qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwer

Departamentul de Învăţământ laDistanţă şi Formare Continuă

Facultatea de Drept i Ştiinte Social- Politice

Coordonator de disciplină:Lect. univ. dr. Mihai GRIGORE

Coautor: Lect. univ. dr. Ivan Vasile IVANOFF

2

2011-2012

Suport de curs – învăţământ la distanţăAdministraţie publică, Anul II, Semestrul III

Prezentul curs este protejat potrivit legii dreptului de autor şi orice folosire altadecât în scopuri personale este interzisă de lege sub sancţiune penală

Valahia University Press, 978-973-1955-85-8

UVTCONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

3

SEMNIFICAŢIA PICTOGRAMELOR

F= INFORMAŢII DE REFERINŢĂ/CUVINTE CHEIE

= TEST DE AUTOEVALUARE

= BIBLIOGRAFIE

= TIMPUL NECESAR PENTRU STUDIUL UNEI UNITĂ I DEÎNVĂ ARE

= INFORMAŢII SUPLIMENTARE PUTEŢI GĂSI PE PLATFORMA ID .

4

CUPRINS - Studiu individual (S.I.)

1. Modulul I. Noţiuni generale i istoricul contenciosuluiadministrativ.- Unitatea de învăţare 1: definiţie, obiect, trasaturi.- Unitatea de învăţare 2 - Istoricul contenciosului in diferitele perioadeistorice

2.Modulul II. Competen a instan elor de contenciosadministrativ şi condiţiile de admisibilitate a acţiunilor decontencios administrativ.- Unitatea de învăţare 3 - Competentele instantelor de contenciosadministrativ.- Unitatea de învăţare 4. Condiţii privitoare la calitatea părţilor.Calitatea de reclamant. Calitatea de pârât .- Unitatea de învăţare 5. Actul administrativ: no iune, condi ii,cazuri de ilegalitate.- Unitatea de învăţare 6. Condiţiile actului administrativ. Cazurile deilegalitate a actelor administrative. Noţiuni generale. Cazurile deilegalitate a actelor administrative. Puterea de investigare a instanţelorde contencios pentru a putea descoperi scopul actelor. Delimitareaactului administrativ de simple adrese şi circulare. Acteleadministrative exceptate. Condiţii referitoare la refuzul nejustificat sauîntârzierea în rezolvarea unui caz. - Unitatea de învăţare 7. Condiţiile exercitării acţiunii Consideraţiiasupra practicii judecătoreşti în baza Legii nr. 1/1967.

3.Modulul III. Procedura de judecată a litigiilor de contenciosadministrativ.- Unitatea de învăţare 8. Noţiuni generale. Acţiunile de contenciosadministrativ. Procedura de judecata în faţa instanţei de fond.Suspendarea executării actului actului administrativ. Utilitatea şinecesitatea suspendării executării unui act Administrativ.Fundamentul juridic al dreptului de a ordona suspendarea actuluiatacat. Condiţiile de suspendare a actelor administrative.- Unitatea de învăţare 9. Alte persoane care pot lua parte la judecatăMinisterul Public, Avocatul Poporului, prefectul, Agenţia Naţională aFuncţionarilor Publici ca subiecte de sezină.- Unitatea de învăţare 10. Intervenţia. Chemarea în judecata a altorpersoane.- Unitatea de învăţare 11. Judecarea litigiilor de contenciosadministrativ.

5

4. Modulul IV. Hotărârile instanţei de contencios administrativ.- Unitatea de învăţare 12. Cuprinsul hotărârilor de contenciosadministrativ. Efectele hotărârilor de contencios administrativ.- Unitatea de învăţare 13. Căile de atac în contenciosul administrativ.Recursul.- Unitatea de învăţare 14. Alte căi extraordinare de atac.- Unitatea de învăţare 15. Executarea hotărârilor de contenciosadministrativ. Procedura obţinerii daunelor cominatorii. Importanţainstituirii daunelor cominatorii. Domeniul de aplicare a art.24 şi 25 dinLegea nr. 554/2004. Executarea hotărârilor privind obligareaautorităţii publice la daune materiale şi morale.

5. Modulul V. Răspunderea în contenciosul administrativ.- Unitatea de învăţare 16. Răspunderea autorităţii. Răspundereafuncţionarilor publici.

6

MODULUL 1NOTIUNI GENERALE I ISTORICULCONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV1. Cuprins2. Obiectiv general3. Obiective operaţionale4. Timpul necesar studiului capitolului5. Dezvoltarea temei6. Bibliografie selectivă

Cuprins

� U.I.1 Noţiunea contenciosului administrativ. Trăsăturile noţiunii deconte contencios administrativ. Obiectul litigiului. Categoriile de contenciosadministrativ. Noţiuni generale. Contenciosul obiectiv. ContenciosulsubiectivContenciosul in anulare Contenciosul administrativ de plinăjurisdicţie Diferenţe de ordin formal şi organic între contenciosul deanulare şi cel de plină jurisdicţie Diferenţe formale Deosebiri în ceea cepriveşte autoritatea lucrului judecat. Coincidenţa celor două categorii decontencios

= 2 ore.

� U.I. 2. Istoricul contenciosului administrativ de la

= 2 ore

�Obiective generale: Cunoaşterea unei instituţii fundamental adreptului administrativ: instituţia contenciosului administrativ.Cunoaşterea apariţiei şi evoluţiei istorice a instituţiei contenciosuluiadministrativ român.�Obiective operaţionale: Cunoaşterea accepţiunilor noţiunii

de contencios administrativ i identificarea şi cunoaşterea principalelorcategorii de contencios administrativ. Cunoaşterea apariţiei şi evoluţieiistorice a reglementărilor contenciosului administrativ român anterioare iulteriore Revoluţiei din 1989.

7

UNITATEA DE INVATARE 1

1. Noţiuni generale privind contenciosul administrativCuvântul „contencios" vine de la cuvântul francez „contentieux", care, la

rândul, său se trage din latinescul „contendere " (certăreţ), adjectivulsubstantivului „contentio" adică: dispută, conflict, confruntare. Etimologic,profesorul Constantin Rărincescu considera că noţiunea derivă din latinescul„contendere" (a lupta), deoarece procesele care se desfăşoară înaintea instanţelor,au fost asemuite, de mult timp, unor dispute judiciare, unde fiecare parte lupta,contradictoriu, pentru recunoaşterea şi apărarea dreptului sau.

În sens juridic, cuvântul contencios are două accepţiuni, prima de activitatemenită să soluţioneze un conflict de interese, deci un conflict juridic şi a doua, deorgan competent să soluţioneze asemenea conflicte judiciare. În sens de organacest cuvânt mai desemnează şi oficiile juridice încadrate cu jurişti cu atribuţii dea acorda asistenţă juridică persoanelor juridice în care funcţionează acestea. Aici,interesează noţiunea de contencios în ambele accepţiuni, atât în sens de activitate,cât şi de organe de contencios, competente să desfăşoare o asemenea activitate.

Din punct de vedere al litigiilor ce formează obiectul judecăţii ei, funcţiuneajurisdicţională se împarte în două ramuri şi anume:

a. contenciosul de drept comun care este alcătuit din totalitatea litigiilor decompetenţa organelor judecătoreşti propriu-zise de natură civilă, comercială şipenală - care nu face obiectul studiului nostru;

b. contenciosul administrativ compus din totalitatea litigiilor de naturăadministrativă de competenţa fie a tribunalelor de drept comun, fie a curţilor deapel.

Prin urmare, organele de contencios se împart în organe de contenciosjudiciar, competente să soluţioneze potrivit legii, toate conflictele juridiceexistente în legi şi organe de contencios administrativ, competente să judece,potrivit legii, conflictele juridice în care cel puţin una dintre părţi este o autoritatepublică. Acţiunea contenciosului administrativ, care în fond nu este decâtexerciţiul unei funcţiuni jurisdicţionale, poate fi determinată, ca şi funcţiajurisdicţională însăşi, atât din punct de vedere organic şi formal, ţinându-se seamade natura organelor care îl exercită, cât şi din punct de vedere material, ţinându-seseama de anumite elemente specifice şi inerente litigiilor din care este alcătuit,considerate independent de natura jurisdicţiei căreia îi sunt supuse.

A. Noţiunea organică şi formală a contenciosului administrativ.Din acest punct de vedere, contenciosul administrativ este considerat ca fiind

constituit din totalitatea litigiilor de competenţa tribunalelor sau justiţieiadministrative.

B. Noţiunea materială a contenciosului.Poate fi definită ţinându-se seama fie de persoanele între care are loc litigiul,

fie de natura regulilor juridice puse în cauză şi aplicabile în soluţionarea litigiului.Ţinându-se seama de primul punct de vedere, aparţin contenciosului administrativtoate litigiile născute între reclamanţi şi autorităţi publice şi în care aceasta dinurmă figurează ca parte, deoarece sunt opuse pretenţiilor emise de reclamanţi.

1.1. Noţiunea contenciosului administrativ.În cea de-a doua concepţie, sunt socotite că aparţin contenciosului

administrativ toate acele litigii care pun în cauză reguli şi principii aparţinânddreptului administrativ sau dreptului public. Încercând să definim contenciosuladministrativ, vom prezenta comparativ câteva definiţii, insistând asupratrăsăturilor comune acestora. Astfel, în concepţia prof. Constantin Rărincescu,

FNoţiunea

organică şiformală

FNoţiuneamaterială

FNoţiuni generale

FNoţiunea

contenciosuluiadministrativ

8

contenciosul administrativ poate fi definit ca „totalitatea litigiilor născute întreparticulari şi administraţiile publice, cu ocazia organizării şi funcţionăriiserviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridiceaparţinând dreptului public". În concepţia prof. Dr. Valentin I. Prisăcaru, princontencios administrativ înţelegem: „activitatea de soluţionare, cu putere deadevăr legal, de către instanţele de contencios administrativ, competente, potrivitlegii, a conflictelor juridice în care cel puţin una din părţi este un serviciu publicadministrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui actadministrativ de autoritate ilegal, ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoarela un drept recunoscut de lege."4 Această definiţie considerăm că trebuie înlocuităîn acest moment cu cea dată de Legea nr.554/2004, în art.2 (alini), lit. „e",respectiv: „contenciosul administrativ” - activitatea de soluţionare de cătreinstanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în carecel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie dinemiterea sau nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de arezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. "

1.1.1. Trăsăturile noţiunii de contencios administrativ.Din definiţia dată de legiuitor desprindem următoarele trăsături: este o

activitate desfăşurată de către o instanţă de contencios administrativ. Conformlit. „f' din art.2(l) al Legii nr.554/2004 desprindem explicit care sunt acesteinstanţe: „Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şiJustiţie, secţiile de contencios administrativ fiscal ale curţilor de apel şi tribunaleleadministrativ fiscale."

În opinia noastră legiuitorul defineşte „instanţele de contencios" nu generic,adică ce sunt acestea, ci le-a enumerat „de sus în jos". în al doilea rând, amestecădoua stări de fapt cu o dorinţă. Cele două stări de fapt rezultă din modul concretde organizare, în prezent a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţilor de Apel,unde sunt aceste „secţii de contencios administrativ fiscal", iar dorinţa o reprezintă„tribunalele administrativ fiscale". Pe de altă parte, Legea nr.29/1990 s-a „stinsdin viaţă" fără a-şi vedea fiinţate, nici până la această dată, tribunaleleadministrative - sintagmă generică ce avea în vedere organizarea acestor tipuri delitigii distinct de către puterea judecătorească.

1.1.2. Obiectul litigiului.Obiectul litigiului îl constituie:– vătămarea unui drept - „fundamental prevăzut de Constituţie sau de lege,

căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ" [lit. „n", art.2(l) din Legeanr.554/2004];

– vătămarea unui interes privat - „posibilitatea de a pretinde o anumităconduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil,prefigurat" [lit. „o", art.2 alin.(l) din Legea nr. 554/2004];

– vătămarea unui interes legitim public - „posibilitatea de a pretinde oanumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care seexercită în colectiv, ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public" [lit.„p", art.2 (1) din Legea nr. 554/2004];

- vătămarea unui interes public - „interesul care vizează ordinea de drept şidemocraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlorfundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizareacompetenţei autorităţilor publice" [lit. „1" art.2 (1) din Legea nr. 554/2004].

Totuşi, aceste vătămări susmenţionate trebuie să fi fost făcute printr-un actadministrativ sau prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la undrept sau la un interes legitim. Legea nr. 554/2004 are în vedere toate acteleadministrative, respectiv actele administrative de autoritate, cele administrative -

FObiectullitigiului

FTrăsături

9

jurisdicţionale şi actele de gestiune. Aici se manifestă o modificare esenţială,introdusă de noua lege, care scoate de sub incidenţa excepţiilor de la contenciosuladministrativ actele administrative de gestiune, acestea putând fi atacate încontencios, mai puţin de către prefect [vezi art. 24(1) „f' din Legea nr. 340/2004].

Astfel, prin act de autoritate legiuitorul înţelege „acel act emis de o autoritatepublică, în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere,modificând sau stingând raporturi juridice" [lit. „c" art.2 (1) din Legeanr.554/2004].

La rândul lor actele administrative de autoritate supuse contenciosului pot fi:- cu caracter individual;- cu caracter normativ.

Aceste acte pot avea ca obiect:- punerea în valoare a bunurilor proprietăţii publice;- executarea lucrărilor de interes public;- prestarea serviciilor publice;- achiziţiile publice

În opinia noastră, enumerarea făcută de către legiuitor nu pare a fi inspirată,deoarece un text de lege nu poate prevede întreaga gamă a actelor ce pot faceobiectul unor litigii de contencios, ci trebuia dată numai denumirea generică aacestora, urmând ca instanţa de contencios să stabilească, în concret, care suntaceste tipuri de acte. Prin urmare, enumerarea nu poate fi decât exemplificativă,nu limitativă (ex. numirea, sancţionarea, eliberarea din funcţie a funcţionarilorpublici se face prin acte administrative supuse contenciosului administrativ, daracestea nu sunt prevăzute în enumerarea făcută anterior). Actele administrativ-jurisdicţionale sunt cele „emise de o autoritate administrativă, cu atribuţiijurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pecontradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare" [lit. „d", art.2 (1) dinLegea nr. 554/2004].

După cum se observă, intră în categoria contenciosului administrativ şicategoria contractelor administrative, mai precis numai cele care au ca obiectcel prevăzut de lege. Aşa cum am mai afirmat, era mai cuprinzătoare o formularegenerică a contractelor administrative decât o enumerare a acestora. În opinianoastră, mult mai elocvent în acest caz este conţinutul art.8(2) din Legeanr.554/2004 care stipulează: „Instanţa de contencios administrativ este competentăsă soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contractadministrativ, precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea contractuluiadministrativ ". Pe lângă vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitimde către o autoritate publică, prin emiterea unui act administrativ de autoritate saua unui act administrativ jurisdicţional, mai formează obiectul unui litigiu încontencios administrativ şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, adică „fapta de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrareacererii, dacă pentru rezolvare nu s-a prevăzut alt termen" [lit. „g", art.2 (1) dinLegea nr. 554/2004], sau refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, respectiv„exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea" [lit.„h", art.2 (1) din Legea nr. 554/2004].

Spre deosebire de formulările cuprinse în fosta Lege nr.29/1990, în categorialitigiilor de contencios intră şi excesul de putere care reprezintă „exercitareadreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prinîncălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute deConstituţie sau legi" [lit. „m", art.2(l) din Legea nr. 554/2004]

10

1.1.3. Părţile litigiului de contencios administrativ.Părţile litigiului de contencios administrativ sunt:1. pârâtul - o autoritate publică, „orice organ de stat sau al unităţilor

administrativ teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentrusatisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice persoanelejuridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică, sausunt autorizate să presteze un serviciu public" [lit. „b", art.2 (1) din Legea nr.554/2004];

2. reclamantul - „orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane,titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prinacte administrative. În sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şiorganismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actuladministrativ atacat" [lit. „a", art.2(l) din Legea nr. 554/2004]. Aceasta este regulacontenciosului subiectiv în care reclamant este „persoana vătămată iar pârât oautoritate publică". În cazul contenciosului obiectiv, respectiv acţiunea prefectuluiîn exercitarea tutelei administrative, a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici,atunci când îşi exercită prerogative ca urmare a gestiunii funcţiei publice, acesteautorităţi publice sunt reclamanţi în litigiul de contencios deoarece îşi realizeazăcompetenţele expres prevăzute de lege.

1.1.4. Regulile, principiile şi situaţiile juridice aplicabile litigiului decontencios administrativ.

Litigiul în contenciosul administrativ este generat de reguli, principii şisituaţii juridice speciale. Enumerăm aici câteva:

- sarcina probei este răsturnată, aparţinând pârâtului;- competenţa este atrasă de domiciliul sau reşedinţa reclamantului;- cheltuielile de judecată modice;- procedurile simplificate (două grade de jurisdicţie - fond şi recurs);- se aplică principiul celerităţii etc.Am înţeles să folosim, la această ultimă trăsătură, expresia de reguli şi situaţii

juridice speciale, deoarece vom vedea, pe parcurs, îngemănarea regulilordreptului procesual civil aparţinând dreptului privat cu regulile specifice dreptuluipublic

Defini i contenciosul administrativ. Vezi pag. 9 -14.

1.2. Categoriile de contencios administrativ.1.2.1. Noţiuni generale.Contenciosul administrativ a fost multă vreme considerat ca fiind alcătuit din

patru ramuri: contenciosul de plină jurisdicţie, de anulare, de interpretare şi derepresiune.

FPărţile litigiului

de contenciosadministrativ

Fpârât

Freclamant

FLitigiul decontencios

administrativ

FCategorii decontencios

administrativ

11

Această divizare datorată jurisconsultului francez Laférriere rezultată, înspecial, din interpretarea dreptului pozitiv şi a jurisprudenţei Consiliului de Statfrancez, a fost adoptată în multe state europene, însă nu mai este actuală,renunţându-se la ea încă din perioada interbelică. Pentru determinarea categoriilorcontenciosului administrativ ne vom depărta de această divizare, devenită aproapeclasică, şi în stabilirea ei vom pleca de la elementele actului jurisdicţional.

După cum se cunoaşte, actul jurisdicţional reprezintă un act complex carecuprinde două părţi principale:

1. o constatare, prin care judecătorul tranşează o chestiune juridică; 2. o decizie, prin care el ordonă măsurile necesare decurgând din constatarea

făcută. Dacă vom proceda la analiza mai adâncă a acestor două elemente ale actului

jurisdicţional vom vedea că şi contenciosul administrativ poate suferi caracterizărivariate, care constituie tot atâtea diviziuni ale lui. Astfel, din punct de vedere alconstatării, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv, iar din punct de vedere aldeciziei el poate să fie de anulare sau de plină jurisdicţie.

Din punct de vedere al constatării făcute de judecător se disting:1.2.2. Contenciosul obiectiv.Atunci când situaţia contencioasă este provocată de o chestiune de drept

obiectiv, se cere judecătorului:a. să se constate, cu forţă de adevăr legal, care este starea de legalitate, aşa

cum rezultă din legi şi regulamente;b. să se constate că această stare de legalitate este vătămată de un act sau o

decizie a unei autorităţi publice, iar judecătorul, prin actul lui, constată aceastăviolare a dreptului obiectiv săvârşită printr-un act al autorităţii publice, fără ca săse preocupe, propriu-zis, de situaţia juridică a reclamantului. Deşi judecătorul înaceastă instanţă nu se preocupă decât de dreptul obiectiv în constatarea pe care oface, nu rămâne însă complet străin de situaţia personală a reclamantului, deoareceacesta, pentru a sta în instanţă, trebuie să justifice vătămarea cel puţin a unuiinteres direct şi personal pentru că dreptul modern este refractar noţiunii deacţiune populară, care să poată fi intentată de oricine. În acest caz, condiţiainteresului direct şi personal este cerută numai ca o condiţie ca reclamantul săpoată sta în instanţă, cu excepţia menţionată în cadrul dreptului de sezină (prefect,Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, AvocatulPoporului), deci formal procedural, înlăturându-se acţiunile care ar putea fiintentate numai din spirit de şicană, de indivizi care nu ar putea avea motiveserioase.

1.2.3. Contenciosul subiectiv.Există un contencios subiectiv atunci când acţiunea intentată pune în cauză

existenţa şi întinderea unor drepturi subiective, sau interese legitime, al cărortitular este reclamantul, contestaţia juridică fiind provocată, ca atare, de ochestiune de drept subiectiv. In acest caz, judecătorul, prin actul său, constatăexistenţa şi întinderea acestor drepturi sau interese legitime, modalităţile care lepot afecta şi, în cazul în care prin violarea lor s-au adus prejudicii reclamantului,el poate constata întinderea şi valoarea acestor prejudicii. De astă dată, judecătorulnu mai tranşează situaţia contencioasă independent de situaţia juridică areclamantului, ci în raport cu situaţia şi drepturile lui subiective pe care le constatăşi le valorifică. Cu alte cuvinte, pentru a deosebi un contencios obiectiv de unulsubiectiv trebuie să se cerceteze cu atenţie ceea ce formează obiectul însuşi alcererii reclamantului şi al constatării judecătorului. Este o chestiune de dreptobiectiv când se pretinde că actul administrativ violează ordinea obiectivă adreptului şi o chestiune de drepturi subiective, când actul administrativ vatămă

FContencios

obiectiv

FContenciossubiectiv

12

asemenea drepturi. Din punct de vedere al deciziei, adică al acelui act de voinţă pecare îl face judecătorul ca o consecinţă normală şi logică a constatării făcute,contenciosul administrativ poate fi:

1.2.4. Contenciosul în anulare.Este acel contencios în care instanţa de contencios administrativ este

competentă să anuleze sau să modifice un act administrativ de autoritate adoptatori emis cu nerespectarea legii sau să oblige autoritatea publică respectivă sărezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. În cadrul acestuicontencios administrativ, instanţa de contencios nu este competentă să rezolve şiproblema reparării daunelor. Această problemă se rezolvă în cadrul unui litigiusubsecvent.

1.2.5 Contenciosul administrativ de plină jurisdicţie.Este acela în care instanţa de contencios administrativ este competentă,

potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ sau să oblige să serezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege sau interes legitim şi săacorde daunele cauzate de autoritatea publică reclamantului prin actuladministrativ de autoritate sau jurisdicţional, adoptat sau emis, ori prin refuzul dea rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, sau un interes legitim.Cererea pentru despăgubiri se poate formula fie în cadrul acţiunii iniţiale, fieseparat, după cum la data introducerii acţiunii îi era sau nu cunoscută paguba şiîntinderea ei. Faţă de acestea considerăm că vom fi în prezenţa unui contencios deplină jurisdicţie în cazurile în care instanţa de contencios administrativ estecompetentă:

a. să anuleze actul administrativ de autoritate prin care un reclamant afost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege sau într-un interes legitim;

b. să modifice un act administrativ de autoritate care, prin prevederile a cărormodificare se cere, reclamantul a fost vătămat într-un drept al său recunoscut delege, sau într-un interes legitim;

c. să oblige autoritatea publică respectivă să rezolve cererea unui reclamant,referitoare la un drept al său recunoscut de lege sau la un interes legitim;

d. să oblige autoritatea publică la repararea pagubei ce i-a fost cauzatăreclamantului prin actul administrativ de autoritate emis ori prin refuzul de arezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, sau la un intereslegitim.

1.3. Diferenţe de ordin formal şi organic între contenciosul de anulare şicel de plină jurisdicţie.

1.3.1. Diferenţe formale.Diferenţele de ordin formal şi organic între contenciosul de anulare şi cel de

plină jurisdicţie au fost subliniate anterior. Această diferenţă se poate constata înstatele care cunosc existenţa celor două recursuri concepute după un tip, mai multsau mai puţin asemănător, celui expus aici, aşa cum decurge din principiilejuridice. Astfel de diferenţe sunt mai pregnante în Italia, Franţa şi mai puţin înRomânia anilor 1990.

1.3.2. Deosebiri în ceea ce priveşte autoritatea lucrului judecat.Astfel, în cazul pronunţării unei hotărâri în materia contenciosului în anulare,

grevat în domeniul contenciosului obiectiv, deciziile pronunţate au efect ergaomnes, efect care se explică, între altele, şi prin faptul că în acest caz se exercită ojurisdicţie obiectivă (ex. în caz de exces de putere). În materie de contencios deplină jurisdicţie însă, întrucât procesele de această natură se aseamănă cu cele dedrept comun şi unde, prin deciziile judecătorului, se recunosc drepturi şi situaţiijuridice individuale, efectul hotărârilor este relativ, inter partes şi cu drept cuvânt

FContencios în

anulare

FContencios de

plină jurisdicţie

FDiferenţe

FDiferenteformale

FDiferenteobiective

13

deoarece într-o asemenea materie subzistă toate acele cauze care fac ca deciziajudecătorească să aibă un efect relativ, în care recunoaşterea de drepturi făcutăunor persoane implică, de cele mai multe ori, o decădere pentru altele şi nimeninu-şi poate pierde dreptul său dacă n-a figurat în instanţă.

1.4. Coincidenţa celor două categorii de contencios. Din cele expuse mai sus, se poate vedea că, în general, contenciosul, care din

punct de vedere al cunoaşterii este obiectiv, din punct de vedere al deciziei este uncontencios de anulare, iar cel care din punct de vedere al constatării este subiectiv,din punct de vedere al deciziei este un contencios de plina jurisdicţie.

Definiti contenciosul obiectiv si pe cel subiectiv.Vezi pp.11

UNITATEA DE INVATERE 2

2.Evoluţia istorică a contenciosului.2.1. Perioada 11 februarie 1864 – 12 iulie 1866. Instituit pentru prima dată

în ţara noastră prin legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11.02.1864,contenciosul a avut o evoluţie istorică deosebită, determinată de schimbările careau intervenit în istoria ţării noastre. Fără a aprofunda, în cele ce urmează, nepropunem să înfăţişăm principalele perioade ale evoluţiei istorice a contenciosuluiadministrativ în România, evidenţiind prima etapă şi anume aceea cuprinsă între1864 şi iulie 1866, care prezintă importanţă pentru faptul că s-a instituit, pentruprima dată în ţara noastră, acest control asupra legalităţii actelor administrative.

Contenciosul a fost realizat de Consiliul de Stat care, după cum rezultă dinlege, se afla pe lângă puterea executivă, spre a prepara proiectele de legi pe careGuvernul avea să le prezinte Adunării Elective, precum şi regulamenteleadministrative, relative la punerea în lucrare a legilor. Consiliul de Stat exercita şiatribuţiuni contencioase care i se dădeau de legi în materie administrativă şi nuavea atribuţiuni legislative.

Deci, din legea de organizare a Consiliului de Stat, rezultă că acesta avea treicategorii de atribuţii:

a. în materie legislativă;b. administrativă;c. contencios administrativ. Atribuţiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau

după cum rezultă din lege:a. în contra hotărârilor miniştrilor date cu exces de putere sau cu călcarea

legilor şi regulamentelor în fiinţă;

FCoincidenţelecontenciosului

F1864-1866

14

b. în contra hotărârilor sau actelor de executare ale prefecţilor sau altor agenţiadministrativi date cu călcarea de legi, regulamente;

c. în contra hotărârilor comisiunilor de lucrări publice precum şi în toatecazurile de natură contencioase administrative ce i se vor atribui printr-o anumelege.

De asemenea, Consiliul de Stat mai soluţionează şi alte cauze cum ar fireclamaţiile ridicate de particulari pentru apărarea intereselor lor. În cazurileanume determinate de legi, se pot adresa direct Consiliului de Stat, dacă aceiparticulari au reclamat înainte, la ministerul respectiv şi s-au dobândit îndestulareîn timp de 15 zile de la data primirii reclamaţiei. Ţinând seama că prin hotărârileConsiliului de Stat nu se anulau actele administrative ilegale - decât în cazul celorpronunţate în soluţionarea conflictelor juridice date în competenţa acestuia prinlegi speciale - şi nici nu se acordau despăgubiri, putem considera că aceastăactivitate era un început de contencios administrativ, pentru că hotărârile sale erauconsiderate numai nişte avize, hotărârea definitivă aparţinând ministeruluirespectiv căruia îi era supus avizul spre confirmare. Din legea pentru înfiinţareaConsiliului de Stat rezultă că ea cuprindea norme ce reglementau proceduraprealabilă, repararea daunelor şi înlăturarea actelor ilegale. În legătură cu naturaactivităţii Consiliului de Stat, profesorul Constantin Rărincescu arăta că în aceastăfază Consiliul de Stat exercită acea justiţie reţinută cum de altfel exercita la aceavreme şi Consiliul de Stat francez, care servise, în mare parte, ca modellegiuitorului român.

2.2. Perioada 12 iulie 1866 - 1 iulie 1905. Consiliul de Stat a fost desfiinţatprin Legea pentru împărţirea diferitelor atribuţiuni ale Consiliului de Stat din 12iulie 1866.Această lege a fost adoptată în temeiul art.131 din Constituţia din 1iulie 1866 potrivit căreia Consiliul de Stat îşi înceta existenţa îndată ce se votalegea menită a prevedea autoritatea chemată de a înlocui atribuţiile sale. Dintreatribuţiile Consiliului de Stat care au fost împărţite ne interesează numai cele decontencios administrativ. Acestea au fost împărţite, după caz, între curţile de apelşi instanţele judecătoreşti de drept comun. Astfel potrivit art.7 din Legea din 12iulie 1866 toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanţă superioară aconsiliilor judeţene sau a comitetelor permanente, prin art.27 al Legii rurale se vorjudeca de curţile de apel respective, cu recurs în casaţie pentru cauză deincompetenţă şi de exces de putere, iar, conform art.8, celelalte afaceri de naturacontencioasă, se judecă de Consiliul de Stat, în temeiul legii sale constitutive oriîn temeiul unei legi speciale se vor judeca de instanţele judecătoreşti, dupăregulile ordinare. Atitudinea ostilă a guvernanţilor din acea perioadă faţă de oinstituţie creată de Domnitorul A.I. Cuza a mers până acolo încât, în urmamodificării în anul 1884 a Constituţiei, în art.130, alin.l al acestuia se prevede căConsiliul de Stat cu atribuţii de contencios administrativ, nu se poate reînfiinţa.Această competenţă a durat până la 1 iulie 1905 când a fost adoptată Legea pentrureorganizarea înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

2.3. Perioada 1 iulie 1905 - 25 martie 1910. Prin legea menţionată, secţiuneaa III-a a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a devenit competentă să judecerecursurile în contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdicţie(ex. judecarea recursurilor împotriva deciziilor Curţii de Conturi) enumerate înart.4 alin.9 din această lege de la lit.a până la lit.j. Pe noi ne interesează faptul căaceastă secţiune judecă recursurile „în contra regulamentelor şi ordonanţelorfăcute cu călcarea legii de puterea centrală, judeţeană, comunală sau de alteautorităţi publice, în afară de actele de guvernământ." Tot secţiunea a III-a judecă

F1966-1905

F1905-1910

15

recursurile „în contra deciziunilor şi ordonanţelor prefecţilor, primarilor şi altorautorităţi publice care s-ar viola un drept patrimonial, precum şi în contrarefuzului acestor autorităţi de a rezolva o cerere relativă la un asemenea drept".

Din succinta prezentare a prevederilor relative la contenciosul administrativcuprinse în Legea de reorganizare a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 1 iulie1905 rezultă că, pe lângă faptul că acest contencios administrativ avea în vedereun număr relativ mic de categorii de acte administrative de autoritate, el era numaiun contencios de anulare. În acest sens în art.62 se prevedea că actul administrativcasat se socoteşte ca şi cum nu ar fi fost şi nu mai are nici o putere. Caracterizândacest contencios, prof. Constantin Rărincescu susţine că este neîndoielnic călegiuitorul din 1905 a voit să înfiinţeze în această formă un contencios de anulare,adică un mijloc judecătoresc de a cerceta legalitatea actelor administrative şi de ahotărî anularea lor .

2.4 .Perioada 25 martie 1910 - 17 februarie 1912. Prin Legea Curţii deCasaţie din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ, instituit prinLegea din 1905 a fost desfiinţat iar pricinile de această natură şi soluţionarea lorau fost transferate către tribunalele din judeţ. în acest sens, art.79 prevedea căpricinile dintre particulari şi stat, judeţe şi comune sau alte autorităţi publice,pentru vătămarea particularilor din acte administrative de autoritate, veniteînaintea instanţelor judecătoreşti, conform principiilor generale ale dreptului, sevor judeca de urgenţă şi cu precădere asupra tuturor celorlalte afaceri.

2.5. Perioada 17 februarie 1912 - 23 decembrie 1925. Competenţa stabilităprin Legea Curţii de Casaţie din 25 martie 1910 nu a durat decât aproape doi anipentru că prin Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie din 17.12.1912cauzele .de contencios administrativ au fost atribuite din nou Secţiunii a III-a,astfel că aceasta judecă recursurile acelor care s-ar pretinde vătămaţi în drepturilelor, printr-un act administrativ de autoritate făcut cu călcarea legii, precum şirecursurile în contra refuzului autorităţilor administrative de a rezolva o cerererelativă la un asemenea drept. Erau exceptate actele de guvernământ. Subliniemfaptul că pentru prima dată în legislaţia noastră este redat conţinutul acesteicategorii de acte administrative de autoritate. Pe contencios se formulau cererilepentru motiv de exces de putere, incompetenţă, denaturarea actelor, violarea legii,greşita apreciere a faptelor. Deşi contenciosul instituit prin legea din 1912 seaseamănă cu cel instituit prin Legea din 1905, acesta se deosebeşte esenţial încaracterul său prin aceea că, în timp ce contenciosul introdus prin legea din 1905era un contencios în anulare, cel introdus prin legea din 1912 era un contencios deconstatare a ilegalităţii actelor administrative de autoritate.

2.6. Perioada 23 decembrie 1925 - 9 iulie 1948. Constituţia din 1923 a-reglementat, în art. 99, dreptul celor vătămaţi printr-un decret sau o dispoziţiesemnată sau contrasemnată de un ministru de a obţine despăgubiri. În aplicareaprevederilor constituţionale a fost adoptată Legea pentru contenciosuladministrativ din 23.10.1925, moment din care putem considera că în privinţacontenciosului administrativ în ţara noastră a început o nouă perioadă, care a duratpână în iulie 1948. Potrivit art. l din Legea pentru contenciosul administrativ din1925, oricine se pretindea vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ deautoritate făcut cu călcarea legilor şi a regulamentelor sau prin reaua voinţă aautorităţilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept putea facecerere pentru recunoaşterea dreptului său la instanţele judecătoreşti competente. In

F1910-1012

F1912-1925

F1925-1948

16

art. 2 şi 3 erau prevăzute categoriile de acte care nu puteau fi controlate deinstanţele de contencios administrativ şi anume:

- actele de guvernământ şi actele de comandament cu caracter militar;- actele privitoare la exercitarea tutelei administrative şi controlului

ierarhic;- deciziile date de consiliile disciplinare şi declarate de statutul

funcţionarilor sau alte legi definitive şi executorii;- actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale preşedintelui

Senatului şi ale preşedintelui Adunării Deputaţilor. Acestea erau supusecontrolului exclusiv al Adunării plenare a corpului legislativ.

Analizând conţinutul Legii pentru contenciosul administrativ din 1925 rezultăcă aceasta instituie un contencios de plină jurisdicţie ce se caracterizează prinaceea că instanţa de contencios administrativ, soluţionând cererea particularului,care se consideră vătămat într-un drept al său recunoscut de lege printr-un actadministrativ de autoritate ilegal sau prin refuzul autorităţilor administrative de a-irezolva cererea privitoare la un drept recunoscut prin lege, putea anula actuladministrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativă larezolvarea cererii şi putea acorda despăgubiri pentru acoperirea pagubelor produseprin actul administrativ ori prin refuzul de a rezolva o cerere pentru recunoaştereadreptului său. Pentru a ajunge la această formă de contencios administrativ a fostnecesară o evoluţie legislativă de circa 60 de ani în care instanţele de contenciosadministrativ au avut competenţe diferite.

Cât priveşte aspectele care fac Legea din 1990 să se deosebească de aceea din1925 menţionăm că, potrivit Legii din 1925, singura instanţă competentă să judececererile celor vătămaţi într-un drept al lor era Curtea de Apel, cu recurs la Curteade Casaţie. Mai existau şi alte deosebiri determinate de competenţe diferite,reglementate de Legea din 1925. Ca o concluzie, la această perioadă (23 dec. 1925- 9 iulie 1948) se poate afirma că a fost perioada în care instanţele judecătoreşticompetente - organe ale puterii judecătoreşti - controlau legalitatea unor acteadministrative adoptate sau emise de organele administraţiei publice - organe aleputerii executive. În această perioadă, în afară de contenciosul administrativ, aufost înfiinţate şi unele instanţe jurisdicţionale administrative, competente înmateria contenciosului să verifice legalitatea unor categorii de acte adoptate sauemise de organele administraţiei publice locale. Astfel, în 1930, prin Legea pentruorganizarea Comitetului central şi comitetelor de revizie din 3 ianuarie, s-auînfiinţat, ca organe de jurisdicţie, Comitetul Central de Revizie, cu sediul înBucureşti şi şapte comitete locale de revizie, cu reşedinţa în cele mai importanteoraşe ale ţării.

Prin Legea pentru organizarea Curţilor Administrative din 15 martie 1939, afost abrogată Legea din 2 ianuarie 1930 şi s-au înfiinţat Curtea SuperioarăAdministrativă şi zece curţi administrative, instanţe jurisdicţionale administrativepentru administraţia locală.

Care au fost caracteristicile contenciosului administrativ potrivit legii din 1925? Vezi pp. 15-16.

17

2.7.Perioada 9 iulie 1948-26 iulie 1967. In această perioadă contenciosuladministrativ, pe cale directă, era redus la câteva categorii de acte administrative,lăsându-se astfel cetăţenii la discreţia organelor administraţiei de stat. PrinDecretul 128/8 iulie 1948 au fost abrogate atât Legea pentru contenciosuladministrativ din 1925, cât şi Legea pentru organizarea curţilor administrative din1939, astfel încât împotriva actelor administrative ilegale partea vătămată avea, cuunele excepţii, o singură cale de atac şi anume aceea a recursului administrativ.Era o soluţie determinată de renunţarea, pe calea introducerii totalitarismului, cuîntregul lui cortegiu de ilegalităţi în ţara noastră, la apărarea particularilorîmpotriva abuzurilor organelor administraţiei de stat.

Excepţiile de care am amintit erau reglementate de art.120 din Codul deprocedură civilă, potrivit căruia „în cazurile în care legea prevede dreptul de acere reformarea sau desfiinţarea de către instanţele judecătoreşti a unei dispoziţiidate de un organ al administraţiei de stat, persoanele interesate vor putea faceplângere la tribunalul popular (judecătorie) în termen de 15 zile de la comunicareadeciziei sau dispoziţiei". Astfel de plângeri erau puţine (ex. în domeniul locurilorde muncă, contravenţii şi stare civilă). Pe lângă această cale directă de atac maiera folosită o cale indirectă şi anume aceea a invocării excepţiei de ilegalitate aunui act administrativ într-un conflict juridic de competenţă juridică a instanţelorjudecătoreşti sau a altor organe de jurisdicţie. Prin aceasta se înţelege instituţiajuridică pe care partea interesată o invocă, în propria cauză, în faţa organelorjurisdicţionale, fie prin acţiune, fie prin întâmpinare pentru a se constataineficienta unui act administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziţiinormative superioare.

Perioada analizată s-a caracterizat prin dreptul discreţionar al organeloradministraţiei de stat de a adopta sau emite acte administrative după bunul plac,iar cele câteva categorii de acte a căror legalitate putea fi controlată de instanţelejudecătoreşti erau menite să salveze aparenţele cu privire la legalitatea activităţiidesfăşurate de aceste organe de stat.

2.8. Perioada 26 iulie 1967 - 8 decembrie 1990. Contenciosul administrativîn ţara noastră a fost soluţionat de instanţele judecătoreşti, în condiţiileprevederilor Legii nr.1/26 iulie 1967 cu privire la judecarea de către tribunale acazurilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale.

Conform acestor prevederi legale, cel vătămat într-un drept al său printr-unact administrativ ilegal, putea cere tribunalului competent anularea actului sauobligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsuri corespunzătoarepentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. Deasemenea, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cât şinerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege se socotea actadministrativ ilegal. Contenciosul administrativ instituit prin această lege era uncontencios de plină jurisdicţie. Deşi, în general, această lege - inspirată din legeadin 1925 - era bine redactată, partea negativă a acesteia rezulta din aceea că, deregulă, cererile celor vătămaţi în drepturile lor erau respinse pentru că judecătoriicare soluţionau aceste conflicte juridice erau aleşi de către consiliile populare alecăror comitete executive adoptau sau emiteau acte administrative care vătămaudrepturile celor care cereau instanţelor judecătoreşti anularea unor asemenea acte.

2.9. Contenciosul administrativ instituit de Legea nr.29/1990. Conformacestei reglementări, instanţa de contencios poate, după caz, să anuleze, în tot sauîn parte, actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă ori să elibereze uncertificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, iar în cazul admiterii acţiunii să

F1948-1967

F1967-1990

FLegea 29/1990

18

hotărască şi asupra daunelor materiale şi morale, fiind astfel instituit uncontencios de plină jurisdicţie. În temeiul acestei legi puteau fi atacate în faţainstanţelor de contencios administrativ numai actele administrative de autoritate,ori refuzul autorităţilor administrative de a rezolva o cerere referitoare la un dreptrecunoscut de lege.

2.10.Contenciosul administrativ român introdus de Legea nr. 554/2004.Reprezintă o continuare a contenciosului introdus prin Legea nr.29/1990. Inschimb, este mult mai complex prin definirea noţiunilor şi mai ales prin dreptul desezină. Pe de altă parte, Legea nr.554/2004 este aliniată la prevederileconstituţionale ale Constituţiei din 1991, dar mai ales la modificările aduse înoctombrie 2003. Pe de altă parte, această ultimă lege a ţinut cont de practicainstanţelor judecătoreşti în cei cincisprezece ani scurşi de la aplicarea ei, dar şi denenumăratele opinii apărute în doctrina de specialitate fiind aliniată la standardeleimpuse de integrarea României în structurile europene, având ca efect lărgireapalierului democratic al respectării drepturilor cetăţenilor.

Caracterizati perioada 1967-1989. Vezi pp. 17-18.

FLegea 554/2004

19

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

1. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005.

2. Ivanoff, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conform Legii nr.554/2004, Editura „Bibliotheca”, Târgovişte, 2007.

3. Preda, Mircea, Drept administrativ – partea generală –, ediţia a III-a,Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006.

20

MODULUL II

INSTANŢELE DE CONTENCIOSADMINISTRATIV ŞI COMPETENŢELE LOR

1. Cuprins2. Obiectiv general3. Obiective operaţionale4. Timpul necesar studiului capitolului5. Dezvoltarea temei6. Bibliografie selectivă

Cuprins

� U.I.3. Competentele instantelor de contencios administrativ.

= 2 ore

� U.I.4. Conditii privitoare la calitatea părtilor. Calitatea dereclamant si pârât.

= 2 ore

� U.I.5. Actul administrativ: notiune, conditii, cazuri de ilegalitate.

= 2 ore

� U.I.6. Conditiile actului administrativ.

= 2 ore

� U.I.3. Conditiile exercitării actiunii în contencios administrativ.

= 2 ore

� Obiectiv general: Cunoaşterea rolului şi competenţelorinstanţelor de contencios administrativ român, ale actuluiadministartiv siale actiuii în contencios.

� Obiective operaţionale: Cunoaşterea distincţiei întrecontenciosul administrativ atriburii puterii judecătoreşti şi jurisdicţiilespeciale administrative, identificarea şi cunoaşterea instanţelor decontencios administrativ român, potrivit reglementărilor actuale înmaterie, identificarea şi cunoaşterea competenţei materiale şi teritoriale ainstanţelor de contencios administrativ român.

21

UNITATEA DE INVATARE 3

3.1. Noţiuni generale.Din punct de vedere al organelor chemate să exercite atribuţiuni de

contencios administrativ, se observă o mare varietate în sistemele de drept pozitivale diverselor state moderne.

În general, competenţa în materie de contencios administrativ aparţineorganelor puterii judecătoreşti propriu-zise, unele cauze speciale aparţin unorsubiecţi ai administraţiei publice care au competenţe speciale şi limitate lacontenciosul unui anume serviciu public, iar altele au o competenţă multiplă şiuneori generala constituind un ordin de jurisdicţie paralel şi separat de putereajudecătorească, de drept comun. În fapt contenciosul administrativ este exercitatîn fiecare stat atât de puterea judecătorească obişnuită, cât şi de jurisdicţiiadministrative, în concurs unele cu altele şi în proporţie care variază, de la stat lastat. Această variaţie nu este însă, de cele mai multe ori, rezultatul unor concepţiide ordin teoretic, ci mai mult al împrejurărilor de fapt speciale fiecărui statdeoarece jurisdicţiile administrative au operat, în general, sub presiunea unornecesităţi de fapt specifice fiecărui stat şi s-au suprapus tribunalelor judiciare careexercitau deja unele atribuţii în această materie.

3.2. Contenciosul administrativ - atribuit al puterii judecătoreştiobişnuite. În unele state, contenciosul administrativ este atribuit instanţelor dedrept comun, în sensul că puterea judecătorească este competentă a judeca şicontenciosul administrativ, în măsura în care o parte din litigiile de asemeneanatură nu sunt atribuite altor jurisdicţii speciale sau chiar administraţiei înseşi.Acest sistem este adoptat şi în România unde puterea judiciară este învestită cuputerea de a judeca şi litigiile de contencios administrativ, fie în baza dreptuluicomun, fie în baza unor dispoziţii de legi speciale prin care sunt învestite cu puteridepăşind competenţa lor normală de drept comun. Învestirea instanţelor de dreptcomun cu atribuţii de această natură porneşte dintr-un sentiment de încredere înaceste instanţe, cu o organizare mai veche, mai puternică şi cu o independenţă maimare în judecăţile ei, asigurând prin aceasta o protecţie mai puternică a drepturilorindividuale. De exemplu, în Anglia, tribunalele de drept comun s-au bucuratîntotdeauna de o încredere deplină care a făcut să se recunoască judecătorilorenglezi plenitudinea de jurisdicţie şi să se vadă în ei, prin excelenţă, garantulrespectiv al drepturilor individuale, de orice natură.

Împotriva competenţei instanţelor de drept comun, în materie de contenciosadministrativ, se pot ridica unele obiecţiuni de inaptitudine tehnică a acestora de ajudeca chestiunile de natură administrativă, care presupun, de cele mai multe ori,o specializare şi o cunoaştere adâncă a vieţii şi a nevoilor administrative caredevin din ce în ce mai complicate şi mai dificile. Pe de altă parte, fiind vorba deorgane care aparţin unei puteri străine, amestecul lor prea adânc în viaţaadministraţiei ar părea insolit şi contrariu principiului separaţiei puterilor în stat,adoptat în mai toate statele europene. Din această cauză, în ţările în carecontenciosul administrativ a fost atribuit instanţelor de drept comun, în bazacompetenţei lor obişnuite s-a ajuns la o interpretare restrictivă a puterilor lor decontrol asupra activităţii administrative, ceea ce s-a întâmplat în unelestate(ex.Belgia).

3.3. Jurisdicţiile speciale administrative.Sub presiunea unor anumite necesităţi de fapt s-au dezvoltat în toate statele

unele jurisdicţii speciale cu o competenţă redusă şi limitată la contenciosul unui

FNoţiuni generale

FContencios

administrativatribuit al

puteriijudecătoreşti

FJurisdicţiile

specialeadministrative

22

serviciu public cum este în ţara noastră, de exemplu, în materia pensiilor, aprotecţiei copilului etc.

Aceste jurisdicţii reprezentate prin anumite comisii, compuse în general dindelegaţi ai administraţiei, corespund unei duble necesităţi, unor necesităţi de ordintehnic, deoarece rezolvarea litigiilor în aceste cazuri presupune cunoaşterea unoranumite situaţii şi necesităţi de fapt şi de ordin tehnic administrativ, pe care nu le-ar putea avea organe străine de viaţa şi necesităţile acelui serviciu cărora le lipsescşi mijloacele potrivite de investigare (de exemplu, în materie fiscală, unde estevorba de a examina capacitatea de plată a contribuabilului în raport cu necesităţilefiscului etc).

Contenciosul administrativ si puterea judecătorească. Vezi pp. 21-22.

3.4. Instanţele de contencios administrativ.3.4.1. Tribunalele - Secţiile de contencios administrativ şi fiscal. Secţiile de

contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor judeţene şi ale municipiuluiBucureşti judecă, în prima instanţă „litigiile privind actele administrative emisesau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesctaxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora de până la 5miliarde lei" [art.l0 (l) teza 1 din Legea nr. 554/2004].

A.1. Din acest enunţ rezultă competenţa materială a acestei instanţe decontencios, care este dată de două elemente definitorii:

a. în primul rând, de calitatea pârâtului în litigiul de contencios [autorităţipublice cf.art.2(l), lit. b din Legea nr. 554/2004];

b. în al doilea rând, de valoarea actelor supuse controlului instanţei decontencios administrativ (sub 5 miliarde lei).

Aceasta aserţiune este valabilă numai pentru cele cuantificabile în bani, adicăacţiunile patrimoniale sau cu efecte patrimoniale. În cazul acţiunilornepatrimoniale, competenţa materială este atrasă exclusiv de calitatea pârâtului.Această concluzie se desprinde implicit din analiza întregului text de lege care neoferă răspuns la întrebarea noastră: ce fel de contencios este contenciosul român?în anulare şi de plina jurisdicţie este răspunsul! Sintagma „în anulare" are învedere toate situaţiile posibile de manifestare a actelor administrative deautoritate, cele jurisdicţionale şi cele de gestiune. Revenind la noţiunea de „pârât",care atrage competenţa acestei instanţe de contencios, precizăm faptul că aceastănoţiune este mai largă decât se înţelege, la prima citire a textului art.2 lit. b dinLegea nr. 554/2004.

Astfel, prin „autoritate publică - orice organ de stat" înţelegem orice organ alautorităţilor publice cu reprezentare în unităţile administrativ teritoriale respective.Aici avem în vedere puterea executivă sau autoritatea executivă (care e definită înConstituţie) organizată în teritoriu, adică prefectul, ca reprezentant al Guvernuluiîn teritoriu, precum şi orice instituţie deconcentrată a ministerelor în teritoriu (veziorganizarea administrativ teritorială). Tot aici avem în vedere toate autorităţile

FInstanţele decontencios

administrativ

FTribunalele

23

publice locale (consiliile judeţene, consiliile locale, primării etc). La nivelteritorial există organizată şi „autoritatea judecătorească" care este tot autoritatepublică - ca organ al statului - în accepţiunea art.52 din Constituţie. Chiar dacăpare, la prima vedere, bizară constatarea şi acestea sunt autorităţi publice posibil afi pârâte într-o instanţă de contencios administrativ (ex. nesoluţionarea în termenlegal a unei cereri - conform dreptului subiectiv de petiţionare al cetăţeanuluiprevăzut de art.52 din Constituţie). O astfel de situaţie conduce tot la competenţatribunalului judeţean - secţia contencios administrativ - care ar avea competenţăde a soluţiona o plângere împotriva tribunalului judeţean sau a oricărei alteinstanţe, de drept comun. Tot tribunalele judeţene - secţiile de contenciosadministrativ şi fiscal - judecă, în primă instanţă, cererile împotriva serviciilorpublice descentralizate atunci când se constată încălcări ale drepturilor şiintereselor legitime ale cetăţenilor în situaţiile prevăzute de lege (ex. contestaţiile,plângerile funcţionarilor publici intraţi în aceste structuri administrative sunt totde competenţa instanţelor de contencios). Aceste instanţe mai sunt competente şiîn cazul enunţului din teza finală a art.2 lit. b din Legea nr. 554/2004 „în sensulprezentei legi " adică .persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, auobţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciupublic". Această ultimă teză dă cel mai mult de cap teoreticienilor şi practicienilorîn aplicarea corectă a legii. În înţelesul codului civil, sunt persoane juridice celecare au o structură organizatorică bine determinată, dispunând de independenţămatrimonială şi care au un scop bine determinat, în acord cu interesele obşteşti,recunoscute ca subiect de drept civil. Aceste persoane juridice se constituie prinactele administrative emise şi adoptate de autorităţi publice competente, fie prinhotărâri judecătoreşti (vezi OUG nr. 26/2000 - cu privire la asociaţii şi fundaţii).Aparent şi în mod normal acestea nu intră sub jurisdicţia contenciosuluiadministrativ decât dacă „au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizatesă presteze un serviciu public".

Cuvântul dacă introduce două ipoteze:- prima are în vedere acordarea acelei persoane juridice de drept civil a

statutului suplimentar... „de utilitate publică". Acest apelativ se acordă prin legesau hotărâre de guvern acelor persoane juridice care prezintă interes deosebitpentru societate şi care au un obiect de activitate sau scop agreate de societate,inclusiv de către autorităţile publice. Exemplu, o fundaţie sau asociaţie nefondatăprin hotărâre de guvern primeşte, la cerere, în urma unei analize temeinice amotivelor din partea Guvernului, prin hotărâre, apelativul de „utilitate publică".Din acest moment, acea persoană juridică poate accede la fonduri publice,derulate prin diferite autorităţi sau instituţii publice, iar această derulare de fonduripublice atrage, pe cale de consecinţă, competenţa introdusă de Legea nr.554/2004, respectiv competenţa instanţelor de contencios administrativ. Dacăacestea sunt de interes local sau judeţean, competenţa revine tribunalului judeţean- secţia de contencios administrativ şi fiscal -, iar dacă sunt de interes naţional,curţilor de apel - secţia de contencios administrativ şi fiscal. Discursul este identicdin punctul de vedere al valenţelor stipulate de lege. Mai precis, dacă obiectullitigiului este sub 5 miliarde de lei, acele ONG-uri de utilitate publică intră subincidenţa tribunalelor judeţene - secţia de contencios administrativ şi fiscal, iardacă valoarea depăşeşte 5 miliarde de lei, competenţa este atrasă de curţile de apel- secţiile de contencios administrativ şi fiscal (aici nu are relevanţă interesul localsau naţional, ci valoarea derulată). Discursul competenţelor este valabil în cazulacţiunilor nepatrimoniale, dacă celelalte condiţii sunt îndeplinite sau nu. Utilitateapublică poate fi dată persoanei juridice de drept civil şi prin lege: ex. Crucea Roşie

F

24

Română - conform Legii 139/1995 este organizaţie neguvernamentală, de utilitatepublică.

– al doilea înţeles, „să presteze un serviciu public", conduce la atragereacompetenţei tribunalului judeţean - secţia contencios administrativ şi fiscal -,deoarece „se delegă" competenţele de la nivelul autorităţilor publice la acestepersoane juridice de drept civil. Exemplu, Direcţia Generală a Finanţelor Publicedelegă unei persoane juridice de drept civil eliberarea chitanţierelor fiscale, curegim special. Refuzul nejustificat al unei astfel de persoane juridice de drept civilde a elibera solicitantului chitanţierele cu regim special petentului atragecompetenţa instanţei de contencios administrativ. Aici sintagma „persoanăjuridică de drept civil" trebuie lărgită, în opinia noastră, deoarece astfel de„delegări" pot fi făcute de către autorităţile publice şi unor operatori - societăţicomerciale, care sunt persoane juridice de drept comercial. În practică există astfelde situaţii (ex. eliberarea rovignetelor ce atestă plata taxei auto poate fi delegată şialtor operatori în speţă Romtelecom, Petrom, CEC etc. - persoane juridice care potfi chemate în instanţa de contencios în cazuri de refuz nejustificat de a eliberaastfel de rovignete).

A.2. Din analiza art.10 alin.3 a Legii nr. 554/2004 se desprinde exprescompetenţa teritorială a instanţelor de contencios administrativ, atât a tribunalelor- secţia de contencios administrativ şi fiscal, cât şi a curţilor de apel - secţiile decontencios administrativ şi fiscal. Aceasta este atrasă de „domiciliul sau reşedinţareclamantului" sau de „domiciliul sau reşedinţa pârâtului". Înainte de a intra înanaliza competenţelor, dorim să facem o precizare terminologică folosită de cătrelegiuitor şi anume cea de ..domiciliul pârâtului ". Aşa ceva nu există în contenciosdeoarece domiciliul unei persoane juridice se numeşte sediu iar noţiunile nu seconfundă. De ce numai sediul este în discuţie? Deoarece în contencios, spredeosebire de civil, pârât nu poate fi decât o autoritate publică în accepţiuneaLegii nr. 544/2004 art.2 (1) lit.b. Când un funcţionar public, sau şeful uneiautorităţi publice, va fi citat ca pârât, citaţia se face la sediul autorităţii publicerespective, nu acasă la domiciliul sau reşedinţa funcţionarului public sau a şefuluiinstituţiei publice respective. Considerăm că opinia civilistă a celor ce au alcătuitlegea a făcut să se strecoare o astfel de „eroare" de exprimare, cu toateconsecinţele ei. Revenim la analiza competenţei tribunalelor şi menţionămvarianta alternativă introdusă de legiuitor. Aici se impune o altă precizare. Normajuridică ce are în vedere competenţa teritorială este imperativă sau permisivă ?Cum sunt normele privind competenţa ? Singurul răspuns legal este faptul cănormele privind competenţele sunt imperative. Dacă asupra naturii juridice anormei competenţei materiale nu există nici un fel de dubii, aceasta fiind o normăimperativă, în ceea ce priveşte competenţa teritorială am putea avea unele îndoieli.Acestea sunt însă risipite de adagiul latin „electa una via". Mai precis, reclamantulare prevăzută de către legiuitor posibilitatea de a alege între două căi posibile:

– prima - să se judece la instanţa cea mai apropiată de domiciliul său, ceea cepresupune cheltuieli mai mici şi timp disponibil;

– a doua - să se judece la instanţa de la sediul pârâtului lipsit fiind de aceste„favoruri".

În acest sens, fosta Lege nr.29/1990 era mult mai precisă în formulare, însensul că nu avea dispusă decât prima variantă, cea favorabilă reclamantului. Nuîntâmplător contenciosul, pe lângă alte norme favorabile reclamantului, a introdusşi o astfel de normă derogatorie de la principiul stabilit de art.5 din Codul deprocedură civilă (instanţa de la domiciliul sau reşedinţa pârâtului). Chiar subimperiul fostei legi, practica instanţei superioare a introdus principiul „electa unavia" dând posibilitatea reclamantului să renunţe la norma favorabilă în favoarea

F

25

celei defavorabile, însă, o dată aleasă calea aceasta, devenea singura admisă deinstanţă (a se vedea în acest sens Decizia CSJ - SCA nr.6/17.05.1991). Deciziasusmenţionată a creat o adevărată „vâlvă" acreditându-se chiar ideea că o astfel denormă ar fi „rationae personae", nefiind de ordine publică, opinie pe care nu oagreăm. Considerăm că toate normele procedurale, referitoare la competenţe, suntimperative, de ordine publică.

3.4.2. Curţile de apel - Secţiile de contencios administrativ şi fiscal. Curţilede apel - secţiile de contencios administrativ şi fiscal - judecă în primă instanţă„litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publicecentrale, precum şi pe cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datoriivamale şi accesorii ale acestora, mai mult de 5 miliarde de lei" (art.10, teza a II- adin Legea nr. 554/2004). Din acest enunţ rezultă expres competenţa materială aacestor instanţe de contencios administrativ care, ca şi în cazul anterior prezentat,este dată de:

a. calitatea pârâtului (autoritate publică centrală);b. valoarea litigiului mai mare de 5 miliarde de lei. Ca şi în explicaţiile anterioare, importantă este în primul rând calitatea

pârâtului în atragerea competenţelor materiale a curţilor de apel - secţiile decontencios administrativ. Aceasta competenţă rezultă din obiectul litigiilornepatrimoniale în care se apreciază calitatea pârâtului care atrage competenţamaterială (ex. încetarea raportului de serviciu al unui funcţionar public din cadrulunui minister).

Cele menţionate anterior, privind conceptul de autoritate publică, rămânvalabile, cu menţiunea nivelului de reprezentare al acestora. În aceastăaccepţiune, avem în vedere toate autorităţile publice, reprezentate la nivelnaţional, începând cu autoritatea executivă (Guvern, ministere, alte autorităţipublice centrale) autoritatea legislativă (cele două camere ale Parlamentului),autoritatea judecătorească (înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Consiliul Suprem alMagistraturii, Curţile de Apel) precum şi alte autorităţi publice centrale (ex.Curtea de Conturi, Curtea Constituţională, Avocatul Poporului etc.). Temeiuljuridic al unor astfel de „pârâţi" îl constituie art.52 (1) din Constituţie care susţinedreptul subiectiv la petiţionare împotriva oricărei autorităţi publice. Competenţateritorială a curţilor de apel este atrasă, ca şi în cazul tribunalelor, de „domiciliul"reclamantului sau cel al pârâtului; cele menţionate anterior sunt valabile şi aici.Spre deosebire de tribunalele judeţene, secţiile de contencios administrativ şifiscal, care sunt numai instanţe de fond, în litigiile de contencios administrativ,curţile de apel, secţiile de contencios administrativ şi fiscal, sunt şi instanţe derecurs.

Mai precis, hotărârile pronunţate de tribunalele judeţene - secţiile decontencios administrativ şi fiscal - pot fi atacate cu recurs la curţile de apel -secţiile de contencios administrativ şi fiscal - în 15 zile de la pronunţare saucomunicare. Recursul îl vom analiza ulterior, aici făcând numai referire la instanţade contencios administrativ şi la competenţele materiale şi teritoriale ale acestora,[vezi art.10 (2) din Legea nr. 554/2004].

Prin urmare, denumirea de „curţi de apel" nu trebuie să ne inducă în eroareasupra competenţelor acestora. Ele sunt instanţe de apel în cazul litigiilor civile, înschimb, în cazul litigiilor în contencios administrativ, acestea sunt instanţe derecurs, deoarece în contenciosu1 administrativ român nu există decât două gradede jurisdicţie: fond şi recurs. Aşa cum am văzut, ca o concluzie, potrivitprevederilor art.2 alin. 1 lit.„f din Legea nr. 554/2004, judecarea litigiilor decontencios administrativ este de competenţa tribunalului administrativ fiscal, acurţilor de apel - secţiile de contencios administrativ -, în a căror rază teritorială îşi

26

are domiciliul, reşedinţa, reclamantul sau pârâtul, potrivit competenţei art.10 dinLegea nr.554/2004.

3.4.3. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativşi fiscal. Păstrând ierarhia instanţelor judecătoreşti, după analiza făcută deja, arurma să dezvoltăm, în continuare, competenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.Această denumire a instanţei noastre supreme a fost introdusă de modificareaConstituţiei din 1991, făcută în 2003 prin referendumul din octombrie. Pânăatunci denumirea acesteia era Curtea Supremă de Justiţie Susţinerea acesteiinstanţe ca instanţă de contencios administrativ este făcută atât de Codul deprocedură civilă cât şi de Legea nr. 554/2004, art. 2(l), lit.f şi art. 10 (2).Fizionomia juridică a instanţelor de contencios administrativ este diferită, înfuncţie de nivelul şi competenţele acestora.

Astfel, tribunalele judeţene şi cel al municipiului Bucureşti - secţia decontencios administrativ şi fiscal -, sunt numai instanţe de fond în litigii decontencios. Curţile de apel - secţiile de contencios administrativ şi fiscal - suntatât instanţe de fond, cât şi instanţe de recurs în situaţiile stipulate de art. 10 (2)din Legea nr.554/2004. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este numai instanţă derecurs. Aceasta judecă, în cadrul secţiilor de contencios administrativ şi fiscal,recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şifiscal ale curţilor de apel (art.10 (2) din Legea nr. 554/2004).

Instantele de contencios si competentele acestora. Vezi pp. 22-26.

UNITATEA DE INVATARE 4.

Prin condiţii de admisibilitate se înţeleg acele condiţii pe care acţiunileintentate în baza legii contenciosului administrativ trebuie să le îndeplinească înmod prealabil pentru ca instanţa competentă să poată păşi la judecarea fonduluilitigiului.

Din cuprinsul Legii nr.554/2004 şi din doctrina aferentă acestui subiect sedesprind următoarele condiţii de admisibilitate întrunite cumulativ:

1. condiţii privitoare la calitatea părţilor;2. condiţii privitoare la actul administrativ;

3. condiţii privitoare la refuzul nejustificat sau la întârziere în rezolvareaunei cereri;

4. condiţii privitoare la procedura prealabilă;5. condiţii privitoare la respectarea termenului de introducere a acţiunii.

Examenul acestor condiţii este prealabil judecării fondului deoarecejudecătorul trebuie să cerceteze dacă reclamantul are calitatea de a sta în justiţie,dacă el are competenţa de a judeca litigiul şi actul pus în cauză, dacă acţiunea eraintentată cu respectarea formelor şi a termenelor cerute de lege şi în sfârşit, dacăva intra în categoria vreunor litigii sau acte exceptate de la contencios şi numai

FÎnalta Curte de

Casaţie şiJustiţie

FCondiţii de

admisibilitate

27

apoi se păşeşte la judecarea motivelor pe care reclamantul îşi întemeiază acţiuneasa. În fapt, această examinare a condiţiilor de admisibilitate este făcută de multeori de judecător în mod implicit, prin judecarea fondului. Nu-i mai puţin adevăratînsă că cercetarea şi verificarea lor trebuie să preceadă, în mod logic, judecareafondului şi când unele din ele lipsesc, acţiunea urmează a fi respinsă fără a se maiproceda la judecarea motivelor de fond.

4.1. Condiţii privitoare la calitatea părţilor.4.1.1. Calitatea de reclamant. Acţiunile de contencios administrativ sunt

acţiuni în justiţie, în consecinţă, ca şi la oricare astfel de acţiuni, părţile, şi înspecial reclamantul, trebuie întrunească anumite condiţii pentru a putea intentaastfel de acţiuni şi pentru a avea calitatea procesuală de reclamant.

Aceste condiţii se referă:a. la capacitatea lui de a sta în justiţie;b. la vătămarea unui drept al său recunoscut de lege sau a unui interes legitim.I. Capacitatea reclamantului de a sta în justiţie. Fiind vorba de litigiu se

înţelege de la sine că reclamantul, pentru ca să poată intenta o astfel de acţiune,trebuie să aibă capacitatea generală de a sta în justiţie. Această capacitate estereglementată de dispoziţiile dreptului comun, care reglementează capacitateapersoanelor fizice sau juridice cum este codul civil, codul de procedură civilă,codul comercial, Decretul 31/1954 etc.

După dispoziţiile acestor legi, au capacitatea de a sta injustiţie douăcategorii de persoane:

a. persoane fizice;b. persoanele juridice, fie că ele sunt de drept privat sau public, având însă

personalitate juridică proprie şi distinctă de a statului.Art. 1 alin. l din Legea nr. 554/2004 prevede: „Orice persoană care se

consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către oautoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen aunei cereri, se poate adresa instanţei de contencios competente, pentru anulareaactului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi reparareapagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat cât şi public."Prin urmare termenul „orice persoană" desemnează toate persoanele fizice saujuridice, fără nici o distincţie în calitatea lor de subiecte titulare de drepturi şiobligaţii. Singura condiţie cerută persoanelor juridice private este de a avea oexistenţă legală. Cele exprimate anterior, la dreptul de sezină al oricăror persoane,este valabil şi la această secţiune

I.1. Dreptul de sezină. Înainte de a analiza reclamantul în litigiul decontencios administrativ, este absolut necesară o analiză, mai întâi art. 1 -subiectul de sezină - introdus de Legea nr. 554/2004. Spre deosebire de fosta Lege29/1990 a contenciosului administrativ, noua lege introduce explicit dreptul de asesiza instanţa de contencios pentru mai mulţi subiecţi.

Aceştia sunt:I.1.A. Orice persoană vătămată într-un drept subiectiv sau interes legitim.Ne oprim, deocamdată, la această formulare, care este deja omologată atât de

Legea nr.29/1990 a fostului art. l, de doctrina aferentă şi jurisprudenţa instanţelorde contencios administrativ.

Legea nr. 554/2004 reia acest subiect de sezină aducând lămuriri asupracalităţii petentului, asupra obiectului acţiunii etc. Explicitând termenul depersoană vătămată în art.2 (1) lit. „a" din Legea nr. 554/2004 se aduc lămuririlenecesare.

Din explicaţiile date, aceste persoane vătămate pot fi:

F Calitatea de

reclamant

FCapacitatea

reclamantuluide a sta în

justiţie

FDreptul de

sezină

FPersoană

vătămată într-un dreptsubiectiv

28

· Orice persoană fizică.Persoana fizică este cea analizată de Decretul 31/1954 şi Codul civil. Pentru a

sta în justiţie acestea trebuie să aibă capacitate deplină de exerciţiu. Aici suntincidente toate cunoştinţele de la dreptul civil, referitoare la persoanele fizice.După cum se observă, Legea nr. 554/2004 nu distinge asupra persoanelor fizice.Exprimarea „orice persoană" conduce la ideea nediscriminării de nici un fel, nicipe criterii de cetăţenie. Prin urmare este suficientă calitatea de persoană fizică caresă posede capacitate deplină de exerciţiu pentru a sta în justiţie (aşadar, pot fi şiapatrizii, cei cu dublă cetăţenie etc). Unde legea nu distinge, nici noi nu distingem.

· b. Orice persoană juridică.Am mai definit persoana juridică, este definiţia clasică din Decretul 31/1954

perpetuată în timp şi adaptată cerinţelor noi, moderne. În categoria persoanelorjuridice legiuitorul nu distinge, aşa încât putem avea orice categorie de persoanejuridice care au acest statut, dobândit conform legii. Astfel, pot fi reclamanţi acelepersoane juridice care au o existenţă legală. Diferitele acte normative au învedere modul de constituire a acestora, importantă fiind numai existenţa lorlegală.

Pot fi reclamanţi, în litigiile de contencios administrativ, persoanele juridicede drept civil (asociaţiile şi fundaţiile), societăţile comerciale (cele constituiteconform Legii nr. 31/1990 sau alte modalităţi legale), persoane juridice de dreptpublic, autorităţi şi instituţii publice, cele prevăzute de art. 1 (8) din Legea554/2004 etc.

Prin urmare, accesul la contenciosul administrativ este total, vocaţia dereclamant putând-o avea oricine.

I.1. B. Avocatul Poporului. În opinia noastră apariţia acestui subiect desezină constituie noutatea absolută a Legii nr.554/2004. Instituţia AvocatuluiPoporului a luat fiinţă ca urmare a susţinerii Constituţiei din 1991, prinzândcontur prin Legea nr.35/1997. Acesta are ca scop „apărarea drepturilor şilibertăţilor cetăţenilor în raporturile acestora cu autorităţile publice." De la apariţialui şi până în momentul de faţă s-au făcut nenumărate propuneri de îmbunătăţire aacestei legi, inclusiv cu posibilităţile sesizării instanţei de contencios atunci cândconstată încălcări ale drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor în raporturile cuautorităţile publice. Recomandările, sesizările şi anchetele acestuia s-au dovedit afi ineficiente, astfel încât legiuitorul a modificat implicit Legea nr.35/1997(republicată în 2004) prin introducerea dreptului de sezină al AvocatuluiPoporului, conform art.l alin.3 din Legea 554/2004.

Conform acestui text, Avocatul Poporului „ca urmare a controlului realizat,potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacăaceasta apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţiiadministrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţacompetentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului."

Analizând acest text desprindem:– Avocatul Poporului se interpune numai între persoana fizică vătămată în

dreptul sau interesul său şi instanţa de contencios; per a contrario, persoanelejuridice nu beneficiază de serviciile acestuia, în astfel de cazuri;

– Avocatul Poporului intervine numai când constată că ilegalitatea sauexcesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prinjustiţie. De aici desprindem concluzia că atitudinea manifestată de alte autorităţipublice decât cea administrativă sau excesul de putere al altor autorităţi publicedecât cele administrative nu beneficiază de serviciile Avocatului Poporului.

Ce se întâmplă cu excesul de putere al altor autorităţi publice decât celeadministrative, de exemplu: autoritatea legislativă, autoritatea judecătorească,

FAvocatulPoporului

29

persoanele juridice civile de interes public sau autorizate să desfăşoare serviciipublice? Formularea legii este clară şi exclusivă.

În opinia noastră excesul lor de putere poate fi corectat prin dreptul de sezinăal acestor subiecţi şi nu de către Avocatul Poporului. Acesta are numaicompetenţa exclusivă menţionată de către legiuitor. In opinia noastră dreptul desezină ţine de ordinea publică şi reprezintă o normă imperativă, astfel încât nupoate fi extins asupra altor situaţii decât cele expres prevăzute de lege.

De altfel, spre deosebire de fosta Lege nr.29/1990, dreptul de sezină estemult extins astfel încât acoperă, în opinia noastră, toate situaţiile posibile întâlniteîn practică.

Important este faptul că Avocatul Poporului nu este reclamant într-un litigiude contencios administrativ.

Această constatare rezultă expres din ultima teză a art. (3) din Legeanr.554/2004 în care se arată că „petiţionarul dobândeşte de drept calitatea dereclamant, urmând a fi citat în această calitate".

Pornind de aici, nu numai toate actele procedurale, dar toate principiileprocesului civil se aplică numai reclamantului (inclusiv cel al disponibilităţiiprocesului - drept pe care reclamantul îl poate exercita oricând, pe parcursulsoluţionării procesului). Prin urmare, instanţa nu trebuie să comunice un exemplardin hotărâre Avocatului Poporului deoarece acesta nu este parte în proces, iarhotărârea pronunţată nu-i este opozabilă.

Avocatul Poporului poate fi reclamant intr-un litigiu de conterncios? Vezi pag.28

I.1.C. Ministerul Public. Ministerul Public reprezintă în opinia noastră o altăinovaţie a Legii nr. 554/2004. Fosta Lege nr. 1/1967 prevedea participareaobligatorie a procurorului la judecată. În schimb, nici atunci procurorul nu aveadrept de sezină. Conform art. l (4) din Legea nr.554/2004 „Ministerul Publicatunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică,apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime alepersoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individualeale autorităţilor publice emise cu exces de putere, sesizează instanţa de contenciosadministrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridicevătămate". Din analiza textului desprindem următoarele:

– spre deosebire de Avocatul Poporului, Ministerul Public poate sesizainstanţei de contencios atât încălcări ale drepturilor persoanelor fizice, cât şijuridice;

– sunt vizate în ipoteza aceasta actele administrative unilaterale, nu şi celecu caracter normativ, jurisdicţionale sau contractele administrative;

– aceste acte să fi fost emise cu exces de putere. În accepţiunea Legiinr.554/2004 art.2, lit. „m", excesul de putere reprezintă „exercitarea dreptului deapreciere aparţinând autorităţilor publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilorfundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege."

Aşa cum se constată, excesul de putere se referă la drepturile şi libertăţilefundamentale ale cetăţenilor, nu şi ale persoanelor juridice. În acest context, cumse realizează acest exces de putere de autoritatea publică asupra persoaneijuridice? Ar putea fi vorba despre o contradicţie de termeni între enunţul

FMinisterul

Public

30

drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanei şi enunţul final careinclude domiciliul, respectiv sediul persoanei juridice vătămate? Există drepturi şiinterese legitime ale unei persoane juridice? Definiţiile date de lege dau unrăspuns afirmativ. Dar libertăţi legitime? Pe acestea nu le găsim expres în Legeanr. 554/2004, ci în Constituţia României. Ele se referă la persoanele fizice şi doarcâteva „se potrivesc" persoanelor juridice (ex. art.45 din Constituţie - libertateaeconomică).

Legiuitorul nu dă răspuns la această ipoteză a excesului de putere asuprapersoanelor juridice, astfel încât urmează ca jurisprudenţa să statueze o practică şiîn astfel de cazuri. Mai mult decât atât, din definiţia dată excesului de putere[art.2(m) din Legea nr.554/2004] se face referire, aşa cum am arătat, numai asupracetăţenilor, nicidecum asupra persoanelor juridice şi atunci ne întrebăm de undeapare formularea finală din textul susmenţionat? În ipotezele susmenţionate,petiţionarul (persoana fizică sau juridică(!) lezată), dobândeşte de drept calitateade reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Prin urmare, cele afirmateanterior la Avocatul Poporului sunt valabile şi în aceste ipoteze. Tot din analizaacestor texte rezultă că în această ipoteză poate fi pârât în litigiul de contenciosorice autoritate publică - în accepţiunea definiţiilor făcute de către legiuitor laart.2 (1) lit. „b" din Legea nr. 554/2004. în ipoteza prevăzută de art.l (5) din Legeanr. 554/2004, atunci când Ministerul Public va aprecia că „prin excesul de putereconcretizat în emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interespublic, va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la sediulautorităţii publice."

Analizând textul desprindem următoarele:– ipoteza aceasta priveşte actul administrativ de autoritate cu caracter

normativ emis cu exces de putere;– acesta trebuie să vatăme un interes public în sensul art.2 (1) din Legea nr.

554/2004. Noutatea absolută o reprezintă faptul că, în acest caz, Ministerul Public

devine reclamant într-un litigiu de contencios administrativ. Prin urmare, citaţiaşi toate actele procedurale se comunică Ministerului Public.

I.1.D. Autoritatea publică emitentă. Se ştie că în dreptul administrativ existăprincipiul revocabilităţii actului administrativ. Acesta funcţionează până lalimitele prevăzute de anumite legi şi situaţii logice subsecvente. Astfel, în cazulexcepţiilor de la principiul revocabilităţii actului administrativ, adică a acelorsituaţii în care autoritatea emitentă nu mai poate retracta actul emis datorită unorcazuri bine determinate, atunci „autoritatea publică emitentă a unui act nelegalpoate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul numai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Încazul admiterii acţiunii instanţa se va pronunţa la cerere şi asupra legalităţiiactelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupraefectelor civile produse [art.2(6) din Legea nr.554/2004].

Condiţiile de admisibilitate în această situaţie sunt:– autoritatea publică se află în situaţia imposibilităţii retragerii actului

administrativ vătămător; – actul administrativ poate să devină irevocabil prin intrarea în sfera

excepţiilor revocabilităţi actelor. Din multitudinea situaţiilor de excepţii de larevocabilitatea actelor administrative, legiuitorul reţine numai ipoteza „intrăriiacestuia în circuitul civil" pe de o parte, iar pe de altă parte „să fi produs efectejuridice".

Deci se cere o dublă condiţie a acestei excepţii unice:

FAutoritatea

publicăemitentă

31

– autoritatea nu poate cere decât anularea actului, pronunţarea asupralegalităţii actelor civile încheiate în baza lui, dar şi asupra efectelor civileproduse.

O autoritate publică emitentă care să-şi facă „mea culpa'" şi încă la cerere, nise pare o situaţie puţin irealistă din partea acesteia, ce ar ţine mai mult decomportamentul unui club aristocratic britanic decât de comportamentulautorităţilor publice române. Suntem curioşi dacă se va întâlni în practică o astfelde situaţie. De fapt, raţiunea existenţei contenciosului administrativ este de acenzura comportamentele abuzive ale autorităţilor publice în raport cu cetăţenii,de aceea suntem sceptici în viabilitatea acestui subiect de sezină. O întrebare deordin procedural rămâne: cine este reclamant şi cine pârât într-un astfel de litigiu?Jurisprudenţa va da acest răspuns, în timp, deocamdată suntem siguri numaiasupra reclamantului.

I.1.E. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Agenţia Naţională aFuncţionarilor Publici reprezintă un alt subiect de sezină apărut, relativ recent. Caautoritate publică, agenţia a apărut o dată cu aprobarea Legii nr. 188/1999, privindstatutul funcţionarilor publici. Scopul creării agenţiei a fost gestionarea funcţieipublice, unitar, la nivel naţional şi elaborarea de strategii sectoriale în acestdomeniu.

La apariţia Legii nr.188/1999 agenţia nu avea astfel de competenţe, maiprecis nu deţinea dreptul de sezină. Acest drept a fost introdus în lege o dată cumodificările aduse de Legea nr. 161/2003, privind combaterea corupţiei.

Astfel, conform art.20 (3) din Legea nr.188/1999 (republicată în 2004 caurmare a modificărilor succesive intervenite în timp) stipulează: AgenţiaNaţională a Funcţionarilor Publici are legitimare procesuală activă şi poate sesizainstanţei de contencios administrativ competenţa cu privire la:

a. actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţiareferitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare aactivităţii de control;

b. refuzul autorităţilor sau instituţiilor publice de a aplica prevederile legaleîn domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.

Analizând acest text desprindem următoarele:– agenţia poate fi reclamant într-un proces de contencios administrativ (pe

lângă dreptul de sezină);– se autosesizează sau poate fi sesizată de o încălcare a legislaţiei privind

funcţia publică.Elementul de forţă al acţiunii agenţiei îl reprezintă art.20 alin.4 din Legea

188/1999 (republicată) care stipulează: „Actul atacat, potrivit alin. 3, estesuspendat de drept" (s.n.) (idee reiterată şi de art.3 (3) din Legea 554/2004).Vom vedea că suspendarea de drept, „ope legis", mai operează şi în cazul acţiuniiprefectului Această suspendare, de drept, este posibilă în acest caz datorităimportanţei funcţiei publice pentru existenţa serviciilor publice în absenţa căreiaar putea fi grav afectat interesul public. Vom vedea, pe parcursul legii, căsuspendarea actului administrativ se poate face, de regulă, la cerere în condiţiileart.14 din Legea nr.554/2004 (la cerere şi bine justificat). Pentru o şi mai mareeficienţă a dreptului de sezină „Preşedintele Agenţiei Naţionale a FuncţionarilorPublici poate sesiza şi prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autorităţilesau instituţiile publice locale" (art.20 (5) din Legea 188/1999 - republicată).

În practică s-ar putea pune următoarea problemă: în cazul încălcării statutuluifuncţionarului public, instanţa de contencios poate fi sesizată de:

· funcţionarul public lezat;· Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;

FAgenţia

Naţională aFuncţionarilor

Publici

32

· prefectul judeţului (în cazul autorităţilor publice locale). Întrebarea care s-ar pune este câţi reclamanţi sunt în acel litigiu de contencios

administrativ. Depinde cine şi cum sesizează instanţa. Dacă iniţiativa aparţinefuncţionarului public lezat atunci acesta este reclamant în litigiul de contencios.Dacă agenţia se autosesizează, atunci aceasta este reclamant în litigiul decontencios. Dacă agenţia sesizează prefectul, iar acesta acţionează autoritateapublică emitentă a actului ilegal, atunci prefectul este reclamant în litigiul decontencios. Pot fi agenţia şi prefectul coreclamanţi în litigiul de contencios, alăturide funcţionarul public? Considerăm că răspunsul poate fi afirmativ.Independent şi convergent acţionează şi funcţionarul public. Situaţia este posibilăcu singura condiţie a conexării cauzelor convergente pentru a crea o poziţieprocesuală activă coreclamanţilor şi a se pronunţa o singură hotărârejudecătorească. Agenţia poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativactele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţiaprivind funcţia publică.

I.1.F. Prefectul. Dreptul de sezină al prefectului a fost introdus în legislaţianoastră de Constituţia din 1991 [art.129 (5)] şi de fosta Lege nr. 69/1991, aadministraţiei publice locale, care în mai multe articole susţinea acest drept(art.12, 101). Ulterior acest drept a fost menţinut şi în Legea nr.215 /2001 (art.134şi 135). Mai recent, Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului reiterează şisusţine acest drept de sezină (art.24). Cea mai recentă susţinere a dreptului desezină al prefectului o reprezintă Legea nr.554/2004 [art.l(8) şi art.3 (1)].

Spre deosebire de alţi subiecţi de drept, prefectul, ca subiect de sezină, estelimitat în acţiunile sale în contenciosul administrativ numai asupra actelor emisesau adoptate de autorităţile publice locale din unitatea administrativ teritorialăunde acesta funcţionează (alţi pârâţi nu intră sub incidenţa acestui subiect desezină). Controlul de legalitate vizează numai legalitatea actelor administrative deautoritate (fie cu caracter individual, fie cu caracter normativ - per a contrario nuvizează oportunitatea administrativă, actele jurisdicţionale şi de gestiune). Maiprecis, controlul de legalitate se exercită numai asupra legalităţii dispoziţiilorprimarilor, hotărârilor consiliilor locale, hotărârilor consiliilor judeţene,dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean. Atât şi nimic mai mult!

Aşa cum am afirmat anterior, cu prilejul analizei dreptului de sezină alAgenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, prefectul mai are dreptul de aacţiona în contencios şi atunci când este sesizat în acest sens (încălcări alenormelor privitoare la funcţionarii publici). Ca şi în cazul agenţiei, acţiuneaprefectului este suspensivă asupra actului administrativ atacat. Suspendareaoperează, de drept, din momentul introducerii acţiunii în contencios administrativ,nefiind nevoie să mai ceară instanţei de contencios această suspendare (cf. art.14din Legea nr. 554/2004).

I.2. Concluzii privitoare la dreptul de sezină al subiecţilor. Lărgirea sfereisubiecţilor de sezină, introdusă de Legea nr.554/2004, ridică o problemă de dreptşi anume ,ce fel de contencios este contenciosul român: Subiectiv sau Obiectiv?

În privinţa Ministerului Public, Avocatului Poporului, Agenţiei Naţionale aFuncţionarilor Publici şi a prefectului, contenciosul român este clar un contenciosobiectiv în sensul că cei patru subiecţi de sezină acţionează în baza competenţeloroferite de lege acestor instituţii publice. Acestora nu li s-a încălcat vreun dreptsubiectiv, sau interesele legitime prin acte administrative ale autorităţilor publice,ei reprezentând însă pârghii legale, eficiente în lupta împotriva abuzurilor şiîncălcărilor de legi, săvârşite de autorităţile publice vizate ca subiecţi pasivi aiprocesului de contencios administrativ. Persoanele vătămate într-un dreptsubiectiv sau interes legitim printr-un act administrativ al autorităţilor publice

FPrefectul

FConcluzii

33

acţionează în contencios pentru vătămarea acestor drepturi subiective sau intereselegitime, iar acţiunea lor intră clar sub incidenţa contenciosului subiectiv aşa cuma fost el consacrat de fosta Lege nr.29/1990. O poziţie „sui generis" o areautoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal de a se adresainstanţei de contencios în vederea anulării propriului act, atunci când acesta numai poate fi retractat. Autorităţii emitente nu i s-a încălcat nici un drept subiectivsau vreun interes legitim. Aceasta nu are prevăzută competenţe specifice în acestsens, ci posedă numai un drept la acţiune în anulare a propriului act emis şi carenu mai poate fi retractat de bună voie datorită consecinţelor produse. Ce fel decontencios este acest tip de litigiu? Subiectiv sau obiectiv? In opinia noastră,acţiunea acestui subiect de sezină nu intră în amintita clasificare, fiind oprelungire legală a principiului revocabilităţii actului administrativ.

Se ştie că actul administrativ este în principiu revocabil, cu excepţiileprevăzute, iar una dintre aceste excepţii priveşte situaţia intrării actului normativîn circuitul civil şi a producerii deja a unor efecte juridice, întoarcerea la„momentul zero", prin acţiunea în contencios este o invenţie a Legii nr.554/2004,fără precedent postdecembrist în domeniul contenciosului administrativ. Inschimb este cunoscută practica din domeniul stării civile în care rectificarea saumodificarea actelor de stare civilă greşit întocmite se poate face numai prininstanţa de judecată - printr-o altă rectificare de competenţa instanţelor de judecatăde drept comun (a se vedea art.57 din Legea nr. 119/1996 - cu privire la actele destare civilă). Din punct de vedere procedural, cine este pârât şi cine reclamant?Cum se realizează contradictorialitatea acestui proces? Şi în acest caz credem căjurisprudenţa va găsi un răspuns în contextul în care legiuitorul nu dă nici unul.Ideal ar fi fost ca enunţurile legale sa fie duse până la capăt şi formulate precis,fără dubii de interpretare (vezi excesul de putere asupra „liberalităţilor"persoanelor juridice )

Prefectul in ce categorie de contencios administrativ intra ? Vezi pag.32

II. Vătămarea unui drept subiectiv sau interes legitim al reclamantului.a. Dovedirea vătămării unui drept subiectiv sau interes legitim.Nu este

suficient ca reclamantul să aibă capacitatea de a sta în instanţă pentru a aveacalitate procesuală într-un litigiu de contencios administrativ, el mai trebuie sădovedească şi vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al săucauzată de actul administrativ contra căruia se plânge. Această vătămare dedrepturi subiective sau de interese legitime constituie, cu alte cuvinte, o condiţieprealabilă necesară pentru ca persoana să poată cere, în principal, anulareaactului ilegal. In acest mod, sistemul nostru de contencios administrativ face dinaceastă acţiune mai mult un mijloc de protejare a drepturilor subiective şi aintereselor legitime ale subiecţilor de drept, decât de restabilire propriu-zisă alegalităţii. Noua lege echilibrează însă, această constatare intervenind şi înrestabilirea legalităţii. Această condiţie este în mod categoric cerută de art.l dinLegea contenciosului administrativ. Deci, prin legea contenciosului administrativse reproduce parţial un drept constituţional, susţinut în Constituţia din 1991 cumodificările din 2003 la art.52. În aceste condiţii, contenciosul nostruadministrativ este un contencios de plină jurisdicţie. Generoasă în definiţii,

FVătămarea unuidrept subiectiv

sau intereslegitim al

reclamantului

34

Legea nr. 554/2004 defineşte categoriile de interes public (art.2 lit. „e"), de intereslegitim privat (art.20, lit. „o"), de interes legitim public (art.2, lit. „p"), dar nudefineşte dreptul subiectiv, astfel încât ne vom folosi de definiţiile existente îndoctrină.

Distincţia între drept şi interes. Cunoaştem că noţiunea de drept subiectivdefineşte acea putere de a pretinde cuiva un lucru, oarecare, o acţiune sau oinacţiune, putere recunoscută şi garantată de ordinea juridică, prin posibilitatea dea exercita la nevoie o acţiune în justiţie. Această putere, care apare atunci când unindivid intră în raporturi cu alţii, implică existenţa unui subiect activ al acestuiraport, care este individul titular al dreptului şi a unuia sau mai multor subiectepasive, care sunt indivizi obligaţi de ordinea juridică să dea satisfacţie exigenţeiemise.

Pentru ca să existe un drept subiectiv şi ca atare un individ să aibă putere de acere în acest mod îndeplinirea exigenţei sale, trebuie să se găsească reunite maimulte condiţii şi anume:

– trebuie să existe în sarcina subiectului pasiv o obligaţie de a satisfaceexigenţa emisă;

– obligaţia trebuie să fie instituită de ordinea juridică în vederea unor intereseparticulare şi susceptibile de a fi individualizate în persoana unui anume titular.

Nu poate fi vorba de drepturi subiective atunci când aceste obligaţiuni suntinstituite în mod exclusiv în vederea unor interese generale, comune în modnedistinct tuturor indivizilor şi care, rămânând pe planul unor interese anonime,sunt nesusceptibile de a fi individualizate în persoana unor titulari. Aplicândaceste criterii - raporturile juridice dintre diferiţi subiecţi de drept şi autorităţipublice - suntem determinaţi să admitem existenţa unor drepturi subiective, înafară de cazurile când asemenea drepturi sunt recunoscute prin texte formale, cumeste, de exemplu, dreptul funcţionarului public la salariu sau al proprietarului laconstruirea unui imobil pe terenul său etc. şi atunci însă când el rezultă numai înmod implicit din faptul instituirii unor obligaţii legale, fie în sarcinaadministraţiei, fie chiar în sarcina unor persoane fizice.

Problema fundamentală şi care urmează a fi cercetată este aceea de a şti în cemăsură aceste obligaţii constituie în favoarea celorlalţi indivizi drepturisubiective, pentru ca, în cazul când autoritatea publică a lucrat fără respectarealegii, aceştia să aibă dreptul de a cere în justiţie anularea actelor săvârşite îndispreţul acestor obligaţii. Rezolvarea acestei probleme nu se poate face decâtdacă se ţine seama de criteriile expuse mai sus şi care constituie, în acelaşi timp,condiţiile de existenţă ale dreptului subiectiv şi anume: există drept subiectiv înfavoarea celorlalţi subiecţi de drept în măsura în care aceste obligaţii nu suntinstituite în mod exclusiv numai în vederea unor interese generale, dar şi învederea unor interese particulare şi în măsura în care persoanele respective sunttitularele directe şi personale ale unor asemenea interese prevăzute de lege.

b. Drepturile a căror vătămare pot forma baza unor acţiuni în contencios.Am văzut că dreptul subiectiv al reclamantului reprezintă acea facultate sau putererecunoscută de lege şi garantată de ordinea publică, însă pentru a avea capacitateaprocesuală este necesar ca aceste drepturi să întrunească următoarele condiţii:

1. să fie dobândite în condiţiile legii, fiind recunoscute de lege;2. să nu fie vorba de un drept contractual care să nu fie valorificat prin

contencios.De fapt, un drept recunoscut de o lege este dobândit prin lege. Astfel, sunt

unele drepturi care sunt dobândite (de exemplu, dreptul de proprietate, dreptul depetiţionare etc.), altele însă, nu pot fi dobândite decât prin intermediul unui actcondiţie - numirea unui funcţionar public sau prin intermediul unui act subiectiv,

FDrepturile a

căror vătămarepot forma bazaunor acţiuni în

contencios

35

cum este contractul. Când este vorba de asemenea acte, jurisprudenţa noastră pareînclinată, din ce în ce mai mult, de a păşi la judecarea fondului, să cercetezeegalitatea dreptului a cărui vătămare este invocată de reclamant.

Acţiunea întemeiată pe vătămarea unor drepturi contractuale în scopulvalorificării şi a recunoaşterii lor sau a interpunerii clauzelor prin care suntstabilite, nu se poate intenta pe calea prevăzută de art.l din legea contenciosuluidecât în cazul contenciosului administrativ.

Acest lucru reiese din economia generală a legii deoarece recunoaşterea,interpretarea şi aplicarea unor astfel de drepturi implică cercetarea însăşi acontractului şi a clauzelor lui, care, în modul acesta, este pus direct în cauză înjudecarea unor astfel de litigii. Din economia generală a legii rezultă în modevident că judecarea litigiilor referitoare la contractele încheiate între particulari şiadministraţie este de competenţa netăgăduită a instanţelor de drept comun (cuexcepţia contenciosului administrativ). Totuşi, la această regulă considerăm că sepoate face o excepţie şi anume când drepturile contractuale sunt vătămate printr-un act de autoritate ilegal şi când se urmăreşte în mod exclusiv anularea unuiastfel de act şi nu valorificarea propriu-zisă a drepturilor contractuale. Aceasta eradisputa pe vechea Lege nr.29/1990. Actualmente în baza Legii 554/2004 (art.2, lit.„e"), contractele administrative intră sub incidenţa contenciosului administrativ.

Care este distinctia dintre drept si interes? Vezi pag.34

4.1.2. Calitatea de pârât. Aşa cum am mai arătat, pârât într-un litigiu încontencios administrativ poate fi orice autoritate publică. Spre deosebire, în fostaLege nr.29/1990, pârât într-un litigiu de contencios putea fi numai o autoritateadministrativă.

O dată cu apariţia Constituţiei din 1991 în art.48 (1) (actualmente 52) prinintroducerea dreptului de petiţionare, acest articol constituţional a modificatimplicit conţinutul fostului art.l al Legii 29/1990 lărgind considerabil sferapârâtului în litigiul de contencios administrativ. Când am discutat desprecompetenţele instanţei de contencios administrativ am făcut ample referiri asuprapârâtului care atrage competenţa acestei instanţe, în concordanţă cu valoareaactului şi domiciliul reclamantului. Aici vom recapitula sfera pârâtului în litigiulde contencios administrativ. Pot fi subiecţi pasivi (pârâţi) într-un litigiu decontencios administrativ:

a. întregul sistem al autorităţii publice executive (preşedinte, prefectul,primarii, guvernul, ministerele, instituţiile deconcentrate ale acestora în teritoriu,alte organe centrale ale administraţiei publice, autorităţile publice locale,descentralizate ale acestora în teritoriu);

b. întregul sistem al autorităţii legislative (Camera Deputaţilor, Senatul),precum şi toate autorităţile publice numite de Parlament (Curtea de Conturi,Avocatul Poporului etc);

c. întregul sistem al autorităţii judecătoreşti (Consiliul Superior alMagistraturii, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curţile de Apel, tribunalelejudeţene şi cele speciale, judecătoriile);

d. alte autorităţi şi instituţii publice (Curtea Constituţională);e. alte persoane juridice:

FCalitatea de

pârât

36

- de drept civil (ONG-uri etc.);- de drept comercial (societăţi comerciale etc).

Aceştia devin pârâţi când îndeplinesc următoarele condiţii:– au statutul de utilitate publică; – sunt autorizate să presteze un serviciu public (vezi definiţia serviciului

public, art.2 lit. „k" din Legea nr. 554/2004).Notă: Art.2, lit.„b" din Legea nr. 554/2004 nu prevede întrunirea

cumulativă a celor două condiţii susmenţionate. Este suficientă întrunirea uneisingure condiţii (vezi explicaţiile de la instanţa de contencios).

Din prevederile art.l6 potrivit cărora, acţiunile în justiţie prevăzute înprezenta lege vor putea fi formulate şi personal împotriva funcţionarului autorităţiipârâte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii,dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emissau prin întârziere, rezultă că pârât, pentru anumite acţiuni în contenciosadministrativ, poate fi şi un funcţionar public şi anume acela care a elaborat actulsau se face vinovat de refuzul rezolvării cererii. Potrivit textului susmenţionat,funcţionarii publici pot deveni pârâţi în astfel de acţiuni numai în condiţiile încare, prin cerere se solicită şi plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat(prin actul emis), sau prin întârziere (în rezolvarea unei cereri referitoare la undrept recunoscut de lege ori, în eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau aoricărui alt înscris). O altă chestiune este aceea dacă funcţionarul public poate fichemat în judecată prin aceeaşi acţiune formulată împotriva serviciului public încare acesta funcţionează, sau printr-o acţiune separată (vezi art. 16 din Legea nr.554/2004). Din moment ce legea nu dispune, considerăm că pot fi folosite ambelesituaţii deşi finalitatea s-ar realiza mai bine dacă, prin aceeaşi acţiune ar fi chematîn judecată, atât serviciul public, cât şi funcţionarul public în cauză. La rândul său,aşa cum prevede art. 16, alin.2 din Legea nr. 554/2004, persoana (funcţionarulpublic) acţionată astfel în justiţie, poate chema în garanţie pe superiorul săuierarhic, de la care a primit ordinul scris să semneze actul a cărui legalitate - totalăsau parţială - este supus judecăţii.

Determinarea calităţii de pârât în aceste litigii prezintă importanţă pentrustabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 şi acompetenţei instanţelor de contencios administrativ, astfel încât, persoanele fiziceşi juridice să fie apărate, prin această lege, numai împotriva abuzurilor autorităţiipublice, organisme ale puterii executive, cunoscând faptul că pentru celelaltelitigii se aplică normele de drept material şi procesual de drept comun.

După ce am stabilit cine şi în ce cazuri poate fi reclamant în acţiunile decontencios administrativ precum şi cine poate fi pârât în aceste litigii, vom analizaîn continuare celelalte condiţii de admisibilitate enunţate anterior.

4.2. Condiţiile privind actul administrativ.4.2.1. Noţiunea actului administrativ. Revenind asupra acestei noţiuni am

văzut că prin act administrativ se înţelege „actul administrativ cu caracterindividual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea exercitării oriorganizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturijuridice" [art.2, lit.„e" din Legea nr. 554/2004].

Sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţilepublice care au ca obiect cel prevăzut de textul susmenţionat

Din punct de vedere al obiectului şi al efectelor lor, literatura de specialitateîmparte aceste acte în trei mari categorii:

FActe

administrative

37

1. acte reguli - prin care se formulează reguli de drept generale şiimpersonale, sau prin care se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter (ex.regulamente);

2. acte subiective - prin care se stabilesc, se modifică sau se sting drepturisubiective sau situaţii juridice individuale (ex. autorizaţii);

3. acte condiţii - sunt acele acte de aplicare individuală şi concretă, prin carese stabileşte unui individ determinat o situaţie juridică generală legală sauregulamentară (ex. numirea funcţionarului).

Ce presupune calitatea de parat ? Vezi pag.35

UNITATEA DE INVATARE 5.

Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei acţiuni încontencios administrativ se are în vedere că acesta trebuie să fie un actadministrativ de autoritate, fie unul jurisdicţional, fie un contract administrativ, înînţelesul art.2, lit. „c" şi „d" din Legea nr. 554/2004, emis cu nerespectareaprevederilor legii. Pe cale de consecinţă, nu pot fi atacate în contenciosadministrativ (art.5, Legea nr. 554/2004), actele prevăzute în acel articol şi celepentru care legea prevede o altă cale de atac. Deci, pentru a putea forma obiectulunei acţiuni în contenciosul administrativ, este necesar ca actul administrativ princare o persoană fizică sau juridică se consideră vătămată în drepturile sale să fie:

· un act administrativ de autoritate, jurisdicţional sau contractadministrativ conform legii;

· . să nu fie exceptat de la acţiunea în contencios.A. Caracterizarea actelor de autoritate şi a actelor de gestiune Actele

săvârşite de stat în exerciţiul calităţii sale de putere publică sunt acte de autoritate.Ele constau în acele declaraţiuni de voinţă, constituind acte juridice cu caracterunilateral şi executoriu, emanând de la autorităţile publice ale statului şi săvârşiteîn vederea funcţionării serviciilor publice. Prin acte de gestiune se înţeleg toateacele acte juridice cu caracter contractual, sau făcute pentru valorificarea unordrepturi contractuale, săvârşite de autorităţile publice în calitatea lor de persoanejuridice şi pentru administrarea patrimoniului lor.

B. Precizări privind condiţia ca actul să emane de la o autoritatepublică Când s-au studiat condiţiile privind părţile în litigii de contenciosadministrativ s-a făcut vorbire despre noţiunile folosite de Legea nr. 5 54/2004precum şi de către Constituţie, referitoare la calitatea procesuală a pârâtului.Constituţia din 1991 - republicată în 2003 - în art.52, precum şi Legea nr.554/2004 folosesc noţiunea de autoritate publică. în baza Constituţiei şi a Legii nr.554/2004 pot fi atacate în contencios administrativ atât actele unei autorităţiadministrative, cât şi actele unei alte autorităţi publice de altă natură (legislativă,judecătorească). Deci pot fi atacate în contencios atât actele administrative princare se realizează administraţia publică, în sens de autoritate executivă cât şiactele administrative sau faptele prin care se realizează activitatea altor autorităţipublice, în sens de fapt administrativ, sau acte de administraţie, nespecifice

FCondiţiile

actuluiadministrativ

FCaracterizarea

actelor deautoritate şi

gestiune

FCondiţia ca

actul sa emanede la o

autoritatepublică

FActele de

38

acestor autorităţi. Aşa cum rezultă din formularea art.2, „c", din Legea nr.554/2004, pot fi atacate în contencios administrativ atât actele administrative cucaracter normativ, cât şi cele cu caracter individual.

C. Precizări privind actele de autoritate Pot fi obiect al acţiunii decontencios administrativ atât actele de autoritate individuale, emise de autorităţilepublice menţionate anterior, cât şi cele cu caracter normativ, cele cu caracterindividual care privesc un drept subiectiv al unei anumite persoane fizice saujuridice, care poate avea calitatea de reclamant. Un act de autoritate cu caracternormativ nu poate produce o vătămare în mod direct unei anumite persoane fizicesau juridice, deoarece efectele acestuia privesc pe toţi subiecţii de drept. Trebuiesă intervină ulterior un act individual care să aplice în concret la subiecţiideterminaţi, individualizaţi, prevederile actului normativ dând astfel naştere,modificând sau stingând după caz, drepturi şi obligaţii. La prima citire aparenejustificată cuprinderea de către legiuitor în categoriile actelor administrative deautoritate şi a celor cu caracter normativ, deoarece acestea nu pot produce ovătămare în mod direct unei persoane fizice sau juridice,însă din studiulsubiectelor de sezină rezultă explicaţia hotărârii legiuitorului de a include şiaceastă categorie. Astfel, atunci când emiterea unui act administrativ cucaracter normativ se face prin exces de putere, vătămându-se un interes public,apare posibilitatea expresă a dreptului de sezină a Ministerului Public. Exemplu:adoptarea unei norme privind taxe şi impozite nejustificate, ilegale, emise de oautoritate ce nu are această competenţă şi care produce efecte (se încasează banide la subiecţi de bună credinţă, diminuându-li-se veniturile etc.) justifică intrareaîn sfera contenciosului administrativ şi a unei astfel de situaţii. Este singuraexprimare explicită dată de legiuitor, deoarece în cazul celorlalţi subiecţi de sezinăapare doar sintagma „acte administrative", iar ceea ce înseamnă act administrativne lămureşte legiuitorul în art.2 din Legea nr. 554/2004. O lărgire nejustificată acategoriei actelor administrative cu caracter normativ la alte situaţii nu vedemcum ar putea fi posibilă deoarece, conform accepţiunii generale acreditate înliteratura de specialitate, acest act nu produce în mod direct o vătămare fiindcănumai ulterior, printr-un act administrativ individual se vatămă un drept subiectivsau interesul legitim al vreunei persoane fizice sau juridice. Practic, nu vedemcum un act cu caracter normativ vătăma direct un astfel de drept sau intereslegitim. Pe de altă parte, prin atacul în contencios al unui astfel de act cu caracternormativ s-ar putea aduce atingere prezumţiei de legalitate a acteloradministrative, care s-ar vedea în situaţia paralizării activităţii (ex. impozite şitaxe locale, imposibil de încasat prin atacarea în contenciosul administrativ decătre contribuabili etc.)

D. Condiţia actului administrativ individual Pentru ca actuladministrativ individual să fie susceptibil de executare, conform legii, estenecesar ca acesta să fie comunicat persoanei respective. Anterior comunicării,acest act, chiar dacă vatămă drepturi subiective sau interese administrative, în sensprocedural. Această condiţie procedurală nu rezultă legitime ale unei persoane, nupoate face obiect al acţiunii de contencios expres din Legea nr.554/2004 ciimplicit având suport legal în diferite alte reglementări (ex. Legea 215/2001) şi înîntreaga practică a autorităţii legislative care în diferite alte reglementări pedomenii face referiri la obligativitatea autorităţii publice de a comunica actele saleindividuale persoanelor interesate, sau de a aduce la cunoştinţa publică acteleadministrative cu caracter normativ.

Condiţia ca actul administrativ să vatăme un drept subiectiv sauinteres legitim.

Anterior, am definit pe de o parte dreptul subiectiv, iar pe de altă parte am

FActele deautoritate

FActul

administrativindividual

39

citat art.2,lit.„e",„o",„p",din Legea554/2004.Prin urmare nu este suficient să se vatăme un drept sau un interes legitim, cisubiectul de sezină trebuie să aprecieze dacă este sau nu vătămat, în cazulcontenciosului subiectiv (persoana vătămată). Nu acelaşi lucru se întâmplă încazul contenciosului obiectiv care se declanşează, cum am văzut anterior, şi dinoficiu, la iniţiativa oricăror subiecţi cărora nu li se încalcă drepturi sau intereselegitime, dar care au competenţa să vegheze la respectarea legii, a drepturilor şilibertăţilor fundamentale ale cetăţenilor (vezi Ministerul Public, Prefectul,Avocatul Poporului sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în cazulîncălcării normelor privind funcţia publică). Evident că în faţa instanţei trebuie săse facă dovada existenţei acelei vătămări, dar acest lucru presupune tocmaijudecarea fondului. Ca atare, condiţia dreptului vătămat, apare strict juridicvorbind - în cazul contenciosului subiectiv - nu pentru declanşareacontenciosului administrativ, ca instituţie de garantare a drepturilor cetăţeanului,ci pentru tragerea la răspundere a autorităţii publice pârâte. Nu acelaşi lucru sepoate spune în cazul contenciosului obiectiv când acţiunea se poate declanşa şidin oficiu şi în absenţa încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim,(cum ar fi excesul de putere). După cum se vede şi într-un caz şi în celălaltraţiunea contenciosului rămâne aceeaşi: tragerea la răspundere a autorităţiipublice pârâte şi reintrarea în litera şi spiritul legii. Potrivit noii baze acontenciosului administrativ, o acţiune nu se poate respinge decât atunci cândreclamantul nu are de apărat drepturi, nici libertăţi şi nici interese legitime, ceea ceechivalează cu exercitarea abuzivă a acţiunii de contencios administrativ.Legitimitatea unui drept sau a unui interes este stabilită, în primul rând, în funcţiede normele Constituţiei, iar dispoziţiile acesteia privind drepturile şi libertăţilecetăţenilor, trebuie interpretate şi aplicate de instanţa de contencios administrativîn concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cucelelalte tratate la care România este parte. Mai mult, dacă există neconcordanţăîntre pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la careRomânia este parte, şi legile interne au prioritate reglementările internaţionale.Toate aceste aspecte ne determină să privim conceptul de drept subiectiv nunumai prin prisma unui singur raport juridic concret, în care un subiect este activşi altul pasiv, ci prin prisma complexului de raporturi juridice, începând cu cele dedrept constituţional în care se află reclamantul şi celelalte persoane implicate înproces. Teoretic şi practic trebuie realizată o ordonare valorică a drepturilorsubiective, pe primul plan aflându-se cele fundamentale, reglementate deConstituţie. Urmează apoi cele care îşi au fundamentul în legile organice, în legileordinare şi ordonanţe ş.a.m.d. potrivit forţei juridice a actului care este invocat casuport juridic normativ al dreptului subiectiv.

Ar însemna, pur şi simplu, o răsturnare de situaţii, un paradox judiciar,ca o instanţă să constate într-o speţă, de exemplu, respingerea unei acţiuniinvocându-se exclusiv hotărâri ale Guvernului şi reţinându-se că în baza acestoranu se poate vorbi de un „drept vătămat", când hotărârile respective sunt în modvădit contrare Constituţiei. Atunci ce rost ar mai avea contenciosul administrativîntr-un stat democratic? Ni se pare evident că pentru a marca, în practicainstanţelor de contencios administrativ, această diferenţă fundamentală trebuie săreconsiderăm şi conceptul de drept subiectiv şi în orice caz, semnificaţia normelorconstituţionale, ca norme ale dreptului pozitiv.

40

Referiti asupra actelor de autoritate.Vezi pp.38

E. Actul administrativ jurisdicţional Este definit în baza art.2,lit. „d"drept „actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionaleîn soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cuasigurarea dreptului la apărare". Noua lege nu numai că defineşte actuladministrativ jurisdicţional dar într-un articol distinct, respectiv nr.6 din Legeanr.554/2004, desfăşoară întreaga logică a soluţionării unor astfel de cazuri. Astfel,în alin. (1) al art.6 din Legea 554/2004 se precizează că “Jurisdicţiileadministrative speciale sunt facultative şi gratuite". Analizând textul şicoroborându-1 cu cele ce urmează desprindem faptul că şi în aceste cazuri seaplică adagiul latin „electa una via". Astfel, alin.2 al art.6 afirmă că „acteleadministrative jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de contenciosadministrativ competentă potrivit art.10, în termen de 15 zile de la comunicare,dacă partea nu exercită calea administrativă jurisdicţională de atac". Prin urmare,varianta contenciosului este secundară, facultativă şi gratuită, calea principalăfiind cea prevăzută de procedura administrativă jurisdicţională, respectiv alin.3din art.6. Mult mai precisă, delimitează alegerea „cimentând-o". Astfel, „dacăpartea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nuutilizeze calea administrativă jurisdicţională de atac, va notifica (s.n.) aceastaorganului administrativ jurisdicţional competent. Termenul prevăzut la alin.2începe să curgă de la data notificării". În opinia noastră precizările alin.4 suntderutante şi exced adagiului latin susmenţionat permiţând reclamantului să totoscileze între două căi de atac - una judecătorească şi alta administrativjurisdicţională. Considerăm o slăbiciune din partea legiuitorului oferta făcută înalin.4 deoarece, înţelegem cenzurarea abuzurilor autorităţilor publice, însă nususţinem abuzurile procedurale ale nehotărâţilor în căile de atac.

Norma discutabilă este următoarea: „dacă partea care a optat pentrujurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională,în timpul soluţionării acestui litigiu va notifica intenţia sa organuluiadministrativ jurisdicţional sesizat, care emite o decizie ce atestă renunţarea lajurisdicţia administrativă specială. Termenul prevăzut la alin.2 începe să curgă dela data comunicării acestei decizii".

F. Contractele administrative Aşa cum am definit actul administrativ,apar ca posibile acte contestate în contenciosul administrativ şi unele contracteadministrative ce au ca obiect:

- punerea în valoare a bunurilor persoanei publice;- executarea lucrărilor de interes public;- prestarea serviciilor publice;- achiziţiile publice.

Întrebarea care se pune este următoarea: enumerarea esteexemplificativă sau limitativă? Considerăm că, chiar dacă este o enumerare făcutăîn cadrul unei definiţii, aceasta este parte integrantă a unei legi şi pentru noiexcepţiile sunt de strictă interpretare, ca atare pot face obiectul contenciosului

FActul

administrativjurisdicţional

FContractele

administrative

41

administrativ numai acele contracte care au ca obiect enunţurile susmenţionate. Înconcluzie, enumerarea este, în opinia noastră, limitativă.

5.1 Cazurile de ilegalitate a actelor administrative5.1.1. Noţiuni generaleDin analiza art. l al Legii nr.554/2004 rezultă implicit faptul că, de regulă,

printr-un act administrativ se vatămă reclamantului un drept recunoscut de legesau un interes legislativ. Din aceste formulări rezultă, pe cale de consecinţă, căactul în cauză, dacă încalcă un drept recunoscut de lege sau un interes legislativ,este, sau ar trebui să fie, ilegal. Considerăm, de lege ferendă, că ideal ar fi fost caredactarea art. 1 să includă pe lângă actele administrative sintagma „făcute cuîncălcarea legii" deoarece atunci ar exista şi o reglementare expresă a acestuiraţionament.

Analizând însă cuprinsul Legii nr. 554/2004, găsim la art.4 refeririexprese la raţionamentul nostru enunţat mai sus: „legalitatea unui actadministrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale deexcepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţaconstatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, vasesiza, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă,suspendând cauza." Aşa cum se desprinde din textul susmenţionat instanţa decontencios se comportă în acest caz ca şi Curtea Constituţională care este sesizatăcu o excepţie de neconstituţionalitate.

Avem de-a face cu un ascendent legal al instanţelor de contenciosadministrativ asupra celorlalte instanţe (de drept comun, speciale, penale, etc.),deoarece are această competenţă exclusivă de a se pronunţa asupra excepţiilor denelegalitate invocate oricând în cadrul oricărui proces, fie din oficiu, fie la cerereapărţii interesate. În astfel de situaţii, fiind sesizată printr-o încheiere motivatăinstanţa de contencios administrativ se pronunţă după procedura de urgenţă, înşedinţă publică, cu citarea părţilor'(art.4 alin.2). Se observa celeritatea, de caretrebuie să dea dovadă instanţa de contencios ţinând cont de importanţa acesteiopinii în derularea proceselor suspendate pe acest motiv. Mai mult decât atât,„soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului care sedeclară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile dela înregistrare cu citarea părţilor prin publicitate". Importanţa dată de cătrelegiuitor legalităţii actelor este deosebit de mare în contextul Legii 554/2004deoarece se ştie că actele administrative constituie, după actele autentice, cele maiimportante mijloace de probă, ori soarta unui proces depinde de legalitatea şicaracterul licit al unor astfel de acte care se bucură de prezumţia de legalitate.Astfel importanţa atât de mare şi producerea atât de multor consecinţe juridicedetermină legiuitorul să introducă o astfel de normă necesară sistemului nostru dedrept, pe care o salutăm şi o susţinem. În acest context: „în cazul în care instanţade contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreias-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a căruinelegalitate a fost constatată", (art.4, alin.4 din Legea 554/2004).

A. Sancţiunea ilegalităţii actelor administrative.Acţiunile în contencios sunt, în primul rând, acţiuni în anularea actelor

administrative, prin care se cere instanţei să cerceteze legalitatea unui act şi să-1declare nul. Numai pe cale de consecinţă se poate permite persoanei vătămate săceară despăgubiri civile. Din această cauză problema ilegalităţii acteloradministrative este în mod firesc într-o strânsă legătură cu problema nulităţilor îndreptul administrativ. Neregularităţile şi viciile care ating valabilitatea unui act

FCazuri de

ilegalitate aactelor

administrative

42

juridic, nu au totdeauna aceeaşi influenţă asupra eficacităţii juridice a actuluirespectiv încât, din acest punct de vedere, ele pot fi împărţite în trei categorii:

A. l. - acte inexistente; A .2. - acte lovite de nulitatea absolută;

A. 3. - acte lovite de nulitate relativă;A. l. Acte inexistente Sunt acelea cărora le lipseşte unul din elementele

constitutive necesare şi esenţiale pentru formarea actului juridic în general saupentru formarea acelui act special. În dreptul administrativ cazurile de inexistenţăsunt, în general, destul de rare, în aceste cazuri fiecare putându-se manifesta faţăde acesta ca şi când nu ar exista, nulitatea lui putându-se invoca de oricine are uninteres. Totuşi, când actul a primit un început de executare şi cel interesat vrea calucrurile să fie repuse în stare anterioară, va trebui să se recurgă la intervenţiainstanţei de contencios administrativ, conform principiului că nimeni nu-şi poateface dreptate singur.

A. 2. Acte lovite de nulitatea absolută După cum se cunoaşte, nulitateaeste, în general, sancţiunea nerespectării unei reguli legale obligatorii cu caracterprohibitiv sau imperativ. Când regula este privitoare la ordinea publică sauprevede necesitatea îndeplinirii unei formalităţi esenţiale unui act şi pe care legeao consideră indispensabilă pentru atingerea scopului pe care şi-a propus să-1atingă, atunci nulitatea este absolută. Caracteristica acestora este în primul rând căpot fi invocate de oricine are interesul, fie pe cale de acţiune, fie pe cale deexcepţie, constituind, în general, o sancţionare a unor dispoziţii de ordine publică,create în interes general. În al doilea rând, ele nu pot fi confirmate sau ratificatedeoarece nu au fost create în interesul unei singure persoane. Confirmareaînseamnă o renunţare de a invoca motivul sau cauza de nulitate ceea ce esteadmisibil fiind întemeiată pe ordine publică asupra căreia nu se pot face tranzacţii.În al treilea rând, nulităţile absolute sunt în general imprescriptibile, deoarece, îndefinitiv, prescripţia se poate reduce uneori la o renunţare tacită, partea interesatălăsând să se scurgă termenul în care ar putea sa o invoce, ceea ce ar fi contrarnoţiunii de ordine publică pe care se întemeiază aceste dispoziţii.

A. 3. Actele lovite de nulitate relativăDecurg din violarea unor dispoziţii legale destinate pentru protecţia unor

persoane. Fiind creată în interesul unei persoane sau categorii de persoane este onulitate relativă, ca atare nu poate fi invocată decât de acela în interesul căruia afost creată, poate fi confirmată de acesta prin ratificare şi se poate incidenţatermenului de prescripţie.

Care este sancţiunea ilegalităţii actelor administrative? Vezi pp.41-42

B. Consideraţii privind nulităţile textuale şi cele virtuale.În afară de categoriile de nulităţi arătate anterior, nulităţile mai pot fi

textuale, atunci când ele sunt proclamate în mod expres de lege şi nulităţi virtualeatunci când legea nu prevede în mod expres această sancţiune, dar ea este dedusă

FActe lovite de

nulitateaabsolută

FConsideraţii

privindnulităţiletextuale şivirtuale

FActe lovite de

nulitatearelativă

FActe

inexistente

43

de judecător din spiritul legii. Această deducţie are loc atunci când din spiritullegii rezultă că dispoziţia legală respectivă a fost înscrisă dintr-un motiv de ordinepublică sau bune moravuri, precum şi atunci când prevede o condiţie sau oformalitate, pe care legea le consideră de esenţa actului respectiv şi indispensabilepentru realizarea scopului urmărit de lege. În general, în dreptul privat, nulităţiletrebuie să fie prevăzute de text „pas de nullite sans texte", cu excepţia nulităţilorde ordine publică care pot fi şi virtuale. În dreptul public, considerăm că regula seinversează deoarece legile administrative sunt legi de ordine publică destinate săocrotească interesele generale şi colective ale societăţii. De aceea, în primul rând,nulitatea actelor săvârşite cu călcarea legilor nu este nevoie să fie prevăzută înmod expres de lege şi, în al doilea rând, nulităţile în dreptul administrativ sunt, îngeneral, absolute (a se vedea Decizia nr.1571/1934 a Curţii de Casaţie s. III undese arată că: „toate dispoziţiile legilor administrative fiind de ordine publică,călcarea lor va atrage întotdeauna o nulitate absolută a actelor... Principiulnulităţilor relative nu e aplicabil în dreptul public" ...10 (reguli valabile şi astăzi).În drept, se mai folosesc şi expresiile de acte nule de drept şi acte anulabile.Această categorie se referea la aceeaşi clasificare făcută de noi anterior definindnulităţile absolute şi, respectiv nulităţile relative.

5.1.2. Cazurile de ilegalitate a actelor administrativeIncompetenţa este inaptitudinea legală de a săvârşi un act administrativ, de

a lua o decizie care nu intră în cercul atribuţiunilor sale determinate de lege. Lipsaacestei aptitudini loveşte în mod categoric şi în mod evident actul administrativ deo nulitate absolută. Incompetenţa autorităţilor administrative se deosebeşte deincompetenţa autorităţilor judiciare care poate fi considerată, după cum am văzut,de competenţa organelor de contencios ce poate fi:

Actul administrativ. Cazuri de ilegalitate.· incompetenţa „ratione loci sau personae";· incompetenţa „ ratione materiae".

Pe când prima este creată în favoarea părţilor, de regulă a reclamantului, şidin această cauză considerăm că este relativă, putând fi acoperită princonsimţământul reclamantului, a două este absolută, de ordine publică, putând fiinvocată şi din oficiu.

În ce priveşte incompetenţa autorităţilor publice, aceasta este întotdeaunade ordine publică şi poate fi invocată chiar din oficiu de judecător deoarece seraportează la un sistem de organizare al autorităţilor publice a căror normalăfuncţionare interesează ordinea publica.

Pe de altă parte, incompetenţa se deosebeşte de incapacitatea dindreptul privat, deoarece, în timp ce regulile de capacitate, în general, au scopul dea proteja anumite persoane, regulile de competenţa, în dreptul administrativ, nu auacest scop de protecţie, autorităţile publice nefiind în situaţia unor incapabili, ciurmăresc apărarea unor anumite interese generale şi, în consecinţă, chiar toţi suntîndreptăţiţi a se prevala de ele.

Varietăţi de incompetente.Incompetenţa poate să se manifeste, în general, sub două forme: în primul

rând, sub formă de uzurpare de putere şi în al doilea rând, sub forma încălcăriiatribuţiunilor unei autorităţi administrative de către o altă autoritateadministrativă. Dintre aceste proceduri sau acte premergătoare, o importanţădeosebită o au avizele care sunt destinate a chema să colaboreze la săvârşirea unuiact a mai multor organe administrative, ca o garanţie mai mare de imparţialitate şiseriozitate. Ele pot să fie de trei categorii:

FCazurile deilegalitate a

acteloradministrative

Fincompetenţa

FVarietăţi de

incompetenţe

44

– consultative - atunci când administraţia este obligată să ceară avizul darnu este datoare să-1 urmeze;

– facultative - atunci când administraţia are libertatea de a-1 urma sau nu;– conforme - când administraţia este datoare să-1 ceară şi chiar să-l

urmeze în cazul când porneşte la luarea măsurilor respective.A. Uzurparea de putere este forma cea mai gravă de incompetenţă, şi

apare când cel ce săvârşeşte actul administrativ este cu totul lipsit de orice calitatelegală fără a fi învestit cu exerciţiul vreunei funcţiuni publice.

Aceasta se poate întâmpla în două cazuri: atunci când un individ oarecarese ingerează în exerciţiul acelei funcţiuni sau atunci când o autoritate publicăînvestită corect cu atribuţiunile respective pe un termen oarecare vede expiratacest termen fără să se fi desemnat succesorul şi fără să fi fost invitată, deautoritate competentă, să asigure interimarul funcţiunii până la desemnareasuccesorului. În al doilea rând, uzurparea de putere poate să consiste şi în faptulunei autorităţi publice, care prin actul acesteia aduce atinge principiului separaţieiputerilor, săvârşind un act, care era de competenţa altei puteri, în asemenea cazuriactul poate fi considerat inexistent, ca act juridic, fără să fie nevoie ca vreoautoritate publică să-i constate inexistenţa. Totuşi, în materia actelor săvârşite de opersoană care nu avea calitatea de funcţionar public, doctrina şi jurisprudenţa auadmis şi admit teoria funcţionarului de fapt (ex. căsătoria efectuată de o persoanăneabilitată sau actele săvârşite în caz de război, revoluţie, de situaţii anormale , înlipsa organelor abilitate legal şi cu asentimentul celorlalţi cetăţeni îşi asumă rolulde a gira unele servicii publice).

În asemenea condiţii şi în măsura în care actele lor erau necesare pentru aasigura continuitatea serviciilor publice, precum şi în măsura în care terţii de bunăcredinţă, au dobândit drepturi câştigate, actele săvârşite de aceşti funcţionari, defapt, sunt socotite valabile.

Ce se intelege prin uzurpare de putere? Vezi pp.44

B. Încălcarea atribuţiilor unei autorităţi administrative. Aceasta esteforma cea mai obişnuită de incompetenţă, fie ca o autoritate superioară impieteazăasupra atribuţiilor unei autorităţi inferioare, când acesta, în unele materii, areputere de decizie proprie, fie că sunt autorităţi de acelaşi grad, dar aparţin unorservicii deosebite, fie că o autoritate deliberativă impietează asupra celei deexecuţie sau viceversa, sau aparţin unor unităţi teritoriale administrative diferite,toate acestea constituie tot atâtea forme de incompetenţă.

C. Viciul de forma.Viciul, sau violarea formelor, poate consta atât dinomisiunea completă cât şi din omisiunea parţială din săvârşirea neregulată aformalităţilor prescrise de lege. în consecinţă, actul săvârşit în asemenea condiţiineregulate este lovit de o nulitate absolută, chiar dacă legea nu prevede osancţiune de asemenea natură.

D. Violarea legii. Această violare a legii poate fi formală, flagrantă,atunci când actul administrativ conţine o dispoziţie contrară unui text de lege sau

FUzurparea de

putere

FViciul de formă

FÎncălcarea

atribuţiilor uneiautorităţi

administrative

FViolarea legii

45

când adaugă la textul existent al legii sau chiar se substituie legii. Violarea legiimai poate să aibă loc atunci când administraţia dă o interpretare eronată unui textde lege comiţând o eroare de drept sau când se sprijină pe fapte inexistente,comiţând o eroare de fapt.

a. eroare de drept există atunci când administraţia săvârşeşte un actdându-i un motiv ilegal, întemeindu-1, cu alte cuvinte, pe o dispoziţie de lege,care în realitate nu există;

b. eroare de fapt sau greşita apreciere a faptelor Instanţele de contenciosadministrativ pot să-şi recunoască competenţa de a verifica legalitatea acteloradministrative nu numai din punct în vedere al condiţiilor de competenţă, dar potsă-şi extindă competenţa de a verifica chiar realitatea faptelor pe care se sprijinădecizia sau actul administrativ precum şi în a cerceta dacă sunt de natură a duce lasoluţia care s-a luat. Acest drept de control al faptelor pe care şi-1 recunoscinstanţele de contencios, dă posibilitatea acestora să pătrundă mai adânc înactivitatea lăuntrică a administraţiei, de aceea acesta este necesar, de foarte multeori, pentru a se putea stabili legalitatea actelor respective.

Când legea subordonează săvârşirea unui act existent unor anumite fapte,atunci este evident că existenţa acestor fapte constituie o condiţie principală delegalitate a actului administrativ şi a refuza instanţelor de contencios administrativdreptul de a cerceta aceste fapte înseamnă a transforma dreptul acesteia de control,în ceva nelegal. Din contră, examinarea acestor fapte nu poate fi de competenţainstanţelor de contencios atunci când ele constituie numai o condiţie deoportunitate a săvârşirii unui act şi este de la sine înţeles deoarece organelejurisdicţionale, chiar şi cele cu caracter administrativ, nu pot cerceta acteleadministrative din punct de vedere al oportunităţii lor, care ar depăşi cerculatribuţiunilor de organe jurisdicţionale.

E. Deturnarea de putere. Constituie o cauză de ilegalitate a acteloradministrative de o natură specială, delicată şi dificil de sesizat. Deturnarea deputere, care se poate reduce în ultima analiză tot la o varietate de incompetenţă,există atunci când autoritatea uzează de atribuţiile sale conferite de lege în alt scopşi pentru a obţine alte rezultate decât cele avute în vedere de lege. Ea presupune,prin urmare, că autoritatea administrativă, rămânând în cercul normal şi general alatribuţiilor sale şi săvârşind actul cu respectarea tuturor condiţiilor şi formelorlegale, comite, totuşi, ilegalitate prin faptul că încearcă să obţină alte rezultate,decât cele avute în vedere de lege, cu alte cuvinte urmăreşte un alt scop decât cellegal. Acest mijloc de ilegalitate necesită, prin urmare, o scrutare a intenţiilorautorităţilor administrative, care puse alături de intenţia legii, să însemne odiscordanţă faţă de ea.

De aceea, acest mijloc de anulare este de o natură destul de delicată, pentrucă înseamnă o pătrundere profundă în exerciţiul puterii executive, scrutând, înultima analiză, chiar moralitatea ei. Din această cauză instanţele de contencios, înperioada interbelică, s-au arătat destul de circumspecte cu acest gen de cauze. înoarecare măsură este explicabil deoarece instanţele judecătoreşti aparţinând uneialte puteri nu s-ar putea amesteca, cu prea multă uşurinţă, în exerciţiul funcţieiexecutive. De aceea considerăm, de lege ferenda, constituirea într-o viitoareperspectivă legislativă a tribunalelor administrative distincte care n-ar fi străine deautoritatea administrativă, făcând parte, eventual, din aceeaşi putere [veziexemplul unor state Occidentale] sau rămânând în sfera puterii judecătoreşti, lacurent cu practicile vicioase şi abuzive, ce pot domni în interiorul uneiadministraţii.

FDeturnarea de

putere

46

5.1.3. Puterea de investigare a instanţelor de contencios pentru a puteadescoperi scopul actelor

Problema cea mai dificilă în materie de determinare de putere, care, dacănu s-ar păstra o anumită limită, ar putea deveni supărătoare sau inoportună pentruadministraţie, este aceea de a se şti care sunt mijloacele de investigaţie aleinstanţelor de contencios şi până unde ar putea merge ele pentru a descoperiscopul sau intenţia autorităţii administrative, când a elaborat acest act.Considerăm că instanţa judecătorească nu s-ar putea preta la cercetări şi verificări,altele decât cele ce ar rezulta din însuşi corpul deciziei sau actului administrativ,din piesele anexate dosarului sau din anumite împrejurări de fapt uşor constatabileşi incontestabile.

În afară de aceste cazuri, instanţa de contencios nu şi-ar putea largiputerea şi mijloacele de investigare rară a depăşi caracterul ei firesc şi fără de adeveni inoportună şi indiscretă faţă de autorităţile care aparţin altei autorităţi înstat.

Din câte cunoaştem, jurisprudenţa s-a folosit destul de rar de acest mijlocde anulare în perioada interbelică, iar în prezent nu avem încă un precedent creat.Problema însă poate avea oricând implicaţii nu numai teoretice dar şi practice.

5.1..4. Delimitarea actului administrativ de simple adrese şi circularePractica judecătorească, încă din perioada interbelică, a admis că simplele

ordine de serviciu nu sunt acte administrative şi, în consecinţă, nu pot fi atacate pecalea contenciosului administrativ.

De asemenea, secţia de contencios administrativ a fostei Curţi Supreme deJustiţie a susţinut ca adresa unei primării nu are caracteristicile unui actadministrativ chiar dacă emana de la o autoritate administrativă, scopul emiterii einu a fost producerea, prin ea însăşi, de efecte juridice separate, specifice dreptuluiadministrativ, ci acela de a-i comunica petentului demersurile făcute în vedereasoluţionării cererii sale. În consecinţă, controlul legalităţii acestei adrese nu revineinstanţei de contencios administrativ (a se vedea Decizia nr. 109/16.09.1991 a CSJ- SCA). Se impun însă două precizări. Prima, nu orice ordin de serviciu adus pecale ierarhică intră în categoria de mai sus, sunt unele acte administrative careîmbracă această formă, acte administrative cu caracter intern. Nu de puţine oridreptul cetăţeanului este lezat de acţiunea abuzivă a funcţionarului public careînsă se prevalează de o circulară, o notă, o instrucţiune, un ordin în sensul larg altermenului, cu caracter intern. Ar fi un nonsens de interpretarea că aceastăcategorie de ordine de serviciu nu ar fi veritabile acte administrative. Ar însemnasă golim de conţinut instituţia contenciosului administrativ.

Nu trebuie pierdut din vedere că, în prezent, contenciosul administrativ nueste privit numai ca o pârghie de contracarare, prin justiţie, a abuzului autorităţiipublice, ci ca un instrument de protecţie juridică a cetăţeanului

A două precizare priveşte tocmai problema analizată anterior şi anumeposibilitatea instanţei de contencios de a se pronunţa şi asupra legalităţii actelorsau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului. Esteproblema actelor preparatorii despre care, în perioada interbelică, s-a admis căputeau fi atacate o dată cu actul sau decizia definitivă, dată pe baza lor. Prinurmare, judecătorul de contencios administrativ trebuie să vadă dacă acţiuneapriveşte:

- un act administrativ extern;- un act administrativ intern;- un act preparator al unui act administrativ;- adrese şi note cu caracter pur tehnic-administrativ.

FDelimitarea

unui actadministrativ de

adrese şicirculare

FPuterea de

investigare ainastanţelor de

contencios

47

Primele doua pot fi atacate în contencios, actele preparatorii numaicondiţionate de atacarea unui act administrativ intern sau extern, iar ultimelecategorii nu pot forma obiectul controlului judecătoresc, implicit al contenciosuluiadministrativ.

5.4. Actele administrative exceptateInexistenţa unor cauze sau fine de neprimire. Deşi acţiunile intentate în

baza Legii nr.554/2004 pot să întrunească toate celelalte condiţii de admisibilitatetotuşi ele pot să fie respinse, de la început, fără a mai fi necesara intrarea înjudecata fondului litigiului dacă actul este legal sau nu, sau dacă vatămă sau nudrepturile reclamantului atunci când se pot opune reclamantului anumite cauze deneprimire a cererii sale cunoscute în drept sub denumirea de fine de neprimire.Aceste cauze, sau fine de neprimire, pot să se bazeze fie pe natura actului, aşacum am văzut anterior, fie pe existenţa unui recurs paralel. În continuare vomanaliza cauzele de neprimire rezultând din natura actului. Dreptul pozitiv român,după ce înţelege să supună activitatea publică manifestată sub forma autorităţilorpublice principiului legalităţii, sustrage totuşi, din anumite motive, unele categoriide acte administrative oricărui control judecătoresc. Această sustragere este făcutăîn baza Constituţiei precum şi în baza art.5 din Legea nr.554/2004. Finele deneprimire a acţiunilor de contencios administrativ cuprins în art.5 din Legeanr.554/2004 trebuie reevaluat prin prisma legilor ulterioare şi, desigur, aConstituţiei.

Când a fost adoptată Legea nr.29/1990, procesul de reformare a legislaţieişi a organizării autorităţilor publice era la început, ulterior au apărut numeroaselegi care considerăm că au diminuat gradul de extensie a unor excepţii, iar alteleau fost practic înlăturate. Există şi excepţii care sub anumite aspecte şi-audiminuat sfera iar altele şi-au amplificat sfera. Să examinăm, pe rând şi în parte,fiecare dintre aceste acte exceptate.

a. Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturileacestora cu Parlamentul [art.5(l) lit. a din Legea nr.554/2004]. Interpretând adliteram art.5(l), lit. a sunt avute în vedere mai multe categorii de raporturi. Înlumina textului abrogat, respectiv alin.2 lit. „a" din Legea nr.29/1990 au fost avuteîn vedere două categorii de raporturi:

- Parlament - Guvern;- Preşedintele României – Guvern ,

iar fiecare raport, atât actele unui subiect, cât şi actele celuilalt subiect. Cumaceastă interpretare nu lămureşte dacă raportul Parlament - Preşedintele Românieieste sau nu exceptat trebuie să ne întoarcem la definirea actului de guvernământpentru a lămuri această anomalie pe care credem că legiuitorul nu a dorit-o înmomentul reglementării. Prin act de guvernământ se înţelege o măsură luatăpentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publică şi la siguranţainternă sau externă a statului sau referitoare la alte cerinţe de ordine superioară. Înacel context, consideram că art.2 lit. a din Legea nr.29/1990 a fost modificatimplicit de Constituţie care stabileşte aceste raporturi dintre autorităţile publice.Cât priveşte actele Parlamentului cu Guvernului, problema trebuia privită nuanţat.Astfel, cele ce au caracter politic (exemplu: rapoartele primului ministru,informaţii şi documente cerute Guvernului de Parlament) sunt evident exceptatede la contencios, pe când cele cu caracter administrativ nu fac "obiectul finelui deneprimire (exemplu: hotărârile de guvern date cu exces de putere, etc.). În ceea ceprivea actele Guvernului în raporturile cu Preşedintele României, faţă dedispoziţiile Constituţiei se reţinea că acestea îmbrăcau forma propunerilor, anegocierilor unor tratate internaţionale, sau a actelor juridice specifice prevăzute

FActe

administrativeexceptate

FActe

administrative aleautorităţilor

publice în raportcu Parlamentul

48

de art.7 din Constituţia României (ordonanţe şi hotărâri). Prin eliminare, intrau însfera excepţiei numai propunerile, negocierile, punctele de vedere nu şi hotărârileşi ordonanţele cărora li se va aplica dreptul comun al contenciosului administrativ,condiţia fiind să nu între sub incidenţa altui fine de neprimire.

Invers, actele Preşedintelui României, care priveau raporturile sale cuGuvernul, ca regulă, sunt acte cu caracter politic care intră în cadrul excepţiilor dela contencios. Se poate ajunge însă la evoluţia legislaţiei la acte de purăadministraţie care, desigur, vor ieşi din sfera excepţiilor putând fi atacate încontencios, chiar dacă emană de la Preşedintele României.

După cum observăm, noua reglementare are în vedere o lărgire a sfereiactelor exceptate în raportul cu Parlamentul. Astfel, pe vechea lege, erau relevantenumai actele cu caracter politic, actualmente sunt relevante actele administrative,în accepţiunea definiţiei date de Legea nr.554/2004. Pe de altă parte, subiecţiisuportului juridic în relaţia cu Parlamentul sunt mult mai mulţi.

În vechea lege, erau avuţi în vedere numai următorii subiecţi: - Parlament - Guvern; - Preşedintele României - Guvern.Actualmente există posibilitatea a fi subiect orice autoritate publică în

raporturile acesteia cu Parlamentul. Atât celelalte teze din fostul art.2 „a" dinLegea 29/1990, abrogată, cât şi doctrina şi jurisprudenţa încercau să limitezeexcepţiile de la contenciosul administrativ, pe când actuala lege lărgeşte nepermisde mult, în opinia noastră, această sferă a posibilelor excepţii, scoţând de subjurisdicţia controlului judecătoresc o categorie mult prea largă de posibilenelegalităţi şi abuzuri ale autorităţilor publice. Ne reamintim aici, pe de o parte,definiţia generală dată de legiuitor atât actului administrativ cât şi celui deautoritate publică. Constatăm o aparentă contradicţie între spiritul actualei legi -de a cenzura comportamentele abuzive ale autorităţilor publice - şi litera legii,respectiv art.5 (1), lit. „a" de a lărgi această sferă. Sperăm că doctrina şi practicaaferentă să corecteze această anomalie legală pe care am subliniat-o anterior.

Analizati raportul Parlament –Guvern.Vezi pp.47

b. Actele de comandament cu caracter militar În accepţiunea Legiinr.554/2004, art.2 lit. „j" prin act de comandament cu caracter militar: „actuladministrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrulforţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptulcomandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducereatrupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciuluimilitar". Pentru a fi în prezenţa unui act din această categorie trebuie să fie vorbade un act ce provine de la o autoritate militară. Asemenea acte nu pot emiteautorităţile militare care din cauza naturii sau a menirii lor nu sunt comandamente.Din această cauză se impune definirea conceptului de „comandament".

În literatura juridică din perioada interbelică, de regulă, s-a făcut distincţiaîntre actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernământ cucaracter militar şi actele de administraţie militară. În lumina regulamentelor

FActe de

comandamentcu caracter

militar

49

constituţionale actuale, va trebui să admitem că încadrarea unui act concret însfera actelor de comandament cu caracter militar este o problemă de apreciere ainstanţei, dar o apreciere prin prisma ştiinţei dreptului public, a constanteloracestei teorii evocate mai, sus. Trebuie făcută distincţia între actele autorităţilormilitare cu caracter pur administrativ (identice cu actele oricărui alt organadministrativ) şi actele acestora care vizează comanda trupei, fie în timp de pace,fie în timp de război. Aşa cum sublinia prof. Constantin Rarincescu, a admite cătoate actele autorităţilor militare fără excepţie intră în sfera „actelor decomandament cu caracter militar fiind sustrase cenzurii instanţelor judecătoreştiînseamnă a aşeza un organ de autoritate publică, care în mod incontestabil faceparte din puterea executivă, într-o situaţie privilegiată şi cu nimic justificată, într-un stat în care celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului delegalitate, care stă la baza statului modern."11 Actualmente textul Legii 554/2004este suficient de lămuritor.

c) Actele pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede prin legeaspecială o altă procedură. Tradiţional, acest fine de neprimire este analizat specialpe ideea că el decurge din existenţa unui recurs paralel şi nu din natura actuluiadministrativ. Teoria recursului paralel nu este de fapt o teorie de justificare aunor sustrageri a actelor administrative de la controlul jurisdicţional, dimpotrivă,este teoria care argumentează că asupra acelor acte administrative se exercită unalt control jurisdicţional decât cel al instanţelor obişnuite (de drept comun) decontencios administrativ.

Actualmente, Legea 554/2004, în art.5 reiterează această excepţie subforma următorului text: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativactele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prinlege organică, o altă procedură juridică." Teoria recursului paralel la noi nu s-aputut susţine decât pe o chestiunea de competenţă, deoarece, respectarea ordinii decompetenţa „raţione materiae" a unor instanţe judecătoreşti este o chestiune deordine publică, dacă nu s-ar respecta această ordine, o jurisdicţie ar nimici alta.Este în afară de orice îndoială că expresia o altă procedură judiciară nu vizeazăprocedurile de a ataca un act administrativ tot în faţa instanţelor de contenciosadministrativ dar care sunt stabilite prin alte legi chiar dacă aceste proceduriconţin unele derogări de la regulile statornicite de legea contenciosuluiadministrativ.

Se poate spune că aceste acte normative întregesc cadrul juridic alcontenciosului administrativ stabilind împreună cu legea de bază regimul juridicde drept comun al contenciosului administrativ. Pe lângă legile carereglementează acţiuni în faţa instanţelor de drept comun contra unor acteadministrative, stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun alcontenciosului administrativ. În perioada interbelică existenţa recursului paralelera condiţionată de:

- existenţa unui adevărat recurs jurisdicţional şi nu a unui recurs ierarhic;- existenţa unei acţiuni directe şi nu a unei excepţii care nu duce la

anularea actului, ci numai la înlăturarea actului în cauză;- reclamantul să obţină, prin calea de atac specială, o satisfacţie

echivalentă cu cea a acţiunii în contencios.Considerăm că a doua şi a treia condiţie sunt pe deplin actuale. În

consecinţă, persoana vătămată în dreptul său sau în interesul său legitim, după ce aepuizat calea de atac specială, dar care nu dă dreptul să oblige autoritatea publicăla emiterea unui act sub sancţiunea amenzii pentru fiecare zi de întârziere, sepoate adresa, în completare, instanţei de contencios administrativ. Acţiunea este

FActe

pt.desfiinţareasau modificarea

cărora seprevede prin

legea specială oaltă procedră

50

justificată şi atunci când organul administrativ refuză să pună în executarehotărârea instanţei din calea specială de atac.

d. Actele emise în circumstanţe excepţionale. Actele de aplicare a legiiprivind regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă. Formularea prevăzută delege evocă, de fapt, două categorii de acte administrative:

A. cele emise în condiţiile stării de necesitate; B. cele emise în cazul altor evenimente ce prezintă pericol public, dar fără

să fi condus la instituirea stării de necesitate (inundaţii, epidemii, epizootii etc),aşa cum erau aceste acte reglementate în legea din 1925.

Considerăm că, în lumina Constituţiei, noţiunea de stare de necesitate dinLegea contenciosului administrativ a fost înlocuită de două noţiuni: stare deasediu şi stare de urgenţă astfel că Legea nr.29/1990 a fost modificată şi sub acestaspect. Actualmente, Legea nr.554/2004 în art.5 (3) rezolvă această nelămuriredând textului următoarea formulare: „Actele administrative emise pentru aplicarearegimului stării de război, a stării de asediu sau a celei de urgenţă, cele careprivesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordiniipublice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,epidemiilor şi epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere". Prin starede asediu se pot contura mai multe elemente întrunite cumulativ:

I. Actele emise în circumstanţe excepţionale- aceasta reprezintă o restrângere de drepturi şi libertăţi;- restrângerea este determinată de o ameninţare armată din afară

sau din interior; - forţele armate ale statului sunt puse în stare de alertă pentru a

respinge o agresiune din exterior ori atacul unor forţe înarmate din interior;- întărirea regimului de poliţie al administraţiei publice;- transferul de competenţă de la instanţele civile la cele militare.

Legea nr.554/2004 introduce şi noţiunea de stare de război, distinct destarea de asediu sau de cea de urgenţă. În opinia noastră starea de război sesuprapune cu starea de asediu. Măsura provizorie durează cât durează cauza carea determinat-o.Restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor trebuie să fieproporţională cu situaţia care a determinat-o.

Starea de urgenţă, în esenţă, presupune tot restrângerea exerciţiuluiunor drepturi şi libertăţi fundamentale şi accentuarea funcţiei de poliţie aadministraţiei publice, fără însă a se face transfer de atribuţii, ca regulă, acestafiind determinat de anumite situaţii ieşite din comun (cutremur, inundaţii,epidemii). În perioada interbelică au existat controverse în legătură cu acteleemise în astfel de cazuri, pornind de la reglementările Constituţiei din 1923.Constituţia din 1991 vine cu o reglementare de natură a înlătura discuţiile asupranaturii regimului stării de asediu şi al stării de urgenţă respectiv asupraautorităţilor care stabilesc acest regim de restricţii şi restrângeri a exerciţiuluidrepturilor şi libertăţilor fundamentale. Respectând spiritul documentelor înmateria drepturilor omului, textul Constituţiei noastre stabileşte regula după careexerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi se poate restrânge numai prin lege,dacă se impune pentru:

- apărarea siguranţei naţionale;- apărarea ordinii publice;- apărarea sănătăţii publice;- apărarea moralei publice;- apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;- desfăşurarea instrucţiei penale;- prevenirea consecinţelor unui sinistru, deosebit de grav.

FActe emise încircumstanţeexcepţionale

FCircumstanteexceptionale

51

De asemenea, în art.53 se stabileşte principiul proporţionalităţii carepresupune restrângerea unui drept sau a unei libertăţi ce trebuie să fieproporţională cu situaţia care a creat-o, restrângere poate aduce atingere existenţeidreptului sau libertăţii.

În concluzie, sunt exceptate de la contenciosul administrativ actele deautoritate ale organelor administraţiei publice emise în aplicarea legii organiceprivind regimul stării de asediu şi al celei de urgenţă, categorie care să fienominalizată, expres, în legea contenciosului administrativ

II. Actele emise în caz de calamităţi şi sinistraţii ce nu au condus lainstituirea stării de urgenţă.

E posibil ca o anumită calamitate sau un anumit sinistru să aibă o gravitatemai redusă care nu justifică instituirea de către Preşedintele României a stării deurgenţă, dar justifică luarea unor decizii excepţionale de către organelespecializate ale administraţiei pentru restabilirea ordinei publice tulburate astfel.După cum s-a subliniat, de către unii autori, aceste măsuri ar intra în categoriaactelor de guvernământ. Actele de guvernământ fiind acte de legitimă apărare, potfi făcute şi de primar, de un prefect sau comandant militar care văzând pericolul şivoind să-1 înlăture nu mai ţine seamă de starea de legalitate şi violând legea ajungsă înlăture pericolul (Paul Negulescu). Alţi autori, dimpotrivă, au apreciat cănoţiunea de acte de guvernământ este inutilă în aceste cazuri. Măsurile sanitare deacest fel pentru prevenirea sau împiedicarea propagării epidemiei sunt autorizateprin diverse legi de poliţie sanitară, care stabilesc dreptul incontestabil alautorităţilor de a le lua, ca atare, şi care pot fi anulate sau cenzurate de autorităţilejudecătoreşti tocmai pe motivul că sunt prevăzute şi autorizate de lege (ConstantinRarincescu). Cât priveşte sistemul nostru constituţional, faţă de principiile foarteprecise consacrate de art.53, suntem de părere că nu este de conceput caadministraţia publică să nu aibă o bază legală, chiar şi în aceste situaţii care nureclamă instituirea stării de urgenţă. Trebuie admis că aceste acte, pot fi atacate încontencios pentru exces de putere [vezi teza finală din art.5(3) din Legeanr.554/2004] când se estimează că ele nu aplică, ci încalcă legile care autorizeazăadministraţia publică să acţioneze în asemenea situaţii, administraţia emiţându-lecu depăşirea sferei atribuţiilor îngăduite de lege şi de art.53 din Constituţie.Desigur, aceste acţiuni pentru exces de putere vor fi introduse de cei care au uninteres legitim. Alta este situaţia Ministrului Public, în ceea ce priveşte acteleautorităţilor publice. El poate ataca în contenciosul administrativ, dacă estimeazăcă sunt emise cu exces de putere, adică cu încălcarea legii, chiar dacă sunt emiseîn circumstanţe excepţionale. Această soluţie se impune şi în cazul actelorautorităţilor respective emise în aplicarea legii privind regimul stării de asediu saua celei de urgenţă.

Ce se intelege prin acte emise in circumstante exceptionale? Vezi pp.49-50

FStarea deurgenta

52

e. Actele referitoare la siguranţa naţională a României. Conform Legii nr.51/1991 privind siguranţa naţională prin aceasta se înţelegestarea de legalitate, de echilibru şi de stabilitate socială, economică şi politicănecesară existenţei şi dezvoltării statului naţional român ca stat suveran, unitar,independent şi indivizibil, menţinerii ordinii de drept, precum şi a climatului deexercitarea neîngrădită a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale alecetăţenilor, potrivit principiilor şi normelor democratice statornicite prinConstituţie. Din punctul de vedere al contenciosului, interesează ambele valenţe alesiguranţei naţionale, atât interne cât şi externe. După cum se observă, elementulesenţial al definiţiei noţiunii de siguranţă naţională îl reprezintă statul român castat naţional, unitar, independent şi indivizibil, noţiunea fiind, desigur, de ordinconstituţional.

Concluzii: Dacă la începutul aprecierilor noastre despre excepţiile lacontenciosul administrativ făceam referiri exprese la „lărgirea" excepţiilorstipulate la art.5 (1), lit. „a" din Legea 554/2004, aici vom face vorbire despremodificările esenţiale aduse de noua Lege 554/2004, Legii 29/1990 pe care, dealtfel, o şi abrogă expres. Avem în vedere câteva categorii „omologate", caexcepţie şi care, actualmente, intră sub jurisdicţia contenciosului administrativ.„Capul de afiş" al acestor mari modificări îl constituie actele de gestiune. Dacăreluăm puţin analiza definiţiei actului administrativ, care face obiectul litigiului încontencios, observăm includerea, în partea finală a contenciosului administrativ, acontractelor administrative din diferite domenii care fac parte din categoria actelorcenzurate de instanţa de contencios. Această definiţie corespunde perfectenunţului art.5 din Legea 554/2004, astfel încât există o corelare care conduce laconcluzia clară că actele de gestiune fac obiectul acţiunii de contencios. Casubiect de sezină doar prefectul are prevăzută excepţia de a ataca în contenciosadministrativ un act administrativ de gestiune [vezi Legea nr.340/2004 art.24 lit.„f'] Avem convingerea că atât subiecţii de sezină, cât şi pârâţii, alături deinstanţele de contencios, vor avea, la început, reţineri serioase în a renunţa la acel„reflex" de a considera actele de gestiune un „tabu" al contenciosuluiadministrativ. Pe de altă parte, alt „mare dispărut" din sfera excepţiilor de lacontenciosul administrativ îl reprezintă actele referitoare la politica externă aRomâniei. Acestea nu mai apar ca fiind exceptate de la contencios astfel, per acontrario, fac obiectul litigiilor de contencios administrativ. Chiar dacă Legeanr.554/2004 „tace" referitor la protecţia drepturilor cetăţenilor români înstrăinătate (acţiunea asupra persoanei şi în spaţiu a normei administrative) acesteaexistă conform Constituţiei. Nu cunoaştem încă practica instanţelor de judecată,reglementarea este mult prea recentă, însă ar fi interesant de observat dacă se maipăstrează ascendentul Tribunalului Municipiului Bucureşti asupra acţiunilorprivitoare la acţiunile românilor din străinătate îndreptate împotrivareprezentanţelor noastre diplomatice, dar şi a altor autorităţi publice române careau reprezentanţe în străinătate şi care prin acte administrative pot leza drepturi sauinterese legitime ale acestora. Competenţa teritorială alternativă, analizatăanterior, creează un „confort" procedural reclamantului în litigiul de contencios,astfel încât acesta poate alege calea cea mai avantajoasă pentru el (inclusiv undese va judeca) nemaiţinând de competenţa exclusivă a Tribunalului MunicipiuluiBucureşti în astfel de situaţii. De altfel, nu am identificat nici un alt text legal caresă susţină competenţa exclusivă a Tribunalului Municipiului Bucureşti în astfel desituaţii. O altă categorie de acte administrative asupra cărora se impune să neoprim puţin este categoria actelor administrative în exercitarea atribuţiilor de

FActe referitoare

la siguranţanaţională

53

control. Acestea nu au fost considerate exceptate de la contencios nici de fostaLege nr.29/1990 nici de actuala Lege 554/2004. Situaţia aceasta era alta înperioada comunistă, în momentul de faţă, se consideră că această categorie de acteintră sub incidenţa contenciosului administrativ, mai ales în cazul excesului deputere. A da controlului ierarhic superior prea multă putere considerăm că ar intraîn zona unei manifestări discreţionare prea mari, chiar dacă ar fi vorba de organecuprinse în sistemul „piramidal" iar vătămarea de drepturi subiective şi intereselegale ar putea lipsi. Totuşi, excesul de putere motivează şi intrarea acestorcategorii de acte sub incidenţa contenciosului şi scoaterea lor din sfera limitată aexcepţiilor de la contenciosul administrativ, cu atât mai mult cu cât excepţiile suntde strictă interpretare.

5.5 Condiţii referitoare la refuzul nejustificat sau întârzierea înrezolvarea unui caz

4.5.1. Calificarea legală a tăcerii administrativeÎn lumina jurisprudenţei Curţii de Casaţie, ca şi a doctrinei interbelice,

tăcerea administraţiei se aseamănă cu tăgadă de dreptate. Astfel, serviciile publiceerau datoare să examineze cererile făcute, de particulari, să le rezolve repede, încaz contrar putând leza drepturile acestora. Mai mult decât atât tăcereaadministraţiei, la o cerere făcută, constituia un abuz de putere conform LegiiConsiliului de Stat din 26 iunie 1914.

Tăcerea administraţiei era calificată ca o respingere implicită a cererii,neaplicându-se adagiul „qui ne dit mot, concent", astfel încât instituirea recursuluicontra tăcerii administraţiei constituie o creaţie utilă a unei acţiuni contradenegării de dreptate. Astfel, în dreptul francez, cât şi în dreptul român, a fostcreată această cale specială, fundamentată pe tăcerea administraţiei, în general, aşacum prevede Constituţia din 1991, tăcerea oricărei autorităţi publice, în special, îndreptul nostru.

Tăcerea administraţiei. Această cale porneşte din necesitateafundamentală de a obliga administraţia de a se pronunţa asupra cererilor petenţilorîntr-un anumit termen, după expirarea căruia tăcerea administraţiei este asimilatăimplicit unei decizii de respingere,susceptibilă de a fi atacată pe caleacontenciosului administrativ, conform regulilor prevăzute de legea specialăConform Legii nr.554/2004, art.2, se definesc, pe rând, atât nesoluţionarea întermenul legal a unei cereri ca fiind „faptul de a nu răspunde solicitantului întermen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alttermen", lit.„a", cât şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere ca fiind„exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea" (lit.„h").

Înainte de a intra în analiza acestor calificări legale, pe linia contenciosuluiadministrativ, vom face câteva precizări ţinând cont de existenţa OUG nr.27/2003(actualizată conform Legii 486/2003) privind procedura aprobării tacite.Legiuitorul s-a văzut nevoit, la momentul respectiv să sancţioneze pasivitateaautorităţilor publice administrative în relaţia lor cu cetăţenii, pe de o parte, dar şisă înlăture, pe de altă parte, o posibilă cauză de corupţie care se manifestă într-undomeniu bine determinat, cel al autorizaţiilor. Prin urmare, aşa cum rezultă dinprimul articol al OUG nr.27/2003 acesta „reglementează procedura aprobăriitacite ca modalitate alternativă de limitare sau reînnoire a autorizaţiilor de cătreautorităţile administraţiei publice, având la bază următoarele obiective"... (celecuprinse în respectivul articol de lege).Deci, aici legiuitorul a încercat să introducăo procedură administrativă necontencioasă în vederea realizării obiectivelorpropuse în domeniile stipulate expres în articolul din ordonanţă. Definiţia dată de

FTăcerea

administraţiei

FCalificarea

legală a tăceriiadministrative

54

ordonanţă procedurii aprobării tacite are multe puncte în comun cu cea dată„tăcerii" administrative de către Legea nr.554/2004. Astfel, prin aceasta seînţelege că „procedura autorizaţiei este considerată acordată dacă autoritateaadministraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de legepentru emiterea respectivei autorizaţii", art.3 lit.„b" din OUG nr.27/2003.

În completare se arată că „răspunsul negativ al autorităţii administraţieipublice competente, în termenul prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei, nuechivalează cu aprobarea tacită" (art.3, alin.2 din OUG nr.27/2004).

Prin urmare, una este „tăcerea" administraţiei, alta este „răspunsul negativ"care pot fi cenzurate de instanţa de contencios administrativ. Relevant pentrustudiul nostru este art.6 din O.U.G. nr.27/2003 care stipulează: „Autorizaţia seconsideră acordată sau, după caz, reînnoită dacă autoritatea administraţiei publicenu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea saureînnoirea respectivei autorizaţii"(alin. l ). „Dacă legea nu prevede un termenpentru soluţionarea cererii de autorizare, autorităţile administraţiei publice suntobligate să soluţioneze cererea de autorizare în termen de 30 de zile de ladepunerea acesteia" (alin.2). „Sancţionarea tăcerii" administrative este de faptrezolvarea propusă cetăţeanului, raţiunea de a exista a serviciului public.

Mai precis, „după expirarea termenului stabilit de lege pentru emitereaautorizaţiei şi în lipsa unei comunicări scrise din partea autorităţii administraţieipublice, solicitantul poate desfăşura activitatea, presta serviciul sau exercitaprofesia pentru care s-a stabilit autorizaţia" (art.7). OUG nr.27/2004 nu excludevarianta contestaţiei deoarece în alin.2, art.7 prevede că: „pentru aplicareadocumentului oficial prin care se permite desfăşurarea activităţii, prestăriiserviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autorităţii încauză sau direct instanţei de judecată."

În situaţia în care solicitantul se adresează direct instanţei judecătoreştiacesta nu este ţinut de vreo procedură obligatorie [posibilitate prevăzută de art.9(1) - ce exclude procedura din art.8].

Mai precis, autoritatea publică este pusă în faţa unui fapt împlinit prinaceastă autorizaţie nemaiavând dreptul de apreciere a legalităţii şi oportunităţiicererii cetăţenilor, situaţie deosebit de periculoasă pentru aceasta deoarece sepoate naşte consecinţe juridice dezastruoase (ex. autorizarea construirii unuiimobil în vadul unui râu, râu care ulterior distruge imobilul iar paguba o vasuporta cel ce autorizează o astfel de construcţie).

O astfel de cerere a „faptului împlinit", deci având ca obiect „constatareaaprobării tacite se introduce la instanţa judecătorească de contencios administrativ(art.9, alin.2 din OUG nr.27/2003). „Instanţa va soluţiona cererea în termen de celmult 30 de zile de la primirea acesteia, cu citarea părţilor. Participareaprocurorului este obligatorie" (art.9, alin.3). De fapt participarea procurorului esteobligatorie, conform art. l (9) din Legea 554/2004, mai nou, în toate litigiile decontencios administrativ. Mai mult, OUG nr.27/2003 a deschis calea participăriiprocurorului în litigiile de contencios înaintea „omologării" acesteia din actualaLege 554/2004. Ce este derogatoriu de la contenciosul administrativ, pe lângăprocedura specială instituită de acest act normativ, ce se abate de la dreptul comun(Legea nr.554/2004) mai este faptul că un astfel de litigiu „este scutit de taxa detimbru", (art.9, alin.4).

În cazul în care instanţa de contencios constată îndeplinirea condiţiilorprevăzute de OUG nr.27/2003, „pronunţă o hotărâre prin care obligă autoritateaadministraţiei publice să elaboreze documentul oficial prin care se permitesolicitantului să desfăşoare o anumită activitate, să presteze un serviciu sau săexercite o profesie".(art. l 1,alin.2). „Hotărârile se redactează în termen de 10 zile

55

de la pronunţare şi sunt irevocabile".(alin.3). Dauna cominatorie stabilită şefuluiautorităţii publice vinovate de neexecutarea unei astfel de hotărâri este de 20% dinsalariul minim pe economie, pentru fiecare zi de întârziere (art.12 alin.l din OUG27/2003).

După cum se observă, acest act normativ precede legii contenciosuluiadministrativ şi în această secvenţă a daunelor cominatorii care s-a prevăzut şi deLegea nr.554/2004, în cazul neexecutării hotărârilor de contencios la acelaşicuantum de 20%, din salariul minim pe economie aferent şefului instituţiei, pentrufiecare zi de întârziere, (art.24 alin.2, din Legea 554/2004), spre deosebire decuantumul de 10% din salariul minim pe economie al şefului instituţiei, pe fiecarezi de întârziere, în cazul necomunicării, în termenele stabilite de instanţă, a actelorîn contencios administrativ (art.l3, alin.4 din Legea 554/2004). Sancţiunea„aprobării tacite" fiind atât de mare pentru funcţionarul public, considerăm că îlva face să evite o astfel de situaţie. Este vorba aici de infracţiune şi se are învedere „fapta funcţionarului", care având cunoştinţă de solicitarea de autorizare şide documentaţia acesteia, cu bună ştiinţă, nu soluţionează cererea în termenulprevăzut de lege şi face să intervină prezumţia legală a „aprobării tacite".

„În cazul în care, după afişarea documentului oficial prin care se permitedesfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii,autoritatea publică constată neîndeplinirea unor condiţii importante prevăzutepentru eliberarea autorizaţiei, nu va putea anula documentul, ci va notificatribunalului, în cel mult 3 luni de la data expirării termenului legal pentru emitereaautorizaţiei, neregularităţile contractului, modul de remediere a tuturordeficienţelor identificate precum şi termenul în care titularul trebuie sa respecteaceastă obligaţie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 zile".(art.l6 alin. l dinOUG nr.27/2003).

Observăm aici dorinţa legiuitorului de a corecta anomaliile care se pot ividin aplicarea „acordului tacit". „Autoritatea administraţiei publice va anuladocumentul oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi prestatoare aunui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit proceduriireglementată de prezenta ordonanţă de urgenţă, în cazul în care constatăneîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere intereselor şi care nu pot firemediate sau în cazul în care deficientele identificate nu au fost remediate întermenul stabilit potrivit alin. l". (art.16, alin.2, din OUG nr.27/2003).

Acest tip de acord poate fi şi el atacat în contencios. Această situaţie a„acordului tacit" deschide, în opinia noastră, o altă discuţie şi anume aceeaprivitoare a dreptului de sezină al autorităţii publice. Am văzut, într-o analizăanterioară a dreptului de sezină, posibilitatea deschisă de legiuitor autorităţiipublice emitente a unui act administrativ nelegal de a acţiona în contencios învederea constatării nulităţii acestuia în situaţia în care actul nu mai poate firevocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Cu acel prilejam avut o serie de observaţii privind viabilitatea unei astfel de situaţii.

Redactarea generală a textului conduce la imposibilitatea explicăriilitigiului de contencios administrativ care obligatoriu trebuie să aibă doua părţiaflate într-un conflict: reclamantul, lezat într-un drept subiectiv sau interes legitimşi pârâtul, autoritatea publică emitentă a actului administrativ.

Într-o astfel de situaţie care sunt părţile într-un astfel de litigiu? Existăsuprapunere între reclamant şi pârât, ceea ce conduce la inexistenţa unui litigiu.Studiul OUG nr.27/2003 oferă o posibilă explicaţie a unui astfel de procedeujuridic. Astfel, reclamant este autoritatea publică - care trebuie să se pronunţe întermen asupra unei autorizări a unei persoane fizice sau juridice. Fiindcă nu s-apronunţat, rezultă acordul tacit (actul administrativ) care poate fi în substanţă

56

nelegal (ex. o autorizaţie de construire într-o zonă periculoasă, fără alte avizeconforme şi prealabile) şi care produce efecte juridice, intrat în circuitul civil.Exemplul nostru continuă cu varianta începerii construirii unui imobil, în zonapericuloasă, iar această construcţie este vândută apoi, cu act autentic, unuicumpărător de buna credinţă Chiar dacă se constată nulitatea autorizaţiei, aceastanu mai poate fi revocată de autoritate, astfel încât este forţată să recurgă la instanţade contencios pentru anularea autorizaţiei nelegale (fără avizul conform cerutanterior), precum şi a contractului de vânzare-cumpărare a imobilului cumpărat înaceste condiţii. În finalul acţiunii vinovatul efectiv se va identifica în persoanaoricărui funcţionar public care emite o astfel de autorizaţie „legală", sau a aceloracare erau cuprinşi în „lanţul procedural" nelipsind din acesta nici şeful instituţiei(atunci când se constată culpa acestuia).

Prin urmare, un astfel de posibil litigiu în contencios poate exista având capărţi - reclamant autoritatea publică, pârât-funcţionarii acelor autorităţi (inclusivşeful) - care au ca obiect un astfel de litigiu.

Alte cauze, decât cele ale acordului tacit nu le identificăm, deocamdată, nuştim cum s-ar putea naşte şi nu ştim cum s-ar rezolva paradoxul despre carefăceam vorbire (a dreptului de sezină al autorităţii publice)

Ce se intelege prin tacere administrativa? Vezi pp.53-54

5.2. Condiţiile exercitării acţiuniiStudiul regimului exercitării acţiunii în contencios, în astfel de cazuri,

implică analizarea următoarelor probleme:A. Împotriva căror acte sau fapte ale administraţiei se poate acţiona în

contencios şi de către cine?B. Care sunt categoriile de drepturi sau de interese legitime a căror

vătămare prin reaua credinţă şi voinţă a autorităţii publice de a rezolva cerereaprivitoare la ele, poate să dea naştere unei acţiuni?

C. În ce termen se poate intenta această acţiune?D. Care poate fi cuprinsul sentinţelor date de instanţe în caz de

recunoaştere a temeiniciei acţiunii?A. La prima întrebare, recursul sau acţiunea în contencios, are în vedere

tăcerea sau reţinerea administraţie. Aşa cum se exprimă legiuitorul, în art. l dinLegea nr. 5 54/2004 se are în vedere „refuzul...de a-i rezolva cererea la un dreptrecunoscut sau interes legitim..."sau faptul „de a nu răspunde petiţionarului întermen..."

Deci refuzul autorităţii constă într-un simplu fapt material considerat delegiuitor şi jurisprudenţă drept rea voinţă a autorităţii publice, făcând prin aceastăinterpretare ca toate acţiunile întemeiate pe refuzul autorităţii publice să între întermenul legii considerând aceste două noţiuni de refuz sau rea voinţă de a rezolvacererea, ca fiind două noţiuni echivalente. În al doilea rând, s-a considerat, printermenii de refuz sau rea voinţă, fapta autorităţii publice de a nu da curs cererii

FCondiţiileexercitării

acţiunii

57

petenţilor, adică de a nu le da nici un răspuns, nici negativ, nici pozitiv asupracererii acestora, de a refuza, pur şi simplu îndeplinirea prestaţiei la care petenţii arfi avut dreptul. Pe lângă faptul de a tăcea, acţiunea în contencios poate fiîndreptată şi împotriva absenţiunii autorităţii publice de a săvârşi o prestaţie careintră în îndatoririle ei şi la executarea căreia petentul are dreptul. De altfel, aceastăabsenţiune echivalează în fond tot cu un refuz de a răspunde la o cerere apetiţionarului. Din faptul că acţiunea în contencios are în vedere absenţa uneidecizii, a autorităţii publice referitoare la rezolvarea cererii petentului rezultă înmod neîndoielnic că ori de câte ori conflictul se iveşte între petent şi autoritateapublică, există o decizie pozitivă sau negativă privitoare la dreptul petentului înlitigiu sau la interesul său legitim. Fie că această decizie este anterioară cereriiadresate autorităţii publice de către petent, fie că a intervenit posterior cererii sauchiar promovării acţiunii, regimul juridic aplicabil judecării litigiului nu mai poatefi cel prevăzut pentru recursul îndreptat împotriva relei credinţe a autorităţiipublice de a rezolva cererea, cu cel privitor la acţiunile îndreptate împotrivaactelor de autoritate constând în decizii exprese şi explicite. Aceasta, cu dreptcuvânt, deoarece acest gen de acţiune în contencios împotriva tăcerii autorităţiipublice, are drept acţiune principală scopul de a obliga autoritatea publică să sepronunţe şi din moment ce aceasta s-a pronunţat el nu mai are nici o raţiune de afi. Or, acest regim este foarte important în ce priveşte termenul de intentare alacţiunilor, când este vorba de o acţiune îndreptată împotriva unui act explicit deautoritate, aceasta se poate face oricând, cu excepţiile prevăzute de lege, iar cândeste vorba de o acţiune împotriva tăcerii autorităţii publice trebuie intentat într-untermen de maximum 30 de zile de la înregistrarea sau notificarea cererii, dacălegea nu prevede alt termen. Cine poate intenta asemenea acţiuni? Acest lucru nuconstituie o problemă deoarece nu facem decât să ne întoarcem la primele noţiuniale art. l şi art.2 din Legea 554/2004 care face precizarea pentru toate cazurile că„orice persoană fizică sau juridică..." Ca urmare, cele exprimate la calitateareclamantului în litigiul de contencios sunt perfect valabile şi în acest caz (vezidreptul de sezină).

B. În legătură cu drepturile vătămate ale petentului sau interesele salelegitime recunoscute de lege în cazul contenciosului subiectiv, am făcut vorbireanterior în sensul că această noţiune a fost modificată implicit de Constituţia din1991, incluzându-se şi libertăţile şi interesele acestor petenţi încălcate prin refuzsau tăcere.

C. Referitor la termenele în care pot fi intentate asemenea acţiuni, legeacontenciosului administrativ nr.554/004, în acest caz, la art.2 lit.„g" stabileşteacelaşi termen de 30 de zile. Ce dorim să relevăm aici este faptul că, spredeosebire de reglementarea interbelică care stabilea, în cazul analizat de noi, untermen pentru tăcere sau refuz, respectiv de 60 de zile şi alt termen pentru atacareaactelor de autoritate, legiuitorul nostru, în prezent, foloseşte un termen unic de 30de zile de la înregistrarea cererii respective.

D. Cuprinsul sentinţelor În conformitate cu Legea 554/2004 sentinţajudecătorească se poate pronunţa asupra drepturilor sau intereselor legitime alereclamantului astfel încât autoritatea publică poate fi obligată nu numai larecunoaşterea dreptului sau interesului legitim pretins de a-i rezolva cererea, daraceasta poate fi obligată şi la repararea pagubei ce i-a fost cauzată, altfel spus neaflăm în situaţia generală a acţiunilor de plină jurisdicţie.

5.3. Consideraţii asupra practicii judecătoreşti în baza Legii nr. 1/1967În baza art. l alin.2 din Legea nr. 1/1967 se putea face acţiune în justiţie şi

împotriva „refuzului nejustificat al administraţiei de stat de a satisface o cerereF

Consideraţiiasupra practicii

judecătoreşti

58

privitoare la un drept", respectiv împotriva nerezolvării unei astfel de cereri, întermenul prevăzut de lege. Practica nu este deosebită, nu putea fi o practicăconsistentă „pe refuz", când ea a fost anemică „pe actul expres şi explicit". Cutoate acestea, în doctrină s-au conturat unele puncte de vedere ce pot prezentainteres şi pentru practicienii actuali. Astfel, alături de alţi autori am susţinut şi noi,că simplul fapt că un organ al administraţiei de stat respinge o cerere privitoare laun drept „fără să motiveze hotărârea" să nu constituie un" refuz nejustificat", însensul legii.

5.4. Aspecte teoretice din practica judecătorească a Legii nr.29/1990 derespingere a acţiunilor contra refuzului

Dintre toate acţiunile care au fost respinse, apreciindu-se că nu a fost vorbade refuz nejustificat sau de încălcarea unui drept, exemplificăm:- refuzul unor organe centrale ale administraţiei publice de a înscrie anumitesume de bani în bugetul pe un an bugetar; - refuzul organului administrativ de a elibera o adeverinţă cu formularea dorităde petent;– refuzul organului competent de a elibera autorizaţia de construcţie pe un

teren aflat, la data solicitării în regim de coproprietate, în situaţia în carecoproprietarul s-a opus ridicării construcţiei;Exemple de acest gen pot fi mult mai multe, dar am dorit să selectăm numai

câteva, pentru a arăta practica variată a instanţelor de contencios administrativ înaceastă materie, destul de delicată, a „tăcerii administrative".

Actele exceptate de la contencios.Vezi pag.47-50

59

UNITATEA DE INVATARE 6Condiţii referitoare la procedura prealabilă

Înainte de a se adresa instituţiei de contencios, reclamantul are obligaţia dea folosi recursul administrativ graţios, solicitând autorităţii publice care a emisactul administrativ sau care a respins expres sau tacit pretenţia sa juridică sărevină asupra măsurilor cerute. Termenul în care se exercită acest recursadministrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau arefuzului expres, în cazul trecerii administraţiei de la expirarea termenului în careaceasta avea obligaţia să rezolve cererea. In lipsa acestui termen, legea fixează ,untermen de 30 de zile de la înregistrarea cererii. Decizia nr.143/1991 a SCA, a CSJmenţionează că din dosarul cauzei trebuie să rezulte clar folosirea proceduriiadministrative, fără de care acţiunea în contencios este inadmisibilă. Legeanr.554/2004 prevede şi posibilitatea folosirii recursului administrativ ierarhic -acolo unde este cazul - la autoritatea superior ierarhică celei emitente actuluiadministrativ. În cazul în care reclamantul a optat pentru acest recursadministrativ are obligaţia de a aştepta răspunsul autorităţii administrative sesizatetimp de 30 de zile, după care va putea sesiza instanţa de contencios cu acţiunea sa.

Această reglementare este stipulată în art.7 din Legea nr.554/2004 şi eraprevăzută în acelaşi mod de Legea nr.1/1967 şi de Legea nr.29/1990 (art.5)aplicaţie în contenciosul altor ţări. Această procedură prezintă avantajul rezolvăriimai rapide şi necostisitoare a litigiului juridic dând posibilitatea reclamantului să-şi apere dreptul său invocând orice motive, nu numai pe cele de legalitate, ci şi pecele de oportunitate, iar autorităţii publice îi dă posibilitatea să-şi reconsidereactivitatea lichidând litigiul prin rezolvarea favorabilă a problemei respective.Legea nr. 554/2004 foloseşte în mai multe locuri termenul de plângere prealabilă,respectiv de proceduri prealabile. Astfel, în art. 2 lit. „i", legiuitorul înţelege prinplângere prealabilă: „plângerea prin care solicită autorităţii publice emitente saucelei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cucaracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia". De aici rezultă atâttemeiul recursului graţios, plângerea prealabilă adresată autorităţii emitente, cât şitemeiul recursului ierarhic, plângerea prealabilă adresată organelor ierarhicsuperioare autorităţii emitente.

Acestea vizează numai actele administrative de autoritate cu caracterindividual şi cu caracter normativ. Per a contrario, nu vizează acteleadministrative jurisdicţionale (acestea nefiind revocabile având procedura decontestare stabilită expres de lege) şi nici actele administrative de gestiune, saucontractele administrative. De fapt, în cazul contractelor administrative, plângereaprealabilă are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile dinCodul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător (art.7, alin.6 dinLegea nr.554/2004). Nu este obligatorie plângerea prealabilă în cazul acţiunilorintroduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională aFuncţionarilor Publici (art.7, alin.5 din Legea 554/2004), prin urmare în cazultipurilor de contencios obiectiv. De asemenea, nu este obligatorie plângereaprealabilă în cazul petiţiilor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe,precum şi în cazul celor ce invocă excepţia de nelegalitate, deoarece, cum ştim,fiind vorba de o procedură de urgenţă şi de o competenţă exclusivă a instanţei decontencios (similară cu cea a Curţii Constituţionale în cazul excepţiilor deneconstituţionalitate), situaţie în care instanţa de contencios administrativ sepronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică cu citarea părţilor (art.4alin.2 şi art.7 alin.5 din Legea 554/2004).

FCondiţii

referitoare laproceduraprealabilă

60

În concluzie, procedura prealabilă este obligatorie, de regulă, în cazurilede contencios subiectiv, şi nu este obligatorie în cazul contenciosului obiectiv, darşi în cazul obiectului cererii ce priveşte ordonanţele sau excepţiile de nelegalitate.Această aserţiune se impune însă a fi luată sub beneficiu de inventar deoarece, înunele situaţii de contencios subiectiv, plângerea prealabilă poate lipsi, reclamantuladresându-se direct instanţei de contencios [a se vedea, de exemplu, contestareahotărârilor de validare a mandatelor consilierilor locali, stipulată în art.33 dinLegea nr.215/2001].

Important este, ori de câte ori ne găsim în situaţii practice, să studiem, cuatenţie conţinutul acelor acte normative speciale care fac trimitere şi lacontenciosul administrativ deoarece pot apărea alte situaţii procedurale decât cele„clasice" prevăzute în Legea nr. 554/2004 care, în acest context, reprezintă „legeacadru" iar celelalte acte normative pot deroga de la această lege, în situaţiilespecifice prevăzute în acele acte normative.

Recursul graţios şi recursul ierarhic. Considerente.A. Recursul graţios este atunci când reclamaţia este adresată înseşi

autorităţii de la care emană actul sau măsura administrativă şi căreia i se cere aretracta, a modifica sau a reveni asupra actelor vătămătoare. El se întemeiază pedreptul autorităţii publice de a reveni şi revoca actele administrative atunci cândacestea nu mai corespund intereselor sociale sau când au fost săvârşite fărărespectarea dispoziţiilor legale, ori acest drept este de esenţa însăşi aadministraţiei, ca putere juridică autonomă, extins şi asupra acelor autorităţipublice, în sensul prevederilor Legii nr.554/2004.

Recursul graţios este singurul posibil atunci când autoritatea publicărespectivă constituie ultima treaptă a ierarhiei administrative, decizia ei având înacest caz un caracter special. Recursul graţios a fost organizat ca un adevăratmijloc juridic pe care îl are petentul de a obţine reexaminarea decizieiadministrative pe care o socoteşte vătămătoare.În baza acestui recurs denumit îngermană Einspruch = opoziţie, administraţia este obligată să reexamineze afacereaîn întregime şi să dea o nouă decizie.

B. Recursul ierarhic este constituit din acele recursuri intentate de petenţila autorităţile superioare din ierarhica administrativă prin care li se cere acestoraca, uzând de dreptul lor de control, să anuleze sau să modifice actul săvârşit deautoritatea inferioară şi care îi produce vătămare sau să oblige pe aceasta săexecute o prestaţie la care are dreptul sau să-şi modifice atitudinea. Dreptulpetentului de a uza de calea recursului ierarhic este de esenţă însăşi a organizăriiadministrative a unui stat; din această cauză nu e nevoie ca el să fie consacrat printexte legislative specifice (cu toate că Legea nr.554/2004 îl consacră), mai cuseamă că, în ultima analiză, el se confundă cu dreptul de petiţie, considerat caexpresie a unei libertăţi publice individuale, pe care Constituţia noastră orecunoaşte şi o garantează prin art.51.

1.Utilitatea recursului graţios şi a celui ierarhic Recursul ierarhic ca şi celgraţios prezintă, fără îndoială, multe avantaje; sunt simple, fără formalităţi, fărătermene şi fără cheltuieli. Este suficientă o simplă petiţie pentru a pune în mişcaredreptul de control al superiorului ierarhic şi de revocare a măsurii vătămătoare. Înal doilea rând orice persoană interesată poate intenta un asemenea recurs, fără adovedi vătămarea vreunui drept propriu-zis sau vreunui interes legislativ. însfârşit, în ultimul rând, el poate aduce o satisfacţie cât mai completă petentuluirespectiv, deoarece autoritatea superioară poate să anuleze, să modifice sau săînlocuiască cu totul actul atacat şi chiar să oblige autorităţile inferioare să-şischimbe atitudinea faţă de petent, să execute anumite prestaţii, la care aceştia

FRecursul graţios

şi recursulierarhic

FUtilitatearecursului

graţios şi a celuiierarhic

61

aveau dreptul etc. Iar dacă considerăm şi faptul că, fiind vorba de un controladministrativ, activitatea administraţiei poate fi examinată şi din punct de vedereal oportunităţii, aşa cum am mai spus, precum şi al utilităţii măsurilor respective,putem înţelege cu uşurinţă.

Ce se intelege prin recurs gratios? Vezi pp.60

2. Neajunsurile recursului ierarhic.Alături însă de aceste avantaje, recursul ierarhic prezintă şi mari

neajunsuri. Fie că se adresează autorităţii de la care emană actul, fie că seadresează superiorului ierarhic, administraţia este în realitate un judecător înpropria sa cauză şi va fi cu atât mai puţin înclinată să dea dreptate petentului, cucât, de cele mai multe ori, inferiorul lucrează după indicaţiile superiorului său.

Cu deosebire, acest neajuns este mai sensibil în statele cu regimdemocratic parlamentar - deci şi la noi - unde autorităţile locale, ca şi celecentrale, sunt inspirate în activitatea lor de motive politice şi unde, toate laolaltă seaflă sub influenţa directă a marilor şi micilor electori. Astfel, principiul „nemodebet esse iudex in propria causa", recunoscut încă de popoarele antichităţii îşi areraţiunea sa bine întemeiată, dedusă dintr-o lungă şi statornică experienţă. Pe dealtă parte, administraţia rezolvă, de obicei, aceste plângeri în interiorul birourilorfără ascultarea părţilor interesate, fără administrare de probe şi fără dezbatericontradictorii şi publice, fără să fie obligată a respecta elementele esenţiale alevreunei proceduri destinate a garanta o judecată imparţială şi serioasă.Ori,respectarea acestor condiţii este indispensabilă realizării ideii de justiţie, căcisentimentul de justiţie este în spiritul unui împricinat chiar dacă nu a obţinutcâştig de cauză, dar cu condiţia ca litigiul să fi fost rezolvat de un adevăratjudecător, arbitru şi neinteresat în cauză şi după o procedură care să-i asigurelibera şi completa lui apărare.

3. Recursul ierarhic în forme jurisdicţionale.Datorită avantajelor arătate mai sus, recursul ierarhic a fost considerat

multă vreme în unele state, înzestrate, de altfel, cu o bună administraţie, drept unmijloc suficient pentru protejarea intereselor generale şi a drepturilor petenţilor.Din această cauză, în aceste state, nici contenciosul administrativ nu a luatdezvoltarea pe care a căpătat-o în celelalte state, unde recursul ierarhic nu a avutaceastă importanţă deosebită. Astfel, în sistemul austriac petenţii, în diferendelelor cu administraţia, nu au avut multă vreme alt mijloc de atac al acteloradministrative, decât calea recursului ierarhic.

Această situaţie s-a schimbat, întrucâtva, prin înfiinţarea TribunaluluiImperiului (1869) şi mai cu seamă prin înfiinţarea Curţii Supreme de JustiţieAdministrativă (în 1875) care nu era însă competentă de a judeca litigiile decontencios administrativ, decât după ce particularul se adresase, în prealabil,autorităţilor superioare şi epuizase toată scara ierarhică a acestora şi numai încazul în care era vorba de o vătămare de drepturi a reclamantului.

În ultimele perioade acesta a evoluat în special în Austria, în sensul cărecursul ierarhic tinde să devină un recurs jurisdicţional, dacă nu din punct de

FNeajunsurile

recursuluiierarhic

FRecursul

ierarhic înforme

jurisdicţionale

62

vedere al organelor chemate să-1 judece, cel puţin din punct de vedere al formelorşi al procedurii de intentare şi judecată. După votarea Legii federale asupraprocedurii generale administrative, s-a reglementat, în cele mai mici amănunte, oadevărată procedură jurisdicţională bazată în cea mai mare parte pe principiulprocedurii civile de drept comun şi prin care se înlătură unele din principaleleneajunsuri ale recursului ierarhic propriu-zis. Acest sistem a fost valabil şi înTransilvania şi Bucovina până la intrarea lor în Regatul României.

Intrând sub suveranitatea română acest sistem a fost înlocuit cu sistemulromân care atribuie cunoaşterea contenciosului administrativ puterii judecătoreştiobişnuite, conform legii speciale, reducând în aceeaşi măsură importanţarecursului ierarhic.

4. Deciziile date în urma intentării recursului graţios şi ale recursuluiierarhic. Actele, prin care autorităţile superioare sau autoritatea emitentă îşiexercită drepturile lor de control ierarhic sau de revocare a actelor emise deemitent, sunt acte administrative şi, ca atare, după natura lor, sunt supusecontenciosului administrativ. Într-adevăr, fie că autoritatea superioară semulţumeşte numai să confirme actul atacat, ceea ce face ca acesta să poată deveniexecutoriu, fie că îl modifică sau îl anulează şi în înlocuieşte cu altul, actuladministraţiei este un act administrativ care poate să vatăme drepturile sauinteresele legitime ale petenţilor şi ca atare el nu poate fi sustras judecăţiiinstanţelor de contencios conform principiilor constituţionale, nici în mod implicitşi nici prin vreun text prevăzut de lege. Jurisprudenţa şi doctrina sunt categorice înacest sens că asemenea acte sunt adevărate acte administrative supuse controluluijurisdicţional al organelor de contencios administrativ (ex. Decizia Curţii deCasaţie nr.1320/1930 şi nr. 1453/1930).

În acest context se pune problema dacă mai este nevoie de repetareaprocedurii prealabile în faţa noii situaţii apărute. Cum din litera legii nu sedesprinde nici o concluzie, se face apel la spiritul legii, astfel încât să avem învedere scopul Legii contenciosului administrativ de a da posibilitatea petenţilorsă-şi câştige drepturile lezate de autoritatea publică instituind, după cum am văzut,norme juridice favorabile reclamantului. A accepta o altă opinie înseamnă a creaun “perpetum mobile", într-un domeniul procedural care nu s-ar mai sfârşi ceea celegiuitorul nu a dorit-o. Mai mult decât atât, alin. final al art.5 din Legeanr.29/1990 stipula expres o limită temporală de acţionare în contencios după cumurmează: „In toate cazurile, introducerea cererii la instanţă nu se va putea face maitârziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare o cere".În situaţia analizată de la acest subpunct se exceptează cazurile când recursurileinstituite şi organizate prin vreo lege specială au caracterul incontestabil al unoradevărate căi judecătoreşti, fiind duse în faţa unor organe care nu aparţinadministraţiei propriu-zise, ci care au caracterul unor instanţe judecătoreşti. Înasemenea cazuri, deciziile unor astfel de instanţe sunt hotărâri judecătoreşti,sustrase în virtutea teoriei recursului paralel.

Actualmente, Legea nr.554/2004 plafonează demersul efectuat prinintermediul plângeri prealabile la 6 luni de la data emiterii actului dar considerătermen ca fiind unul de prescripţie, nu de decădere cum era termenul de 1 anprevăzut de fosta Lege nr.29/1990 în alin. final, art.5. [se mai păstrează termenulde un an în situaţia stipulată de art. 11 .(2) din Legea nr.554/2004] E. Acţiunea lainstanţa de contencios administrativ nu este subordonată intentării prealabile arecursului ierarhic Spre deosebire de recursul graţios, care este imperativ cerut delegiuitor a se promova prealabil acţionării în contenciosul subiectiv, în cazulrecursului ierarhic, legiuitorul folosea expresia „el poate sesiza instanţa"... de unde

FDeciziile date înurma intentării

recursuluigraţios şi alerecursuluiierarhic

63

se trage concluzia avansată şi în titlul subpunctului pe care-1 analizăm.Actualmente plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superiordacă acela există (art.7 (1) din Legea 554/2004). în lumina noilor reglementări, oastfel de întrebare nu-şi mai găseşte relevanţa de vreme ce varianta recursuluiierarhic este în egală măsură valabilă acolo unde avem de a face cu organearanjate în sistem piramidal.

5.1. Prematuritatea acţiunii.În cazul nerespectării termenului prevăzut de lege înăuntrul căruia se poate

exercita recursul graţios sau ierarhic, termen care curge în favoarea autorităţilor,acţiunea reclamantului, fiind considerat un fel de respingere de către instanţa decontencios, va fi returnată acestuia pentru îndeplinirea procedurii prealabile.

Prin urmare, o astfel de acţiune (în general, în cazul contenciosuluisubiectiv), nu este înregistrată, ca atare la instanţa de contencios competentă fiindo măsură procedurală imperativă prevăzută de lege, din multitudinea normelorlegale instituite de legiuitor prin fosta Lege a contenciosului administrativnr.29/1990 şi actuala Lege nr.554/2004. Aceasta reprezintă una dintre puţineleexemple de „norme favorabile" autorităţii publice pârâte pentru a constitui unechilibru juridic, de pe o parte, iar pe de altă parte pentru a da posibilitateapetentului să beneficieze de avantajele recursului graţios sau ierarhic analizateanterior.

5.2. Reiterarea acţiunii.Totuşi, dacă reclamantul introduce acţiunea înăuntrul termenul de 30 de

zile şi o reînnoieşte după expirarea acestui termen considerăm că ambele acţiunipot fi conexate fără a se respinge prima ca prematură.

Totuşi, prima intervenţie a reclamantului este „salvată" de cea de a douăcare întruneşte condiţiile prevăzute de lege. Tot aşa, dacă acţiunea se găseşteintrodusă înainte de expirarea aceluiaşi termen, dar din greşeală termenul dejudecată este fixat, după expirarea lui, considerăm acţiunea reclamantului caadmisibilă. Dacă petiţionarul depune acte în sprijinul cererii sale după data deintroducere a acelei cereri, considerăm că termenul prevăzut, curge de la datadepunerii actului.

Toate aceste situaţii sunt valabile în cazurile contenciosului subiectiv.Ca element de noutate, actuala Lege nr.554/2004 dă posibilitatea persoaneivătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativcu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat lacunoştinţă, prin orice cale, de existenţa acestuia, În limitele termenului deprescripţie de 6 luni [art.7 (3) din Legea 554/2004], să introducă plângereprealabilă. În toate cazurile, plângerea prealabilă se soluţionează în termen de 30zile de la înregistrarea cererii, dacă legea specială nu prevede alt termen [art.7 (4)din Legea 554/2004].

Ce se intelege prin recurs ierarhic? Vezi pp.61

FPrematuritatea

acţiunii

FReiterarea

acţiunii

64

UNITATEA DE INVATARE 7Condiţii referitoare la termen. Alte condiţii.

Legea nr.29/1990 în alin.2, 3 şi 4 ale art.5 stabilea termenul în care seputea face acţiune în justiţie şi momentul de la care acesta începe să curgădiferenţiat după cum petentul s-a adresat cu recurs la organul emitent sau laorganul ierarhic superior, respectiv după cum este vorba de tăcerea autorităţiiadministraţiei publice. Dacă petentul s-a adresat organului emitent, termenul desesizare a instanţei de contencios era de 30 de zile de la comunicarea soluţiei(art.4, alin.2 din legea 29/1990) dacă s-a adresat şi autorităţii administrativeierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile se calcula de lacomunicarea de către această autoritate a soluţiei date reclamaţiei (art.5, alin.3 dinLegea 29/1990). În fine, dacă autoritatea emitentă sau autoritatea ierarhică nurezolvă reclamaţia în termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen începe săcurgă termenul de 30 de zile de sesizare a instanţei de contencios. Unii autori eraude părere că, în ipoteza de la alin.4, se încadrează şi situaţia în care autoritateacomunică un răspuns negativ (refuzul de a soluţiona cum a solicitat petentul),respectiv situaţia în care soluţia este comunicată după expirarea termenului de 30de zile (termenul de rezolvare a acţiunii administrative prealabile prevăzut deart.5, alin.l din Legea 29/1990). Acel punct de vedere era considerat excesiv caatare nu putea fi acceptat pentru simplul motiv că era contrar literei Legiinr.29/1990. Aşa cum era reglementat de Legea 29/1990, refuzul nejustificat înbaza art. l al Legii era numai faptul de a nu se răspunde petiţionarului în termen de30 de zile nu şi faptul de a nu răspunde cum doreşte petiţionarul, ceea ce eravalabil şi în cazul petiţiei ce făcea obiectul acţiunii administrative prealabileprevăzute de art.5 din Legea 29/1990 privind răspunsul peste termen se consideracă era fără relevanţă deoarece sesizarea instanţei de contencios se putea face de laexpirarea termenului în care trebuia rezolvată reclamaţia.

Sediul materiei condiţiei la care se referea doctrina (art.5 din legea29/1990) se încheia cu următoarea precizare: „în toate cazurile, introducereacererii la instanţa nu se putea face mai târziu de un an de la data comunicăriiactului administrativ a cărui anulare se cere (alin.5)". Prin urmare, alin. 1 din art. 5avea ca obiect acţiunea prealabilă (mai exact recursul graţios), alin. 2 avea caobiect acţiunea în justiţie în ipoteza unei nemulţumiri la recursul ierarhic, alin. 4sesizează acţiunea în justiţie în ipoteza nerezolvării reclamaţiei, fie de autoritateaemitentă, fie de autoritatea ierarhică, în termen de 30 zile, iar alin. 5 era numitorcomun atât pentru recursul administrativ prealabil (graţios sau ierarhic), cât şipentru sesizarea instanţei. Dispoziţiile alin. 5 atenţionau autorităţile publice şijudecătoreşti, implicit pe cel ce se considera vătămat în drepturile sale. De aceea,analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a instanţei decontencios, logic nu putea fi separată de analiza naturii juridice a termenului de unan. Fiecare avea desigur semnificaţia sa, dar semnificaţia unuia o determină pe aceluilalt, conturând regimul juridic al sesizării instanţelor de contenciosadministrativ ca regim de drept comun. Actuala reglementare în art.7 din Legea554/2004, aşa cum am văzut, egalizează şansele reclamantului indiferent la ceprocedură prealabilă recurge. Spre deosebire de vechea Lege nr.29/1990, actualareglementare vehiculează doar două tipuri de termene, cel de 30 de zile, valabilatât în cazul recursului graţios cât şi în cazul recursului ierarhic introducând limitade şase luni ca termen de prescripţie timp în care reclamantul se poate adresainstanţei de contencios (în cazul contenciosului subiectiv). Vechea reglementarevehicula termenul de 1 an ca formă de decădere, timp în care se puteau exercita

FCondiţii

referitoare latermen

65

acţiuni în contencios [termen valabil şi în momentul de faţă în situaţia stipulată deart. 11(2) din Legea nr.554/2004].

7.1. Natura juridică a termenului de sesizare a instanţelor de contencios.Considerăm că termenul de 30 de zile stipulat în lege este termen de

prescripţie. De altfel, majoritatea autorilor de drept agreează această accepţiune.Termenul de 30 zile nu poate să depăşească termenul de 6 luni, care este actualultermen de prescripţie din fosta Lege nr. 29/1990. Textul alin.5, la care ne referim,la prima vedere părea a trimite numai la actul administrativ explicit, nu şi la actuladministrativ implicit. O interpretare de acest gen nu ar fi ţinut seama de logica deansamblu a Legii nr. 29/1990, textele, se ştie, trebuie interpretate şi prin corelarecu altele şi evident prin raportare la marile principii ale actului normativ respectiv.Ce raţiuni ar fi fost pentru un regim procedural diferit în art. 5 al Legii nr. 29/1990când în art. 1 din acelaşi act normativ se precizează foarte clar că „acţiunile în faţainstanţelor de contencios administrativ se pot face atât împotriva actuluiadministrativ (explicit), cât şi împotriva refuzului nejustificat al unei autorităţipublice (implicit)"

Aşa cum rezultă din noua reglementare, termenul de 30 de zile se referăatât la actul administrativ individual cât şi asupra actului administrativ cu caracternormativ, dar şi asupra refuzului nejustificat de a rezolva o cerere sau de a nusoluţiona în termenul legal (30 de zile) o anumită cerere. În cazul refuzuluinejustificat trebuie să interpretăm, prin analogie, că termenul de 6 luni curge de laexpirarea termenului în care autoritatea publică trebuia să rezolve cererea, careeste de 30 zile (de la înregistrarea cererii respective) sau cel prevăzut în legeaspecială, după cum se precizează în art. 1 alin. 2 din Legea 29/1990 sau actualaLege nr. 554/2004 în art. 7. Este de reţinut că modul de calcul al termenului estediferit, cel de 30 de zile se calculează (în situaţia tipică) de la comunicarea soluţieidată reclamaţiei în cadrul procedurii prealabile, iar cel de 6 luni (tot în situaţiatipică) se calculează de la comunicarea actului administrativ, a cărui anulare ocere. Dacă cererea se introduce la instanţă, după trecerea a 30 de zile de lacomunicarea soluţiei asupra reclamaţiei, chiar înăuntrul termenului de 6 luni de lacomunicarea actului administrativ, ea urmează a fi respinsă ca prematură (Dec.CSJ - SCA nr. 304/1992) în cazul contenciosului subiectiv. Nu este lipsită derelevanţă disputa în legătură cu natura juridică a termenului de 30 de zile. Astfel,în literatura de specialitate, s-au conturat două puncte de vedere - unul civilprocesual şi altul constituţional - administrativ, primul cunoscând trei opinii. Încadrul primului curent de idei, pe rând s-a susţinut teza termenului de prescripţie,teza termenului de decădere procesual şi teza termenului de decădere substanţial,iar în cea de-a doua viziune teoretică s-a susţinut teza unui termen special pus ladispoziţia administraţiei. Această dispută era provocată de existenţa Legii nr.1/1967. În acel context şi nu numai - prima opinie nu putea fi acceptată pentrusimplul motiv că se baza pe o confuzie între dreptul la acţiune în sens materia](care era supus prescripţiei) şi dreptul la acţiune în sens procesual. În contextulînsă al art. 5 alin. 1 din Legea nr. 29/1990 ca şi al art. 7 din Legea nr. 544/2004reclamaţia administrativă este în legătură cu dreptul la acţiune în sens procesual,deoarece sesizarea instanţei este „subordonată" folosirii în prealabil a proceduriiadministrative. Dreptul la acţiune, în sens material se naşte după ce s-a pronunţatautoritatea publică asupra reclamaţiei, adică de la comunicarea soluţiei acesteiaasupra reclamaţiei administrative. Acest drept şi nu altul se poate exercita întermen de 30 de zile, după cum rezultă din art.5 alin.2-4 din Legea 29/1990,respectiv art.7 din Legea 554/2004.

FNatura juridicăa termenului de

sesizare

66

Opinia a doua, faţă de semnificaţia dreptului de decădere, pe de o parte şi acontenciosului administrativ, pe de altă parte, cu atât mai greu poate fi acceptată.Autorii care susţineau acest punct de vedere, foarte categoric, ca şi cum ar fi fostun litigiu civil oarecare, erau de părere că termenul de 30 de zile la care nerefeream era un termen limită prin a cărui depăşire de către reclamant el decadedin dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instanţa de contencios, deci va pierdeexerciţiul căilor administrative de atac obişnuite. Era, desigur, un punct de vederecivilist şi încă unul excesiv, care apare greu de acceptat. Cum s-a arătat deja„acţiunea administrativă prealabilă" este o procedură, cu semnificaţia ei exclusivîn dreptul administrativ, iar acţiunea judiciară în faţa instanţei de contenciosadministrativ, o altă procedură, veritabilă procedură civilă. Este adevărat,procedura administrativă condiţionează procedura civilă. A condiţiona este unaspect şi a determina în sens de a cauza un alt aspect. Tocmai de aceea, noţiuneade termen de decădere, în sensul de sus, mai apare ca fiind nepotrivită.

În a treia opinie se încearcă tot o soluţie de încadrare a fenomenului ce-1analizăm prin prisma procedurii civile, în lipsa unei reglementări exprese, prinanalogie, autorul invocă Codul de procedură civilă. Astfel termenul prevăzut deart.5, alin.l era calificat „termen de cădere substanţial" (de drept administrativ) ceare ca efect, în caz de depăşire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anulareaactului administrativ sau obligarea lui ". Ca atare, se vine cu o soluţie atenuată faţăde opinia anterioară susţinând că în situaţii temeinice, în împrejurări mai presus devoinţa părţii, depăşirea termenului de 30 de zile nu echivalează cu pierdereadreptului de a se adresa autorităţii administrative fiindcă „va putea face acest lucruîn termen de 15 zile de la încetarea împiedicării ".

Trebuie să recunoaştem că dintre opiniile de factură civilistă, aceasta dinurmă este cea mai solid argumentată cu precizarea că autorul extrapoleazăregimuri procedurale la regimuri de drept material şi respectiv, regimuri de dreptprivat, la cele de drept public. Dacă, în principiu, această metodă ne poate duce larezultate concrete când în discuţie este o instituţie cu fundamente în Constituţie,nu credem că ne putem mulţumi, numai cu soluţii care au drept criteriu dereferinţă teze din dreptul civil ori texte din Codul de procedură civilă. În asemeneasituaţii, nu putem face abstracţie de litera şi spiritul Constituţiei de unde extragemesenţa instituţiei a cărei natură juridică o stabilim. Unii autori de drept public, încăîn baza reglementării anterioare, plecând de la marile principii de drept public aleinstituţiei contenciosului administrativ, nu au văzut în termenul de exercitare arecursului administrativ nici termenul de decădere, nici termenul de prescripţie, cipur şi simplu „un termen pus la dispoziţia administraţiei pentru a recurge la onouă examinare a actului", pierderea acestui termen neafectând dreptul la acţiuneîn contenciosul administrativ, dacă nu s-a depăşit termenul maxim îngăduit delege de la comunicarea actului (un an conform Legii 29/1990).

Acţiunea administrativă prealabilă este concepută pentru a ofericetăţeanului mijloace legale mai variate şi mai rapide pentru apărarea drepturilorsale fundamentale şi nu pentru a-i limita accesul la justiţie şi aceasta tocmai înnumele unui drept fundamental special reglementat de art. 5 din Constituţie.Procedura s-ar întoarce împotriva fondului, dreptul procesual împotriva celuimaterial (şi încă a dreptului constituţional) ori, chiar prof. Viorel Ciobanurecunoaşte că acţiunea administrativă prealabilă şi termenul de 30 de zile suntprobleme de drept substanţial, de drept administrativ, am adăuga, de drept public.În acest context, din punct de vedere al dreptului material acţiunea administrativăprealabilă este pur şi simplu inutilă pentru că este de principiu admis dreptul derevocare. Organul emitent poate oricând să-şi retragă sau să-şi modifice actul,ceea ce poate face şi la sesizare. Din acest punct de vedere, acţiunea

67

administrativă prevăzută, de care am vorbit anterior, ne apare ca o sesizare şi oatenţionare a administraţiei, fără să-i includă acesteia vreo obligaţie. Termenul de30 de zile are importanţa unui punct de vedere al dreptului procesual. De aceea,nu întâmplător, în literatura de specialitate s-a avansat o propunere, de legeferenda, (A. Iorgovan) de a se renunţa la acţiunea prealabilă, propunere formulatăchiar în unele din primele comentarii ale legii nr. 1/1967 (actualmente valabilă încazurile contenciosului obiectiv şi a celorlalte cazuri analizate din Legea554/2004). Natura juridica a termenului de 6 luni Aşa cum am mai vorbit, şi cumrezultă, de data aceasta, expres din dispoziţiile art.7 (7) teza finală a legii554/2004 „termenul de 6 luni este termen de prescripţie". Prin urmare, se preteazăla toate modalităţile de manifestare ale prescripţiei extinctive analizate deDecretul 167/1958 (republicat în 1960, în vigoare şi în momentul de faţă) dar şi deîntreaga doctrină din acest domeniu.

Care este natura juridica a termenului de sesizare a instantei de contencios?Vezi pp.65-66

7.2. Termenul de introducere a acţiuniiCererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau

recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce întermen de 6 luni de la:

– data primirii răspunsului la plângerea prealabilă, sau, după caz, datacomunicării refuzului, considerat nejustificat de soluţionare a cererii;

– data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşitermenul de 6 luni;

– data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, încazul contenciosului administrativ (vezi art. 11 alin. l, lit. „a", „b", „c" din Legea554/2004.

Pentru motive întemeiate, în cazul actului administrativ unilateral, cerereapoate fi introdusă şi peste termenul prevăzut anterior (6 luni), dar nu mai târziu deun an de la data emiterii actului. Considerăm că aici legiuitorul se află în confuziede termen. Astfel, în art.2 alin. l, lit. „c" din Legea 554/2004 defineşte actuladministrativ - individual şi normativ - ca acte de autoritate, iar toate acteleadministrative de autoritate reprezintă o manifestare unilaterală de voinţă - cea aautorităţii emitente. Că în această categorie sunt incluse şi contracteleadministrative dar şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere sau faptul de a nurăspunde în termenul legal este treaba legiuitorului şi înţelegem acest raţionament.Dar nu înţelegem distincţia când este vorba de termene diferite. Astfel, cerereaprivind anularea actelor administrative individuale, care sunt tot acteadministrative unilaterale, termenul este de 6 luni, iar când acesta vorbeşte de acteadministrative unilaterale (tot manifestare unilaterala de voinţa în care intră toateaceste acte cu caracter individual şi normativ sau celelalte forme obişnuite)vorbeşte chiar despre „nu mai târziu de un ai de la data emiterii actului". Desprece act este vorba ? înţelege şi altceva legiuitorului decât s-a exprimat la definirea

FTermenul deintroducere a

acţiunii

68

actului administrativ la art.2 alin. 1, lit. „c"? Dacă da ce anume? Dacă nu, este certîntr-o confuzie.

Ce este de reţinut din reglementările legale, este faptul că întâlnim un noutermen, cel de un an care nu mai este de prescripţie ci de decădere deoarecelegiuitorul foloseşte expresia de „nu mai târziu de un an". Se ştie că termenul dedecădere stinge dreptul material de acţiune, nu numai pe cel procedural, astfelîncât aici nu mai funcţionează repunerea în termen, suspendarea sau întrerupereaci dreptul material al reclamantului se stinge, pur şi simplu, după expirarea anului,de la data emiterii actelor respective. De altfel, precizările din art. l (alin.5) suntexplicite în acest sens. Regretăm confuzia terminologică a legiuitorului care neîmpiedică să facem deducţii logice referitoare la situaţiile diferite de operare atermenelor în funcţie de tipul actelor atacate în contextul în care actuladministrativ individual este tot un act unilateral, alături de actul administrativunilateral cu caracter normativ, ambele fiind specii ale actelor administrative deautoritate ca manifestare unilaterală de voinţă, în speţă de naştere, modificare saustingere a unor raporturi de drept administrativ sub controlul de legalitate alinstanţelor de contenciosul administrativ, bucurându-se de prezumţia de legalitate,până la proba contrarie. Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care seconsideră a fi neconstituţionale precum şi actele administrative cu caracternormativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând (art. 11 alin. 4 dinLegea 554/2004), având de a face, în aceste cazuri, cu imprescriptibilitateaacţiunii în contencios administrativ.

După cum se observă legiuitorul introduce şi imprescriptibilitateaanumitor tipuri de acţiuni în contencios, cele care privesc ordonanţele ce vatămăde drepturi subiective sau interese legitime.

În concluzie, în ce priveşte termenele, există 4 categorii introduse delegiuitor:

1. categoria termenelor de 30 de zile - care sunt termene deprescripţie;

2. categoria termenelor de 6 luni - care sunt tot termene deprescripţie;

3. termenul de 1 an - care este termen de decădere.4. acţiuni imprescriptibile - ce privesc ordonanţe sau dispoziţii din

acestea.

7.3. Alte condiţiiAceastă exprimare are în vedere instituţia taxelor de timbru şi a timbrului

judiciar. Şi în acest domeniu, ca în majoritatea normelor cuprinse în Legea554/2004, se manifestă tendinţa, mărturisită de către legiuitor de a crea o situaţiefavorabilă reclamantului într-un litigiu de contencios administrativ, peconsiderentul că acesta trebuie să aibă acces neîngrădit la justiţie şi să poatăsancţiona prompt abuzurile şi nelegalităţile autorităţilor publice, în relaţia cucetăţenii. Din acest punct de vedere, iniţial fosta Lege 29/1990 stipula o sumămodică de 1000 de lei, ca taxă de timbru, sumă ce a fost ulterior ajustată de Legeanr. 146/1997 - privind taxele judiciare de timbru dar care s-a menţionat permanentîn „perimetrul sensului de sume modice". Astfel, din studiul Legii nr.146/1997(actualizată în 2004). Acţiunile personal nepatrimoniale (cele mai multe dincontenciosul subiectiv, în anulare) privitor la anularea actului sau după caz,recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea unui certificat, uneiadeverinţe sau oricărui alt înscris sunt pentru anul 2005 de 37.000 lei (veziart.3.1it. „m ", alin.2 din Legea 146/1997 actualizată). Pentru acţiunilepatrimoniale, persoana vătămarea într-un drept subiectiv sau interes legitim -

FAlte

condiţii

69

ţinând cont de faptul că am definit contenciosul român ca fiind un contencios deplină jurisdicţie. Se pot cere în acelaşi proces, atât anularea actului ilegal cât şirecuperarea prejudiciului, recuperare care poate fi cerută în instanţă şi ulteriorcererii principale de anulare a actului ilegal, printr-o cerere secundară.

În cazul acţiunii evaluate în bani (patrimoniale), taxa de timbru trebuieachitată în funcţie de obiectul cererii evaluate în bani, iar aici Legea nr.146/ 1997stă la dispoziţia reclamantului cu un întreg tabel de calcul (oricum taxele nudepăşesc 10% din valoarea pretinsă, iar taxa se recuperează ulterior de la cel cepierde litigiul şi care se presupune a fi autoritatea vinovată de emiterea actuluivătămător de drepturi subiective sau interese legitime). În cazul pierderii litigiului,riscul plăţii taxei de timbru aparţine reclamantului, în caz contrar, aşa cum amafirmat, taxa se recuperează de la pârât, fiind inclusă în „cheltuielile de judecată"pretinse (se poate adăuga costul unor expertize, contraexpertize, unor diurne dedeplasare, pentru transport etc. toate dovedit)

La suma susmenţionată de 37.000 lei - taxa de timbru în cazul acţiunilorpersonal nepatrimoniale (acţiunea în contencios administrativ de anulare) - seadaugă 3000 de lei - timbru judiciar (timbre mobile) - în cazul când se solicităsoluţionarea în fond a cauzei (vezi art.3 din OUG 32/95 privind timbrul judiciar).Cele două tipuri de taxă, respectiv de timbru se reduc cu 50% în cazul exercităriiunei căi de atac (vezi art.3 teza finală din OUG 32/95-republicată în 2002

Ce se intelege prin alte conditii.Vezi pp..68-69

70

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ1. Iorgovan, Antonie , Noua lege a contenciosului administrativ - geneză

şi explicatii, Editura “Roata”, Bucureşti, 2004.

2. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005.

3. Ivanoff, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conform Legii nr.554/2004, Editura „Bibliotheca”, Târgovişte, 2007.

4. Preda, Mircea, Drept administrativ – partea generală –, ediţia a III-a,Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006.

5. Prisacaru, V., Tratat de drept administrativ român. Partea generală,Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura „LUMINA LEX”, Bucureşti, 2002.

71

MODULUL 5.PROCEDURA DE JUDECATĂ A LITIGIILOR

DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

1. Cuprins2. Obiectiv general3. Obiective operaţionale4. Timpul necesar studiului capitolului5. Dezvoltarea temei6. Bibliografie selectivă

Cuprins.

U.I.8.Noţiuni generale.Acţiunile de contencios administrativ. Procedura dejud judecata în faţa instanţei de fond.Suspendarea executării actului actuluiadmiaadmistrativ Utilitatea şi necesitatea suspendării executării unui act

Administrativ. Fundamentul juridic al dreptului de a ordona suspendarea actului atacat.Condiţiile de suspendare a actelor administrative

= 45 minU.I.9.Alte persoane care pot lua parte la judecată Ministerul Public,

Avocatul Poporului, prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici casubiecte de sezină

= 45 min

U.I.10.Intervenţia .Chemarea în judecata a altor persoane

= 45 min

U.I.11.Şedinţele şi poliţia lor. Judecata litigiilor de contencios

= 45 min

� Obiectiv general:� - cunoaşterea procedurii de judecată a litigiilor de

contencios administrativ.� Obiective operaţionale:� - însuşirea tehnicii şi a etapelor� - identificarea şi cunoaşterea condiţiilor şi formelor

acţiunilor de contencios administrativ;- cunoaşterea procedurii de judecată în faţa instanţei de fond;- identificarea şi cunoaşterea persoanelor care pot lua parte la judecată;cunoaşterea poliţiei şedinţelor de judecată a litigiilor de contencios administrativ.

72

UNITATEA DE INVATARE 8.Litigii de contencios administrativ

8.1. Noţiuni generale.Legea nr. 554/2004, având în vedere natura specială a litigiilor, a înscris în

dispoziţiile ei o serie de măsuri speciale cu caracter procedural derogatorii de ladreptul comun şi destinate, în primul rând, a face mai lesnicios pentru petenţiexerciţiul acţiunilor în contencios şi mai rapidă judecarea lor. Aceasta cu atât maimult cu cât reclamantul, în cazul contenciosului subiectiv, are în faţa sa caadversar o autoritate publică a statului, care este un adversar puternic, în măsurăde a-i face tot felul de dificultăţi şi de a-i opune tot felul de piedici în judecarealitigiilor respective. De aici dispoziţii speciale pentru a învinge aceste piedici. Darlegea contenciosului administrativ nu a prevăzut şi nu a putut să prevadă toatedispoziţiile procedurale necesare, fapt pentru care în art.28 din Legea nr.544/2004stipulează expres ca „dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederileCodului de procedura civilă." [art.28 (1) din Legea nr. 544/2001].

8.2. Acţiunile de contencios administrativ. Condiţii şi formeDin punct de vedere al acţiunilor introductive Legea nr.554/2004

asimilează acţiunile de contencios administrativ cu acţiunile de drept comun.Astfel, conform art.7 (abrogat) din Legea nr.29/1990 se stipula că „acţiunileintroduse în temeiul prezentei legi sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de legepentru acţiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, fără aputea depăşi suma de 1000 de lei". După cum se observă şi în materia taxei detimbru s-a instituit un regim de protecţie a reclamantului. Trebuie menţionat căasemănarea este doar la nivelul principilor - şi nici acestea în întregime, şi ţinedoar de încadrarea litigiilor în categoria litigiilor civile, spre a le deosebi de celepenale. Astfel, principiul disponibilităţii litigiului civil este valabil numai în cazulcontenciosului subiectiv, în schimb nu se aplică în cazul contenciosului obiectiv şia celui împotriva actelor administrative cu caracter normativ. Astfel, litigiileavând subiect de sezină, Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefectul sauAgenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ca şi cele având ca obiect acteleadministrative cu caracter normativ nu mai pot fi retrase.(art. 28 alin.2 din Legea554/2004).

A. Actele ce trebuie anexate Potrivit prevederilor art.12, reclamantul vadepune o dată cu acţiunea, actul administrativ pe care-1 atacă, sau după caz,răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii saleprivind un drept recunoscut de lege sau un l interes legitim. În situaţia în carereclamantul nu a primit nici un răspuns în legătură cu cererea sa, va depune ladosar copia cererii certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritateapublică precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.Cu alte cuvinte, acţiunea trebuie să cuprindă elementele de identificare a părţilorconflictului juridic - numele şi prenumele sau denumirea reclamantului,denumirea pârâtului şi obiectul cererii (anularea actului, obligarea la rezolvareaunei cereri şi plata de despăgubiri).

La cerere (acţiune) se va anexa: a) actul administrativ a cărui anulare se cere; b) refuzul autorităţii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un

drept, iar în cazul în care nu s-a manifestat acest refuz - răspunsul negativ - vaanexa o copie a cererii pe care a adresat-o autorităţii publice cu numărul şi dataînregistrării la autoritatea publică. c) dovada daunelor materiale cauzate prin actulemis ori prin refuzul rezolvării cererii. Acţiunea reclamantului va cuprinde, ca

FNoţiuni

generale

FAcţiunile decontencios

administrativ

FCe acte seanexează

73

orice cerere de chemare în judecată, o motivare în fapt şi în drept a acesteia,precum şi dovada achitării taxei de timbru la instanţa de contencios administrativ,semnătura reclamantului, data cererii şi numele instanţei căreia i se adresează.Această cerere, împreună cu actele sus menţionate, se va întocmi, în atâteaexemplare câte părţi procesuale sunt în litigiu, plus un exemplar pentru instanţa decontencios. Altfel spus, trebuie şi aici îndeplinite condiţiile cerute de art.82 şi 112din Cod. pr. civ., incidente în această materie. Dacă cererea este făcută prinmandatar, art.83 din Cod.pr.civ. prevede necesitatea anexării la cerere a procuriiîn original sau a copiei legalizate. în cazul în care mandatarul este avocat,certificarea copiei de pe procură se va face de acesta. Regulile privitoare lajustificarea calităţii reprezentantului se aplică şi dacă cererea a fost semnatăpersonal de către parte, dacă în faţa instanţei de contencios se prezintă mandatarul.În cazul în care reprezentantul părţii nu poate face dovada calităţii sale, instanţa decontencios poate acorda termen pentru justificarea calităţii sale.

B. Citarea părţilor şi obligarea autorităţii de a prezenta instanţeiactele solicitate

Conform art. l3 (l) din Legea nr.554/2004, „la primirea acţiunii, instanţa vadispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii, al cărei act este atacat, să îicomunice de urgenţă acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat labaza emiterii lui precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei".

În situaţia în care reclamant este un terţ sau când acţiunea este introdusăde Avocatul Poporului sau de Ministerul Public (vezi contenciosul obiectiv decare am vorbit la dreptul de sezină), „instanţa va cere autorităţii publice emitentesă îi comunice, de urgenţă actul atacat împreună cu documentaţia care a stat labaza emiterii lui, precum şi orice alte lucruri necesare pentru soluţionarea cauzei",(art. 13 alin.2 din Legea 554/2004). În acelaşi mod se va proceda şi în cazulrefuzului nejustificat de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sauun interes legitim. Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit deinstanţă lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat să plătească statului, utitlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecarezi de întârziere nejustificată [art. 13(4) din Legea nr.554/2004].

Prin această dispoziţie se caută a se înfrânge rezistenţa autorităţii care arrefuza să pună la dispoziţie actele necesare pentru soluţionarea litigiului şi care,bineînţeles, ar fi în defavoarea ei.

Ce acte se anexeaza la cererea de chemare in judecata?Vezi pp.72

FCitarea partilor

74

8.3. Procedura de judecată în faţa instanţei de fond.Instanţa de contencios judecă, de urgenţă şi cu precădere, în şedinţă

publică în completul stabilit de lege. Conform Legii 92/1992 şi a art. 1 (9) dinLegea 554/2004, completul instanţei de fond în litigiile de contenciosadministrativ este format dintr-un judecător, iar la toate litigiile de contenciosadministrativ participarea procurorului este obligatorie. Recursul, vom vedea, sejudecă în complet de trei judecători, plus procurorul. Referitor la taxele de timbru,sunt incidente cele discutate anterior şi se aplică prevederile Legii nr. 146/1997 şiOrdonanţei nr.32/1995.

Procedura de urgenţă instituită în materia contenciosului administrativeste inspirată de voinţa legiuitorului de a face ca procesele de contencios să fiesoluţionate în mod mai rapid decât cele de drept comun, ceea ce numai în parte s-areuşit, deoarece şi în această materie, datorită aglomerării proceselor, acestea sejudecă cu încetineală din cauza termenelor de judecată foarte lungi pe care acesteinstanţe sunt obligate a le da.

8.4. Suspendarea executării actului administrativ.În cazuri bine justificate şi pentru a preveni o propagare iminentă, o dată

cu sesizarea autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să cearăinstanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ pânăla pronunţarea instanţei de fond (art.14 alin. l din Legea 554/2004). Instanţa varezolva cererea de suspendare de urgenţă, cu citarea părţilor.(art. 14 alin.2 dinLegea 554/2004).

Din analiza textelor rezultă că, în cazul contenciosului subiectiv,reclamantul poate cere instanţei suspendarea numai dacă:

· se justifică prevenirea unei pagube ce trebuie dovedită;· cazuri, bine justificate.

Ce este important de reliefat este faptul că instanţa va aprecia asupraacestei cereri de suspendare, apreciere care poate fi cenzurată de instanţasuperioară de recurs în termen de 5 zile de la pronunţare.(art. 14 alin.4 din Legea554/2004).

Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba gravfuncţionarea unui serviciu public administrativ, de importanţă naţională, cerereade suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de MinisterulPublic din oficiu sau la sesizare.(art. 14 alin.2 din Legea 554/2004).

În opinia noastră, legiuitorul a fost bine intenţionat, însă iar i-a scăpat oexprimare nefericită şi anume cea de act administrativ normativ. A vrut săcuprindă numai pe acestea în această categorie? Dacă da, pe litera legii, nu aveamce comenta dacă analizăm spiritul legii, atunci acesta a vrut să prevină perturbareagenerală a unui serviciu public. Imaginaţi-vă în practică o dispoziţie aberantă aunui conducător al unui serviciu public care eliberează din funcţie, în bloc, unnumăr atât de mare de funcţionari publici încât paralizează serviciul publicrespectiv, prin faptul că nu mai are cine să exercite funcţiile publice vacante. Oastfel de măsură ipotetică poate fi luată, dacă actul administrativ de autoritate arecaracter individual nu caracter normativ. în schimb, procurorul, din oficiu, nupoate cere suspendarea lui decât dacă este sesizat. Acest lucru nu-1 poate facedeoarece textul de lege nu-1 ajută.

In concluzie, considerăm exprimarea legiuitorului aproximativă şi confuzăîn contextul analizei textului prin intermediul spiritului legii nu al literei acesteia.Încheierea sau, după caz, sentinţa prin care se pronunţă suspendarea este

FProcedura de

judecată în faţainstanţei de

fond

FSuspendarea

executăriiactului

administrativ

75

executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de lapronunţare.

8.5. Utilitatea şi necesitatea suspendării executării unui actadministrativ.

Utilitatea şi necesitatea unei suspendări a executării actelor administrative,în unele cazuri, este recunoscută, mai cu seamă, când petentul este ameninţat cu ovătămare ireparabilă. în asemenea cazuri este nevoie de o justiţie rapidă, careintervenind în momentul oportun şi util între petent şi autoritate să acorde oprotecţie eficace petentului, dar să nu împiedice autoritatea de la îndeplinireadatorie sale.

8.5.1. Fundamentul juridic al dreptului de a ordona suspendarea actuluiatacat

Este expres prevăzut în art.14 din Legea nr.544/2004. Când am discutatdespre instanţele de contencios, am făcut referire şi la încheierile şi sentinţele,precum şi la deosebirile existente între suspendarea din contencios şi suspendareadin dreptul civil.

8.5.2. Condiţiile de suspendare a actelor administrativeDacă admitem această soluţie, nu înseamnă că admitem ca o regulă

generală dreptul de a suspenda toate actele de autoritate şi în orice împrejurări. Înasemenea cazuri, s-ar atinge caracterul executoriu al actului administrativ şi s-arajunge la paralizarea activităţii administrative.

Ca atare, suspendarea nu se poate acorda decât cu titlu de excepţie înanumite cazuri şi cu anumite condiţii:

– în primul rând trebuie să fie vorba de un drept subiectiv sau de uninteres legitim care s-ar leza prin întârziere, paguba suferită trebuind a fi de ogravitate excepţională şi ireparabilă;

– necesitatea intervenţiei judecătorului trebuie să aibă caracterul deurgenţă;

– motivele invocate împotriva actului administrativ trebuie să apară, de laprima vedere, ca fiind destul de puternice şi serioase pentru a fi susceptibile de aprovoca, de la început, o îndoială serioasă asupra actului respectiv;

– decizia de suspendare a executării actului să fie numai o măsură cucaracter provizoriu şi vremelnic, fapt pentru care şi îmbracă forma unei încheierisau sentinţe.

In ce conditii se pot suspenda actele administrative?Vezi pag.75

FUtilitatea şinecesitateasuspendării

actului

FFundamental

juridic aldreptului de a

ordonasuspendareaactului atacat

FCondiţiile desuspendare a

acteloradministrative

76

UNITATEA DE INVATARE 9.Alte persoane care pot lua parte la judecată

Când am discutat părţile procesuale ale litigiului de contencios, am făcut vorbiredespre situaţiile clasice ale reclamantului şi pârâtului în litigiul de contencios. Sepune însă problema participării şi a altor persoane în astfel de litigii.

9.1. Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, Agenţia Naţională aFuncţionarilor Publici ca subiecte de sezinăCând am discutat despre dreptul de sezină, şi implicit despre subiecţii de sezină,am văzut care este poziţia fiecărui subiect în litigiul de contencios administrativ.Dacă Avocatul Poporului este indiscutabil un subiect de sezină acesta nu esteniciodată reclamant în litigiul de contencios administrativ.Nu acelaşi lucru se întâmplă cu ceilalţi subiecţi de sezină care, în anumitecircumstanţe (vezi dreptul de sezină), pot fi reclamanţi în litigiile de contenciosadministrativ în tipul de contencios obiectiv de care aminteam. Prin urmare, arelua aici cele menţionate anterior este inutil, deci nu o vom face. Facem doarprecizarea că procurorul, aşa cum am mai văzut, participă obligatoriu în litigiilede contencios. El nu este parte în litigiu, dar în cazul excesului de putere acestaapare în postura de reclamant, situaţie în care îl vom întâlni şi pe procuror alăturide completul de judecată (este şi jucător şi arbitru aici Ministerul Public?). Genulde litigii - acte emise cu exces de putere - determină această situaţie procedurală„sui generis" nemaiîntâlnită într-un proces, dar aici suntem într-un contenciosobiectiv, lezată fiind legea, ordinea de drept iar o astfel de situaţie presupuneluarea unor măsuri extreme şi eficiente fapt pentru care Ministerul Public a fostpus într-o astfel de situaţie juridică inedită, din punct de vedere al dreptuluiprocesual civil.

Care sunt persoanele care mai pot participa la proces in contencios?Vezi pag.76

FPersoane care

pot lua parte lajudecată

FSubiecte de

sezină

77

UNITATEA DE INVATARE 10.Intervenţia

Conform art.49 din Cod. proc. .civ., „oricine are interes poate interveni într-opricină ce se urmează între alte persoane". Intervenţia se va putea face fie pentrurecunoaşterea drepturilor intervenientului, fie pentru apărarea drepturilor uneiadintre părţile vătămate. Pe baza acestor dispoziţii instanţele de contencios auadmis, în toate timpurile, astfel de cereri izvorâte în apărarea unor drepturi,libertăţi sau interese legitime născute şi actuale. Cu drept cuvânt, mai ales dacăavem în vedere caracterul contenciosului nostru administrativ de plină jurisdicţiecare pune în discuţie drepturi subiective.

10.1. Chemarea în judecata a altor persoane Îşi are temeiul atât în Legea nr.554/2004, art.16 cât şi în dispoziţiile art.57 şiurmătoarele din C. proc. civ. Prin urmare, chemarea în garanţie prevăzută expresde art.60 din C. proc. civ. este perfect posibilă, conform art.16 din Legeanr.554/2004, deoarece: „persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema îngaranţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sausă nu elaboreze actul" (art. 16 alin.2 din Legea 554/2004. Formularea din art. 60C. proc. civ., măreşte aria persoanelor chemate în garanţie deoarece „cel chematîn garanţie poate, la rândul său, să cheme în garanţie o altă persoană.

Cine poate interveni in proces in contencios?Vezi pag.77

FIntervenţia

FChemarea în

judecată

78

UNITATEA DE INVATARE 11.Şedinţele şi poliţia lor

Aici, conform Legii nr.554/2004 şi art. 122 C. proc. civ., se aplicăprincipiile procesuale civile, judecătorul exercitând, ca şi în procesul civil, poliţiaşedinţei.

11.1 Judecata litigiilor de contencios administrativPe lângă amplificarea principiului celerităţii subliniat de art.l7 (l) din

Legea nr.554/2004, se combină perfect celelalte prevederi, incidente ale secţiunii Idin C. proc. civ., iar administrarea dovezilor este asemănătoare cu cea din C. proc.civ., cu excepţia prevăzută de art.13 din Legea nr.554/2003, semnalată anterior Dealtfel, întreaga judecata a litigiilor în contencios administrativ se face ţinândseama, în primul rând, de regulile derogatorii prevăzute în Legea nr.554/2004 -devenită astfel „lege cadru" a litigiilor de contencios administrativ - iar ori de câteori aceste norme sunt insuficiente pentru o corectă şi legală judecare a litigiilor decontencios administrativ, reglementările derogatorii introduse de către legea susmenţionată, se completează cu dispoziţiile procedurale cuprinse în Codul deprocedura civilă. Aceste aserţiuni sunt susţinute expres de dispoziţiile art.28 dinLegea nr.554/2004 care stipulează că: „dispoziţiile prezentei legi se completeazăcu prevederile Codului de procedura civila, în măsura în care nu suntincompatibile cu specificul raporturilor de autoritate, dintre autorităţile publice, pede o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe dealta parte, precum şi cu procedura reglementată de prezenta lege".

Prin ce se completeaza Legea nr.554/2004?Vezi pag.78

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

FŞedinţele şipoliţia lor

FJudecata

litigiilor decontencios

administrativ

79

1. IORGOVAN, Antonie , Noua lege a contenciosuluiadministrativ - geneză şi explicatii, Editura “Roata”, Bucureşti, 2004.

2. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia aIV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005.

3. IVANOFF, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conformLegii nr. 554/2004, Editura „Bibliotheca”, Târgovişte.,2007

4. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală –, ediţia aIII-a, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006.

5. PRISACARU, V., Tratat de drept administrativ român. Parteagenerală, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura „LUMINA LEX”, Bucureşti,2002.

MODULUL 6HOTĂRÂRILE INSTANŢEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

1. Cuprins2. Obiectiv general3. Obiective operaţionale4. Timpul necesar studiului capitolului5. Dezvoltarea temei6. Bibliografie selectivă

Cuprins

U.I.12Cuprinsul hotărârilor de contencios administrativ. Efectelehotărârilor de contencios administrativ

= 45 min

U.I.13.Căile de atac în contenciosul administrativ .Recursul

= 45 min

U.I.14.Alte căi extraordinare de atac

= 45 min

80

U.I.15.Executarea hotărârilor de contencios administrativ.Proceduraobţinerii daunelor cominatorii .Importanţa instituirii daunelor cominatoriiDomeniul de aplicare a art.24 şi 25 din Legea nr.554/2004. Executareahotărârilor privind obligarea autorităţii publice la daune materiale şimorale

= 45 min

� Obiectiv general:� cunoaşterea cuprinsului, efectelor, căilor de atac şi procedurii de

executare a hotărârilor de contencios administrativ.

� Obiective operaţionale:� - cunoaşterea cuprinsului hotărârilor de contencios

administrativ;� - cunoaşterea efectelor hotărârilor de contencios

administrativ;� - identificarea şi cunoaşterea căilor de atac în

contenciosul administrativ;� - cunoaşterea procedurii de executare a hotărârilor

de contencios administrativ.

UNITATEA DE INVATARE 12.Hotărârile instanţei de contencios administrativ

12.1. Cuprinsul hotărârilor de contencios administrativPentru a putea vedea ce poate să cuprindă o hotărâre judecătorească, dată

în materie de contencios administrativ este necesar a se stabili, în primul rând, ceeste îndreptăţit după lege, un petent vătămat în drepturile sale sau în intereselelegitime, să ceară instanţei respective, deoarece este o strânsă legătură între ceeace el este autorizat de lege să ceară şi ceea ce poate să cuprindă hotărâreajudecătorească respectivă. Or, în conformitate cu Legea nr. 554/2004, acţiunile decontencios pot avea următoarele pretenţii cărora le corespunde, în mod firesc, dinpartea judecătorului tot atâtea posibilităţi de a hotărî.

A . Recunoaşterea unui drept subiectivÎn conformitate cu art.l din Legea nr.554/2004, oricine se pretinde vătămat

în drepturile sale sau în interesele legitime printr-un act de autoritate ilegal poatesă se adreseze instanţei judecătoreşti pentru recunoaşterea dreptului pretins. Prinacest mod şi prin faptul că numai cei vătămaţi în drepturile lor sau în intereselelegitime pot face asemenea cereri, contenciosul român este, din acest punct devedere, un adevărat contencios subiectiv, judecătorul în decizia sa fiind chemat arezolva o chestiune de drept subiectiv. În consecinţă, el poate hotărî toate măsurilenecesare pentru restabilirea şi respectarea dreptului vătămat, în acest scop legea îiconferă cele mai depline puteri.

În situaţiile prezentate anterior la dreptul de sezină al altor subiecţi suntemîn perimetrul unui contencios obiectiv deoarece acei subiecţi acţionează învederea restabilirii legalităţii sau împotriva excesului de putere, deci, implicit,

FRecunoaşterea

unui dreptsubiectiv

FCuprinsul

hotărârilor decontencios

administrativ

FAprecierealegalităţii şi

anularea actuluiilegal

81

pentru respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Revenind la contenciosulsubiectiv judecătorul poate dispune:

a. Aprecierea legalităţii şi anularea actului ilegal O dată ce instanţa dejudecată a recunoscut existenţa dreptului subiectiv, ea este autorizată, înconformitate cu art.l8 al Legii 554/2004, să cerceteze legalitatea actuluiadministrativ, pe care petentul îl consideră ca vătămător dreptului lui sauintereselor sale legitime şi, în caz că nu este legal, să pronunţe anularea acestuiact. În exprimarea Legii nr.554/2004: „instanţa soluţionând cererea la care sereferă art. 8, alin. l, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actuladministrativ, să oblige, autoritatea publică să emită un act administrativ ori săelaboreze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris", (art.18 alin. l). „Instanţaeste competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. l, alin. 8 şiasupra legalităţii actelor sau operaţiilor administrative care au stat la baza emiteriiactului supus judecăţii".(art. 18 alin.2). După cum ne-am mai exprimat anteriorspre deosebire de fosta Lege nr.29/1990 actuala reglementare lărgeşte sfera decuprindere a situaţiilor cenzurate de instanţa de contencios.

Recapitulând situaţiile ce intră sub incidenţa contenciosului avem de a facecu toate actele administrative de autoritate, atât cele cu caracter individual cât şinormativ, actele administrative jurisdicţionale, actele de gestiune, operaţiunileadministrative, contractele administrative, actele de gestiune. Dacă la acestea maiadăugăm sfera ordonanţelor de guvern - ca acte normative echivalent legilor - şiexcepţiile de nelegalitate invocate în faţa altor instanţe de judecată, putem avea oimagine de ansamblu al obiectul acţiunii în contencios. Aici dorim să facem osingură precizare şi anume vizând acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului.Se ştie că, în baza art. 115 din Constituţie, Guvernul are dreptul să legifereze, înbaza delegării legislative, în condiţiile prevăzute de acest text. Instanţa decontencios, ca şi alte instanţe de judecată, atunci când este sesizată cu o excepţiede neconstituţionalitate, suspendă litigiul aflat pe rolul acestei instanţe şi trimitecauza Curţii Constituţionale, singura în măsură să se pronunţe asupraconstituţionalităţii legilor. Considerăm existenţa articolului 9 din Legeanr.554/2004 superfluă în contextul în care art.29 din Legea nr. 47/1992, privindorganizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale (republicată în 2004) facevorbire despre „excepţiile ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti". Or, şi instanţade contencios este tot o instanţă judecătorească. Apariţia art. 9 din Legea554/2004 nu face decât să reitereze o reglementare valabilă la toate niveleleinstanţelor de judecată. Actualmente „când persoana vătămată a cerut o anulare aactului administrativ, fără a cere, în acelaşi timp, şi despăgubiri, termenul deprescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta acunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei".(art. 19 alin. 1).

În concluzie, regimul ordonanţelor nu intra în sfera obiectului litigiilor decontencios administrativ nefiind „acte administrative" [sunt primum legem nusecundum legem].

b. Obligarea autorităţii publice la despăgubiri civile În conformitate cuacelaşi art. 18. alin.3 din Legea nr.554/2004, petentul poate îndrepta cererea sa nunumai împotriva autorităţii publice respective dar şi împotriva funcţionarului şiautorităţii publice în mod solidar şi personal, în cazul când aceste cereri au caobiect plata unor despăgubiri pentru prejudicii cauzate sau daune pentru întârziere.

Această cerere de despăgubiri civile, după cum rezultă din doctrina şijurisprudenţa anterioara Legii nr.554/2004 era admisă numai ca un accesoriu alcererii de anulare, de unde rezultă că dacă partea nu cere anularea actuluiadministrativ, sau nu mai putea să ceară anularea actului, acesta fiind definitiv şiiremediabil consumat, partea vătămată nu putea să intenteze o cerere de

FObligareaautărităţiipublice la

despăgubiricivile

82

despăgubiri civile directe la instanţa de contencios, ca acţiune principala şiindependenta, neputând în acest caz utiliza decât calea dreptului în comun ainstanţele de drept comun.

Actualmente „când persoana vătămată a cerut anularea actuluiadministrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţiepentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuiasă cunoască întinderea pagubei" [art. 19(1).] Din acest text rezultă faptul căacţiunea în daune poate fi disociată de acţiunea principală sub condiţia respectăriitermenului de prescripţie. Ce este însă diferit de fosta lege îl reprezintă faptul căastfel de cereri se „adresează instanţelor de contencios administrativ competenteîn termenul de un an prevăzut la art. l 1 alin. (2)". O astfel de cerere „se supunenormelor prezentei legi în ceea ce priveşte procedura de judecată şi taxele detimbru ". Prin urmare, o astfel de cerere se judecă tot de instanţa de contenciosadministrativ nu la instanţa de drept comun, cum era prevăzut de vechea lege.Subsecventa cererii de despăgubire cererii în anulare rezultă implicit, altfel nu aravea nici o logică. Ce despăgubiri să se solicite în contextul în care nu se atacănici un act vătămător de drepturi subiective sau interese legitime ? Prin urmare, şinoua reglementare păstrează logica fostei reglementări în ceea ce priveştesubsecventa [sau concomitenta] cererii privitoare la daune. Subliniem aicirevenirea în actualitate a termenului de un an prevăzut la art. 11 .alin.2.

1. în primul rând acest termen rămâne termen de decădere [art. 11.alin. 5].2. aici termenul are logica să existe deoarece nu se confundă obiectul

cererii. Mai precis, avem în vedere aici critica formulată cu privire la acteleadministrative unilaterale, făcută anterior

c. Obligarea la despăgubiri civile a funcţionarului vinovat, autor alactului ilegal prejudiciabil Conform art. 18 din Legea nr.554/2004, petentul poateîndrepta cererea sa nu numai împotriva administraţiei publice respective, dar şiîmpotriva funcţionarului şi autorităţii publice în mod solidar şi personal, în cazulcând aceste cereri au ca obiect plata unor despăgubiri pentru prejudicii cauzate saua unor daune pentru întârziere. Hotărând acest lucru, Legea nr.554/2004 depăşeşteîn oarecare măsură scopul ce şi 1-a propus prin înfiinţarea acestui contencios, de afi un mijloc de protejare a drepturilor subiective şi a intereselor legitime alepetenţilor deoarece permite o urmărire generală a funcţionarilor, autori aiilegalităţii, expunându-i personal la plata despăgubirilor pentru daunele cauzateprin actul săvârşit de ei. Prin această dispoziţie, legea nu a urmărit interesulreclamanţilor de a avea cât mai multe persoane de la care ar putea obţine reparareaprejudiciului cauzat, cât mai cu seamă întărirea spiritului de legalitate alfuncţionarilor, care vor ezita mai mult să ia o măsură ilegală, ştiindu-se personalexpuşi la plata unor daune.

FObligarea ladespăgubiri

civile afuncţionarului

vinovat

FRestituiri,reintegrări

83

d. Restituiri, reintegrări Instanţele de contencios mai pot obliga autoritateapublică la diverse restituiri sau reintegrări, când asemenea decizii devin necesare înurma recunoaşterii şi pentru restabilirea dreptului vătămat. Aceasta este o consecinţănormală a dreptului ce-1 are instanţa de a recunoaşte existenţa unui drept subiectiv înpersoana reclamantului.

e. Obligarea autorităţii publice de a satisface o cerere sau de a modifica unact Din cuprinsul art.18 din Legea nr.554/2004 rezultă că instanţa de contencios poatesă ceară anumite conduite autorităţii publice sancţionate, după cum vom vedea, prinposibilitatea de a obliga autoritatea publică la plata unor daune cominatorii. Acesteimpuneri pot consta în faptul de a obliga autoritatea publică să satisfacă o cerere, săelibereze o autorizaţie, sau să anuleze un act administrativ, în totalitate sau în parte.Instanţa de judecată nu ar putea elibera ea însăşi certificatele sau să rezolve oasemenea cerere refuzând sau acordând un certificat, o adeverinţă sau orice altînscris, căci prin aceasta s-ar putea substitui ea însăşi autorităţii publice respective,ceea ce ar însemna că îşi depăşeşte competenţa ei de organ judecătoresc, deoarece arîncălca domeniul puterii executive.

B. Caracterul contenciosului instituit prin Legea nr. 554/2004 Din toate cele prezentate rezultă că legea contenciosului administrativ din

2004 a creat, din punct de vedere al motivării sentinţei pe care o face judecătorul înhotărârea sa, un contencios subiectiv iar din punct de vedere al deciziei, un contenciosde plină jurisdicţie, aceasta în cazul dreptului de sezină al persoanei vătămate. încazul celorlalţi subiecţi de sezină contenciosul este obiectiv şi de plină jurisdicţie.Într-adevăr, în constatarea pe care o face judecătorul nu se poate limita numai la ochestiune de drept obiectiv şi anume, dacă un act săvârşit de autoritatea publicăcontravine sau nu legalităţii, el trebuie să constate în primul rând dacă reclamantulposedă sau nu un drept subiectiv sau un interes legitim, sau invocă o situaţie juridicăsubiectivă al cărui titular este şi nu numai să constate dacă acest drept sau situaţiejuridică subiectivă este vătămată de un act săvârşit cu încălcarea legilor şiregulamentelor. Pe de altă parte, în decizia pe care o dă el este investit cu puterile celemai largi, necesare, de altfel, pentru asigurarea respectării şi restabilirii acestui dreptsau interes legitim. El poate să se pronunţe nu numai asupra anulării actului, ci şiasupra recunoaşterii dreptului reintegrării, restituirii, despăgubirilor civile, obligareaautorităţii publice de a satisface o cerere, de a anula un act. Aceste aserţiuni suntvalabile contenciosului subiectiv nu şi celuiobiectiv care are, aşa cum am văzut, alte raţiuni de a exista.

FCaracterul

contenciosuluiinstituit prin

Legea 554/2004

FObligareaautorităţii

publice de amodifica un act

84

In ce consta cuprinsul hotararilor in contencios? Vezi pp.80-82

12..2. Efectele hotărârilor de contencios administrativÎn acest sens Legea nr.554/2004 nu se preocupă niciunde de efectul hotărârilor

în această materie însă, din punct de vedere al jurisprudenţei noastre, merită a fianalizat acest efect. Astfel, interesantă ni s-a părut problema situaţiei juridice aprimarilor sau a consiliilor locale şi judeţene - ca organe alese, revocate, respectivdizolvate în mod ilegal şi a căror revocare, respectiv dizolvare a fost anulată înjustiţie, care au fost reintegrate, cu toate că ulterior efectuându-se noi alegeri s-au alesnoi autorităţi executive, respectiv deliberative. În acest sens, prezintă interes deciziaCurţii de Casaţie nr. 1077/1928 (în Pandectele Săptămânale 1929-pg.226), prin carese consideră ca legală decizia de reintegrare a vechiului consiliu, care obţinuse câştigde cauză, în locul consiliului nou ales deoarece acest ultim consiliu era, legalmente,inexistent şi ca atare, „deciziunea" de reintegrare a vechiului consiliu, nu puteadizolva în mod legal sau ilegal noul consiliu, întrucât nu se putea desfiinţa, ceea ce nuexista. Considerăm această practică actuală, atât în lumina noii Constituţii cât şi aLegii nr.554/2004 care reiau principiile de drept din Constituţia din 1923 şi din Legeadin 1925. În practica actuală s-au întâlnit cazuri de demitere a unor primari, care, cutoate că hotărârea instanţei de contencios a rămas definitivă, aceştia din urmă,

FEfectele

hotărârilor decontencios

administrativ

85

participând din nou la alegeri, au fost realeşi de obşte (cazul primarului din EforieNord din prima legislatură).

Întorcându-ne la efectul hotărârilor judecătoreşti în materia contenciosuluiadministrativ, putem afirma că o hotărâre judecătorească definitivă, investită caautoritate de lucru judecat, poate să producă efect numai între părţile care au luatparte sau au fost reprezentate la proces, autoritatea de lucru judecat având în acest cazun efect relativ, inter partes, sau poate să producă efect şi să se impună nu numaiacelora care au luat parte la proces, ci tuturor, autoritatea de lucru judecat având înacest caz un efect absolut, erga omnes, faţă de toată lumea. Autoritatea de lucrujudecat a hotărârilor date în baza Legii nr.554/2004 are, în principiu, un efect relativ.Nu acelaşi lucru se poate spune în cazul contenciosului administrativ când o hotărârepoate avea şi un efect erga omnes, dat pe baza legii din 2004. Este necesar a ne referila caracterul contenciosului creat prin această lege, or, după cum am mai arătat, acestcontencios, din punct de vedere al constatării, pe care o face judecătorul în sentinţasa, poate fi un contencios subiectiv sau obiectiv, iar din punct de vedere al decizieieste un contencios de plină jurisdicţie.

Autoritatea de lucru judecatÎntr-adevăr, prin acţiunile intentate în baza acestei legi, în cazul

contenciosului subiectiv, se pune în primul rând o chestiune de drept subiectiv şianume, dacă un drept al reclamantului este violat sau nu de un act administrativilegal. în caz afirmativ, i se cere recunoaşterea şi restabilirea acestui drept şi numai înal doilea rând i se cere să constate dacă actul vătămător este săvârşit cu încălcarealegilor şi regulamentelor. Judecătorul, constatând existenţa şi vătămarea acestui dreptsubiectiv sau interese legitime, este învestit de lege cu puterea de a decide oricemăsură necesară pentru respectarea şi restabilirea acestui drept, care poate fi: anulareaactului, o obligare de restituire, de reintegrare, o obligare la daune, o obligare aautorităţii publice de a satisface o cerere, de a săvârşi o prestaţie, la care petentul aredreptul etc. Fiind vorba, în acest caz, de o jurisdicţie subiectivă, deciziilejudecătorului nu pot avea efect decât între părţile în litigiu, după cum şi în dreptulinternaţional, acolo unde contenciosul este de plină jurisdicţie, au un efect analog,chiar dacă decizia judecătorului, între alte măsuri, cuprinde şi anularea actului ilegal.Aceasta, cu drept cuvânt, deoarece, în asemenea cazuri, litigiile de contenciosadministrativ se aseamănă cu litigiile de drept comun. Intervenind într-un domeniu dedrept subiectiv, când prin aceste decizii se recunosc sau se refuză drepturi subiectivesau interese legitime şi în care judecătorul este chemat a judeca un litigiu, atât dinpunct de vedere al dreptului, cât şi al faptelor şi calificarea lor - şi din această cauzăposibilităţile de eroare sunt frecventate şi explicabile - este firesc ca terţele persoane,care nu au figurat în instanţă sau nu au fost reprezentate, să nu poată fi atinse îndrepturile şi situaţiile lor juridice subiective prin decizia dată. Aceasta, cu atât maimult, cu cât recunoaşterea unui drept în favoarea unei persoane, poate să implice,printre altele decăderea dintr-un drept corespunzător şi nu s-ar putea concepe cacineva să fie decăzut dintr-un drept fără să fi figurat în instanţă şi să fi putut să-şiînfăţişeze titlurile şi mijloacele lui de apărător. Această regulă a autorităţii relative alucrului judecat a fost cunoscută şi consacrată de multă vreme de romani cu spiritullor juridic fiind inserată de Codul lui Justinian şi precizată apoi şi de Codul Civilfrancez şi român. Autoritatea de lucru judecat neexistând, în principiu, decât dacă segăsesc reunite cele trei condiţii de identitate cumulate:

1. identitatea de obiect;2. identitatea de cauză;

FAutoritatea delucru judecat

86

3. identitatea de persoane.Această regulă a relativităţii lucrului judecat a rămas şi astăzi ca o regulă

generală şi fundamentală, deşi unii autori au căutat să inverseze datele problemei şi săreclame autoritatea ca absolută - erga omnes ca fiind caracterul fundamental şigeneral al autorităţii lucrului judecat, relativitatea constituind excepţia. Cazuri în careautoritatea de lucru judecat poate fi interpretată ca având un efect absolut

Dacă regula autorităţii relative a lucrului judecat în materie de deciziijudecătoreşti constituie o regulă generală şi fundamentală, aceasta nu înseamnă însăcă ea nu poate suferi excepţii, excepţii care se referă la cazurile de jurisdicţieobiectivă. Sunt cazuri în care instanţa de contencios este chemată a rezolva prindecizia sa o chestiune de drept obiectiv, abstracţie făcând drepturile şi situaţiilejuridice subiective ale părţilor în proces de a constata, cu alte cuvinte cu forţa deadevăr legal, care este starea de legalitate şi dacă această stare de legalitate a fostvătămată sau nu de un act sau de o operaţiune materială şi în caz afirmativ de a trageconsecinţele din această constatare. În dreptul nostru, conform Legii 554/2004,contenciosul poate să fie limitat la un contencios de anulare atunci când parteavătămată nu cere judecătorului să-i recunoască vreun drept subiectiv, să obligeautoritatea publică la plata de daune, din diferite motive ilegale, ci se mulţumeştenumai să ceară anularea actului ilegal. În acest caz, dacă judecătorul pronunţăanularea actului respectiv şi în hotărârea pe care o dă, nu pronunţă decât o decizie deanulare, hotărârile date pot avea autoritatea de lucru judecat, chiar erga omnes.Această situaţie poate fi întâlnită mai ales în domeniul actelor normative emise deautoritatea publică. În cazul contenciosului obiectiv, efectele hotărârilor prezentatepot fi erga omnes aşa încât cele prezentate de doctrină şi jurisprudenţa anterioareLegii nr.554/2004 au fost omologate de această lege care permite şi astfel de efecte.Cum aspectele referitoare la hotărâre, căi de atac şi procedura în faţa instanţei derecurs le vom analiza din punct de vedere teoretic în continuare, mai dorim, la acestcapitol, să facem câteva referiri asupra contenciosului de plină jurisdicţie manifestatprin prisma procedurii la instanţa de fond. Dacă persoana vătămată într-un drept sauinteres legitim a solicitat în faţa instanţei de contencios, prin cererea sa, numaianularea actului administrativ fără a cere în acelaşi timp, prin aceeaşi acţiune, şidespăgubiri pentru că întinderea pagubei nu-i era cunoscută la data judecăţii acţiuniide anulare, reclamantul va avea dreptul la o acţiune separată? Considerăm cărăspunsul nu poate fi decât afirmativ, în acest caz termenul de prescripţie pentrucererea în despăgubire curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoascăîntinderea pagubei, dar nu mai mult de 1 an (art.19 alin.2). În legătură cu aceastăprevedere legală se pune problema instanţei competente de a soluţiona acţiuneaseparată pentru despăgubiri. Va fi competentă în acest caz, instanţa de contenciosadministrativ sau instanţa de drept comun? Considerăm că, fiind vorba de o latură aacţiunii în contencios administrativ - repararea pagubelor cauzate -, aceste acţiuni,chiar separate, sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ, de acelaşigrad, care vor judeca litigiul conform aceleiaşi proceduri de judecată ca şi în cazuljudecării numai a cererii de anulare a actului administrativ. Această polemicăstârnită la vremea respectivă de Legea nr.29/1990, a fost stinsă prin certitu

87

Ce efecte produc hotararile in contencios? Vezi pag.84-86

UNITATATEA DE INVATARE 13.Căile de atac în contenciosul administrativ

Procedura contenciosului administrativ cunoaşte şi ea căi de atac împotrivasentinţelor pronunţate, în primă instanţă de tribunalele judeţene şi al municipiuluiBucureşti şi de curţile de apel.

13.1. RecursulCăile de atac împotriva sentinţelor pronunţate în primă instanţă de instanţele

de contencios administrativ sunt recursurile. în acest sens, art.20 din Legea nr. 554/2004 prevede că „hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recursîn termen de 15 zile de la comunicare". În temeiul acestui articol şi potrivitprevederilor art.3 pct.2 din Codul de procedură civilă, curţile de apel judecărecursurile declarate împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele judeţene şi almunicipiului Bucureşti în materie de contencios administrativ, iar potrivitprevederilor art.4 pct.l din acelaşi cod, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecărecursurile declarate împotriva sentinţelor curţilor de apel, pronunţate în litigiile decontencios administrativ.

Cererea de recurs, după cum prevede art.302 din C. proc. civ., se depune lainstanţa a cărei hotărâre se atacă, sub pedeapsa nulităţii, instanţa care o înainteazăîmpreună cu dosarul cauzei instanţei de recurs competente - respectiv curţii de apelsau înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, după caz. Termenul de recurs, este potrivitart.301 din C. proc. civ., de 15 zile de la comunicarea hotărârii, dacă legea nu dispunealtfel, or, Legea nr.554/2004 dispune expres şi termen de 15 zile de la pronunţare, oride la comunicare. Varianta alternativă introdusă de art.20 din Legea nr.554/2004 atermenului de recurs de 15 zile de la pronunţare ori comunicare s-a impus dinurmătoarele motive: dacă revedem Legea nr.554/2004, la art.4, atunci când se judecăde către instanţele de contencios administrativ excepţiile de nelegalitate ridicate înfaţa altor instanţe de judecată, am văzut că aceasta suspendă litigiul, trimite cauzainstanţelor de contencios care, printr-o procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cucitarea părţilor se pronunţă asupra acestor excepţii. Se reţine din acel text că „soluţiainstanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 deore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judeca în 3 zile de la înregistrare, cucitarea părţilor, prin publicitate" [art.4(3) din Legea nr.554/2004]. Potrivit art.303 dinC. proc. civ., recursul se va motiva prin însăşi cererea de recurs sau înăuntrultermenului de recurs, după cum prevede art.306, recursul este nul cu excepţiacazurilor prevăzute în alin.2 al aceluiaşi articol (motivele de ordine publică pot fi

FCăi de atac în

contenciosadministrativ

FRecursul

88

invocate şi din oficiu de instanţa de recurs, care însă este obligată să le pună îndezbaterea părţilor).

Cu privire la efectele recursului judecat de instanţele de recurs, în alin.4 alart.312 din C. proc. civ. se prevede că, în caz de casare, vor judeca pricina pe fondfapt ce constituie, de altfel, şi regula inserată de dispoziţiile art.20 alin.3 din Legeanr.554/2004 care reglementează expres această regulă prin sintagma „casând sentinţa,va judeca litigiul în fond", dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. În alin. 5 al art.312 din C. proc. civ. se precizează însă că, în cazul în care instanţa, a cărei hotărâreeste recurată, a soluţionat procesul fără a intra în cercetarea fondului, ori judecata s-afăcut în lipsa părţii care nu a fost legal citată, la administrarea probelor şi ladezbaterea fondului, precum şi în situaţiile când este necesară administrarea de probenoi, altele decât cele prevăzute la art.305 (potrivit acestui articol în instanţa de recursnu se pot introduce probe noi, cu excepţia înscrisurilor), instanţa de recurs dupăcasare, trimite cauza spre rejudecare instanţei care a pronunţat hotărârea casată saualtei instanţe de acelaşi grad. In cazul casării pentru lipsa de competenţă, cauza setrimite spre rejudecare instanţei competente sau organului cu activitateajurisdicţională competent, potrivit legii. Atunci când „hotărârea primei instanţe a fostdată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială din prezenta lege,cauza se va trimite la instanţa competentă. Când hotărârea primei instanţe a fostpronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la aceastăinstanţă" [art.4(3) din Legea nr.554/2004]. Spre deosebire de fosta reglementareactuala reglementare introduce o situaţie nouă şi anume judecarea recursului însituaţii deosebite [art.21 din Legea nr.554/2004]. Astfel de situaţii deosebite sunturmătoarele: împlinirea termenului până la care îşi poate valorifica dreptul pretins; vaputea solicita preşedintelui instanţei competente să soluţioneze recursul şi stabilireatermenului de judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului" [art.21(l) dinLegea nr.554/2004]. „Cererea de fixare a unui termen de urgenţă, însoţită de dovadaînregistrării recursului la o instanţă de fond se soluţionează în termen de 24 de ore dela prezentarea acesteia preşedintelui instanţei de recurs" [alin.2]. „Soluţia de admiterea cererii se comunică, de îndată, instanţei de fond care are obligaţia redactăriihotărârii atacate, a comunicării acesteia părţilor, precum şi a expedierii dosarului,într-un termen de 5 zile" [alin.3]. „Motivaţia recursului se poate face sub sancţiuneanulităţii pentru tardivitate, în termen de doua zile de la comunicare"[alin.4].„Procedura de citare a părţilor şi comunicare a materialelor de recurs se va efectua cuprescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapidde comunicare a informaţiilor scrise: [alin.5]. Am citat întreg articolul de legedeoarece noutatea acestei reglementari procedurale este absolută, iar comentariile pecare le-am putea face la acest text ar fi de prisos.

Mai adăugăm numai, la capitolul recurs, că acesta este considerat suspensiv deexecutare [art.20(2) din Legea nr.554/2004], iar drept cale de atac, conform ultimelormodificări aduse Codului de procedură civilă, este considerat a fi o caleextraordinarăde atac, pe lângă alte căi pe care le analizăm, în continuare [a se vedea şi Titlul V. dinC. proc. civ.].

89

Ce se intelege prin recurs? Vezi pag.87-88

UNITATEA DE INVATARE 14.Alte căi extraordinare de atac

A. Contestaţia în anulare - reglementată de art.317-321 din C.proc.civ.B. Revizuirea hotărârilor - prevăzute în art.322-328 din acelaşi codC. Recursul în interesul legii - reglementat în art.329 din C. proc. civ.Astfel, contestaţia în anulare şi revizuirea hotărârii se judecă chiar de instanţa

care a pronunţat hotărârea rămasă definitivă. Recursul în interesul legii se judecănumai de către înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şifiscal, la sesizarea procurorului general sau a ministerului de justiţie, prin intermediulprocurorului general. În continuare vom analiza, pe scurt, fiecare dintre aceste căiextraordinare de atac, aplicabile litigiilor de contencios administrativ.

A. Contestaţia în anulare se poate face împotriva hotărârilor irevocabilepentru motivele prevăzute de art.317 din C. proc. civ. şi numai dacă aceste motive nuau putut fi invocate pe calea recursului. Aceste motive sunt:

1. Când procedura de chemare a părţii pentru ziua când s-a judecat, pricina nua fost îndeplinită potrivit cu cerinţele legii.

2. Când hotărârea a fost dată de judecători cu călcarea dispoziţiilor de ordinepublică privitoare la competenţă. Art.317 alin. final din C. proc. civ. stipulează: „Cutoate acestea, contestaţia poate fi primită pentru motivul mai sus arătat, în cazul încare aceste motive au fost invocate prin cerere de recurs, dar instanţa le-a respinspentru că avea nevoie de verificări de fapt sau dacă recursul a fost respins fără ca el săfi fost judecat în fond". Contestaţia în anulare se poate formula, după cum prevedeart.318 din C. proc. civ., şi împotriva hotărârilor instanţei de recurs când dezlegareaeste rezultatul unei greşeli materiale, când instanţa respinge recursul sau, admiţându-1numai în parte, a omis, din greşeală, să cerceteze vreunul din motivele de casare.Conform art.319 C. proc. civ, contestaţia se introduce la instanţa a cărei hotărâre seatacă". Contestaţia se poate face de la începerea executării şi în tot timpul ei până lasăvârşirea ultimului act de executare. împotriva hotărârii irevocabile, care nu se aducela îndeplinire pe cale de executare silită, contestaţia poate fi introdusă în termen de 15zile de la data când contestatarul a luat cunoştinţă de hotărâre, dar nu mai târziu de unan de la data când hotărârea a rămas irevocabilă. Contestaţia se judecă de urgenţă şicu precădere iar hotărârea dată este supusă aceleiaşi căi de atac ca şi hotărâreaatacată.

FContestaţia în

anulare

FCăi

extraordinarede atac

90

B. Revizuirea hotărâriiConform art.322 C. proc. civ. se poate face numai împotriva unei hotărâri

rămase definitive în instanţa de apel sau prin neapelare, precum şi a unei hotărâri datede o instanţă de recurs atunci când evocă fondul şi se poate cere în următoarelecazuri:

1. dacă dispozitivul hotărârii cuprinde dispoziţii potrivnice ce nu se pot aducela îndeplinire;

2. dacă s-a pronunţat asupra unor lucruri care nu s-au cerut sau nu s-apronunţat asupra unui lucru cerut, ori i s-a dat mai mult decât s-a cerut;

3. dacă obiectul pricinii nu se află în fiinţă;4. dacă un judecător, martor sau expert, care a luat parte la judecată, a fost

condamnat irevocabil pentru o infracţiune privitoare la pricină sau hotărârea s-a dat întemeiul unui înscris declarat fals în cursul sau în urma judecăţii sau dacă partea care ajurat a fost condamnată irevocabil pentru fals;

5. dacă, după data hotărârii, sau descoperit înscrisuri doveditoare reţinute, departea potrivnică sau care nu au putut fi înfăţişate dintr-o împrejurare mai presus devoinţa părţilor, ori dacă s-a revizuit hotărârea unei instanţe penale sau administrativepe care ea s-a întemeiat;

6. dacă statul ori persoana juridică de drept public sau de utilitate publică,dispăruţii, incapabilii sau cei puşi sub curatelă (această dispoziţie a fost abrogatăimplicit de C. Fam.) nu au fost apăraţi deloc sau au fost apăraţi cu viclenie de ceiînsărcinaţi să-i apere;

7. dacă există hotărâri definitive potrivnice date de instanţe de acelaşi gradsau de grade deosebite în una şi aceeaşi pricină, între aceleaşi persoane având aceeaşicalitate; (Aceste dispoziţii se aplică şi în cazul în care hotărârile potrivnice sunt datede instanţe de recurs. In cazul când una dintre instanţe este înalta Curte de Casaţie şiJustiţie, cererea de revizuire se va judeca de această instanţă.)

8. dacă partea a fost împiedicată să se înfăţişeze la judecată şi să înştiinţezeinstanţa despre aceasta, printr-o împrejurare mai presus de voinţa sa;

Cererea de revizuire se îndreaptă la instanţa care a dat hotărârea rămasădefinitivă şi a cărei revizuire se cere, iar termenul de revizuire este de 1 lună, cu uneleexcepţii, dintre care menţionăm cazul de revizuire de la pct.8 al art.322 în caretermenul este de 15 zile şi se socoteşte de la încetarea împiedicării.

C. Recursul în interesul legii.Este prevăzut de art.329 C.proc.civ. şi poate fi promovat numai de procurorul

general al parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie din oficiu sau lacererea Ministerului Justiţiei, prin intermediul procurorului general şi se intenteazănumai pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii pe întreg teritoriulţării. Ca atare, procurorul general are dreptul să ceară înaltei Curţi de Casaţie şiJustiţie să se pronunţe asupra chestiunilor de drept care au primit o soluţionarediferită din partea instanţelor judecătoreşti. Deciziile prin care se soluţioneazăsesizările se pronunţă de secţiile unite şi se aduc la cunoştinţă instanţelor deMinisterul Justiţiei. Soluţiile se pot pronunţa numai în interesul legii (aşa cum este şidenumirea căii extraordinare de atac), nu au efect asupra hotărârilor judecătoreştiexaminate, deci nu au efect extern şi nici cu privire la situaţia părţilor din aceleprocese judecate deja. Dezlegarea dată însă problemelor de drept judecate este numai„ex nune" şi pentru a unifica practica eterogenă a instanţelor de judecată, deci şi ainstanţelor de contencios. Impropriu spus, aceste decizii date au tăria unei

FRevizuireahotărârii

FRecursul în

interesul legii

91

reglementări legale, ele fiind „obligatorii" pentru toate instanţele atunci când seîntâlnesc în perimetrul unor speţe eterogene, soluţionate diferit de instanţe, dar cusoluţia unificată prin decizia pronunţată în urma recursului în interesul legii.

Ce se intelege prin revizuirea hotararirilor?Vezi pag.89

UNITATAE DE INVATARE 15.Executarea hotărârilor de contencios administrativ

Executarea hotărârilor judecătoreşti obţinute de petent împotriva autorităţilorpublice, atunci când aceasta refuză să le execute de bunăvoie, constituie una din celemai dificile probleme juridice. Greutatea constă în faptul că, bunurile aparţinânddomeniului public sunt insesizabile şi inalienabile, execuţia efectivă a hotărârilorjudecătoreşti implică concursul forţei publice, alăturat executorului judecătoresc. Or,forţa publică este la dispoziţia Guvernului şi a autorităţilor publice, în general, carepot refuza concursul acestei forţe, mai ales când este vorba să fie aplicată împotrivaautorităţilor publice înseşi. Acest refuz poate să fie uneori arbitrar, dar alteori poate sărezide într-un conflict de obligaţiuni legale, ce incumbă autorităţii publiceconfruntarea cu o soluţie dificilă, deoarece se sprijină pe date de o natură diferită.Într-adevăr, autoritatea publică are obligaţia juridică de a executa o decizie a justiţiei,investită cu autoritate de lucru judecat. Dar tot autoritatea publică mai are şi datoria şiobligaţia de natură politică de a veghea la menţinerea ordinii sociale şi la funcţionareacontinuă şi neîntreruptă a serviciilor publice.

Or, între obligaţia juridică de a executa o hotărâre şi necesitatea politică amenţinerii ordinei sociale, se poate ivi uneori un conflict, care tocmai fiindcă apareîntre elemente şi date de o natură diferită nu poate primi dinainte o soluţie absolută.În orice caz, legiuitorul român, în diverse rânduri, s-a arătat preocupat de intenţia de aasigura executarea hotărârilor judecătoreşti date, cel puţin în materia contenciosuluiadministrativ, înscriind în legile respective anumite măsuri speciale destinate a creamijloace de constrângere a autorităţii publice să execute asemenea decizii. În acestsens s-a recurs la instituirea daunelor cominatorii. Această instituire a fost pentruprima oară prevăzută la art.63 al Legii Curţii de Casaţie din 1912 şi ea răspundea, încadrul acestei legi, unei nevoi speciale. într-adevăr, în conformitate cu acest articol,

FRevizuireahotărârii

92

Curtea de Casaţie, admiţând recursul în contra unui act administrativ de autoritate nuanulează acest act „ci arată numai că acest act este ilegal pentru recurent şi invităautoritatea administrativă să satisfacă cererea, să desfiinţeze, sau să modifice actul".Dar pentru ca această invitaţie să nu rămână ceva iluzoriu, legiuitorul din 1912asimţit nevoia să introducă posibilitatea de a se obliga administraţia la plata unei sumede bani cu titlu de daune pentru fiecare zi de întârziere de la expirarea unui termen de30 de zile de la data comunicării sentinţei, în cazul când administraţia nu i-a daturmare. Legea din 1925 a contenciosului administrativ dă puteri mult mai mariinstanţei de contencios între care şi pe acelea de a anula, ea însăşi, actul ilegal, nunumai de a invita administraţia să-1 anuleze. Legiuitorul din 1925 a socotit, totuşi,util a menţine şi instituţia daunelor cominatorii, pentru a se putea asigura posibilitateaunei sancţiuni mai energice şi a obligării autorităţii publice de a respecta hotărârile decontencios administrativ. în acest scop reproduce, cu mici modificări, textul art.69 allegii din 1912, care devine astfel art.7 din legea contenciosului din 1925 şi care redachiar şi termenii vechii legi de „obligare a autorităţii administrative să satisfacă, sădesfiinţeze sau să modifice actul" deşi înfiinţarea sau anularea actului putea fipronunţată chiar de instanţa de contencios în conformitate cu art.6 al legii. Legeanr.29/1990, cu modificările ulterioare, păstrează regula daunelor cominatorii instituieîn 1912 dar care au fost suspendate pe întreaga perioadă socialistă a societăţiiromâneşti, astfel încât acest act normativ revine la o tradiţie juridică, în materiacontenciosului administrativ. Ca şi Legea din 1925, Legea nr.29/1990 dă posibilitateainstanţei să anuleze actul ilegal. În accepţiunea legii nr.29/1990 această revenire,precum şi modalitatea executării hotărârilor, este stipulată de art.16 după cumurmează: „Dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea administrativă este obligată săînlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţăsau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut încuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la datarămânerii definitive a hotărârii". În cazul în care termenul nu este respectat, se vaaplica conducătorului autorităţi administrative sancţiunea prevăzută în art.10, alin.3iar reclamantului i se va putea acorda daune pentru întârziere.

Tribunalul hotărăşte în camera de consiliu, de urgenţă, la cerereareclamantului cu citarea părţilor, fără plata vreunei taxe de timbru hotărârea fiinddefinitivă şi executorie.

Conducătorul unităţii administrative se poate îndrepta cu acţiune împotrivacelor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun. Legea nr. 554/2004păstrează logica instituită anterior de reglementările susmenţionate, agravând chiar,aşa cum vom vedea, statutul autorităţii publice aflate în culpă. Astfel, art.22 facevorbire despre titlul executoriu care este o hotărâre judecătorească „definitivă şiirevocabilă prin care s-au admis acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor prezenteilegi". Conform Codului de procedură civilă - incident în materia contenciosuluiadministrativ - hotărârile instanţelor de contencios administrativ devin „definitive şiirevocabile" în două moduri:

a. Prin nerecurare - aceasta presupune fie pierderea termenului de depunerea recursului, fie intenţia de a nu mai apela la această cale de atac, de bună voie, decătre partea aflată în litigiu. A recurge sau nu la recurs ţine de principiuldisponibilităţii acţiunii civile, incident şi în contenciosul subiectiv român, de care ammai făcut vorbire. în schimb, în unele situaţii, expres prevăzute ale contenciosuluiobiectiv, renunţarea la recurs este imposibil de exercitat datorită obiectuluirespectivului litigiu (excesul de putere cenzurat de Ministerul Public).

FPrin

nerecurare

93

b. Prin soluţionarea recursului (casare cu trimitere sau casare cu reţinere).În ambele situaţii, hotărârea judecătorească respectivă va fi investită cu formula„definitivă şi irevocabilă", iar o astfel de hotărâre devine, în conformitate cu art.22din Legea nr.554/2004, „titlu executoriu". Din punctul de vedere al noţiunilorvehiculate observăm că, după 1990, termenii folosiţi de legiuitor au fost diferiţi.Astfel, în formularea iniţială a Legii nr.29/1990 se folosea expresia „hotărâridefinitive şi executorii" sintagmă modificată de Legea nr.59/1993 cu expresia „hotărâri irevocabile", pentru ca în prezent aceasta să fie „definitivă şi irevocabilă".Noutatea absolută, avută în vedere de Legea nr.554/2004, o constituie formulareaintrodusă de art.23 - „obligaţia publicării". „Hotărârile judecătoreşti definitive şiirevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt generalobligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial alRomâniei, Partea I sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori almunicipiului Bucureşti, la cererea instanţei de executare ori a reclamantului, fiindscutite de plata taxelor de publicitate". La o analiză anterioară am făcut vorbire despreefectul hotărârilor în contenciosul administrativ şi acolo am precizat că efectul acestoreste fie „inter partes" fie „erga omnes", funcţie de obiectul litigiului în contenciosadministrativ. Distincţia este cu atât mai clară cu cât, actualmente, avem atât situaţiide contencios subiectiv cât şi situaţii de contencios obiectiv. Din practica fostei Leginr.29/1990 ne-am confruntat cu situaţii inadmisibile pentru un stat de drept, avem învedere aici recursul în anulare (inexistent în momentul de faţă). O situaţie inedită afost când Guvernul României printr-o hotărâre în 1994 trecea sediile consiliilorjudeţene în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Administraţieişi folosinţa prefecturilor. Această hotărâre a fost atacată de aproape toate consiliilejudeţene din ţară, unele obţinând anularea hotărârii de Guvern - pentru judeţelerespective - altora respingându-li-se această anulare (funcţie de curţile de apel din ţarăşi funcţie de completul de judecată al recursului din cadrul Curţii Supreme deJustiţie). Aşa ceva era inadmisibil într-un stat de drept, unitar, iar situaţia, cum ammai spus, nu a fost corectată printr-un recurs în interesul legii, cu toate că s-au făcutdemersuri explicite din partea consiliilor judeţene perdante. Anomalia a fost corectatăde stipularea art.23 din Legea nr.554/2004 care introduce o regulă logică şi ridică ohotărâre judecătorească, definitivă şi irevocabilă, prin care s-au anulat acte sauhotărâri cu caracter normativ, la rangul de lege, adică general obligatorii, fapt ce şijustifică publicarea ei, prin aducerea la cunoştinţa publică. Din formularea textuluirezultă, per a contrario, că hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin cares-au anulat acte administrative cu caracter individual jurisdictional sau contracteadministrative - nu sunt general obligatorii având efect numai inter partes şi ca atarenu se publică, ci se comunică numai părţilor interesate în litigiu. În concluzie, avemaici o dovadă a forţei pe care jurisprudenţa şi doctrina o pot avea asupra legiuitoruluiîn corectarea cadrului legislativ şi în corectarea situaţiilor ilogice. Considerăm cătextul art.23 din Legea nr.554/2004 putea fi îmbunătăţit cu o precizare a cazului cândar fi fost obligată instanţa din oficiu, să publice respectiva hotărâre definitivă şiirevocabilă şi când această obligaţie i-ar fi revenit reclamantului. Hotărârea oricum„se publică" - iar verbul la imperativ subliniază acest aspect, în schimb norma dedrept nu specifică competenţa exclusivă a instanţei sau a reclamantului. Rigoarea deredactare a normelor de drept, în special a normelor imperative exclude exprimarea„ori" iar verbul este folosit numai la imperativ. Fiind o normă precisă nu suferădiscuţii pe când exprimarea „ori" este apanajul normelor permisive, nicidecum a celorimperative (onerative sau prohibitive). „Dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea

F Prin

soluţionarearecursului

94

publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, săelaboreze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, executarea hotărâriidefinitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsaunui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile ahotărârii" (art.24 alin. 1 din Legea 554/2004). Obligaţia de „a face" prevăzută expresde norma juridică în sarcina autorităţii publice, are fie un termen scadent, fixat decătre instanţa de contencios administrativ în cuprinsul acesteia, fie se aplica untermen scadent, legal, de 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.Despre natura juridică a acestui termen consideram că, în absenţa unei precizăriexprese sau a lipsei unor exprimări imediate făcute de către legiuitor, acest termeneste de prescripţie, deoarece regula în dreptul procesual civil este existenţa termenelorde prescripţie, pe când alte categorii de termene, de recomandare, de decădere, rezultăde regulă, din textele legale respective, în mod expres (vezi natura juridică atermenului de 1 an - calificat expres ca fiind termen de decădere de către legiuitor).Ce se întâmplă în cazul obligaţiei „de a nu face" pe care instanţa de contencios opoate impune autorităţii publice? (ex. obligarea acesteia de a nu demola un imobil). Înopinia noastră, chiar dacă litera legii nu ne oferă acest răspuns direct, aceasta rezultăimplicit din spiritul legii, mai precis a normei de drept stipulată anterior. Legiuitorul adat putere instanţei să cenzureze toată gama abuzivă a autorităţilor publice, prinurmare sub incidenţa legii intră şi obligaţia de a nu face, iar termenul general de 30 dezile este incident, în opinia noastră şi în aceste situaţii.

Cum ramane definitiva o hotarire in contencios? Vezi pp.92

15.1. Procedura obţinerii daunelor cominatorii .Spre deosebire de Legea din1925, Legea nr.29/1990 nu prevedea o astfel de procedură prefigurând însă câtevaelemente procedurale în art.16 susmenţionat. Actualmente procedura este clară şicompletă având ca temei art.24 aiin.2 şi art.25 din Legea 554/2004. Considerăm căpetentul, care a obţinut câştig de cauză în contencios printr-o sentinţă definitivătrebuie să comunice decizia autorităţii publice respective, în varianta în careautoritatea nu s-a conformat deciziei în termenul de 30 de zile de la data rămâneriidefinitive a hotărârii. Această comunicare se face conducătorului (unităţii) autorităţiipublice respective şi considerăm că ea constituie o notificare, funcţie de care, dacănici în acest caz nu se dă nici o urmare deciziei instanţei, petentul se va adresainstanţei pe raza căreia domiciliază printr-o simplă cerere, fără plata vreunei taxe detimbru, instanţă care va cita părţile, de urgenţă, în camera de consiliu şi va obligaautoritatea publică, mai precis pe conducătorul acesteia, să plătească reclamantuluidaune, mai precis o amendă de minimum 20% din salariul brut pe economie, pefiecare zi de întârziere cu începere de la epuizarea celor 30 de zile de la data

FObţinereadaunelor

cominatorii

95

rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii. Hotărârea pronunţată în acest contexteste definitivă, irevocabilă şi executorie.

Prin urmare şi în acest caz avem derogări esenţiale de la dreptul comun,motivate de protejarea interesului petentului, în vederea echilibrării balanţei înfavoarea acestuia în comparaţie cu autoritatea publică aflată în culpă.

Daune cominatorii se pot solicita şi în condiţiile stabilite de art.18 alin.5 dinLegea 554/2004 - aspect nou introdus de această lege. Redactarea fostului art.16 dinLegea nr.29/1990 ridică însă câteva probleme de drept:

A. Dacă împotriva hotărârii pronunţate de instanţă pentru obligarea şefuluiautorităţii publice incriminate se mai poate face recurs, sau nu? Răspunsul eracategoric nu, deoarece din redactarea textului rezulta expres sintagma „definitivă şiexecutorie". De altfel şi jurisprudenţa noastră s-a pronunţat în acest sens (a se vedeaDec.283/22.06.1992 a CSJ-SCA).

B. Ce instanţă este abilitată să se pronunţe în faza executării unei hotărâri pecontencios în obligarea autorităţii publice la daune cominatorii? Din text rezultăexpres că „tribunalul...", însă această formulare s-a considerat că era nefericit folositădeoarece prin Legea nr.59/1993 s-a modificat expres Legea nr.29/1990 introducându-se ca instanţă de fond şi curtea de apel. Or, în acest context poate o instanţă inferioarăîn grad (ex. tribunalul) să oblige autoritatea publică la daune cominatorii în contextulîn care hotărârea de contencios a fost pronunţată de o instanţă superioară în grad?Opinia noastră a fost că aşa ceva nu este posibil şi că „de lege ferenda" termenul de„tribunal" ar fi trebui înlocuit cu „instanţa competentă" pentru a alinia Legeanr.29/1990 la modificările legii 59/1993. În sprijinul acestei opinii invocămjurisprudenţa (Dec. CAS III 310/1934 -Pand. Săpt. 1934, pg. 183) care statua căcererea de daune cominatorii trebuia introdusă la instanţa care a judecat litigiul şi acărei hotărâre se execută; dacă este o decizie a Curţii de Apel, rămasă definitivă prinnerecurare sau respingere a recursului, atunci cererea trebuie adresată la Curtea deApel respectivă.

C. În ce priveşte comunicarea hotărârii în urma stabilirii daunelor cominatoriide asemenea, art.16 nu face nici un fel de referire. Conform Cod. de proc. civ.hotărârile definitive nu se comunică, părţile interesate urmând a afla soluţia.Consideram că, în acest caz, s-ar impune o derogare de la dreptul comun deurmătoarea manieră:

a. Ar trebui să se facă autorităţii obligate o comunicare specială pentru a nu setergiversa, în continuare, aplicarea hotărârii de contencios şi daunele cominatorii.Autoritatea publică s-ar putea prevala, sine die, de necunoaşterea hotărârii definitiveşi executării în faţa petentului nemulţumit, paralizând scopul normal de legiuitor.

Acest lucru a fost posibil în perioada interbelică atunci când înalta Curte deCasaţie a fixat o jurisprudenţa specială în acest sens. Este adevărat că Legeanr.29/1990, spre deosebire de Legea din 1925, stipulează că aceste hotărâri suntdefinitive şi executorii pe când fosta lege prevedea posibilităţile recurării acesteicategorii de hotărâri.

Chiar şi în acest context, opinia noastră nu este lipsită de sens fiind pelungimea de undă a spiritului Legii nr.29/1990.

b. Comunicarea ar trebui făcută personal şefului autorităţii publice respective,iar nu autorităţii publice în general. Această opinie era susţinută implicit de alin.2 alart.16 din Legea 29/1990, unde se face vorbire de „conducătorul autorităţiiadministrative".

96

15.2. Importanţa instituirii daunelor cominatoriiLegiuitorul a înfiinţat calea daunelor cominatorii în lipsa unei posibilităţi

directe şi silite, de a asigura executarea hotărârilor judecătoreşti împotrivaautorităţilor publice. Dar din moment ce pentru o categorie de decizii a înfiinţat o calespecială şi oarecum directă şi generală, cum era aceea prevăzută în art.13 din Legea29/1990 prin care autoritatea publică era obligată la plata unei sume de bani cu titlude daune, în baza unei decizii judecătoreşti, care constituie ca atare un titlu executoriuconform art.13 (ex. poprire pe salariul funcţionarului vinovat) putea fi obligată laplata daunei respective, creditorul putând proceda la o urmărire a veniturilordebitorului, consideram că devine inutil să se mai recurgă şi la aplicarea art.16 dinlegea 29/1990. Această opinie se baza pe dispoziţiile alin. l din art.16 deoarece seavea în vedere numai „obligarea la înlocuirea sau modificarea actului administrativprin hotărârea pronunţată, nu şi la plata daunelor care nu au alt temei de drept,respectiv art.13". De altfel, întreaga jurisprudenţa interbelică a restrâns sfera deaplicare a art.7 numai la acele hotărâri, prin care autoritatea publică a fostcondamnată să facă ceva excluzând deciziile prin care administraţia a fostcondamnată la plata unei sume de bani. Or, fosta reglementare a art.7 din Legea din1925 era o frază identică cu reglementarea art.16 din Legea 29/1990. În momentul defaţă nu mai există nici un fel de dubiu, deoarece se aplică regula dată de competenţamaterială şi teritorială, analizată anterior. Aceasta din punctul de vedere al instanţeicompetente să aplice daunele cominatorii, sau care este investită să cenzureze refuzulautorităţii de a executa o hotărâre definitivă şi irevocabilă. Ce aduce nou această Legenr.554/2004 este înăsprirea regimului juridic al sancţiunilor aplicate autorităţiipublice aflate în culpă. Această înăsprire rezultă nu numai din cuantumurile dauneicominatorii, care sunt determinante, dar şi din calificarea refuzului executării uneiastfel de hotărâri ca fiind infracţiune, ce intră în joc după aplicarea amenzii şi care areîn vedere atât privarea de libertate (închisoare) de la 6 luni la 3 ani, cât şi amendapenală alternând de la 25.000.000 de lei la 100.000.000 de lei. În ceea ce priveşte„disputa" privind posibilitatea promovării unui recurs împotriva unei astfel dehotărâri, art.23 în alin.3 prevede că „hotărârea pronunţată de instanţa de executarepoate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare". Prin urmare răspunsuleste de data aceasta afirmativ. învingătoare în respectiva dispută a fost jurisprudenţacreată în baza fostei reglementări a Legii 29/1990 (a se vedea Decizianr.283/22.06.1992 a CSJ-SCA). Termenul de 5 zile este, în opinia noastră, tot untermen de prescripţie, bazându-ne pe aceleaşi argumente prezentate anterior.

15.3. Domeniul de aplicare a art.24 şi 25 din Legea nr.554/2004Evident că acest articol determină competenţa instanţelor de contencios

administrativ şi se referă numai la executarea hotărârilor obţinute în conformitate cuaceastă lege. Dar, după cum s-a văzut, o parte importantă dintre litigiile dintreautorităţile publice şi petenţi sunt judecate de anumite comisii (ex. în domeniulpensiilor) sau, cum este încă în materie de acte de gestiune, de instanţele de dreptcomun. Problema este de a se şti dacă este posibil a se extinde aplicarea art.24 şi 25 şila deciziile altor instanţe care exercită o competenţă în această materie. Interesul estecovârşitor, deoarece procedura de constrângere prevăzută de art.24 şi 25 a Legiinr.554/2004 este mult mai expeditivă şi mai eficace decât mijloacele de constrângerepuse la îndemână de dreptul comun, faţă de autorităţile publice, care sunt aproapeinexistente. În perioada interbelică părţile interesate au continuat să extindă aplicareaacestei posibilităţi recurgând la următoarea procedură. Au considerat refuzul

F Instituirea

daunelorcominatorii

F Domeniul de

aplicare a art.24 şi 25 dinLegea nr.554/2004

97

autorităţilor publice de a executa o asemenea decizie ca fiind rea voinţă de a rezolvacererea privitoare la un drept, prevăzut de * art. l din legea contenciosului din 1925 şi,în consecinţă, au intentat o acţiune la instanţele de contencios pentru a obligaadministraţia să satisfacă cererea. Iar dacă nici după aceasta autorităţile respective nudădeau urmare deciziei instanţei de contencios, prin care erau invitaţi să executedecizia instanţei respective, atunci părţile cereau aplicarea art.7 (echivalentulactualului art.24 şi 25) deoarece, de astă dată, era vorba de refuzul de executare a uneidecizii date pe baza art. l din Legea din 1925 şi art.4 al aceleiaşi legi. Curtea deCasaţie a respins însă această practică interbelică deoarece atât cadrul constituţionalcât şi al legilor de contencios administrativ este similar.

15.4. Executarea hotărârilor privind obligarea autorităţii publice la daunemateriale şi morale. Dacă în ce priveşte dispoziţiile art.24 şi 25 din Legea 554/2004am văzut aspectele pe care acestea le ridică, să analizăm obligarea autorităţii publicela daune materiale şi morale. Ţinând cont de dispoziţiile art.28 din Legea 554/2004,de această dată, dispoziţiile Codului de procedură civilă, deci dreptul comun, îşigăsesc pe deplin aplicabilitatea în acest domeniu, astfel încât reglementările cuprinseîn cartea a V-a, intitulată „Despre executarea silită" sunt pertinente în materieurmărindu-se regulile de procedură a executării silite prevăzute în această parte aCodului de procedură civilă. Considerăm însă că s-ar impune o reglementare specialăîn acest domeniu deoarece autorităţile publice deţin bunuri atât în domeniul public câtşi în domeniul privat. Ori, bunurile din domeniul public sunt insesizabile iar celeaflate în domeniul privat, ce pot fi mobile şi imobile, au un regim juridic special,astfel încât nu vedem cum s-ar putea aplica Codul de procedură civilă, pe deplin, înaceastă situaţie. De aceea, propunem, de lege ferenda, o reglementare specială care sălegifereze executarea silită asupra bunurilor autorităţilor publice. Şi în perioadainterbelică, acest lucru a constituit o adevărată problemă atât pentru legiuitor cât şipentru jurisprudenţă şi doctrină. În perioada interbelică se urmăreau veniturileautorităţilor publice, cele realizate prin poprire sau conform Codului de procedurăcivilă. Veniturile care puteau fi urmărite pe această cale puteau fi de orice fel(domeniale, comerciale etc.) cu excepţia celor care rezultau din impozite, deoareceimpozitele erau supuse unui regim juridic diferit. Această posibilitate era însă atât defrecventă încât la un moment dat veniturile acestor entităţi erau aproape în întregimepoprite de creditori. În loc să fie reglementată anomalia, legiuitorul interbelic a totmodificat art.13 din Legea din 1925 până ajungea la suprimarea lui. Să sperăm căactualul legiuitor va învăţa din experienţa interbelică şi va găsi soluţia ideală! Înmonografia din 1992, prof. Tudor Drăganu a analizat principalele piedici care se potivi în executarea unei hotărâri obţinute de particulari împotriva organeloradministrative. Astfel, folosirea de către particulari a constrângerii statului pentruexecutarea silită asupra patrimoniului organelor administraţiei este limitată deanumite principii, insesizabilitatea domeniului public al statului şi al unităţiloradministrativ teritoriale şi efectuarea plăţilor numai dacă acestea sunt înscrise înbuget, la capitolul cheltuieli. În privinţa celui de-al doilea caz, prof. T. Drăganuconsidera că organul administrativ, obligat la plată, poate refuza aceasta dacăprevederea bugetară, care să-i permită efectuarea ei nu există, iar petentul trebuie săinsiste pentru înscrierea sumei în bugetul anului viitor. Considerăm soluţia preadrastică pentru petenţi, care nu pot influenţa administraţia să facă acest lucru.Concluzionând cu privire la executarea creanţelor constând în despăgubiri datorate destat sau unităţile administrativ-teritoriale pentru prejudiciile cauzate prin acte

FExecutareahotărârilor

privindobligarea

autorităţilorpublice la daune

morale şimateriale

98

administrative ilegale sau prin refuzul de a le emite, soluţia este întotdeaunaexecutarea silită asupra mijloacelor băneşti ale persoanei juridice, însă şi acest aspecteste greu de realizat în practică, fiind vorba de o executare silită a unui organ de stat,de către un alt organ de stat. Chiar dacă, în prezent, se mai ridică astfel de problemeprin recuperarea pagubelor din partea unei autorităţi publice în baza unui titluexecutoriu, legiuitorul a prevăzut posibilitatea acţiunii în regres „împotriva celorvinovaţi, de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun" (art.26 din Legeanr.554/2004). Această acţiune se poate intenta de conducătorul autorităţii publice,obligat printr-un astfel de titlu executoriu, variantă legală instituită de legiuitor,pentru a evita, pe de o parte, paguba autorităţilor publice, iar pe de altă parte de asancţiona atitudinea abuzivă a funcţionarului public găsit vinovat.

Ce sunt daunele cominatorii?Vezi pag.92-94

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

1. IORGOVAN, Antonie , Noua lege a contenciosului administrativ -geneză şi explicatii, Editura “Roata”, Bucureşti, 2004.

2 IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005.

3. IVANOFF, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conform Legiinr. 554/2004, Editura „Bibliotheca”, Târgovişte.,2007

4. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală –, ediţia a III-a,Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006.

5. PRISACARU, V., Tratat de drept administrativ român. Parteagenerală, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura „LUMINA LEX”, Bucureşti,2002.

99

MODULUL 7

RĂSPUNDEREA ÎN CONTENCIOSULADMINISTRATIV

1. Cuprins2. Obiectiv general3. Obiective operaţionale4. Timpul necesar studiului capitolului5. Dezvoltarea temei6. Bibliografie selectivă

Cuprins

U.I. 16. Răspunderea autorităţii.Răspunderea funcţionarilor publici.

= 3 ore

� Obiectiv general:� - cunoaşterea răspunderii ce intervine în cadrul instituţiei

contenciosul administrativ român

� Obiective operaţionale:� - cunoaşterea răspunderii autorităţii publice;� - cunoaşterea răspunderii funcţionarilor publici.

100

UNITATEA DE INVATARE 16.Răspunderea în contenciosul administrativ

Răspunderea în contenciosul administrativ trebuie analizată sub douăforme şi anume:

16.1. Răspunderea autorităţii;

16.2. Răspunderea funcţionarilor publici.

În ambele cazuri este vorba despre răspunderea autorităţii publice pentru pagubecauzate persoanelor fizice şi juridice vătămate în drepturile lor recunoscute de legesau în interesele lor legitime, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzulnejustificat al unei autorităţi publice de a le rezolva cererile referitoare la un dreptrecunoscut de lege sau la un interes legitim, în cazul contenciosului subiectiv.

16.1. Răspunderea autorităţilor publice se va angaja, în principal, prin platadespăgubirilor stabilite de instanţa de contencios, fie cu prilejul soluţionării acţiunii încare cel vătămat a cerut anularea actului administrativ sau obligarea autorităţiloradministrative la emiterea unui act administrativ, ori la eliberarea unui certificat, aunei adeverinţe sau orice alt înscris pentru a suplini consimţământul unei părţi cândinteresul public o cere, fie cu prilejul soluţionării unei acţiuni separate care are caobiect numai plata de despăgubiri. Această acţiune a fost introdusă ulterior pentru că,la data introducerii acţiunii în anulare a actului sau la obligarea emiterii unui astfel deact, întinderea pagubei nu era cunoscută. Şi într-un caz şi în celălalt, autoritateaadministrativă va fi obligată la plata de despăgubiri pentru repararea pagubeimateriale şi morale, cauzate celor vătămaţi în drepturile lor recunoscute de lege,printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţiadministrative de a le rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege.

16.2. Răspunderea funcţionarilor publici din autorităţile publice, acţionatepotrivit legii în faţa instanţelor de contencios administrativ trebuie analizată sub douaaspecte şi anume: a. Primul aspect îl constituie răspunderea funcţionarilor publici pentru pagubelecauzate celor vătămaţi în drepturile lor recunoscute de lege, sau în interesele lorlegale, prin emiterea unui act administrativ ilegal, ori prin refuzul nejustificat de a lerezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege în cazul contenciosuluisubiectiv, cât şi răspunderea funcţionarului ierarhic superior al primului. Aceastăsituaţie este reglementată expres de art.l6(2) din Legea nr.554/2004 când împotrivafuncţionarului public, găsit vinovat, se pot cere daune egale cu paguba suferită depetent în solidar cu autoritatea publică în care acesta funcţionează [art.l6(l) din Legeanr.554/2004]. Funcţionarul aflat în culpă poate chema în garanţie pe superiorul săuierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate este supusăverificării instanţei de judecată. în caz de admitere a acţiunii, răspunderea pentruprejudiciile cauzate va reveni funcţionarului public ierarhic superior celui care aelaborat actul ilegal şi care a dat ordin scris să semneze actul respectiv. b. În al doilea caz, răspunderea funcţionarilor publici mai poate fi angajată şipentru nerespectarea dispoziţiilor cuprinse în hotărârea instanţei de contenciosadministrativ prin care autoritatea publică este obligată să înlocuiască sau să modificeactul administrativ, să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, oadeverinţă sau orice alt înscris în termenul prevăzut în hotărâre, sau în cel mult 30 de

FRăspunderea

autorităţii

FRăspundereafuncţionarilor

publici

101

zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, dacă în hotărâre nu este prevăzut unastfel de termen. Conform legii, conducătorul autorităţii publice se poate îndrepta cuacţiune împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii potrivit dreptului comun(acţiune în regres conform art.26 din Legea 554/2004). c. Răspunderea funcţionarilor publici mai poate fi angajată în litigiile de contenciosadministrativ, din dispoziţia instanţei judecătoreşti şi în condiţiile art.l3(4) din Legeanr.554/2004. Această răspundere intervine în cazul nerespectării termenului stabilit deinstanţă, pentru trimiterea lucrărilor solicitate.

Răspunderea funcţionarilor publici mai poate fi angajată în litigiile de contenciosadministrativ, din dispoziţia instanţei judecătoreşti şi în condiţiile art.134(4) dinLegea nr.554/2004.

In ce consta raspunderea in contencios? Vezi pag.99-100

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

1. IORGOVAN, Antonie , Noua lege a contenciosului administrativ -geneză şi explicatii, Editura “Roata”, Bucureşti, 2004.

2. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia aIV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005.

3. IVANOFF, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conform Legiinr. 554/2004, Editura „Bibliotheca”, Târgovişte.,2007

4. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală –, ediţia a III-a,Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006.8. PRISACARU, V., Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Ediţia a

III-a revăzută şi adăugită, Editura „LUMINA LEX”, Bucureşti, 2002.