di consulenza. I due commi differiscono, invece, nella

motivazione prescritta per il conferimento.

Le differenze fra i due commi saranno esaminate successivamente, poiché è necessario

definire, in via preliminare, il contenuto degli incarichi ai quali si applica la legge.

Gli incarichi di studio possono essere individuati con riferimento ai parametri indicati dal

D. P. R. n. 338/1994 che, all’articolo 5, determina il contenuto dell’incarico nello svolgimento di

un’attività di studio, nell’interesse dell’amministrazione. Requisito essenziale, per il corretto

svolgimento di questo tipo d’incarichi, è la consegna di una relazione scritta finale, nella quale

saranno illustrati i risultati dello studio e le soluzioni proposte.

Gli incarichi di ricerca, invece, presuppongono la preventiva definizione del programma

da parte dell’amministrazione.

Le consulenze, infine, riguardano le richieste di pareri ad esperti.

Il contenuto degli incarichi, cui fanno riferimento i commi 11 e 42, coincide quindi con il

contratto di prestazione d’opera intellettuale, regolato dagli articoli 2229 – 2238 del codice

civile.

Per valutare se un incarico rientra in una delle categorie previste dai commi 11 e 42,

occorre considerare il contenuto dell’atto di conferimento, piuttosto che la qualificazione

formale adoperata nel medesimo.

A titolo esemplificativo, si elencano alcuni tipi di prestazione che rientrano nella

previsione normativa:

studio e soluzione di questioni inerenti all’attività dell’amministrazione committente;

prestazioni professionali finalizzate alla resa di pareri, valutazioni, espressione di

giudizi;

consulenze legali, al di fuori della rappresentanza processuale e del patrocinio

dell’amministrazione;

studi per l’elaborazione di schemi di atti amministrativi o normativi.

138

Non rientrano, invece, nella previsione dei commi 11 e 42:

le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori

per legge, qualora non vi siano uffici o strutture a ciò deputati;

la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio dell’amministrazione;

gli appalti e le “esternalizzazioni” di servizi, necessari per raggiungere gli scopi

dell’amministrazione.

Non rientrano, in sostanza, nella previsione gli incarichi conferiti per gli adempimenti

obbligatori per legge, mancando, in tali ipotesi, qualsiasi facoltà discrezionale

dell’amministrazione. L’esclusione di questo tipo di incarichi è, del resto, convalidata dallo

stesso comma 42 che esclude dall’ambito della sua applicazione gli incarichi conferiti ai sensi

della legge quadro sui lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109.

Restano fuori dell'oggetto dei commi 11 e 42 anche i “rapporti di collaborazione

coordinata e continuativa”, che rappresentano una posizione intermedia fra il lavoro autonomo,

proprio dell’incarico professionale, e il lavoro subordinato (art. 409, n. 3 del codice di

procedura civile; art. 61 d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276).

L’esclusione di questo tipo di rapporti si ricava, del resto, dalla stessa legge n.

311/2004 la quale, al comma 116 dell’articolo 1, prevede che le pubbliche amministrazioni,

comprese regioni, province e comuni, possono avvalersi, nel 2005, di personale a tempo

determinato, esclusa la nomina del direttore generale dei Comuni (art. 108 d. lgs. n.

267/2000), “con contratti di collaborazione coordinata e continuativa”. I rapporti di

collaborazione coordinata e continuativa sono quindi utilizzabili per le esigenze ordinarie

proprie del funzionamento delle strutture amministrative e non riguardano perciò il ricorso agli

incarichi esterni.

Gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, infatti, per la loro stessa natura

che prevede la continuità della prestazione e un potere di direzione dell’amministrazione,

appaiono distinti dalla categoria degli incarichi esterni, caratterizzata dalla temporaneità e

dall’autonomia della prestazione. Resta fermo, peraltro, che, qualora un atto rechi il nome di

collaborazione coordinata e continuativa, ma, per il suo contenuto, rientri nella categoria degli

139

incarichi di studio o di ricerca o di consulenza, il medesimo sarà soggetto al limite di spesa, alla

motivazione e all’invio alla Corte dei conti, secondo le previsioni dei commi 11 e 42.

Dopo avere precisato il contenuto degli incarichi, si può passare a considerare le

differenze fra il comma 11 e il comma 42, per quanto riguarda la motivazione prescritta.

Il comma 11, che si applica alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2,

d. lgs. n. 165/2001, comprese le regioni, dispone che il conferimento dell’incarico deve essere

adeguatamente motivato ed “è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nelle

ipotesi di eventi straordinari”. Le amministrazioni statali, gli enti pubblici nazionali non

economici e le regioni potranno quindi conferire incarichi esterni soltanto nei casi previsti dalla

legge nazionale, o dalle leggi regionali, salvi gli eventi straordinari. Le università, gli enti di

ricerca e gli organismi equiparati, benché esclusi dal rispetto del limite di spesa stabilito dal

comma 11, sono assoggettati alle altre disposizioni dello stesso comma, limitatamente però

agli incarichi di studio, di ricerca o di consulenza, conferiti in materie e per oggetti rientranti

nella competenza della struttura burocratica dell’ente.

Il comma 42, che riguarda le province e i comuni, con popolazione superiore a 5.000

abitanti, stabilisce che il conferimento degli incarichi “deve essere adeguatamente motivato

con specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente

in grado di assicurare i medesimi servizi”. L’affidamento dell’incarico deve essere preceduto

perciò da un accertamento reale, che coinvolge la responsabilità del dirigente competente,

sull’assenza di servizi o di professionalità, interne all’ente, che siano in grado di adempiere

l’incarico.

Il comma 42 dispone poi che l’atto di conferimento deve essere sottoposto all’esame del

collegio dei revisori dei conti, che valuterà, ai sensi dell’articolo 239 lettera b) T. U. n.

267/2000, la regolarità contabile, finanziaria ed economica dell’atto, con particolare riguardo

all’osservanza del limite di spesa posto dalla legge n. 311/2004.

I commi 11 e 42 stabiliscono, infine, la trasmissione alla Corte dei conti degli atti di

conferimento degli incarichi e prevedono che l’affidamento dei medesimi, senza il rispetto delle

previsioni della legge, “costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.

140

La legge impone l’invio degli atti alla Corte dei conti, senza altra specificazione. Poiché

la Corte svolge funzioni di controllo e giurisdizionali, è necessario individuare se gli atti

debbano essere trasmessi alle Sezioni centrali e regionali di controllo o alle Procure regionali,

restando, in ogni caso, escluse le sezioni giurisdizionali della Corte che, per la natura delle loro

funzioni, non possono ricevere atti al di fuori dell’esercizio della giurisdizione.

Le Sezioni Riunite in sede di controllo hanno già riconosciuto, con la deliberazione n.

7/2003 del 27 febbraio 2003, la competenza delle Sezioni del controllo nel caso dell’invio alla

Corte dei conti dei contratti conclusi a trattativa privata. Le Sezioni Riunite ritennero, infatti,

che la competenza a ricevere gli atti spettasse alle Sezioni del controllo, trattandosi di atti

utilizzabili ai fini del controllo sulla gestione.

Occorre aggiungere che l’eventuale attribuzione della competenza alle Procure regionali,

contrasterebbe con la funzione istituzionale degli organi requirenti, che hanno il compito di

esercitare l’azione per l’accertamento della responsabilità amministrativa o contabile e che

possono ricevere, perciò, soltanto gli atti dai quali emergano elementi di danno per l’erario. La

Corte costituzionale ha affermato (sentenza 22 febbraio 1989 n. 104), del resto, che il

Procuratore della Corte dei conti non può chiedere una serie di atti amministrativi, al di fuori di

“elementi concreti e specifici” d’ipotesi di danno erariale, poiché, in tal modo, l’organo

requirente si attribuirebbe compiti di controllo, estranei alla sua funzione istituzionale.

Conferma, ex adverso, tale assunto l’articolo 23, comma 5, della legge 27 dicembre

2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) che fa oggetto di espressa previsione l’invio alle Procure

regionali della Corte dei conti degli atti di riconoscimento del debito, sintomatici di danno

erariale.

Corrobora ulteriormente il riconoscimento della competenza delle Sezioni del controllo la

considerazione che le disposizioni dei commi 11 e 42 sono dirette, soprattutto, al contenimento

della spesa nel settore degli incarichi. La competenza delle Sezioni del controllo deriva, perciò,

dallo scopo delle norme, poiché l’accertamento degli equilibri finanziari delle amministrazioni

pubbliche e della “sana gestione finanziaria” degli enti locali, non può che spettare alla sede del

controllo.

141

Occorre precisare, ora, secondo le competenze stabilite dalla legge e dal regolamento

per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con la

deliberazione delle Sezioni riunite n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni, le

Sezioni del controllo alle quali dovranno essere inviati gli atti:

Sezione centrale del controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato:

Amministrazioni centrali dello Stato.

Sezione del controllo sugli enti:

Enti controllati.

Sezioni regionali di controllo:

Amministrazioni decentrate dello Stato

Regioni

Province

Comuni, con popolazione superiore a 5.000 abitanti

Comunità montane, con popolazione superiore a 5.000 abitanti

Unioni di Comuni, con popolazione superiore a 5.000 abitanti

Aziende sanitarie locali

Camere di commercio, industria e agricoltura

Enti pubblici regionali non economici.

Le Sezioni del controllo, ricevuti gli atti, li utilizzeranno secondo i principi e i

procedimenti del controllo successivo sulla gestione, previsti dall’articolo 3 della legge 14

gennaio 1994, n. 20 richiamato, per quanto riguarda i comuni e le province, dall’articolo 148 T.

U. n. 267/2000, e dall’articolo 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131. Rientra, poi,

nella competenza delle Sezioni l’approvazione dei criteri organizzativi interni per l’esame degli

atti.

Qualora, in tale sede, si dovesse venire a conoscenza di ipotesi d’illecito contabile si

procederà alla segnalazione alla competente Procura regionale della Corte dei conti, secondo le

indicazioni della Corte costituzionale (sentenza n. 29 del 12 – 27 gennaio 1995) che,

nell’affermare la netta distinzione fra il controllo sulla gestione e la giurisdizione di

responsabilità amministrativa, ha confermato, tuttavia, che il Procuratore della Corte dei conti

può promuovere l’azione di responsabilità sulla base di una segnalazione acquisita “attraverso

l’esercizio dei poteri istruttori inerenti al controllo sulla gestione”, arrestandosi alla

segnalazione il rapporto fra attività giurisdizionale e controllo sulla gestione. Resta fermo,

142

peraltro, l’obbligo di denunzia alla Procura della Corte dei conti, posto dalla legge a carico degli

organi amministrativi e di controllo interni.

143

7.2 DELIBERA N. 4/AUT/2006

SEZIONE DELLE AUTONOMIE

nell’adunanza del 17 febbraio 2006

Sono presenti i magistrati:

Presidente: Francesco STADERINI

Presidenti di Sezione: Giuseppe Salvatore LAROSA, Massimo VARI

Presidenti di Sezioni Regionali: Francesco DE FILIPPIS, Vittorio ZAMBRANO, Ivo MONFELI,

Francesco BATTINI, Bartolomeo MANNA, Francesco

MANGANELLI, Mario GIAQUINTO, Raffaele SQUITIERI, Salvatore

GRECO, Gian Giorgio PALEOLOGO, Giovanni BENCIVENGA,

Glauco DE SETA.

Supplenti: Cons. Giuseppantonio STANCO, Cons. Antonio CARUSO, Cons.

Maria Paola MARCIA, 1^ Ref. Paola COSA, Ref. Francesco

TARGIA, Ref. Maria Teresa D’URSO

Consiglieri: Giuseppe RANUCCI, Enrico MAROTTA, Giovanni SFERRA, Rita

ARRIGONI, Luigi Pietro CARUSO, Andrea LIOTTA, Teresa BICA,

Francesco PETRONIO, Maria Luisa DE CARLI, Maria Teresa

POLITO, Carmela IAMELE, Elio BERARDUCCI, Vincenzo GUIZZI,

Enrico FLACCADORO, Cinzia BARSISANO.

con l’intervento, in qualità di Segretario, del collaboratore amm.vo Costanza CARRIERO

Visto l’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131;

Visto l’art. 9 della deliberazione delle Sezioni Riunite del 16 giugno 2000, n. 14, recante

il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, come

modificato dalla deliberazione delle Sezioni Riunite 3 luglio 2003, n. 2, pubblicata sulla

Gazzetta Ufficiale del 26 luglio 2003, n. 163;

Vista la nota in data 2 febbraio 2006 con la quale, d’ordine del Presidente della Corte

dei conti, la Sezione delle Autonomie è stata convocata per la seduta odierna;

144

Udito il relatore Consigliere Elio Berarducci;

Dopo ampia ed approfondita discussione,

Delibera

di approvare l’unito documento, che fa parte integrante della presente deliberazione,

riguardante:

“Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, comma 173 della legge n. 266 del

2005 (legge finanziaria per il 2006) nei confronti delle Regioni e degli enti

locali”.

Così deliberato nell’adunanza del 17 febbraio 2006.

IL RELATORE

Elio Berarducci

IL PRESIDENTE

Francesco Staderini

Depositata in Segreteria il giorno 2 marzo2006

Il Dirigente Generale

Eleonora Adornato

145

Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, comma 173 della legge n. 266 del

2005 (legge finanziaria per il 2006) nei confronti delle Regioni e degli enti

locali.

La legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006) all’art. 1, comma 173,

prevede che “gli atti di spesa relativi ai commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore ai 5.000

euro devono essere trasmessi alla competente sezione della Corte dei conti per l’esercizio del

controllo successivo sulla gestione”.

Si tratta di un obbligo cui sono soggetti anche le Regioni e gli enti locali, come reso

evidente dal contenuto generale della disposizione di cui al comma 173, nonché dal combinato

disposto del comma medesimo con il successivo comma 175, che richiama la competenza delle

sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.

Il comma 173 pone, comunque, problemi piuttosto complessi se inserito nella

stratificazione delle disposizioni legislative approvate negli ultimi diciotto mesi nella medesima

materia e letto alla luce della giurisprudenza costituzionale già formatasi al riguardo, con

l’ulteriore conseguenza di determinare profili applicativi diversi a secondo che venga riferito

alle amministrazioni centrali, alle Regioni o agli enti locali.

Per evidenti ragioni di competenza, le osservazioni che seguono sono limitate all’analisi

dell’impatto della normativa sul controllo della Corte sulle Regioni e sugli enti locali.

Va preliminarmente osservato come la nuova disciplina della legge finanziaria per il

2006 sostituisca ed abroghi, per evidenti motivi di incompatibilità, l’art. 1, commi 11 e 42 della

legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005).

Deve, poi, essere chiarito il valore del rinvio contenuto nel comma 173, ai commi 9, 10,

56 e 57 con riguardo alle Regioni e agli enti locali.

Non può esservi dubbio circa il fatto che tale rinvio debba ritenersi limitato alla sola

individuazione della tipologia degli atti da trasmettere alla Corte, per effetto di quanto disposto

dai commi 12 e 64 della medesima legge finanziaria per il 2006 in ordine alla non applicabilità

a Regioni ed enti locali delle predette disposizioni.

Quanto alla natura degli atti soggetti all’obbligo di trasmissione alle competenti sezioni

regionali di controllo, va osservato come con la legge n. 266/2005 sia stata modificata la

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formulazione adottata nella già richiamata, analoga norma della legge finanziaria per il 2005,

che prevedeva l’obbligo di trasmissione alla Corte dei conti di tutti gli atti di conferimento di

incarichi di studio, ricerca e consulenza. Occorre di conseguenza chiedersi quali siano gli effetti

della diversa formulazione della norma (atti di affidamento di incarichi nel 2005, atti di spesa

nel 2006), considerando che, se l’oggetto fosse limitato all’atto formale di spesa, la

trasmissione di esso, spesso, non consentirebbe la conoscenza del provvedimento

amministrativo che ne costituisce il titolo e limiterebbe l’eventuale controllo della Corte al

profilo strettamente finanziario.

Peraltro, si deve rilevare che la stessa sistematica dei controlli contabili tende a

separare l’attività di amministrazione, che si traduce in una decisione di spesa, dalla fase

contabile, che attiene alla sua attuazione in termini finanziari. Ne consegue che ove si

accedesse alla tesi di una separazione tra le due procedure, la diversità di formulazione

implicherebbe una modifica normativa di notevole rilievo ai fini dell’attività della Corte, in

quanto la trasmissione avrebbe ad oggetto non più il provvedimento, bensì il solo atto di

spesa ordinativo del pagamento.

Questa soluzione non sembra accoglibile in quanto:

a) la trasmissione dell’atto di spesa può ingenerare incertezza sull’entità complessiva della

stessa, perché non è infrequente, in questi casi, la corresponsione in più soluzioni della somma

stabilita;

b) l’acquisizione dei soli “atti di spesa” è elemento insufficiente rispetto all’obiettivo

dichiarato dalla norma, che è quello di attivare il controllo successivo di gestione da parte della

Corte;

c) costituirebbe un adempimento gravoso quanto inutile, considerato che non è previsto

per Regioni ed enti locali alcun limite di spesa.

Di conseguenza, appare più rispondente alla ratio della norma ritenere che l’atto di

spesa debba essere trasmesso solo quando la spesa stessa non sia preceduta da un

corrispondente atto di impegno o, comunque, di autorizzazione. Ipotesi, questa, che può

verificarsi frequentemente in relazione alle nuove tipologie di spesa oggetto di controllo e che

sta alla base della diversa formulazione adottata dal legislatore.

147

Va, infatti, rilevato che il comma 10 della legge finanziaria per il 2006, innovando la

preesistente legislazione, inserisce tra gli atti da trasmettere alla Corte anche quelli relativi alle

spese per convegni, mostre, pubblicità, relazioni pubbliche e spese di rappresentanza. Al

riguardo non dovrebbero sorgere dubbi interpretativi sulla dizione “convegni, mostre e

pubblicità”.

Si presenta, invece, problematica l’indicazione dell’ambito di applicazione alle spese di

rappresentanza e alle relazioni pubbliche, per almeno due profili. Il primo attiene alla difficoltà

oggettiva di individuare il confine tra “rappresentanza” e “relazioni pubbliche”, trattandosi di

concetti in buona parte sovrapponibili. Il secondo, per la circostanza che spesso a questo tipo

di spesa non corrisponde una articolazione di bilancio che ne rifletta la differenza in termini

contabili, e consenta quindi di qualificare, in concreto, i singoli provvedimenti di spesa.

In considerazione di ciò è da ritenere, adottando una linea pragmatica, che debbano

essere trasmessi tutti i provvedimenti (o atti di spesa) che autoqualificano le spese come

“rappresentanza” o “relazioni pubbliche” ed imputano le medesime ad uno specifico capitolo di

bilancio, ovvero rientrano, in ogni caso, nella definizione che delle stesse ha elaborato la

giurisprudenza della Corte dei conti.

In sintesi, da questa complessa vicenda normativa e giurisprudenziale si deve ritenere

che:

a) l’obbligo di trasmissione di cui al comma 173 si applica anche alle Regioni e agli enti

locali, in quanto il rinvio ai commi 9, 10, 56 e 57 identifica la tipologia degli atti da inviare e

non i soggetti obbligati e, quindi, non è invocabile, in questo caso, la norma di salvaguardia

fissata dai commi 12 e 64, il cui valore precettivo si esaurisce nell’esclusione di tetti e limiti alle

spese in questione;

b) la trasmissione riguarda i provvedimenti d’impegno o di autorizzazione e gli atti di

spesa, questi ultimi solo quando adottati senza un previo provvedimento;

c) l’obbligo di invio riguarda i provvedimenti e gli atti di cui sopra in quanto comportino,

singolarmente nel loro ammontare definitivo, una spesa eccedente i 5.000 euro;

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d) l’obbligo si estende anche ai Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, poiché

il comma 173 non ha confermato la esenzione prevista dal non più vigente comma 42 della

legge n. 311/2004;

e) la trasmissione deve avvenire alla competente sezione regionale di controllo della Corte

dei conti per l’esercizio del controllo sulla gestione da effettuare con le modalità e secondo i

principi e i procedimenti propri del controllo medesimo.

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