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CONCURSO DE BECAS POST-SEMINARIO SEPIA XIII
INFORME FINAL
Iniciativas de gestión territorial en contextos de explotación petrolera: el
caso del pueblo Quechua del Pastaza
Investigadora: Anahí Chaparro
Institución: Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES
Categoría: Investigadores jóvenes
Lima, setiembre de 2011
Iniciativas de gestión territorial en contextos de explotación petrolera: el
caso del pueblo Quechua del Pastaza1
I. Introducción
La Amazonía ha sido un espacio marginado en la historia nacional, valorado
únicamente en tanto fuente de recursos naturales, como el caucho, la madera o
los hidrocarburos. Así, esta región ha estado marcada, por un lado, por la escasa
presencia del Estado quien, aún hoy en día, no ejerce mayor control sobre las
actividades extractivas en la zona -ya sea por la debilidad de la legislación que
regula estas actividades o por la falta de supervisión para su cumplimiento- y, por
el otro, por la ausencia de beneficios que estas han traído a la población indígena.
En las últimas décadas, esta región se ha visto atravesada por diferentes procesos
que plantean distintos modos de concebir el territorio y distintas reglas de juego
para determinar su ocupación y uso. Por un lado, a partir de la política de
promoción de la inversión privada que adoptó el ex–presidente Fujimori,
continuada por los sucesivos gobiernos, se volvió a impulsar el desarrollo de las
industrias extractivas, primero en minería y posteriormente en hidrocarburos, lo
que ha generado que más del 70% del territorio amazónico se encuentre
actualmente lotizado (Dourojeanni, Barandiarán y Dourojeanni 2009). Por otro
lado, las organizaciones indígenas, al percibir que sus títulos de propiedad no han
1 Agradezco a SEPIA y a CEPES por su contribución y por brindarme el apoyo para realizar esta investigación; a mi asesor, Oscar Espinoza, a los comentaristas de la Mesa Becas Post SEPIA XIII, del SEPIA XIV, Martín Benavides y Rodrigo Montoya, y a Martin Scurrah por sus valiosos aportes; y, particularmente, a los dirigentes de Fediquep, de CORPI, a la población de las comunidades de Soplín, Los Jardines, Porvenir y Nuevo Andoas, y a los equipos de Shinai y WWF por su confianza, su tiempo, sus apreciadas opiniones y por permitirme acompañarlos durante algunas semanas para la realización de este trabajo.
1
sido suficientes para garantizar sus derechos, han empezado a construir
estrategias –a partir de la elaboración de mapas y expedientes técnicos– para
demandar un reconocimiento de su territorio integral que responda a su modo de
relación con el entorno, a su autoafirmación como pueblos y que les permita
ejercer control sobre el mismo.
Paralelamente, el Estado ha pasado por un proceso de descentralización que ha
asignado nuevas competencias a los gobiernos regionales y locales. Una de ellas
es la de dirigir la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y de Ordenamiento
Territorial (OT), los cuales buscan orientar las políticas sobre los posibles usos del
territorio a partir del consenso entre los actores públicos y privados (Burneo 2009).
Estos instrumentos de planificación plantean el debate sobre el papel de los
gobiernos sub-nacionales en la toma de decisiones frente a las políticas
nacionales y, en la Amazonía, la presencia de autoridades municipales indígenas
con filiación organizacional ha conllevado a que se cuestione la falta de un
enfoque que reconozca sus formas de relación con el espacio en estos
mecanismos de gobierno.
Esta investigación tiene como objetivo analizar cómo la disputa entre estas
distintas lógicas territoriales, en el contexto de expansión de las industrias
extractivas, está reconfigurando las posibilidades de control de los diferentes
actores sobre los territorios de la Amazonía peruana. Se tomará como estudio de
caso las dinámicas territoriales que se desarrollan en la cuenca del Pastaza,
dentro de la provincia de Datem del Marañón, en el departamento de Loreto,
2
dando un énfasis especial a aquellas que atañan al pueblo Quechua. El presente
estudio busca brindar elementos que permitan reflexionar sobre las siguientes
interrogantes: ¿Cuáles son las concepciones de territorio en las que se basan las
políticas públicas que buscan orientar el futuro de la Amazonía?, ¿qué otras
visiones sobre el territorio rigen estos espacios?, ¿qué transformaciones
territoriales se producen al confrontarse estas distintas concepciones?, ¿es
posible que distintas lógicas territoriales dialoguen dentro del territorio del Estado-
nación? y ¿en qué medida las políticas de gestión territorial posibilitan construir
este diálogo?
Para ello, se retoman los aportes de la ecología política, a partir de los cuales los
conflictos que se generan en este tipo de contextos pueden entenderse como
“conflictos sobre la producción del territorio: sobre qué tipo de relación entre
sociedad y ambiente debería predominar; sobre cómo estos territorios deberían
ser gobernados y por quiénes; [...] y sobre los tipos de lazos que estos territorios
deberían tener con otros” (Bebbington et al. 2007: 33). En estos procesos, la
gobernanza no pasa únicamente por las prácticas formales de gobierno, sino
también por los espacios donde se disputa la legitimidad de las diferentes formas
de conocimiento. En este sentido, los movimientos sociales juegan un papel
importante al representar una acción colectiva que plantea miradas alternativas
sobre el territorio (Bebbington et al. 2007).
En el Perú, así como en Ecuador y Bolivia, donde el movimiento indígena ha
tenido mayor fuera, las organizaciones amazónicas han sido las primeras en darle
3
forma a la lucha por defenderse frente al avance de la explotación de recursos
naturales a partir de la reivindicación del derecho al territorio (Albó 2008). Es en
este contexto que, junto con los intelectuales cercanos a estas organizaciones, se
afinó la demanda sobre el reconocimiento de su “territorio integral”, yendo más allá
de las luchas campesinas por la tierra, buscando enfatizar cómo su mirada sobre
el espacio parte un vínculo social con los distintos seres del entorno, humanos o
no, que no concibe la desagregación de los distintos elementos que lo conforman.
Es en este sentido, retomando los conceptos de Lefebvre (1991), frente a los
“espacios abstractos” –espacios conceptualizados, legibles a través de los
saberes científicos-, a partir de los cuales los territorios se conciben de acuerdo a
sus posibilidades de intercambio de mercancías, el “territorio integral” indígena
puede entenderse como una búsqueda de un “contra-espacio”, que implica no solo
un distanciamiento de la objetivación de la naturaleza como commodity, sino del
espacio objetivo en sí mismo, al suponer “un territorio más vivido que pensado”
(García y Surrallés eds. 2004: 22), un espacio dinámico y no finito.
Para la finalidad de este trabajo, se busca entender la producción del territorio a
partir de una relación dialéctica entre estos procesos de dominación y resistencia
(Oslender 2010), tomando en cuenta cómo estos se articulan en contextos
espaciales y temporales concretos. De esta manera, las estrategias de las
organizaciones indígenas se analizarán en tanto respuestas a las reglas de juego
que plantea la política económica actual. Asimismo, se explorará cómo esta
búsqueda de legitimación de otras formas de conocimiento, siguiendo la línea de
4
análisis de Foucault (2006), cuestiona las “políticas de verdad” hegemónicas,
planteando un debate sobre el objeto y los mecanismos de gobierno, qué es lo
que puede ser regulado y cómo (Foucault 2006).
Este informe se divide en tres partes, a partir de las cuales se busca analizar cómo
tres procesos paralelos pero relacionados entre sí –cada uno con su propia lógica
y mecanismos de gobierno- confluyen a nivel local, configurando las formas de
gobernanza. El primero se refiere a la historia del pueblo Quechua del Pastaza,
tomando en cuenta su relación con el Estado y los actores económicos, así como
sus estrategias para demandar el reconocimiento de su territorio. El segundo
analiza el desarrollo de la política de extracción petrolera, buscando reflexionar
sobre cómo se toman las decisiones sobre las condiciones de esta actividad. El
tercero, y último, presenta la implementación de las nuevas herramientas de
gestión territorial en los gobiernos locales y la dimensión política de las distintas
formas de producción de conocimiento en este proceso.
II. El pueblo Quechua del Pastaza y su organización
a) Historia de los Quechua del Pastaza
Los Quechua del Pastaza2 comparten una historia común con los Quichua
Canelos y Sarayacu del otro lado de la frontera con el Ecuador. Desde la época
prehispánica, esta zona estuvo habitada por grandes cacicazgos de distintas
grupos étnicos de las familias lingüísticas Záparo y Jíbaro (CORPI 2002, Duche
2 También conocidos como Quichuas o Kichwas del Pastaza. En esta oportunidad, se ha retomado la denominación utilizada por la Federación Indígena Quechua del Pastaza (Fediquep).
5
2005) que mantenían redes de intercambio con la actual sierra ecuatoriana,
utilizando el quechua como lengua franca (Whitten 1987, en Fediquep 2010).
Durante los siglos XVII y XVIII, los misioneros jesuitas y franciscanos lograron
instalarse en la región, fomentando el asentamiento nucleado de la población y
utilizando el quechua para su evangelización. Así, apareció el pueblo Quechua del
Pastaza, como una fusión de distintos pueblos que empezaron a utilizar una
lengua común -aunque no homogénea-, unidos frente a las incursiones de los
vecinos Achuar y Kandozi, fortalecidos por su experiencia ante los colonizadores
(CORPI 2002, Santos y Barclay 2007 Vol VI, Fediquep 2010).
La extracción de recursos –primero de caucho, luego de madera, entre otros-
marcó las dinámicas socioeconómicas de esta cuenca desde finales del siglo XIX,3
fomentando el comercio con los regatones y el asentamiento de mestizos atraídos
por estas actividades. La presencia del Estado en la zona se hizo notar primero
por la instalación de bases militares y el fomento de la migración como estrategia
geopolítica para crear una “frontera viva” ante el conflicto con el país vecino en la
década del cuarenta (La Torre 1999). Es recién en la década del sesenta, a partir
de la aparición de las iglesias evangélica -con el ILV- y adventista, quienes
promueven nuevamente el asentamiento nucleado de la población, que el Estado
apoya en la construcción de escuelas.
El inicio de la explotación petrolera en los setenta reorienta el asentamiento de
parte de la población indígena y mestiza, quienes se ubican alrededor de las
3 La resistencia de la población indígena retardó la explotación de recursos naturales hasta esa época.
6
bases de las empresas para poder intercambiar productos con ellas (Fediquep
2011). Un ejemplo de ello es la conformación de las comunidades de Andoas
Nuevo, Los Jardines y Nuevo Porvenir, en la parte alta de la cuenca, con la
instalación de la estación de recolección de Occidental Petroleum Company
(OXY), en el Lote 1AB, operado actualmente por Plus Petrol. Estas comunidades
mantienen, hasta hoy en día, una relación de dependencia muy fuerte con la
empresa, quien les proporciona los servicios de luz, agua y electricidad, y quien se
los corta en caso realicen un paro, como el del 2008 (Servindi 2011).4
b) La agenda del movimiento indígena en la cuenca del río Pastaza
La conformación de la Federación Indígena Quechua del Pastaza (Fediquep) fue
promovida a finales de los ochenta por la Coordinadora Regional de Pueblos
Indígenas San Lorenzo (Corpi), base regional autónoma de la Asociación
Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), quien convocó a cuatro
comunidades de la parte media de la cuenca con quienes ya se había gestionado
sus títulos de propiedad, interesadas en organizarse para conseguir escuelas y
profesores, y defender su territorio de los madereros.5 Al ir creciendo y ante el
avance de las operaciones petroleras, la organización decidió centrar su trabajo en
la titulación de las comunidades. Hoy en día, en la parte media y alta de la cuenca,
solo Andoas Nuevo, Los Jardines y Nuevo Porvenir no están tituladas (Mapa 1).6
4 Esto no se aplica a Porvenir, que es la única comunidad no directamente contigua a la base de Plus Petrol y que solo cuenta con pozos de agua.5 Según Fediquep (2010), el hecho de que estas comunidades estuvieran en la parte media y, por lo tanto, tuvieran mayor independencia de la empresa, facilitó la creación de la organización en esa zona. 6 Las comunidades adscritas a Fediquep son Nuevo Porvenir, Los Jardines, Alianza Topal, Pañaycu, Alianza Cristiana, Soplín, Loboyacu, Sabaloyacu, Sungache, Santa María, Nueva Esperanza, Campo Verde y Unión.
7
En la década del 2000, frente a la creciente presencia de las empresas en la zona
y a sus estrategias de acercamiento a la población local para conseguir la llamada
“licencia social”, el número de organizaciones indígenas aumentó. Así, se crearon
federaciones paralelas que buscaban generar nuevas alianzas, como la
Federación Indígena del Alto Pastaza (Fedinapa), conformada por un ex-dirigente
de Fediquep en el 2007 ante el interés de ciertas comunidades de negociar
directamente con Plus Petrol.7 En el bajo Pastaza,8 donde la población ha
empezado recientemente a vincularse con su identidad indígena para defender
sus derechos, se conformó la Asociación Indígena Quechua y Ribereña del Bajo
Pastaza (Ainquerbap), creada en el 2005 con 14 comunidades, y la Asociación
Indígena Quechua de la Cuenca Ungumayo Marañón (Aiquecum), escisión de
Ainquerbap, creada en el 2010 con diez comunidades. La aparición de ambas
organizaciones estuvo relacionada con el interés de la población de tramitar sus
títulos de propiedad ante las preocupaciones que les generaba la concesión de
nuevos lotes petroleros.
La relación de Fediquep con estas federaciones es variada. Con Fedinapa existen
tensiones debido a la postura de cada federación ante las empresas petroleras.9
Mientras que, para Fedinapa, estas deben ser uno de los principales aliados para
el desarrollo de la zona al financiar proyectos y ofrecer trabajo –siempre y cuando
se comporten de manera responsable, aunque las versiones de cada federación
7 A esta federación se inscribieron inicialmente Los Jardines, Andoas Viejo, Alianza Capahuari, Huagramona y Alianza Topal, pero ahora solo quedan Andoas Viejo y Capahuari.8 Dos de las comunidades del Bajo Pastaza se han afiliado a Fediquep: Campo Verde y Nueva Unión.9 Un ejemplo de ello son las tensiones producidas porque Fedinapa solicitó apoyo a Plus Petrol para realizar gestiones a nombre de comunidades adscritas a Fediquep, lo que fue informado por la empresa.
8
sobre el nivel de impacto ambiental también difieren-, para Fediquep, debe haber
un mayor énfasis en la participación de la población indígena en la gestión del
territorio, para lo que están construyendo alianzas con Ainquerbap y Aiquecum.
Además, para Fediquep, las empresas tienen una responsabilidad ante la
población de la cuenca por los impactos ocasionados por sus actividades.
Frente al contexto descrito, Fediquep ha planteado una agenda basada en el
reconocimiento de su territorio integral, la vigilancia ambiental de las actividades
extractivas, el seguimiento a los acuerdos entre empresas y comunidades, el
planteamiento de su propia visión de desarrollo a partir de la elaboración de sus
Planes de Vida y la firma del Acta del Pastaza ante el precedente en el río
Corrientes. El trabajo para el reconocimiento de su territorio está vinculado a
procesos paralelos que se están llevando a cabo en las provincias de Datem del
Marañón y Alto Amazonas.10 Fediquep ha retomado la experiencia de los Achuar y
los Kandozi con Shinai, y ha planteado, gracias al apoyo de esta ONG, un
proyecto de mapeo territorial participativo para identificar sus zonas de uso y las
zonas impactadas por la actividad petrolera. Este proyecto pretende producir un
mapa del territorio integral del pueblo Quechua del Pastaza, no de comunidades
aisladas, lo que implica nuevos retos al plantear la necesidad de discutir cómo
abordar los límites entre pueblos.
10 Este proceso se extiende al otro lado de la frontera con Ecuador, donde las organizaciones indígenas han dado una connotación territorial a su discurso político plasmada en el proceso de creación del mapa de nacionalidades y pueblos indígenas (Pajuelo 2007).
9
Estos proyectos están relacionados con una propuesta impulsada por Corpi y el
pueblo Shapra, quienes han culminado un expediente sobre su territorio integral
complementando la elaboración de mapas con una sustentación antropológica y
jurídica. Este año, se quiere avanzar con los pueblos Awajún, Kandozi y Shawilo.
De esta manera, estas iniciativas se articulan con la estrategia de las
organizaciones indígenas de internacionalizar sus demandas, al apostar
ampararse en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de la ONU sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas, ya que, hasta hace poco, el gobierno central
había demostrado poca disposición a dialogar (Surrallés 2011).11 Asimismo, se
vinculan con la propuesta de ZEE que empezó a elaborar el anterior gobierno
provincial, como se verá en el sub-siguiente acápite.
Según los dirigentes, estos mecanismos sirven para demostrar que, contrario a lo
que piensa el gobierno central, el territorio no está vacío, sino que está habitado
por pueblos que mantienen su propia lógica de relación con el espacio que,
aunque ha sufrido cambios, es previa a la presencia del resto de actores. Así, los
distintos instrumentos mencionados buscan legitimar la prioridad que esta
población siente que debe tener en la toma de decisiones sobre los usos del
territorio y sobre los beneficios que se produzcan de su aprovechamiento.
11 Con el cambio de gobierno, las organizaciones de estas provincias se han reunido con distintas instituciones del Estado en donde han expresado la necesidad de que este reconozca su territorio integral, por ejemplo, para llevar a cabo los proyectos de reducción de emisiones por deforestación y degradación de los bosques que quiere impulsar el Ministerio del Ambiente (MINAM), ya que la titulación de las comunidades nativas no les reconoce derechos de propiedad sobre los recursos forestales (Aidesep 2011).
10
III. La extracción de hidrocarburos en el río Pastaza
a) El inicio de la explotación petrolera: el Lote 1AB
La explotación de hidrocarburos en la zona empezó en los setenta en el Lote 1AB,
operado primero por OXY y, desde el 2001, por Plus Petrol. Este lote, ubicado en
las cuencas de los ríos Pastaza, Tigre y Corrientes, se sobrepone al territorio de
los pueblos Quechua del Pastaza, Achuar y Urarina y es, hasta el día de hoy, el
lote petrolero más productivo del país (MEM 2010).
A principio de los noventa, una serie de denuncias de derrames llamaron la
atención sobre los problemas generados por las operaciones petroleras,
principalmente, en el río Corrientes, donde está también el Lote 8. Esto inició un
proceso de demandas y negociaciones entre la Federación de Comunidades
Nativas del Río Corrientes (Feconaco), el Estado y la empresa, que duró varios
años antes de alcanzar resultados (Bebbigton, Scurrah y Bielich, en imprenta). A
pesar de haber sido declarada como “la región ambiental más dañada del país”
(ONERN 1984 en La Torre 1999) y de los estudios que demostraban la
contaminación del agua elaborados por Diresa y ONG internacionales, el
Ministerio de Energía y Minas (MEM) amplió los plazos para aquellas empresas
que no habían cumplido el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) -
en hidrocarburos, solo Plus Petrol-, creando la figura del Plan Ambiental
Complementario (PAC). El PAC que elaboró Plus Petrol solo comprometía a la
empresa a adaptar su tecnología y modernizar sus equipos, sin tomar en cuenta la
necesidad de afrontar los impactos ambientales y sociales generados por sus
actividades, ni de reinyectar las aguas de producción (Bebbigton, Scurrah y
11
Bielich, en imprenta). Posteriormente, a pesar de un nuevo estudio del Ministerio
de Salud que arrojaba que el 99% de la población superaba los niveles máximos
permisibles de cadmio en la sangre y que el 66% de niños superaba los niveles
máximos permisibles de plomo, el MEM decidió ampliar nuevamente el plazo del
PAC hasta el 2010 (Fediquep 2010).
Fue solo después de la toma de las instalaciones de los lotes 1AB y 8 que el
gobierno y la empresa llegaron a la zona para negociar con Feconaco. Luego de
dos reuniones, en el 2006, se logró firmar el Acta de Dorissa en donde se
acordaron once compromisos, entre los que se incluyó la reinyección al 100% de
las aguas de producción, la ejecución de un Plan Integral de Salud por parte de la
Diresa y de un Plan Integral de Desarrollo a cargo del Gobierno Regional de
Loreto. Estos acuerdos aún no han sido completamente implementados, siendo
este último el que ha implicado mayores complicaciones. Por otro lado, según los
informes de monitoreo de Feconaco, continúan habiendo derrames en ambos
lotes (Bebbigton, Scurrah y Bielich, en imprenta).
En las negociaciones del Acta de Dorissa no participaron las federaciones de las
otras cuencas que abarca el Lote 1AB. Debido a ello, los compromisos no incluyen
al río Pastaza, donde Digesa no ha elaborado aún ningún informe sobre la
situación de la salud de la población. Existe únicamente un informe realizado en el
2009 por una estudiante de postgrado de la universidad McGill, de Canadá, que
indica que el 41% de la población tiene niveles de mercurio en la sangre mayores
a los límites permisibles según la Organización Mundial de la Salud. Recién en el
12
2011, Fediquep ha logrado comprometer a Plus Petrol a financiar un estudio sobre
la salud de la población, aunque la empresa y el Gobierno Regional no han
asistido a las últimas reuniones convocadas por la federación.
Paralelamente, Fediquep, junto con otras organizaciones de los pueblos Achuar,
Shapra, Cocama Cocamilla, Shibilo, Secoya y Kichwa del Alto Napo, ha
conformado un espacio de coordinación de los pueblos afectados por el Lote 1AB
y el Oleoducto NorPeruano denominado Pueblos Indígenas de la Amazonía
Unidos en Defensa de sus Territorios (Puinamudt) (Alerta Perú 2011). Al iniciar el
gobierno de Humala, estas organizaciones han conseguido reunirse con distintas
instancias y autoridades estatales, logrando el compromiso de la Vicepresidenta
de establecer una Comisión de Alto Nivel para que constate los daños
ocasionados por la actividad petrolera y que se discutan las demandas de las
organizaciones en una sesión descentralizada del Congreso en Loreto.
b) Concesión de nuevos lotes y participación de la población indígena
En la última década, el Estado ha seguido fortaleciendo sus políticas de promoción
de las actividades de hidrocarburos. En la cuenca del Pastaza, esto ha implicado
la creación de tres nuevos lotes: el Lote 144, ubicado en la parte baja de la cuenca
y operado por la empresa Karoon Gas Australia; el 101, ubicado en la parte media
y operado por Talisman; y el 102, en la parte alta, frente al Lote 1AB, operado
también por Plus Petrol (Mapa 2). A pesar de que el Convenio 169 de la OIT está
vigente en el Perú desde 1995, estos procesos de concesión no incluyeron la
consulta a los pueblos indígenas que habitan estos territorios. En lugar de esto,
13
PeruPetro informó a las comunidades sobre el proceso de suscripción de los
contratos. Como se ve a continuación, este mecanismo de participación no ha
permitido recoger y debatir los aspectos que la población considera importantes
para definir el modo de llevar a cabo la actividad extractiva.
En el caso del Lote 102, las primeras empresas operadoras fueron Ramshorn y
Shona Energy International. En las comunidades de Andoas Viejo, Andoas Nuevo,
Nuevo Porvenir y Los Jardines existían distintas opiniones sobre la posibilidad de
que inicie un nuevo proyecto hidrocarburífero en su territorio; no obstante, había
un temor compartido de que se repita la misma historia que con Plus Petrol, quien
hasta hora tiene compromisos pendientes con ellas. Ante esto, Ramshorn les
aseguró que no iba a tener el mismo comportamiento, prometiendo trabajo y
regalando computadoras, hornillas y planchas de calamina como estrategia para
obtener la licencia social. No obstante, en el 2009, el MEM aprobó la cesión del
contrato de licencia del lote, permitiendo a Plus Petrol convertirse en el operador.
El malestar de la población hacia esta empresa empeoró cuando se enteraron que
las notas que esta les había solicitado para saber quiénes estaban interesados en
obtener trabajo habían sido anexadas al Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de
una nueva sísmica en el Lote 1AB para demostrar su aprobación al proyecto.
En el caso del Lote 101, las comunidades superpuestas al lote -Naranjal,
Sabaloyacu, Loboyacu y Soplín- se opusieron durante varios años al inicio de
actividades petroleras en su territorio, hasta que Talisman convenció a Soplín,
mediante preventas, que aceptara ser la base de sus operaciones. A partir del
14
EIA, Talisman designó como su zona de impacto directo a Sabaloyacu, Loboyacu
y Naranjal, por cuya propiedad iban a pasar las líneas sísmicas de exploración,
excluyendo a Soplín, ubicada al otro lado del río. Esta medida no tomó en cuenta
que la población de Soplín, hasta hace cerca de 25 años, habitaba ese lado de la
cuenca, donde todavía mantienen sus chacras, purmas, y lugares de caza y
pesca, y que la disposición de los títulos de propiedad responde a una estrategia
de las comunidades y organizaciones indígenas de aprovechar las herramientas
existentes para asegurar la mayor extensión posible de su territorio.12 Según la
población de Soplín, Talisman ha construído una de sus bases sobre su antiguo
cementerio. Ante esto, la empresa propuso que Sabaloyacu comparta con Soplín
la compensación que se le había pagado, pero esta comunidad no estuvo de
acuerdo. Recién ante la posibilidad de que Soplín presentara una demanda,
arguyendo que la titulación es solo un acto declarativo, no constitutivo de los
derechos preexistente sobre el territorio (García y Chirif 2007), Talisman ha
aceptado negociar con ellos.
En el Lote 144, recién se va a iniciar el EIA. Mientras que para el personal de
Karoon Gas, la forma de Talisman de relacionarse con las comunidades,
aceptando todos sus pedidos, ha generado una relación de clientelismo, lo que a
ellos les dificulta el trabajo; para el presidente de Ainquerbap, la empresas tienen
que responder a las necesidades de las comunidades si quieren obtener la
12 Cuando Soplín gestionó la ampliación de su título, debido a las disposiciones del PETT, debió escoger entre extenderse hacia abajo o titular la otra banda del río. Los pobladores prefirieron titular la zona de abajo para que esas tierras no quedaran libres, mientras que las del otro margen quedaron dentro del título de Sabaloyacu. No obstante, ambas comunidades firmaron un acuerdo para poder mantener el aprovechamiento de los recursos donde habían tenido la costumbre de hacerlo.
15
licencia social. Estas afirmaciones reflejan como no existe claridad sobre los
alcances de estas negociaciones.
c) La regulación ambiental de las actividades hidrocarburíferas
Otro tema a analizar en este contexto es el de la regulación ambiental. Los
problemas identificados en la zona se relacionan con el hecho de que los
instrumentos de gestión ambiental –los EIA, PAMA y PAC-, que incluyen un Plan
de Manejo Ambiental (PMA), los presentan las empresas y son negociados en
cada caso. Esto implica que los estándares de calidad dependen del criterio del
funcionario de turno del MEM –quien tiene bajo su responsabilidad la revisión de
numerosos expedientes- y que, luego de aprobado, el Estado no tiene mayores
herramientas para solicitar una mejora de los parámetros ambientales, solo puede
fiscalizar su cumplimiento. Según el abogado Vladimir Pinto, los funcionarios de
Osinergmin han aceptado que el PAC del Lote 1AB no presentaba los mejores
mecanismos de remediación. Actualmente, la técnica de la empresa es enterrar el
petróleo y sembrar encima cepas de guaba que consumen el crudo. Esto genera
mucha incertidumbre entre la población; no obstante, Osinergmin no puede hacer
nada debido a que esos son los mecanismos establecidos en el PAC.
Por otro lado, las empresas tienen la obligación de incluir en el PMA, un Programa
de Monitoreo y Vigilancia Ciudadana, el cual busca que la población participe en el
seguimiento de las actividades petroleras. En el caso del Lote 101, Talisman
contrató y capacitó a algunos pobladores de las comunidades dentro de la zona de
impacto directo e indirecto. No obstante, a pesar de enseñarles el uso de GPS, no
16
les dieron los aparatos para georreferenciar sus hallazgos. Solo les dieron un
cuaderno y les prohibieron tomar muestras, fotos y grabar videos. Por otro lado,
Talisman incluyó a estos monitores solo en la apertura de trochas y el abandono
de las líneas. Estos no pudieron participar en las perforaciones ni en la etapa de
disparo. Los monitores de Soplín señalan que la empresa no estaba cumpliendo
con la reglamentación, al talar árboles que sobrepasaban el tamaño permitido, al
no respetar el margen establecido a la orilla de las quebradas para hacer los
pozos ni las colpas de animales en gestación. Debido a esto, Talisman ha tenido
que pagar una indemnización de S/.40 mil a la comunidad de Loboyacu.
Ante el interés de contar con un monitoreo más autónomo, Fediquep, con el apoyo
de Shinai y WWF, ha implementado un proyecto de vigilancia territorial. Esto les
ha permitido presentar denuncias sobre derrames y la no remediación de pasivos
ante Osinergmin, frente a las que PlusPetrol ha respondido que ellos están
cumpliendo con la legislación ya que los derrames han sido de menos de un barril
y que están cumpliendo con el PAC.
El contexto descrito demuestra cómo los mecanismos de gobierno mencionados
favorecen que sean las empresas quienes delimiten, para cada caso, las reglas de
juego dentro de las cuales se desarrollará la actividad extractiva, sin garantizar
buenos estándares ambientales ni considerar la participación de la población
indígena en las decisiones sobre las formas de uso del territorio. Entendiendo la
“reducción del Estado” como un desplazamiento de los mecanismos de gobierno
de las técnicas formales a las informales (Lemke 2002), en estos casos, la falta de
17
parámetros formales claros ha conllevado a que los pocos logros de las
organizaciones indígenas se hayan alcanzado debido a su persistencia, a la
movilización y a la construcción de alianzas con ONG y algunos sectores del
Estado.
IV. El gobierno local y la gestión territorial
Paralelo al proceso de expansión de las industrias extractivas en el país se ha
producido, desde inicios de la década pasada, una de las más importantes
reformas del Estado: la descentralización (Azpur 2010). Con la caída del
fujimorismo, se volvió a plantear la necesidad de generar un modelo de
gobernanza que favoreciera una mayor participación de los diferentes niveles del
Estado en las políticas de gobierno. No obstante, el inicial entusiasmo ante esta
reforma se vio confrontado por las resistencias del gobierno central (Bajo La Lupa
2008). En este contexto, mientras los gobiernos regionales reclaman ser
consultados sobre el otorgamiento de concesiones, el Ejecutivo responde que
estos no pueden tener facultades sobre los usos del subsuelo (Burneo 2011).
Un espacio que puede abrir las puertas a un mayor debate sobre este tema son
los procesos de ZEE y OT que se están llevando a cabo en las regiones. Existen
muchas expectativas sobre el potencial de estas herramientas para prevenir los
conflictos sociales generados por la expansión de las industrias extractivas
(Postigo 2006). No obstante, hasta que no se norme el OT, para el cual la ZEE es
solo el insumo, no se puede saber cuáles son precisamente los alcances de esta
herramienta. Las regiones están proponiendo la aprobación de una ley que
18
reconozca como vinculantes los planes OT, pero para el Ejecutivo esta propuesta
resulta inviable (Burneo 2011). Queda pendiente la pregunta sobre la validez de
estos procesos si el gobierno central no los va a tomar en cuenta para decidir, por
ejemplo, la ubicación de los lotes de hidrocarburos.
En la Amazonía, tanto la descentralización como la ZEE están generando
importantes procesos de cambio y nuevos retos para los actores locales, como en
el caso de Datem del Marañón. Esta provincia, creada en el 2005 a partir de una
escisión de Alto Amazonas, tiene una población mayoritariamente indígena
constituida por los pueblos Shapra, Kandozi, Shuar-Wampis, Awajún, Shawi,
Shiwilo, Kukama-Kukamiria, Achuar y Quechua. El primer alcalde de la provincia
fue el dirigente Awajún miembro de CORPI, Emir Masegkai, del Movimiento
Integracionista Alto Amazonas (MIAP). Este gobierno municipal ha dado un
énfasis especial a la política ambiental local: ha creado la Dirección de Recursos
Naturales y Medio Ambiente –primera a nivel provincial en el país-, la Comisión de
Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente y ha obtenido la Certificación de GALS113
con el objetivo de promover alternativas económicas sostenibles, como proyectos
de manejo de bosques y de captura de carbono.
La primera iniciativa de ZEE en la provincia fue la del Fondo de Promoción de las
Áreas Naturales Protegidas del Perú (Profonanpe). En el marco del Plan
Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador, Profonanpe
recibió un fondo para el proyecto de Manejo de los Recursos Naturales en las
13 Gestión Ambiental Local de Desarrollo Sostenible a nivel 1.
19
Cuencas de los ríos Pastaza y Morona. De acuerdo a Profonanpe (2010), estas
cuencas tienen características particulares al ser un territorio indígena con alta
diversidad cultural, ser el abanico fluvial más grande del mundo, con gran cantidad
de humedales e importante potencial para el secuestro de carbono, y generar la
mayor producción petrolera a nivel nacional. Esto hace que sea un territorio
vulnerable, a lo que se suman las presiones que van a generar la construcción de
la carretera Interoceánica Norte y el interés de Ecuador de conectarse al Marañón
a través del Morona. Debido a ello se vio necesario elaborar una mesozonificación
para definir una política de ordenamiento territorial que responda a sus
características.
Profonanpe encargó la ZEE a la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana,
quien la realizó siguiendo la metodología del MINAM. Este estudio identifica 18
zonas divididas en cuatro grupos y les asigna usos recomendables a partir del
análisis de sus potencialidades y limitaciones (Mapa 3). Así, establece que, para
todas las zonas –salvo los lagos y asentamientos humanos-, la actividad petrolera
es de “uso recomendable con restricciones”, pero no especifica el tipo de
restricciones que se deberían considerar para este territorio en particular, como sí
se hace para otras actividades. Esta ZEE fue aprobada por el gobierno provincial
en el 2007 y presentada al MINAM, quien planteó una serie de observaciones
relacionadas al nivel de participación de la población. Frente a esto, se recogieron
las opiniones de las organizaciones indígenas y se añadieron algunas lecciones
aprendidas sobre la importancia de incorporar el conocimiento ancestral de los
pueblos sobre su territorio, de establecer mecanismos de participación que
20
respeten el Convenio 169 de la OIT y de promover el desarrollo de capacidades
para garantizar la sostenibilidad de los procesos de ZEE y OT.
Profonanpe reconoce que la información recogida para esta ZEE respondía a un
modelo de desarrollo distinto al de la población indígena, basado en criterios
productivos. No obstante, plantea que puede servir como referencia para
posteriores avances. Sin embargo, para las organizaciones indígenas, esta ZEE
no es válida debido a que no ha sido concertada y que no respeta el modo en que
la población indígena concibe su territorio. Para ellas, el territorio ya ha estado
categorizado, es solo que no se había documentado. Ante estas críticas, desde el
2008, el gobierno provincial sacó una ordenanza -basándose en el Convenio 169
de la OIT y la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas- para empezar una nueva ZEE para toda la provincia. En este caso, la
metodología fue discutida y aprobada entre las autoridades y técnicos de CORPI y
otras federaciones indígenas, el gobierno provincial, Profonanpe y algunas ONG.
Así, se establecieron seis zonas de acuerdo a los usos y costumbres de cada
pueblo: zona ribereña, de uso socio-económico, de trasmisión de conocimientos,
de uso múltiple, de uso esporádico y de uso restringido, donde están las madres
de los animales y los bosques, donde se reproducen los animales.
Para el recojo de información, el equipo técnico, conformado por un representante
de cada pueblo, ha organizado talleres para identificar las zonas en los mapas y
ha recorrido las comunidades ubicando los puntos establecidos en base a un
muestreo. En el caso del pueblo Quechua del Pastaza, se organizaron dos
21
talleres: uno en la parte alta y otro en la parte media de la cuenca. En estos, cada
comunidad ha ubicado una lista de 54 ítems, dentro de los que se encuentran:
lugares físicos –algunos con funciones religiosas-, como quebradas, cochas,
cuevas y cataratas; caminos; actuales y antiguos asentamientos; localización de
eventos pasados, como batallas o antiguos entierros; zonas para actividades
rituales, como la búsqueda de visión; lugares donde habitan seres no-humanos;
espacios relacionados al conocimiento sobre la actividad animal, donde estos
comen, se reproducen y se refugian; zonas de actividades económicas; zonas de
abastecimiento de recursos, como de palmas y madera, plantas medicinales o sal;
pozos petroleros; concesiones forestales; extracción de madera ilegal; zonas
donde habita, caza y pesca la población mestiza; entre otros. Estos serán
agrupados en las seis zonas antes descritas.
Por el momento, falta terminar de recoger la información de los pueblos Quechua,
Shawi y Awajún. El MINAM ha recomendado incluir información física, como los
tipos de suelo, vegetación y mapas de clima, sin lo cual no piensa aprobar la ZEE,
y ha denunciado la ordenanza provincial ante el Tribunal Constitucional. El
gobierno provincial anterior debía incluir estas recomendaciones en una nueva
ordenanza municipal, pero esto no se concretó. No obstante, con el apoyo de
CORPI, WWF, Racimos de Ungurahui y Profonampe, entre otras organizaciones,
se logró firmar un Acta de Gobernabilidad para comprometer al nuevo alcalde a
continuar con el proyecto. Este, al firmar, dejó como acotación la necesidad de
que la ZEE tomara más en cuenta a la población mestiza, pero no ha hecho la
ampliación del presupuesto para continuar con la agenda pendiente. El gobierno
22
anterior no incluyó la ZEE en el último presupuesto participativo, por lo que existe
el riesgo de que se paralice.
Las autoridades y técnicos involucrados reconocen que el proceso no ha estado
exento de problemas. Ellos han debido disipar las inquietudes de las comunidades
ante la posibilidad de que la ZEE implique la prohibición de la explotación
petrolera, explicando que se trata de una herramienta que permite contar con
información para la posterior toma de decisiones, para la cual se deberá tomar en
cuenta la consulta a los pueblos indígenas. Para ellos, esta ZEE permitiría
identificar a los pueblos que deberían ser consultados, para lo que no existen
herramientas claras a nivel nacional, así como mostrar en detalle la superposición
de las líneas sísmicas, los pozos, los oleoductos y las carreteras sobre los
territorios indígenas.
La comparación entre ambas ZEE evidencia cómo cada forma de producción de
conocimiento configura sus propios objetos de gobierno, priorizando diferentes
criterios para la toma de decisiones. El volver a excluir a la población indígena de
la definición de un mecanismo de gobierno que pretende sentar las bases para
determinar los futuros usos del territorio ha reafirmado la relación polarizada entre
el dominante y el subalterno. Este contexto dificulta que las partes reconozcan al
otro como interlocutor, lo que ha terminado por obstaculizar ambas propuestas.
23
V. Conclusiones
Esta investigación analiza cómo la disputa entre distintas lógicas territoriales en el
contexto de expansión petrolera está reconfigurando las formas de gobernanza en
la Amazonía peruana. Para ello, se ha buscado tomar en cuenta cómo las
estrategias de los distintos actores se han ido transformando al tener que
interactuar con los demás y buscar afirmar su control sobre el territorio.
En este sentido, la lógica de expansión de las industrias extractivas –promovida
por el Ejecutivo y el sector privado- ha incorporado, en los últimos años, nuevos
mecanismos de gobierno para proporcionar mayor información y fomentar la
participación de la población local. No obstante, hasta el momento, en tanto la
“política de verdad” hegemónica ha planteado como único uso “racional” de los
recursos su extracción para la exportación, el objetivo de estos se ha centrado en
legitimar la continuidad de estas actividades, no en incluir a la población en las
decisiones ni en debatir sobre las mejores condiciones para su ejecución.
Por otro lado, desde algunos sectores del Estado se ha promovido un modelo de
gobernanza que incluye a los gobiernos sub-nacionales y promueve el debate
sobre los mejores usos del territorio. Sin embargo, dentro de esta lógica, ha
primado una racionalidad técnica productiva que ha dejado de lado las
implicancias políticas de considerar ciertas formas de conocimiento para la toma
de decisiones. En este contexto, las organizaciones indígenas, al ir ganando
espacio dentro de los gobiernos locales, han aprovechado la institucionalidad del
Estado y han reformulado los mecanismos de gobierno para posicionar sus
24
demandas y visibilizar sus propias formas de relacionarse con el espacio. No
obstante, al priorizar los elementos que ellas consideran relevantes para la toma
de decisiones, también han excluido al resto de actores, generando conflictos con
los mestizos y los organismos del Estado encargados de estos procesos.
Así, la ZEE se ha convertido en un nuevo espacio de disputa en un contexto en
donde existe un sector de la población que se siente históricamente excluido y
que, ante las experiencias que ha tenido con los distintos actores que han entrado
a la zona, ha desarrollado una fuerte desconfianza frente a las iniciativas que
provengan de fuera, sobre todo si estas nuevamente no los consideran. Sin
embargo, si quieren aprovechar este nuevo escenario donde los gobiernos locales
tienen mayor protagonismo en la gobernanza del territorio para darle continuidad a
sus propuestas, este caso muestra que las organizaciones indígenas van a tener
que afrontar el reto de negociar la construcción de un interés público con los otros
actores.
A nivel nacional, la ZEE ha encontrado algunas resistencias, principalmente desde
las empresas y algunos sectores del Estado, quienes, en el gobierno de García,
querían promover que se discuta una norma de OT que reduzca las competencias
de los gobiernos sub-nacionales. Esta reacción se sustenta en un discurso que
busca defender un interés nacional supuestamente contrapuesto a intereses
localizados, dentro de los cuales se encuentra el de los pueblos indígenas. Sin
embargo, la ZEE y el OT, al abordar directamente el problema sobre los usos del
25
territorio, permiten evidenciar las distintas perspectivas y abrir un espacio de
debate entre los distintos actores para definir este interés público.
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VII. Anexos
Mapa 1: Comunidades Nativas tituladas de las zonas altas de los ríos Huitoyacu, Huasaga, Manchari y Pastaza.
Fuente: IBC, 2010.
31
Mapa 2: Lotes petroleros en Daten del Marañón
Fuente: Shinai. Estado de los lotes no actualizado.
32
Mapa 3: ZEE Pastaza – Morona
Fuente: Profonanpe (2010)
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