-
uruguayLa reforma de la regulacin
de los servicios de comunicacin audiovisual
Redactado por Gustavo Gmez Germano
Mayo de 2013
El presente material es un instrumento de cooperacin de la
Fundacin Friedrich Ebert en Uruguay (FESUR) con el debate
legislativo acerca de una reforma del siste-ma de regulacin de los
medios de comunicacin audio-visual. Este documento se enmarca en la
estrategia de FESUR de apoyar al Frente Amplio y el gobierno
pro-gresista en la formulacin de polticas pblicas para el
fortalecimiento de la democracia y la participacin social y
ciudadana.
Fundacin Friedrich Ebert en Uruguay
-
Presentacin
El sistema poltico uruguayo tiene la oportunidad de adoptar
decisiones estratgicas para lograr
un pas ms democrtico, dentro de lo cual est la aprobacin de la
Ley de Servicios de Comu-
nicacin Audiovisual. Pero estamos tambin aproximndonos
peligrosamente a la posibilidad,
si esas decisiones no se toman a tiempo, de frustrar esa
oportunidad histrica y, tal vez, irre-
petible.
Uruguay tiene un sistema de medios de comunicacin que est
concentrado en unas pocas em-
presas y personas. Un oligopolio formado por tres grupos
econmicos controla el mercado de la
TV abierta y de abonados, dominando la audiencia, la facturacin
de la publicidad e instalando
una nica agenda informativa en todo el pas desde Montevideo.
A menor escala, pero con fuerte poder de incidencia local, la
concentracin tambin se repro-
duce en los departamentos con empresarios y grupos familiares
que concentran multimedios a
travs de autorizaciones para operar seales de TV abierta,
brindar servicios de TV para abona-
dos y contar con una o ms radios.
Garantizar que haya un sistema de medios plural y diverso, para
que exista un pleno ejercicio de
la libertad de expresin y de informacin es una recomendacin
central de todos los organismos
internacionales de proteccin y promocin de la libertad de
expresin. Sin democratizar los
medios no se puede democratizar la sociedad, y es sta una tarea
an pendiente en nuestro pas.
Y no hay mejor forma de comenzar a democratizar que mediante una
reforma legal aprobada
por un Parlamento elegido democrticamente. Con ese objetivo el
Frente Amplio para el periodo
2010-2015 plante claramente su compromiso con la Democratizacin
de los medios de comu-
nicacin y de la informacin fortaleciendo los medios de
comunicacin pblicos, generando en
el sector privado una efectiva libre competencia y participacin
de la sociedad civil en la defini-
cin de las polticas pblicas de comunicacin.
Para colaborar con el debate pblico y parlamentario se ha
preparado esta breve gua con los
temas claves de la iniciativa legal y sus fundamentos. Esperamos
que este documento sea til,
adems, para alimentar el anlisis dentro del propio Frente
Amplio, en todos sus Comits y De-
partamentales, en un tema central para nuestra democracia.
-
2Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
S
nte
sis
de c
onte
nid
os Sntesis de contenidos
1. Es legtimo regular los medios de comunicacin?
En todo el mundo hay regulacin de medios, sean stos escritos
o
audiovisuales. La hay en Venezuela, Ecuador, Argentina y Brasil,
pero
tambin en Chile, Mxico, Colombia, los pases europeos y
Estados
Unidos. Adems, los medios de comunicacin ya estn regulados
en
el Uruguay, tanto en aspectos referidos al acceso a los mismos
como,
incluso, respecto a los contenidos que emiten.
El asunto no est en responder si se puede o no se puede regular
los
medios de comunicacin. En clave democrtica, lo que es
necesario
dirimir es cules son los lmites de esa regulacin, para que sta
sea
legtima. Por tanto: qu se regula, qu no se regula, cmo se
regula, y
quin aplica esa regulacin son los aspectos a aclarar, para que
no se
convierta en un simple pretexto para censurar o condicionar la
emisin
de informaciones y opiniones, en particular aquellas que sean
crticas o
negativas con el gobierno de turno.
2. Qu se quiere regular y qu NO se quiere regular?
El proyecto de Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual o
Ley
Audiovisual no es un proyecto de Ley de Medios en tanto no
pretende
regular la prensa escrita ni tampoco tiene como objetivo la
regulacin
de los contenidos de los medios o intervenir en su lnea
editorial.
El gobierno uruguayo no pretende hacer una Ley Mordaza contra
los
medios de comunicacin. Por el contrario, la finalidad no es otra
que
seguir adecuando nuestro marco normativo para proteger y
promover
la libertad de expresin, garantizar la diversidad y el
pluralismo en el
sistema de medios y dar previsibilidad y certezas jurdicas a los
dueos
-
3y trabajadores de los medios, protegiendo, a la misma vez, los
derechos
de las personas ante los propios medios, sean comerciales,
comunita-
rios o pblicos.
3. Es necesaria una nueva legislacin sobre radio y
televisin?
Es imprescindible. Porque urge actualizar nuestro marco
normativo
derogando la Ley de Radiodifusin vigente en nuestro pas
desde
1977 que es vieja, pobre, y no es capaz de responder a los
desa-
fos regulatorios de los avances tecnolgicos de los ltimos 36
aos.
Porque hay que armonizar un panorama normativo basado funda-
mentalmente en decretos presidenciales que fueron agregndose
en
estos aos y que dejan un marco regulatorio disperso y que no
brinda
seguridades jurdicas. Porque es preciso democratizar un sistema
de
medios excesivamente concentrado en unos pocos grupos
econmi-
cos, en particular en la TV. Sin democratizar los medios no se
puede
democratizar la sociedad, y es sta una tarea an pendiente de
nues-
tra democracia.
4. Por qu una Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual y no
slo de radiodifusin?
La nueva ley da cuenta de la necesidad y pertinencia de regular
la radio,
la televisin y otros servicios de comunicacin audiovisual, sin
impor-
tar qu plataforma tecnolgica utilicen, o si es paga o gratuita.
Hasta
ahora nuestra legislacin regula, por separado, distintas
tecnologas,
con una ley que regula solamente los servicios de radio y TV
abierta (o
radiodifusin) y un decreto que regula la TV para abonados.
El proyecto de ley se propone, en atencin a la creciente
convergencia
tecnolgica de soportes y servicios, y a la importancia que
tienen los
diferentes servicios audiovisuales para la democracia, la
identidad y la
soberana de un pas, regular la radio y la televisin ms all de la
in-
fraestructura que utilicen para su difusin y distribucin.
-
4Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
S
nte
sis
de c
onte
nid
os 5. Cules son los principios y objetivos que orientan la Ley
Audiovisual?
El enfoque principal de esta nueva ley son los derechos humanos,
que
logran su mxima expresin a travs de los servicios de
radiodifusin
y otros medios audiovisuales. En este sentido, no es solamente
una
norma para los medios; es una ley para proteger el derecho de
todas
las personas ante el Estado y los propios medios, sean estos
pblicos,
comerciales o comunitarios.
Los principios y objetivos de la Ley Audiovisual son, entre
otros: la pro-
teccin y promocin de las libertades de expresin, informacin y
co-
municacin; la promocin de la competencia y el fortalecimiento de
la
industria audiovisual nacional; la no discriminacin en el acceso
a las
frecuencias y otros medios audiovisuales; la transparencia y
publicidad
en los procedimientos; y la promocin de la pluralidad y
diversidad de
medios.
6. La Ley violar o recortar la libertad de expresin e
informacin?
El proyecto de Ley Audiovisual reconoce, protege, garantiza y
promue-
ve la ms amplia libertad de expresin e informacin de todos los
ac-
tores, en particular, de los titulares y trabajadores de los
medios de
comunicacin audiovisual, en consonancia con los ms altos
estndares
internacionales de derechos humanos.
El proyecto no incluye regulacin de contenidos tales como
exigencias
previas de veracidad o imparcialidad e impulsa la
autorregulacin, sin im-
poner cdigos de tica desde el Estado y adems prohbe
expresamente
cualquier mecanismo de censura previa, o de presiones directas o
indi-
rectas sobre los medios y sus trabajadores por parte de las
autoridades;
reconoce la clusula de conciencia de los periodistas; reconoce
expresa-
mente la libertad editorial de los titulares de servicios de
comunicacin
audiovisual, lo cual incluye la determinacin y libre seleccin de
progra-
macin y garantiza la diversidad y pluralismo en el sistema de
medios.
Adems, los medios pblicos tendrn autonoma editorial del
poder
poltico y funcionarn dentro de un Sistema Nacional de Radio y
Televi-
sin del Uruguay dirigido por un organismo independiente del
gobier-
no, designado previo aval parlamentario.
-
57. Qu derechos tienen las personas ante los medios de
comunicacin audiovisual?
Una Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual no puede ser
vista
como una ley hecha solamente para quienes tienen medios de
comu-
nicacin sino para todos los actores relacionados con estos
servicios,
sea como difusores o como audiencia y usuarios de los mismos. En
este
sentido, el proyecto de Ley innova con la inclusin de varios
captulos
donde se reconocen expresamente el derecho de las personas (no
slo
como consumidores) en tanto sujetos del derecho a la libertad de
ex-
presin, informacin y comunicacin, incluso ante los propios
medios.
El proyecto se limita a revisar y mejorar la legislacin sobre
cuatro as-
pectos: la proteccin y promocin de los derechos de nios, nias
y
adolescentes y de los derechos de las personas con
discapacidades
sensoriales; el derecho del pblico a acceder a determinados
eventos
de inters general para la sociedad; la regulacin de la
publicidad en
proteccin del derecho de los usuarios y consumidores de
servicios
de comunicacin audiovisual; y el derecho al acceso a informacin
en
tiempos electorales.
8. La proteccin de la niez implica una censura a la informacin
sobre violencia y la prohibicin de hacer publicidad?
En absoluto. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos
reco-
noce expresamente que la libertad de expresin no es un derecho
ab-
soluto y puede ser regulada para fines legtimos, como el respeto
a los
derechos de nios, nias y adolescentes. De hecho, la nica
excepcin
al principio de no censura previa se incluye expresamente en la
propia
Convencin Americana en materia de espectculos pblicos, con el
fin
de proteger a la niez. Consecuentemente, regular la programacin
de
los medios de comunicacin masivos para que ciertos contenidos
sean
aptos para todo pblico es una medida de proteccin de los
derechos
de los ms vulnerables que es legtima, en tanto sea usada
exclusiva-
mente para ese propsito especfico.
-
6Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
S
nte
sis
de c
onte
nid
os 9. Cmo administrar el Estado las frecuencias del espectro
radioelctrico?
La regulacin del acceso a las frecuencias de radio y televisin
ha sido
siempre un aspecto clave para garantizar el derecho efectivo a
la liber-
tad de expresin y a la comunicacin. El proyecto de Ley de
Servicios
de Comunicacin Audiovisual consolida un cambio ya operado por
los
gobiernos de izquierda en la manera de entregar el uso de las
frecuen-
cias que son patrimonio de todos los uruguayos: desde 2005 no
se
han entregado autorizaciones a dedo sino que han sido
otorgadas
mediante concursos pblicos abiertos y luego de la realizacin de
con-
sultas y audiencias pblicas en la localidad donde se prestar el
servicio.
La regulacin propuesta es consistente con las recomendaciones
in-
ternacionales, que exigen que en la gestin y administracin de
las
frecuencias los organismos estatales contemplen procedimientos
trans-
parentes, pblicos, con mecanismos peridicos de rendicin pblica
de
cuentas sobre su gestin, y que garanticen una efectiva
participacin
de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones.
10. Cmo garantizar igualdad de oportunidades y acceso equitativo
a los medios?
La regulacin de los medios audiovisuales est justificada, segn
la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, si tiene como
finali-
dad asegurar igualdad de condiciones en el acceso a las
frecuencias
y mayor diversidad de los medios de comunicacin audiovisual
pues
no puede haber plena libertad de expresin sin acceso equitativo
a los
medios de comunicacin que permiten su ejercicio.
Es por eso que el proyecto de Ley de Servicios de Comunicacin
Audio-
visual del gobierno uruguayo recoge ampliamente estas
recomenda-
ciones internacionales para garantizar la igualdad de
oportunidades de
toda la poblacin, y asegurar un reparto equitativo de las
frecuencias
para radio y televisin, entre otras medidas.
-
711. Cmo lograr un sistema de medios diverso y plural, sin
monopolios ni oligopolios?
El proyecto establece medidas para limitar o impedir la formacin
de
monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios
de
comunicacin, de modo de promover la diversidad de informaciones
y
opiniones y la apertura a la competencia, en tanto los
monopolios u
oligopolios en la propiedad y control de los medios de
comunicacin
deben estar sujetos a leyes antimonoplicas por cuanto conspiran
con-
tra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que
asegura el
pleno ejercicio del derecho a la informacin de los
ciudadanos.
El proyecto tambin incluye disposiciones para promover la
produccin,
difusin y distribucin de contenidos nacionales en la radio y la
televi-
sin uruguaya, tambin denominada en algunos pases como cuota
de pantalla. Estas regulaciones son un componente necesario
para
asegurar ciertos mnimos de produccin nacional, tal como hacen
otros
pases como Francia, Colombia, Chile, Argentina o Canad.
12. Medios pblicos o medios del gobierno?
El proyecto de Ley propone la creacin de un Sistema Nacional de
Ra-
dio y Televisin del Uruguay (SNRTV) como persona jurdica de
derecho
pblico no estatal con el objetivo de administrar, dirigir y
operar los ser-
vicios de radiodifusin sonora y de televisin pblicos, as como
otros
servicios de comunicacin de titularidad del Estado nacional.
Las polticas generales para el desarrollo y funcionamiento de
ese Siste-
ma Nacional, as como la designacin de los directores de la radio
y la
TV pblica, sern elaboradas y aprobadas por un Consejo Directivo
Na-
cional designado a propuesta del Poder Ejecutivo pero con previo
aval
parlamentario, para garantizar su independencia editorial del
gobierno.
-
8Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
S
nte
sis
de c
onte
nid
os 13. Quin fiscaliza y aplica lo dispuesto en la Ley?
El proyecto de Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual
incluye
disposiciones sobre el diseo institucional, tanto para la
elaboracin y
aprobacin de las polticas pblicas en la materia, como respecto a
la
fiscalizacin y aplicacin de la propia Ley, partiendo de la
instituciona-
lidad vigente. En este sentido, ratifica el rol y los cometidos
del Poder
Ejecutivo (el MIEM y la DINATEL) en materia de polticas, y de la
URSEC
en materia de regulacin tcnica.
La innovacin se produce en la creacin de un nuevo organismo
in-
dependiente de aplicacin de la regulacin establecida en esta
nueva
Ley (Consejo de Comunicacin Audiovisual - CCA), en la unificacin
y
fortalecimiento de un organismo consultivo con participacin
ciudada-
na (Consejo Honorario Asesor de los Servicios de Comunicacin
Au-
diovisual - CHASCA) y la creacin de la figura del Ombudsman de
los
Servicios de Comunicacin Audiovisual, que asumir la defensa de
los
derechos de las personas reconocidos en esta Ley.
-
9Desarrollo de los contenidos
1.Es legtimo regular los medios de comunicacin?
En todo el mundo hay regulacin de medios, sean stos escritos o
audiovisuales. La
hay en Venezuela, Ecuador, Argentina y Brasil, pero tambin en
Chile, Mxico, Co-
lombia, los pases europeos y Estados Unidos.
La libertad de expresin no es un derecho absoluto y, como tal,
admite regla-
mentaciones y restricciones, como lo han afirmado nada menos que
la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos en sus informes1 y la Corte
Interamericana de
Derechos Humanos en varias de sus sentencias2.
Para que la regulacin sea legtima, las condiciones de esa
regulacin estn expresa-
das claramente por los incisos 2, 3, 4 y 5 del artculo 13 de la
Convencin Americana,
que nuestro pas ha ratificado. Entre ellas la prohibicin de
censura previa, que debe
estar expresamente fijada por ley y que debe ser necesaria para
asegurar el respeto
a los derechos o a la reputacin de los dems, o la proteccin de
la seguridad
nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
Los medios de comunicacin ya estn regulados en el Uruguay, tanto
en aspectos re-
feridos al acceso a los mismos como, incluso, respecto a los
contenidos que emiten.
Existe legislacin sobre abusos de la libertad de expresin a
travs de medios de co-
municacin en el Cdigo Penal y en la Ley de Prensa que no fueron
impulsados por
gobiernos del Frente Amplio (difamacin e injurias, privacidad) y
que incluso tienen
1 CIDH. Informe Anual 1994. Captulo V: Informe sobre la
Compatibilidad entre las Leyes de Des-acato y la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev.
17 de febrero de 1995.
2 Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008 Serie C.
No. 177, prr. 54; Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs.
Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, prr.
79; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2
de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 120; y otros.
-
10
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
asiento en la propia Constitucin. Tenemos una Ley de
Radiodifusin Comunitaria
para garantizar el acceso equitativo al espectro de todos los
sectores sociales, y te-
nemos regulacin para la emisin de publicidad en medios o
prohibicin de difundir
imgenes de nios en conflicto con la ley. Incluso hay proyectos
de ley de partidos
de la oposicin que buscan regular las expresiones en las redes
sociales e Internet.
El Cdigo de la Niez y la Adolescencia es un ejemplo paradigmtico
de una regu-
lacin de medios que supone una restriccin legtima a la libertad
de programacin
de los medios de comunicacin. La Ley fue promulgada en 2004 en
el gobierno de
Jorge Batlle y votada por unanimidad por legisladores de todos
los partidos polticos
y dispone que la exhibicin o emisin pblica de imgenes, mensajes
u objetos
en los medios de comunicacin no podr vulnerar los derechos de
los nios y ado-
lescentes.
El asunto est en determinar cules son los lmites de esa
regulacin, para que sta
sea legtima. Qu se regula, qu no se regula, y quin aplica esa
regulacin son los
aspectos a aclarar, para que la regulacin no sea un simple
pretexto para censurar
directamente o para condicionar cualquier emisin de
informaciones y opiniones, en
particular aquellas que sean crticas o negativas con el gobierno
de turno.
Por ello el Frente Amplio impuls, a partir de una iniciativa de
la Sociedad Civil, de-
rogar el delito de desacato y el delito de difamacin cuando se
trate de asuntos de
inters pblico3. Tambin se derog parte de un decreto del gobierno
de Sanguinetti
que permita la censura previa4.
La accin del Estado (uno democrtico, por supuesto) es
fundamental para asegurar
el pleno ejercicio de la libertad de expresin. Relegar la
capacidad de regulacin
democrtica del Estado es quedar a merced de las fuerzas del
mercado y sus actores
principales. Esto es muy peligroso si se tienen en cuenta las
tendencias dominantes
a nivel regional y mundial en materia de medios de comunicacin,
como son la con-
centracin, la extranjerizacin, la centralizacin y la
homogeneizacin de contenidos.
La Relatora para la Libertad de Expresin afirma que para lograr
avances en materia
de libertad de expresin: es necesaria una mayor voluntad poltica
por parte de los
Estados miembros de la OEA a fin de impulsar reformas en sus
legislaciones e im-
plementar polticas que garanticen a las sociedades un amplio
ejercicio de la libertad
de pensamiento y expresin. Las expresiones de buena voluntad de
los Estados son
positivas, pero adems deben emprenderse acciones efectivas5.
3 A travs de la Ley N18.515 Reformatoria delitos de prensa, de
26 de junio de 2009.
4 El Decreto N 227 de 10 de julio de 2012 derog disposiciones en
ese sentido del Decreto 445 de 5 de julio de 2008.
5 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
Anual de la Relatora para la Li-bertad de Expresin 2006 en
-
11
Por la necesidad de una democratizacin de los medios de
comunicacin para un
ejercicio pleno de la libertad de expresin necesitamos un Estado
activo, con polti-
cas pblicas que promuevan y garanticen las libertades
fundamentales.
En relacin con la regulacin de medios audiovisuales, en
particular, la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha reconocido la
potestad que tienen
los Estados para regular la actividad de radiodifusin. Esta
facultad abarca no slo
la posibilidad de definir la forma en que se realizan las
concesiones, renovaciones o
revocaciones de las licencias, sino tambin la de planificar e
implementar polticas
pblicas sobre dicha actividad, siempre y cuando se respeten las
pautas que impone
el derecho a la libertad de expresin6.
2.Qu se quiere regular y qu NO se quiere regular?
El proyecto de Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual o Ley
Audiovisual no
es un proyecto de Ley de Medios en tanto no pretende regular la
prensa escrita ni
tampoco tiene como objetivo la regulacin de los contenidos de
los medios.
No se pretende regular los medios de comunicacin. La prensa
est hace rato regulada en el Cdigo Penal y la Ley de Prensa
de
1989, y nadie piensa en tocar eso. Sino, estamos intentando
tra-
bajar sobre los servicios audiovisuales como la radio y la
tele-
visin. Tampoco existe ningn inters en regular los contenidos
de los informativos, ni meternos en la eventual lnea editorial
de
los medios. No es una cuestin de regular contenidos, no es
que
ste o cualquier Gobierno diga lo que es bueno o es malo; lo
que
es de calidad o lo que no es de calidad. No nos corresponde
ese
papel. (Mujica, 20127)
El gobierno uruguayo no pretende hacer una Ley Mordaza contra
los medios de
comunicacin. Por el contrario, la finalidad no es otra que
seguir adecuando nuestro
marco normativo para el ms pleno goce las libertades de expresin
e informacin
de todos los habitantes de Uruguay.
No es un proyecto de ley para amordazar a los medios, a los
periodistas. Es ms: va a tratar de dar certezas jurdicas a
los
operadores en algunos terrenos movedizos desde el punto de
6 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
Anual de la Relatora para la Li-bertad de Expresin 2009 en
7 Palabras del Presidente Jos Mujica en su audicin en radio M24,
31 de mayo de 2012.
-
12
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
vista jurdico. Y tambin para garantizar ms libertad de ex-
presin, pero no solo ms libertad de expresin para los
medios,
sino tambin para todas las personas. Cuidado, tambin para
todas las personas. As que no es una tentativa de acallar a
los
dueos de los medios, pero s va a procurar plantearles que
tie-
nen obligaciones y responsabilidades para con la sociedad.
(Mujica, 20128)
Qu objetivos tiene Qu objetivos no tiene
Es una ley para proteger y garantizar
la libertad de expresin
No es una ley para controlar o amor-
dazar los medios
Es una ley para promover y garantizar
la diversidad y el pluralismo en el sis-
tema de medios
No es una ley para que el gobierno
intervenga en la lnea editorial de los
medios
Es una ley para dar previsibilidad y cer-
tezas jurdicas a los dueos y trabaja-
dores de los medios
No es una ley para condicionar previa-
mente la informacin o las opiniones
que se brinden
Es una ley para proteger y promover
los derechos de las personas ante los
medios
No es una ley para condicionar pre-
viamente la programacin en base la
calidad o imparcialidad de las seales
o programas
3.Es necesaria una nueva legislacin sobre radio y televisin?
Por qu la Relatora est presente en este Foro? Porque consi-
deramos que la radiodifusin es un medio esencial para el
ejer-
cicio de un derecho fundamental que es la libertad de
expresin
y para que sta pueda ser al mismo tiempo para todos, plural,
diversa e incluyente.
Por qu renovar normativamente? Porque la digitalizacin
nos plantea desafos tecnolgicos que pueden ser, de una par-
8 Palabras del Presidente Jos Mujica en su audicin en radio M24,
31 de mayo de 2012.
-
13
te, oportunidades inmensas hacia el pluralismo y la
diversidad,
pero por otra podran llevar a escenarios de concentracin que
no estamos interesados en reproducir.
Catalina Botero, Relatora Especial para la Libertad de
Expresin.9
A) Porque urge actualizar nuestro marco normativo. La Ley de
Radiodifusin
N14.670 vigente en nuestro pas es muy vieja y de la poca de la
dictadura
militar (1977), es muy pobre (tiene slo 8 artculos) y no es
capaz de responder
a los desafos regulatorios de los avances tecnolgicos de los
ltimos 36 aos.
La ley vigente hoy sobre radiodifusin, por ejemplo, es de la
poca de la dictadura: 1977. Creemos que hay que revisarla,
no solo por su origen, sino porque fue quedando atrasada en
el tiempo por el brutal avance tecnolgico que trae nuevos, y
nuevos, y nuevos desafos. (Mujica, 201210)
B) Porque hay que armonizar un panorama normativo basado
fundamentalmen-
te en decretos presidenciales que fueron agregndose en estos aos
y que
dejan un marco regulatorio disperso y que no brinda seguridades
jurdicas. Se
necesita una Ley formal aprobada por el Parlamento que supere
esa atomiza-
cin, otorgando garantas y previsibilidad jurdica a todos.
C) Porque es preciso estimular y facilitar el desarrollo de la
industria nacional au-
diovisual y de software, para tener ms y mejores empleos, y
agregar valor al
sector. Ello ser posible si promovemos la competencia en el
mercado de los
medios audiovisuales y fortalecemos las industrias y
emprendimientos nacio-
nales vinculados al sector.
D) Porque es preciso democratizar un sistema de medios
excesivamente concentra-
do en unos pocos grupos econmicos, en particular en la TV. Sin
democratizar los
medios no se puede democratizar la sociedad, y es sta una tarea
an pendiente
de nuestra democracia. Es preciso una reforma para re-equilibrar
el sistema de
medios y garantizar la diversidad y el pluralismo para que pueda
existir un ejercicio
pleno de la libertad de expresin y un amplio acceso a la
informacin y el conoci-
miento de toda nuestra poblacin, en cumplimiento de las
recomendaciones de
organismos internacionales de los cuales Uruguay forma
parte.
Nos encontramos que algunos sectores estratgicos del pas
por lo menos en nuestra humilde visin nunca han sido
francamente democratizados y va a ser muy difcil que avance
la democracia en la sociedad sin medios que sean cada vez ms
democrticos. (Mujica, 201211)
9 Palabras expuestas el 20 de julio de 2010 en momentos que el
MIEM iniciaba el proceso de consulta pblica para la elaboracin de
la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual.
10 Palabras del Presidente Jos Mujica en su audicin en radio
M24, 31 de mayo de 2012.11 Palabras del Presidente Jos Mujica en su
audicin en radio M24, 31 de mayo de 2012.
-
14
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
En palabras de la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin: La potestad de
los Estados de regular la actividad de radiodifusin se explica,
entre otras, en la obli-
gacin de garantizar, proteger y promover el derecho a la
libertad de expresin en
condiciones de igualdad y sin discriminacin, as como en el
derecho de la sociedad
a conocer todo tipo de informaciones e ideas.
De esta manera, la regulacin que pueden y deben realizar los
Estados en materia de
radiodifusin est destinada a crear un marco en el cual sea
posible el ms amplio,
libre e independiente ejercicio de la libertad de expresin por
la ms diversa canti-
dad de grupos o personas, de forma tal que se asegure al mismo
tiempo que esta
facultad no ser usada como forma de censura y que se garanticen
la diversidad y la
pluralidad12.
4.Por qu una Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual y no
slo de radiodifusin?
La nueva ley da cuenta de la necesidad y pertinencia de regular
la radio, la televisin
y otros servicios de comunicacin audiovisual, sin importar qu
plataforma tecno-
lgica utilicen: espectro, cable fsico o seal satelital, o si es
paga o gratuita. Cada
una de ellas tiene sus especificidades que atender, pero lo
importante es que siguen
siendo televisin o radio.
Hasta ahora nuestra legislacin regula, por separado, distintas
tecnologas, con una
ley que regula solamente los servicios de radio y TV abierta (o
radiodifusin) y un
decreto que regula la TV para abonados. Las tendencias
regulatorias en el mundo
marcan la necesidad de aprobar leyes que, sobre la base de
conceptos y principios
generales de regulacin sobre servicios y no sobre tecnologas,
sean capaces de
anticiparse a los cambios y evolucin de las distintas
plataformas comunicacionales.
El proyecto de ley se propone, en atencin a la creciente
convergencia tecnolgica
de soportes y servicios y a la importancia que tienen los
diferentes servicios audiovi-
suales para la democracia, la identidad y la soberana de un pas,
regular la radio y la
televisin ms all de la infraestructura que utilicen para su
difusin y distribucin.
Esta tentativa de una nueva ley para estas cuestiones no se
tiene
que ocupar solo de la radio y la TV abierta, como ha sido
hasta
ahora, sino que tendr que tener en cuenta que cualquiera sea
la
12 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
Anual de la Relatora para la Li-bertad de Expresin 2009 en
-
15
tecnologa que use la TV por aire, por cable, por internet o
cual-
quier otra tecnologa que pueda surgir en el futuro, se
deberan
adoptar ciertos principios generales de regulacin para no
tener
que andar cambiando cada vez que aparece una nueva versin,
un nuevo aparato, un avance tecnolgico. (Mujica, 201213)
Los aspectos tcnicos son importantes, pero no son el elemento
fundamental para
considerar la regulacin de la televisin. Este alcance ms amplio
que el referido a
medios de radiodifusin (radio y TV abierta) tambin reconoce las
mejores prcticas
internacionales, como la experiencia de regulacin en Chile14 o
de la televisin en
Europa, en especial la nueva Directiva sobre Servicios de Medios
Audiovisuales que
revis y sustituy a la Directiva de Televisin Sin Fronteras
(TSF)15.
La revisin de la Directiva Televisin Sin Fronteras, al igual que
lo que se pretende
hacer en Uruguay, tuvo como objetivo modernizar las normas
europeas hasta enton-
ces vigentes, tomando en cuenta la evolucin tecnolgica y los
cambios acaecidos
en la estructura del mercado audiovisual y regulando a partir de
una nueva defi-
nicin de los servicios del mbito de los medios audiovisuales,
independientemente
de las tcnicas de difusin16.
No son objeto de regulacin:
a. La prensa escrita
b. Las redes sociales y la televisin que se emite en
internet.
c. Los videos como los que permiten acceder a travs de sitios
como YouTube,
Netflix u otras aplicaciones similares, ni las imgenes que se
pueden agregar
a los portales web de los medios escritos.
d. Las redes de telecomunicaciones que transporten, difundan o
den acceso a un
servicio de comunicacin audiovisual, que estarn sujetos a lo
dispuesto en la
legislacin sobre telecomunicaciones.
e. Los servicios de telecomunicaciones y de comercio electrnico
a los que se ac-
ceda a travs de un servicio de comunicacin audiovisual, cuando
no tengan
la consideracin de servicio conexo.
f. La difusin de contenidos audiovisuales limitada al interior
de un inmueble o
un consorcio de propietarios, u otros de circuito cerrado
limitados a espacios
o centros comerciales o sociales de una entidad o empresa.
13 Palabras del Presidente Jos Mujica en su audicin en radio
M24, 31 de mayo de 2012.14 Aun si no hubiere restricciones en el
uso del espectro, igual se debe regular la televisin Consejo
Nacional de Televisin (CNTV), el organismo regulador
independiente de la televisin en Chile. El Consejo Nacional de
Televisin y los cambios en la regulacin televisiva, 20 de julio de
2009, en
15 Directiva 2007/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
11 de diciembre de 2007.
16 dem.
-
16
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos 5.
Cules son los principios y objetivos que orientan la Ley
Audiovisual?
El enfoque principal de esta nueva ley son los derechos humanos,
que logran su
mxima expresin a travs de los servicios de radiodifusin y otros
medios audiovi-
suales, en particular la libertad de expresin, de informacin y
de comunicacin. En
este sentido, no es solamente una norma para los medios; es una
ley para proteger
el derecho de todas las personas ante el Estado y los propios
medios, sean estos
pblicos, comerciales o comunitarios.
Los objetivos de la Ley Audiovisual impulsada por el gobierno
son garantizar la
libertad de expresin y la diversidad de medios y promover la
competencia y for-
talecer la industria audiovisual nacional.
En esa Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual se (in-
cluir) quines y cules son los procedimientos que hay que
cum-
plir para acceder a frecuencias para radio y TV, cmo lograr
garantizar que haya un sistema de medios que sea diverso y
que
sea plural. Cmo reducir la concentracin en la TV y cules son
los derechos y cules son algunas obligaciones mnimas, pero
obligaciones al fin, con las cuales tambin hay que cumplir.
Por
qu? Porque hoy sabemos que las empresas y todos lo tenemos
que entender, y mucho ms en materia de difusin y comunica-
cin tienen obligaciones de carcter social. (Mujica, 201217)
Los principios fundamentales sobre los que se asienta el
proyecto de Ley de Servicios
de Comunicacin Audiovisual son:
1. La radiodifusin es un soporte tcnico para el ejercicio,
preexistente a cual-
quier intervencin estatal, del derecho humano a la libertad de
expresin y a
la libertad de informacin. Por ello no existir otra limitacin a
la utilizacin
del espectro radioelctrico que la resultante de establecer las
garantas para el
ejercicio de los derechos de todos los habitantes de la
Repblica, lo que define
los lmites y el carcter de la intervencin estatal en su potestad
de administrar
la asignacin de frecuencias.
2. El espectro radioelctrico es patrimonio de la humanidad, y no
una propiedad
del Estado ni de los particulares que tienen autorizacin para su
usufructo.
3. Reconocimiento expreso del derecho a fundar un medio de estas
caractersti-
cas, sino que impone al Estado la obligacin de garantizar el
acceso equitativo
a un recurso limitado como es el espectro radioelctrico, en
tanto es definido
17 Palabras del Presidente Jos Mujica en su audicin en radio
M24, 31 de mayo de 2012.
-
17
como un patrimonio comn de la humanidad y no una propiedad del
Estado
o de los particulares.
4. La promocin de la pluralidad y diversidad como un objetivo
primordial de la
ley y de todas las polticas pblicas del Estado, en el entendido
que sin amplio
y diverso abanico de medios no es posible un intercambio
profundo y vigoroso
de informaciones e ideas, base fundamental para una
democracia.
5. La no discriminacin en el acceso a las frecuencias y otros
medios audiovi-
suales, garantizando la igualdad de oportunidades para el acceso
de los ha-
bitantes de la Repblica a los medios de comunicacin electrnicos,
para que
puedan ejercer su derecho a la informacin y a la libertad de
expresin.
6. La transparencia y publicidad en los procedimientos y
condiciones de otorga-
miento de las asignaciones de frecuencias, que permitan el
efectivo contralor
por parte de los ciudadanos.
7. La promocin de las capacidades de las industrias nacionales
de contenidos
audiovisuales y software, fomentando la identidad cultural del
pas y estimu-
lando la creacin de fuentes de trabajo y favoreciendo la
descentralizacin y
produccin local y regional de contenidos.
8. La proteccin y promocin de las libertades de expresin,
informacin y co-
municacin, lo que implica la total exclusin de medidas de
censura previa y
regulacin de los servicios audiovisuales en funcin de la lnea
editorial de los
medios, el reconocimiento de los derechos de las personas frente
a los medios
y el establecimiento de disposiciones para dar previsibilidad y
certezas a los
operadores privados, comerciales y comunitarios.
6.La Ley violar o recortar la libertad de expresin e
informacin?
El proyecto de Ley Audiovisual reconoce, protege, promueve y
garantiza la ms amplia
libertad de expresin e informacin de todos los actores, en
particular, de los titulares
y trabajadores de los medios de comunicacin audiovisual, en
consonancia con los
ms altos estndares interamericanos de derechos humanos y las
recomendaciones de
la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH y
de la Relatora para la
Libertad de Opinin y Expresin de la ONU que consideran que la
regulacin debera
tener como finalidad garantizar una mayor seguridad para que las
personas puedan
expresarse con libertad y sin miedo a ser sancionadas o
estigmatizadas por ello18.
18 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
Anual de la Relatora para la Li-bertad de Expresin 2009 en
-
18
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
Ms precisamente, estiman que la regulacin debera tener como meta
asegurar
previsibilidad y certeza jurdica a quienes poseen o adquieren
una licencia, de forma
tal que puedan ejercer su derecho a la expresin con libertad y
sin miedo a conse-
cuencias negativas como represalia por la difusin de informacin,
por lo cual la Ley
debera estar diseadas de manera tal que otorguen garantas
suficientes contra
posibles actos de arbitrariedad estatal19.
Para dar garantas de la existencia de una radiodifusin
verdaderamente libre y
vigorosa la Relatora de la CIDH entiende que la Ley deber:
1) Establecer derechos y obligaciones sean claras y
precisas;
2) Contemplar procedimientos transparentes y respetuosos del
debido proceso;
3) Otorgar el permiso para el uso de la frecuencia por un tiempo
suficiente
(es decir, reconoce la existencia de plazos en la concesin) para
desarrollar el
proyecto comunicativo o para recuperar la inversin y lograr su
rentabilidad;
4) Asegurar que mientras se usa la frecuencia no sern exigidos
ms requeri-
mientos que los establecidos en la Ley; y
5) Establecer que no se tomarn decisiones que afecten el
ejercicio de la liber-
tad de expresin por razn de la lnea editorial o informativa
Todas y cada una de estas recomendaciones estn contempladas en
el marco nor-
mativo general uruguayo y en el proyecto de Ley de Servicios de
Comunicacin
Audiovisual:
Garantiza la diversidad y pluralismo en el sistema de medios.
Esto incluye la obligacin de adoptar medidas adecuadas para
habilitar el acceso equitativo
a los medios de comunicacin audiovisuales, e impedir o limitar
la formacin
de monopolios y oligopolios.
No incluye regulacin de contenidos tales como exigencias previas
de vera-cidad o imparcialidad e impulsa la autorregulacin, sin
imponer cdigos de
tica desde el Estado.
Prohibicin expresa de cualquier mecanismo de censura previa, o
de presio-nes directas o indirectas sobre los medios y sus
trabajadores por parte de las
autoridades reguladoras.
Prohibicin expresa del uso del poder y recursos econmicos del
Estado como forma de castigar o premiar y privilegiar a los
comunicadores y medios de
comunicacin en funcin de sus lneas informativas o
editoriales.
Expreso reconocimiento a la libertad editorial de los titulares
de servicios de comunicacin audiovisual, lo cual incluye la
determinacin y libre seleccin de
programacin.
19 dem.
-
19
Prohibicin expresa del uso discriminatorio del mecanismo de
otorgamiento, revocacin o renovacin de autorizaciones en funcin de
las lneas informti-
cas o editoriales de los medios.
Brinda previsibilidad y certezas jurdicas para todos los
operadores, con mayor transparencia en la regulacin y definicin de
reglas claras y expresas incluidas
en la Ley, como la inclusin de plazos razonables a las
autorizaciones frente a
la incertidumbre de las autorizaciones precarias y
revocables.
Reconocimiento de la clusula de conciencia como un derecho de
los perio-distas de negarse a participar de la elaboracin y difusin
de informaciones
contrarias a los principios ticos del periodismo.
Reconocimiento expreso y no discriminatorio de sector
comunitario, con esta-blecimiento de una reserva de al menos un
tercio del espectro para iniciativas
sin fines de lucro.
Definicin de medios pblicos no gubernamentales, dentro de un
Sistema Nacional de Radio y Televisin del Uruguay dirigido por un
organismo inde-
pendiente del gobierno, con aval parlamentario.
El organismo de aplicacin y fiscalizacin de la regulacin
dispuesta en la Ley ser independiente del gobierno y de intereses
econmicos, elegido por ma-
yoras parlamentarias y con rendicin de cuentas.
Creacin de la figura de ombudsman para la defensa de los
derechos de las personas reconocidos en la Ley, el cual ser
designado por mayoras especiales
del Parlamento.
Publicidad y amplio control ciudadano en todos los procesos de
asignacin y renovacin de autorizaciones, con la creacin de
organismos consultivos de
participacin plural, incluyendo representantes de la sociedad
civil y empresa-
rios, en los procesos de otorgamiento de autorizaciones.
7.Qu derechos tienen las personas ante los medios de comunicacin
audiovisual?
Una Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual no puede ser
vista como una
ley hecha solamente para quienes tienen medios de comunicacin
sino para todos
los actores relacionados con estos servicios, sea como difusores
o como audiencia y
usuarios de los mismos.
En este sentido, el proyecto de Ley innova con la inclusin de
varios captulos donde
se reconocen expresamente el derecho de las personas (no slo
como consumido-
-
20
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
res) como sujetos del derecho a la libertad de expresin,
informacin y comunica-
cin, en tanto esta libertad es entendida como un derecho que
tiene dos dimensio-
nes: por un lado el derecho de expresar ideas e informaciones;
por otro el derecho
de buscar y recibir informaciones e ideas.
Es unnime en las legislaciones del mundo la inclusin de
disposiciones normativas
que regulan la relacin de los medios con el pblico, los
consumidores, usuarios y
personas, aunque se trata de restricciones a la libertad de
programacin de los due-
os de los medios. Ello, en atencin a la necesidad de contemplar
el reconocimiento
y la proteccin de los derechos de quienes no tienen medios
frente a stos, en espe-
cial de los sectores sociales considerados vulnerables y cuya
proteccin adquiere un
inters primordial, como es el caso de nios, nias y
adolescentes.
Esto no es novedad en nuestro pas ni en el mundo. Nuestro pas ya
tiene regulacin
al respecto20 incluida, por ejemplo, en el Cdigo de la Niez y la
Adolescencia21, que
establece regulaciones para los medios de comunicacin: el
derecho a la privacidad
de nios, nias y adolescentes y el uso de su imagen; la reserva
de la identidad de
los menores de edad en rgimen de privacin de libertad; la
prohibicin de emisin
de imgenes que puedan vulnerar sus derechos; la publicidad
dirigida a la niez o
protagonizada por nios, nias y adolescentes; entre otras.
Tambin existe vasta legislacin sobre publicidad en medios de
comunicacin, tanto
a travs de normas especficas como la Ley de Defensa del
Consumidor o de Relacio-
nes de Consumo22, o la Ley de Lucha contra el Racismo, la
Xenofobia y la Discrimi-
nacin23, o en disposiciones dentro de normativa de
radiodifusin24, tanto referida
a la publicidad engaosa o los tiempos mximos de publicidad en la
programacin
de radio y televisin.
Sobre estos antecedentes, el proyecto se limita a revisar y
mejorar la legislacin sobre
el derecho de las personas en cuatro aspectos:
A) Incluye disposiciones respecto a los derechos de nios, nias y
adolescen-
tes, incorporando todas las recomendaciones del Comit Tcnico
Consultivo
(CTC) sobre Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, Libertad de
Expresin
y Medios de Comunicacin, quien entreg un informe final en
noviembre de
201225. La propuesta est en el marco de los compromisos asumidos
por el
20 Ver estudio de la agencia ANDI Regulacin y derechos de la
niez y la adolescencia en 14 pa-ses latinoamericanos en
21 Ley N17.823 de 14 de setiembre de 2004, votada por unanimidad
y promulgada por Jorge Batlle.22 Ley N17.250 de 11 de agosto de
2000, aprobada durante el gobierno de Julio Mara Sanguinetti.23 Ley
N17.817 de 14 de setiembre de 2004.24 Reglamento de la Ley de
Radiodifusin, Decreto N734 de 20 de diciembre de 1978.25 El Comit
Tcnico Consultivo sobre Derechos de Nios, Nias y Adolescentes,
Libertad de Expre-
sin y Medios de Comunicacin (en adelante, CTC) fue conformado a
partir de una invitacin de la Secretara de la Presidencia de la
Repblica y del INAU. Los miembros del CTC representaron a distintos
sectores de la sociedad: sector privado, sociedad civil organizada,
academia, televisiones pblicas y Gobierno. UNESCO y UNICEF tuvieron
un rol de facilitacin, mediacin y exposicin
-
21
Estado uruguayo en la Convencin sobre los Derechos del Nio, y el
Cdigo
de la Niez y la Adolescencia.
El proyecto reconoce el derecho a la privacidad, la definicin
del horario de
proteccin a nios, nias y adolescentes y las imgenes que no podrn
emitir-
se en ese horario, as como pautas referidas a la publicidad
dirigida a la niez
o protagonizada por nios, nias y adolescentes.
B) Expresamente se reconoce el derecho de las personas con
discapacidad en
relacin a los servicios de comunicacin audiovisual, en
particular aquellas
con discapacidad visual o auditiva, en sintona con la legislacin
vigente y los
acuerdos internacionales en la materia y de los cuales Uruguay
es parte.
Las personas con discapacidades tambin tienen el derecho de
recibir y bus-
car informaciones en igualdad de oportunidades que las dems
personas,
y el proyecto busca que este derecho sea de efectiva aplicacin.
Para ello
establece exigencias respecto a la inclusin de programacin
accesible (por
ejemplo subtitulado, lengua de seas o audio descripcin) en
especial en los
contenidos de inters general como informativos, acontecimientos
relevantes
y programas educativos y culturales.
El Estado se obliga, a su vez, a facilitar y promover el
desarrollo de tecnologas
apropiadas, la formacin de profesionales, el desarrollo de
investigacin y la
produccin de contenidos nacionales para apoyar su
cumplimiento.
C) El derecho a la informacin incluye el derecho del pblico a
acceder a deter-
minados eventos de inters general para la sociedad, a travs de
un servicio
de radiodifusin de televisin en abierto, directo y de manera
gratuita. En
particular, el proyecto refiere a las transmisiones de los
partidos oficiales de la
seleccin uruguaya de ftbol, entre otros, sin negar ni expropiar
los derechos
exclusivos de privados sobre la emisin o retransmisin de dichos
eventos.
Por las mismas razones, los resmenes con informacin e imgenes de
dichos
eventos o acontecimientos, siempre que sean emitidos en diferido
y con una
breve duracin, no debern pagar contraprestacin alguna.
D) Se reconoce expresamente el derecho de los titulares de
servicios de comu-
nicacin audiovisual de emitir mensajes publicitarios, pero en
proteccin al
derecho de los usuarios y consumidores se establecen condiciones
para la
emisin de los mismos tales como: plazos mximos por hora,
limitaciones a la
inclusin de publicidad en pelculas y eventos deportivos, y la
prohibicin de
emisin de publicidad encubierta y de publicidad subliminal.
La Ley incluye, adems, que todos los servicios de radio y
televisin abierta, los
servicios de televisin para abonados en sus seales propias, y
las seales de te-
levisin establecidas en Uruguay que sean difundidas o
distribuidas por servicios
para abonados con autorizacin o licencia para actuar en nuestro
pas, otorgarn
de las experiencias internacionales en los temas que se trataron
en el CTC. Puede encontrarse el informe completo y antecedentes de
actuacin en
-
22
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
espacios gratuitos a los partidos polticos en las campaas
electorales correspon-
dientes a elecciones nacionales y departamentales al
considerarlo una medida de
inters general para el afianzamiento del sistema democrtico
republicano.
8.La proteccin de la niez implica una censura a la informacin
sobre violencia y la prohibicin de hacer publicidad?
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos reconoce
expresamente que la
libertad de expresin no es un derecho absoluto y puede ser
regulada para fines
legtimos, como el respeto a los derechos de nios, nias y
adolescentes. De hecho,
la nica excepcin al principio de no censura previa se incluye
expresamente en la
propia est Convencin Americana en materia de espectculos
pblicos, con el fin
de proteger a la niez.
Consecuentemente, regular la programacin de los medios de
comunicacin masi-
vos para que ciertos contenidos sean aptos para todo pblico es
una medida regu-
latoria legtima, en tanto sea usada exclusivamente para ese
propsito especfico.
La Ley Audiovisual no prohbe totalmente las imgenes de violencia
excesiva o truculenta
en los medios audiovisuales, sino que regula su exhibicin. La
ley no prohbe que esas
imgenes sean emitidas en otros horarios no protegidos, y
expresamente menciona que
ello no significa que no se pueda informar sobre los hechos en
los informativos o debatir
el tema de la inseguridad ciudadana en los programas
informativos y periodsticos.
Se evita exponer a la niez a imgenes o mensajes que los puedan
afectar gravemen-
te, no a poner cerrojos a la informacin, la opinin, la denuncia
o la bsqueda de
soluciones ante esos hechos, aunque las opiniones sean crticas
con el gobierno. Se
tom extrema precaucin en no dejar conceptos vagos o indefinidos
sino que cada
tema a regular se defini expresa y taxativamente para evitar
problemas de interpre-
tacin en la aplicacin posterior de la normativa.
La ley regula la publicidad dirigida a nios, nias y adolescentes
en sintona con estn-
dares internacionales y tomando como referencia la regulacin de
pases europeos, no
prohibiendo la publicidad de manera general sino regulando su
uso bajo ciertas
condiciones. La nica prohibicin es a incluir publicidad
encubierta y no tradicional
en los programas infantiles, pero se permiten otras formas de
publicidad en ellos.
El reconocimiento de los derechos de nios ante los medios,
incluyendo el estableci-
miento de un horario de proteccin est presente en la regulacin
de los pases euro-
peos (como Espaa), latinoamericanos (como Argentina y Chile) e
incluso en Estados
Unidos. En los pases citados el horario va de 6 a 22 horas, como
el proyecto propone.
-
23
La regulacin sobre publicidad incluida en el proyecto toma casi
textualmente los
principios de regulacin de varios pases nrdicos, en especial la
legislacin de Dina-
marca. Hay pases, como Suecia, con modelos de regulacin ms
drsticos, ya que
prohben completamente la publicidad para nios en toda la
programacin.
El proyecto de ley es, adems, consistente con las
recomendaciones de organismos
de Naciones Unidas especializados en la proteccin y promocin de
la libertad de
expresin (UNESCO) y de los derechos de la niez (UNICEF), y es
compatible con la
Convencin de Derechos de la Niez
La gran mayora de las disposiciones para proteger a la niez
incluidas en la Ley
Audiovisual ya son vigentes en Uruguay a partir del Cdigo de la
Niez y la Adoles-
cencia aprobado en 2004, que establece restricciones al manejo
de las imgenes
y la informacin en todos los medios de comunicacin, no slo los
audiovisuales.
En particular, tienen ese origen el reconocimiento al derecho a
la intimidad y a la
imagen de la niez, y el derecho que tienen los adolescentes a no
ser identificados e
individualizados por los medios de comunicacin (incluso en la
prensa escrita).
El Cdigo fue votado por la unanimidad de los legisladores de
todos los partidos
y promulgado por el presidente Jorge Batlle y el ministro Pedro
Bordaberry, entre
otros. Es decir que se ha aceptado pacficamente que se regulen
ciertos contenidos
de los medios con el objetivo de proteger a la niez y como
resultado de un consenso
generalizado entre todos los partidos polticos.
Es esencial destacar que el captulo sobre derechos de la niez
del proyecto de Ley
Audiovisual recoge las recomendaciones aprobadas por el Comit
Tcnico Consultivo
sobre Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, Libertad de
Expresin y Medios de Co-
municacin que fuera conformado a partir de una invitacin de la
Secretara de la Pre-
sidencia de la Repblica y del INAU, y que funcionara de agosto a
noviembre de 2012.
Los miembros del Comit representaron distintos sectores de la
sociedad como el
sector privado, la sociedad civil organizada, la Academia, las
televisiones pblicas y
el Gobierno, y fueron presididos por representantes de UNESCO y
UNICEF, quienes
tuvieron un rol de facilitacin, mediacin y exposicin de
experiencias internaciona-
les que ayudaron en el debate de los temas y la formulacin de
las recomendaciones.
El informe final del CTC fue votado por unanimidad y recoge
muchsimos acuerdos y
solamente dos desacuerdos. Todo el captulo de recomendaciones
sobre contenidos
de violencia, sexo y otros fue aprobado por unanimidad,
incluyendo la delegacin
de los empresarios agremiados en ANDEBU y de los periodistas de
APU. Las actas
de todas las sesiones estn disponibles en la web de la
Presidencia de la Repblica y
muestran el nivel y respeto en el anlisis y elaboracin de
propuestas que realiz este
Comit. En esta materia el nico desacuerdo fue si la legislacin
deba exigirse un
mnimo de emisin de programas infantiles a los medios
privados.
En materia de publicidad hubo un desacuerdo importante entre
quienes defendan
la prohibicin total de la publicidad dirigida a la infancia
(planteada por la Sociedad
-
24
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
Civil, en especial) y quienes defendan la mxima permisividad en
la emisin de men-
sajes publicitarios, slo sujeto a autorregulacin de las agencias
y anunciantes (plan-
teada por los empresarios, AUDAP en especial). Ante la
diferencia, el Poder Ejecutivo
transit el camino del medio: en lugar de prohibir, el proyecto
de ley permite la pu-
blicidad dirigida a nios, pero con limitaciones. Estas
condiciones fueron discutidas
y aprobadas en el CTC por todas las delegaciones y, como se ha
dicho, toman como
referencia legislacin europea en la materia.
9.Cmo administrar el Estado las frecuencias del espectro
radioelctrico?
La regulacin del acceso a las frecuencias de radio y televisin
ha sido siempre un
aspecto clave para garantizar el derecho efectivo a la libertad
de expresin y a la
comunicacin. En Uruguay hay sobrados ejemplos del uso arbitrario
de la potestad
legtima de otorgar autorizaciones que tiene el Estado para
favorecer a amigos del
gobierno o castigar a sectores sociales que podran ser crticos
de sus intereses.
El proyecto de Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual
consolida un cambio
ya operado por los gobiernos de izquierda en la manera de
entregar el uso de las
frecuencias que son patrimonio de todos los uruguayos: desde
2005 no se han en-
tregado autorizaciones a dedo sino que, por el contrario, todas
han sido otorga-
das mediante concursos abiertos y luego de la realizacin de
consultas y audiencias
pblicas en la localidad donde se prestar el servicio.
La cuestin de la transparencia y la no discriminacin en la
regulacin de los servicios
de comunicacin audiovisual ha sido motivo de especial
preocupacin de organis-
mos internacionales de defensa y promocin de la libertad de
expresin.
Para los Relatores para la Libertad de Expresin [l]a
transparencia debe ser el sello
distintivo de los esfuerzos de las polticas pblicas en el rea de
la radiodifusin. Este
criterio debe ser aplicable a la regulacin, propiedad, esquemas
de subsidios pbli-
cos y otras iniciativas en cuanto a polticas26.
La recomendacin para los Estados americanos, mientras tanto, es
que en la de-
finicin de polticas o en la planificacin de medidas de
administracin de la acti-
vidad de radiodifusin, los organismos estatales deben contemplar
procedimientos
transparentes, pblicos, con mecanismos peridicos de rendicin
pblica de cuentas
sobre su gestin, y que garanticen una efectiva participacin de
la sociedad civil en
los procesos de toma de decisiones.
26 Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12
de diciembre de 2007. Relatores Libertad de Expresin de ONU, OEA,
OSCE y CADHP.
-
25
Procedimientos transparentes son, para la Relatora Especial de
la CIDH, aqullos que
estn previamente determinados en la regulacin, que consagren
criterios de evaluacin
(por ejemplo para asignar o revocar una licencia) objetivos y
claros, que contemplen la
realizacin de audiencias pblicas, que aseguren acceso a la
informacin pblica de los
ciudadanos y ciudadanas, y que obliguen a la motivacin
suficiente de sus decisiones,
entre otros requisitos. La asignacin de licencias de radio y
televisin debe estar orienta-
da por criterios democrticos y procedimientos preestablecidos,
pblicos y transparentes,
que sirvan de freno a la posible arbitrariedad del Estado y que
garanticen condiciones de
igualdad de oportunidades para todas las personas y sectores
interesados27.
La regulacin propuesta en la Ley de Servicios de Comunicacin
Audiovisual es con-
sistente con todas estas recomendaciones, confirmando la prctica
llevada adelante
por las administraciones del Frente Amplio desde 2005.
Al asignar las frecuencias, el Estado decide cul es la voz que
el pblico podr escu-
char durante los aos venideros. En consecuencia, en este proceso
se definen, entre
otras cosas, las condiciones sobre las cuales se adelantar la
deliberacin democrti-
ca requerida para el ejercicio informado de los derechos
polticos, as como las fuen-
tes de informacin que le permitirn a cada persona adoptar
decisiones informadas
sobre sus preferencias personales y formar su propio plan de
vida.
Por estas razones, afirma, este proceso debe encontrarse
estrictamente regulado
por la ley, caracterizarse por su transparencia y estar guiado
por criterios objetivos,
claros, pblicos y democrticos. En este mismo sentido, el
procedimiento de adju-
dicacin de una licencia debe estar rodeado de suficientes
garantas contra la arbi-
trariedad, incluyendo la obligacin de motivar la decisin que
concede o niegue la
solicitud, y el adecuado control judicial de dicha
decisin28.
El proyecto establece:
El espectro radioelctrico es un patrimonio de la humanidad y no
propiedad del Estado, ste es slo su administrador y debe
gestionarlo de manera trans-
parente y equitativa.
Reconocimiento expreso de tres sectores de la comunicacin
audiovisual: co-mercial, comunitario y pblico.
Procedimientos de acceso separados para cada uno de ellos,
respetando las caractersticas y objetivos distintos.
Mantenimiento de la Ley de Radiodifusin Comunitaria Ley N18.232,
recono-cida internacionalmente como un ejemplo para los pases de la
regin.
Mantenimiento de la reserva de al menos un tercio de las
frecuencias para medios comunitarios, incluso en las nuevas
frecuencias digitales.
27 CIDH: Informe anual 2009, Estndares de Libertad de Expresin
para una Radiodifusin Libre e Incluyente.
28 dem anterior.
-
26
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
Prohibicin de uso de requisitos excesivos o procedimientos
abusivos que obs-taculicen el acceso de manera indirecta, tales
como la subasta econmica o
la entrega a dedo.
En tanto el espectro es un bien pblico sujeto a concesin, por
primera vez se establecen plazos a las autorizaciones, con opcin de
renovacin, y se exigen
pagos por su uso con fines lucrativos.
Reglas de must carry y must offer. Las primeras obligan a las
empresas de TV para abonados a transportar de manera gratuita las
seales de televisin
pblica y a las seales de TV abierta emitidas en su misma rea de
cobertura
geogrfica. Las segundas para que las seales de TV abierta, si
son ofrecidas
para su compra por servicios de TV para abonados, sean ofrecidas
a todos los
operadores de la misma cobertura geogrfica, sin
discriminacin.
10.Cmo garantizar igualdad de oportunidades y acceso equitativo
a los medios?
La regulacin de los medios audiovisuales est justificada, segn
la CIDH, si tiene
como finalidad asegurar igualdad de condiciones en el acceso a
las frecuencias y
mayor diversidad de los medios de comunicacin audiovisual, en
consonancia con
uno de los elementos claves de la Declaracin de Principios para
la Libertad de Expre-
sin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) que afirma que
las asignacio-
nes de radio y televisin deben considerar criterios democrticos
que garanticen una
igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso
a los mismos29.
Para ello debe incluir tres componentes:
a) pluralidad de voces (medidas antimonoplicas)
b) diversidad de las voces (medidas de inclusin social)
c) no discriminacin (acceso en condiciones de igualdad a los
procesos de asig-
nacin de frecuencias)
Para la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la OEA
la regulacin sobre
radiodifusin debera formar parte de una poltica activa de
inclusin social que tienda
a la reduccin de las desigualdades existentes en la poblacin
respecto del acceso a los
medios de comunicacin () garantizando para ello reglas
especiales que permitan el
acceso de grupos tradicionalmente marginados del proceso
comunicativo. En este
29 OEA: Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin,
principio N 12. Aprobado por la Asamblea General de la OEA en
octubre de 2000.
-
27
sentido, agrega, los Estados no slo deben abstenerse de
discriminar a estos secto-
res sino que adems deben promover polticas pblicas activas de
inclusin social30.
Tambin los Relatores de Libertad de Expresin de las Amricas,
Europa, frica y las
Naciones Unidas han manifestado que los diferentes tipos de
medios de comuni-
cacin comerciales, de servicio pblico y comunitarios deben ser
capaces de
operar en, y tener acceso equitativo a todas las plataformas de
transmisin disponi-
bles. Las medidas especficas para promover la diversidad pueden
incluir el reservar
frecuencias adecuadas para diferentes tipos de medios, contar
con must-carry rules
(sobre el deber de transmisin)31.
No puede haber plena libertad de expresin sin acceso equitativo
a los medios de
comunicacin que permiten su ejercicio. Es por eso que el
proyecto de Ley de Servi-
cios de Comunicacin Audiovisual del gobierno uruguayo recoge
ampliamente estas
recomendaciones internacionales para garantizar la igualdad de
oportunidades de
toda la poblacin, y asegurar un reparto equitativo de las
frecuencias para radio y
televisin, entre otras medidas.
En materia de criterios y procedimiento de asignacin, la
Relatora Especial para la
Libertad de Expresin entiende que la asignacin de licencias de
radio o televisin
es una decisin que tiene un impacto definitivo sobre el derecho
a la libertad de
expresin en su doble dimensin: el derecho de todos a expresarse
libremente y el
derecho a recibir ideas y opiniones diversas. De esta decisin
depender tanto el
acceso a los medios de comunicacin de quienes solicitan acceso a
las frecuencias,
como el derecho de toda la sociedad a recibir informacin plural
en los trminos del
artculo 13 de la Convencin Americana32.
En la misma sintona se encuentra la regulacin de los pases
europeos, donde, para
el Consejo de Europa, las reglas que rigen los procedimientos de
concesin de li-
cencias de radiodifusin deben ser claras y precisas y deben ser
aplicadas de manera
abierta, transparente e imparcial. Las decisiones tomadas en
esta materia por las
autoridades de regulacin deben ser objeto de una publicidad
apropiada33.
El proyecto de Ley Audiovisual mantiene los procedimientos no
discrecionales y p-
blicos dispuestos en un decreto aprobado durante el gobierno de
Tabar Vzquez34
para medios comerciales que utilicen espectro (radio, TV abierta
y TV para abonados
que no usen medios fsicos) y en la Ley de Radiodifusin
Comunitaria:
Concurso pblico y abierto para otorgar las autorizaciones.
30 CIDH: Informe anual 2009, Estndares de Libertad de Expresin
para una Radiodifusin Libre e Incluyente.
31 Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12
de diciembre de 2007. Relatores Libertad de Expresin de ONU, OEA,
OSCE y CADHP.
32 CIDH: Informe anual 2009, Estndares de Libertad de Expresin
para una Radiodifusin Libre e Incluyente.
33 Council of Europe. Committee of Ministers. Appendix to
Recommendation Rec(2000)23 of the Committee of Ministers to member
states. Reglas 13-14. 20 de diciembre de 2000.
34 Decreto 374/008 de 4 de agosto de 2008.
-
28
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
Procedimientos diferentes si el servicio utiliza recursos
escasos como el espec-tro o recursos no escasos como el cable u
otros medios fsicos.
Transparencia y publicidad de todos los procesos, en particular
en los casos de otorgamiento, revocacin y renovacin.
Establecimiento de criterios de evaluacin claros, no
discrecionales y previstos previamente en la Ley.
Los criterios de evaluacin estarn basados en el servicio
comunicacional a brindar y no en la propuesta o capacidad econmica
de los interesados.
Realizacin de consultas y audiencias pblicas en las localidades
donde se prestar el servicio.
Transparencia respecto a la propiedad y titularidad real de los
medios de co-municacin.
Medidas para impedir la existencia de testaferros y las
transferencias ilegales de medios.
Participacin ciudadana a travs de un organismo asesor de
integracin plural con empresarios, sociedad civil y universidades35
para controlar al accin es-
tatal y opinar en la evaluacin del otorgamiento de
autorizaciones.
11.Cmo lograr un sistema de medios diverso y plural, sin
monopolios ni oligopolios?
Un captulo fundamental de la Ley refiere a establecer medidas
efectivas para limi-
tar o impedir la formacin de monopolios u oligopolios, privados
o estatales, en la
propiedad de los medios de comunicacin, de modo de promover la
diversidad de
informaciones y opiniones y la apertura a la competencia.
Se trata de una las reformas pendientes de la democracia:
nos
encontramos que algunos sectores estratgicos del pas por lo
menos en nuestra humilde visin nunca han sido francamente
democratizados y va a ser muy difcil que avance la
democracia
en la sociedad sin medios que sean cada vez ms democrticos
(Mujica, 201236).
35 Unifica a los actuales CHAI (Consejo Honorario Asesor
Independiente) y CHARC (Consejo Honora-rio Asesor de Radiodifusin
Comunitaria) que actuaban en relacin a los servicios de
radiodifusin comerciales y comunitarios, respectivamente.
36 Palabras del Presidente Jos Mujica en su audicin en radio
M24, 31 de mayo de 2012.
-
29
Efectivamente, concentracin de medios y democracia no van de la
mano, y no es
ste un discurso de izquierdistas: Los monopolios u oligopolios
en la propiedad y
control37 de los medios de comunicacin deben estar sujetos a
leyes antimonoplicas
por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la
pluralidad y diversidad que
asegura el pleno ejercicio del derecho a la informacin de los
ciudadanos, es uno de
los Principios de Libertad de Expresin de la OEA38, que nuestro
pas suscribe.
El propio Secretario General de la Organizacin de Estados
Americanos ha afirmado
que la concentracin es una forma severa de restriccin de la
libertad de expresin:
el Estado no es la nica fuente de restricciones a la libertad de
expresin pues
tambin lo es, y de manera muy determinante, la concentracin de
la propiedad de
los medios. [] Cuando se arriba a una circunstancia de ese tipo
frecuentemente
las personas no reciben todas las perspectivas de los asuntos
que les conciernen, lo
que por cierto no contribuye a la efectiva vigencia de la
libertad de expresin y de la
democracia, que implica siempre pluralismo y diversidad39.
Por lo tanto, es obligacin de los Estados tomar medidas activas
para evitarlo.
Queda clara reafirma la Relatora Especial para la Libertad de
Expresin de la
misma CIDH la necesidad de exigir a los Estados el cumplimiento
de la obligacin
de evitar monopolios u oligopolios, de hecho o de derecho, en la
propiedad y control
de los medios de comunicacin40. Lo mismo ha afirmado Frank La
Rue, el Relator
Especial para la Proteccin y Promocin de la Libertad de Opinin y
Expresin de
Naciones Unidas al afirmar que el Estado tiene la obligacin de
romper los mono-
polios en el sector comercial de la comunicacin.
Nuestra legislacin es ampliamente insuficiente, y no se han
ejercido los controles
adecuados para impedir que ciertas prcticas engaosas de
transferencia y control
de medios sean moneda corriente en Uruguay, desvirtuando la
normativa anti-con-
centracin. Respecto a la situacin actual, no quedan dudas
respecto a la existencia
de un oligopolio en la TV abierta, con propiedad cruzada con
licencias para TV para
abonados e incluso radios41.
La nueva ley deber superar estas carencias incluyendo tanto
medidas contra la con-
centracin como medidas de promocin de una mayor diversidad de
contenidos
audiovisuales nacionales:
37 Como se desprende de este alcance, las limitaciones en
materia de concentracin no podrn limi-tarse exclusivamente a la
titularidad personal de autorizaciones o licencias, sino a la
capacidad de controlar su operacin, funcionamiento, operacin y
comercializacin, ms all de quienes figuren como titulares de los
medios.
38 Principio N12. Declaracin de Principios sobre Libertad de
Expresin, CIDH, octubre 2000.39 Discurso del secretario general de
la oea, Jos Miguel Insulza: La libertad de expresin en las Am-
ricas, air, Washington, 4 de mayo de 2009; vase comunicado de
prensa en
40 CIDH: Informe anual 2008, vol. iii, Informe anual de la
Relatora Especial para la Libertad de Expre-sin, cap. iii, prr.
224.
41 Ver La televisin privada comercial en Uruguay :
caracterizacin de la concentracin de la propie-dad, las audiencias
y la facturacin de Edison Lanza y Gustavo Buquet en
-
30
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
Disposiciones adecuadas y controles efectivos para evitar la
concentracin in-debida de medios tales como lmites a la cantidad de
licencias que puede
tener una persona, empresa o grupo econmico, a nivel local y
nacional.
Limitaciones a ciertas formas de propiedad cruzada de medios y
mximos de can-tidad de suscriptores de servicios de televisin para
abonados de alcance nacional.
Apertura a la competencia a nuevos operadores comerciales en TV
y radio, tanto en Montevideo como el Interior.
Establecimiento de plazos en las autorizaciones de servicios de
radio y TV abierta, con posibilidad de renovacin o de recambio de
operadores a travs
de nuevos concursos pblicos.
Habilitar ingreso de nuevos actores y seales pblicas y
comunitarias que me-joren y completen la oferta a la poblacin.
Abrir canales de difusin y distribucin a la produccin nacional y
local inde-pendiente.
Desestimular la centralizacin de contenidos desde Montevideo,
establecien-do condiciones a la formacin de cadenas de
repetidoras.
Exigir y promover la produccin e inclusin de contenidos locales
en la pro-gramacin de radio y televisin, fortaleciendo la
capacidad, sostenibilidad e
independencia de los medios locales del Interior.
Fomentar la mayor produccin de contenidos y aplicaciones,
buscando el de-sarrollo de la industria nacional audiovisual y de
software, y la creacin de ms
y mejores empleos.
El proyecto retoma aspectos ya propuestos por el Ministerio de
Educacin y Cultura
(MEC) respecto a la promocin de contenidos nacionales en la
radio y la televisin
uruguaya, tambin denominada en algunos pases como cuota de
pantalla.
Estas regulaciones son un componente necesario para asegurar
ciertos mnimos de
produccin nacional, tal como hacen otros pases como Francia,
Colombia, Chile,
Argentina o Canad.
Lo que llamamos la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovi-
sual intenta como objetivo () defender y fortalecer la
industria
audiovisual nacional, porque creemos que esto, en el fondo,
es
una defensa de nuestra cultura, es decir, de nuestra
identidad
de pas pequeo pero que lucha, precisamente, en este mundo
que se globaliza, y apretado por morsa de gigantescas
trasna-
cionales, mantener preservando nuestra identidad. Y esto es
muy, muy, muy importante! (Mujica, 201242)
42 Palabras del Presidente Jos Mujica en audicin en radio M24,
31 de mayo de 2012.
-
31
Las cuotas de programacin nacional o regional son utilizadas en
Europa como una
herramienta para el fomento de la diversidad cultural en los
medios de comunica-
cin. La Directiva europea de Servicios de Medios Audiovisuales
Sin Fronteras reafir-
ma el compromiso de la Unin Europa a favor de las obras
audiovisuales europeas al
permitir a los Estados miembros imponer a los organismos de
radiodifusin televisiva
cuotas de contenidos que favorezcan a las producciones europeas,
siempre que ello
sea posible. Estas normas flexibles en materia de cuotas
funcionan bien. Los Estados
miembros respetan estas cuotas sin dificultades, y estas ltimas
han permitido esti-
mular una produccin de contenidos europea e independiente43.
El establecimiento de mnimos de programacin de origen nacional o
local son recono-
cidas como derechos y deberes de los Estados para asegurar la
diversidad cultural en
tratados internacionales apoyados y ratificados por nuestro pas
como la Convencin
sobre la Proteccin y Promocin de la Diversidad de las
Expresiones Culturales44.
En efecto, la Convencin de UNESCO reconoce que las Partes podrn
adoptar me-
didas para proteger y promover la diversidad de las expresiones
culturales en sus
respectivos territorios tales como medidas que brinden
oportunidades, de modo
apropiado, a las actividades y los bienes y servicios culturales
nacionales, entre todas
las actividades, bienes y servicios culturales disponibles
dentro del territorio nacional,
para su creacin, produccin, distribucin, difusin y disfrute,
comprendidas dispo-
siciones relativas a la lengua utilizada para tales actividades,
bienes y servicios; y
medidas encaminadas a proporcionar a las industrias culturales
independientes na-
cionales y las actividades del sector no estructurado un acceso
efectivo a los medios
de produccin, difusin y distribucin de bienes y servicios
culturales.
12.Medios pblicos o medios del gobierno?
No existe an en Uruguay una ley que defina expresa y claramente
los objetivos y ca-
ractersticas que debe tener un medio pblico de comunicacin,
aunque la prctica
de estos aos de gobierno de izquierda se haya distanciado de un
modelo de radios
y televisoras oficialistas y pro-gubernamentales.
Son consistentes todos los organismos internacionales en apoyar
la existencia de
medios pblicos fuertes y sustentables, como un componente
fundamental de un
sistema de medios diverso y plural: Los medios pblicos de
comunicacin pueden (y
deberan) desempear una funcin esencial para asegurar la
pluralidad y diversidad
de voces necesarias en una sociedad democrtica afirma la
Relatora para la Liber-
43 44 Aprobada por Ley N 18.068 de diciembre de 2006 y vigente
desde marzo de 2007.
-
32
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
tad de Expresin de la CIDH. Su papel es fundamental a la hora de
proveer conteni-
dos no necesariamente comerciales, de alta calidad, articulados
con las necesidades
informativas, educativas y culturales de la poblacin45.
En su Declaracin sobre Diversidad en la Radiodifusin, en la
misma sintona, los
Relatores de Libertad de Expresin de todo el mundo han expresado
que [s]e re-
quieren medidas especiales para proteger y preservar los medios
pblicos en el nue-
vo espacio radioelctrico. El mandato de los medios pblicos debe
estar claramente
establecido por ley y debe incluir, entre otros, el contribuir a
la diversidad, la cual
debe ir ms all de ofrecer diferentes tipos de programacin, dar
voz a y satisfacer
las necesidades de informacin e intereses de todos los sectores
de la sociedad. Se
deben explorar mecanismos innovadores para el financiamiento de
los medios pbli-
cos, de forma tal que ste sea suficiente para permitirles
cumplir con su mandato de
servicio pblico, que sea garantizado por adelantado para
periodos de varios aos y
que sea ajustado de acuerdo a la inflacin46.
Con la misma conviccin recomiendan que los medios sean pblicos y
no un instru-
mento de propaganda del gobierno de turno: para que los medios
pblicos puedan
realmente cumplir su funcin, debe tratarse de medios pblicos
independientes del
Poder Ejecutivo; verdaderamente pluralistas; universalmente
accesibles; con financia-
miento adecuado al mandato previsto por la Ley; y que contemplen
mecanismos de
rendicin de cuentas y de participacin de la comunidad en las
distintas instancias
de produccin, circulacin y recepcin de contenidos47.
El proyecto de Ley propone el fortalecimiento de los medios
pblicos, con la creacin
de un Sistema Nacional de Radio y Televisin del Uruguay (SNRTV)
como persona
jurdica de derecho pblico no estatal con el objetivo de
administrar, dirigir y operar
los servicios de radiodifusin sonora y de televisin pblicos, as
como otros servicios
de comunicacin de titularidad del Estado nacional.
Las polticas generales para el desarrollo y funcionamiento de
ese Sistema Nacional, as
como la designacin de los directores de la radio y la TV pblica,
sern elaboradas y apro-
badas por un Consejo Directivo Nacional designado a propuesta
del Poder Ejecutivo pero
con previo aval parlamentario, para garantizar su independencia
editorial del gobierno.
Adems:
Los directores de los medios pblicos tendrn una amplia autonoma
tcnica y editorial para implementar los planes de gestin del medio,
dentro de las
polticas generales aprobadas por el Consejo Directivo.
45 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
Anual de la Relatora para la Li-bertad de Expresin 2009 en
46 Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12
de diciembre de 2007. Relatores Libertad de Expresin de ONU, OEA,
OSCE y CADHP.
47 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
Anual de la Relatora para la Li-bertad de Expresin 2009 en
-
33
Las causales de remocin de los consejeros y directores son
expresas y antes hechos graves de forma de respaldar su
autonoma.
Todos los organismos del SNRTV debern observar mecanismos de
rendicin de cuentas y transparencia para el control ciudadano y
parlamentario de su
actuacin.
Debern contar con un Cdigo de tica y criterios de gestin y
programacin que sean explcitos y pblicos.
13.Quin fiscaliza y aplica lo dispuesto en la Ley?
El proyecto de Ley se Servicios de Comunicacin Audiovisual
incluye disposiciones
sobre el diseo institucional, tanto para la elaboracin y
aprobacin de las polticas
pblicas en la materia, como respecto a la fiscalizacin y
aplicacin de la propia Ley,
partiendo de la institucionalidad vigente.
En este sentido, ratifica el rol y los cometidos del Poder
Ejecutivo, el MIEM y la DINA-
TEL en materia de polticas, y de la URSEC en materia de
regulacin tcnica.
La innovacin se produce en la creacin de un nuevo organismo de
aplicacin de la
regulacin establecida en la Ley Audiovisual (Consejo de
Comunicacin Audiovisual
- CCA), en la unificacin y fortalecimiento de un organismo
consultivo con parti-
cipacin ciudadana (Consejo Honorario Asesor de los Servicios de
Comunicacin
Audiovisual - CHASCA) y la creacin de la figura del Ombudsman de
los Servicios de
Comunicacin Audiovisual, que asumir la defensa de los derechos
de las personas
reconocidos en esta Ley.
Los organismos regionales de proteccin y promocin de la libertad
de expresin
han formulado una serie de recomendaciones referidas a los
organismos encargados
de la aplicacin y la regulacin en materia de medios de
comunicacin. La regu-
lacin de los medios de comunicacin con el propsito de promover
la diversidad,
incluyendo la viabilidad de los medios pblicos, afirman los
relatores de Libertad de
Expresin48, es legtima solo si es implementada por un rgano que
se encuentre
protegido contra la indebida interferencia poltica y de otra
ndole, de conformidad
con los estndares internacionales de derechos humanos49.
48 Relatores de Libertad de Expresin de ONU, OEA, OSCE y CADHP:
Declaracin Internacional sobre Diversidad en la Radiodifusin, 12 de
diciembre de 2007.
49 Relatores de Libertad de Expresin de ONU, OEA y OSCE:
Declaracin Desafos a la Libertad de Expresin en el Nuevo Siglo, 20
de noviembre de 2001.
-
34
Un
a op
ortu
nid
ad h
ist
rica
D
esar
rollo
de
los
con
ten
idos
En este sentido, exigen que se diseen mecanismos efectivos para
que los organis-
mos estatales que regulan la radiodifusin estn constituidos de
manera de estar
protegidos contra las injerencias polticas y comerciales. Es
fundamental que los
rganos de regulacin o fiscalizacin de los medios de comunicacin
sean indepen-
dientes del Poder Ejecutivo, se sometan completamente al debido
proceso y tengan
un estricto control judicial dice, a su vez, la Relatora de
Libertad de Expresin de
la CIDH50.
El diseo institucional en materia de medios audiovisuales quedar
de esta manera:
A) Poder Ejecutivo Ministerio de Industria, Energa y Minera
(decisin, coor-
dinacin e implementacin de polticas pblicas). Es el mbito
institucional
