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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
Bogotá, 16 de diciembre de 2013
REF.: Expediente Nº 11001-03-15-000-2013-01662-01
Demandante: Rosa Istmenia Moreno de Palacios Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó
Sentencia de segunda instancia
La Sala decide la impugnación formulada por la señora Rosa Istmenia
Moreno de Palacios contra la sentencia del 6 de septiembre de 2013,
proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, que negó las pretensiones de la demanda de tutela.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
La señora Rosa Istmenia Moreno de Palacios presentó acción de tutela
contra el Tribunal Administrativo del Chocó, toda vez que consideró
vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna,
al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: Solicito a ustedes señores Magistrados se sirvan tutelar mi derecho (sic) fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia.
SEGUNDO: En consecuencia, déjese sin efecto la sentencia número 0122 del 23 de mayo de 2013, proferida por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó y disponer que se debe expedir una nueva sentencia confirmando la sentencia número 122 del 20 de junio de 2012, emitida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó o aplicando el precedente jurisprudencial Consejo de Estado (sic), respecto a la prescripción en materia de prevalencia del principio de la realidad sobre las formas en materia laboral”
2. Hechos
De los hechos narrados en la tutela, son relevantes los siguientes:
Que la señora Rosa Istmenia Moreno de Palacios promovió acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad Tecnológica del
Chocó, con el fin de solicitar el reconocimiento de los derechos salariales y
prestacionales derivados de los sucesivos contratos de prestación de
servicios suscritos con esa institución educativa para el ejercicio de la
actividad docente.
Que, en primera instancia, el conocimiento del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por la actora correspondió al
Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, que, mediante sentencia No. 122
del 20 de junio de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró
la nulidad del Oficio No. 520 del 7 de junio de 2011. Que, en efecto, el
juzgado encontró probado que la señora Moreno de Palacios prestó sus
servicios como docente a la Universidad Tecnológica del Chocó, en forma
personal y subordinada, durante el periodo comprendido entre el 15 de julio
de 1978 y el 31 de diciembre de 1994. Que, en consecuencia, condenó a la
mencionada institución educativa “al pago de las prestaciones sociales, tener
como tiempo válido para seguridad social en pensiones y salud el tiempo
laborado en consecuencia ordenó también el pago cotizaciones en pensión y
salud (sic)”.
Que la Universidad Tecnológica de Chocó interpuso recurso de apelación
contra la sentencia del 20 de junio de 2012, proferida por el Juzgado Primero
Administrativo del Chocó. Que la apelación fue desatada por el Tribunal
Administrativo del Chocó, que, mediante sentencia No. 0122 del 23 de mayo
de 2013, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró
probada de oficio la excepción de prescripción de los derechos laborales
reclamados por la señora Moreno de Palacios.
3. Argumentos de la tutela
A juicio de la señora Rosa Istmenia Moreno de Palacios, el tribunal
demandado vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, a la
vida digna, al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración
de justicia, por las razones que la Sala resumirá enseguida:
Que el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró el derecho a la seguridad
social e infringió el artículo 53 de la Constitución Política, toda vez que aplicó
de forma “indebida” la prescripción sobre los derechos laborales de la actora.
Que, de hecho, la providencia del tribunal demandado impidió que la
Universidad Tecnológica del Chocó realizara las cotizaciones necesarias
para el reconocimiento de la pensión.
Que el tribunal demandado desconoció el precedente judicial establecido por
la Sección Segunda del Consejo de Estado1 sobre la imprescriptibilidad de
los derechos y prestaciones laborales, en materia de contrato realidad.
1 La actora enfatizó en la sentencia del 11 de noviembre de 2009, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Demandante: Hilda Sonia Díaz Guzmán. Expediente número: 6800012315000200402350-01.
Que, en efecto, aunque la autoridad judicial demandada reconoció que el
Consejo de Estado ha reiterado que “en tratándose de prescripción de las
prestaciones causadas con ocasión del contrato realidad, EL TERMINO (sic)
DE PRESCRIPCIÓN SE CUENTA A PARTIR DE LA EJECUTORIA DE LA
DECISIÓN JUDICIAL QUE DESESTIMA LA RELACIÓN CONTRACTUAL”, lo
cierto es que concluyó que ese precedente no era aplicable al caso de la
señora Moreno de Palacios porque la reclamación se hizo 14 años después
de haber terminado la relación laboral con la Universidad Tecnológica del
Chocó.
Que, por último, el Tribunal Administrativo del Chocó prefirió aplicar el
precedente judicial fijado por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, frente al del Consejo de Estado y la Corte Constitucional,
relacionado con la prescripción de los derechos laborales, en los casos en
que se demuestra la existencia del contrato realidad.
4. Intervención de la autoridad judicial demandada
4.1. Tribunal Administrativo del Chocó
Los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó, pese a que fueron
notificados de la acción de tutela2, no rindieron el informe solicitado.
5. Intervención de tercero con interés
2 Ver folios 116 a 119 del expediente de tutela.
5.1. Universidad Tecnológica del Chocó (parte demandada en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
promovido por la señora Rosa Istmenia Moreno de
Palacios)
A pesar de haber sido notificado3, el rector de la Universidad Tecnológica del
Chocó guardó silencio respecto de la acción de tutela interpuesta por la
señora Rosa Istmenia Moreno de Palacios.
6. Sentencia impugnada
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante
providencia del 6 de septiembre de 2013, negó las pretensiones de la
demanda de tutela. En resumen, consideró lo siguiente:
Que si bien la Sección Segunda de esta Corporación, en reiterada
jurisprudencia4, ha establecido que la prescripción trienal de los derechos
laborales no es aplicable a los casos en que se acredite la existencia de la
primacía de la realidad sobre las formas (contrato realidad), lo cierto es que
esa regla jurisprudencial “se ha aplicado a situaciones en que los interesados
han reclamado ante la administración dentro de los 3 años siguientes a la
terminación del contrato de prestación de servicios”. Que, de hecho, en las
sentencias invocadas por la demandante como precedente judicial
desconocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tanto la
reclamación ante la administración como la demanda de nulidad y
3 Ver folio 114 del expediente de tutela. 4 La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación se refiere a la providencia citada en la anterior nota al pie, así como a otras sentencias que también fueron invocadas por la tutelante para demostrar que el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en desconocimiento del precedente judicial: i) sentencia del 19 de febrero de 2009, expediente No.: 2005-3074. M.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez, y ii) sentencia del 6 de marzo de 2008, expediente No.: 2152-2006. M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
restablecimiento del derecho se presentaron antes de cumplirse el término de
prescripción de 3 años, previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Que, en ejercicio de la autonomía funcional, el tribunal demandado concluyó
que la reclamación presentada por la señora Moreno de Palacios, después
de 15 años de haber terminado el vínculo contractual con la Universidad
Tecnológica del Chocó, “no tuvo la potencialidad de suspender el término de
prescripción de los derechos derivados de la relación laboral”.
Que, en consecuencia, la autoridad judicial demandada no incurrió en
desconocimiento del precedente judicial porque expuso en forma razonable
los motivos que la llevaron a apartarse de la regla jurisprudencial establecida
por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en materia de contrato
realidad y de prescripción de los derechos laborales derivados de esos
contratos.
7. Impugnación
La señora Rosa Istmenia Moreno de Palacios impugnó la sentencia de
primera instancia, pero no sustentó las razones de su inconformidad. La Sala
se pronunciará sobre ese particular a continuación.
CONSIDERACIONES
1. Cuestión previa: la sustentación de la impugnación del fallo de
tutela
Como ya se vio, la actora impugnó la providencia de primera instancia sin
sustentar los motivos de su inconformidad, lo que fácilmente podría llevar a
concluir que no es procedente estudiar de fondo el asunto, por cuanto se
desconocen por completo los puntos que deberán estudiarse para desatar la
controversia planteada.
No obstante, conviene recordar que en reiteradas oportunidades5 esta
Corporación ha sostenido que la falta de sustentación de la impugnación de
la sentencia de tutela no es óbice para abstraerse del conocimiento del
asunto en segunda instancia. Además, cabe anotar que el principio de
informalidad que caracteriza a la acción de tutela como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales, le “impone al juez de segunda
instancia el conocimiento del asunto, partiendo además del principio de que
las apelaciones se entienden presentadas en lo desfavorable al recurrente
(artículo 357 del C. P. C.)”6.
Siendo así, la Sala continuará con el estudio de la impugnación formulada
por la demandante, en el entendido, apenas natural, que el recurso versa
sobre los aspectos desfavorables del fallo de primera instancia.
2. De la acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de
los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso,
cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
5 Ver, entre otras: i) sentencia del 24 de agosto de 1998, radicado AC-6164. Magistrado ponente: Ricardo Hoyos Duque, y ii) radicado AC-00468. Magistrada ponente: María Inés Ortiz Barbosa. 6 Sentencia del 11 de marzo de 2010, radicado AC-01125. Magistrada ponente: Susana Buitrago Valencia.
perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser
idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues,
de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio
irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté
acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de
tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue
creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir
providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que
reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la
Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992.
No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que
ha fijado la Corte Constitucional. Es decir, la Sala Plena admitió que la tutela
procede de manera excepcional para controvertir providencias judiciales,
siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamental7.
Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los
procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia
del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad
de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia
de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales,
entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos
7Sin embargo, existe aún polémica en el seno de las secciones del Consejo de Estado sobre la tutela contra los llamados órganos de cierre.
generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005,
así:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela.
Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales
anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre
que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de
fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental
absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin
motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de
la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la Constitución.”
Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la
tutela.
Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y
sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que
sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las
simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de
instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia
cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte
Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades
judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional
para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos
judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer
oportunamente.
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia
judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.
3. Caso concreto
La demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales a la
seguridad social, a la vida digna, al debido proceso, a la igualdad y de
acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la
sentencia del 23 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo
del Chocó, que, a su vez, revocó la providencia del 20 de junio de 2012,
dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, y, en su lugar,
declaró probada la excepción de prescripción de los derechos laborales
reclamados por la señora Rosa Istmenia Moreno de Palacios.
En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si es procedente estudiar
de fondo los cargos de vulneración expuestos por la actora. No obstante,
previamente, se procederá a verificar el cumplimiento de los requisitos
generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales,
conforme con el test fijado por la Corte Constitucional.
- De la relevancia constitucional: es claro que la cuestión que aquí se
discute tiene relevancia constitucional, toda vez que la señora Rosa
Istmenia Moreno de Palacios alegó que el Tribunal Administrativo del
Chocó desconoció los derechos fundamentales a la seguridad social,
a la vida digna, al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la
administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la
institución de la acción de tutela.
- De la inmediatez: la solicitud de amparo de los derechos
fundamentales cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la
decisión atacada fue proferida el 23 de mayo de 2013, mientras que la
demanda de tutela fue presentada el 31 de julio del mismo año, esto
es, cuando habían transcurrido poco más de 2 meses.
- Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala
estima que la demandante no cuenta con otro medio de defensa para
controvertir la sentencia objeto de tutela, pues agotó los recursos
disponibles en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
- Finalmente, es claro que la sentencia cuestionada no fue proferida en
un proceso de tutela.
Están cumplidos los requisitos generales y, por ende, pasa la Sala a estudiar
los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias
judiciales.
En el sub lite, la señora Rosa Istmenia Moreno de Palacios estimó que la
autoridad judicial demandada desconoció el precedente de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, en concreto, el contenido en la sentencia
del 11 de noviembre de 2009 (M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
Demandante: Hilda Sonia Díaz Guzmán. Expediente No.:
6800012315000200402350-01).
Como ya se vio, el a quo concluyó que el tribunal demandado no incurrió en
desconocimiento del precedente judicial porque expuso en forma razonable
los motivos que lo llevaron a apartarse de la regla jurisprudencial establecida
por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el denominado
contrato realidad y la imprescriptibilidad de los derechos laborales derivados
del mismo. En efecto, en la sentencia impugnada, el a quo dijo que, aunque
en reiteradas oportunidades la Sección Segunda de esta Corporación ha
establecido que la prescripción trienal de los derechos laborales se cuenta
desde el momento en que la obligación se hace exigible, esto es, a partir de
la ejecutoria de la sentencia que declara la existencia del contrato realidad,
lo cierto es que esa regla jurisprudencial “se ha aplicado a situaciones en
que los interesados han reclamado ante la administración dentro de los 3
años siguientes a la terminación del contrato de prestación de servicios”.
Para resolver la impugnación, conviene decir es que, grosso modo, el
precedente judicial es el conjunto de sentencias que han decidido de la
misma forma un conflicto jurídico y que sirven como referente para que se
decidan otros conflictos semejantes. Es decir, el precedente judicial no lo
conforma un solo caso, sino una serie de pronunciamientos que terminan
convirtiéndose en reglas de derecho específicas que deben aplicarse en los
casos similares. Según la Corte Constitucional, el precedente judicial “es
aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá
de resolver, que por su pertinencia para la resolución de un problema
jurídico, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad
determinada, al momento de dictar sentencia.”
La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial
implica que: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad
con el (los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen
el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que
enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los
supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii)
si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una
distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su
aplicación”.
Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que
incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii)
el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior
jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada
jurisdicción.
En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el
respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía —
y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones—
no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es
un deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mínimo de
seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se
encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de
cierre de cada jurisdicción.
Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse
conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre
de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones
serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica
la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar
los mismos supuestos de hecho, incurre en una vía de hecho y, de contera,
viola el derecho a la igualdad.
No obstante la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial,
la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no
es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que
rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los
principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se
decidan de la misma forma.
Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de
su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico,
siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones
por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga
argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad.
Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el juez puede apartarse
válidamente del precedente horizontal o vertical cuando: “(i) en su
providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus
superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos,
pues ‘sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es
consciente de su existencia’ ; y (ii) expone razones suficientes y válidas a la
luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que
justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata
simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta
necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o
suficiente para resolver el caso nuevo”.
En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se
deben observar las siguientes reglas:
1. En la tutela, el demandante debe identificar el precedente judicial que se
habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se
desconoció.
2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que
se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe
una regla jurisprudencial que el juez natural hubiese dejado de aplicar.
3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se
dejó de aplicar.
4. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen
diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez
expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen
diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque
los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del
precedente si el juez expone de manera amplia y suficiente las razones
que lo llevan a apartarse.
5. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la
razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la
decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a
los hechos y el material probatorio en cada caso concreto.
6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la
protección del derecho a la igualdad.
En el sub lite, para determinar si la autoridad judicial demandada desconoció
el precedente judicial es necesario comparar la providencia objeto de tutela
con la sentencia del 11 de noviembre de 2009, proferida por la Subsección B
de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
La sentencia del 23 de mayo de 20138, proferida por el Tribunal
Administrativo del Chocó, en lo pertinente, dijo:
“(…) Ahora bien, pretende la actora que mediante sentencia se declare la nulidad del acto acusado, y se decrete a su favor la existencia del respectivo contrato realidad con las implicaciones económicas que de ello se deriva, empero, la Sala advierte que contrario a lo decidido por el a quo, no hay razón para que prosperen las súplicas de la demanda, dado que como lo veremos en el presente caso ha operado el fenómeno de la prescripción trienal. (…) El Decreto 1848 de 4 noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la Seguridad Social entre el sector privado y público, en el artículo 102, dispuso:
‘PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. (…)
Es decir, una vez se ha hecho exigible el derecho a cargo del interesado y la obligación de su reconocimiento y pago por parte de la administración empieza a contabilizarse el lapso de tres (3) años para reclamarlo inicialmente ante la Administración y posteriormente en sede judicial; (…) En este orden de ideas, se tiene que en eventos como el que se somete a estudio, la prescripción del derecho se computa a partir del momento de terminación de las vinculaciones contractuales que para el caso concreto es el 31 de diciembre de 1994, y es a partir de allí que la parte interesada cuenta con el término de tres (3) años para hacer exigibles los pretendidos derechos, (…) Así las cosas, para esta instancia las acreencias solicitadas por la actora se encuentran afectadas por el fenómeno de la prescripción, toda vez que lo reclamado, esto es, pago de prestaciones sociales data de los años 1987 a 1994, y la solicitud ante la administración de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso solo se radicó con anterioridad al mes de junio de 20119, cuando ya habían transcurridos (sic) más de tres años desde su desvinculación, es decir, cuando los derechos derivados del contrato de prestación de servicios docentes, ya estaban prescritos. Por ello precisa la Sala que si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia10 ha concluido que en tratándose de prestaciones causadas
8 Visible en los folios 99 a 108 del expediente de tutela. 9 “Lo anterior se extrae del oficio fechado 7 de junio de 2011, signado por el Jefe de Talento Humano y Servicios Administrativos visible a folios 13 – 14 del expediente”. 10 “Sección Segunda Subsección A, del Consejo de Estado en sentencia del diez (10) de febrero de dos mil once (2011), (…) Magistrado Ponente, Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación número: 73001-23-31-000-2008-00081-01 (1618-09), Actor: Ángel
con ocasión del contrato realidad, el término de prescripción se cuenta a partir de la ejecutoria de la decisión judicial que desestima la relación contractual11, lo cierto es que dicho antecedente no resulta aplicable al caso sub examine pues como se sostuvo en líneas anteriores, el reclamo de la actora se hizo catorce (14) años después de haber culminado la relación contractual, salvado (sic) los tres (3) años de prescripción, por lo que es claro que dicha reclamación extemporánea no tiene la virtualidad de suspender el término de prescripción de los derechos derivados de la relación contractual puesto que esta ya había operado(…)”.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la
sentencia del 11 de noviembre de 2009 (que aquí se estima desconocida),
consideró lo siguiente:
“(…) La prescripción se encuentra regulada en el Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la Seguridad Social entre el sector privado y público. El artículo 102, prescribe:
‘PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.’
Esta Sala en anteriores oportunidades, ha declarado la prescripción trienal de los derechos que surgen del contrato realidad, aceptando que dicho fenómeno se interrumpe desde la fecha de presentación de la solicitud ante la Entidad demandada. Sin embargo, se replanteó este criterio por las razones que a continuación se explican: De conformidad con algunos estatutos que han regido esta materia, los derechos prescriben al cabo de determinado tiempo o plazo contado a partir de la fecha en que ellos se hacen exigibles, decisión que se adopta con base en el estatuto que consagra dicho fenómeno. (Vr. Gr. Dto. 3135/68 art. 41) En situaciones como la presente en las cuales no hay fecha a partir de la cual se pueda predicar la exigibilidad del derecho, no es procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama; en efecto, en estos asuntos en los cuales se reclaman derechos laborales no obstante mediar un contrato de prestación de servicios, no hay un referente para afirmar la exigibilidad de salarios o prestaciones distintos al valor pactado en el contrato. Es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos
María Cárdenas Campos, Demandada: HOSPITAL SAN JUAN BAUTISTA E.S.E. MUNICIPIO DE CHAPARRAL”. 11 “Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de diecinueve (19) de febrero de dos mil nueve (2009), con ponencia de la Dra. BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ (sic), radicación número: 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05), Actor: ANA REINALDA TRIANA VIUCHI, Demandada: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES”.
laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia. (…) Para la Sala queda claro que si el contrato realidad tiende a equiparar al Docente contratista con el Docente de Planta, es apenas lógico que si este último devenga sus prestaciones sociales durante todo el año sin solución de continuidad, igual derecho tiene la actora quien quedó cesante durante las interrupciones contractuales aunque descontadas de las condenas, siempre y cuando sean razonables e indiquen que durante la terminación de una orden de servicio y el inicio de la siguiente trascurrió el tiempo necesario para proveer la asignación presupuestal; o bien las vacaciones o el receso escolar, tal como lo evidencia el sub-exámine (sic). En consecuencia, como el término de prescripción es improcedente en tratándose de sentencias constitutivas y en vista de la razonabilidad entre los extremos contractuales de la demandante con la Administración Municipal, no queda duda que la sentencia apelada amerita ser confirmada”. (subrayado de la Sala)
Como se ve, la subregla jurisprudencial contenida en la sentencia invocada
como precedente judicial vinculante es la siguiente: la sentencia que declara
la primacía de la realidad laboral sobre la contractual es constitutiva del
derecho que le asiste al contratista de prestación de servicios a obtener el
pago de los derechos laborales y prestacionales y, por ende, no es posible
predicar la prescripción de un derecho que no ha surgido a la vida jurídica.
Sin embargo, como señaló el a quo, la Sala no puede pasar por alto que las
circunstancias fácticas analizadas en la sentencia del 11 de noviembre de
2009, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta
Corporación, son muy diferentes a las que estudió el Tribunal Administrativo
del Chocó en la sentencia objeto de censura, lo que, sin duda, contrasta con
el argumento del desconocimiento del precedente judicial.
Se reitera: la sujeción al precedente judicial no es absoluta y, por ende, en
determinados casos, el juez puede dejar de aplicarlo, siempre que exponga
de manera amplia y razonada los motivos para hacerlo. Empero, una vez se
comprueba que el juez dejó de aplicarlo, es necesario verificar si existen
diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió. En ese caso, no
habrá desconocimiento del precedente judicial.
Como bien lo dijo el a quo, en la sentencia que se invoca como precedente
judicial vinculante se analizó el caso de una persona que celebró sucesivos
contratos de prestación de servicios con el municipio de Concepción
(Santander), entre febrero de 1997 y junio del 2002. En esa oportunidad, la
actora reclamó el pago de las acreencias laborales y prestacionales
derivadas de los contratos de prestación de servicios, lo que dio lugar a la
expedición del oficio del 19 de abril de 2004, acto administrativo que fue
objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en el mismo
año 200412. Es decir, en ese caso, tanto la reclamación de las acreencias
laborales y prestacionales a la administración como la demanda ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo se presentaron en los tres años
siguientes a la terminación del último contrato de prestación de servicios —
fecha en que se hizo exigible la obligación—, circunstancia que impidió que
se configurara el fenómeno de la prescripción previsto en el artículo 102 del
Decreto 1848 de 1969.
En cambio, la señora Moreno de Palacios, cuyo último contrato de
prestación de servicios celebrado con el municipio de Ocaña data del mes
de diciembre de 1994 (según la demanda de tutela), después de casi 17
años, esto es, en el año 2011, acudió ante la administración para reclamar el
pago de las acreencias laborales, situación totalmente distinta a la que fue
objeto de estudio en la sentencia invocada como precedente judicial
desconocido. Tal diferencia fáctica fue explicada en forma clara, amplia y
razonable por el tribunal demandado para dejar de aplicar la subregla
12 La aludida demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el 13 de septiembre de 2004, según información registrada en el sitio web: http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/. Expediente No.: 68001233100020040235000. Demandante: Hilda Sonia Díaz Guzmán. Demandado: municipio de Concepción (Santander).
jurisprudencial contenida en la sentencia del 11 de noviembre de 2009,
proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación.
Por lo tanto, de manera análoga a lo afirmado por el a quo, la Sala considera
que el tribunal demandado no incurrió en vía de hecho, por desconocimiento
del precedente judicial.
Por último, conviene decir que fue la propia Sección Segunda —
especializada en asuntos laborales— del Consejo de Estado, la que aclaró
que la regla atinente a la imprescriptibilidad de los derechos laborales
derivados de la existencia del contrato realidad “se ha aplicado a situaciones
en que los interesados han reclamado ante la administración dentro de los 3
años siguientes a la terminación del contrato de prestación de servicios”,
interpretación que es compartida por la Sala, en la medida que no admisible
premiar a los demandantes desinteresados que reclaman el pago de
acreencias laborales muchos años después de que se han hecho exigibles.
En este caso, por ejemplo, la reclamación se presentó después de casi 17
años.
Lo anterior es suficiente para confirmar la sentencia de primera instancia.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada.
2. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidente de la Sección
Ausente con permiso
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
