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COMUNE DI POLESINE PARMENSE
COMUNE DI ZIBELLO
STUDIO DI FATTIBILITÀ PER LA FUSIONE TRA I
COMUNI DI POLESINE PARMENSE E ZIBELLO
Aprile 2015
2
INDICE Pagina
Presentazione 4
Capitolo 1 - Procedura d’istituzione di nuovi comun i per fusione di comuni
contigui in Emilia Romagna 7
1.1. Introduzione
1.2. Il quadro normativo storico
1.3. Legge 56/2014 "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province,
sulle unioni e fusioni di comuni" ( LEGGE DELRIO)
1.4. Legge 190/2014 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato"
(legge di stabilità del 2015).
1.5. La procedura per la fusione
Capitolo 2 - Caratteristiche territoriali e demogra fiche dei due comuni 18
2.1. Analisi delle caratteristiche territoriali
2.2. Analisi delle caratteristiche demografiche
Capitolo 3 - Il capitale sociale ed economico 28
3.1. Il capitale sociale: dipendenti classificati per comune, categoria, ore settimanali, costo.
3.2. Gli investimenti, l’indebitamento e il patrimonio netto
3.3. Indicatori di Consuntivo dei Comuni
3.4. La dotazione strumentale, hardware e software
Capitolo 4 - I servizi comunali 55
4.1. I servizi finanziari
4.1.1. Introduzione e descrizione dei servizi
4.1.2. Le modalità di gestione del servizio
4.1.4. Indicatori di risultato
4.1.4. Effetti della fusione
4.2. I servizi affari generali
4.2.1. Introduzione e descrizione dei servizi
4.2.2. Le risorse finanziarie impegnate
4.2.3. Le modalità di gestione del servizio
4.2.4. Indicatori di risultato
4.2.5. Effetti della fusione
4.3. I servizi tecnici
3
4.3.1. Introduzione e descrizione dei servizi
4.3.2. Le risorse finanziarie impegnate
4.3.3. Le modalità di gestione del servizio
4.3.4. Indicatori di risultato
4.3.5. Effetti della fusione
4.4. I servizi gestiti dall’Unione Terre del Po
4.4.1. I servizi sociali
4.4.2. Le risorse finanziarie impegnate
4.4.3. Le modalità di gestione del servizio
4.4.4. Descrizione dei servizi e indicatori di risultato
4.4.5. La casa di accoglienza per anziani
4.4.6. Effetti della fusione
4.5. I servizi di istruzione pubblica
4.5.1. L’asilo nido, le scuole materne, elementari e medie
4.5.2. La mensa scolastica
4.5.3. Il trasporto scolastico
4.5.4. Effetti della fusione
4.6. I servizi di polizia municipale
4.6.1. Le convenzioni con altri Comuni per l’espletamento del servizio
4.6.2. Effetti della fusione
Capitolo 5 - Sintesi degli effetti della fusione 93
5.1. Introduzione
5.2. Effetti finanziari
5.2.1. Effetti sulle entrate
a. Contributo straordinario statale
b. Contributi regionali
5.2.2. Effetti sulle spese
a. Economie da fusione
b. Possibili diseconomie e spese emergenti dalla fusione
5.3. Altri effetti della fusione
5.3.1. Benefici diretti e potenziali
5.3.2. Aree critiche
5.4. Conclusioni
4
Presentazione
Il presente studio si propone effettuare la valutazione delle conseguenze che emergono dalla
fusione dei comuni di Polesine Parmense e Zibello.
Questo studio è l’aggiornamento di quanto realizzato nell’aprile 2011 dal gruppo di lavoro
costituito dal prof. Stefano Azzali, responsabile del progetto per il Dipartimento di Economia
dell’Università degli Studi di Parma, il dott. Marco Giorgi, dottore commercialista in Parma con
vasta esperienza come amministratore e revisore di enti pubblici, il dott. Andrea Minari,
direttore dell’Unione Civica Terre del Po all’atto della stipula della convenzione con
l’Università, la dott.ssa Elena Stellati, attuale direttore dell’Unione Civica Terre del Po, la
dott.ssa Francesca Ambanelli e la dott.ssa Silvia Faroldi, collaboratrici nella raccolta del
materiale e nella redazione del progetto, su incarico ei Comuni di Polesine P.se e Zibello e
finanziato dalla Regione Emilia-Romagna.
Il lavoro si è articolato attraverso:
• incontri con gli amministratori e dipendenti dei comuni interessati, soprattutto per
sensibilizzarli alla collaborazione nei confronti di questa iniziativa.
• raccolta del materiale necessario per impostare il progetto (uno strumento utilizzato in
tal senso è stata una scheda di rilevazione dell’attuale stato dei servizi comunali,
inviata a tutti i responsabili dei due comuni)
• organizzazione di incontri individuali con i responsabili dei servizi per chiarire eventuali
dubbi di compilazione delle schede inviate e raccogliere ulteriori e più precise
informazioni sull’attuale situazione in termini di organizzazione e gestione degli uffici
comunali.
• Raccolta delle informazioni di carattere economico e finanziario delle tre istituzioni,
insieme alle informazioni sul personale dipendente e a quelle relative al quadro
giuridico di riferimento per promuovere istanza di fusione tra comuni.
Il primo capitolo è dedicato alla procedura di fusione, in cui le varie fasi sono brevemente
illustrate sulla base delle indicazioni comprese nel Titolo III della Legge Regionale 8 luglio
1996, n. 24.
Il secondo capitolo illustra le principali caratteristiche territoriali e demografiche dei due
comuni quale premessa per una valutazione delle condizioni di omogeneità che potrebbero
favorire ovvero ostacolare il processo di fusione.
Il terzo capitolo è dedicato al cosiddetto “capitale sociale” ossia i dipendenti comunali e al
capitale economico. L’obiettivo è presentare l’attuale situazione dei dipendenti comunali, ed
apprezzare la struttura patrimoniale e i principali equilibri finanziari degli enti interessati dalla
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fusione. Si prospettano, inoltre, ipotesi di nuovi organigrammi per il comune nascente dalla
fusione e una situazione semplificata di “consolidamento” dei dati patrimoniali per offrire una
prima valutazione della sostenibilità della fusione dal punto di vista della solidità patrimoniale e
dell’indebitamento complessivo.
Il quarto capitolo entra nel merito dei servizi comunali attualmente gestiti dalle “tre” istituzioni:
si presentano anzitutto i servizi finanziari, gli affari generali, ed il servizio tecnico, fornendo per
ognuno indicazioni sulle modalità di gestione (interna o esterna) del servizio, alcuni indicatori
di risultato e una prima valutazione degli effetti della fusione. Successivamente s’illustrano i
servizi comunali gestiti direttamente dall’Unione Civica Terre del Po, che dall’anno 2013 sono
essenzialmente riferiti alla funzione Servizi Sociali. Questi ultimi sono approfonditi in modo
particolare per dimostrare che i risultati raggiunti in questa classe di servizi gestiti in forma
associata potrebbero essere estesi a tutti gli altri servizi con la realizzazione della fusione.
In questo ambito s’illustrano altresì gli effetti della gestione dei servizi attraverso l’Azienda
servizi alla persona (ASP), che già realizza alcuni dei risultati possibili della fusione (gestione
specializzata, omogeneizzazione dei servizi su scala distrettuale, possibilità di investimenti,
gestione della procedura di accreditamento). Il quarto capitolo si chiude con una valutazione
degli effetti della fusione sui servizi di istruzione pubblica e di polizia municipale.
Infine il quinto capitolo propone una sintesi degli effetti della fusione, con particolare
riferimento al profilo finanziario. Si focalizzano, anzitutto, i probabili effetti della fusione sulle
entrate e sulle spese. Sul fronte delle entrate, si presentano i contributi statati e regionali che
potrebbero rappresentare importanti fonti di finanziamento delle attività gestite dal nuovo
comune, soprattutto in un contesto come quello attuale di costante e crescente riduzione dei
trasferimenti. Riguardo alle spese non c’è dubbio che la fusione permetta di realizzare alcune
significative economie di spesa ma si deve anche tenere conto di probabili oneri connessi alla
procedura di fusione, alla sua effettiva attuazione per il passaggio dai tre enti al nuovo
comune, alla riorganizzazione del personale e delle infrastrutture necessarie per migliorare il
livello qualitativo e quantitativo di servizi comunali.
In merito agli altri effetti della fusione si fa cenno ad alcuni importanti progressi che potrebbero
essere conseguiti (migliore efficienza e specializzazione del personale, razionalizzazione delle
politiche tariffarie, migliore qualità dei servizi) senza sottacere alcune aree critiche che
potrebbero essere di ostacolo alla realizzazione di tali miglioramenti (riorganizzazione del
personale, gestione della procedura di fusione, oneri connessi al duplice mantenimento nelle
attuali sedi comunali di alcuni importanti servizi, per non arrecare disagi ai cittadini nella
fruizione dei servizi comunali).
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Il capitolo si chiude con alcune osservazioni di sintesi relative ai possibili ostacoli tecnici ed
amministrativi a livello locale e regionale che impongono prudenza nel prevedere l’evoluzione
del progetto di fusione.
Oltre a tutti i componenti il gruppo di lavoro, un sentito ringraziamento va ai Sindaci dei
comuni, Sabrina Fedeli e Andrea Censi, alle Giunte, ai Consigli comunali e a tutti i dipendenti
comunali con particolare riferimento ai responsabili dei servizi Rag. Elisa Cottarelli, Geom.
Claudio Melli, Rag. Domenica Giannì, Dott.ssa Elisabetta Civetta, Geom. Roberta Lanfossi,
Dott.ssa Matilde Camorali, Dott Giovanni De Feo per la collaborazione nel fornire informazioni
utili nella ricostruzione della situazione attuale e nella definizione degli effetti della fusione tra i
comuni.
7
Capitolo 1
Procedura d’istituzione di nuovi comuni per la fusi one di
comuni contigui in Emilia Romagna
8
1.1. Introduzione
Il Titolo V della Costituzione della Repubblica Italiana, riformato con la legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, traccia le linee fondamentali dell’ordinamento amministrativo della nostra
Nazione, introducendo un principio di portata rivoluzionaria. L’articolo 114 della Costituzione,
infatti, oggi recita “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città
metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”, attribuendo a tutte le entità territoriali pari dignità
sia nei confronti delle istituzioni, sia dei loro cittadini.
Si tratta di un concetto estremamente innovativo rispetto al passato, quando lo stesso articolo
descriveva Comuni, Province e Regioni quali semplici ripartizioni dell’unico soggetto
istituzionale propriamente inteso, ovvero lo Stato italiano.
La norma novellata sancisce definitivamente l’attribuzione di piena autonomia, nell’ambito
delle rispettive competenze, alle Regioni ed agli enti locali, e porta a compimento un processo
di riforma istituzionale durato quasi trent’anni.
I successivi articoli della carta costituzionale delineano le sfere di azione dei soggetti
istituzionali e, se possibile, assumono una rilevanza ancora più grande.
Dal tenore di tali norme le competenze dello Stato vengono individuate in via residuale, cioè
come le materie che non sono specificamente affidate all’autorità degli enti territoriali. In
particolare, l’articolo 118 attribuisce le funzioni amministrative, in linea generale e prioritaria, ai
Comuni. L’intervento sovraordinato deve limitarsi al coordinamento per l’esercizio unitario di
tali funzioni. L’articolo successivo garantisce agli enti locali piena autonomia finanziaria,
patrimoniale ed impositiva, nel solo rispetto dei principi di coordinamento della finanza
pubblica.
La recente L. 56/2014 (Legge Delrio) poi, oltre a inserire alcune specifiche previsioni per le
fusioni di Comuni, approfondite in seguito, attua una vera e propria rivoluzione nell’assetto
istituzionale italiano vigente sopprimendo di fatto la figura delle Province e riducendo da 4 a 3 i
livelli istituzionali di governo.
Al di là delle puntuali ripercussioni sul sistema di rappresentanza politica, la Legge “Delrio”
pone le basi per un complessivo riordino del governo del territorio, in fase di elaborazione
anche in Regione Emilia-Romagna, che delinea la razionalizzazione degli Enti Locali di piccole
dimensioni (i Comuni) come un preciso e prioritario obiettivo politico istituzionale.
1.2. Il quadro normativo storico
Nel quadro generale descritto nel paragrafo precedente, la “dichiarazione di indipendenza” di
Comuni risale all’anno precedente la riforma costituzionale, e si sostanzia nel Testo Unico
delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali (TUEL), approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000, n.
267, compendio di diversi atti normativi che si sono susseguiti nell’intero arco degli anni
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novanta per disciplinare i singoli aspetti dell’ordinamento locale (il funzionamento degli organi,
i servizi gestiti, le disposizioni contabili).
Il legislatore ha inteso, con l’emanazione del Testo Unico, promuovere di grado tali norme,
conferendo loro il rango sub-costituzionale, ovvero di regole che non possono essere
disapplicate da altre leggi ordinarie senza esplicita abrogazione. Tale riserva, seppur in parte
disattesa, assicura la piena autonomia delle amministrazioni locali, conferendo
contestualmente ai loro organi un elevato profilo di responsabilità nella gestione del territorio e
nei confronti della comunità che governano.
L’articolo 3 del TUEL, al comma 2, definisce il Comune come l’ente locale che rappresenta la
propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.
Il successivo comma 4 ne sancisce l’autonomia statutaria, normativa, organizzativa,
amministrativa, impositiva e finanziaria.
Il comma 5 dispone la titolarità in capo al Comune di funzioni proprie e di altre funzioni
conferite con legge statale o regionale, secondo il principio di sussidiarietà.
Ed è proprio questo concetto, quello di sussidiarietà, la chiave di lettura fondamentale dei
processi di riorganizzazione territoriale che hanno contraddistinto l’azione degli enti locali sin
dai primi anni dell’era dell’autonomia, e che hanno condotto, fra l’altro, all’esigenza di
redazione del presente studio.
Fin dall’origine, il Testo Unico ha previsto la possibilità per i Comuni di esercitare funzioni e
servizi in forma associata, al fine di ottimizzare l’utilizzo delle risorse disponibili ed ottenere
una gestione più efficiente ed economica. Gli strumenti normativi messi a disposizione
dall’ordinamento locale si differenziano principalmente per il grado di formalizzazione: si va da
istituti flessibili e transitori, come le convenzioni fra enti per la gestione associata di un
servizio, passando per i consorzi, organismi indipendenti che svolgono uno o più servizi o
funzioni per conto dei Comuni che li hanno costituiti, per arrivare alle unioni di comuni, ovvero
enti locali giuridicamente autonomi, ai quali viene trasferita la titolarità di funzioni e servizi e
che assumono, per la gestione di questi, piena autonomia organizzativa.
La Regione Emilia Romagna è stata da sempre all’avanguardia nella promozione delle forme
associative fra enti, riconoscendo dall’inizio il ruolo fondamentale che queste possono
assumere per migliorare l’erogazione dei servizi alla collettività.
Oltre agli istituti già previsti dall’ordinamento legislativo nazionale, la Regione ne ha introdotto
ed incentivato uno aggiuntivo: l’associazione intercomunale, disciplinata dall’articolo 8 della
Legge Regionale 26 aprile 2001, n. 11, che si differenzia dall’unione per l’assenza di
personalità giuridica autonoma.
La Regione ha inoltre responsabilmente assunto il ruolo organizzativo assegnatole dal Testo
Unico (articolo 4), coordinando l’attività delle diverse forme associative che si sono andate
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diffondendo nel corso degli anni. Con lo strumento del Programma di Riordino Territoriale,
l’ente regionale ha gradualmente divulgato la cultura dell’associazionismo, anche attraverso
forme d’incentivazione finanziaria, differenziate in relazione alla forma prescelta ed al numero
ed all’entità dei servizi gestiti collettivamente.
Gli effetti di questa politica non hanno tardato a mostrarsi, ed in pochi anni le esperienze
associative sul territorio regionale sono cresciute in modo esponenziale, comportando
l’esigenza per la Regione di intervenire con provvedimenti di armonizzazione, al fine di evitare
la sovrapposizione di attività e lo spreco degli incentivi erogati.
La linea d’azione regionale si è dunque spostata da obiettivi meramente quantitativi alla
ricerca delle soluzioni più idonee per una corretta e funzionale gestione dei servizi, soprattutto
attraverso la definizione di bacini ottimali e l’incentivazione di esperienze associative più
strutturate e condivise fra un maggior numero di enti. In quest’ottica è stata approvata la
Legge Regionale 30 giugno 2008, n. 10, che ha introdotto misure per il riordino delle forme
associative, individuando livelli dimensionali adeguati per l’esercizio di funzioni attraverso le
unioni, definendo un riassetto delle comunità montane, promuovendo la riduzione delle
compagini degli organi di governo ed introducendo incentivazioni a favore di alcune forme
associative, tra cui le fusioni tra comuni. In particolare, l’articolo 16 della Legge Regionale n.
10/2008 prevede l’attribuzione di incentivi specifici a favore dei Comuni che intraprendono il
percorso della fusione disciplinato dall’articolo 15 del TUEL.
La ridefinizione dei confini territoriali dei Comuni, anche attraverso procedure di
incorporazione o fusione, è una scelta particolarmente qualificante, e che, per il rilevante
impatto che essa riveste, richiede il coinvolgimento di tutte le parti sociali ed istituzionali.
Il percorso è scandito da tappe precise ed inderogabili, delineate dall’ordinamento nazionale e
regionale, che servono a raccogliere, nelle varie sedi, le conformi volontà dei soggetti
interessati.
1.3. La Legge 56/2014 "Disposizioni sulle città met ropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni" ( LEGGE DELRIO)
Come già descritto la Legge 56/2014 definisce una vera rivoluzione del disegno istituzionale
italiano destituendo di fatto l’Ente Provincia e legiferando sulle città metropolitane, sulle unioni
e fusioni di Comuni.
Nello specifico di seguito vengono riportate le azioni previste dalla Legge per incentivare le
procedure di fusione di Comuni.
Statuto
Innanzitutto, con la modifica apportata all'art.15, c.2, del TUEL viene prevista una procedura
accelerativa per l'adozione del nuovo Statuto tale per cui i comuni che hanno avviato il
11
procedimento di fusione, possono definire lo statuto del nuovo ente, anche prima della
istituzione dello stesso, a patto che lo statuto venga approvato in testo conforme da tutti i
consigli comunali. Tale statuto "provvisorio" entra in vigore con l'istituzione del nuovo comune
e rimane vigente fino a che non sia eventualmente modificato dagli organi del comune frutto
della fusione. Inoltre, si prevede che sia lo Statuto del nuovo comune, e non più la legge
regionale che lo istituisce, a contenere misure adeguate per assicurare alle comunità dei
comuni oggetto della fusione forme di partecipazione e di decentramento dei servizi (ex
comma 117).
L'art.1 c.116 ribadisce ancora che nei comuni sorti a seguito della fusione di più comuni, lo
statuto del nuovo comune possa prevedere "forme particolari di collegamento" tra l'ente locale
sorto dalla fusione e le comunità che appartenevano ai comuni originari.
Nel caso in cui non venga adottato uno statuto provvisorio, fino all'approvazione del nuovo
statuto, si applicano le disposizioni dello statuto e del regolamento di funzionamento del
consiglio comunale del comune (estinto) di maggiore dimensione demografica (art.1 comma
124, lett. c).
Norme di incentivazione e semplificazione
L'art.1 comma 109 specifica che agli amministratori del nuovo comune nato dalla fusione di
più comuni aventi popolazione inferiore a 5.000 abitanti si applicano, per il primo mandato
amministrativo, le disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità, inconferibilità e
incompatibilità previste dalla legge per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Con la modifica apportata all'art.20 del DL 95/12 si dispone che a decorrere dall'anno 2013,
per le fusioni di Comuni realizzate negli anni 2012 e seguenti, il contributo straordinario e'
commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel limite degli
stanziamenti finanziari previsti in misura comunque non superiore a 1,5 milioni di euro.
Le modalità e i termini per l'attribuzione dei contributi sono disciplinati con decreto di natura
non regolamentare del Ministro dell'interno (art.1 comma118 bis).
Il nuovo Comune può utilizzare i margini di indebitamento consentiti anche ad uno solo dei
comuni originari e nei limiti degli stessi, anche nel caso in cui dall'unificazione dei bilanci non
risultino ulteriori possibili spazi di indebitamento (art.1 c.119).
Gli obblighi di esercizio associato di funzioni comunali derivanti dal comma 28 dell'articolo 14
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, vengono applicati ai comuni derivanti da fusione
entro i limiti stabiliti dalla legge regionale, che può fissare una diversa decorrenza o modularne
i contenuti.
In ogni caso, in assenza di legge regionale, i comuni derivanti dalla fusione con popolazione di
almeno 3.000 abitanti (2.000 se montani) sono esentati dall’obbligo per la durata di un
mandato elettorale (art.1 c.121).
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Con la definizione del patto di stabilità interno verticale, le Regioni possono individuare misure
di incentivazione alle unioni e alle fusioni pur nel rispetto dell’obiettivo di finanza pubblica
attribuito alla medesima regione (art.1 c.131).
I Comuni sorti da fusione possono, ove istituiscano municipi, mantenere - non oltre l'ultimo
esercizio finanziario del primo mandato amministrativo del nuovo comune- tributi e tariffe
differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione (art.1 c.132).
Tali comuni dispongono inoltre di tre anni di tempo dallo loro istituzione, per adeguarsi alla
normativa vigente in materia di omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e
in materia di razionalizzazione della partecipazione ad enti pubblici di gestione (art.1 c.133).
L'istituzione del nuovo comune non priva i territori dei comuni estinti dei benefici stabiliti
dall'Unione europea e dalle leggi statali in loro favore; è inoltre prevista l’esenzione dagli oneri
fiscali per il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili dai comuni estinti al nuovo
comune (art.1 c.128).
Disposizioni di carattere organizzativo
Per la gestione del Comune derivante da fusione viene nominato un commissario che è
coadiuvato nel suo compito da un comitato consultivo composto dai sindaci dei Comuni che si
fondono, senza maggiori oneri per la finanza pubblica e fino all'elezione dei nuovi organi.
Il comitato e' comunque consultato sullo schema di bilancio e sull'eventuale adozione di
varianti agli strumenti urbanistici (art.1 c.120).
Gli incarichi esterni eventualmente attribuiti ai consiglieri comunali dei comuni oggetto di
fusione e gli incarichi di nomina comunale in enti, aziende, istituzioni e altri organismi
continuano fino alla nomina dei successori (art.1 c.122).
Le risorse destinate ai singoli comuni per le politiche di sviluppo delle risorse umane e alla
produttività del personale, previste dal contratto collettivo di lavoro del comparto e autonome
locali del 1° aprile 1999, sono trasferite in un unico fondo del nuovo comune con la medesima
destinazione (art.1 c.123).
Tutti gli atti normativi, i piani, i regolamenti, gli strumenti urbanistici ed i bilanci dei comuni
oggetto della fusione restano vigenti fino all'entrata in vigore dei corrispondenti atti del
commissario o degli organi del nuovo comune (art.1 c.124, lett. a).
I revisori dei conti decadono al momento dell’istituzione del nuovo comune e fino alla nomina
del nuovo organo di revisione contabile le funzioni sono svolte dall’organo di revisione in
carica nel comune più popoloso (art.1 c.124, lett. b).
Il bilancio di previsione del nuovo comune deve essere approvato entro 90 giorni
dall'istituzione dal nuovo consiglio comunale, fatta salva l’eventuale proroga disposta con
decreto del Ministro dell’Interno (art.1 c.125, lett. a)
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Ai fini dell'esercizio provvisorio, si prende a riferimento la sommatoria delle risorse stanziate
nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti nell'anno precedente (art.1 c.125, lett.
b).
Il nuovo comune approva il rendiconto di bilancio dei comuni estinti e subentra negli
adempimenti relativi alle certificazioni del patto di stabilità e delle dichiarazioni fiscali (art.1
c.125, lett. c).
Ai fini della determinazione della popolazione legale, la popolazione del nuovo comune
corrisponde alla somma della popolazione dei comuni estinti (art.1 c.126).
Nei documenti dei cittadini e delle imprese, l'indicazione della residenza con riguardo ai
riferimenti dei comuni estinti, resta valida dalla data di istituzione del nuovo comune e sino alla
scadenza naturale (art.1 c.127).
I codici di avviamento postale dei comuni preesistenti possono essere conservati nel nuovo
comune (art.1 c.129).
1.4. Legge 190/2014 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato" (legge di stabilità del 2015).
Nel proseguire l'intervento a favore delle unioni e fusioni di Comuni, il legislatore ha previsto
precise misure incentivanti anche nella legge di stabilità 2015.
L'art.1 comma 450 dispone infatti che ai comuni istituiti a seguito di fusioni che abbiano un
rapporto della spesa personale sulla spesa corrente inferiore al 30 per cento non si applicano,
nei primi 5 anni dalla fusione, i vincoli stabiliti dalla normativa vigente per l’assunzione
mediante contratti a tempo determinato, fermo restando il limite della spesa complessiva per il
personale sostenuta dai singoli enti nell’anno precedente la fusione, ed i vincoli generali
sull’equilibrio dei bilanci;
L'art.1 comma 498 disciplina poi l’assoggettamento alle regole del patto di stabilità interno dei
comuni istituiti a seguito di fusione a decorrere dal 2011. Per tali enti è prevista l’applicazione
delle regole del patto dal quinto anno successivo a quello della loro istituzione.
Ai fini della determinazione degli obiettivi programmatici, tali enti assumono, come base di
riferimento, le risultanze dell’ultimo triennio disponibile.
Inoltre, si limita alle sole province istituite dal 2011 le disposizioni del comma 23 dell’articolo
31 della legge n. 183 del 2011, che disciplinano la decorrenza dell’assoggettamento alle
regole del patto dal terzo anno successivo a quello della loro istituzione. Tali regole non sono
invece applicabili alle città metropolitane e alle province oggetto di riordino ai sensi della legge
7 aprile 2014, n. 56 che sono pertanto soggetti alle regole del Patto già nel 2015.
14
1.5. La procedura per la fusione
Il quadro di riferimento, come accennato in precedenza, è delineato dall’articolo 15 del TUEL,
che rimanda alla legislazione regionale per la disciplina di dettaglio.
La Regione Emilia Romagna ha provveduto a dettare tale disciplina con il Titolo III della Legge
Regionale 8 luglio 1996, n. 24.
La normativa prevede due distinte procedure per l’istituzione di nuovi comuni, anche mediante
fusione: una d’iniziativa “popolare” ed una di iniziativa regionale.
Nel caso di specie, l’iniziativa popolare, riconosciuta ai cittadini o ai consigli comunali, non è
percorribile in quanto i Comuni di Polesine Parmense e Zibello non raggiungono i requisiti
numerici previsti dallo Statuto Regionale per presentare proposte di legge.
Gli stessi soggetti possono tuttavia stimolare l’iniziativa regionale.
In particolare, a norma dell’articolo 8, comma 2, della citata Legge Regionale 24/96, gli organi
consiliari dei Comuni interessati possono presentare istanza alla Giunta Regionale affinché
essa si faccia promotrice della procedura.
L’istanza è deliberata dai Consigli comunali con le maggioranze qualificate previste per le
modifiche statutarie (due terzi dei consiglieri assegnati, ovvero la maggioranza assoluta dei
componenti assegnati ottenuta in due sedute a non oltre trenta giorni di distanza l’una
dall’altra).
È inoltre possibile che la dichiarazione di volontà degli enti locali sia supportata da
un’espressione popolare resa attraverso un referendum preventivo (art.11, comma 5).
Gli esiti della consultazione, da tenersi non oltre un anno prima dell’istanza, sono allegati a
questa. Il referendum popolare preventivo consente un’accelerazione della procedura
istruttoria presso gli organi regionali, i quali dovrebbero altrimenti promuovere d’ufficio la
consultazione delle popolazioni interessate.
Il referendum è di carattere consultivo, ed il suo esito non è pertanto vincolante ai fini della
decisione finale.
Una volta ricevuta l’istanza dai Consigli Comunali, ed entro i sessanta giorni successivi, la
Giunta Regionale verifica, anzitutto, la regolarità della stessa e la sussistenza dei presupposti
formali e sostanziali.
In caso di accoglimento dell’istanza, la Giunta elabora il progetto di legge regionale di
istituzione del nuovo Comune e lo presenta al Consiglio Regionale (art. 8, comma 4),
allegando una relazione di accompagnamento che illustra la conformità del progetto di fusione
al programma di riordino territoriale e fornisce le necessarie informazioni territoriali
15
demografiche, socio-economiche, finanziarie ed economico-patrimoniali relative agli enti locali
coinvolti (art. 8, comma 5).
La relazione di accompagnamento al progetto di legge deve altresì contenere la descrizione
dei confini del Comune da istituire o dei Comuni comunque interessati a modificazioni e le
relative rappresentazioni cartografiche.
La relazione al progetto d’istituzione del nuovo Comune deve essere motivata con specifico
riguardo alla obiettiva sussistenza di condizioni finanziarie sufficienti a provvedere all’esercizio
delle funzioni istituzionali e all’organizzazione e gestione dei servizi pubblici comunali (art. 8,
comma 6). Se il progetto d’iniziativa comunale fosse stato preceduto da un referendum
popolare, al progetto dovrebbe essere allegata anche una dichiarazione ufficiale dei risultati
delle consultazioni effettuate (art. 8, comma 7).
Negli otto giorni successivi, il progetto di legge è inviato alla Provincia cui appartengono i
Comuni interessati, per l’espressione del parere di competenza, che dev’essere reso entro
sessanta giorni (art. 10, commi 1 e 3).
A questo punto il progetto di legge, la documentazione accompagnatoria ed i pareri degli enti
sono esaminati in sede referente da un’apposita Commissione consiliare, che redige una
propria relazione e la trasmette entro quindici giorni al Consiglio Regionale (art. 10, comma 4).
Il referendum consultivo popolare, se non è stato realizzato in via anticipata dai singoli enti
interessati, è disposto obbligatoriamente dal Consiglio regionale sui progetti di legge per la
modifica delle circoscrizioni e delle denominazioni comunali, quando la proposta sia conforme
al programma di riordino territoriale (art. 11, comma 1).
Al referendum possono esprimere il loro parere tutti gli elettori dei Comuni interessati, nel caso
di fusione (art. 11, comma 2).
Il Consiglio regionale definisce il quesito da sottoporre alla consultazione popolare e l’ambito
territoriale entro il quale gli elettori sono chiamati a votare (art. 12, comma 1).
Il referendum è indetto dal Presidente della Regione entro 10 giorni dalla delibera del
Consiglio regionale (art. 12, comma 2).
I risultati del referendum sono indicati sia nel loro complesso, sia sulla base degli esiti distinti
per ciascuna parte del territorio (art. 12, comma 7).
La procedura si chiude con l’approvazione della legge istitutiva del nuovo Comune da parte
del Consiglio regionale.
Se il referendum era stato realizzato in via preventiva, Il Consiglio può deliberare
immediatamente sul progetto di legge.
In caso di svolgimento di referendum successivo, la votazione del Consiglio sul progetto di
legge resta sospesa fino alla pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione dei risultati del
16
referendum. Il Consiglio, in questo caso, delibera definitivamente sul progetto di legge entro i
successivi 60 giorni (art. 13, comma 1 e 3).
La legge contiene anche i criteri generali per la disciplina dei rapporti di successione fra i
Comuni preesistenti ed il nuovo Comune istituito (art. 14).
IPOTESI DI CRONOPROGRAMMA PER FUSIONE COMUNI DI ZIBELLO E POLESINE PARMENSE
Data ipotizzata Fase del procedimento ai sensi della l.r. n. 24/1996 Ente/organo competente
4 maggio 2015 Adozione delle deliberazioni con maggioranza qualificata da parte dei Consigli Comunali , che intendono chiedere alla Giunta regionale di predisporre il progetto di legge di fusione (art. 8, c. 2) e loro trasmissione alla Giunta regionale
Consigli comunali interessati
↓ entro 60 giorni dall’istanza
11 maggio 2015
Presentazione, da parte della Giunta regionale , all’Assemblea legislativa, del progetto di legge e della relazione di accompagnamento (art. 8, c. 4)
Giunta regionale
↓ entro 8 giorni dalla presentazione del progetto di legge
19 maggio 2015
Trasmissione del progetto di legge alla Provincia di Parma (art. 10, c.1)
Assemblea legislativa
↓ decorsi 60 giorni dalla trasmissione del progetto di legge
Fine maggio 2015
Acquisizione del parere della Provincia oppure se ne prescinde (art. 10, c. 3)
Provincia di Parma
↓ entro 15 giorni
Giugno 2015
Commissione Assembleare competente esamina progetto di legge e parere e li trasmette con una relazione all’Assemblea legislativa (art. 10, c. 4)
Commissione Assembleare
competente
↓ Prima seduta utile dell’Assemblea legislativa
Luglio 2015
L’Assemblea legislativa esamina il testo e delibera sull’indizione del referendum (art. 11, c. 1-bis); se viene deliberata l’indizione, l’Assemblea definisce il quesito e l’ambito territoriale (art. 12, c. 1)
Assemblea legislativa
↓ entro 10 giorni
17
Luglio 2015
Emanazione del decreto del Presidente della Regione di indizione del referendum (art. 12, c. 2)
Presidente della Regione
Il comma 3 dell’art. 12 della legge n. 24 del 1996. Il secondo periodo del comma 3 prevede che <<Qualora il decreto sia emesso dopo il 1° aprile, il periodo utile per la convocazione degli elettori decorre dal successivo 15 settembre>>. Il decreto emanato dopo il 1 aprile può fissare il referendum in data successiva al 15 settembre. Ipotizzando una domenica di ottobre quattro sono le domeniche utili (4, 11, 18,25 ottobre 2015). La scelta andrebbe fatta tenendo conto anche degli adempimenti preelettorali al fine di evitare che debbano svolgersi prevalentemente in agosto. A tal fine potrebbe essere ipotizzata quella dell’11 ottobre, data nella quale è già stato indetto un altro referendum per la fusione di comuni.
↓ Data di convocazione degli elettori fissata nel decreto
11 ottobre 2015 Una domenica di ottobre Svolgimento del referendum
↕ entro 20 giorni antecedenti quello fissato per la votazione
21 settembre 2015 Costituzione, presso il Tribunale di Parma, dell’Ufficio centrale circoscrizionale per il referendum (Ufficio provinciale), la cui composizione e le cui funzioni sono disciplinate dalla normativa regionale vigente in materia di referendum (art. 12, c. 6)
Tribunale di Parma e Regione
Ottobre 2015 L’Ufficio provinciale per il referendum trasmette il verbale con i risultati del referendum al Presidente della Giunta regionale (art. 12, c. 8)
Ufficio centrale circoscrizionale
per il referendum (Ufficio provinciale)
Ottobre 2015 Il Presidente della Giunta regionale dispone la pubblicazione del verbale nel Bollettino Ufficiale della Regione e lo invia al Presidente dell’Assemblea legislativa (art. 12, c. 8)
Presidente della Giunta regionale
Ottobre Pubblicazione del verbale nel Bollettino Ufficiale della Regione
Strutture della Giunta regionale
↓ entro 60 giorni dalla pubblicazione del verbale sul BURER
Dicembre 2015 L’Assemblea legislativa delibera definitivamente sul progetto di legge (art. 13, c. 2)
Assemblea legislativa
↓ Entro Dicembre 2015 Promulgazione, pubblicazione
ed entrata in vigore della legge regionale con la procedura d’urgenza, se necessario
Presidente della Giunta regionale
19
2.1 Analisi delle caratteristiche territoriali
I Comuni di Polesine Parmense e Zibello giacciono nella bassa pianura padana ad una
distanza di circa 35 km da Parma, da cui amministrativamente dipendono, a 25 km da
Cremona e a 30 da Piacenza. Il territorio dei due Comuni, totalmente pianeggianti, si estende
per circa 26 kmq. per Zibello e per 25 kmq per Polesine Parmense.
Una peculiarità è data dal rapporto tra residenti e territorio che ha determinato valori non
particolarmente elevati di densità abitativa. Il Comune di Zibello presenta una densità abitativa
leggermente più elevata rispetto all’altro Comune.
La popolazione dei due Comuni nell’insieme raggiunge 3.302 abitanti, come esposto nella
sottostante tabella.
Comuni Superficie in kmq
Residenti all’1/1/2014
Densità di popolazione
per kmq Sindaci Prossime
elezioni
Zibello 23,62 1.837 77,79 Andrea Censi 2019
Polesine P.se 24,9 1.465 58,84 Sabrina Fedeli 2019
Totale 48,52 3.302 68,05 L’accorpamento tra i due Comuni assumerebbe particolare rilievo soprattutto nel contesto
provinciale caratterizzato da numerosi Comuni di dimensioni più elevate rispetto ai due
Comuni oggetto della fusione. Nell’immagine che segue vengono rappresentate visivamente le
dimensioni dei Comuni della provincia di Parma.
Tutti i paesi posti lungo l’asta del grande fiume Po sono caratterizzati da un reticolo di canali e
strade che ha assunto l'aspetto attuale attraverso un processo di lunga durata. Su di essi ha
profondamente inciso l'opera degli agenti naturali, primo fra tutti il Po, lungo i cui argini corrono
numerose strade e canali.
Il clima è quello tipico della pianura padana e delle zone rivierasche del Po: freddo d'inverno,
caldo d'estate, con una forte umidità presente tutto l'anno che accentua ancora di più gli effetti
degli sbalzi termici annui. Le coltivazioni sono di tipo intensivo, e riguardano principalmente
mais, orzo e frumento, barbabietole, pomodori; grandi sono le estensioni dei prati, che
garantiscono il foraggio per le piccole e medie stalle degli allevatori locali.
I paesaggi più gradevoli, ricchi di fascino e coinvolgenti per chi vi si avventura, sono quelli del
grande fiume, dei suoi argini, delle sue anse, dove flora e fauna tipiche ancora sopravvivono
pressoché indisturbate.
20
Illustrazione 2.1: Posizione e dimensioni dei due comuni all’interno della provincia di Parma
Tra tutti i paesi che si trovano lungo il fiume Po, Polesine Parmense è senza dubbio quello che
vanta i maggiori legami con esso, a partire già dal nome (é l'unico centro di tutta la zona il cui
nome si rifà direttamente alla presenza del grande fiume). Il nome deriva dal fatto che il borgo
anticamente sorse su un “Polecine”, vale a dire una piccola isola del Po che, trascinata dalla
corrente, è arrivata ad espandersi e a congiungersi poi con la riva.
Nel corso della storia il fiume è stato un'autentica fonte di vita per entrambi i Comuni; non
poche famiglie traevano infatti il loro sostegno dalla pesca, dall'escavazione e dal trasporto di
ghiaia e sabbia. Decisamente ridimensionato questo legame atavico, attualmente il Po
rappresenta, per la borgata della Bassa, un grosso elemento di richiamo turistico.
Al porticciolo di Polesine possono approdare i turisti che navigando sul grande fiume si
accingono a visitare le "Terre Verdiane" e a gustare i sapori tipici della zona.
Fiore all'occhiello di questa zona, sono le prelibatezze gastronomiche che offre questa terra:
siamo infatti nella zona del Culatello di Zibello e del Parmigiano Reggiano.
Nelle trattorie locali si possono trovare anche altre delizie tra cui ottimi piatti a base di pesce di
fiume (anguilla, storione, pesce gatto) e specialità tipiche della rinomata cucina padana.
I fattori territoriali che accomunano i due Comuni possono sicuramente favorirne la fusione,
soprattutto perché:
21
• il territorio dei due Comuni mostra elementi naturali e storici di pregio che, se preservati
e trasformati in fattore distintivo, rappresentano un valore aggiunto di notevole
importanza anche per il nuovo Comune,
• la scelta dell’aggregazione consegnerebbe al nuovo Comune un ruolo di rilievo nel
contesto provinciale, sia per la valenza turistico gastronomica, sia per le potenzialità di
sviluppo dell’economia legata principalmente all’agricoltura ed alle attività estrattive.
2.2 Analisi delle caratteristiche demografiche
La popolazione dei Comuni di Polesine Parmense e di Zibello è rispettivamente di 1.465 e
1837 abitanti e la loro fusione porterebbe alla costituzione di un nuovo Comune con una
popolazione di 3.302 abitanti (dati 2014). Da un punto di vista strettamente demografico, il
principale impatto della fusione sui Comuni stessi e sul territorio circostante sarebbe proprio
l’aumento della popolazione e la modifica della densità abitativa.
L’accorpamento assumerebbe particolare rilievo nel contesto provinciale parmense,
caratterizzato da pochi Comuni con una popolazione inferiore ai 1.500 abitanti.
Nello specifico la provincia di Parma è composta da 47 Comuni dei quali ben 18 presentano
popolazione inferiore a quella che andrebbe ad assumere il nuovo Comune sorto dai due.
Nella tabella 2.1 viene rappresentata la popolazione complessiva per Comune a valori assoluti
per l’anno 2013.
Tabella 2.2: Popolazione complessiva di comuni della provincia di Parma - Anno 2013
Comune Femmine Maschi Totale
Albareto 1.117 1.073 2.190
Bardi 1.156 1.150 2.306
Bedonia 1.829 1.785 3.614
Berceto 1.067 1.105 2.172
Bore 393 420 813
Borgo Val di Taro 3.721 3.508 7.229
Busseto 3.585 3.550 7.135
Calestano 1.026 1.115 2.141
Collecchio 7.312 7.037 14.349
Colorno 4.612 4.512 9.124
Compiano 560 557 1.117
Corniglio 1.009 1.003 2.012
Felino 4.470 4.300 8.770
Fidenza 13.874 12.782 26.656
Fontanellato 3.533 3.504 7.037
Fontevivo 2.803 2.829 5.632
Fornovo di Taro 3.213 3.097 6.310
22
Langhirano 5.112 5.001 10.113
Lesignano de' Bagni 2.470 2.502 4.972
Medesano 5.478 5.422 10.900
Mezzani 1.687 1.689 3.376
Monchio delle Corti 472 510 982
Montechiarugolo 5.276 5.335 10.611
Neviano degli Arduini 1.854 1.867 3.721
Noceto 6.621 6.445 13.066
Palanzano 568 585 1.153
Parma 99.816 90.706 190.522
Pellegrino Parmense 541 549 1.090
Polesine Parmense 760 743 1.503
Roccabianca 1.536 1.529 3.065
Sala Baganza 2.757 2.810 5.567
Salsomaggiore Terme 10.253 9.809 20.062
San Secondo Parmense 2.897 2.818 5.715
Sissa 2.159 2.076 4.235
Solignano 852 926 1.778
Soragna 2.436 2.458 4.894
Sorbolo 4.904 4.726 9.630
Terenzo 571 639 1.210
Tizzano Val Parma 1.061 1.077 2.138
Tornolo 544 543 1.087
Torrile 3.830 3.812 7.642
Traversetolo 4.836 4.649 9.485
Trecasali 1.914 1.850 3.764
Valmozzola 289 276 565
Varano de' Melegari 1.380 1.318 2.698
Varsi 656 622 1.278
Zibello 950 872 1.822
Totale 229.760 217.491 447.251 Analizzando nello specifico il “trend” della popolazione residente totale a Zibello e a Polesine
negli ultimi 6 anni è possibile vedere come il dato nei due Comuni sia molto simile:
Tabella 2.3: Trend della popolazione residente totale
Popolazione 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Zibello 1.947 1.911 1.908 1.863 1.850 1.822
Polesine Parmense 1.481 1.494 1.501 1.522 1.521 1.503
TOTALE 3.428 3.405 3.409 3.385 3.371 3.325
Le tabelle sottostanti presentano alcuni indicatori che consentono di valutare la struttura
demografica dei due Comuni per l’anno 2013 considerati sia separatamente che
23
congiuntamente. La struttura per età della popolazione è molto simile tra i due Comuni, anche
se Polesine ha una popolazione leggermente inferiore rispetto a quella di Zibello.
Tabella 2.4: Struttura demografica dei due Comuni per l’anno 2013
POLESINE PARMENSE ZIBELLO
Età Femmine Maschi Totale Femmine Maschi Totale
0-4 32 32 64 34 29 63
5-9 38 33 71 36 21 57
10-14 40 28 68 33 27 60
15-19 30 23 53 42 45 87
20-24 30 51 81 39 44 83
25-29 57 56 113 35 45 80
30-34 45 49 94 53 51 104
35-39 52 47 99 50 71 121
40-44 59 58 117 59 85 144
45-49 56 57 113 75 61 136
50-54 49 61 110 75 75 150
55-59 49 44 93 70 59 129
60-64 39 49 88 53 57 110
65-69 39 40 79 54 56 110
70-74 41 44 85 71 46 117
75-79 33 31 64 56 46 102
80-84 30 22 52 48 20 68
85-89 26 13 39 45 26 71
90-94 10 4 14 18 8 26
95-100 4 1 5 4 0 4
100-104 1 0 1 0 0 0
Oltre 104 0 0 0 0 0 0
TOTALE 760 743 1503 950 872 1822 Tabella 2.5: Indici demografici caratterizzanti la popolazione dei due Comuni - Anno 2013
INDICI DEMOGRAFICI (a. 2013) POLESINE ZIBELLO
Indice di vecchiaia 167,00 276,67
Indice di dipendenza totale 56,40 59,27
Indice di dipendenza giovanile 21,12 15,73
Indice di dipendenza senile 35,28 43,53
Indice di struttura pop. attiva 118,41 140,84
Indice di ricambio pop. attiva 166,04 126,44 L’indice di vecchiaia costruito moltiplicando per 100 il rapporto fra la popolazione con età
superiore a 64 anni e quella con età inferiore a 15, è di 276,67 per Zibello e 167,00 per
Polesine; la popolazione di Zibello presenta quindi una struttura per età più sbilanciata verso
le fasce alte. Gli indici di dipendenza strutturale consentono di analizzare che per 100 residenti
24
in età attiva, compresa cioè tra i 15 e 64 anni, a Zibello risiedono 43,53 persone con età
superiore a 64 anni e 15,73 persone con età inferiore ai 15, mentre a Polesine rispettivamente
35,28 e 21,12.
L’indice di struttura della popolazione attiva è il rapporto tra la popolazione residente in età 40-
64 e la popolazione in età 15-39 moltiplicato 100 ed esprime la composizione della
popolazione lavorativa. L'invecchiamento della popolazione attiva è pertanto tanto minore
quanto più l'indicatore è basso. Tra i due Comuni oggetto di analisi risulta più basso l’indice
del Comune di Polesine.
L’indice di ricambio della popolazione attiva è il rapporto tra la popolazione residente in età 60-
64 e la popolazione in età 15-19 moltiplicato 100. Esso indica le possibilità di lavoro che
derivano dai posti resi disponibili da coloro che lasciano l'attività lavorativa per il
raggiungimento dell'età pensionabile. In questo caso risulta leggermente superiore l’indice per
il Comune di Polesine, pari a 166,04 contro i 126,44 di Zibello (ovviamente essendo più
anziana la popolazione di Zibello).
Tutto ciò considerato, si evidenzia che le differenze fra gli indici sono significative soprattutto
per la popolazione anziana, ma non tali da determinare disomogeneità non superabili; anzi il
mix di popolazione consentirà di sviluppare servizi adatti sia per minori che per anziani e
specializzati sfruttando le reciproche competenze sviluppate. Viene analizzata ora la
popolazione dei due Comuni con riferimento alla trasformazione del saldo naturale, dato dalla
differenza tra numero nati e numero morti, e del saldo migratorio, dato dalla differenza tra
numero immigrati e numero emigrati, dal 2010 al 2014. L’aumento o la diminuzione della
popolazione sono infatti determinati dalla combinazione dei due saldi: se la loro somma è
positiva, e quindi il totale dei nati ed immigrati supera il valore quello di morti ed emigrati, la
popolazione aumenta, in caso contrario la popolazione diminuisce.
Tabella 2.6: Trend del saldo naturale e del saldo migratorio nel quinquennio 2010-2014
SALDO NATURALE – anni 2010 - 2014
2010 2011 2012 2013 2014
Nati 9 12 12 10 8
Morti 22 22 22 17 20
POLESINE P.SE -13 -10 -10 -7 -12
Nati 16 11 11 15 25
Morti 55 31 37 29 35
ZIBELLO -39 -20 -26 -14 -10
TOTALI -52 -30 -36 -21 -22
25
SALDO MIGRATORIO – anni 2010 - 2014
2010 2011 2012 2013 2014
Immigrati 71 67 54 44 34
emigrati 37 59 40 73 57
POLESINE P.SE 34 8 14 -29 -23
immigrati 45 57 60 83 58
emigrati 52 53 50 52 52
ZIBELLO -7 4 10 31 6
TOTALI 27 12 24 2 -17
SINTESI dei SALDI NATURALE e MIGRATORIO – anni 2010 - 2014
2010 2011 2012 2013 2014
Immigrati + nati 80 79 66 54 42
Emigrati + morti 59 81 62 90 77
POLESINE P.SE 21 -2 4 -36 -35
Immigrati + nati 61 68 71 98 83
Emigrati + morti 107 84 87 81 87
ZIBELLO -46 -16 -16 17 -4
TOTALI -25 -18 -12 -19 -39 Va innanzitutto notato che per entrambi i Comuni il saldo naturale si mantiene negativo per il
quinquennio considerato.
Il saldo migratorio, invece, risulta positivo per il Comune di Polesine fino al 2012, mentre
risulta essere positivo dall’anno 2011 per il Comune di Zibello.
Analizzando infine la combinazione dei due saldi si può notare che i dati confermano le
dinamiche dello sviluppo demografico e quindi la popolazione risulta in diminuzione nel
quinquennio analizzato per entrambi i Comuni.
Prendendo in considerazione il dato multietnico interno della popolazione dell’Unione i cittadini
stranieri (adulti e minori) residenti sono così distribuiti:
• Polesine ospita 216 stranieri residenti (rappresentanti il 14,75% della popolazione), il
96% dei quali proviene da paesi non appartenenti all’Unione Europea,
• Zibello ospita 214 stranieri residenti (rappresentanti l’11,65% della popolazione), il 93%
dei quali proviene da paesi non appartenenti all’Unione Europea.
Nelle illustrazioni 2.2 e 2.3 si presentano le distribuzioni percentuali degli stranieri residenti
rispettivamente nel comune di Zibello e Polesine Parmense al 1.1.2015:
26
Illustrazione 2.2
ZIBELLO - DISTRIBUZIONE PERCENTUALE CITTADINANZE ST RANIERE - 1.1.2015
Moldavia4%
Marocco5%
Romania7%
Albania20%
India42%
ALTRI2%
Bosnia-Erzegov.2%
Costa d'Avorio2%
Filippine2%
Ucraina3%
Dominicana, Rep.2%
Nigeria1%
Etiopia1%
Brasile1%
Turchia1%
Sri Lanka (Ceylon)1%
Ghana1%
Russia1%
Spagna1%
Illustrazione 2.3
POLESINE P.SE - DISTRIBUZIONE PERCENTUALE CITTADINA NZE STRANIERE - 1.1.2015
Moldavia5,4%
Sri Lanka (Ceylon)6,9%
Bangladesh8,9%
Albania12,4%
India46,5%
ALTRI2,0%
Dominicana, Rep.2,0%
Cina3,0%
Romania3,0%
Marocco4,0%
Ucraina1,0%
Cuba1,0%
Paesi Bassi1,0%
Tunisia0,5%
Senegal0,5%
Costa d'Avorio0,5%
Ecuador0,5%
Brasile0,5%
Russia0,5%
27
Dai grafici si può notare la forte somiglianza tra i due Comuni rispetto al parametro analizzato.
Dai parametri analizzati nel presente capitolo si può osservare quindi che un processo di
aggregazione non darebbe luogo ad un insieme demografico sbilanciato e che nella
prospettiva di fusione il fatto che i due Comuni abbiano caratteristiche demografiche simili
assume particolare rilevanza.
In conclusione la dinamica demografica dei due Comuni risulta compatibile con la fusione ed
in grado di contrastare il fenomeno della riduzione della popolazione e del conseguente
spopolamento del territorio. Inoltre la combinazione di un comune più giovane, Polesine, con
quello di Zibello, con popolazione più anziana, riequilibra le fasce di età e consente al nuovo
comune di mantenere la specializzazione dei servizi e delle competenze del proprio personale
sia nei confronti della popolazione giovanile, sia nei confronti di quella anziana.
29
3.1. Il capitale sociale: dipendenti classificati p er comune, categoria, ore settimanali, costo.
I Comuni di Polesine Parmense e Zibello hanno attualmente in carico un totale di 25
dipendenti, suddivisi tra gli enti secondo le indicazioni della tabella 3.1:
Tabella 3.1: Distribuzione dei dipendenti negli enti interessati alla fusione
POLESINE ZIBELLO TOTALE
12 13 25 Da considerare che la figura professionale dell’Assistente Sociale, dipendente del Comune di
Polesine Parmense, è completamente comandata fino al 30 aprile 2015 all’Unione Civica
“Terre del Po” (data della sua cessazione).
La composizione delle varie categorie che caratterizzano il personale dipendente dei tre enti è
rappresentato nella tabella 3.2.
Tabella 3.2: Tipologie di categorie professionali caratterizzanti il personale dei due Comuni.
Categorie POLESINE ZIBELLO TOTALE
Segretario 1 (quota) 1 (quota) 1
D 4 4 8
C 3 2 5
B 4 5 9
A 0 2 2
TOTALE 12 13 25 Le tabelle che seguono classificano i dipendenti dei due enti nei principali settori in cui
svolgono la loro attività.
I dipendenti del settore finanziario
Tabella 3.3: Figure professionali impiegate nel settore finanziario.
Cat. POLESINE ZIBELLO TOTALE
Ore settimanali
Costo (€) Ore settimanali
Costo (€) Ore settimanali
Costo (€)
Ragioniere capo D 18 27.173,38 36 55.037,27 54 82.210,65
Assist, contabile C 18 14.770,24 36 36.589,01 72 51.359,25
TOTALE 36 41.943,62 72 91.626,28 126 133.569,90
30
I dipendenti del settore Affari generali
Tabella 3.4: Figure professionali impiegate nel settore Affari Generali.
Cat. POLESINE ZIBELLO TOTALE
Ore settimanali
Costo (€) Ore
settimanali Costo (€)
Ore settimanali
Costo (€)
Responsabile D 36 56.717,52 36 56.717,52
Istruttore direttivo Amm. D 15 13.207,00 15 13.207,00
Istruttore Amm. C 54 46.777,88 54 46.777,88
Collaboratore Amm. B 36 31.369,06 36 31.369,06
Esecutore Amm. B 36 29.615,73 36 30.999,13 72 60.614,86
Cuoca B 36 30.827,23 36 30.827,23
Autista B 36 28.589,04 36 30.543,80 72 59.132,84
TOTALE 162 118.289,65 180 180.456,74 321 298.646,39 I dipendenti del settore socio-assistenziale
Tabella 3.5: Figure professionali impiegate nel settore socio-assistenziale.
Cat. POLESINE ZIBELLO TOTALE
Ore settimanali
Costo (€) Ore
settimanali Costo (€)
Ore settimanali
Costo (€)
Assistente Sociale D 18 28.144,13 18 28.144,12 36 56.288,25
TOTALE 18 28.144,13 18 28.144,12 36 56.288,25
I dipendenti del settore tecnico
Tabella 3.6: Figure professionali impiegate nel settore tecnico.
Cat. POLESINE ZIBELLO TOTALE
Ore settimanali
Costo (€) Ore
settimanali Costo (€)
Ore settimanali
Costo (€)
Responsabile D 36 48.092,01 36 64.691,59 72 112.783,60
Assistente tecnico C 36 29.540,46 36 32.722,80 72 62.263,26
Operaio / necroforo B 36 30.642,99 36 33.343,87 72 63.986,86
Operaio A 36 28.740,16 36 28.740,16
Necroforo B 36 28.462,29 36 28.462,29
Operaio inserviente A 36 21.471,16 36 21.471,16
TOTALE 144 136.737,75 180 180.969,58 324 317.707,33
Tra i dipendenti degli enti oggetto di analisi sono incluse anche le figure dei Segretari
Comunali.
Cat. POLESINE ZIBELLO TOTALE
Ore settimanali
Costo (€) Ore settimanali
Costo (€) Ore settimanali
Costo (€)
Segretario Generale D 6 12.002,20 3 5.601,02 9 17.603,22 TOTALE 6 12.002,20 3 5.601,02 9 17.603,22
31
Il Segretario generale del Comune di Polesine Parmense e Zibello svolge attività di Segreteria
a seguito della stipulazione di una convenzione con i Comuni di:
• Borgonovo Val Tidone – PC (Comune capofila),
• Gazzola – PC
• Ziano Piacentino – PC
• Piozzano - PC
Le figure professionali nel complesso
Tabella 3.8: Figure professionali impiegate nel complesso.
RUOLO N. CATEGORIA ORE COSTO (€)
Segretario Generale 1 - 9 17.603,22
Ragioniere Capo 2 D 54 82.210,65
Assistente Contabile 2 C 72 51.359,25
Responsabile Affari Generali 1 D 36 56.717,52
Istruttore direttivo Amm. 1 D 15 13.207,00
Istruttore Amm. 1 C 54 46.777,88
Collaboratore Amm. 1 B 36 31.369,06
Esecutore Amm. 2 B 72 60.614,86
Cuoca 1 B 36 30.827,23
Autista scolastico/operaio 2 B 72 59.132,84
Assistente Sociale 1 D 36 56.288,25
Responsabile ufficio tecnico 2 D 72 112.783,60
Assistente tecnico 2 C 72 62.263,26
Operaio necroforo 2 B 72 63.986,86
Operaio 1 A 36 28.740,16
Necroforo 1 B 36 28.462,29
Operaio inserviente 1 A 36 21.471,16
TOTALE 823.815,09
Gli organigrammi
Le illustrazioni che seguono presentano gli attuali organigrammi degli enti interessati dalla
fusione e un’ipotesi di organigramma che potrebbe essere considerato quale proposta per i
dipendenti del nuovo comune.
32
Illustrazione 3.1: Organigramma attuale del Comune di Polesine Parmense.
Illustrazione 3.2: Organigramma attuale del Comune di Zibello.
Illustrazione 3.3: Organigramma dell’Unione Civica Terre del Po (cessazione 30.04.2015)
Illustrazione 3.4: Organigramma potenziale del nuovo comune.
33
Quest’ultimo organigramma rappresenta solo una prima ipotesi di proposta per la
riorganizzazione dell’attuale personale dipendente delle tre istituzioni nel nuovo comune
nascente dalla fusione.
Si suggerisce la creazione in organigramma di un apposito ufficio con specifiche competenze
per la gestione dei contributi statali e regionali derivanti dalla fusione, per l’attivazione degli
eventuali progetti necessari al loro conseguimento, oltre che per la rendicontazione dei fondi
ricevuti.
3.2 Gli investimenti, l’indebitamento e il patrimon io netto
Nel seguente paragrafo vengono analizzati gli investimenti, il livello di indebitamento e la
consistenza del patrimonio netto per i Comuni e per l’Unione Civica Terre del Po.
Limiti dell’analisi possono riguardare, ad esempio, il valore degli investimenti che potrebbero
essere disomogenei tra i comuni (valori storici o valori correnti per la determinazione delle
immobilizzazioni).
Per effettuare tale analisi risulta necessario utilizzare il Conto del Patrimonio, così come
definito dall’ art. 230 del TUEL.
Tale prospetto, insieme al conto del bilancio e al conto economico, compone il rendiconto e
completa l’informazione sulla situazione finanziaria, economica e patrimoniale dell’ente locale.
Il Conto del Patrimonio rileva gli investimenti e le fonti di finanziamento dell’Ente alla fine di
ogni periodo amministrativo. Nei beni e nei rapporti di cui sopra sono compresi sia quelli di
natura finanziaria (crediti e debiti di finanziamento), sia quelli di carattere economico (fattori
produttivi). Il risultato finale calcolato per differenza indica la consistenza netta del patrimonio
dell’Ente.
Risulta importante evidenziare la differenziazione che esiste tra i beni del patrimonio
indisponibile e disponibile. I primi hanno un vincolo di destinazione, ovvero sono destinati a
soddisfare necessità correlate con la stessa attività degli enti pubblici, con la conseguenza che
essi non possono essere “distratti” dall’uso pubblico loro assegnato se non per volontà della
stessa Amministrazione e nelle forme stabilite dalla legge. Tali limitazioni non sussistono per i
beni del patrimonio disponibile i quali soggiacciono totalmente alle regole del diritto comune.
Gli elementi attivi e passivi del conto del patrimonio devono trovare corrispondenza nei valori
espressi dall’inventario che, a norma dell’art. 230 del TUEL, devono essere aggiornati
annualmente. Le rilevazioni inventariali costituiscono pertanto il riferimento base per le varie
configurazioni patrimoniali necessarie al buon andamento della gestione dell’Ente.
Lo schema di stato patrimoniale degli enti locali, come si evince dalle tabelle riportate di
seguito, è strutturato in due sezioni che raccolgono le attività classificate per destinazione
(Immobilizzazioni, Attivo Circolate, Ratei e Risconti attivi) e le passività ripartite seguendo la
34
natura delle fonti di finanziamento (Patrimonio Netto, Conferimenti, Debiti, Ratei e Risconti
passivi). In calce a tali sezioni vengono posti i conti d’ordine, ovvero informazioni che
evidenziano impegni e rischi di particolare rilevanza della gestione dell’ente.
Come sopra anticipato, i due Comuni e l’Unione Civica Terre del Po vengono analizzati sotto il
profilo della solidità patrimoniale e sotto il profilo del livello di indebitamento.
L’obiettivo dell’analisi della solidità è quello di verificare se la struttura finanziaria dei Comuni
presenta caratteristiche tali da garantire un buon grado di elasticità dell’attivo e del passivo.
L’elasticità dell’attivo può essere rilevata con un indice che rapporta le Attività a breve alle
Passività a breve (l’indice è elastico se il rapporto è > 1).
L’elasticità delle passività può essere rilevata con un indice che rapporta le Passività
correnti al Passivo totale.
L’indice di copertura delle immobilizzazioni viene utilizzato per verificare il grado di solidità,
ovvero il rapporto tra il capitale proprio e le attività fisse, indicatore che esprime la capacità
dell’ente di autofinanziare le immobilizzazioni.
Con riferimento all’analisi del profilo dell’indebitamento viene utilizzato l’indice che esamina
la composizione delle fonti finanziarie rese disponibili per la gestione degli Enti.
Tale indice, dato dal rapporto tra i Mezzi di Terzi e il Capitale Proprio, esprime la misura
dell’equilibrio tra le diverse fonti di finanziamento e sarà tanto maggiore quanto più alta sarà
l’esposizione debitoria verso i terzi rispetto alle risorse provenienti dall’Ente stesso.
Per analizzare invece in quale misura il totale dei mezzi investiti sono stati finanziati dal
capitale proprio e completare il giudizio sull’indipendenza finanziaria viene utilizzato l’indice
del grado di indebitamento, ovvero il rapporto del Capitale Investito sul Capitale Proprio, che
rileva in quale misura il totale dei mezzi investiti dal Comune è stato finanziato dal Capitale
Proprio.
Il Conto del Patrimonio dei Comuni di Polesine e Zibello e dell’Unione Civica Terre del Po per
gli anni 2010-2011-2012-2013 viene rappresentato nelle tabelle sottostanti.
In particolare si presenta l’evoluzione dei dati nel tempo per ciascuno di essi.
Successivamente si commentano brevemente alcuni indici in termini comparativi.
35
Tabella 3.9: Conto del Patrimonio del comune di Polesine per il periodo 2010-2013.
IMMOBILIZZAZIONIIMMOBILIZZAZIONI IMMATERIALI
1) Costi pluriennali capitalizzati
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
Totale - -
IMMOBILIZZAZIONI MATERIALI
1) Beni demaniali (relativo f.do amm.to in detraz.) 6.125.364,78 5.981.968,10 6.860.944,32 7.834.476,37
2) Terreni (patrimonio indisponibile) 17.183,16 17.183,16 17.183,16 17.183,16
3) Terreni (patrimonio disponibile) 815,63 815,63 815,63 815,63
4) Fabbricati (patrimonio indisponibile) 1.021.280,31 991.710,45 961.959,14 933.100,37
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
5) Fabbricati (patrimonio disponibile) 453.718,29 469.866,17 455.770,18 442.097,07
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
6) Macchinari, attrezzature e impianti 13.170,19 16.294,66 13.850,46 11.772,89
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
7) Attrezzature e sistemi informatici 33.810,63 32.725,81 27.816,94 23.644,40
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
8) Automezzi e motomezzi 28.483,78 22.787,02 18.229,62 14.583,70
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
9) Mobili e macchine d'ufficio 3.977,20 24.557,11 20.873,54 17.742,51
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
10) Universalità di beni (patrimonio indisponibile) 606,39 515,43 438,12 372,40
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
11) Universalità di beni (patrimonio disponibile) 1.169,42 994,00 844,90 718,17
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
12) Diritti reali su beni di terzi - - - -
13) Immobilizzazioni in corso - - - -
Totale 7.699.579,77 7.559.417,54 8.378.726,01 9.296.506,66
IMMOBILIZZAZIONI FINANZIARIE
1) Partecipazioni in:
a) imprese controllate
b) imprese collegate
c) altre imprese
2) Crediti verso
a) imprese controllate
b) imprese collegate
c) altre imprese
3) Titoli (investimenti a medio e lungo termine)
4) Crediti di dubbia esigibilità
(detratto il fondo svalutazione crediti)
5) Crediti per depositi cauzionali
Totale - - -
TOTALE IMMOBILIZZAZIONI 7.699.579,77 7.559.417,54 8.378.726,01 9.296.506,66
CON SUNTIVO 2012
CON SUNTIVO 2013
CON SUNTIVO 2011
CON SUNTIVO 2010
36
ATTIVO CIRCOLANTE
RIMANENZE
Totale - - -
CREDITI
1) Verso contribuenti 262.271,09 221.932,47 243.603,95 92.647,78
2) Verso enti del sett. pubblico allargato
a) Stato - correnti 0,00 0,00 0,00 0,00
- capitale 0,00 0,00 0,00 0,00
b) Regione - correnti 0,00- 0,00- - -
- capitale 109.686,05 115.636,05 454.488,55 423.250,70
c) Altri - correnti 0,00 0,00 - 2.067,00
- capitale 6.052,80 6.052,80 181.052,80 105.000,00
3) Verso debitori diversi - - - -
a) verso utenti di servizi pubblici 24.989,24 21.329,44 15.443,22 107.109,30
b) verso utenti di beni patrimoniali 0,00 4.051,76 1.760,61 1.724,16
c) verso altri - correnti 209.341,82 206.252,83 273.618,19 97.011,35
- capitale 97.860,00 224.522,65 133.021,76 20.504,25
d) da alienazioni patrimoniali - 275.000,00 760.000,00 -
e) per somme corrisposte c/terzi 90.152,80 59.381,80 117.803,95 66.088,44
4) Crediti per Iva
5) Per depositi
a) banche 144,84 308,12 235,72 1.495,66
b) Cassa Depositi e Prestiti 65.000,00 159.793,27 294.793,27 158.700,00
Totale 865.498,63 1.294.261,18 2.475.822,02 1.075.598,64
ATTIVITA' FINANZIARIE CHE NON
COSTITUISCONO IMMOBILIZZI
1) Titoli
Totale
DISPONIBILITA' LIQUIDE
1) Fondo di cassa 675.818,87 626.202,64 344.470,41 489.075,82
2) Depositi bancari
Totale 675.818,87 626.202,64 344.470,41 489.075,82
TOTALE ATTIVO CIRCOLANTE 1.541.317,50 1.920.463,82 2.820.292,43 1.564.674,46
RATEI E RISCONTIRatei attivi - -
Risconti attivi - -
TOTALE RATEI E RISCONTI - - -
TOTALE DELL'ATTIVO (A + B + C) 9.240.897,27 9.479.881,36 11.199.018,44 10.861.181,13
CONTI D'ORDINE
OPERE DA REALIZZARE 637.528,49 630.527,77 1.272.140,64 461.050,06
BENI CONFERITI IN AZIENDE SPECIALI
BENI DI TERZI
TOTALE CONTI D'ORDINE 630.527,77 1.272.140,64 461.050,06
37
L’analisi della struttura finanziaria del comune di Polesine Parmense rivela le seguenti peculiarità:
1. la struttura degli investimenti del comune è in gran parte costituita da immobilizzazioni
materiali. In altri termini le attività circolanti (crediti e disponibilità liquide in gran parte)
rappresentano una percentuale piuttosto bassa del totale degli investimenti.
2. Le fonti di finanziamento del comune sono in gran parte costituite da patrimonio netto e
conferimenti (mezzi propri). Insieme ai mutui e ai prestiti tali fonti, nel complesso,
PATRIMONIO NETTO
Netto patrimoniale 4.424.196,06 4.438.083,46 5.090.516,26 5.061.458,25
Netto da beni demaniali
TOTALE PATRIMONIO NETTO 4.424.196,06 4.438.083,46 5.090.516,26 5.061.458,25
CONFERIMENTI
Conferimenti da trasferimenti in c/capitale 1.815.211,44 1.748.147,98 2.257.143,24 2.508.963,13
Conferimenti da concessioni di edificare 670.973,04 751.184,81 740.383,86 729.564,15
TOTALE CONFERIMENTI 2.486.184,48 2.499.332,79 2.997.527,10 3.238.527,28
DEBITI
Debiti di finanziamento
1) per finanziamenti a breve termine
2) per mutui e prestiti 1.470.209,97 1.503.383,64 1.564.599,18 1.502.336,91
3) per prestiti obbligazionari - - - -
4) per debiti pluriennali - - - -
Debiti di funzionamento 790.901,58 997.135,18 1.488.494,74 1.025.789,25
Debiti per Iva - - - -
Debiti per anticipazioni di cassa
Debiti per somme anticipate da terzi 69.405,18 41.946,29 57.881,16 33.069,44
Debiti verso: - - - -
1) imprese controllate - - - -
2) imprese collegate - - - -
3) altri (aziende speciali, consorzi, istituzioni) - - - -
Altri debiti - - -
TOTALE DEBITI 2.330.516,73 2.542.465,11 3.110.975,08 2.561.195,60
RATEI E RISCONTI
Ratei passivi -
Risconti passivi - - -
TOTALE RATEI E RISCONTI - - - -
TOTALE DEL PASSIVO ( A + B + C + D ) 9.240.897,27 9.479.881,36 11.199.018,44 10.861.181,13
CONTI D'ORDINE
IMPEGNI OPERE DA REALIZZARE 637.528,49 630.527,77 1.272.140,64 461.050,06
CONFERIMENTI IN AZIENDE SPECIALI
BENI DI TERZI
TOTALE CONTI D'ORDINE 637.528,49 630.527,77 1.272.140,64 461.050,06
CONSUNTIVO 2012
CONSUNTIVO 2013
CONSUNTIVO 2011
CONSUNTIVO 2010
38
coprono gli investimenti fissi. A loro volta, i debiti di funzionamento sono sempre coperti
in modo adeguato dalle attività circolanti.
3. Nel periodo considerato la struttura finanziaria del comune non subisce radicali
modiche e gli equilibri finanziari di breve e medio e lungo termine sembrano
confermare una buona liquidità e solidità patrimoniale del comune.
Tabella 3.10: Conto del Patrimonio del comune di Zibello per il periodo 2010-2013.
CONTO DEL PATRIMONIO (ATTIVO) 2010 - 2013 2010 2011 2012 2013 A) IMMOBILIZZAZIONI I) IMMOBILIZZAZIONI IMMATERIALI
1) Costi pluriennali capitalizzati
78.580,80
84.892,04
64.770,44
47.794,84
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
Totale
78.580,80
84.892,04
64.770,44
47.794,84
II) IMMOBILIZZAZIONI MATERIALI
1) Beni demaniali (relativo f.do amm.to in detraz.)
3.760.323,11
3.676.672,22
3.610.067,69
3.573.870,55
2) Terreni (patrimonio indisponibile)
53.413,14
53.412,88
70.082,85
69.749,45
3) Terreni (patrimonio disponibile)
14.768,22
14.768,22
14.768,22
14.768,22
4) Fabbricati (patrimonio indisponibile)
3.462.656,83
3.343.110,89
3.225.778,47
3.093.706,34
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
5) Fabbricati (patrimonio disponibile)
978.601,63
942.878,68
913.882,67
878.709,22
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
6) Macchinari, attrezzature e impianti
19.474,81
15.200,75
19.863,75
17.694,98
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
7) Attrezzature e sistemi informatici
6.292,24
3.605,52
5.805,15
3.301,64
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
8) Automezzi e motomezzi
15.486,80
-
480,00
29.424,00
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
9) Mobili e macchine d'ufficio
7.070,85
4.450,39
1.895,81
315,02
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
10) Universalità di beni (patrimonio indisponibile)
28.627,75
9.100,38
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
18.929,15
11.912,86
11) Universalità di beni (patrimonio disponibile) - -
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
12) Diritti reali su beni di terzi - -
13) Immobilizzazioni in corso
278.740,98
278.740,98
316.779,07
329.631,59
Totale
8.625.456,36
8.351.769,68
8.191.316,54
8.020.271,39
III) IMMOBILIZZAZIONI FINANZIARIE
1) Partecipazioni in:
a) imprese controllate
39
b) imprese collegate
c) altre imprese
5.478,58
1.070.882,48
1.048.079,90
1.046.185,56
2) Crediti verso
a) imprese controllate
b) imprese collegate
c) altre imprese
3) Titoli (investimenti a medio e lungo termine)
4) Crediti di dubbia esigibilità
(detratto il fondo svalutazione crediti)
5) Crediti per depositi cauzionali
Totale
5.478,58
1.070.882,48
1.048.079,90
1.046.185,56
TOTALE IMMOBILIZZAZIONI
8.709.515,74
9.507.544,20
9.304.166,88
9.114.251,79
B) ATTIVO CIRCOLANTE
I) RIMANENZE -
-
Totale -
-
-
-
II) CREDITI
1) Verso contribuenti
905.677,03
784.146,85
781.175,76
824.131,30
2) Verso enti del sett. pubblico allargato
a) Stato - correnti
34.597,83
27.175,06
-
20.403,16
- capitale -
-
- -
b) Regione - correnti
15.273,00
15.273,00
24.050,00
20.802,00
- capitale -
-
- -
c) Altri - correnti
165.512,31
219.230,02
139.854,98
100.106,29
- capitale -
-
- -
3) Verso debitori diversi
a) verso utenti di servizi pubblici
69.128,09
60.319,54
75.252,92
135.219,58
b) verso utenti di beni patrimoniali
14.799,30
39.862,47
37.952,82
68.204,75
c) verso altri - correnti
78.660,26
153.279,76
614.240,24
1.141.210,10
- capitale -
32.047,64
48.681,45
33.774,72
d) da alienazioni patrimoniali -
- -
e) per somme corrisposte c/terzi
223.202,28
259.945,03
140.376,01
127.640,79
4) Crediti per Iva
1.029,84
21.345,00
20.987,00
5) Per depositi
a) banche
27.198,74
34.346,92
39.857,42
45.123,87
b) Cassa Depositi e Prestiti
105.275,89
105.275,89
105.275,89
105.275,89
Totale
1.640.354,57
1.730.902,18
2.028.062,49
2.642.879,45
III) ATTIVITA' FINANZIARIE CHE NON
COSTITUISCONO IMMOBILIZZI
1) Titoli
Totale
IV) DISPONIBILITA' LIQUIDE
1) Fondo di cassa
40
683.552,67 554.498,93 639.201,49 679.638,38
2) Depositi bancari
Totale
683.552,67
554.498,93
639.201,49
679.638,38
TOTALE ATTIVO CIRCOLANTE
2.323.907,24
2.285.401,11
2.667.263,98
3.322.517,83
C) RATEI E RISCONTI
I) Ratei attivi
-
-
-
II) Risconti attivi
20.081,58
22.500,00
22.500,00
19.453,25
TOTALE RATEI E RISCONTI
20.081,58
22.500,00
22.500,00
19.453,25
TOTALE DELL'ATTIVO (A + B + C)
11.053.504,56
11.815.445,31
11.993.930,86
12.456.222,87
CONTI D'ORDINE
D) OPERE DA REALIZZARE
477.755,60
540.654,59
580.647,88
498.508,72
E) BENI CONFERITI IN AZIENDE SPECIALI -
F) BENI DI TERZI -
TOTALE CONTI D'ORDINE
477.755,60
540.654,59
580.647,88
498.508,72
CONTO DEL PATRIMONIO (PASSIVO) 2010-2013
2010 2011 2012 2013
A) PATRIMONIO NETTO
I) Netto patrimoniale
5.158.391,51
6.045.268,00
6.113.991,09
6.273.753,28
II) Netto da beni demaniali
TOTALE PATRIMONIO NETTO 5.158.391,51 6.045.268,00 6.113.991,09 6.273.753,28
B) CONFERIMENTI
I) Conferimenti da trasferimenti in c/capitale
413.022,09
427.864,18
465.815,97
478.301,29
II) Conferimenti da concessioni di edificare
16.248,14
32.408,99
51.137,52
9.779,15
TOTALE CONFERIMENTI
429.270,23
460.273,17
516.953,49
488.080,44
C) DEBITI
I) Debiti di finanziamento
1) per finanziamenti a breve termine - -
2) per mutui e prestiti
3.699.998,79
3.569.601,21
3.432.499,91
3.288.336,97
3) per prestiti obbligazionari -
-
- -
4) per debiti pluriennali -
-
- -
II) Debiti di funzionamento
1.682.694,76
1.525.261,01
1.819.603,38
2.346.019,45
III) Debiti per Iva -
36.597,41
- -
IV) Debiti per anticipazioni di cassa -
-
- -
V) Debiti per somme anticipate da terzi
83.149,27
178.444,51
110.882,99
60.032,73
VI) Debiti verso:
-
-
1) imprese controllate -
-
- -
41
2) imprese collegate -
-
- -
3) altri (aziende speciali, consorzi, istituzioni) -
-
- -
VII) Altri debiti -
-
- -
TOTALE DEBITI
5.465.842,82
5.309.904,14
5.362.986,28
5.694.389,15
D) RATEI E RISCONTI
I) Ratei passivi
-
-
II) Risconti passivi
-
-
TOTALE RATEI E RISCONTI -
-
- -
TOTALE DEL PASSIVO ( A + B + C + D ) 11.053.504,56 11.815.445,31 11.993.930,86 12.456.222,87
CONTI D'ORDINE
E) IMPEGNI OPERE DA REALIZZARE
477.755,60
540.654,59
580.647,88
498.508,72
F) CONFERIMENTI IN AZIENDE SPECIALI
G) BENI DI TERZI
TOTALE CONTI D'ORDINE
477.755,60
540.654,59
580.647,88
498.508,72
L’analisi della struttura finanziaria del comune di Zibello rivela le seguenti peculiarità:
1. la struttura degli investimenti del comune è in gran parte costituita da immobilizzazioni
materiali, come nel comune di Polesine. Anche in questo caso, dunque, le attività
circolanti (crediti e disponibilità liquide in gran parte) rappresentano una percentuale
piuttosto bassa del totale degli investimenti.
2. Le fonti di finanziamento del comune sono costituite per circa il 45% da patrimonio
netto. La copertura degli investimenti fissi, in questo caso, è assicurata per la
rimanente parte da ricorso ai mutui e ai prestiti (capitale di terzi). I debiti di
funzionamento appaiono coperti in modo adeguato dalle attività circolanti.
3. Nel periodo considerato la struttura finanziaria del comune subisce variazioni delle fonti
di finanziamento poiché si incrementa progressivamente il patrimonio netto, mentre i
mutui e prestiti subiscono una contestuale progressiva diminuzione. Gli equilibri
finanziari di breve e medio lungo termine appaiono ancora confermati.
Tabella 3.11: Confronto Conto del Patrimonio dell’Unione Civica per il periodo 2010-2013.
CONTO DEL PATRIMONIO - PASSIVO 2010 2011 2012 2013 PATRIMONIO NETTO
I) Netto patrimoniale 95.369,04 182.966,77
264.165,16
161.806,10
II) Netto da beni demaniali
42
TOTALE PATRIMONIO NETTO 95.369,04 182.966,77
264.165,16
161.806,10
CONFERIMENTI
I) Conferimenti da trasferimenti in c/capitale 17.500,00 45.900,00
41.900,00
39.165,00
II) Conferimenti da concessioni di edificare - - - -
TOTALE CONFERIMENTI 17.500,00 45.900,00
41.900,00
39.165,00
DEBITI I) Debiti di finanziamento 1) per finanziamenti a breve termine 2) per mutui e prestiti - - - - 3) per prestiti obbligazionari - - - - 4) per debiti pluriennali - - - -
II) Debiti di funzionamento 1.566.185,77 1.704.577,49
1.144.986,08
492.944,37
III) Debiti per Iva 14.793,22 44.848,22
35.599,22 133,22
IV) Debiti per anticipazioni di cassa - - - - V) Debiti per somme anticipate da terzi 258,23 358,23 258,23 258,23 VI) Debiti verso: - - - - 1) imprese controllate - - - - 2) imprese collegate - - - - 3) altri (aziende speciali, consorzi, istituzioni) - - - - VII) Altri debiti - - - -
TOTALE DEBITI 1.581.237,22 1.749.783,94
1.180.843,53
493.335,82
RATEI E RISCONTI I) Ratei passivi - - - - II) Risconti passivi - - - - TOTALE RATEI E RISCONTI - - - -
TOTALE DEL PASSIVO ( A + B + C + D ) 1.694.106,26 1.978.650,71
1.486.908,69
694.306,92
CONTI D'ORDINE
IMPEGNI OPERE DA REALIZZARE 14.591,56 3.050,60 16.787,08
13.171,83
CONFERIMENTI IN AZIENDE SPECIALI BENI DI TERZI
TOTALE CONTI D'ORDINE 14.591,56 3.050,60 16.787,08
13.171,83
CONTO DEL PATRIMONIO - ATTIVO 2010 2011 2012 2013 IMMOBILIZZAZIONI IMMOBILIZZAZIONI IMMATERIALI Costi pluriennali capitalizzati - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione) Totale - - - - IMMOBILIZZAZIONI MATERIALI Beni demaniali (relativo f.do amm.to in detraz.) - - - - Terreni (patrimonio indisponibile) - - - - Terreni (patrimonio disponibile) - - - - Fabbricati (patrimonio indisponibile) - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione)
43
Fabbricati (patrimonio disponibile) - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione) Macchinari, attrezzature e impianti - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione)
Attrezzature e sistemi informatici
38.957,11
42.149,07
35.063,59
26.714,59
(relativo fondo di ammortamento in detrazione)
Automezzi e motomezzi 6.777,20 35.788,20
32.399,20
29.010,20
(relativo fondo di ammortamento in detrazione) - - - -
Mobili e macchine d'ufficio
14.792,27
14.200,58
13.608,89
16.632,45
(relativo fondo di ammortamento in detrazione) Universalità di beni (patrimonio indisponibile) - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione) Universalità di beni (patrimonio disponibile) - - - - (relativo fondo di ammortamento in detrazione) Diritti reali su beni di terzi - - - - Immobilizzazioni in corso - - - -
Totale
60.526,58
92.137,85
81.071,68
72.357,24
IMMOBILIZZAZIONI FINANZIARIE Partecipazioni in: a) imprese controllate - - - - b) imprese collegate - - - - c) altre imprese - - - - Crediti verso a) imprese controllate - - - - b) imprese collegate - - - - c) altre imprese - - - - Titoli (investimenti a medio e lungo termine) - - - - Crediti di dubbia esigibilità - - - - (detratto il fondo svalutazione crediti) Crediti per depositi cauzionali - - - - Totale - - - -
TOTALE IMMOBILIZZAZIONI
60.526,58
92.137,85
81.071,68
72.357,24
ATTIVO CIRCOLANTE RIMANENZE Totale - - - - CREDITI
Verso contribuenti
810.505,87
730.476,28
735.000,00
305.000,00
Verso enti del sett. pubblico allargato a) Stato - correnti - - - - - capitale - - - -
b) Regione - correnti
36.108,83
24.433,00
14.728,00 -
- capitale - - - -
c) Altri - correnti
507.196,22
683.460,96
465.141,91
259.775,50
- capitale 9.500,00 9.500,00 9.500,00 9.500,00
44
Verso debitori diversi - - - -
a) verso utenti di servizi pubblici
14.925,14
29.402,07
37.679,62
16.800,26
b) verso utenti di beni patrimoniali - - - -
c) verso altri - correnti
182.894,51
362.961,24
90.916,38 -
- capitale - - - - d) da alienazioni patrimoniali - - - -
e) per somme corrisposte c/terzi
26.516,08
26.520,78
26.518,06 252,60
Crediti per Iva Per depositi a) banche - - - - b) Cassa Depositi e Prestiti - - - -
Totale
1.587.646,65
1.866.754,33
1.379.483,97
591.328,36
ATTIVITA' FINANZIARIE CHE NON COSTITUISCONO IMMOBILIZZI Titoli Totale DISPONIBILITA' LIQUIDE
Fondo di cassa
45.933,03
19.758,53
26.353,04
30.621,32
Depositi bancari
Totale
45.933,03
19.758,53
26.353,04
30.621,32
TOTALE ATTIVO CIRCOLANTE
1.633.579,68
1.886.512,86
1.405.837,01
621.949,68
RATEI E RISCONTI Ratei attivi - - - - Risconti attivi - - - - TOTALE RATEI E RISCONTI - - - -
1.694.106,26
1.978.650,71
1.486.908,69
694.306,92
CONTI D'ORDINE
OPERE DA REALIZZARE
14.591,56 3.050,60
16.787,08
13.171,83
BENI CONFERITI IN AZIENDE SPECIALI BENI DI TERZI
TOTALE CONTI D'ORDINE
14.591,56 3.050,60
16.787,08
13.171,83
L’analisi della struttura finanziaria dell’Unione Civica Terre del Po rivela le seguenti peculiarità:
1. la struttura degli investimenti dell’Unione è in gran parte costituita da attività circolanti
mentre le immobilizzazioni sono costitute solamente da attrezzature e sistemi
informatici e autovetture. Ciò si giustifica con la stretta connessione con le gestioni
degli enti che hanno dato vita all’Unione.
45
2. Le fonti di finanziamento dell’Unione sono in gran parte costituite da debiti di
funzionamento (anche verso i comuni fondatori per personale “prestato”). In questo
caso dunque risulta più significativo l’equilibrio di breve termine.
3. L’aumento del patrimonio netto è dovuto all’acquisto di mezzi destinati al servizio di
Taci Sociale nel corso del tempo.
4. Nel periodo considerato la struttura finanziaria dell’Unione non subisce variazioni di
rilievo (si mantiene costante una situazione di sottocapitalizzazione, tipica di strutture
esclusivamente operative ed orientate per propria natura alla gestione corrente dei
servizi trasferiti) se non per quanto riguarda l’anno 2013 in valori assoluti, anno nel
quale sono tornati alla gestione dei singoli Comuni tutti i servizi ad eccezione della
funzione Servizi Sociali.
L’analisi comparata della struttura finanziaria dei conti del patrimonio dei tre enti rivela le
seguenti peculiarità:
1. la struttura degli investimenti (Attivo) del comune nascente dalla fusione sarebbe in
gran parte costituita da immobilizzazioni materiali, avendo i due comuni originari
un’importante dotazione di capitale fisso.
2. Le fonti di finanziamento dell’Ente risultato della fusione sarebbero in gran parte
costituite da patrimonio netto e conferimenti (mezzi propri). Insieme ai mutui e ai
prestiti, nel complesso, tali fonti di finanziamenti sarebbero sufficienti per coprire gli
investimenti fissi. A loro volta, i debiti di funzionamento sarebbero sempre coperti in
modo adeguato dalle attività circolanti.
3. Se in prospettiva si confermasse la dinamica finanziaria evidenziata nel periodo
considerato la struttura finanziaria del nuovo comune potrebbe assicurare adeguati
equilibri finanziari di breve e medio lungo termine, sostenuti dagli ulteriori contributi che
saranno concessi dallo Stato e dalla Regione Emilia Romagna per la fusione sia in
conto capitale sia per la gestione corrente ai fini di sostenere la riorganizzazione e
l’implementazione di nuovi servizi per la popolazione.
Le tabelle che seguono illustrano alcuni indicatori in termini comparativi tra gli enti interessati
alla fusione e rispetto all’ipotesi di fusione (consolidato).
Gli indici che seguono sono stati calcolati prendendo come riferimento le seguenti voci del
Conto del Patrimonio:
Attivo a breve: tale voce comprende l’Attivo Circolante, escludendo la quota delle spese “in
c/capitale”, e i Ratei e Risconti.
46
Passivo a breve: tale voce comprende i debiti di funzionamento e i debiti per le somme
anticipate da terzi.
Passività correnti = Passività a breve
Totale Passivo : tale voce si riferisce alla somma delle voci del passivo A+B+C+D.
Capitale Proprio: tale voce comprende il Patrimonio Netto e i Conferimenti.
Attività Fisse: tale voce si riferisce al totale delle Immobilizzazioni (voce A).
Mezzi di terzi: tal voce comprende il totale dei Debiti (voce C).
Capitale investito = Attività totali
Tabella 3.12: Confronto indici di solidità patrimoniale per l’anno 2010.
POLESINE ZIBELLO UNIONE CONSOLIDATO
Elasticità dell’attivo: Attivo a breve/Passivo a breve
1,79 1,32 1,01 1,37
Elasticità del Passivo: Passività correnti/Totale passività
9,31 16,00 0,94 8,75
Copertura Immobilizzazioni: Capitale Proprio/Attività Fisse
0,57 0,64 0,10 0,43
Sia i due Comuni che l’Unione per l’anno 2010 presentano un buon grado di solidità
patrimoniale.
L’elasticità dell’attivo per tutti gli Enti si mostra positiva, questo significa che le attività a breve
sono in grado di soddisfare le passività a breve.
L’elasticità del passivo, ovvero il peso dell’indebitamento a breve rispetto al totale delle
passività non si presenta critica per i tre Enti (anche se di valore doppio per Zibello su
Polesine).
Il livello di solidità patrimoniale, ovvero la misurazione di quanto le immobilizzazioni sono
coperte dal capitale proprio, si dimostra equilibrata per tutti gli Enti. Anche l’ipotesi di
consolidato mostra indici in grado di sostenere adeguatamente il processo di fusione.
Tabella 3.13: Confronto indici di indebitamento per l’anno 2010.
POLESINE ZIBELLO UNIONE CONSOLIDATO
Autonomia Finanziaria: Mezzi di terzi/Capitale proprio
0,33 0,98 1,51 0,94
Grado di indebitamento: Capitale investito/Capitale proprio
1,74 1,98 0,00 1,24
Per l’anno 2010 gli Enti presentano una struttura finanziaria abbastanza equilibrata.
In ipotesi di fusione il livello di indebitamento si presenta su livelli accettabili.
47
Tabella 3.14: Confronto indici di solidità patrimoniale per l’anno 2011.
POLESINE ZIBELLO UNIONE CONSOLIDATO
Elasticità dell’attivo: Attivo a breve/Passivo a breve
1,85 1,34 0,99 1,39
Elasticità del Passivo: Passività correnti/Totale passività
10,96 14,42 9,20 11,53
Copertura Immobilizzazioni: Capitale Proprio/Attività Fisse
0,59 0,68 0,00 0,85
Tabella 3.15: Confronto indici di indebitamento per l’anno 2011.
POLESINE ZIBELLO UNIONE CONSOLIDATO
Autonomia Finanziaria: Mezzi di terzi/Capitale proprio
0,34 0,82 1,59 0,92
Grado di indebitamento: Capitale investito/Capitale proprio
1,70 1,82 0 1,17
Tabella 3.16: Confronto indici di solidità patrimoniale per l’anno 2012.
POLESINE ZIBELLO UNIONE CONSOLIDATO
Elasticità dell’attivo: Attivo a breve/Passivo a breve
1,82 1,38 1,17 1,46
Elasticità del Passivo: Passività correnti/Totale passività
13,81 16,10 77,02 35,64
Copertura Immobilizzazioni: Capitale Proprio/Attività Fisse
0,61 0,71 0 0,44
Tabella 3.17: Confronto indici di indebitamento per l’anno 2012.
POLESINE ZIBELLO UNIONE CONSOLIDATO
Autonomia Finanziaria: Mezzi di terzi/Capitale proprio
0,31 0,81 1,80 0,97
Grado di indebitamento: Capitale investito/Capitale proprio
1,65 1,81 0 1,15
Tabella 3.18: Confronto indici di solidità patrimoniale per l’anno 2013.
POLESINE ZIBELLO UNIONE CONSOLIDATO
Elasticità dell’attivo: Attivo a breve/Passivo a breve
1,48 1,38 1,18 1,38
Elasticità del Passivo: Passività correnti/Totale passività
9,75 19,32 71,03 33,37
Copertura Immobilizzazioni: Capitale Proprio/Attività Fisse
0,54 0,74 0 0,43
Tabella 3.19: Confronto indici di indebitamento per l’anno 2013.
POLESINE ZIBELLO UNIONE CONSOLIDATO
Autonomia Finanziaria: Mezzi di terzi/Capitale proprio
0,30 0,84 0,81 0,65
Grado di indebitamento: Capitale investito/Capitale proprio
1,84 1,84 0 1,23
48
I risultati emergenti dagli indici di bilancio riferiti agli anni 2011, 2012, 2013 confermano i
commenti agli indici 2010.
Si presentano, infine, i valori del fondo cassa, della gestione residui e del risultato di
amministrazione degli enti interessati dalla fusione (tabelle 3.20, 3.21 e 3.22) negli ultimi
quattro anni.
Tabella 3.20: Confronto del Fondo cassa dei tre enti per il periodo 2010-2013.
Fondo Cassa (valori in euro) 2010 2011 2012 2013 POLESINE 675.818,87 626.202,64 344.470,41 489.075,82 ZIBELLO 683.552,67 554.498,93 639.201,49 679.638,38 UNIONE 45.933,03 19.758,5 26.353,04 30.621,32
Tabella 3.21: Confronto della gestione dei residui dei tre enti per il periodo 2010-2013.
Gestione dei residui al valore netto (Residui attiv i – Residui passivi) (valori in euro) 2010 2011 2012 2013 POLESINE - 632.336,61 -375.348.07 -342.694,52 -444.310,11 ZIBELLO -603.245,06 -513.457,93 -504.416,76 -280.849,65 UNIONE -8.182,25 133.678,32 181.853,36 84.820,81
Tabella 3.22: Confronto del Risultato di amministrazione dei tre enti periodo 2010-2013
Risultato di amministrazione (valori in euro) 2010 2011 2012 2013 POLESINE 43.482,26 250.854,57 1.775,89 44.765,71 ZIBELLO 80.307,61 41.041,00 134.784,73 398.788,73 UNIONE 37.750,78 133.678,32 208.206,40 115.442,13
I principali risultati finanziari dei tre enti (fondo cassa, risultato della gestione dei residui e
risultato di amministrazione) si presentano sufficientemente omogenei.
Per Polesine Parmense si assiste ad un rilevante decremento del fondo cassa negli anni 2012
e 2013 che rimane considerevole anche se a fronte dello stesso, in compensazione, si
evidenzia un consistente saldo negativo della gestione dei residui.
Zibello e l’Unione invece mantengono una pressoché costante disponibilità di fondo cassa.
I valori “non omogenei” assunti dai risultati di amministrazione sono l’evidente risultato delle
tensioni finanziarie che hanno colpito l’intero sistema della finanza locale negli ultimi tempi in
cui i trasferimenti dagli enti sovra ordinati sono prevalentemente sfasati rispetto ai tempi di
pagamento dei fornitori.
49
3.3. Indicatori di Consuntivo dei Comuni
I dati contenuti nella tabella che segue sono estratti dall’archivio DGC Risorse Finanziarie e
Patrimonio del Servizio Pianificazione Finanziaria e Controlli della Regione Emilia-Romagna.
Di seguito vengono esplicitati i contenuti degli indicatori assunti nell’analisi:
Entrate correnti pro capite - (entrate tributarie + entrate da trasferimenti + entrate extra-
tributarie)/popolazione
L'indicatore definisce gli accertamenti correnti pro-capite ovvero le risorse finanziarie per
abitante destinate al funzionamento della struttura amministrativa comunale ed alla fornitura di
servizi ai cittadini. Essendo depurato dagli effetti legati alla dimensione demografica, tale
indicatore garantisce l'omogeneità nel confronto tra Comuni.
Entrate tributarie pro capite - entrate tributarie/popolazione
L'indicatore definisce gli accertamenti per abitante derivanti dal gettito dei tributi comunali ed
esprime lo sforzo fiscale gravante su ciascun cittadino ossia, in altri termini, il prezzo pagato
dai cittadini per usufruire dei servizi forniti e di cui risultano utenti. L'indicatore risente del
passaggio di quote tra il Titolo I e II del bilancio (compartecipazione Irpef, ICI) e dal 2011 della
fiscalizzazione dei trasferimenti (e dell'introduzione della compartecipazione all'IVA, poi
confluita, dal 2012, nei trasferimenti). Essendo depurato dagli effetti legati alla dimensione
demografica, tale indicatore garantisce l'omogeneità nel confronto tra Comuni.
Trasferimenti pro capite - Trasferimenti correnti/popolazione
L'indicatore definisce gli accertamenti per abitante delle risorse finanziarie trasferiti dagli Enti
di livello superiore destinate al finanziamento delle spese di funzionamento dell'apparato
comunale ed alla fornitura di servizi ai cittadini. Sul suo andamento vale quanto detto per
l'indicatore Entrate tributarie pro capite sulla dinamica Titolo I, Titolo II. Essendo depurato dagli
effetti legati alla dimensione demografica, tale indicatore garantisce l'omogeneità nel confronto
tra Comuni
Entrate extratributarie pro capite - entrate extra-tributarie /popolazione
L'indicatore definisce i proventi (accertamenti) per abitante delle entrate extra-tributarie, ossia
derivanti dalla gestione dei servizi comunali e del patrimonio dell'Ente, da interessi su
anticipazioni o crediti, utili netti delle aziende speciali e partecipate, dividendi di società e
proventi extra-tributari diversi. Essendo depurato dagli effetti legati alla dimensione
demografica, tale indicatore garantisce l'omogeneità nel confronto tra Comuni.
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Autonomia finanziaria - (Titolo I entrate tributari e + Titolo III entrate extra-tributarie)
/Entrate correnti
L'indicatore definisce l'incidenza percentuale degli accertamenti relativi alle entrate proprie
(Titolo I + Titolo III) sulle entrate correnti complessive ed esprime la capacità di
autofinanziamento dell'Ente, ossia la capacità di reperire risorse, direttamente o
indirettamente, per il finanziamento delle spese di funzionamento dell'apparato comunale e
per la fornitura di servizi ai cittadini. Sul suo andamento vale quanto detto per l'indicatore
Entrate tributarie pro capite sulla dinamica Titolo I, Titolo II.
Rigidità finanziaria del bilancio - (spesa per il personale + rata mutui (interessi pas sivi +
rimborso quota capitale)) /entrate correnti .
L'indicatore, la cui formula è definita dal rapporto percentuale tra la somma della spesa per il
personale più la rata dei mutui (interessi passivi + rimborso quota capitale) e le entrate
correnti, evidenzia in particolare il riflesso sul bilancio delle scelte strutturali adottate dall'Ente
con riferimento alla dotazione organica (costo del personale) ed alle modalità di finanziamento
degli investimenti (livello d'indebitamento) individuando dunque il margine di operatività a
disposizione dell'Ente per assumere ulteriori scelte di gestione o/e iniziative
economico/finanziarie. I parametri riportati al numeratore sono relativi agli impegni e quelli al
denominatore sono relativi agli accertamenti.
Spese correnti pro capite - Spese correnti /popolazione
L'indicatore definisce l'ammontare pro capite degli impegni per spesa corrente relativi al
funzionamento della struttura amministrativa ed ai servizi erogati per ciascun cittadino.
Essendo depurato dagli effetti legati alla dimensione demografica, tale indicatore garantisce
l'omogeneità nel confronto tra Comuni.
Spese per investimenti pro capite - spesa d'investimento/popolazione
Impegni per spese d'investimento relative ai primi 7 interventi del quadro 5 (acquisizione di
beni immobili; espropri e servitù onerose; acquisto di beni specifici per realizzazioni in
economia; utilizzo di beni di terzi per realizzazioni in economia; acquisizioni di beni mobili,
macchine ed attrezzature tecnico-scientifiche; incarichi professionali esterni; trasferimenti di
capitali) divisi per la popolazione residente al 31/12. La spesa d'investimento è caratterizzata
dalla natura di straordinarietà, ricomprendendo spese che si presentano senza un
apprezzabile grado di continuità e regolarità, non dirette al normale svolgimento dell'attività di
funzionamento dell'Ente.
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Proventi per concessioni edilizie e sanzioni urbani stiche pro capite
Permessi di costruire e relative sanzioni/popolazio ne
Gli accertamenti per permessi di costruire hanno un andamento fortemente pro ciclico e sono
un'importante fonte di finanziamento per i comuni. Il valore pro capite consente di mettere a
confronto i diversi comuni.
Debito pro capite - debiti di finanziamento/popolazione
L'indice consente di misurare l'indebitamento di un comune in relazione alla popolazione
residente permettendo quindi un confronto tra gli enti
Indice di indebitamento - Debiti di finanziamento/entrate correnti
L'indicatore è definito dal rapporto percentuale tra il debito e gli accertamenti per le entrate
correnti ed esprime la potenziale capacità dell'Ente di far fronte, con risorse ricorrenti, alla
copertura dell'ammontare complessivo del proprio indebitamento.
Tabella 3.23 - Indicatori di Consuntivo dei Comuni anni 2010-2013
INDICATORE POLESINE ZIBELLO
2010 2011 2012 2013 2010 2011 2012 2013
Entrate Correnti Pro Capite 1.026,53 1.056,01 1.319,80 1.029,20 1.052,56 1.181,74 1.635,63 1.977,25
Entrate tributarie Pro Capite 473,63 733,81 777,61 631,02 590,67 763,14 873,40 798,46
Trasferimenti Pro Capite 283,17 28,06 51,55 192,92 266,14 77,75 68,15 177,74
Entrate extra tributarie Pro Capite 269,73 294,14 490,63 205,27 195,75 340,85 694,08 1.001,05
Autonomia finanziaria 72,41% 97,34% 96,09% 81,26% 74,71% 93,42% 95,83% 91,01%
Rigidità finanziaria 33,97% 33,81% 27,70% 32,85% 39,06% 34,79% 25,42% 21,22%
Spese correnti Pro Capite 986,14 1.114,52 1.168,93 1.056,89 1.006,35 1.054,06 1.429,07 1.752,58
Spese per investimenti Pro Capite 106,50 298,98 1.169,01 316,53 125,07 80,43 109,60 24,70
Proventi per concessioni edilizie e sanzioni Urbanistiche pro capite
61,83 24,55 7,38 7,74 37,18 9,06 26,94 5,32
Debito Pro Capite 965,97 988,42 1.040,98 1.025,49 1.986,04 1.929,51 1.883,92 1.790,06
Indice di indebitamento 94,10% 93,60% 78,87% 99,64% 188,69% 163,28% 115,18% 90,53%
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3.4. La dotazione strumentale, hardware e software
La dotazione strumentale dei due comuni
I beni strumentali di cui i Comuni di Polesine Parmense, Zibello e l’Unione Civica Terre del Po,
possono attualmente disporre sono rappresentati nella tabella 3.24.
Tabella 3.24: Dotazione beni strumentali dei tre enti.
POLESINE ZIBELLO UNIONE TOTALE Autovetture 2 1 1 4 Autovetture vigili 1 1 Autocarri 2 2 4 Piaggio Porter 1 1 Tagliaerba 1 2 3 Scuolabus 2 2 4 Decespugliatore 4 3 7 Trattorino 2 2 Pulmino 1 1 Traccialinee 1 1 2 Aspira foglie soffiatore 2 2 Pompa a scoppio 1 1 Pompa a spalla per disinfestazioni 1 1 Falciatrice BCS 1 1 Turboneve su BCS 1 1 Soffiatori a spalla 2 2 Soffiatori a mano 2 2 Ranetta batti asfalto 1 1 Aspira foglie su autocarro 1 1 Carriole a motorizzata per disinfestazioni 1 1 Compressore 1 1 2 Motosega 1 1 Tosasiepi 1 1 Seghetto alternativo SKIL 1 1 Sega elettrica BOSCH 1 1 Sramatore STHIL 1 1 Flessibile/Smerigliatrice 1 2 3 Generatore/Saldatrice 1 1 Gruetta elevatrice 1 1 Pompa sommersa elettrica 1 1 2 Idropulitrice a caldo 1 1 Dispositivo aspersione detergente 1 1 Martello elettrico 2 2 Trapano 2 1 Avviatore 1 1 Torre faro 2 2 TOTALE 20 44 2 66
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Questa rilevazione della dotazione strumentale può costituire una base per apprezzare la sua
congruità in ottica di fusione.
Hardware e software
A livello informatico i Comuni oggetto di indagine possono attualmente disporre delle
attrezzature informatiche distinte per servizio, illustrate nella tabella seguente.
Tabella 3.25: Confronto dotazione hardware e software dei tre enti.
SETTORI / SERVISI POLESINE ZIBELLO UNIONE TOTALE
PC stampanti obsoleto PC stampanti obsoleto PC stampanti
Demografici 2 2 no 2 1 no 4 3
Ragioneria 2 1 no 1 1 no 3 2
Tributi 1 2 no 1 2
Affari Generali 1 1 no 1 1 no 2 2
Segretario 1 1 no 1 no 2 1
Protocollo 1 2 no 1 2 no 2 4
Uff. vigilanza 1 1 no 1 1 no 2 2
Uff. Tecnico 2 4 no 2 1 no 4 5
Servizi Sociali 1 1 no 1 1 no 2 2
Biblioteca 1 1 no 1 1
Informagiovani 2 1 no 2 1
Organi Istituzionali 1 1 no 1 1 no 2 2
Servizio gas 1 1 no no 1 1
Servizio CUP 1 1 no 1 1 no 2 2
Server di sistema 1 no 1 no 1 3
TOTALI 18 18 14 12 1 33 30
Si rileva che tutti gli enti sono dotati di un sistema di rete che pone in collegamento i diversi
personal computer, oltre ad offrire l’accesso ad Internet e l’utilizzo della posta elettronica.
A livello di programmi informatici è utile rilevare i software attualmente in uso per riuscire a
prevedere, in ottica di fusione, eventuali conseguenze negative di tipo operativo collegate
all’incompatibilità dei programmi attualmente in uso in uffici distinti ed alla necessaria
omogeneizzazione delle procedure informatiche.
Dalle rilevazioni effettuate è possibile notare come l’incompatibilità dei software in uso sia
limitata a due soli servizi appartenenti alla funzione tecnica: edilizia privata e lavori pubblici.
Non si rileva quale incompatibilità l’attuale diversità di software del servizio Tributi IMU in
quanto il Comune di Zibello ha progettato il passaggio al medesimo programma di tributi
utilizzato per la gestione della TARI.
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Tabella 3.26: Programmi informatici in uso negli uffici dei due Comuni.
Ufficio POLESINE ZIBELLO Anagrafe Studio K Studio K
Stato Civile Studio K Studio K
Elettorale Studio K Studio K
Leva Studio K Studio K
AIRE Programma del Ministero Programma del Ministero Ragioneria Studio K Studio K
Economato Studio K Studio K
Patrimonio Studio K Studio K
Tributi IMU - TASI InfoLab Tributi TARI Studio K Studio K
Edilizia Privata Halley Starch Sportello Unico Rete regionale LEPIDA Rete regionale LEPIDA Lavori Pubblici Acca Software STS Segreteria Studio K Studio K
Protocollo Studio K Studio K
Polizia Municipale Maggioli Maggioli
Analizzando gli aspetti riguardanti l’informatica che potrebbero essere migliorati all’interno
degli Enti per ottenere vantaggi economico-funzionali, soprattutto in ottica di fusione, si
evidenzia che:
• con riferimento alla Rete – Server Farm i locali in cui sono collocati server, apparati di
rete e fonia sono 3 per il comune di Zibello e 2 per comune di Polesine e i cablaggi di
rete risultano obsoleti. Si ritiene quindi auspicabile concentrare le attrezzature in un
unico locale idoneo in cui fare convergere anche il nuovo cablaggio strutturato. Questi
interventi porterebbero a una maggior sicurezza, affidabilità del dato oltre che ad un
aumento delle performance e della scalabilità dell’infrastruttura.
• con riferimento ai Server essi sono 3, uno per ogni ente più un’ulteriore server per gli
applicativi comuni. In ottica di fusione potrebbe ottimizzarsi il tutto in un unico server
(valutando altresì la remotizzazione dei software gestionali di Studio K) al fine di
razionalizzare i costi e gli interventi (per i software la struttura ha già fatto una scelta
volta all'unificazione delle procedure).
• con riferimento ai Personal Computer e Stampanti sono presenti alcuni PC obsoleti per
i quali è necessario un intervento di sostituzione mirato, mentre vi è un alto numero di
stampanti, almeno una collegata ad ogni personal computer, e alcune stampanti di
rete. Sarebbe opportuno in ottica di fusione ridurne il numero utilizzando stampanti di
rete e digitalizzando tutti gli iter procedurali all’interno dell’ente. Questo porterebbe un
considerevole risparmio di consumabili e quindi di costo a copia inferiore.
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4.1 I servizi finanziari
4.1.1 Introduzione e descrizione dei servizi
Il servizio finanziario di un Comune normalmente ha la finalità di migliorare, in termini di
efficienza, efficacia ed economicità, le procedure, i processi di lavoro e il funzionamento
complessivo dell’Ente, attraverso appropriate azioni di reperimento e sviluppo delle risorse, di
supporto nei confronti degli altri servizi e di controllo economico-finanziario delle attività
dell’Ente.
Al servizio finanziario compete la gestione delle risorse finanziarie del Comune e in particolare
ad esso vengono affidati i seguenti compiti:
• predispone e gestisce i documenti di programmazione e rendicontazione finanziaria,
• cura il monitoraggio del mantenimento degli equilibri di bilancio attraverso il controllo
dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese,
• controlla i flussi di cassa ai fini di una corretta ed economica gestione delle disponibilità
finanziarie e del rispetto del patto di stabilità,
• gestisce le fasi delle entrate e delle spese mediante la verifica degli impegni e degli
accertamenti, la registrazione dei documenti contabili e l’emissione dei mandati di
pagamento e delle reversali di incasso,
• verifica e collabora con i diversi servizi ai fini del rispetto dei tempi di pagamento e si
occupa degli adempimenti fiscali in materia di imposte dirette ed indirette.
All’interno del servizio finanziario possono essere individuate tre aree: Tributi, Ragioneria e
Personale.
L’area Tributi di un Comune deve garantire le funzioni principali, oltre che di ricevimento
pubblico, della riscossione, dell’accertamento e della lotta all’evasione dei seguenti tributi
comunali: imposta comunale sugli immobili (IMU), tassa sui rifiuti solidi urbani (TARI), imposta
sui servizi indivisibili (TASI), tassa occupazione suolo pubblico (TOSAP) e imposta pubblicità.
L’area Ragioneria di un Comune deve predisporre il bilancio di previsione, il bilancio
pluriennale e la relazione previsionale programmatica, gestire la contabilità dell’ente
(pagamenti, incassi, adempimenti fiscali, ecc..) e predisporre il conto consuntivo e i relativi
documenti allegati.
L’area di Gestione del Personale di un Comune deve garantire le seguenti funzioni principali:
elaborazione buste paga, applicazione C.C.N.L. e contratti integrativi decentrati,
contrattazione integrativa, pratiche pensionistiche, assunzioni, gestioni concorsuali e pratiche
di mobilità, formazione del personale e nuclei di valutazione.
4.1.2 Le modalità di gestione del servizio
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Il servizio finanziario nei Comuni oggetto di analisi è gestito con modalità variabili in relazione
alle diverse tipologie di funzioni rientranti in tale servizio. In alcuni casi infatti la gestione di
alcune funzioni è interna, quindi gestita in modo autonomo e indipendente dall’Ente, mentre in
altri casi essa è esterna, quindi affidata ad un Ente terzo rispetto al Comune.
Tabella 4.1: Confronto delle modalità di gestione dei servizi finanziari per i due comuni.
Modalità gestione del servizio POLESINE ZIBELLO Note
Tributi:
Gestione TARI (ruoli) interno interno
Gestione IMU - TASI interno esterno Società Virgiliana
Gestione TOSAP/COSAP interno interno
Pubblicità e Affissioni esterno esterno
Ragioneria:
Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziaria preventivi e consuntivi
interno interno
Adempimenti fiscali dell’Ente interno esterno
Personale:
Selezione e inserimento del personale interno interno
Svolgimento iniziative formative per il personale esterno esterno
Distribuzione fondo incentivante interno interno
Pratiche pensionistiche e di fine servizio personale dipendente esterno esterno Entrambi i Comuni affidano il
servizio a CEDEPP SRL
Certificazione di servizio per il personale dipendente interno interno
Compilazione mod. 770 esterno esterno Entrambi i Comuni affidano il servizio a CEDEPP SRL
Trattamento economico e contributivo del personale esterno esterno Entrambi i Comuni affidano il
servizio a CEDEPP SRL
Nucleo di valutazione esterno esterno Stesso consulente
Dai dati analizzati emerge una situazione di gestione del servizio sostanzialmente similare in
entrambi i Comuni, che evidenzia una agile unificazione dei pochi servizi oggi gestiti in modo
differente (IMU-TASI e adempimenti fiscali), aspetto chiaramente positivo in ottica di fusione.
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4.1.3 Indicatori di risultato
Sulla base dei dati storici è possibile rappresentare alcuni risultati raggiunti dal servizio
finanziario all’interno dei due Comuni oggetto d’analisi.
I risultati per il triennio 2011-2013 a titolo esemplificativo, prendendo come riferimento alcuni
parametri, sono illustrati nelle tabelle seguenti.
Tabella 4.2: Parametri relativi alle aree Tributi, Ragioneria e Personale anni 2011- 2013.
Area Tributi
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
N° posiz. TARI/TARSU N° posiz. TARI/TARSU N° posiz. TARI/TARSU
2011 729 1.044 1.773
2012 734 1.044 1.778
2013 736 1.034 1.770
Area Ragioneria
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
N° mandati N° reversali N° mandati N° reversali N° mandati N° reversali
2011 1423 1358 1437 835 2860 2193
2012 1523 1513 1409 1288 2932 2801
2013 1497 1545 1391 1192 2888 2737
Area Gestione del Personale
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
N° dipendenti gestiti N° dipendenti gestiti N° dipendenti gestiti
2011 11 14 25
2012 11 12 23
2013 12 13 25
4.1.4 Effetti della fusione
La fusione dovrebbe produrre sinergie in quanto ciò che oggi viene effettuato per 2 enti verrà
realizzato in ottica di fusione solamente con riferimento al Comune di nuova istituzione.
La gestione unificata dei tributi, della ragioneria e del personale, dunque, potrebbe creare i
presupposti per una migliore qualificazione e specializzazione del personale, a sua volta
premessa per un progresso nella qualità dei servizi. Le modalità attuali di gestione dei servizi
sono in gran parte omogenee e con riferimento ai servizi gestiti internamente si evidenzia che
in entrambi i Comuni vengono utilizzati gli stessi programmi software.
Le dotazioni strumentali appaiono adeguate e omogenee.
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4.2. I servizi affari generali
4.2.1 Introduzione e descrizione dei servizi
Al settore Affari Generali fanno capo le seguenti competenze: assicurare agli organi
istituzionali, ivi compresi quelli circoscrizionali, il supporto necessario per lo svolgimento delle
attività di competenza; protocollare, conservare e ricercare la corrispondenza e gli atti del
Comune; gestire e sviluppare la struttura informativa, informatica, telematica e telefonica del
Comune.
All’interno del settore possono essere svolti numerosi servizi, quali:
• Demografico (Anagrafe e Statistica , Stato Civile, Elettorale)
• Leva militare
• Servizio Scolastico e Cultura
• Ufficio Protocollo e Archivio
• Ufficio Segreteria
• Commercio - Attività Produttive
• Servizi abitativi
• Servizi cimiteriali (concessione loculi)
Tra questi servizi verranno analizzati i due principali: il servizio demografico e il servizio di
segreteria.
Il servizio demografico si occupa di :
1) Anagrafe e Statistica
Nell'ordinamento italiano l'ufficiale dell'anagrafe è l'organo del comune competente a tenere
l'anagrafe della popolazione residente (APR), nella quale sono registrate le posizioni relative
alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze, che hanno fissato nel comune la
residenza, nonché le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel
comune il proprio domicilio. All’ufficio compete, inoltre, la tenuta dell'anagrafe degli italiani
residenti all'estero (AIRE) e il rilascio dei certificati di residenza e di stato di famiglia
anagrafica, in base alle risultanze dei registri tenuti.
L’ufficio svolge prevalentemente attività a diretto contatto con il pubblico, provvedendo al
rilascio di certificazioni ed a tutti gli adempimenti previsti dalla legge.
Si occupa della tenuta di schede individuali, di famiglia e di convivenza.
Nelle schede si registrano le posizioni anagrafiche che derivano dalle dichiarazioni degli
interessati, dagli accertamenti d’ufficio e dalle comunicazioni dell’ufficio di stato civile.
Le funzioni principali sono:
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• Cambi di residenza: pratiche di immigrazione ed emigrazione;
• Residenza dei Cittadini della Comunità Europea;
• Cambi indirizzo;
• Variazioni anagrafiche;
• Aggiornamento indirizzo delle patenti di guida e dei libretti di circolazione a seguito
cambi di residenza o abitazione;
• Rilascio carte d’ identità e documento di identità per i minori di anni 15;
• Rilascio certificati vari (residenza, stato famiglia ecc.);
• Dichiarazioni sostitutive di atto notorio e autocertificazioni;
• Domande richiesta rilascio/rinnovo Passaporto;
• Passaggi di proprietà delle macchine;
• Autenticazioni di copie;
• Autenticazione di firme;
• Legalizzazioni di fotografie;
• Aggiornamento dei registri della popolazione residente (A.P.R.) e dei registri degli
italiani residenti all’estero (A.I.R.E.);
• Registrazioni comunicazioni cessioni fabbricati;
• Denuncie di infortunio;
• Rilascio tesserini pesca e caccia;
2) Stato Civile
Nell'ordinamento italiano l'ufficiale dello stato civile è l'organo del comune competente a
ricevere gli atti dello stato civile, tenere i registri dello stato civile (di cittadinanza, di nascita, di
matrimonio e di morte) nei quali sono inseriti tali atti e rilasciare estratti e certificati in base alle
risultanze degli stessi. In detto Ufficio vengono inoltre fatte le richieste di pubblicazioni di
matrimonio e preparati gli atti per le richieste di eventuali matrimoni civili che, davanti al
Sindaco e all'ufficiale dello stato civile, vengono chiesti di essere celebrati.
Le funzioni principali sono:
• Registrazione Atti Italiani ed Esteri (A.I.R.E) di nascita, matrimonio, morte e
cittadinanza;
• Trascrizione Atti di nascita, matrimonio e morte;
• Pubblicazioni di matrimonio;
• Pratiche per i riconoscimenti di prole;
• Cambiamenti di pronomi o cognomi;
• Rilascio certificati di Stato Civile;
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• Rilascio estratti di Stato Civile;
• Rilascio copie conformi di atti di nascita, matrimonio, morte e cittadinanza;
• Comunicazioni ad altri Enti (Uff. Pensioni, AUSL, Prefettura, Procura, Tribunale ecc.)
• Consegne decreto di Cittadinanza Italiana;
• Giuramento di Cittadinanza Italiana;
3) Elettorale
Nell'ordinamento italiano l'ufficiale elettorale è l'organo del comune competente alla
formazione, alla tenuta e all'aggiornamento delle liste elettorali. E' preposto all'ufficio elettorale
che deve essere presente in ogni comune. Nelle liste elettorali sono iscritti i cittadini che
possiedono i requisiti per essere elettori e non sono incorsi nella perdita definitiva o
temporanea del diritto elettorale attivo;
l'iscrizione avviene:
• d'ufficio, per gli elettori compresi nell'anagrafe della popolazione residente nel comune
o nell'anagrafe degli italiani residenti all'estero;
• a domanda, per i Cittadini Comunitari residenti, per le Elezioni europee e Comunali.
L’insieme di tutti i cittadini iscritti nelle liste elettorali costituisce il corpo elettorale attivo ed è
suddiviso nel nostro Comune in due sezione elettorali.
L’Ufficio Elettorale deve inoltre occuparsi della preparazione delle elezioni e aggiornare gli Albi
da cui si nominano i Presidenti di seggio e gli Scrutatori. Per svolgere le funzioni nei seggi
occorre essere iscritti nelle liste elettorali del Comune di residenza e non aver superato il 70°
anno d’età.
In occasione delle consultazioni elettorali, l’Ufficio effettua aperture straordinarie.
Le funzioni principali sono:
• Revisioni dinamiche e semestrali (iscrizioni e cancellazioni);
• Revisioni straordinarie (in occasione di elezioni);
• Compilazione liste e fascicoli sezionali e generali;
• Iscrizione nelle Liste aggiunte dei Cittadini dell’Unione Europea;
• Tenuta e aggiornamento Albo Scrutatori;
• Tenuta e aggiornamento Albo Presidenti di Seggio;
• Tenuta e aggiornamento Giudici popolari;
• Sottoscrizioni per candidature e referendum;
• Adempimenti per elezioni;
• Rilascio certificato elettorale;
• Rilascio certificato di iscrizione alle liste elettorali;
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• Rilascio certificato di godimento dei diritti politici;
• Rilascio tessere elettorali;
Il servizio segreteria invece si occupa dello svolgimento dei concorsi pubblici e selezioni per
assunzione di personale, gestione personale dipendente, gestione assicurazioni comunali,
predisposizione degli ordini del giorno delle sedute del Consiglio e della Giunta comunale,
raccolta interpellanze, interrogazioni e mozioni consiliari, stesura, conservazione ed
aggiornamento determinazioni dei responsabili e deliberazioni della Giunta e del Consiglio e
ordinanze e regolamenti comunali, deposito atti ecc.
4.2.2 Le risorse finanziarie impegnate
Funzione 1 - Funzioni generali di amministrazione, di gestione e controllo
Servizio 7 - Anagrafe, stato civile, leva e servizio statistico
La gestione del settore demografico da parte dei Comuni di Polesine e Zibello ha comportato
l’impiego di risorse per gli interventi di spesa che sono illustrati in bilancio secondo la tabella
seguente.
Tabella 4.3: Impegni di spesa per il settore demografico nel triennio 2011-2013.
SPESA SETTORE DEMOGRAFICO
POLESINE ZIBELLO TOTALE
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
1.Personale 31.100 31.100 29.956 43.192 29.263 31.306 74.292 60.363 61.262
2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 1.450 605 970 1.450 605 970
3.Prestazione di servizi 410 800 580 1.800 2.210 800 580
4.Utilizzo di beni di terzi
5.Trasferimenti
6.Interessi passivi e oneri finanziari
7.Imposte e tasse 2.200 2.200 2.200 2.884 2.080 2.153 5.084 4.280 4.353
8.Oneri straordinari della gestione corrente
9.Ammortamento di esercizio 33.304 34.100 32.161 33.304 34.100 32.161
TOTALE 67.014 68.200 64.897 49.326 31.948 34.429 116.340 100.148 99.326
Funzione 1 - Funzioni generali di amministrazione, di gestione e controllo
Servizio 2 - Segreteria generale, personale e organizzazione
La gestione del settore segreteria da parte dei Comuni di Polesine e Zibello, a sua volta, ha
comportato l’impiego di risorse per gli interventi di spesa che sono illustrati in bilancio secondo
la tabella seguente.
63
Tabella 4.4: Impegni di spesa per il settore segreteria nel triennio 2011-2013.
SPESA SETTORE SEGRETERIA
POLESINE ZIBELLO TOTALE
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
1.Personale 101.121 97.000 74.917 93.552 86.778 84.670 194.673 183.778 159.587
2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 43.219 43.980 33.532 43.433 45.475 6.957 86.652 89.455 40.489
3.Prestazione di servizi 49.478 52.631 60.339 31.136 42.263 72.181 80.614 94.894 132.520
4.Utilizzo di beni di terzi
5.Trasferimenti 2.013 4.825 1.642 53.620 47.985 47.979 55.633 52.810 49.621
6.Interessi passivi e oneri finanziari
7.Imposte e tasse 4.210 7.600 4.691 5.904 6.176 5.461 10.114 13.776 10.152
8.Oneri straordinari della gestione corrente 4.500 4.500
9.Ammortamento di esercizio
TOTALE 200.041 206.036 175.121 232.145 228.678 217.248 432.186 434.714 392.369
4.2.3 Le modalità di gestione del servizio
Il servizio Affari Generali nei Comuni oggetto di analisi è gestito all’interno delle strutture
stesse in quanto si tratta di servizi indispensabili, che non possono essere affidati all’esterno.
4.2.4 Indicatori di risultato
Sulla base dei dati storici è possibile rappresentare alcuni risultati raggiunti dal servizio affari
generali all’interno dei due Comuni oggetto d’analisi.
I risultati per il triennio 2011-2013 a titolo esemplificativo, prendendo come riferimento alcuni
parametri, sono i seguenti:
Tabella 4.5: Parametri relativi ai servizi Demografico e Segreteria per il triennio 2011-2013
Servizio Demografico
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
N° Carte Identità
N° pratiche immig/emig.
N° Carte Identità
N° pratiche immig/emig.
N° Carte Identità
N° pratiche immig/emig.
2011 172 84 296 107 468 191
2012 184 72 274 103 458 175
2013 193 78 248 131 441 209
Servizio Segreteria
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
N° delibere G.C. N° delibere G.C. N° delibere G.C.
2011 114 65 179
2012 105 81 186
2013 92 74 166
64
4.2.5 Effetti della fusione
Anche per i servizi affari generali la fusione dovrebbe produrre sinergie in quanto ciò che oggi
viene effettuato per 2 enti verrà realizzato in ottica di fusione solamente con riferimento al
Comune di nuova istituzione. La gestione unificata dei servizi segretaria, demografici, ecc.
potrebbe migliorare l’efficienza del personale e la qualità dei servizi. Le modalità attuali di
gestione dei servizi e le dotazioni strumentali non presentano ostacoli alla fusione.
65
4.3. I servizi tecnici
4.3.1. Introduzione e descrizione dei servizi
L’ufficio tecnico comprende l’edilizia privata, la tenuta dei catasti, la gestione dei contatti con
l’utenza, si occupa della manutenzione e delle custodie del patrimonio pubblico, oltre
all’erogazione di alcuni servizi pubblici a favore della popolazione.
I servizi del Settore Tecnico tuttora gestiti dai singoli comuni sono identificabili nelle seguenti
attività:
1. urbanistica
2. lavori pubblici
3. appalti di lavori, servizi e forniture
4. gestione del patrimonio
5. edilizia privata
6. Sportello Unico Attività Produttive (SUAP)
7. protezione civile
8. servizio idrico integrato
9. territorio e ambiente
1) urbanistica
Il servizio di urbanistica si occupa del controllo dell'attività edilizia sul territorio Comunale,
nell'ambito degli strumenti urbanistici.
Mediante gli studi Urbanistici vengono definiti gli strumenti di gestione di assetto territoriale
quali il Piano Strutturale Comunale (PSC), il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE), il Piano
Operativo Comunale (POC); tali strumenti regolamentano principalmente l’edificabilità dei
suoli, nonché la tutela dell’ambiente e del paesaggio. Con gli strumenti urbanistici sopra
richiamati vengono gestite le attività edilizie.
L’ufficio rilascia le concessioni e le autorizzazioni per la realizzazione di interventi edilizi.
Si occupa inoltre dell'autorizzazione, del controllo delle attività estrattive e delle tematiche
ambientali riguardanti il territorio.
Tale servizio, configurandosi di pubblica utilità, è rivolto all’intera collettività, in particolare
l’utenza si compone di cittadini ed imprese che necessitano di apportare modifiche alla
destinazione urbanistica dei propri terreni o immobili o che richiedono il rilascio di certificati
urbanistici, oltre all’utenza interna all’ente.
66
2) lavori pubblici
La progettazione e realizzazione di opere pubbliche sul territorio comunale è un servizio rivolto
all’intera collettività, in quanto tutti i cittadini residenti nel territorio comunale possono
richiedere e usufruire delle opere pubbliche realizzate dall’Amministrazione comunale.
3) appalti di lavori, servizi e forniture
Il servizio relativo ad appalti di lavori, servizi e forniture si sostanzia nella gestione dei processi
di acquisizione di lavori, forniture e servizi di pubblica destinazione sulla base di quanto
stabilito dal Codice degli Appalti (d.lgs. n. 163/2006).
In particolare le attività facenti capo a tale servizio sono le seguenti:
• Servizio sgombero neve;
• Servizio gestione calore (fornitura gas metano e manutenzione e gestione impianti)
• Servizio Lampade votive nei cimiteri;
• Servizio Illuminazione Pubblica;
• Rapporti tecnici con ACER (Azienda Casa Emilia Romagna);
• Servizio controllo tecnico IMU
4) gestione del patrimonio
Il servizio gestione del patrimonio si riferisce di manutenzione del patrimonio comunale e,
unitamente ai lavori pubblici, si occupa della gestione degli immobili Comunali, della viabilità
stradale comunale, degli automezzi comunali e degli interventi di lavori pubblici sul territorio.
5) edilizia privata
Il servizio di edilizia privata si occupa, congiuntamente al servizio di urbanistica, del controllo
dell'attività edilizia sul territorio Comunale, nell'ambito degli strumenti urbanistici, del rilascio di
concessioni ed autorizzazioni per la realizzazione di interventi edilizi, e dell'autorizzazione, del
controllo delle attività estrattive e delle tematiche ambientali riguardanti il territorio, riguardanti
procedimenti di privati cittadini.
Inoltre fa capo a tale servizio la gestione delle pratiche per l'assegnazione degli alloggi di
edilizia economica e popolare.
Il servizio è rivolto a qualunque cittadino proprietario o titolare di un diritto reale di godimento
su immobili e terreni sito sul territorio comunale, che intende apportare modifiche o migliorie
agli stessi o a costruirne dei nuovi.
Il servizio edilizia privata è erogato con lo svolgimento delle seguenti attività:
67
• accettazione domande di Permessi di Costruire,
• Denunce di Inizio Attività (D.I.A.),
• istruttoria delle stesse mediante acquisizione dei parere di competenza presso gli enti
preposti (AUSL, ARPA, Provincia, Soprintendenza, Vigili del Fuoco, ecc.),
• rilascio Permessi di Costruire,
• approvazione/accoglimento DIA e SCIA.
6) Sportello Unico Attività Produttive (SUAP)
Ai sensi dell’art. 2, comma 1, del D.P.R. 160/2010 lo Sportello Unico per le Attività Produttive è
l’unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che riguardano
l'esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, e la localizzazione, realizzazione,
trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché
cessazione o riattivazione delle suddette attività.
Attualmente entrambi i Comuni hanno istituito un SUAP comunale con competenze distinte.
Entrambi gli sportelli unici gestiscono in via esclusivamente telematica tutti i procedimenti
soggetti a SCIA. Le relative istanze e tutti i restanti adempimenti per attività di impresa
nell’ambito dei procedimenti unici ivi disciplinati, sono trasmessi obbligatoriamente tramite il
SUAP On Line.
L’accesso ai servizi del SUAP On Line è subordinato alla registrazione che ha lo scopo di
attribuire le credenziali all’utente e di definirne l’identità digitale.
Detta registrazione deve essere effettuata mediante il sistema FedERa regionale.
Per rendere ancora più agevole l’avvio dell’attività di impresa, qualora la SCIA sia contestuale
alla COMUNICAZIONE UNICA (quando la costituzione dell’impresa e l’avvio dell’attività
soggetta a SCIA coincidono), la SCIA è presentata in modalità telematica al Registro Imprese
della Camera di Commercio attraverso il sistema “ComUnica”starweb che la trasmette
automaticamente al SUAP comunale competente.
7) protezione civile
Il servizio di protezione civile si rivolge all’intera collettività ed è finalizzato all’organizzazione e
coordinamento delle risorse attivabili in casi di emergenza, affinché possano essere superate
in modo efficace situazioni di crisi che coinvolgono l’intera cittadinanza.
In particolare il servizio si sostanzia nella gestione e aggiornamento del Piano Comunale di
Protezione Civile.
68
8) servizio idrico integrato
Il servizio idrico integrato rappresenta il servizio pubblico di fornitura di acqua potabile,
fognatura e depurazione volto alla razionalizzazione della gestione dei suddetti servizi idrici.
Entrambi i Comuni di Polesine Parmense e Zibello sono soci pubblici di EmiliAmbiente SpA
(costituita il 1° Ottobre 2008 dalla scissione e conferimento di ramo d'azienda afferente
il servizio idrico integrato di San Donnino Multiservizi -già gestore del servizio nel Comune di
Fidenza- e ASCAA -già gestore del SII in 11 Comuni della Bassa Parmense-).
Soci di EmiliAmbiente S.p.A. sono inoltre: la Provincia di Parma e i Comuni di: Busseto,
Colorno, Fidenza, Fontanellato, Fontevivo, Mezzani, Noceto, Parma, Roccabianca,
Salsomaggiore Terme, San Secondo P.se, SissaTrecasali, Soragna, Sorbolo, Torrile.
9) territorio e ambiente
Relativamente ai servizi concernenti il territorio e l’ambiente, l’Ufficio tecnico si occupa
principalmente della tutela e della valorizzazione delle diverse matrici ambientali, operando
attraverso l’elaborazione di strumenti di pianificazione di settore, rilascio di autorizzazioni
ambientali integrate o settoriali, concessione di contributi, controlli, informazione, educazione e
reporting.
Tra gli altri, l’Ufficio Ambiente si occupa delle seguenti attività:
• autorizzazione per gli scarichi idrici;
• raccolta differenziata rifiuti;
• gestione stazione ecologica attrezzata;
• lotta alla zanzara tigre;
• piano di controllo della nutria;
• mobilità sostenibile e qualità dell’aria: calore pulito;
• Bollino blu (controllo impianti termici);
• incentivi per la trasformazione autoveicoli e motoveicoli a gas metano / gpl.
4.3.2. Le risorse finanziarie impegnate
Funzione 1 - Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo.
Servizio 6 – Ufficio tecnico
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Tabella 4.6: Impegni di spesa per il settore tecnico nel triennio 2011-2013.
SPESA SETTORE TECNICO
POLESINE ZIBELLO TOTALE
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
1.Personale 77.066 71.000 57.852 85.177 89.787 89.456 162.243 160.787 147.308
2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 1.499 1.165 500 1.499 1.165 500
3.Prestazione di servizi 3.181 2.452 3.064 3.181 2.452 3.064
4.Utilizzo di beni di terzi
5.Trasferimenti
6.Interessi passivi e oneri finanziari
7.Imposte e tasse 4.641 5.000 4.230 5.503 5.959 5.702 10.144 10.959 9.932
8.Oneri straordinari della gestione corrente
9.Ammortamento di esercizio
TOTALE 81.707 76.000 62.082 95.361 99.363 98.722 177.068 175.363 160.804
4.3.3. Le modalità di gestione del servizio
Tabella 4.7: Confronto delle modalità di gestione dei servizi tecnici per i due comuni.
POLESINE ZIBELLO NOTE
Urbanistica esterno esterno Incarichi professionali distinti
Lavori Pubblici Int/Est Int/Est
Appalti lavori, servizi e forniture Int/Est Int/Est
Gestione del Patrimonio interno Int/Est
Edilizia Privata interno interno
Protezione Civile interno interno
Servizio Idrico Integrato esterno esterno Emiliambiente SpA
Territorio e ambiente interno interno
4.3.4. Indicatori di risultato
Tabella 4.8: Parametri relativi ai servizi degli Uffici Tecnici per il triennio 2011-2013
Servizio di Urbanistica
Certificati di destinazione Urbanistica (A) - Notif iche Tipo di Frazionamento (B)
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
A B A B A B 2011 35 14 22 10 57 24 2012 42 10 32 5 74 15 2013 33 8 31 12 64 20
70
Servizi relativi ai lavori pubblici
Progetti e Opere effettivamente realizzati
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. progetti n. opere realizzate
n. progetti n. opere realizz ate
n. progetti n. opere realizzate 2011 1 - - - 1 -
2012 2 2 - 1 2 3 2013 2 1 - 1 2 2
Servizio Edilizia Privata
Pratiche presentate
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE 2011 78 78 156
2012 75 92 167
2013 72 106 178
4.3.5. Effetti della fusione
L’unificazione del servizio tecnico, probabilmente, potrebbe migliorare la divisione del lavoro
tra i responsabili, quale premessa per un progresso nella qualità dei servizi offerti.
Si rileva una potenziale area critica nell’impiego di strumenti software differenti.
Da controllare una evidente disomogeneità di indicatori di risultato con riferimento ai progetti e
opere pubbliche effettivamente realizzate.
71
4.4. I servizi gestiti dall’Unione Civica Terre del Po
A seguito della costituzione nel 2003 dell’Unione Civica Terre del Po tra i Comuni oggetto del
presente studio, alcuni dei servizi precedentemente gestiti autonomamente da ciascun ente
sono stati oggetto di un progressivo trasferimento all’ente scaturito dal processo di
unificazione.
In particolare si rileva che antecedentemente all’anno 2013 i servizi gestiti dall’Unione civica
Terre del Po erano:
• gestione e smaltimento dei rifiuti,
• servizi cimiteriali,
• illuminazione pubblica
• Servizi sociali (funzione)
Dal mese di gennaio 2013 a seguito di scelte di carattere politico l’Unione Civica Terre del Po
ha mantenuto unicamente la gestione della funzione Servizi Sociali.
4.4.1. I servizi sociali
Il Servizio sociale operante nel territorio dei comuni di Polesine Parmense e Zibello è stato
affidato all’Unione Civica Terre del Po.
In particolare, Comuni di Polesine Parmense e Zibello hanno proceduto a trasferire all’Unione
le funzioni inerenti ai servizi sociali a far data dal 01/01/2003.
Attualmente, dunque, l’erogazione dei singoli servizi facente capo al settore sociale viene
gestita in modo unitario per l’intero territorio interessato dall’ipotesi di fusione.
I servizi forniti nell’ambito della funzione sociale sono i seguenti:
• progetti socio-assistenziali, tutela giuridica, segretariato sociale
• Servizio di Assistenza Domiciliare
• taxi sociale
• telesoccorso e telecontrollo
• inserimenti in case protette
• assegni di cura
• servizio pasti
• idrokinesiterapia
• centro diurno
• spesa a domicilio e commissioni
• contributi per disabili (abbattimento barriere architettoniche e lr 29/1997)
• Informagiovani (gestione amministrativa)
72
• integrazioni rette ricovero
• reddito minimo di sussistenza e altre agevolazioni
• sportello sociale
• gestione FRNA – produzione e gestione dati - accreditamento
• bonus utenze, provvedimenti in favore dei lavoratori colpiti dalla crisi
• servizi supporto/mobilità
• associazioni
• iniziative ricreative e di socializzazione
• gestione tirocini formativi
• nucleo cure primarie
• accordi sindacali, programmazione e progettazione servizi
• servizio sociale AUSL
• Lavori di Pubblica Utilità
4.4.2. Le risorse finanziarie impegnate
Funzione 10 – Servizi sociali
Servizio 4 – Assistenza, beneficienza pubblica e servizi diversi alla persona
Tabella 4.10: Impegni di spesa per il settore sociale nel triennio 2011-2013
Interventi di spesa UNIONE CIVICA
2011 2012 2013
1.Personale 56.288,25 53.900,00 55.156,05
2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 6.371,63 6.264,77 6.552,05
3.Prestazione di servizi 81.862,41 87.697,27 103.673,13
4.Utilizzo di beni di terzi
5.Trasferimenti 137.997,20 130.426,02 140.388,46
6.Interessi passivi e oneri finanziari
7.Imposte e tasse 376,00 606,24 596,24
8.Oneri straordinari della gestione corrente
9.Ammortamento di esercizio
TOTALE 282.895,49 278.894,30 306.365,93
73
4.4.3. Le modalità di gestione del servizio
Tabella 4.11: Sintesi delle modalità di gestione dei servizi sociali da parte dell’Unione Civica.
POLESINE ZIBELLO UNIONE NOTE
Segretariato sociale, progetti socio-assistenziali, interventi di tutela giuridica
non serv. non serv. Interno
Assistenza domiciliare non serv. non serv. Esterno Coop Aurora Domus
Taxi Sociale non serv. non serv. Interno Convenzione AUSER
Telesoccorso e telecontrollo non serv. non serv. Esterno Convenzione AUSER
Inserimento in casa protetta non serv. non serv. Interno
Assegno di cura anziani non serv. non serv. Interno
Fornitura pasti a domicilio non serv. non serv. Esterno CAMST
Idrokinesiterapia non serv. non serv. Interno
Centro Diurno non serv. non serv. Esterno Fondazione Pallavicino
Spese a domicilio non serv. non serv. Interno Convenzione AUSER
Lavori di Pubblica Utilità non serv non serv. Interno Convenzione con Ministero della Giustizia
Erogazione contributi per disabili non serv. non serv. Interno
Informagiovani non serv. non serv. Interno
Integrazione rette non serv. non serv. Interno
Reddito minimo di sussistenza non serv. non serv. Interno
Sportello sociale non serv. non serv. Interno
Gestione FRNA – produzione e gestione dati - accreditamento non serv. non serv. Interno
Bonu utenze non serv. non serv. Esterno convenzione con i CAAF di CGIL, CISL e UIL per invio richieste riduzione tariffe
Servizi supporto inabilità non serv. non serv. Interno
Associazioni non serv. non serv. Interno
Iniziative ricreative e socializzazione non serv. non serv. Interno
Gestione tirocini formativi non serv. non serv. Interno
Nucleo cure primarie non serv. non serv. Interno
Accordi sindacali, programmazione non serv. non serv. Interno
Servizi Sociali AUSL non serv. non serv. Esterno ASP – distretto Fidenza
4.4.4. Descrizione dei servizi e indicatori di risu ltato
1) Servizio di Assistenza Domiciliare
74
Il Servizio di Assistenza Domiciliare è rivolto ad anziani e disabili con riduzione
dell’autosufficienza che permangono all’interno del proprio domicilio e necessitano di aiuto per
il compimento degli atti quotidiani della vita.
Gli obiettivi perseguiti da tale servizio sono riconducibili ai seguenti:
• Il recupero, il mantenimento e la valorizzazione delle autonomie della persona;
• Il sostegno dei familiari impegnati nella cura del congiunto non autosufficiente;
• Il mantenimento della persona nell'ambito del proprio contesto di vita;
• L'individuazione di progetti personalizzati in risposta a bisogni complessi.
Il servizio, gestito da soggetto accreditato, è attivo tutti i giorni, inclusi i festivi. E’ possibile
richiedere interventi periodici o giornalieri, con possibilità di fruire di più prestazioni giornaliere,
con diversi accessi al giorno da parte degli operatori. La presa in carico prevede, tra l’altro, la
visita domiciliare da parte dell’assistente sociale e della responsabilee delle attività
assistenziali (RAA).
La gestione del servizio concesso in appalto è affidata all’Unione Civica, la quale opera in
convenzione con i comuni di Roccabianca e San secondo. Quest'ultimo comune, individuabile
come capofila, effettua il riparto delle spese sulla base degli accessi mentre l'Unione è tenuta
a sostenere le spese di propria competenza e, successivamente, effettua il riparto a
consuntivo tra i comuni di Polesine e Zibello.
Le prestazioni che il Servizio può fornire all’utenza, erogate da due assistenti domiciliari
qualificate, sono le seguenti:
• l’aiuto nelle attività della persona su se stessa;
• la tutela igienico-sanitaria;
• gli interventi con finalità preventiva e riabilitativa;
• l’aiuto nelle attività domestiche e gli interventi di segretariato sociale;
• l’accompagnamento per attività e relazioni esterne al domicilio;
• il supporto psico-sociale ad utenti e familiari.
A seconda della fascia di reddito di riferimento, il Servizio può essere erogato gratuitamente o
dietro corresponsione di una quota da parte dell’utente.
2) taxi sociale
Il Servizio è rivolto prioritariamente a residenti autosufficienti o parzialmente autosufficienti
ascrivibili ad una delle seguenti categorie:
a) ultra65nni privi di familiari di riferimento o con coniuge/figli/familiari conviventi privi di
patente di guida;
75
b) adulti in condizione fisica tale da impedire o rendere gravemente difficoltosi la guida di
un veicolo e l’utilizzo di mezzi pubblici, privi di familiari di riferimento o con
figli/coniuge/genitori/familiari conviventi privi di patente di guida.
L’accesso al servizio è consentito anche agli ultra65nni e agli adulti in condizione fisica tale da
impedire o rendere gravemente difficoltosi la guida di un veicolo e l’utilizzo di mezzi pubblici
che abbiano familiari di riferimento (figli/coniuge/genitori/altri familiari conviventi) con patente
di guida, purché non venga pregiudicato l’accesso al servizio degli appartenenti alle
precedenti categorie.
Sono escluse dal Servizio le persone non deambulanti, quelle che durante il trasporto
necessitano di particolare assistenza sanitaria o che, per patologia o limitazione funzionale,
necessitano di trasporto con autoambulanza o automedica.
Il servizio viene svolto attraverso personale di guida costituito di norma da personale
volontario, con particolare riferimento agli appartenenti all’Associazione AUSER, e prevede il
prelievo dal domicilio della persona e l’attesa da parte dell’autista per il ritorno.
L’accesso al servizio è subordinato alla presentazione di un’apposita domanda all’Ufficio
Servizi Sociali e la fruizione dei singoli viaggi può avvenire previa prenotazione all’Ufficio
preposto.
Il Servizio è attivo di norma dal lunedì al venerdì, festivi esclusi, salvo sospensioni dello stesso
eventualmente derivanti da riduzione delle risorse finanziarie di bilancio, indisponibilità di
volontari o di mezzi.
A carico dei trasportati, è prevista una partecipazione alla spesa di gestione del Servizio
individuata in base alla destinazione.
3) telesoccorso e telecontrollo
Il Telesoccorso è un servizio che, attraverso appositi apparecchi telematici, consente alla
persona in difficoltà di inviare, con semplicità, richieste di aiuto atte ad ottenere l’intervento
immediato dei familiari, dei vicini e/o dei servizi di soccorso.
In aggiunta al Telesoccorso è previsto il Telecontrollo, monitoraggio telefonico settimanale che
offre alla persona sola ulteriori garanzie di tutela e sicurezza.
Il servizio è rivolto prioritariamente ad anziani ultra65nni che vivono soli e si trovano in
precarie condizioni psico-fisiche o a rischio sanitario.
Il servizio è gratuito, attivo tutti i giorni, 24h su 24. La presa in carico prevede, tra l’altro, la
visita domiciliare per l’installazione dell’apparecchio da parte dei volontari dell’associazione
AUSER.
Il servizio è gestito dall'Unione in convenzione con il comune di Busseto (comune capofila) e
l'associazione pubblica assistenza di Busseto.
76
4) inserimenti in case protette
Il servizio di inserimento in casa protetta si estrinseca nel soddisfacimento delle richieste di
inserimento in strutture a carattere residenziale in cui vengono garantiti interventi socio-
assistenziali e sanitari di base.
Il servizio si rivolge ad anziani ultra 65enni non o parzialmente autosufficienti che non possono
essere assistiti all’interno del proprio abituale contesto di vita.
Il servizio, gestito in economia dall’Unione Civica, viene attivato su richiesta dell’utente o di un
suo famigliare.
I tempi di risposta dipendono dall’effettiva presenza di posti disponibili, dall’urgenza e dalla
gravità della situazione in cui l’anziano versa.
Risulta tuttavia indispensabile l’elaborazione preventiva di un progetto assistenziale
nell’ambito della struttura residenziale attraverso la visita domiciliare da parte dell’assistente
sociale, di concerto con l’Unità di Valutazione Geriatrica (commissione socio-sanitaria
multiprofessionale), che valutano i bisogni dell’anziano.
La richiesta di inserimento in Struttura Protetta viene quindi inoltrata al Servizio Assistenza
Anziani del Distretto di Fidenza e gestita in modo centralizzato. La gestione del servizio a
favore dell’utente è di norma svolto dall’Asp Distretto di Fidenza.
5) assegni di cura
L'assegno di cura per anziani è un contributo che viene erogato nell'ambito di un progetto
elaborato dai Servizi a sostegno delle famiglie che mantengono nel proprio contesto un
anziano ultra 65enne non autosufficiente.
L'assegno di cura ha come finalità il sostegno dei progetti assistenziali che consentono
all'anziano di non abbandonare il proprio domicilio, in modo da evitare o posticipare il ricovero
dello stesso nei servizi socio-sanitari residenziali (Casa protetta, ecc.).
Si tratta di un contributo economico di entità proporzionale alla gravità della condizione di non
autosufficienza dell'anziano, alle sue necessità assistenziali, alle attività socio assistenziali a
rilievo sanitario che i famigliari o altri care-givers si impegnano a garantire.
Gli utenti di tale servizio si identificano in famiglie che garantiscono ad un anziano non
autosufficiente prestazioni socio-assistenziali di rilievo sanitario, direttamente o avvalendosi di
altre persone non appartenenti al nucleo familiare.
Possono inoltre essere destinatari del suddetto contributo economico:
• altri soggetti che mantengono con l'anziano consolidati e verificabili rapporti di cura
anche se non legati da vincoli familiari;
77
• l'anziano stesso qualora sia in grado di gestire le decisioni che riguardano la propria
assistenza e la propria vita;
• l'amministratore di sostegno.
L’assegno di cura viene erogato a sostegno di un piano assistenziale concordato dal servizio
sociale con l’anziano e la sua famiglia ed elaborato a seguito di una visita domiciliare
dell'assistente sociale e dell'Unità di Valutazione Geriatrica (commissione rivolta agli anziani
non autosufficienti o a rischio di non autosufficienza, di norma composta da un medico
geriatra, un infermiere professionale e un assistente sociale).
6) servizio pasti
La fornitura di pasti preconfezionati a domicilio è un servizio rivolto ad anziani ed adulti inabili
o con difficoltà, impossibilitati a provvedere autonomamente alla preparazione quotidiana del
pasto. Questa iniziativa, consentendo alla persona con riduzione dell’autosufficienza di
seguire una alimentazione corretta ed equilibrata, è finalizzata alla valorizzazione dell’anziano
e del disabile e al mantenimento degli stessi nel contesto abituale di vita.
La consegna dei pasti viene effettuata dal lunedì al sabato, con possibilità di consegna di 2
pasti al giorno. Vengono applicate tariffe standard per il rimborso del costo del pasto e della
consegna.
7) idrokinesiterapia
Il corso di terapia in acqua è rivolto prioritariamente agli adulti residenti nei comuni di Zibello e
Polesine P.se che abbiano compiuto i 50 anni di età, con l’obiettivo di favorire il riallenamento
cardiorespiratorio graduale, il mantenimento del tono-trofismo muscolare, il mantenimento
articolare, la prevenzione e la cura dell’artrosi e dell’osteoporosi, il miglioramento delle
performances motorie globali.
Il servizio è diretto, organizzato e coordinato all’interno della struttura dell’Unione Civica Terre
del Po.
Ogni corso ha una durata di 12 + 6 settimane (le 6 settimane aggiuntive sono un’opzione
accordata ai partecipanti).
L’organizzazione del corso, il costo del trasporto collettivo e dell’intervento della fisiatra sono a
carico dell’Unione. Il costo delle singole lezioni è a carico dei partecipanti.
8) centro diurno
Il Centro diurno si rivolge ad residenti anziani ultra 65enni e disabili non o parzialmente
autosufficienti in quanto tale centro consiste in una struttura semi-residenziale in grado di
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accogliere l’utente per buona parte della giornata. Alla chiusura del Centro l’anziano/disabile
rientra a domicilio. Il servizio è erogato presso la Casa Protetta di Busseto ed è gestito
dall'Unione in convenzione con il comune di Busseto e l'Istituto Pallavicino di Busseto.
L’Unione Civica sostiene parte dei costi relativi al servizio attraverso l’erogazione di due
tipologie di contributi: contributi strutturali e contributi annuali di gestione sulla base degli
utenti.
9) spesa a domicilio e commissioni
l servizio di spesa a domicilio è teso a garantire l'approvvigionamento alimentare, farmaceutico
e di altri beni primari. Inoltre è previsto il servizio di trasporto all'esterno dell'abitazione per
l'effettuazione di commissioni.
Il servizio si rivolge ad residenti anziani ultra 65enni e disabili non o parzialmente
autosufficienti ed è svolto dai volontari dell’associazione AUSER.
10) contributi per disabili (abbattimento barriere architettoniche e lr 29/1997)
I contributi per l’abbattimento delle barriere architettoniche si sostanziano in contributi rivolti a
portatori di menomazioni o limitazioni funzionali alla mobilità e alla deambulazione, compresa
la cecità, finalizzati all'abbattimento delle cosiddette barriere architettoniche, ostacoli che
creano difficoltà funzionali e di accesso, superabili attraverso modifiche murarie ed altri
adeguamenti strutturali dell'abitazione (ad es. eliminazione di pareti, superamento di gradini,
installazione di ascensori o servoscale, ecc.).
I contributi previsti dalla Legge Regionale 29/97 costituiscono dei contributi erogati per
l’acquisto e/o l’adattamento dell’automobile volta al trasporto di una persona disabile e per
l’acquisto di ausili, strumentazioni e arredi personalizzati volti a favorire l’autonomia del
disabile nel proprio ambiente di vita.
Il servizio si concretizza nelle seguenti fasi:
• raccolta delle domande, di norma entro il 1 marzo di ogni anno,
• invio alla Regione Emilia-Romagna, o al Comune capo distretto,
• assegnazione dei contributi.
Per i contributi finalizzati all’abbattimento delle barriere architettoniche la Regione ha imposto
precisi standard per la gestione informatizzata del servizio.
11) Informagiovani (gestione amministrativa)
Il servizio Informagiovani è finalizzato a fornire un supporto alla popolazione giovanile del
territorio di Polesine e Zibello, per l’inserimento nel mondo lavorativo e si concretizza nella
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gestione amministrativa delle attività di stipulazione di convenzioni e della successiva
rendicontazione.
12) integrazioni rette ricovero
L’attività di integrazione rette si concretizza nell’erogazione di risorse ad anziani in condizioni
economiche difficili, per a copertura dei costi di ricovero in strutture residenziali.
L’attività si rivolge ad residenti anziani ultra 65enni, o ad adulti assimilabili, inseriti in strutture
residenziali e in condizioni di indigenza.
I contributi non vengono erogati direttamente ai ricoverati ma direttamente alla struttura
ospitante, subordinando l’erogazione alla valutazione delle capacità reddituali e patrimoniali
dell’anziano e dei suoi obbligati agli alimenti.
13) reddito minimo di sussistenza e altre agevolazi oni
Tra le agevolazioni previste aventi la finalità di sostegno del reddito minimo di sussistenza si
annoverano gli assegni concessi alle famiglie numerose e a basso reddito, concessi dal
Comune e pagati dall’INPS, le misure di esenzione dal pagamento dei ticket sanitari e la
riduzione del canone telefonico.
L’utenza risulta dunque piuttosto vasta, comprendendo famiglie con almeno 4 figli, adulti,
anziani e disabili indigenti.
Il servizio si concretizza nelle seguenti fasi:
• valutazione dei requisiti socio-economici;
• istruttoria della domanda;
• erogazione del contributo ovvero rilascio della certificazione.
14) sportello sociale
Lo sportello sociale si rivolge sia all’utenza come front office specializzato, sia
all’amministrazione pubblica dell’Unione Civica, concretizzandosi nella prima informazione
all’utenza e nella rilevazione dei contatti con la stessa al fine dell’elaborazione dei bisogni
della popolazione nell’ambito dei servizi sociali e nella gestione informatizzata.
15) gestione FRNA – produzione e gestione dati - ac creditamento
Il servizio di gestione FRNA, produzione e gestione dati e accreditamento si sostanzia nella
compilazione delle rilevazione e nella connessa produzione di dati da parte dell’Ufficio Servizi
Sociali.
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La gestione del Fondo Regionale per la non Autosufficienza e le conseguenti attività legate
alla produzione e gestione dei dati all’accreditamento alle specifiche strutture, si configurano
come servizi interni all’Amministrazione, rivolgendosi dunque all’amministrazione pubblica
dell’Unione Civica.
16) bonus utenze
I bonus sociali per l'energia elettrica e il gas sono agevolazioni previste per il sostegno del
reddito minimo di sussistenza di famiglie in condizioni di indigenza.
In particolare, il primo consiste in un bonus sociale volto a sostenere la spesa elettrica delle
famiglie in condizione di disagio economico e/o delle famiglie presso le quali vive un soggetto
in gravi condizioni di salute, in quanto hanno diritto al bonus sociale, per una sola abitazione di
residenza le famiglie a basso reddito, le famiglie numerose e quelle che presentano al proprio
interno almeno una persona in gravi condizioni di salute tali da richiedere l'utilizzo di
apparecchiature medico-terapeutiche necessarie per l'esistenza in vita e alimentate ad energia
elettrica.
Il bonus gas è una riduzione sulle bollette del gas riservata alle famiglie a basso reddito e
numerose che utilizzano gas naturale con un contratto di fornitura domestica diretto o con un
impianto condominiale, ed è resa operativa dalla delibera ARG/gas 8809 e s.m.i. dell'Autorità
per l'energia elettrica e il gas con la collaborazione dei Comuni.
L'agevolazione vale esclusivamente per il gas metano distribuito a rete (non per il gas in
bombola o per il GPL), per i consumi nell'abitazione di residenza.
17) servizi supporto/mobilità
I servizi di supporto e di mobilità sono rivolti all’insieme dei cittadini del territorio dell’Unione
Civica e l’erogazione si sostanzia nella programmazione e gestione dei servizi di supporto e
trasporto di cittadini ad iniziative formative, di socializzazione, di inserimento lavorativo
organizzate dall'Unione o da Istituzioni od Enti terzi. A titolo esemplificativo rientra in questo
servizio il trasporto di minori disabili a centri riabilitativi o di reinserimento sociale e
l’accompagnamento di cittadini a feste popolari organizzate dai comuni dell'Unione o da altri
comuni.
18) associazioni
L’Ufficio Servizi sociali dell’Unione svolge una serie di attività connesse alla realtà
associazionistica, che si concretizzano nella definizione di convenzioni con Associazioni
operanti sul territorio e nel coordinamento dei volontari.
81
19) iniziative ricreative e di socializzazione
L’Ufficio Servizi Sociali dell’Unione Civica si occupa di sostenere iniziative finalizzate a creare
momenti di ricreazione e a promuovere la socializzazione di tutti i cittadini residenti nel
territorio.
20) gestione tirocini formativi
I tirocini formativi che interessano studenti universitari e operatori in formazione, sono gestiti
dall’Unione Civica al fine di promuovere e facilitare l’ingresso nel mondo del lavoro di giovani
studenti e adulti che non hanno ancora terminato il proprio percorso formativo.
Il servizio si sostanzia nella definizione di convenzioni con enti esterni in grado di garantire lo
svolgimento dei tirocini formativi, e nella gestione dei tirocinanti.
21) nucleo cure primarie
L’attività si sostanzia nella gestione del rapporto con il Nucleo di cure primarie operante sul
territorio e nella partecipazione alle riunioni periodiche per la valutazione dell’attività svolta e
per la rendicontazione della stessa.
22) accordi sindacali, programmazione e progettazio ne servizi
L’Ufficio Servizi sociali dell’Unione svolge una serie di attività connesse alla realtà sindacale,
oltre a svolgere le attività connesse alla programmazione e progettazione dei servizi.
23) servizio sociale AUSL
Le modalità di accesso previste si distinguono in dirette e indirette, se l’accesso avviene a
seguito dell’invio di altri servizi territoriali come scuola, rete sociale e coatta o tribunale dei
minori.
La metodologia utilizzata per l’erogazione dei servizi prevede le seguenti fasi:
• accoglienza,
• primo colloquio,
• individuazione del bisogno,
• progettazione dell'intervento con attivazione delle risorse territoriali.
Gli strumenti previsti per il soddisfacimento delle attese degli utenti sono:
• il colloquio le visite domiciliari e accompagnamento con utente singolo e famiglie;
• incontri di lavoro come equipe multidisciplinari di coordinamento di area integrata e
territoriale;
• aiuti economici minimi definiti dalla commissione assistenza;
82
• promozione e sostegno della rete informale;
• accoglienza delle persone disabili con azioni a step ed in progressione;
• accoglienza e co-progettazione di percorsi formativi con e per le famiglie;
• accoglienza e segretariato sociale rispetto alle risorse esistenti nel territorio;
• dimissioni protette.
Tutti i servizi sono gestiti internamente per quanto riguarda le attività tipiche della committenza
che rimane in capo ai Comuni.
24) Lavoro di Pubblica Utilità
L’Ente accoglie un numero determinato di condannati alla pena del lavoro di pubblica utilità ai
sensi dell’art. 54 del decreto legislativo n. 274/2000 affinché prestino presso le proprie
strutture attività non retribuita in favore della collettività. Il lavoro di Pubblica Utilità è
disciplinato da apposita convenzione tra l’Ente e il Ministero della Giustizia che prevede tra
l’altro, l’assicurazione obbligatoria – a carico dell’Ente - dei condannati contro gli infortuni e le
malattie professionali nonché riguardo alla responsabilità civile verso i terzi.
Per alcuni dei servizi illustrati vengono riportati i principali indicatori di risultato.
Tabella 4.12: Parametri relativi ad alcuni servizi sociali per il triennio 2011-2013
Servizio di segretariato sociale, progetti socio-as sistenziali, interventi di tutela giuridica
Utenti in carico al servizio
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 108 49 113 51 221
2012 107 51 104 49 211
2013 111 51 105 49 216
Servizio di assistenza domiciliare
Utenti in carico al servizio
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 16 57 12 43 28
2012 20 59 14 41 34
2013 24 59 17 41 41
83
Servizio di taxi sociale
Viaggi effettuati anno TOTALE
2011 698
2012 577
2013 565
Servizio di telesoccorso e telecontrollo
Utenti in carico al servizio
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 6 24 19 76 25
2012 6 24 19 76 25
2013 5 20 20 80 25
Servizio di inserimento in casa protetta
Richieste di inserimento in casa protetta
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 4 36 7 64 11
2012 4 40 6 60 10
2013 4 44 5 56 9
Assegno di cura per anziani
Richieste di assegni di cura
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 7 58 5 42 12
2012 5 45 6 55 11
2013 2 50 2 50 4
Il servizio di fornitura pasti a domicilio
Pasti erogati
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 429 24 1381 76 1810
2012 1754 53 1554 47 3308
2013 1869 59 1312 41 3181
84
Idrokinesiterapia
Partecipanti al corso
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 9 37 15 63 24
2012 14 52 13 48 27
2013 17 53 15 47 32
Centro diurno
Richieste di ingresso
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 1 50 1 50 2
2012 1 50 1 50 2
2013 4 67 2 33 6
Servizio di spesa a domicilio e commissioni
Anno Viaggi effettuati n.
2011 51
2012 67
2013 69
Servizio erogazione contributi per disabili
Richieste di contributo
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 2 50 2 50 4
2012 3 50 3 50 6
2013 3 50 3 50 6
Servizio di integrazione rette
Richieste presentate
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 3 60 2 40 5
2012 1 50 1 50 2
2013 1 100 0 0 1
85
Servizio di erogazione del reddito minimo di sussis tenza e altre agevolazioni
Richieste presentate
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 23 48 25 52 48
2012 14 44 18 56 32
2013 17 45 21 55 38
Iniziative ricreative e di socializzazione
Adesioni alle iniziative promosse
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
2011 8 88 1 12 9
2012 8 67 4 33 12
2013 - - -
Lavoro di Pubblica Utilità
N. Lavoratori
Anno POLESINE ZIBELLO TOTALE
n. % n. % n.
(2011) - -
2012 3 3
2013 2 2
4.4.5. La casa di accoglienza per anziani
Per effetto della Legge Regionale 2/2003 è stata costituita l’Azienda Servizi alla Persona
distrettuale dove sono state conferite con una operazione di fusione fra le diverse IPAB del
territorio proprietarie e gestori delle case protette per anziani, anche le strutture di proprietà
comunali, sia gestite direttamente sia concesse in gestione a terzi soggetti (di norma
cooperativa sociale privata). Il processo di razionalizzazione nell’ambito dei servizi residenziali
per anziani non autosufficienti ha evidenziato da un lato vantaggi con la creazione di un unico
soggetto “gestore” e progettista del servizio per ogni struttura, in grado di sviluppare elevate
competenze, disponibilità di risorse per investimenti e piani programmatici di sviluppo dei
servizi omogenei sul territorio di riferimento (modalità di erogazione, tariffe, accessibilità del
servizio e creazione di una rete distrettuale per i servizi); a fronte di ciò si sono dovuti
sostenere i costi di avvio di una nuova struttura (non più a carico esclusivo del sistema
regionale ma parzialmente ridistribuiti sui comuni aderenti); costi di natura soprattutto
86
amministrativa, una maggiore complicazione legislativa ed una parziale sovrapposizione di
soggetti agenti nel settore sociale creata dall’entrata in vigore della norma sull’accreditamento.
La prospettiva emersa dalle scelte effettuate all’interno del Comitato di Distretto di Fidenza ha
posto l’accreditamento definitivo della struttura di Zibello e Polesine in capo alla Coop. Aurore
Domus, soggetto oggi già presente nella gestione della struttura congiuntamente ad ASP.
Attraverso il conferimento dei servizi e con esso del personale con il relativo costo, si possono
valorizzare le specifiche competenze e le maggiori potenzialità finanziarie del soggetto gestore
per l’attuazione di interventi strutturali sia nella gestione dei servizi sia nelle strutture che li
ospitano, utilizzando per ciò le economie di scala conseguibili attraverso le dimensioni ottimali
raggiungibili. Si consideri che la Casa Protetta di Zibello gestisce 48 posti autorizzati di cui 27
convenzionati e potenzialmente accreditabili. Le dimensioni della casa protetta in termini di
posti autorizzati e convenzionati non ne consente una gestione “economica” ottimale (è stata
simulata la gestione in pareggio con 75 posti autorizzati) e le norme sull’autorizzazione al
funzionamento e sull’accreditamento DGR 514/2009 richiedono importanti interventi strutturali
non realizzabili autonomamente dal solo Comune di Zibello, e nemmeno dall’Ente risultante
dalla gestione.
4.4.6. Effetti della fusione
I servizi sociali in gestione all’Unione Civica Terre del Po rappresentano l’evidenza di ciò che
potrebbe accadere in modo esteso per tutti gli altri servizi comunali a seguito della fusione.
Le Unioni, infatti, dovrebbero essere costituite proprio quale strumento intermedio per creare i
presupposti per le successive fusioni.
In tal senso l’esperienza dell’Unione Civica Terre del Po, pur limitata a questo servizio
fondamentale, offre due segnali che possono essere interpretati positivamente in ottica di
fusione: da un lato dimostra che la fusione in parte è – di fatto – già stata anticipata con
riferimento soprattutto ai servizi sociali; dall’altro il miglioramento della qualità dei servizi offerti
che si riflette nel soddisfacimento dei cittadini sembra dimostrare che la gestione associata dei
servizi e a maggior ragione la fusione dovrebbe avere successo per la generalità delle attività
svolte dai comuni.
87
4.5. I servizi di istruzione pubblica
4.5.1. L’asilo nido, le scuole dell’infanzia, prima ria e secondaria di primo grado
Il Servizio scolastico si occupa dell’erogazione servizi ausiliari alle scuole statali dell’infanzia,
primarie e secondarie di 1° grado del territorio.
Il Servizio assume compiti di supporto e collaborazione nei confronti delle istituzioni
scolastiche e per tutti quei servizi scolastici e di assistenza che dalle legge regionale sono
demandati al Comune, nonché per l’acquisto dei beni di consumo e degli arredi delle scuole.
Strutture scolastiche: stato dell’arte
Tabella 4.13: Istituti scolastici presenti nel territorio e relativo numero di iscritti anni 2011-2013
Tipologia di Scuola POLESINE ZIBELLO TOTALE Asili nido 1 - 1
Scuola dell’infanzia 1 1 2
Scuola primaria 1 - 1
Scuola secondaria di 1 grado - 1 1
Tipologia di Scuola POLESINE ZIBELLO TOTALE
2011-2012 2012-2013 2011-2012 2012-2013 2011-2012 2012-2013
Asili nido 12 13 - - 12 13
Scuola dell’infanzia 29 30 38 38 67 68
Scuola primaria 119 122 - - 119 122
Scuola secondaria di 1 grado - - 82 81 82 81
Le risorse finanziarie utilizzate dalla funzione ne l complesso
Funzione 4 – Funzioni di Istruzione pubblica
Servizio 1 – Scuola Materna
Tabella 4.14: Impegni di spesa per la scuola materna nel triennio 2011-2013.
Interventi di spesa POLESINE ZIBELLO TOTALE
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
1.Personale 27.437 27.677 27.369 27.437 27.677 27.369
2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 15.000 9.301 8.800 15.000 9.301 8.800
3.Prestazione di servizi 12.039 13.264 14.531 14.263 14.915 14.178 26.302 28.179 28.709
4.Utilizzo di beni di terzi
5.Trasferimenti 15.494 15.494 9.500 15.494 15.494 9.500
6.Interessi passivi e oneri finanziari
7.Imposte e tasse 1.821 1.926 2.783 1.821 1.926 2.783
8.Oneri straordinari della gestione corrente
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9.Ammortamento di esercizio
TOTALE 12.039 13.264 14.531 74.015 69.313 62.629 86.054 82.577 77.160
In parte la differenza degli importi si giustifica con l’erogazione di contributi da parte del
Comune di Zibello alla scuola materna privata operante sul territorio comunale e per la
gestione in economia del servizio (mensa).
Servizio 2 – Istruzione elementare
Tabella 4.15: Impegni di spesa per l’istruzione elementare nel triennio 2011-2013.
Interventi di spesa POLESINE ZIBELLO TOTALE
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
1.Personale
2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 3.500 4.000 7.500 1.900 2.500 2.700 5.400 6.500 10.200
3.Prestazione di servizi 18.178 19.395 24.400 8.250 1.675 26.428 21.070 24.400
4.Utilizzo di beni di terzi
5.Trasferimenti
6.Interessi passivi e oneri finanziari
7.Imposte e tasse
8.Oneri straordinari della gestione corrente
9.Ammortamento di esercizio
TOTALE 21.678 23.395 31.900 10.150 4.175 2.700 31.828 27.570 34.600
Servizio 3 – Istruzione media
Tabella 4.16: Impegni di spesa per l’istruzione media nel triennio 2011-2013.
Interventi di spesa POLESINE ZIBELLO TOTALE
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
1.Personale
2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 500 1.200 300 500 1.200 300
3.Prestazione di servizi 1.435 3.651 3.700 13.890 19.695 17.741 15.325 23.346 21.441
4.Utilizzo di beni di terzi
5.Trasferimenti
6.Interessi passivi e oneri finanziari
20.934 20.355 19.750 20.934 20.355 19.750
7.Imposte e tasse
8.Oneri straordinari della gestione corrente
9.Ammortamento di esercizio
TOTALE 1.435 3.651 3.700 35.324 41.251 37.790 36.759 44.902 41.490
89
Si evidenzia che i valori concernenti interessi passivi e oneri finanziari sono da imputare alle
rate di ammortamento relative a mutui accesi per il finanziamento di lavori di manutenzione
all’edificio scolastico.
Servizio 5 – Assistenza scolastica, trasporto, refe zione e altri servizi
Tabella 4.17: Impegni di spesa per altri servizi inerenti il settore scolastico 2011-2013.
Interventi di spesa POLESINE ZIBELLO TOTALE
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
1.Personale 26.662 28.000 26.666 26.626 26.853 26.477 53.288 54.853 53.143
2.Acquisto materiale di consumo e materie prime 11.000 11.000 11.000 8.278 7.500 7.000 19.278 18.500 18.000
3.Prestazione di servizi 75.606 91.100 94.844 6.170 7.398 8.621 81.776 98.498 103.465
4.Utilizzo di beni di terzi
5.Trasferimenti 8.178 11.359 4.200 8.178 11.359 4.200
6.Interessi passivi e oneri finanziari
7.Imposte e tasse 1.884 1.981 1.989 1.731 1.867 1.747 3.615 3.848 3.736
8.Oneri straordinari della gestione corrente
9.Ammortamento di esercizio
TOTALE 123.331 143.441 138.699 42.806 43.618 43.845 166.137 187.059 182.544
4.5.2 La mensa scolastica
a. Descrizione del servizio
Servizio di refezione scolastica nelle scuole dell’infanzia e nelle scuole primarie di primo
grado.
b. Modalità di gestione ed erogazione del servizio
Tabella 4.18: Sintesi delle modalità di gestione del servizio di mensa scolastica
POLESINE ZIBELLO NOTE
Mensa scolastica Scuola Infanzia Esterno Interno CAMST
Mensa Scolastica Scuola Elementare Esterno Interno CAMST
4.5.3 Il trasporto scolastico
a. Descrizione del servizio
Servizio scuolabus per gli alunni frequentanti la Scuola d’Infanzia, Primaria e Secondaria di 1°
grado.
b. Modalità di gestione ed erogazione del servizio
90
Tabella 4.19: Sintesi delle modalità di gestione del servizio di trasporto scolastico
POLESINE ZIBELLO Trasporto scolastico interno Interno
4.5.4. Effetti della fusione
Attualmente le modalità di gestione del servizio di mensa scolastica sono disomogenee: nelle
scuole del Comune di Zibello esistono cucine interne mentre per gli alunni frequentanti gli
istituti del Comune di Polesine Parmense il pasto viene preparato e consegnato da una ditta
specializzata nel settore. Il nuovo comune derivante dalla fusione dovrà valutare l’opportunità
di rendere omogenea la gestione delle mense scolastiche.
Dall’anno 2012 la gestione della Scuola Primaria e della Scuola Secondaria di Primo Grado di
Polesine e Zibello sono già espressione evidente della sinergia tra i due Enti, entrambi le
Scuole sono definite in effetti “Consortili di Polesine e Zibello” con la Scuola Primaria avente
sede nel Comune di Polesine P.se e la Secondaria di Primo Grado nel Comune di Zibello.
In ottica di fusione tra gli attuali enti comunali, i Comuni in oggetto si sono attivati per un’analisi
sulle modalità attraverso le quali attuare il trasferimento della funzione Istruzione pubblica
dagli stessi enti al nuovo ente comunale.
In particolare, appare plausibile la gestione integrata del servizio scolastico con la seguente
suddivisione degli istituti scolastici.
Tabella 4.20: Probabile scenario degli istituti scolastici presenti nel nuovo comune.
Tipologia di Scuola POLESINE ZIBELLO FUSIONE TOTALE
Asili nido 1 - 1 1
Scuola dell’infanzia 1 1 2 2
Scuola primaria 1 - 1 1
Scuola secondaria di 1 grado - 1 1 1
91
4.6. I servizi di Polizia Municipale
4.6.1. Le convenzioni con altri Comuni per l’esplet amento del servizio
Il servizio di polizia locale viene svolto sul territorio di Polesine e Zibello attraverso convenzioni
con altri Comuni per la presenza del vigile nelle rispettive sedi.
Le due Amministrazioni locali hanno infatti deciso, dall’anno 2012, di recedere dalle rispettive
convenzioni di gestione del servizio in forma associata con l’Unione Terre Verdiane, a seguito
di una non congrua richiesta economica dell’Unione in rapporto alla fornitura del servizio (ben
evidente nei valori espressi nella tabella 4.21. seguente).
Tale scelta, in particolare, ha implicato la sottoscrizione da parte dei Comuni di Polesine
Parmense e Zibello di apposite convenzioni con altri due distinti Comuni, di fatto separando la
gestione del servizio.
Il Comune di Polesine P.se ha attuato una convenzione con il Comune di Sissa (oggi Sissa
Trecasali) e il Comune di Zibello con il Comune di Langhirano.
Da rilevare che quest’anno (2015) il servizio è stato riunificato attraverso la sottoscrizione di
apposita convenzione per la gestione del servizio tra Polesine P.se e Zibello attraverso la
quale anche il personale è stato unificato.
Tabella 4.21: Impegni di spesa per il servizio di Polizia municipale nel triennio 2011-2013
Interventi di spesa POLESINE ZIBELLO TOTALE
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
1.Personale 4.620 7.975 20.162 12.595 20.162
2.Acquisto materiale di consumo e materie prime
3.Prestazione di servizi 58.790 17.510 29.650 2.000 143 60.790 17.653 29.650
4.Utilizzo di beni di terzi
5.Trasferimenti 69.391 17.492 69.391 17.492
6.Interessi passivi e oneri finanziari
7.Imposte e tasse 516 1.214 516 1.214
8.Oneri straordinari della gestione corrente
9.Ammortamento di esercizio
TOTALE 58.790 22.130 29.650 71.391 26.126 21.376 130.181 48.256 51.026
4.6.2. Effetti della fusione
La fusione non comporterebbe modifiche alla attuale (2015) modalità di gestione ed
erogazione del servizio. La costituzione di un nuovo ente determinerà l’opportunità per lo
92
stesso di aderire all’ente sovra comunale, favorendo la gestione associata di altri servizi gestiti
da quest’ultimo con probabili economie di scala e maggior efficacia del servizio.
Tuttavia sarà valutata anche l’ipotetica convenienza per il nuovo comune di affidare il servizio
al Corpo Unico di Polizia municipale delle Terre Verdiane ovvero valutare l’opportunità di
perseguire nella gestione interna ed autonoma del servizio, con un proprio corpo di polizia
municipale operante sui territori di Polesine Parmense e Zibello.
94
5.1. Introduzione
Gli effetti della fusione possono essere di natura finanziaria, economica, o organizzativa, o di
altra specie. Nei prossimi paragrafi si propone una loro disamina, distinguendo, nell’ambito
degli effetti finanziari i principali riflessi che probabilmente la fusione potrebbe avere sulle
entrate e spese dei comuni interessati. Tra gli effetti della fusione di specie non finanziaria,
invece, si distinguono potenziali benefici interni sull’organizzazione e gestione delle attività
comunali come pure si evidenziano possibili aree critiche da monitorare con attenzione.
5.2. Effetti finanziari
Le conseguenze finanziarie riguardano le entrate e le spese, in particolare quelle correnti ma
in parte anche quelle di altra specie. Specificamente si prevedono maggiori entrate, alcune
potenziali economie di spesa e alcuni rischi d’incrementi di spese. Inoltre sarebbe opportuno
distinguere tali effetti in temporanei ovvero tendenzialmente continuativi. Infatti tutti gli incentivi
che lo Stato e la Regione Emilia Romagna offrono per realizzare la fusione sono limitati nel
tempo e di ciò si deve tener conto per apprezzare gli effetti. Il giudizio sugli effetti finanziari
andrebbe costruito tenendo conto di un orizzonte temporale di medio lungo termine.
5.2.1 Effetti sulle entrate
Le entrate, per effetto della fusione, dovrebbero beneficiare di molteplici contributi previsti
dalle leggi statali e regionali. Specificamente lo Stato prevede un contributo straordinario
mentre la Regione Emilia Romagna prevede almeno due contributi (uno straordinario ed uno
ordinario) che possono essere aumentati in particolari circostanze.
a. Contributo straordinario statale
Al fine di incentivare la fusione tra enti locali sono previsti contributi erogati con la finalità di
supportare l’ente neo-costituito a sostenere le spese e le diseconomie scaturenti dal processo
di riorganizzazione.
Tra gli incentivi spettanti, è previsto l’intervento dello Stato che, a norma dell’art. 15, comma 3
del TUEL, provvede ad erogare contributi statali straordinari proporzionali ai trasferimenti
erariali spettanti ai Comuni oggetto della fusione. La suddetta previsione normativa ha infatti
sancito che, “al fine di favorire la fusione dei comuni, oltre ai contributi della Regione, lo Stato
eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari
commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli comuni che si fondono”.
95
A decorrere dall’anno 2014, il contributo straordinario ai comuni che danno luogo alla fusione
di cui all’art.15 comma 3 del TUEL o alla fusione per incorporazione di cui all’art.1 comma 130
della L.56/2014, è commisurato al 20% dei trasferimenti erariali attribuiti ai medesimi enti per
l’anno 2010, nei limiti degli stanziamenti finanziari previsti ed in misura non superiore per
ciascuna fusione a 1,5 milioni di euro (ex art.20, comma 3 del D.L n.95/2012 convertito nella
L.135 del 07/08/12).
Le modalità e i termini per l’attribuzione dei contributi alla fusione dei Comuni sono disciplinati
nel Decreto del Ministero dell’Interno del 21 gennaio 2015.
Nell'ipotesi della fusione dei due Comuni di Zibello e Polesine Parmense, il contributo statale
annuale ammonterebbe a Euro 174.126,99 ovvero al 20% dei trasferimenti erariali conferiti
complessivamente ai Comuni nel 2010 (corrispondenti ad Euro 870.634,97) come da
prospetto di seguito riportato:
Tabella 5.1: Trasferimenti erariali erogati a favore dei due Comuni per l’anno 2010
POLESINE ZIBELLO TOTALE Contributo ordinario 133.501,87 189.411,15 322.913,02 Contributo consolidato 32.178.26 36.676,37 36.676,37 Compartecipazione Irpef 31.167,23 35.760,34 66.927,57 Altri contributi generali 159.524,14 136.065,98 295.590,12 Funzioni trasferite D.Lgs. 112/2008 (parte corrente)
618,30 822,60 1.440,90 Contributo nazionale ordinario per gli investimenti
22.532,44 317,08 22.849,52 Funzioni trasferite D.Lgs. 112/98 (parte capitale)
238,05 22.532,44 22.770,49 Contributo sviluppo investimenti 37.420,04 31.868,68 69.288,72 TOTALE 417.180,33 453.454,64 870.634,97
Dunque, l’entità dei trasferimenti erariali può essere così calcolata secondo le modalità
previste nella tabella 5.2.
Tabella 5.2: Contributo straordinario erariale decennale.
Contributo straordinario decennale POLESINE ZIBELLO TOTALE CONTRIBUTO
2016 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2017 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2018 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2019 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2020 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2021 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2022 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2023 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2024 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99 2025 417.180,33 453.454,64 870.634,97 20% 174.126,99
TOTALE CONTRIBUTI STATALI 1.741.269,94
96
Il decreto ministeriale all'art. 3 dispone peraltro che nel caso di ampliamento successivo dei
Comuni aderenti ad una fusione , il contributo originariamente concesso verrebbe
rideterminato in base all'ampliamento ma continuerebbe ad essere erogato solo per le residue
annualità rispetto alle 10 complessive.
b. Contributi regionali
La Regione Emilia Romagna incentiva le fusione dei Comuni prevedendo specifiche premialità
per le fusioni che coinvolgono Comuni con modeste dimensioni demografiche e le fusioni tra
Comuni già precedentemente aderenti ad una medesima Unione di Comuni.
I contributi della regione Emilia Romagna sono disciplinati dall’art.16 della Legge Regionale n.
10 del 2008, che prevede:
• un contributo straordinario per sostenere le spese del procedimento amministrativo e
organizzativo della fusione di comuni e per contribuire alle spese di investimento
necessarie per l’apertura di sportelli decentrati o per l’acquisto di mezzi e
strumentazioni utili per assicurare l’erogazione uniforme dei servizi sull’intero territorio
del comune derivante dalla fusione (comma 4):
• un contributo ordinario annuale (per 15 anni), maggiorato del 20% qualora il neo
comune derivi dalla fusione di comuni precedentemente aderenti alla medesima unione
(comma 3). La fusione tra Polesine parmense e Zibello avrebbe il diritto a questa
maggiorazione perché dall’inizio del nuovo millennio i comuni hanno costituito l’Unione
Civica Terre del Po.
• contributi specifici per il comune istituito per fusione qualora i comuni soggetti a
fusione abbiano meno di 3.000 abitanti (comma 1). I due comuni interessati alla fusione
possono godere di questa ulteriore contribuzione in quanto sono entrambe con una
popolazione al di sotto delle 2.000 unità.
• assoluta priorità ai comuni derivanti da fusioni nei 10 anni successivi alla loro
costituzione nei programmi e provvedimenti regionali e provinciali di settore che
prevedono contributi a favore degli enti locali (comma 6). Dunque nei due lustri
successivi alla fusione il nuovo comune dovrebbe essere favorito nell’assegnazione di
contribuiti provenienti dalla regione Emilia Romagna e dalla provincia di Parma.
I contributi regionali vengono erogati, nei limiti degli stanziamenti del bilancio regionale,
secondo i criteri ed i parametri definiti nel Piano di Riordino Territoriale (PRT) adottato
annualmente con delibera di Giunta Regionale.
Al momento, occorre attendere l’approvazione del bilancio regionale e la predisposizione dei
nuovi criteri di finanziamento, poiché la disciplina finora utilizzata contenuta nell’ultimo
97
programma di riordino territoriale (adottato con deliberazione della Giunta regionale n.
543/2014) potrebbe subire variazioni per il 2015.
Considerando quanto previsto nel PRT 2014, i contributi ordinari, di durata non inferiore ai 15
anni, vengono quantificati tenendo conto dei criteri della popolazione, dell’estensione
territoriale, del numero dei Comuni e del volume complessivo delle spese correnti mentre i
contributi straordinari, di norma, triennali fossero finalizzati a sostenere le spese del processo
amministrativo di aggregazione dei servizi e di riorganizzazione delle strutture del nuovo
Comune, così come le spese di investimento necessarie per l’apertura di sportelli decentrati o
per l’acquisto di mezzi e strumentazioni utili per assicurare l’erogazione dei servizi sull’intero
territorio del neoistituito Comune).
L’esatta quantificazione di tali contributi è conte nuta in ciascun progetto di legge
regionale di fusione.
Volendo ipotizzare i contributi spettanti al nuovo Comune (nato dalla fusione dei Comuni di
Zibello e Polesine Parmense) sulla base dei criteri contenuti nel PRT del 2014, si potrebbe
prevedere indicativamente un contributo ordinario, di ammontare costante, della durata
complessiva di quindici anni, di circa 72.000 euro all’anno e un contributo straordinario in
conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni di circa
120.000 euro all’anno.
Tabella 5.3: Ipotesi Contributo ordinario e straordinario Regione Emilia-Romagna.
ANNO ORDINARIO STRAORDINARIO TOTALE
2016 72.000 120.000 192.000 2017 72.000 120.000 192.000 2018 72.000 120.000 192.000 2019 72.000 72.000 2020 72.000 72.000 2021 72.000 72.000 2022 72.000 72.000 2023 72.000 72.000 2024 72.000 72.000 2025 72.000 72.000 2026 72.000 72.000 2027 72.000 72.000 2028 72.000 72.000 2029 72.000 72.000 2030 72.000 72.000
TOTALE CONTRIBUTI REGIONALI 1.482.000
Entro il 30 settembre di ogni anno a far data dal 2^ anno di istituzione del nuovo comune e per
tutta la durata dei contributi, il nuovo ente è tenuto a trasmettere al competente servizio affari
istituzionali e delle autonomie locali una relazione illustrativa a firma del legale rappresentante
98
attestante l’utilizzo dei contributi erogati dalla regione nel rispetto e secondo le finalità degli
stessi. La mancata rendicontazione comporterà la revoca del contributo e il conseguente
recupero delle somme già erogate.
5.2.2. Effetti sulle spese
La fusione ha effetti diretti su alcune classi di spese ma può far emergere anche diseconomie
e costi aggiuntivi.
a. Economie da fusione
La fusione determina, anzitutto, l’eliminazione degli organi istituzionali di tre enti e la loro
sostituzione con quelli del nuovo comune. In altri termini vengono eliminati i costi di
funzionamento dei consigli comunali, delle giunte e dei revisori dei comuni interessati alla
fusione e dell’Unione che vengono sostituiti con i costi di funzionamento degli stessi organi
riferiti al solo comune di nuova istituzione.
Tabella 5.4. – Costi degli Organi Istituzionali e del Segretario Generale – anno 2013
POLESINE ZIBELLO UNIONE TOTALE
Organi istituzionali 30.329,00 41.138,00 0 71.467,00
Segretario Generale 20.372,00 45.504,46 10.500,00 76.376,46
Il potenziale risparmio di spese per circa 71.000 euro va compensato con il costo di
funzionamento degli stessi organi riferiti al nuovo comune, che si possono stimare in circa
35.000 euro. L’effetto netto della fusione su questi costi potrebbe essere dunque stimato in
circa 36.000 euro.
Come riferito nel terzo capitolo relativo ai dipendenti, la fusione produce un ulteriore economia
di spesa relativa al costo attualmente sostenuto per il Segretario Generale dell’Unione (10.500
euro) e per i contratti relativi all’impiego del Segretario comunale in quanto la spesa
evidenziata è quella prevista per l’anno 2015 (anno di affidamento dei due Comuni al
medesimo Segretario Generale) che dunque ed è inferiore di circa 48.000 euro a quanto
speso nell’anno 2013 da entrambi i Comuni.
Nel complesso le economie di spese connesse agli organi istituzionali (36.000 euro), al
direttore dell’Unione (10.500 euro) e ai segretari comunali (48.000 euro) totalizzano circa
94.500 euro di economie dirette sui costi di funzionamento dell’Ente in termini di Organi
Istituzionali e Segreteria Generale.
99
La fusione, inoltre, come risulta evidente dall’analisi effettuata nei capitoli precedenti, permette
di realizzare potenzialmente altre specie di economie: ad esempio si potrebbero creare i
presupposti per non sostituire il dipendente andato in pensione nel mese di aprile 2011 e
quello assunto a tempo determinato. Infine altre economie potrebbero essere prodotte dalla
gestione unificata di tutti i servizi: in tal senso si potrebbero stimare le potenziali economie
nelle spese di cancelleria, per abbonamenti a riviste e giornali, per il pagamento del canone
relativo alla gestione della rete telematica e al funzionamento del sito internet del comune, per
la gestione della tesoreria e del conto corrente postale, per la riscossione dei tributi, e così via.
La fusione, infine, potrebbe realizzare economie nelle spese connesse alla probabile
riorganizzazione dei servizi d’istruzione pubblica (asili nido, scuole materne, elementari e
medie), di mensa, trasporto studenti e dei servizi di polizia municipale.
b. Possibili diseconomie e spese emergenti dalla fu sione
Accanto alle economie di spesa, tuttavia, si deve tener conto di possibili costi aggiuntivi
emergenti dalla fusione: il processo di riorganizzazione del personale, ad esempio, potrebbe
essere più complesso di quello prospettato e creare, in alcuni casi, situazioni di tensioni e
conflitti che si potrebbero tradurre in inefficienze e maggiori spese per l’ente locale; inoltre la
fusione dovrebbe essere realizzata senza produrre disagi per i cittadini sotto il profilo della
fruibilità dei servizi: vi è quindi l’esigenza di effettuare una gestione accentrata dei servizi che
assicuri, tuttavia, una logistica che non vada a penalizzare il loro agevole accesso per i
cittadini. In altri termini per realizzare una fusione che rispetti questo principio è probabile che
il nuovo comune debba conservare e adeguare alle nuove esigenze l’erogazione di servizi
nelle attuali due sedi comunali, con la necessità, ad esempio di aprire e gestire nuovi uffici o
sportelli con i connessi investimenti di personale e infrastrutturale. Se la fusione dovesse
avviarsi, inoltre, sorgerebbero costi connessi alla gestione della procedura: dai costi relativi
alla realizzazione del referendum a quelli connessi all’approfondimento e perfezionamento
dello studio di fattibilità, ai costi derivanti dalla gestione delle relazioni con altri livelli di governo
della procedura (regione Emilia Romagna e Provincia). Infine, per alcuni servizi si sono
rilevate differenti modalità di gestione (interna o esterna) e l’impiego di differenti strumenti
informatici. In questi casi è probabile che possano emergere costi connessi
all’omogeneizzazione della gestione dei servizi, delle dotazioni hardware e software.
5.3. Altri effetti della fusione
Gli effetti della fusione di specie non finanziaria possono generare potenziali benefici ovvero
aree critiche.
100
5.3.1. Benefici diretti e potenziali
La Legge 56/2014 "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni
di comuni" ( LEGGE DELRIO) e la Legge 190/2014 "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato" (legge di stabilità del 2015), prevedono specifici
benefici a favore dei Comuni nati per fusione di seguito riportati:
• Esenzione dalle regole del patto di stabilità per i primi 5 anni dalla costituzione del
nuovo Comune;
• Una procedura accelerativa per l'adozione del nuovo Statuto tale per cui i comuni che
hanno avviato il procedimento di fusione, possono definire lo statuto del nuovo ente,
anche prima della istituzione dello stesso, a patto che lo statuto venga approvato in
testo conforme da tutti i consigli comunali;
• Le norme di maggior favore, incentivazione e semplificazione previste per i comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti e per le unioni di comuni, si applicano al Comune
nato da fusione tra Comuni aventi ciascuno meno di 5.000 abitanti (art.1 comma 118)
• Il nuovo Comune può utilizzare i margini di indebitamento consentiti anche ad uno solo
dei comuni originari e nei limiti degli stessi, anche nel caso in cui dall'unificazione dei
bilanci non risultino ulteriori possibili spazi di indebitamento (art.1 comma 119).
• I Comuni sorti da fusione possono, ove istituiscano municipi, mantenere - non oltre
l'ultimo esercizio finanziario del primo mandato amministrativo del nuovo comune-
tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione
(art.1 comma 132).
• Esenzione dagli oneri fiscali per il trasferimento della proprietà dei beni mobili e
immobili dai comuni estinti al nuovo comune (art.1 comma 128).
• Le risorse destinate ai singoli comuni per le politiche di sviluppo delle risorse umane e
alla produttività del personale, previste dal contratto collettivo di lavoro del comparto e
autonome locali del 1° aprile 1999, sono trasferite in un unico fondo del nuovo comune
con la medesima destinazione (art.1 comma 123).
• Nei documenti dei cittadini e delle imprese, l'indicazione della residenza con riguardo ai
riferimenti dei comuni estinti, resta valida dalla data di istituzione del nuovo comune e
sino alla scadenza naturale (art.1 comma 127).
• Ai comuni istituiti a seguito di fusioni che abbiano un rapporto della spesa personale
sulla spesa corrente inferiore al 30 per cento non si applicano, nei primi 5 anni dalla
fusione, i vincoli stabiliti dalla normativa vigente per l’assunzione mediante contratti a
tempo determinato, fermo restando il limite della spesa complessiva per il personale
101
sostenuta dai singoli enti nell’anno precedente la fusione, ed i vincoli generali
sull’equilibrio dei bilanci.
• Per le fusioni di Comuni realizzate negli anni 2012 e seguenti, il contributo straordinario
è commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel
limite degli stanziamenti finanziari previsti in misura comunque non superiore a 1,5
milioni di euro (art.20 del DL 95);
• Gli obblighi di esercizio associato di funzioni comunali derivanti dal comma 28
dell'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, vengono applicati ai comuni
derivanti da fusione entro i limiti stabiliti dalla legge regionale, che puo' fissare una
diversa decorrenza o modularne i contenuti. In ogni caso, in assenza di legge
regionale, i comuni derivanti dalla fusione con popolazione di almeno 3.000 abitanti
sono esentati dall’obbligo per la durata di un mandato elettorale (art.1 comma 121).
Ulteriori potenziali benefici che possono derivare dalla fusione riguardano, ad esempio:
• la migliore efficienza e specializzazione del personale,
• la razionalizzazione delle politiche tariffarie,
• la migliore qualità dei servizi
• l’opportunità di realizzare nuovi investimenti a favore della cittadinanza.
Nel terzo capitolo si sono illustrate le principali caratteristiche del personale delle tre istituzioni
(25 persone con differenti qualifiche e competenze).
Partendo dall’attuale situazione si è proposta una prima ipotesi di nuovo organigramma che
avrebbe il pregio di realizzare la fusione con pochi cambiamenti immediati nel lavoro dei
singoli dipendenti. Soprattutto a livello di responsabili, tuttavia, la fusione rappresenta una
rilevante opportunità per realizzare una migliore divisione del lavoro, specializzazione del
personale ed efficienza.
In tutti i principali servizi il comune nascente dalla fusione potrebbe, grazie all’aggregazione,
unificare il personale e realizzare gli obiettivi sopraindicati.
Sul fronte delle politiche tariffarie, in molti casi gli attuali enti applicano ai cittadini tariffe
disomogenee per i servizi a domanda individuale pur nella sostanziale omogeneità delle
condizioni di vita e di territorio.
La fusione imporrebbe anche da questo punto di vista una razionalizzazione tendente
all’applicazione di tariffe omogenee a tutti i cittadini del nuovo comune.
Probabilmente, in alcuni casi, la fusione potrebbe consentire una riduzione delle tariffe grazie
alla migliore situazione finanziaria che potrebbe caratterizzare il nuovo comune.
Un risultato derivante dai benefici illustrati in precedenza potrebbe essere un miglioramento
della qualità dei servizi erogati.
102
La maggiore qualificazione e specializzazione del personale e la riduzione delle tariffe sono
infatti correlati positivamente con l’impatto dell’attività del comune nei confronti dei cittadini.
Infine le opportunità d’investimento per il nuovo comune sono connesse all’entità dei contributi
statali e regionali previsti per incentivare la fusione e promuovere la piena realizzazione dei
connessi benefici.
In tal senso i comuni sono in fase di predisposizione di un articolato programma di investimenti
relativi a molteplici aree di intervento (adeguamento e potenziamento istituzionale, servizi
scolastici, servizi socio assistenziali, impiantistica sportiva, dotazioni infrastrutturali, servizi e
dotazioni turistico culturali, patrimonio e edilizia pubblica) a cui si rinvia per approfondimenti.
5.3.2. Aree critiche
Le principali aree critiche che potrebbero emergere nel processo di fusione riguardano, ad
esempio, la riorganizzazione del personale, la localizzazione degli uffici e dei servizi, la
gestione della procedura di fusione e le relazioni con gli Enti sovra ordinati .
E’ possibile che la fusione non sia gradita a tutti i dipendenti.
Negli incontri organizzati per avere un loro parere si sono manifestate alcune preoccupazioni
riguardo al rischio di esuberi e al timore di trasferimenti.
In realtà i 25 dipendenti complessivi delle due istituzioni interessate dalla fusione si possono
considerare poco più che una “famiglia allargata” e non dovrebbero nascere ostacoli particolari
su questo fronte. Ovviamente sarà necessario gestire in modo adeguato l’eventuale processo
di riorganizzazione del personale che sarà connesso alle scelte in materia di localizzazione
degli uffici comunali.
Un altro importante passaggio in tema di personale sarà relativo alla definizione del nuovo
organigramma del comune, di cui il presente studio propone una prima ipotesi.
Il personale di ogni azienda rappresenta un importante fattore di successo e, nel caso degli
enti locali, fattore di efficienza ed efficacia dei servizi pubblici.
Per motivare il personale, qualificarlo e specializzarlo professionalmente è necessario
coinvolgerlo nel processo di riorganizzazione, condividere con loro le decisioni più importanti e
gli obiettivi di miglioramento delle condizioni di lavoro e di erogazione dei servizi, insieme alla
condivisione del nuovo organigramma.
E’auspicabile attivare un programma di formazione che li accompagni e li sostenga nello
studio e nella comprensione del processo di cui diventeranno soggetti attivi.
Collegato al primo problema vi è l’esigenza di decidere la localizzazione degli uffici del nuovo
comune e le modalità di fruizione dei servizi comunali. Su questo fronte si scontra la necessità
di accentrare tutti i servizi per realizzare possibili economie e rendere più vantaggiosa la
fusione con il diritto (e l’aspettativa) dei cittadini di avere un livello qualitativo e quantitativo dei
103
servizi almeno pari rispetto alla situazione attuale. In altri termini gli obiettivi di economicità che
si possono realizzare con la fusione non devono danneggiare i cittadini. Una possibile
soluzione organizzativa potrebbe essere quella di prevedere una sede principale per ogni
servizio ma conservare anche una seconda sede per conservare la fruizione del servizio in
ognuno delle attuali sedi comunali.
Un ulteriore area critica potrebbe essere la gestione della procedura di fusione e
specificamente la gestione delle incombenze dettate dalle norme da attuare attraverso i
rapporti con gli uffici della Regione Emilia Romagna. La formazione del consenso sulla fusione
va costruito soprattutto in merito all’entità degli incentivi, ossia dei contributi statali e regionali
previsti dalla legge.
Tuttavia, i due comuni già dal 2003 hanno costituito l’Unione Civica Terre del Po a cui hanno
affidato la gestione di alcuni servizi, tra cui spiccano quelli sociali. I due comuni dunque già da
tempo collaborano per la gestione associata di alcuni servizi e sono consapevoli dei vantaggi
che potrebbero derivare dalla fusione che non coincidono esclusivamente con gli incentivi
finanziari. I comuni quindi devono dimostrare attraverso la propria progettualità le modalità con
cui attuare la gestione unificata dei servizi. In questo contesto s’inserisce la relazione dei
comuni con la regione Emilia Romagna, regione molto attiva sul fronte dell’incentivazione delle
forme associative, compresa la fusione. Il rapporto tra livello locale e regionale non dovrà
quindi essere impostato esclusivamente su relazioni formali di rispetto delle procedure e delle
leggi; ma soprattutto sulla progettualità volta a realizzare gestioni economiche, efficaci ed
efficienti; per questo motivo le fusioni dovrebbero essere la forma associativa da privilegiare in
assoluto rispetto a qualunque altra forma associativa poiché rappresenta il punto di arrivo,
l’obiettivo finale di qualunque processo aggregativo, così come previsto dalle norme europee
sulla riorganizzazione delle autonomie locali per il superamento della frammentazione e della
dimensione antieconomica. Se i comuni riuscissero a superare le aree critiche connesse al
consenso popolare ed alle maggioranze qualificate dei consigli comunali, dimostrando alla
regione la sostenibilità finanziaria della gestione unificata dei servizi comunali, potrebbero
ottenere da parte della Regione quel sostegno coerente rispetto agli obiettivi delle leggi che
hanno previsto le molteplici forme di cooperazione tra enti pubblici.
In altri termini un corretto processo di fusione merita il supporto istituzionale e finanziario in
grado di far superare quel campanilismo e localismo che limita da sempre il processo di
crescita dei nostri territori.
5.4. Conclusioni
Il “buon senso” conduce agevolmente alla fusione tra i comuni di Polesine Parmense e Zibello.
Il presente studio, in particolare, ha illustrato una serie di probabili effetti positivi che la fusione
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è in grado di produrre nella gestione dei servizi comunali e sulla loro capacità di soddisfare i
bisogni dei cittadini. Le molteplici forme di contributi statali e regionali, le economie di spesa
ed eventuali maggiori costi, insieme agli altri effetti non finanziari dovrebbero nel complesso,
dimostrare la convenienza del processo aggregativo. Lo studio, tuttavia, ha rilevato anche
aree critiche di vario genere che possono mettere in discussione il risultato finale. Le criticità,
tuttavia, non sono di specie “tecnica”: il progetto di fusione non rischia di fallire per il timore di
costi emergenti dalla fusione o per i problemi che potrebbero derivare dalla riorganizzazione
del personale e della gestione dei servizi comunali. Piuttosto, si è del parere che gli ostacoli
principali alla fusione siano connessi al livello locale e regionale.
A livello locale, gli amministratori degli enti locali potrebbero essere indotti a far prevalere
posizioni campanilistiche invece di procedere con determinazione nella direzione della
fusione. I motivi di discussione non mancheranno: dalla scelta della denominazione del nuovo
comune a quella della localizzazione del municipio e di tutti gli altri uffici comunali, alla
riorganizzazione del personale e delle dotazioni patrimoniali. Condizione essenziale per
evitare il fallimento immediato del progetto di fusione è di far prevalere gli interessi della
comunità di cittadini derivante dall’aggregazione e non quelli particolari degli attuali comuni.
Sempre a livello locale si intravvede quale altro potenziale ostacolo il referendum popolare e il
tema dei contributi statali e regionali. I cittadini di Polesine Parmense e Zibello hanno il diritto
di esprimere il loro parere sulla fusione con il referendum popolare e i risultati del referendum
(di ogni singolo comune e nel loro complesso) non sono vincolanti, ma è ovvio che la Regione
Emilia Romagna terrà in particolare considerazione un eventuale parere sfavorevole dei
comuni interessati o del parere negativo di uno di essi. In tal senso il progetto di fusione sarà
oggetto di un’adeguata comunicazione ai cittadini per renderli consapevoli dei contenuti e
delle conseguenze che ne deriverebbero. In altri termini il parere favorevole dei cittadini, pur
non vincolante, rappresenta un fattore determinante per il successo della fusione: ma per
essere d’accordo, i cittadini devono essere adeguatamente informati su tutti i potenziali effetti
positivi e sulle aree critiche che probabilmente saranno prodotte dalla fusione.
Riguardo ai contributi che il nuovo comune emergente dalla fusione potrebbe ottenere è
opportuno ricordare che in questa fase c’è ancora incertezza, non tanto sulla loro
classificazione quanto piuttosto sulla loro consistenza: il contributo statale, ad esempio, in
questo studio è stato calcolato sulla base delle indicazioni della legge, ma si tratta di un valore
da confermare in quanto potrebbero prevalere interpretazioni differenti del concetto di
“trasferimenti”. In questa sede sono stati considerati tutti i trasferimenti incassati dai due
comuni nel 2010 ma come detto lo Stato dovrà confermare questa interpretazione.
Infine la legge afferma che i contributi saranno erogati nei limiti della disponibilità di fondi
accantonati nell’apposito capitolo del bilancio. Si tratta, ad evidenza, di un ulteriore rischio di
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indeterminatezza del valore del contributo, almeno fino a quando non vi sarà una delibera
ufficiale di assegnazione. A loro volta, i contributi regionali sono semplicemente classificati in
ordinari, straordinari e specifici ma non è stabilita una formula per una loro determinazione
automatica. La Regione Emilia Romagna deciderà l’importo complessivo tenendo conto
ovviamente della finalità dei vari contributi e delle esigenze del nuovo comune nascente dalla
fusione. Per tutte queste ragioni il tema dell’incertezza sul complessivo ammontare dei
contributi rischia di rappresentare un potenziale ostacolo al progetto di fusione, ma proprio per
questa consapevolezza si ritiene opportuno avviare la procedura di fusione in quanto una volta
avviata, il successo della fusione dipende anche dalla volontà e determinazione con cui gli
amministratori sapranno gestirla a livello locale e a livello regionale.
E’ noto che molteplici leggi regionali (richiamate nel primo capitolo) da tempo promuovono
varie forme associative tra gli enti locali e tra queste anche le fusioni. Ma un dato di fatto è che
ad oggi in Emilia Romagna si sono realizzate solamente quattro fusioni, pur essendo stati
avviati alcuni progetti ed altri siano stati presentati ma non siano ancora conclusi; altri progetti
ancora stanno per essere presentati, come quello dei comuni di Polesine Parmense e Zibello.
Anche a livello nazionale le esperienze di successo in tema di fusione di enti locali sono
ancora molto limitate. Ci si chiede quali possano essere gli ostacoli che stanno frenando i
processi aggregativi tra comuni. In parte potrebbero essere connessi agli ostacoli brevemente
commenti nel punto precedente sul livello locale. Ma il supporto ai progetti di fusione non
dovrebbe essere limitato alla rigida definizione di norme e alla loro formale applicazione. I
comuni che avviano queste iniziative, infatti, hanno bisogno, ad esempio, di assistenza per
apprendere con maggiore precisione la procedura di fusione e le insidie connesse alle varie
fasi e livelli decisionali, di assistenza per promuovere e realizzare il referendum popolare; di
assistenza per avere indicazioni di massima sull’entità dei contributi. Non si dovrebbe
dimenticare che le Unioni tra comuni non sono l’obiettivo finale: esse dovrebbero essere
favorite come tappa intermedia verso le fusioni. In tal senso anche i contributi regionali
dovrebbero privilegiare le fusioni rispetto alle altre forme aggregative soprattutto in questa fase
in cui sia le Unioni sia le Comunità Montane hanno avuto un rilevante sviluppo. Superati gli
ostacoli a livello locale, il successo di una fusione dipende in gran parte dalla Regione di
appartenenza e specificamente dalla sua disponibilità a premiare queste iniziative che, a
differenza di altre, permettono realmente di semplificare la gestione dei servizi locali,
d’introdurre significativi risparmi nei processi di produzione dei servizi e rilevanti miglioramenti
nel grado di soddisfacimento dei bisogni dei cittadini.