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44, rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis Cedex - http://www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 19 avril 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE SAINT-PIERRE
Cahier n° 2 : finances, ressources humaines
et commande publique
(Département de La Réunion)
Exercices 2014 et suivants
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 2
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 3
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 5
1 LES FINANCES ................................................................................................................... 6
1.1 La qualité des comptes .................................................................................................... 6
1.2 La situation financière ..................................................................................................... 7
1.2.1 Le fonctionnement ............................................................................................................ 7
1.2.2 Les investissements ........................................................................................................ 12
1.2.3 La prospective ................................................................................................................. 14
2 LES SERVICES .................................................................................................................. 15
2.1 La gestion des ressources humaines ............................................................................. 16
2.1.1 Les effectifs .................................................................................................................... 16
2.1.2 La masse salariale ........................................................................................................... 19
2.1.3 Le temps de travail .......................................................................................................... 21
2.1.4 L’absentéisme ................................................................................................................. 23
2.2 La commande publique ................................................................................................. 23
2.2.1 L’organisation ................................................................................................................. 24
2.2.2 La mise en œuvre des procédures ................................................................................... 24
2.2.3 L’allotissement ............................................................................................................... 26
2.2.4 La transmission des actes ................................................................................................ 27
3 LES VOIES D’AMÉLIORATION ..................................................................................... 27
3.1 L’information financière ............................................................................................... 27
3.1.1 Les orientations budgétaires ........................................................................................... 28
3.1.2 La fiabilité des documents budgétaires relatifs au personnel ......................................... 28
3.1.3 Le régime indemnitaire ................................................................................................... 28
3.1.4 Les marchés publics ........................................................................................................ 29
3.2 Le contrôle interne ........................................................................................................ 30
3.2.1 Le dispositif de contrôle de la chaîne comptable ............................................................ 30
3.2.2 Le dispositif de contrôle de la paie ................................................................................. 31
ANNEXES ............................................................................................................................... 33
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Avec près de 85 000 habitants, Saint-Pierre connaît une évolution démographique
dynamique. Sa situation financière s’est dégradée entre 2014 et 2017, les charges de gestion
augmentant plus rapidement que les produits, à raison de 12,9 M€ pour 5,5 M€.
Les recettes de fonctionnement de son budget principal, d’un montant de 129 M€ en
2017, ont atteint 133 M€ en 2018. Si la commune a dû faire face au recul des dotations de l’État
et de l’intercommunalité, pour environ 1 M€ entre 2014 et 2017, elle a connu dans le même
temps un dynamisme de la fiscalité directe locale, de l’octroi de mer et de la taxe sur les
carburants pour près de 7 M€.
Les dépenses de personnel, en hausse de 12,3 M€ entre 2014 et 2017, sont de 82,4 M€
cette dernière année. Elles constituent le principal facteur d’augmentation des charges de
gestion. Sur 100 € dépensés, près de 70 € le sont pour rémunérer le personnel. L’effectif a crû
de 176 agents, dont 74 % de titulaires, en raison d’une politique de titularisation. Le recrutement
de 271 agents sous contrat à durée indéterminée dans des conditions irrégulières contribue au
poids des charges de personnel.
La commune n’a pas tiré profit de l’évolution favorable de ses recettes pour dégager des
marges de manœuvre en termes de financement des investissements, en raison de la
non-maîtrise de ses dépenses de fonctionnement.
En 2017, la capacité d’autofinancement ne permettait pas de couvrir les remboursements
en capital de la dette. La collectivité a toutefois maintenu un niveau d’investissement à hauteur
de 130 M€ entre 2014 et 2017, grâce à des cessions immobilières, à l’emprunt et à un
prélèvement sur ses fonds propres pour 21,9 M€. En 2018 elle a dû accroître sa dette de
10,6 M€. Avec une politique d’investissement ambitieuse et le poids élevé des dépenses de
fonctionnement, la situation financière reste fragile.
La commune dispose de marges d’amélioration de la performance. Le temps de travail
rémunéré mais non réalisé est estimé à 9 %, soit 7,3 M€, l’équivalent de 169 emplois chaque
année. Malgré ce constat et la hausse des effectifs, le nombre d’heures supplémentaires a
augmenté de 22,5 %, correspondant à 82 emplois, soit un coût de 3,5 M€ par an.
Le fonctionnement des services pourrait être optimisé. La fonction achats est
caractérisée par une mise en œuvre rigide des procédures, au-delà des prescriptions
réglementaires. Les délais de passation des marchés, pouvant durer plusieurs années, pourraient
être réduits pour assurer un achat efficient. Le défaut d’allotissement peut constituer un frein à
l’accès des petites entreprises à la commande publique. La mise en place d’un contrôle interne,
notamment dans la gestion des ressources humaines comme dans celle du domaine public, est
également une autre piste à explorer par la commune.
L’information délivrée au conseil municipal pourrait être enrichie. La transmission
d’éléments plus précis concernant notamment les actes budgétaires, le nombre d’emplois
ouverts, le régime indemnitaire ou les marchés publics, participerait à éclairer la prise de
décision de l’assemblée délibérante.
Au regard de ce qui précède, la collectivité gagnerait à définir une stratégie en matière
de maîtrise de ses charges tout en améliorant son fonctionnement interne par le développement
d’outils de contrôle de gestion.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
3
RECOMMANDATIONS1
Régularité
N° Domaine Réalisée
En cours
de
réalisation
Non
réalisée Page
1 Comptabilité
Se conformer aux dispositions de
l’article R. 2321-2 du code général
des collectivités territoriales quant
à l’évaluation des provisions pour
risques et leur ajustement.
X 6
2 Ressources
humaines
Adopter une délibération sur le
temps de travail appliquant les
dispositions prévues par le décret
n° 2001-63 du 12 juillet 2001
relatif à l'aménagement et à la
réduction du temps de travail dans
la fonction publique territoriale.
X 23
3 Achats
Respecter, afin de favoriser l’accès
des petites et moyennes entreprises
à la commande publique, les
dispositions de l’article 32 de
l’ordonnance n° 2015-899 du 23
juillet 2015 codifié à l’article L.
2113-10 du code de la commande
publique à compter du 1er avril
2019, en matière d’allotissement.
X 27
4
Gouvernance
et
organisation
interne
Inscrire au rapport d’orientations
budgétaires l’ensemble des
informations obligatoires prévues
par l’article D. 2312-3 du code
général des collectivités
territoriales.
X 28
5 Ressources
humaines
Préciser les modalités de
liquidation du régime indemnitaire
en application de l’article 2 du
décret n° 91-875 du 6 septembre
1991 pris pour l'application du
premier alinéa de l'article 88 de la
loi du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale.
X 29
6
Gouvernance
et
organisation
interne
Présenter à chaque conseil
municipal un compte rendu
exhaustif des décisions prises par
le maire en application des
X 30
1 Les recommandations sont classées sous la rubrique « régularité » lorsqu’elles ont pour objet de rappeler
la règle (lois et règlements) et sous la rubrique « performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion,
sans que l’application de la règle ne soit mise en cause.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
Régularité
articles L. 2122-22 et L. 2122-23
relatifs aux délégations qu’il
détient de l’assemblée
délibérante en matière de
préparation, passation, exécution
et règlement des marchés
publics.
Performance
N° Domaine Réalisée En cours
de
réalisation
Non
réalisée Page
1
Gouvernance
et
organisation
interne
Élaborer un document
stratégique en matière de gestion
des ressources humaines. X 16
2 Achat
Améliorer la performance de la
fonction achats en allégeant la
mise en œuvre des procédures
notamment en utilisant les
possibilités de simplification
offertes par la réglementation
afin de raccourcir les délais de
passation des marchés.
X 27
3
Gouvernance
et
organisation
interne
Poursuivre la démarche de
contrôle interne à partir des
pratiques existantes et les étendre
à toutes les directions.
X 32
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
5
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Saint-Pierre a été ouvert le
1er mars 2018 par lettre du président de la chambre à M. Michel Fontaine, seul ordonnateur au
cours de la période sous revue. La gestion du patrimoine a fait l’objet d’un premier cahier. Ce
second cahier porte sur la situation financière, la gestion des ressources humaines et l’achat
public. En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de
fin de contrôle a eu lieu le 6 novembre 2018.
La chambre, dans sa séance du 15 novembre 2018, a arrêté des observations provisoires
transmises à l’ordonnateur. Sa réponse a été enregistrée au greffe de la chambre le
12 mars 2019.
Après avoir examiné les réponses, la chambre, dans sa séance du 19 avril 2019 a arrêté
les observations définitives suivantes :
Observations
Avec près de 85 000 habitants en 2015, Saint-Pierre est la ville la plus peuplée et le
principal pôle d’attraction économique du sud de l’île. Selon les dernières données de l’INSEE2,
l’évolution de sa population entre 2010 et 2015 est dynamique avec une variation moyenne de
+ 1,2 % par an contre + 0,5 % au niveau national. Elle connaît toutefois des taux de chômage
et de pauvreté élevés avec, en 2015, respectivement 36,4 % et 41,4 %, supérieurs aux moyennes
départementales, 35,6 % et 40,6 % et nationales 14,6 % et 14,2 %.
2 Source : www.insee.fr – comparateur des territoires, données actualisées au 24 septembre 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
1 LES FINANCES
Le budget communal est constitué d’un budget principal et de quatre budgets annexes :
eau, assainissement, service public d’assainissement non-collectif et pompes funèbres. Avec
218,3 M€ de recettes, dont 129,3 M€ en fonctionnement, représentant 92 % du total, seul le
budget principal a été examiné par la chambre.
1.1 La qualité des comptes
Le montant inscrit au chapitre 23, qui enregistre les immobilisations en cours, s’élève à
fin 2017 à 256 M€, soit près de 8 fois les dépenses d’équipement de l’année et près de la moitié
des 549 M€ d’immobilisations corporelles. Il s’agit notamment de travaux relatifs aux voiries,
aux installations sportives ou scolaires. Alors qu’elles sont mises en service, ces
immobilisations n’ont pas été transférées aux comptes définitifs correspondants, malgré les
relances du comptable public. La commune indique avoir transmis des pièces justificatives au
comptable en 2016 à cette fin. Ce dernier les a toutefois considérées comme insuffisantes pour
la passation des écritures.
Des opérations d’investissement ainsi que des cessions concernant la zone industrielle
n° 4 ou des lotissements ont été inscrites au budget principal. L’instruction comptable M14
précise que ces opérations doivent faire l’objet d’un budget annexe afin de ne pas bouleverser
l’économie du budget de la collectivité et d’individualiser les risques financiers.
Chaque année, le conseil municipal délibère sur des montants globaux de provisions
ainsi que les dotations correspondantes pour couvrir certains risques : contentieux en cours,
garanties d’emprunt accordées, créances irrécouvrables. Alors que les créances sur les tiers
représentent un montant de 1,5 M€ au 1er janvier 2018, la provision pour couvrir d’éventuelles
créances irrécouvrables est de 2,1 M€, supérieure au risque. Une reprise d’au moins 600 000 €
aurait pu être effectuée en 2017.
Selon les dispositions de l’article R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), une provision doit être constituée dès l’ouverture d’un contentieux en première
instance, à hauteur du montant estimé du risque financier encouru. En 2017, la provision pour
litige s’élevait à 0,4 M€ pour couvrir les risques de près de 60 contentieux en cours, l’ensemble
des requérants sollicitant un total de plus de 12 M€. L’évaluation des risques financiers apparaît
donc imprécise. Partageant l’analyse de la chambre, la commune s’est engagée à mettre en
œuvre sa recommandation de procéder à une provision à hauteur du risque financier évalué à
chaque nouveau contentieux et de lier son suivi à celui de la procédure.
En 2017, la collectivité a décidé la remise gracieuse de 749 340,97 € au titre de loyers
impayés de logements sociaux dont elle est propriétaire. Elle a prévu un étalement de ces dettes
sur trois ans entre 2017 et 2019 respectivement de : 260 097 €, 265 862 € et 223 381 €. Malgré
leur faible montant au regard du budget, ces charges doivent être rattachées à l’exercice
considéré au compte 65 « autres charges de gestion courante ». La chambre invite la collectivité
à veiller au rattachement des charges à l’exercice.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
7
La commune précise avoir entamé une démarche visant à renforcer sa maîtrise des
risques à fort enjeu financier par des provisionnements et fiabiliser ses comptes concernant son
patrimoine. La chambre invite la commune à engager une démarche de fiabilisation de ses
comptes.
1.2 La situation financière
1.2.1 Le fonctionnement
Les produits de gestion ont augmenté à un rythme inférieur à celui des charges entre
2014 et 2017, respectivement de 5 %, soit 5,5 M€, et 13 % soit 12,9 M€.
Taux d'évolution annuelle des produits et charges de gestion
Source : CRC, d’après les comptes de la commune.
1.2.1.1 Les produits de gestion
Rapportées à la population, les recettes réelles de fonctionnement, 1 508 € par habitant,
sont inférieures à celles des communes de la même strate3, 1 557 €. L’évolution des produits
de gestion est marquée par l’accroissement de la part des ressources fiscales propres, la fiscalité
directe locale avec l’octroi de mer passant de 67 % en 2014 à 71 % en 2017. Dans le même
temps, les dotations et participations de l’État et la fiscalité reversée par l’État et la communauté
intercommunale des villes solidaires (CIVIS) reculent de 4,4 %.
3 Communes de 50 000 à 100 000 habitants.
-0,24%
3,62%
1,54%
4,96%
1,13%
4,13%
6,85%
13,02%
-2,00%
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
2014-2015 2015-2016 2016-2017 2014-2017
Produits de gestion Charges de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
Évolution des différentes catégories de recettes 2014-2017
Source : CRC, d’après les comptes de la commune.
La fiscalité
Les ressources fiscales, qui représentent 82,5 M€, soit 71 % des produits de gestion, ont
augmenté de 10,9 % entre 2014 et 2017.
Sur cette période, les bases imposables de la taxe d’habitation ont connu une croissance
près de deux fois plus élevée qu’au niveau national, avec un taux de 10 %. Elle est due à
l’augmentation du nombre de biens imposés grâce à un meilleur recensement de ces bases. La
commune est toutefois pénalisée par des réductions de ces bases du fait d’un abattement légal
de 40 % dans les départements d’outre-mer4. Elles réduisent de près de 50 % ses marges de
manœuvre fiscales.
Les taux de la fiscalité directe locale ont été revalorisés en 2016, de 8 % pour la taxe
d’habitation et de 4 % pour la taxe sur le foncier bâti, générant 2,1 M€ de recettes
complémentaires, soit en moyenne 69 € par habitant5. La pression fiscale a augmenté au cours
de la période précitée, de + 20,9 % concernant la taxe d’habitation, de + 13,8 % pour la taxe
sur le foncier. En 2017, ces taux sont supérieurs à ceux pratiqués dans la majorité des communes
de la CIVIS. Saint-Pierre connait une progression dynamique de ces ressources. Le supplément
de recettes permet de couvrir la baisse de la dotation globale de fonctionnement durant la
période.
Avec 32,4 M€, la fiscalité indirecte locale représente 27,7 % des produits de gestion en
2017, comprenant l’octroi de mer, 27,5 M€, et la taxe sur les carburants, 4,9 M€. Il s’agit d’une
spécificité des communes ultramarines. La collectivité n’a pas de levier d’action sur ces
recettes, dont les taux et la répartition sont fixés par la région. Les produits liés à l’octroi de
mer ont connu une progression de 4,4 %, soit 1,2 M€, entre 2014 et 2017, inférieure à celle de
la ressource globale pour toutes les communes du département, + 6,9 %, en raison des modalités
de répartition. Le montant attribué à chacune des 17 communes tient compte de paramètres tels
4 Article 331 de l’annexe II au code général des impôts. 5 Communes de plus de 50 000 habitants de La Réunion.
8 109 136 €
626 483 €
-1 040 478 €-2 185 066 €
0 €
-4000 000 €
-2000 000 €
- €
2000 000 €
4000 000 €
6000 000 €
8000 000 €
10000 000 €
Ressources
fiscales propres
Ressources
d'exploitation
Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
Fiscalité reversée Production
immobilisée,
travaux en régie
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
9
que leur nombre, pour 17 %6, la part de leur population comparée à celle de l’île pour 36 % et
leurs dépenses7 pour 43 %. Le produit par habitant est inférieur de près de 10 % à la moyenne
de La Réunion, 333 € contre 365 €.
Le produit de la taxe spéciale sur la consommation de carburants est réparti entre la
région, le département, les communes et certains établissements publics de coopération
intercommunale. Les recettes correspondantes pour la commune connaissent une évolution de
+ 6,2 %, soit + 0,3 M€, entre 2014 et 2017.
Les autres ressources fiscales propres ont également augmenté de 22 %, soit 1,5 M€ ; il
s’agit notamment des droits de stationnement et des prélèvements sur le produit des jeux.
Les dotations et participations
D’un montant de 22,5 M€ en 2017, elles représentent le deuxième poste de recettes :
leur part est passée de 21,2 % à 19,3 % entre 2014 et 2017, soit - 1 M€.
La dotation globale de fonctionnement a diminué de 2,8 M€ durant la période, passant
de 18,2 M€ à 15,4 M€. Elle est composée de la dotation forfaitaire et de la dotation
d’aménagement des communes d’outre-mer (DACOM), mécanisme de solidarité en faveur des
communes d’outre-mer. Entre 2014 et 2017, la première est passée de 12,8 M€ à 8,4 M€, soit
- 4,4 M€ et - 34,5 %, dans un contexte national de baisse. La DACOM a connu une hausse de
1,6 M€ soit + 29,7 %, passant de 5,4 M€ à 7 M€, son évolution ne compensant pas la
diminution de la dotation forfaitaire.
Avec 7 M€ en 2017, les participations ont connu une croissance de 1,6 M€, soit
+ 30,7 %. Elles concernent notamment les subventions au titre des activités périscolaires, de la
restauration scolaire ou la compensation par l’État d’exonérations de fiscalité directe locale.
La fiscalité reversée
Ce reversement s’effectue à travers trois mécanismes : l’attribution de compensation, la
dotation de solidarité communautaire ainsi que le fonds national de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC). Les deux premiers proviennent de la CIVIS, le
troisième d’un fonds national. La fiscalité reversée représente 7 M€ en 2017 contre 9,2 M€ en
2014, soit une diminution de 2,2 M€ et - 23,8 %. La dotation de solidarité communautaire,
votée par la CIVIS, dont l’objectif était de réduire les inégalités économiques locales dans le
cadre d’une solidarité financière entre les membres, a été supprimée en 2017, soit une perte de
2 M€ par rapport à 20148. Les recettes liées au FPIC ont augmenté de 63 % entre 2014 et 2017,
passant de 0,9 M€ à 1,4 M€, concomitamment à la montée en puissance de ce fonds national
passé de 570 M€ en 2014 à 1 Md€ en 2017.
6 Part fixe et identique pour les 24 communes du département 7 La totalité des dépenses de fonctionnement et les deux tiers des dépenses d’investissement de l’année
N-3 par rapport à l’ensemble des communes du département. 8 Lors du dernier du dernier examen de gestion de la CIVIS, la chambre avait constaté que les montants
versés aux communes membres avait eu pour effet de la priver de 2,15 M€ de dotation globale de fonctionnement
entre 2012 et 2014.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
Les recettes d’exploitation
Correspondant aux ventes de biens et services, au remboursement des agents mis à
disposition ou aux revenus locatifs, elles connaissent un accroissement de 0,6 M€, soit + 15,7 %
au cours de la période, quasi-exclusivement dû à l’évolution des revenus locatifs et des
redevances pour occupation du domaine public. La commune dispose de marges d’amélioration
de sa gestion en la matière à travers une meilleure connaissance de son domaine exploité et une
fiabilisation des procédures d’encaissement des recettes.
1.2.1.2 Les charges de gestion courante
D’un montant de 101,2 M€ en 2014, elles ont augmenté de 12,2 %, soit 12,3 M€, en
trois années.
Structure des charges de gestion courante en 2017
Source : CRC, d’après les comptes de la commune.
Premier poste des dépenses, les charges de personnel représentent 68,4 % des charges
de gestion courante avec 77,3 M€ en 2017, en prenant en compte les remboursements des
rémunérations des agents mis à disposition ou sous contrat aidé. Elles connaissent une
croissance marquée de + 16,2 %, soit 10,8 M€ de charges supplémentaires entre 2014 et 2017
représentant 91 % de la hausse des charges courantes. Cet accroissement s’explique par celui
des effectifs, ainsi qu’une évolution onéreuse de leur structure. Ces dépenses ont augmenté de
2,1 M€ en 2018, à un rythme inférieur aux années précédentes9.
Les charges à caractère général n’ont également pas été maîtrisées. En hausse de 20 %,
soit 3 M€, elles s’établissent à 17,6 M€ avec l’accroissement des dépenses d’entretien des sites
et voiries, + 1 M€, et l’organisation de manifestations + 1, 3 M€. Des actions en matière
d’économies des fluides, d’énergie et téléphonie ont été toutefois initiées.
9 Donnée prenant en compte les remboursements des rémunérations des agents mis à disposition ou sous
contrat aidé
Charges à caractère général
16%
Charges de personnel
68%
Subventions de fonctionnement
11%
Autres charges de gestion
3%
Charges d'intérêt2%
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
11
Les subventions de fonctionnement versées représentent 13,1 M€ en 2017, en baisse de
5,2 % par rapport à 2014. La commune a limité son soutien financier aux associations entre
2014 et 2016 ; en 2017, son intervention augmente pour l’ensemble des bénéficiaires de 1,4 M€.
Les charges financières, qui correspondent aux charges d’intérêts de la dette, se
réduisent de 1,8 M€ en 2017 contre 2,3 M€ en 2014 en raison de la diminution de l’endettement
et de la baisse des taux d’intérêts.
Le contrat financier avec l’État
La loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques a prévu que les
dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité
propre progresseraient, dans leur ensemble, de 1,2 % par an. Un contrat avec l’État a pour but
d’assurer la compatibilité des perspectives financières des collectivités avec l’objectif de
contribution à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique. Il
porte sur les trois exercices budgétaires 2018, 2019, 2020.
Dans ce cadre, la commune a signé un contrat avec l’État en juin 2018. Le taux
d’évolution a été modulé à la hausse du fait de son dynamisme démographique, + 0,10 % et de
la faiblesse du revenu moyen par habitant, + 0,13 %. Toutefois, il a également été modulé à la
baisse, - 0,15 %, les dépenses réelles de fonctionnement ayant augmenté alors que les
communes avaient contraint leurs dépenses en moyenne entre 2014 et 2016. Au final, l’objectif
a été fixé à + 1,28 %, près de trois fois inférieur à la moyenne de la période 2014-2017, 3,6 %.
Selon des éléments provisoires, la commune aurait connu une évolution de +0,28 % de ses
dépenses réelles de fonctionnement, définies dans ce cadre, en 2018.
1.2.1.3 La capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement brute représente les ressources dont dispose la
collectivité après paiement de ses charges de fonctionnement hors produits de cession. Il s’agit
de son financement propre des dépenses d’investissement. La croissance des charges de
fonctionnement par rapport à celles des recettes a pour conséquence une diminution de la
capacité d’autofinancement en 2017 à 3,5 M€, soit 48 € par habitant, contre environ 10 M€ et
123 € entre 2014 à 2016. En 2017, elle s’élevait en moyenne à 183 € par habitant pour les
communes similaires10 au niveau national et à 114 € par habitant pour celles de plus de 50 000
habitants à La Réunion.
La capacité d’autofinancement nette représente le montant restant après remboursement
de l’annuité en capital de la dette. En 2017, elle devient négative. Elle passe de 4,6 M€ en 2014
à – 4,1 M€. La capacité d’autofinancement brute ne suffit donc pas à couvrir l’annuité en capital
de la dette.
Quel que soit son montant, cet agrégat doit être examiné avec réserve, selon la chambre,
en raison de la fiabilisation des comptes qui pourrait avoir une incidence s’agissant par exemple
du rattachement des charges à l’exercice, des dotations aux amortissements et du fait générateur
des recettes.
10 Strate de 50 000 à 100 000 habitants.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
En 2018, selon les données du compte de gestion, les recettes réelles de fonctionnement
ont été en hausse de 3,2 % à 133,4 M€ et les dépenses réelles de fonctionnement en diminution
de 3 % à 115,2 M€. Ces évolutions permettraient un accroissement de la capacité
d’autofinancement à 10,6 M€.
En apparence, la trésorerie nette évolue peu et représente un nombre de jours de charges
courantes supérieur à 80, alors qu’il est couramment admis qu’un niveau de 30 est suffisant.
Celle-ci bénéficie d’un abondement par les comptes de rattachement avec les budgets annexes
qui ont un effet positif de + 18,7 M€ en 2017. Corrigée de ces éléments, la trésorerie est
moindre, passant de 95,9 jours en 2014 à 70,1 en 2016 puis 23,1 en 2017. Cette situation, qui
est de nature à créer des tensions pour le règlement des factures, nécessite un plan de trésorerie
ou un recours à un crédit à court terme. Ainsi, en 2017, Saint-Pierre a dû recourir à une ligne
de trésorerie pour un montant de 18 M€, ce qui lui a coûté près de 72 000 € de frais financiers.
La commune a peu de leviers d’action sur les recettes. Elle n’a la maîtrise que des taux
de la fiscalité directe locale limités par les exonérations légales. Ses marges de manœuvre
budgétaire résident essentiellement dans les charges.
1.2.2 Les investissements
1.2.2.1 Les dépenses d’investissement
Entre 2014 et 2017, le cumul des dépenses d’équipement atteint 129,9 M€ soit 32,5 M€
par an en moyenne. Avec 401 € par habitant, la collectivité a fait le choix de porter un effort
sur ces dépenses ; elles sont supérieures de 31 % à celles des communes comparables, et de
56 % à celles d’outre-mer. Les investissements ont concerné les secteurs scolaire et culturel
avec les constructions et rénovations d’écoles et la création d’un centre d’arts plastiques dans
l’ancien tribunal.
1.2.2.2 Les recettes d’investissement
Entre 2014 et 2017, le financement des investissements est équilibré en apparence,
comme le montre le graphique ci-après, avec des subventions d’investissement reçues, à
hauteur de 23 %, des produits de cession, à 22 %, une contribution du fonds de roulement, à
hauteur de 16 %. Le recours à l’emprunt est modéré, à 14 %. La capacité d’autofinancement
représente 5 % du montant des investissements.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
13
Répartition des recettes d’investissement par origine entre 2014 et 2017
Source : CRC à partir des comptes de gestion
Saint-Pierre tire des revenus élevés des cessions immobilières. Elle a bénéficié des
ventes d’un patrimoine immobilier, à travers la zone industrielle n° 4 ou des lotissements.
Depuis 2017, la compétence relative à l’aménagement de zones d’activités économiques a été
transférée à la CIVIS ; la commune ne pourra plus compter sur ce type de recettes pour financer
les investissements à venir.
En 2014, le financement propre disponible11, qui représente les moyens de financement
des investissements avant mobilisation de l’emprunt ou consommation du fonds de roulement,
était supérieur de 9,9 % aux dépenses d’équipement. Il n’en couvre que 44,4 % en 2017. Le
besoin de financement propre s’élevait à 24,15 M€, impliquant un recours à l’emprunt.
11 Il comprend la capacité d’autofinancement nette, les produits de cession, les subventions d’équipement
reçues, les recettes en provenance du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée ainsi que celles de la
taxe d’aménagement.
Autofinancement5%
Produit des cessions
22%
subventions reçues23%
FCTVA11%
Fonds de roulement
16%
Emprunts14%
Autres3%
Taxe d'aménagement
6%
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
Évolution du financement propre disponible entre 2014 et 2017
Source : CRC à partir des comptes de gestion
En 2018, compte tenu des remboursements du capital de la dette de 8,1 M€, la capacité
d’autofinancement nette n’a été que de 2,5 M€, alors que les dépenses d’équipement se sont
élevées à 38,5 M€.
L’emprunt à long terme a représenté 14 % du financement des investissements entre
2014 et 2017, soit 19,2 M€. Le niveau d’emprunt souscrit annuellement est passé de 4,8 M€ en
2014 à 7,9 M€ en 2017, soit une hausse de 63,6 %. Le taux moyen de la dette était de 2,72 %,
proche de celui des communes de la même strate, 2,69 %. Grâce à des remboursements des
annuités en capital plus élevés, l’encours de la dette a diminué de 12 % entre 2014 à 2016 de
72,8 M€ à 64,1 M€, avant une hausse de 0,4 M€ en 2017. Il s’élevait à 782 € par habitant, contre
914 € pour les communes comparables de La Réunion12. En 2018, l’endettement a augmenté
de 10,6 M€ à 75,1 M€ amenant son endettement par habitant à un niveau similaire à ces
dernières.
Le financement propre disponible ainsi que les emprunts ont été insuffisants pour
couvrir le besoin de financement depuis 2015. La commune a puisé dans son fonds de
roulement13, à hauteur de 28,3 M€ depuis 2015 après l’avoir abondé de 6,4 M€ en 2014 par des
souscriptions anticipées d’emprunts. En 2017, le fonds de roulement est peu élevé ; d’un
montant de 3,4 M€, il représente l’équivalent de 10,9 jours de charges courantes.
1.2.3 La prospective
La commune a établi une prospective financière portant sur la période 2019 à 2021. Ces
données sont exposées en annexe n° 1. Après une diminution de 0,6 % des recettes de
fonctionnement en 2019, elle table sur une évolution de + 2,3 % en 2020 à 133,4 M€ puis
+ 1,8 % en 2021 à 135,9 M€. Ces évolutions sont dues à la diminution des recettes liées aux
12 Communes de La Réunion de plus de 50 000 habitants. 13 Il représente la différence entre les financements, dotations, subventions ou emprunts, et les
investissements, cumulée sur les exercices précédents.
109,9%
75,4%81,3%
44,4%
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
0 €
5 000 000 €
10 000 000 €
15 000 000 €
20 000 000 €
25 000 000 €
30 000 000 €
35 000 000 €
40 000 000 €
45 000 000 €
2014 2015 2016 2017
Financement propre
disponible
Dépenses d'équipement
Financement propre
disponible / Dépenses
d'équipement
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
15
contrats aidés de 2,2 M€ et aux cessions de 2,5 M€ en 2019. Le renversement de tendance en
2020 qui serait confirmé en 2021 est principalement dû à la poursuite de la hausse des recettes
de l’octroi de mer en 2020, + 2,1 M€, et des bases de la fiscalité directe locale, + 1,3 M€, avec
une hypothèse d’évolution de + 3 % annuelle, similaire à l’évolution constatée les années
précédentes, mais ne permet pas de compenser le recul des autres postes de recettes.
Concernant les dépenses de fonctionnement, la commune estime qu’elles augmenteront
de 0,86 % en 2019 à 116,9 M€ puis de 2,3 % en 2020 et 2,2 % en 2021 à 122,2 M€. Elle limite
l’évolution annuelle des charges de personnel à + 2,8 %, celle des charges à caractère général
à 1,5 %. Ces projections sont conformes à la norme de dépense fixée par convention avec l’État,
avec une marge de 3,4 à 4,5 M€.
Sur la base de ces éléments, les recettes de fonctionnement augmenteraient de 3,6 %
entre 2019 et 2021 et les dépenses de 1,8 %. Le montant des intérêts de la dette serait
relativement stable à 1,9 M€. La collectivité pourrait connaître un accroissement de son épargne
brute de 8,8 M€ en 2018 à 9,6 M€ entre 2019 et 2021. Toutefois, le remboursement en capital
de la dette augmenterait de 6,5 % en 2019 à 8,7 M€, avant de se stabiliser. L’épargne nette
serait de 0,8 M€ en 2019, 1,1 M€ en 2020 puis 0,9 M€ en 2021. Ces montants apparaissent
limités, au vu des dépenses d’équipement annuelles prévues, de 25 M€ entre 2019 et 2021. La
collectivité envisage de financer ces investissements pour partie par de nouveaux emprunts à
hauteur de 10 M€ par an. Le solde avec les remboursements en capital génèrerait un
accroissement de l’endettement de 1,2 M€ par an. Selon la chambre, les marges de manœuvre
financières apparaissent limitées au vu du niveau d’investissement envisagé faute d’actions
pérennes sur les dépenses de fonctionnement, amorcées en 2018.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune connaît une situation financière dégradée malgré la hausse de la fiscalité
directe locale en l’absence de maîtrise notamment des charges de personnel. Le poids des
dépenses de personnel pèse sur le budget de l’ordre de 70 %, en raison de l’évolution des
effectifs. Pour maintenir le niveau de ses investissements, elle a cédé une partie de son
patrimoine et réduit son fonds de roulement. En l’absence d’un plan d’économies de ses
charges de fonctionnement suffisant, la commune a dû accroître son endettement de 10,6 M€
en 2018 pour maintenir son niveau d’investissement.
2 LES SERVICES
Deux services ont fait l’objet d’un examen : celui en charge de la gestion des ressources
humaines en raison de l’enjeu que représentent les dépenses de personnel et celui en charge de
la commande publique au vu du niveau d’investissement réalisé durant la période et des
marchés passés en conséquence.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
2.1 La gestion des ressources humaines
Avec 77,3 M€ de charges de personnel en 201714, représentant 68,4 % des dépenses de
fonctionnement du budget principal, la gestion des ressources humaines constitue un enjeu
majeur.
La collectivité ne dispose pas de document stratégique formalisé et validé en la matière.
Pourtant, pour 100 € dépensés, près de 70 le sont pour les charges de personnel. La commune
doit impérativement dégager des marges de manœuvre financière dans ce domaine.
Un cadre est en charge du contrôle de gestion des ressources humaines. Les analyses
portent notamment sur le suivi de la masse salariale, l’évolution du régime indemnitaire ou celle
des heures supplémentaires. Le déploiement récent d’un système d’informations en ressources
humaines (SIRH) a pu faciliter l’extraction des données à étudier. La collectivité utilise ce
progiciel avec des fonctionnalités développées : paie, carrière, absences, postes, effectifs,
évaluation, formation, bilan social. Le module d’analyse des données est en cours d’acquisition.
La commune a indiqué sa volonté de renforcer la fonction pilotage des ressources humaines.
La chambre prend note de ses actions participant à l’amélioration de sa gestion des ressources
humaines et l’encourage à les poursuivre.
Ces différents éléments rendent nécessaire l’élaboration d’une stratégie globale en
matière de ressources humaines s’appuyant sur les données fiabilisées issues du SIRH. La
gestion des effectifs et des carrières, les conditions de travail, la gestion des absences ou encore
la formation pourraient être intégrées dans le cadre prospectif d’une gestion prévisionnelle des
emplois et des compétences. La chambre recommande l’élaboration d’un document stratégique
en ressources humaines permettant à la commune d’en améliorer le pilotage.
2.1.1 Les effectifs
Le nombre d’agents en 2017 s’élève à 2 183 en équivalents temps plein travaillés
(ETPT)15. La structure des effectifs de la collectivité est caractérisée par la prépondérance des
agents non titulaires, contractuels de droit public, représentant près de la moitié des agents,
48,1 %. Les agents titulaires, fonctionnaires, représentent 35,7 % de l’effectif. 16,2 % des
agents sont des emplois aidés. La proportion de fonctionnaires parmi les agents est similaire à
celle du département, 34,3 % en 201616. L’importance des non-titulaires est une des
caractéristiques de la fonction publique territoriale de La Réunion, qui ne se retrouve pas dans
les autres départements, métropolitains ou d’outre-mer.
2.1.1.1 L’évolution
La structure de l’effectif est caractérisée par un sous-encadrement, comme dans les
collectivités du département. La part des agents d’encadrement supérieur (catégorie A) et
14 82,4 M€ hors remboursements. 15 L’équivalent temps plein travaillé correspond à un agent, travaillant à 100% la totalité de l’année. Cette
unité permet de comparer les effectifs entre les années. Les effectifs physiques correspondent aux effectifs présents
à un moment déterminé, quelle que soit leur quotité de travail. 16 Les collectivités locales en chiffres 2018, direction générale des collectivités territoriales.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
17
intermédiaire (B) s’établit à 9 % contre 17,3 % en moyenne au niveau national en 2016. Si l’on
inclut les contrats aidés, le taux d’encadrement passe à 7,4 %.
Entre 2014 et 2017, le nombre d’agents rémunérés17 par la commune est en
augmentation, de 7,3 % et de 176 agents. Les agents titulaires représentent près des trois quarts
de la croissance totale des effectifs avec 131 nouveaux emplois. Les agents non titulaires, après
une croissance de 73 entre 2014 et 2016, sont au nombre de 1 052 en 2017. Les emplois aidés
sont passés de 519 à 484, soit - 6,7 % en quatre ans.
Évolution des effectifs physiques présents au 31 décembre
2014 2015 2016 2017
Variation
2014-
2017
Évolution
2014-
2017
2018
Titulaires 667 718 750 798 131 19,6 % 814
Non titulaires 1 036 1 037 1 109 1 052 16 1,5 % 1069
Nombre d'agents 1 703 1 755 1 859 1 850 147 8,6 % 1883
Emplois aidés 519 533 433 484 -35 -6,7 % 117
Indemnisé assurance
chômage 199 206 220 263 64 32,2 %
Effectifs rémunérés 2 421 2 494 2 512 2 597 176 7,3 %
Effectifs en fonction18 2 178 2 244 2 251 2 286 108 5,0 %
Source : commune
La commune justifie l’accroissement des effectifs par la présence d’agents relativement
âgés, 48 ans en moyenne, un sur 6 ayant 60 ans ou plus, et des métiers à forte pénibilité pour
55 % des emplois. Elle s’est donc donnée pour objectif un renouvellement de cette population
par un rajeunissement de l’effectif titulaire notamment dans les filières technique et médico-
sociale en accompagnant les agents dans la préparation de concours ou par des titularisations.
La pérennisation des emplois contractuels de droit public avec la transformation de contrats à
durée déterminée en contrats à durée indéterminée représente un autre moyen. Le renforcement
des effectifs de la police municipale a également constitué une des priorités de la collectivité.
Si la collectivité a eu une politique de titularisation de ses effectifs, cette dernière n’a
pas eu pour corollaire une diminution à due proportion des agents non-titulaires, l’ensemble des
personnels ayant progressé en volume.
17 Les agents rémunérés correspondent aux effectifs physiques, titulaires, non titulaires de droit public et
sous contrats aidés, ainsi qu’aux bénéficiaires d’une allocation de retour à l’emploi réglée directement par la
collectivité. 18 Hors agents payés par la commune et mis à disposition.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
2.1.1.2 Les recrutements en contrat à durée indéterminée
Entre 2014 et 2018, 271 agents ont été recrutés sous contrat à durée indéterminée (CDI)
de droit public après avoir été employés au sein de la collectivité sous contrat aidé19. Le
précédent rapport estimait irrégulier le recrutement dans les mêmes conditions de 400 agents
sur trois années.
Les conditions de recrutement sous contrat à durée indéterminée de droit public dans la
fonction publique territoriale sont précisées à l’article 3-4 II de la loi n° 84-53 du 26 janvier
1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ce dispositif
est conditionné par une durée minimale de service public de 6 années. La durée de service sous
les différents types de contrats aidés relevant du droit privé ne peut être prise en compte pour
remplir cette condition.
Le recrutement des contrats aidés sous ces modalités est irrégulier et constitue un
contournement des règles de recrutement dans la fonction publique territoriale. L’article 3 de
la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires réserve par
principe les emplois permanents aux fonctionnaires. Les articles 3, 3-1, 3-2, 3-3 et 3-4 de la loi
du 26 janvier 1984 précitée fixent les conditions dans lesquelles un agent contractuel de droit
public peut occuper un emploi permanent. Ces conditions ne sont pas applicables aux emplois
aidés, dont le contrat relève du droit privé et dont le recrutement bénéficie d’un cadre plus
souple. L’octroi de contrats à durée indéterminée de droit public à ces agents leur a permis
d’occuper des emplois permanents sans application des conditions de recrutement des
contractuels de droit public.
Le caractère massif de ces recrutements a contribué à réduire les marges de manœuvre
en matière de dépenses de personnel. A la différence des contrats aidés, les agents sous CDI ne
font pas l’objet de subventions. Le coût moyen mensuel d’un CDI s’élève à 2 560 € contre
1 223 € pour un contrat aidé en 2017, soit plus du double. Le surcoût annuel des CDI concernés
pourrait donc être estimé à 4,3 M€ en 2017. Les titularisations
Entre 2014 et 2018, 174 agents, contractuels de droit public ou privé, ont fait l’objet
d’un recrutement comme fonctionnaire20. 147 contractuels ont bénéficié d’une titularisation,
possibilité offerte aux agents de catégorie C ; 26 lauréats de concours ont été recrutés en interne.
Cette politique de titularisation des contractuels génère un coût complémentaire estimé
par la collectivité de 0,12 M€ à 0,24 M€ selon les années. Il s’explique par la surrémunération
de 53,8 % du traitement indiciaire applicable aux titulaires21 ou par le régime indemnitaire. En
2017, il a représenté 1,2 M€ pour les titularisations des années 2014 et suivantes, soit 11,4 %
de l’accroissement des charges de personnel durant la période.
2.1.1.3 Les emplois de cabinet
La commune emploie trois collaborateurs de cabinet22. En matière de rémunération, l’un
d’entre eux soulève des remarques. Nommé en 2008, il change de poste en avril 2014 avec des
19 Contrats d’accompagnements dans l’emploi, contrats d’avenir ou contrats d’apprentissage. 20 Dont un par détachement 21 La commune n’applique pas de surrémunération à ses contractuels. 22 Ces emplois ont été créés par délibération du conseil municipal n° 3/52 du 1er septembre 1995.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
19
compétences élargies et une rémunération en hausse de près de 40 %. En 2017, le maire décide
de l’augmenter de 34 %, soit + 86 % par rapport à 2008.
Le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des
autorités territoriales, prévoit une double limitation de leur rémunération23 à 90 % à la fois du
traitement indiciaire et du régime indemnitaire servi au directeur général des services, en
l’espèce. Le décret précité exclut de fait la surrémunération dans le calcul de ce plafond. La
commune l’avait toutefois incluse de manière erronée dans son calcul. Suite au contrôle, elle a
régularisé la situation de l’intéressé et récupéré les indus d’un montant proche de 20 000 € sur
une année.
2.1.1.4 Le cumul d’activité
La chambre a effectué un contrôle des agents recevant une rémunération de la part
d’associations, notamment la « Jeunesse sportive saint-pierroise ». 20 agents travaillant à temps
complet pour la collectivité ont reçu une rémunération de la part du club sans bénéficier de la
part de leur employeur d’une autorisation de cumul d’activités. Cette rémunération
complémentaire pouvait s’élever jusqu’à plus de 31 000 € en 2017. Si le principe de cumul
d’une activité rémunérée dans le domaine sportif est possible, sa mise en œuvre est conditionnée
à l’autorisation de l’autorité dont relève l’agent concerné selon les dispositions de l’article 7 du
décret n° 2017-105 du 27 janvier 201724. La commune a indiqué que ces agents ont été invités
par courrier à régulariser leur situation.
2.1.2 La masse salariale
En raison de l’évolution des effectifs, de mesures individuelles25, de mesures
catégorielles s’imposant à la collectivité26 et de mesures nationales27, la masse salariale a connu
une augmentation de 15,1 M€ entre 2014 et 2017.
En 2018, selon les données du compte de gestion, le poids de la masse salariale reculait
de 1,4 M€ pour se situer à environ 81,1 M€28 marquant une rupture avec la hausse constante
des années précédentes. La collectivité a notamment limité le recours aux contrats aidés et a
ainsi pu financer à niveau de dépenses constant la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dont elle
estime le coût à 0,2 M€ en cours d’année.
Le coût moyen par agent s’est accru de 7,6 % entre 2014 et 2017 pour atteindre 34 019 €
annuel. A titre de comparaison, l’évolution des salaires nets dans les collectivités territoriales a
23 Article 7. 24 Relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit
privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique. 25 Glissement vieillesse technicité, pour 2 M€. 26 Notamment pour les agents de catégorie C avec des mesures ciblées en 2014 et de reclassement en 2015
qui ont coûté 1,3 M€. 27 Augmentation du SMIC, du point d’indice ou de diverses cotisations, soit 2,6 M€. 28 Ces données ne prennent pas en compte les remboursements reçus par la commune au titre des agents
mis à disposition ou sous contrat aidé.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
augmenté de 1,4 % entre 2014 et 201629. Les fonctionnaires sont les principaux bénéficiaires
de cette évolution avec + 5,4 %, et notamment les agents de catégorie A, + 8,8 % et de
catégorie C, + 6,2 %. Les non-titulaires ainsi que les agents sous contrats d’insertion
connaissent également une évolution favorable de leur rémunération avec une augmentation de
+ 4 %. Les différences entre l’évolution moyenne de + 7,6 % et les évolutions de chaque
catégorie sont une conséquence des évolutions des agents entre les différents statuts par les
titularisations et les recrutements sous contrats à durée indéterminée, au coût plus élevé que
celui des catégories d’origine.
La collectivité prend en charge l’indemnisation au titre de l’assurance chômage des
personnes recrutées sous contrats aidés n’ayant pas trouvé d’emploi à l’issue. En 2014, 199
personnes relevaient de ce régime contre 263 en 2017, soit + 32,2 %. Le coût global des contrats
aidés s’est accru de 1,6 M€, soit + 22,6 % entre 2014 et 2017. Cette évolution est liée à celle
des effectifs, + 0,7 M€, et à celle des bénéficiaires de l’aide au retour à l’emploi, dont le montant
a doublé à 1,8 M€. Au total, le coût net des contrats aidés a plus que doublé pour s’établir à
4,3 M€ ; les remboursements de l’État représentent à peine la moitié du coût total en 2017
contre près des trois quarts en 2014.
Coût des emplois aidés30
En € 2014 Part % 2015 Part % 2016 Part% 2017 Part %
Coût emplois aidés 6 132 400 87 % 6 553 054 80 % 6 149 553 81 % 6 840 375 79 %
Nombre sur l'année 746 671 728 811
Coût aide au retour à
l’emploi (ARE) 915 901 13 % 1 647 487 20 % 1 414 749 19 % 1 802 830 21 %
Nombre sur l'année 298 354 352 385
Coût Total 7 048 301 100 % 8 200 541 100 % 7 564 302 100 % 8 643 205 100 %
Remboursements 5 129 996 73 % 4 969 846 61 % 4 665 177 62 % 4 387 197 51 %
Coût net 1 918 305 27 % 3 230 695 39 % 2 899 125 38 % 4 256 008 49 %
Source : commune
En mai 201831, le conseil municipal a institué, à compter du 1er juillet 2018, le régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel (RIFSEEP) en transposant les modalités du décret n° 2014-513 du 20 mai 201432.
L’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) visant à « valoriser l’exercice des
fonctions » et le complément indemnitaire annuel (CIA) « lié à l’engagement professionnel et
à la manière de servir » remplacent les primes de fonctions et de résultats.
L’IFSE concerne l’ensemble des agents et des filières, à l’exception des filières sportive
et culturelle dont la situation devrait faire l’objet d’un réexamen au plus tard fin 2019. En mai
29 Source : « Les finances des collectivités locales en 2017 » et « Les finances des collectivités locales en
2018 » Observatoires des finances et de la gestion publique locales. 30 Le nombre de contrats aidés indiqué correspond à l’ensemble des contrats en cours sur l’année et diffère
des données du tableau n° 1 qui présente les contrats aidés au 31/12. 31 Délibération du 24 mai 2018. 32 Portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et
de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
21
2018, la commune estimait à 1,3 M€ le coût de la généralisation du RIFSEEP, principalement
concernant les agents ne bénéficiant pas auparavant de régime indemnitaire. En 2018, le coût
estimé est de 0,42 M€ en année pleine.
L’IFSE est fonction d’une cotation des postes, basée sur trois critères : le niveau
d’expérience ou de qualification, le niveau d’encadrement ou de gestion, et le degré d’enjeux
et de risques. Elle est liée au poste et non aux personnes en place et à leur niveau de
rémunération. Toutefois, la commune a décidé d’accorder à 85,8 % de ses agents une garantie
individuelle, l’IFSE de leur poste étant inférieure à leur précédent régime indemnitaire.
179 agents bénéficient d’un gain dont le coût global est estimé à 0,18 M€ par an. La
généralisation de ces dispositions aux agents ne bénéficiant pas d’un régime indemnitaire aura
un coût estimé à 1 M€ en année pleine soit 8,1 % du montant du régime indemnitaire en 2017.
Après une diminution constatée de sa masse salariale en 2018, la commune a indiqué
identifier des marges de manœuvre liées à la démographie de ses agents, l’organisation de ses
services ou la modification de son champ de compétences en lien avec la CIVIS. Elle indique
vouloir mener une étude à ce sujet en 2019.
2.1.3 Le temps de travail
Le décret n° 2001-63 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du
temps de travail dans la fonction publique territoriale fixe une durée annuelle du travail de
1607 heures au maximum avec un temps de travail hebdomadaire de 35 heures et des congés
annuels de 25 jours.
Les textes d’organisation du temps de travail sont anciens avec un règlement intérieur
datant de 1996 ou un protocole d’accord pour l’aménagement du temps de travail datant de
2002. Ils ne prennent pas en compte les évolutions réglementaires comme l’instauration d’une
journée de solidarité en 2004. Ils ont été complétés par différentes notes, ne permettant pas de
préciser l’organisation du temps de travail de tous les agents. Contrairement à la réglementation,
le conseil municipal ne s’est pas prononcé sur la durée du temps de travail et les modalités de
sa mise en œuvre.
La commune indique que les agents réalisent chaque année 228 jours de travail effectifs.
Le volume est en réalité de 221 au regard des jours complémentaires accordés33. Les régimes
de travail sont nombreux et disparates, comme l’illustre le graphique n° 6.
Pour certains régimes, la pause méridienne des agents est incluse dans le temps de travail
alors que ce régime doit rester dérogatoire34. Les seules exceptions sont liées aux fonctions
exercées. La généralisation de ce régime à une catégorie d’agents, a fortiori administratifs,
n’apparaît pas régulière.
33 Un jour congé supplémentaire accordé pour congé pris en dehors de la période du 1er mai au
31 octobre ; 5 jours de « ponts » accordés annuellement aux agents ; les modalités de calcul des jours fériés sont
inexactes, ne prenant pas en compte le 20 décembre, férié localement au titre de la commémoration de l’abolition
de l’esclavage. 34 Réponse du ministre en charge de la fonction publique du 23 février 2003 à une question parlementaire,
« la pause méridienne ne peut être décomptée dans le temps de travail effectif dans la mesure où l'agent a la
possibilité de s'absenter de son lieu de travail, notamment pour déjeuner, y compris dans un lieu de restauration
collective mis à la disposition des agents. ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
Temps de travail annuel par service en nombre d’heures
Source : CRC à partir des données de la commune de Saint-Pierre
Aucun régime de travail ne respecte la réglementation en matière de temps de travail.
Le temps non travaillé mais rémunéré représente de 6,9 à 21,2 % du temps de travail selon les
dispositifs. Une estimation globale pourrait s’établir à 9 %, représentant chaque année 7,34 M€
et l’équivalent de 169 agents à temps plein au titre des emplois permanents. La commune a
contesté les modalités de calculs de ces temps de travail par la chambre, notamment à propos
de l’exclusion du temps de pause méridienne. La chambre maintient toutefois son analyse.
Concernant le service fossoyage, si le temps de travail est inférieur à la durée normale de
1607 heures, la commune a la faculté d’y déroger pour tenir compte du travail effectué le
dimanche ou de sa pénibilité. Cette faculté est toutefois conditionnée à une délibération du
conseil municipal que la collectivité n’a pas adoptée.
Le nombre d’heures supplémentaires a crû de 22,5 % sur la période alors que les
effectifs ont augmenté. La collectivité explique cette évolution par un accroissement des
manifestations culturelles mobilisant des agents le week-end. En 2017, le nombre d’heures
supplémentaires décomptées représentaient 82,5 ETP à 1607 heures, celles rémunérées
s’élevaient à 0,4 M€.
La refonte des cycles de travail, l’annualisation, la mise en place d’un système
automatisé de contrôle du temps de travail, ainsi qu’une étude sur la répartition des effectifs
pourraient réguler et optimiser l’organisation du travail. La commune indique avoir engagé le
chantier de l’annualisation du temps de travail avec le déploiement d’un tel système. Elle estime
que ces évolutions en cours induisent des réorganisations devant, à terme, faire l’objet d’une
délibération sur le temps de travail.
La chambre souligne la pertinence des travaux entrepris et recommande à la commune
leur poursuite afin d’adopter une délibération sur le temps de travail, conforme aux dispositions
14531497
1448 14521363
1267
154110
159 155244
340
1607 1607 1607 1607 1607 1607
800
900
1000
1100
1200
1300
1400
1500
1600
1700
Servicesadministratifs
Servicestechniques
Etat civil Fossoyage Médiathèque Brigadeéducationroutière
Temps rémunéré non réalisé
Temps effectif annuel
Temps annuel rémunéré
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
23
du décret n° 2001-63 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de
travail dans la fonction publique territoriale.
2.1.4 L’absentéisme
Les données relatives à l’évolution de l’absentéisme sont présentées en annexe n° 2. Le
nombre de jours d’absence a augmenté de 16 682 entre 2014 et 2017, soit + 38,7 %. Cette
évolution est due à celle des congés de maladie qui ont augmenté de 13 917 jours, soit + 45,5 %.
Le taux d’absentéisme s’est dégradé, passant de 7,8 % en 2014 à 10,1 %, similaire à la
moyenne des collectivités locales35. Il a connu une hausse de + 1,8 point en 2015, expliquée par
la fin du dispositif du jour de carence en 2014. Cette situation représente une perte de moyens :
les jours d’absence en 2017 correspondent à l’emploi annuel de 216 agents dont le coût peut
être estimé à 6,2 M€, sur la base d’un coût moyen annuel de 28 728 € par agent.
Selon la commune, cette situation s’explique par l’âge des agents, 49,3 % ayant 50 ans
ou plus. Entre 2015 et 2017, 2 800 consultations ont été réalisées par le médecin de prévention,
qui a effectué 823 préconisations avec notamment des restrictions d’emploi. La collectivité a
pris en compte cette problématique en privilégiant le maintien de l’agent dans son poste et en
adaptant les conditions de travail. Ces adaptations ont porté non seulement sur l’aménagement
du poste de travail, mais également sur la sensibilisation des chefs de service, des changements
de poste ou, plus rarement, des reclassements. La commune a également mis en place un
programme de prévention en santé/sécurité au travail développé avec le centre départemental
de gestion de la fonction publique territoriale. Il prévoit notamment une évaluation des risques
professionnels, le développement des missions du comité d’hygiène, sécurité et des conditions
de travail, le développement de formations en hygiène et sécurité avec un accent mis sur les
postes à risques particuliers, ou la mise en place d’une analyse des accidents du travail et des
maladies professionnelles assistée par logiciel.
2.2 La commande publique
L’examen de la commande publique est fondé sur l’analyse d’un échantillon de marchés
de travaux d’une valeur de 19,3 M€, dont le détail figure en annexe n° 3. La maîtrise d’ouvrage
des opérations significatives, comme la réhabilitation de l’ancien tribunal en centre d’arts
plastiques, ou l’aménagement de la zone industrielle 4, a été déléguée à la société publique
locale d’aménagement Grand Sud qui en suit la réalisation. Par suite, seules les procédures de
passation ont été étudiées.
35« Regard sur... Premières tendances 2017 des absences pour raison de santé dans les collectivités
territoriales » SOFAXIS, juin 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
2.2.1 L’organisation
2.2.1.1 Le processus achat
La commune s’est dotée d’un guide interne de la commande publique relatif aux
procédures adaptées, acté par le conseil municipal le 15 avril 2015. Il n’a pas été mis à jour
suite à la réforme intervenue en avril 2016. Celle-ci a fait l’objet d’une note de présentation.
L’ensemble des pièces administratives a été actualisé à cette occasion.
Un conseiller municipal préside la commission d’appel d’offres (CAO), attribue les
marchés passés selon une procédure adaptée (MAPA), et signe les différents documents.
Le guide interne est, dans l’ensemble, bien appliqué, les besoins récurrents couverts, les
seuils des marchés généralement respectés et les mises en concurrence régulières, la traçabilité
des procédures assurée.
La phase de préparation des mises en concurrence est réalisée par les services acheteurs,
y compris la rédaction des pièces contractuelles36. La direction de la commande publique vérifie
les documents produits par les services, de la passation aux rapports d’analyse, au-delà du seuil
de 25 000 € HT. Elle n’est que rarement sollicitée en amont. Cette organisation présente le
risque que certains achats échappent au contrôle du service des marchés publics.
Certains marchés n’ont pas été recensés dans la liste des marchés conclus. C’est le cas,
par exemple, concernant un marché de fourniture et pose de gazon synthétique boulevard
Hubert Delisle, conclu pour un montant initial de 28 180 € HT ; ou un marché d’acquisition de
serveurs d’un montant de 34 520,30 € HT.
2.2.1.2 La dématérialisation des procédures
La commune est dotée d’une plate-forme de dématérialisation performante ; elle l’utilise
pour mettre à disposition les dossiers de consultation et permettre les réponses en ligne. Depuis
le 1er octobre 2018, elle ne peut plus accepter d’offres sous format papier pour les marchés
supérieurs à 25 000€ HT, la passation des marchés devant être intégralement dématérialisée37.
2.2.2 La mise en œuvre des procédures
La collectivité a fait le choix d’appliquer des procédures plus contraignantes que celles
prévues par la règlementation ; cette volonté peut limiter l’efficacité de ses achats. Ainsi en
matière de travaux, elle applique la procédure de l’appel d’offres dès 300 000 € HT, quand le
seuil règlementaire est fixé à 5,548 M€ HT38. Elle justifie ce choix par une volonté de
sécurisation juridique et d’une maîtrise accrue de ses procédures d’achats. Elle a pu déroger, en
cas de besoin, à cette pratique et indique mener une réflexion sur l’évolution de ce seuil
concernant les marchés de travaux.
36 Règlement de la consultation (RC), avis d’appel public à la concurrence (AAPC), cahier des clauses
administratives particulières (CCAP), cahier des clauses techniques particulières (CCTP), acte d’engagement (AE)
et pièces financières. 37 Décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics. 38 Seuil applicable à compter du 1er janvier 2018.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
25
Ce recours quasi-systématique à l’appel d’offres génère une fréquence des réunions de
la CAO au-delà de celles imposées par la réglementation ; depuis le 1er avril 2016, la
compétence de la CAO porte exclusivement sur l’attribution39. La collectivité se prive de la
souplesse réservée aux marchés à procédure adaptée, aussi bien au niveau des délais, que de la
possibilité de négocier ou régulariser les offres40. La commune affirme solliciter
systématiquement une négociation en cas d’offre dépassant de plus de 10% son estimation
concernant les marchés à procédure adaptée. Toutefois l’examen de l’échantillon sélectionné
par la chambre n’indique qu’un usage exceptionnel de cette facilité.
Aux termes de l’article 22 du décret n° 2016-360 du 25 mars 201641, lorsque la valeur
totale des lots est égale ou supérieure aux seuils de procédure formalisée, l’acheteur peut mettre
en œuvre, dès la consultation initiale, une procédure adaptée pour les lots remplissant deux
conditions cumulatives : l’estimation de chaque lot concerné est inférieure à 1 M€, et le montant
cumulé de ces lots n’excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots. La commune
n’utilise que très ponctuellement cette possibilité.
La chambre invite la collectivité à utiliser les leviers de performance de ses achats ; la
négociation portant sur les aspects financiers et qualitatifs des offres et visant à les améliorer
en est une illustration.
L’examen de l’échantillon de marchés a démontré que de nombreuses offres sont
écartées car jugées inacceptables. Selon la réglementation42, une offre inacceptable est « une
offre dont le prix excède les crédits budgétaires alloués au marché public tels qu’ils ont été
déterminés et établis avant le lancement de la procédure ». Or, le simple dépassement du
montant estimé n’est pas suffisant43. L’acheteur doit ne pas être en mesure de le financer. La
commune use régulièrement de cette possibilité, les offres étant déclarées inacceptables, donc
non analysées, en raison de leur montant trop élevé. Par exemple, s’agissant de la réhabilitation
de l’ancien tribunal en centre d’arts, sur l’ensemble des quatre premières procédures, 36 offres
sur 79, soit près de la moitié d’entre elles, ont été déclarées inacceptables. La commune a eu
une appréciation différenciée du dépassement selon les lots : une offre 18 000 € et 30 % plus
chère que l’estimation pour le lot 13 a été acceptée, alors qu’une offre 4 000 € plus chère que
l’estimation pour le lot 9, en représentant moins de 10 %, a été déclarée inacceptable. La
chambre invite donc la commune à faire preuve d’une plus grande cohérence dans son
appréciation.
L’article 25 du décret n° 2016-360 ménage la possibilité de recourir à la procédure
concurrentielle avec négociation lorsque l’acheteur n’a reçu que des offres irrégulières et
inacceptables44. La commune relance pourtant régulièrement les lots infructueux en appel
d’offres, se privant ainsi de marges de négociation.
Les contraintes complémentaires que s’impose la commune ont un impact sur les délais
de procédure. Par exemple, la réhabilitation de l'ancien tribunal en centre d'arts plastiques et
visuels, 18 lots pour 4,23 M€ a fait l’objet de 10 procédures qui ont duré 33 mois avant
39 Article L. 1414-2 du CGCT. 40 Article 27 du décret n° 2016-360. 41 Avant le 1er avril 2016 : article 27 III du code des marchés publics en vigueur. 42 Article 35 I 1° du code des marchés publics, puis Art. 59 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016. 43 Rép. min. n° 32664 : JOAN Q 15/10/2013, p. 10817, M. Fabrice Verdier. 44 Avant le 1er avril 2016, l’article 35 I 1° du code des marchés publics prévoyait la possibilité de recourir,
dans des conditions identiques, à la procédure négociée après publicité et mise en concurrence préalables.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
notification ; l’aménagement de la médiathèque de Grand Bois, 7 lots pour 1,32 M€,
3 procédures et 24 mois ; la création d’un groupe scolaire à Bois d’Olive, 8 lots pour 6,63 M€,
4 procédures et 19,5 mois. Un délai de 3 mois est généralement admis comme suffisant pour la
passation efficace d’un appel d’offres. La longueur de ces procédures peut aussi avoir un impact
négatif sur la réalisation des prestations et la situation des attributaires. Les premiers lots étant
pourvus des mois avant les derniers, l’attribution d’un marché public à une entreprise ne lui
garantit pas pour autant une activité immédiate.
2.2.3 L’allotissement
En application de l’article 32 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 201545,
l’allotissement des marchés publics est obligatoire, sauf si la dévolution en lots séparés est de
nature à restreindre la concurrence, qu’elle rend financièrement plus coûteuse l’exécution des
prestations ou que l’acheteur n’est pas en mesure d’assurer lui-même le pilotage et la
coordination des différents lots. La commune a dérogé à ce principe à plusieurs reprises en
constituant des lots comprenant plusieurs corps d’état. Ce fut le cas concernant le lot n° 2 de
l’opération de construction d’un groupe scolaire de 12 classes à Bois d’Olives46 pour
3,4 M€ HT, ou le lot n° 2 de la réhabilitation de l’ancien tribunal en centre d’arts plastiques47
pour 1,23 M€ HT. Ce dernier exemple n’a généré qu’une seule offre supérieure de 0,5 M€ à
l’estimation et considérée comme inacceptable. Ce lot a ensuite été découpé en quatre lots. Le
montant cumulé des offres retenues concernant ces lots est inférieur de 0,53 M€ à la proposition
de l’unique candidat au lot global, et conforme à l’évaluation initiale.
La collectivité estime qu’il lui revient de déterminer les lots à sa discrétion. Elle explique
ses choix par la fragilité des petites entreprises. Toutefois, la chambre estime que dans les cas
cités, le décalage entre les caractéristiques techniques des lots définis par la commune et la
structure économique locale du secteur du bâtiment a pu restreindre l’accès des petites
entreprises à la commande publique.
La chambre recommande à la commune de respecter ses obligations en matière
d’allotissement de manière à favoriser l’accès des petites et moyennes entreprises à la
commande publique, conformément aux dispositions de l’article 32 de l’ordonnance
n° 2015-899 du 23 juillet 2015, codifié à l’article L. 2113-10 du code de la commande publique
à compter du 1er avril 2019.
Plus généralement, la chambre recommande à la commune d’améliorer la performance
de sa fonction achats, en allégeant la mise en œuvre des procédures notamment en utilisant les
possibilités de simplification offertes par la réglementation afin de raccourcir les délais de
passation des marchés.
45 Précédemment article 10 du code des marchés publics. 46 Gros œuvre, revêtements durs, ossature bois, charpente, couverture, bardage, cloisons sèches, faux
plafonds, revêtements souples, peinture. 47 Revêtement de façades, charpentes bois et métallique et carrelage.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
27
2.2.4 La transmission des actes
La nécessité de conduire plusieurs procédures pour obtenir un seul marché conduit la
commune à omettre, de manière ponctuelle, la transmission de certains d’entre eux au contrôle
de légalité. Ces omissions concernent également les décisions prises par le maire en application
de la délégation consentie par le conseil municipal.
Les marchés publics qui dépassent le montant de 209 000 € HT, doivent pour être
exécutoires, être transmis au représentant de l’État afin qu’il exerce son contrôle de légalité,
conformément aux dispositions de l’article L. 2131-1 du CGCT. Au moins à trois reprises, la
collectivité n’a pas respecté son obligation de transmission de certains marchés concernant
certains lots suite aux multiples relances de procédure. C’est par exemple le cas du lot 8
« jardins » de l’opération de construction d’un groupe scolaire de 12 classes à Bois d’Olives ;
du lot 7 « ascenseur » de l’aménagement de la médiathèque de Grand Bois, et du lot 13
« ascenseur » de l’opération de réhabilitation de l’ancien tribunal.
Le maire bénéficie d’une délégation consentie par le conseil municipal concernant les
marchés d’un montant inférieur au seuil communautaire. Cette compétence est subdéléguée à
un conseiller municipal.
Si les marchés d’un montant inférieur à 209 000 € HT ne sont pas transmissibles au
contrôle de légalité, l’application combinée des articles L. 2122-21 et L. 2122-23 du CGCT
impose la transmission au représentant de l’État des décisions prises en application de ces
dispositions pour qu’elles soient rendues exécutoires, lorsqu’elles sont matérialisées au sein
d’un document distinct48. Au cas particulier, le directeur général des services (DGS) de la
commune dispose d’une délégation pour signer les marchés sans pour autant être compétent
pour les attribuer. La matérialisation de la décision permet de s’assurer que celle-ci a bien été
adoptée par l’élu compétent.
3 LES VOIES D’AMÉLIORATION
La collectivité dispose de marges de manœuvre pour améliorer sa performance. Elles
passent notamment par un renforcement de l’information du conseil municipal et de la maîtrise
du fonctionnement interne de l’administration communale.
3.1 L’information financière
L’information du conseil municipal apparaît incomplète ou insuffisamment précise
concernant les données budgétaires, les emplois ouverts, le régime indemnitaire ou les marchés
publics.
48 Rép. min., Q. n°22352 : JO Sénat, 25/05/2006, p. 1451, M. Bernard Piras.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
3.1.1 Les orientations budgétaires
Les communes ont obligation d’organiser un débat sur les orientations budgétaires dans
les deux mois qui précèdent le vote du budget primitif, en application de l’article L. 2312-1 du
CGCT. Il s’agit d’informer le conseil municipal sur les perspectives financières de la
collectivité. Les informations transmises au conseil sont incomplètes pour les exercices
budgétaires 2015, 2017 et 2018 notamment s’agissant des engagements pluriannuels ou des
caractéristiques de l’endettement.
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République a renforcé les obligations d’information du conseil municipal dans ce cadre,
précisées par l’article D. 2312-3 du CGCT. A l’occasion des débats d’orientations budgétaires
relatifs aux exercice 2017 et 2018, si la commune a pris note de ses nouvelles obligations, des
omissions subsistent, par exemple, quant aux informations relatives au régime indemnitaire,
aux heures supplémentaires, à la durée effective du temps de travail ou à l’évolution de la masse
salariale, de l’encours de la dette ou de sa structure. Peu d’éléments éclairent l’assemblée
délibérante sur la situation financière et le niveau d’épargne nette. Si certains de ces points ont
pu être évoqués à d’autres occasions au sein du conseil municipal, la commune n’en a pas moins
l’obligation de le faire dans le cadre du débat d’orientations budgétaires.
La chambre recommande à la commune de se conformer aux dispositions de l’article
D. 2312-3 du CGCT concernant les informations obligatoires à porter au rapport d’orientations
budgétaires.
3.1.2 La fiabilité des documents budgétaires relatifs au personnel
Chaque année depuis 2014 la collectivité a modifié sa prévision initiale de dépenses de
personnel adoptée dans le cadre du budget primitif, par des décisions modificatives ; ces
éléments sont retracés dans les tableaux en annexe n° 4. Des écarts de 1,8 M€ à 3,8 M€ sont
constatés selon les années ; ils sont en moyenne de 2,9 M€, soit 4 % de la prévision initiale. En
2018, la trajectoire des dépenses de personnel serait conforme aux prévisions, la commune
s’étant équipée d’un outil informatique permettant un suivi de la masse salariale.
Malgré une mise à jour du tableau des effectifs, le nombre d’emplois budgétaires,
autorisés par le conseil municipal, est systématiquement supérieur de 20 à 30 % au nombre
d’emplois pourvus en fonction des catégories d’agents.
Ces écarts limitent la maîtrise des effectifs. La chambre invite la commune à améliorer
le niveau des informations fournies à l’assemblée délibérante relatives au personnel et aux
charges correspondantes.
3.1.3 Le régime indemnitaire
Selon l’article 2 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du
premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, le conseil municipal fixe « la
nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux
fonctionnaires de ces collectivités ou établissements ».
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
29
Le régime indemnitaire, basé sur une délibération de 200949, présente des insuffisances
dans la détermination des modalités d’attribution. A l’exception de la prime de fonction et de
résultat, la délibération ne fait pas référence au texte instituant l’indemnité ; les conditions de
mise en œuvre individuelle manquent de précisions concernant les modalités de liquidation des
indemnités. Dans les faits, la collectivité a pris en compte l’évolution des textes nationaux dans
les montants et mécanismes sans information du conseil municipal.
En 201850, la commune a adopté une nouvelle délibération, de nouveau sans préciser
ces éléments. Elle transpose également l’indemnité de fonctions, de sujétions, d’expertise et
d’engagement professionnel.
En appliquant systématiquement les taux maximaux mis en place par les textes
nationaux en matière de régime indemnitaire, la commune s’est privée de leviers d’action et de
maîtrise de la masse salariale alors que le régime indemnitaire représente 12,3 M€ en 2017 avec
une augmentation de 20,1 % depuis 2014.
La chambre recommande à la collectivité de compléter la délibération instaurant le
régime indemnitaire des agents des éléments relatifs à la nature, aux conditions d'attribution et
aux taux moyens des indemnités, conformément aux dispositions de l’article 2 du décret
n° 91-875 du 6 septembre 1991.
3.1.4 Les marchés publics
3.1.4.1 L’autorisation de signature des marchés publics
Selon la délégation consentie au maire, le conseil municipal doit autoriser la signature
des marchés de travaux supérieurs à 500 000 € HT. La commune, a opté, concernant l’ensemble
des marchés examinés, pour le faire après l’attribution mais préalablement à la signature du
marché. L’assemblée doit donc se prononcer sur les éléments essentiels du marché, notamment
son objet, son montant, et son titulaire51.
Or elle connaît à l’issue des mises en concurrence, des difficultés récurrentes dans
l’obtention des attestations fiscales et sociales de certaines entreprises classées en première
position. Cette situation lui impose alors de se tourner vers l’entreprise classée en deuxième
position, voire en troisième position si la précédente était elle-même en défaut. Ces
circonstances nécessitent donc une vigilance accrue de la part des services dans la présentation
des délibérations au conseil municipal, le candidat classé en première position n’étant
finalement pas nécessairement le futur titulaire du marché. Le conseil municipal a pu se
prononcer sur un attributaire pressenti qui n’a pas été en mesure de fournir ses attestations, sans
se réunir de nouveau lorsque le candidat classé second a finalement été retenu. Le conseil
municipal a ainsi autorisé le maire à signer avec la société X un marché de 48 600 € HT pour
le lot 7 « ascenseur » dans le cadre de l’aménagement de la médiathèque de Grand Bois, alors
que ce contrat a été conclu avec l’entreprise Y pour 75 630 € HT, soit 56 % au-delà de
l’autorisation consentie. Si cette situation n’a toutefois que peu d’incidences sur la validité du
49 Conseil municipal du 24 mars 2009. 50 Délibération du 24 mai 2018. 51 CE, 13 octobre 2004, Commune de Montélimar, n° 254007.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
contrat en raison du principe de loyauté des relations contractuelles, elle témoigne toutefois
d’une information perfectible du conseil municipal.
3.1.4.2 Le compte-rendu au conseil municipal
En application de l’article L. 2122-23 du CGCT, le conseil municipal doit être informé
des décisions prises par le maire en vertu de la délégation à chacune de ses réunions concernant
les marchés attribués et les avenants conclus ainsi que l’objet des marchés, leur montant, et le
nom de leur titulaire.
Le conseil municipal n’a connaissance que des seuls marchés pour lesquels il autorise
le maire à les signer. Il n’est pas informé de l’existence de près de la moitié des marchés passés,
soit un volume de 273 sur 581 entre 2014 et 2017, représentant 21,1 M€. Les avenants de
l’ensemble de ces marchés et les coûts financiers correspondants sont également méconnus,
aucune liste de ces opérations n’étant disponible auprès des services.
Suite à une recommandation de la chambre, la commune s’est conformée en 2018 aux
dispositions réglementaires précitées visant à améliorer le niveau d’information du conseil
municipal.
3.2 Le contrôle interne
Le contrôle interne se définit comme un dispositif organisé, permanent et documenté,
qui vise à maîtriser le fonctionnement et les activités d’une entité, à s’assurer de la réalisation
et de l’optimisation de ses opérations, à garantir la protection de ses actifs et de ses ressources
financières, ainsi que la qualité des informations qu’elle produit, en particulier comptables, tout
en veillant à la conformité aux lois et règlements. Les dispositifs relatifs à la chaîne comptable
et à la paie ont été examinés.
La collectivité a indiqué n’avoir pas mis en œuvre de dispositif formalisé de contrôle
interne ni de service dédié. Des guides et procédures existent en matière de ressources
humaines, de fonctionnement du conseil municipal, de restauration scolaire, de systèmes
d’information ou d’utilisation des véhicules.
3.2.1 Le dispositif de contrôle de la chaîne comptable
La commune ne dispose pas de document précisant son organisation financière ainsi que
les procédures et contrôles à opérer. Une description des processus de sa chaîne comptable en
dépenses et en recettes mis en œuvre existe. Ces documents ne précisent pas les zones de risques
et les modalités des contrôles opérés.
A compter du 1er janvier 2019, elle a obligation de transmettre au comptable, les pièces
nécessaires à l'exécution de ses dépenses et recettes sous forme dématérialisée52. Elle indique y
52 Article 108 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
31
avoir procédé concernant les pièces justificatives ainsi que des titres et mandats depuis
septembre 2016 et s’est engagée à mettre en œuvre la signature électronique des bordereaux
pour le second semestre 2018. Vis-à-vis des fournisseurs, elle a mis en place une boîte aux
lettres électronique destinée à la réception des factures numériques. La formalisation de
l’organisation de la chaîne comptable dématérialisée est prévue à l’issue d’une étude sur la
révision des délégations de signatures financières. Le chantier de dématérialisation a également
été l’occasion de développer l’interfaçage du système d’informations financier avec différents
logiciels, concernant le calcul de la paie, la gestion de bons de commande, le suivi et l’analyse
des emprunts ou les recettes des régisseurs. Afin de mener ce chantier, la collectivité envisage
le déploiement d’un dispositif électronique pour fluidifier le traitement des factures numériques
et les transmissions par des modes appropriés ou à partir d’un serveur commun.
Le comptable et la commune n’ont pas établi de convention de service comptable. Ce
type de document permet de formaliser des engagements réciproques et fixer des objectifs
organisés d’amélioration du service aux usagers ou de la qualité comptable. Des échanges ont
permis de mener des actions mutuelles en matière de concordance entre l’inventaire et l’état de
l’actif, de suivi des créances en cours, ou de restitution des contrôles.
Les délais globaux de paiement sont supérieurs à la norme de paiement de 30 jours53
avec 35,11 jours de moyenne en 2018, dont 4,28 jours pour le comptable. La chambre invite la
commune à poursuivre ses efforts de réduction du délai global de paiement. La rédaction des
processus et leur analyse dans un objectif de performance pourraient permettre d’atteindre ce
résultat. La dématérialisation de la chaîne comptable et un examen détaillé des cycles de
dépenses et de recettes pourraient, en lien avec les services du comptable, faciliter cette
démarche.
3.2.2 Le dispositif de contrôle de la paie
La chaîne de la paie est entièrement traitée par la direction des ressources humaines.
Elle fait l’objet d’une fiche de procédure précisant les différents acteurs, les éléments et
documents à produire, les saisies à effectuer ainsi que les contrôles opérés avant et après le
mandatement.
Un rapprochement entre les effectifs et le nombre de fiches de paie éditées a lieu avant
le mandatement. Au-delà des contrôles opérés lors du cycle de paie, des contrôles thématiques
ont lieu deux fois par an.
Depuis 2014, 12 cas d’indus ont été détectés pour un montant total de 46 339,47 €,
quand les charges de personnels s’élevaient à 360 M€ environ et que 143 717 fiches de paie
avaient été établies entre janvier 2014 et août 2018. Ces cas apparaissent limités. Lors de
l’instruction, des contrôles portant sur le régime indemnitaire ont été opérés sans qu’un nombre
significatif d’anomalies ait pu être détecté.
La chambre recommande à la collectivité de poursuivre la démarche de contrôle interne
à partir des pratiques existantes et de les étendre à toutes les directions.
53 Article 1 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans
les contrats de la commande publique.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
_______________________________ CONCLUSION ______________________________
La commune dispose de marges d’amélioration de sa gestion. Le renforcement de sa
gouvernance et l’optimisation du fonctionnement des services constituent des pistes à
privilégier. Le déploiement de la dématérialisation des données ainsi que le développement
d’outils de suivi dans les composantes métiers et la gestion du temps de travail pourraient
également y participer.
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
33
ANNEXES
Annexe n° 1. Prospective financière 2018-2021 ................................................................................... 34
Annexe n° 2. Évolution de l’absentéisme entre 2014 et 2017 .............................................................. 37
Annexe n° 3. Liste des marchés examinés ............................................................................................ 38
Annexe n° 4. L’information budgétaire en matière de ressources humaines ........................................ 39
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
Annexe n° 1. Prospective financière 2019-2021
Section de fonctionnement
Source : commune de Saint-Pierre
En € 2019 2020 2021
Produit des contributions directes 44 624 666 45 956 039 47 328 825
Évolution n-1 2,91 % 2,98 % 2,99 %
Fiscalité indirecte 50 922 328 52 678 754 53 154 854
Évolution n-1 6,20 % 3,45 % 0,90 %
Dotations 23 316 596 23 880 693 24 484 144
Évolution n-1 - 6,65 % 2,42 % 2,53 %
Autres recettes d'exploitation 11 526 977 10 926 063 10 926 063
Évolution n-1 - 22,78 % - 5,21 % 0,00 %
Total des recettes réelles de
fonctionnement 130 390 567 133 441 549 135 893 886
Évolution n-1 - 0,63 % 2,34 % 1,84 %
Charges à caractère général (chap 011) 17 533 507 17 796 509 18 063 457
Évolution n-1 1,50 % 1,50 % 1,50 %
Charges de personnel et frais assimilés
(chap 012) 82 340 000 84 645 520 87 015 595
Évolution n-1 1,38 % 2,80 % 2,80 %
Autres charges de gestion courante
(chap 65) 14 887 099 14 915 150 14 943 482
Évolution n-1 0,19 % 0,19 % 0,19 %
Intérêts de la dette (art 66111) 1 867 939 1 893 046 1 938 620
Évolution n-1 - 1,68 % 1,34 % 2,41 %
Autres dépenses de fonctionnement 268 035 294 409 288 985
Évolution n-1 - 58,43 % 9,84 % - 1,84 %
Total des dépenses réelles de
fonctionnement 116 896 581 119 544 635 122 250 138
Évolution n-1 0,86 % 2,27 % 2,26 %
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
35
Section d’investissement
En € 2018 2019 2020 2021
FCTVA (art 10222) 3 875 342 5 741 400 4 101 000 4 101 000
Évolution n-1 - 13,50 % 48,15 % - 28,57 % 0,00 %
Emprunts 18 916 672 10 000 000 10 000 000 10 000 000
Évolution n-1 - 27,24 % - 47,14 % 0,00 % 0,00 %
Autres recettes 9 015 667 7 515 667 7 515 667 7 515 667
Évolution n-1 30,77 % - 16,64 % 0,00 % 0,00 %
Total des recettes réelles
d'investissement 31 807 681 23 257 067 21 616 667 21 616 667
Évolution n-1 - 14,89 % - 26,88 % - 7,05 % 0,00 %
Sous-total dépenses d'équipement 35 000 000 25 000 000 25 000 000 25 000 000
Évolution n-1 7,12 % - 28,57 % 0,00 % 0,00 %
Autres investissements hors PPI 178 000 178 000 178 000 178 000
Évolution n-1 7,15 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Remboursement capital de la dette
(chap 16 hors 166, 16449 et 1645) 8 142 017 8 667 753 8 801 060 8 706 618
Évolution n-1 8,34 % 6,46 % 1,54 % - 1,07 %
Autres dépenses d'investissement 1 335 000 1 155 000 1 155 000 1 155 000
Évolution n-1 - 94,44 % - 13,48 % 0,00 % 0,00 %
Capacité d'investissement résiduelle 0 0 0 0
Évolution n-1
Total des dépenses réelles
d'investissement 44 655 017 35 000 753 35 134 060 35 039 618
Évolution n-1 - 30,61 % - 21,62 % 0,38 % - 0,27 %
Source : commune de Saint-pierre
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
Autofinancement
En € 2018 2019 2020 2021
Épargne brute 8 820 030 9 493 986 9 896 914 9 643 748
Évolution n-1 156,16 % 7,64 % 4,24 % - 2,56 %
Remboursement capital de la dette
(chap 16 hors 166, 16449 et 1645) 8 142 017 8 667 753 8 801 060 8 706 618
Évolution n-1 8,34 % 6,46 % 1,54 % - 1,07 %
Épargne nette 678 014 826 233 1 095 854 937 130
Évolution n-1 - 116,65 % 21,86 % 32,63 % - 14,48 %
Source : commune de Saint-pierre
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
37
Annexe n° 2. Évolution de l’absentéisme entre 2014 et 2017
Nature de l’absence du service 2014 2015 2016 2017 Évolution 2015-
2017
Congés de maladie dont : 30 616 39 044 39 357 44 533 45,5 %
-Accidents du travail (AT) 772 2 082 1 676 2 493 222,9 %
-Maladie professionnelle (MP) 910 168 312 1 429 57,0 %
-Maladie ordinaire 21 163 24 318 27 691 25 065 18,4 %
-Autres congés de maladie 7 771 12 476 9 678 15 546 100,1 %
Maternité, paternité, adoption 2 830 2 574 3 550 1 742 -38,4 %
Autres absences 948 1 432 1 460 1 437 51,7 %
Total des jours d’absence 34 394 43 050 44 367 47 712 38,7 %
Total des effectifs en ETP 1 990 2 037 2 090 2 138 7,4 %
Nombre de jours travaillés par
agent 221 221 221 221 0,0 %
Taux global d’absence du
service 7,8 % 9,6 % 9,6 % 10,1 % 29,1 %
Source : CRC à partir des données de la commune
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
Annexe n° 3. Liste des marchés examinés
Source : CRC, d’après pièces de la commune.
Objet Type
Mode de
consultation Montant initial € HT
Date de
notification Titulaire
Lot 1 : peinture MAPA 59 813 € 10/06/2015 Di.Vi.TP
Lot 2 : menuiseries MAPA 98 885 € 10/12/2015 Di.Vi.TP
158 698 €
Lot 1 : VRD AOO 748 044,51 € 22/05/2015 Lasetra
Lot 2 : gros œuvre, revêtements durs, ossature bois, charpente, couverture,
bardage, cloisons sèches, faux plafonds, revêtements souples, peinture AOO 3 400 000,00 € 27/05/2015 Léon Grosse
Lot 3 : Electricité AOO 2 017 879,00 € 26/05/2015 MPOI
Lot 4 : plomberie sanitaire, traitement d'air, ventilation, production d'eau
chaude solaire AOO 187 867,00 € 22/05/2015 PEMJ
Lot 5 : Ascenseur AOO 32 866,00 € 22/05/2015 Cenergi
Lot 6 : Equipements de cuisine AOO 137 354,00 € 22/05/2015 Bourbon Froid
Lot 7 : Mobiliers AOO 41 430,00 € 22/05/2015 BMC
Lot 8 : jardins MAPA 60 911,25 € 03/02/2016 Sapef Paysages
6 626 351,76 €
Marché de prestations similaires pour la construction d'un groupe scolaire de
12 classes à Bois d'Olives - lot n°4 "plomberie sanitaire" Travaux MAPA 21 468,00 € 17/07/2017 PEMJ
Lot 1 : terrassements, VRD, espaces verts AOO 206 462 € 13/11/2015 LASETRA
Lot 1b : espaces verts MAPA 16 473 € 08/12/2016 PAYSAGES
Lot 2 : gros œuvre AOO 1 101 599,10 € 13/11/2015 RIEFFEL
Lot 2b : revêtements durs AOO 55 260,00 € 13/11/2015 ALEXANDRE
Lot 2c : revêtement minéral des façades AOO 29 085,40 € 13/11/2015 Couleurs de La Réunion
Lot 2d : charpente bois métal AOO 159 567,63 € 13/11/2015 SMAC
Lot 2e : charpente guétalis MAPA 51 900,00 € 07/04/2017 Avantage Bois
Lot 3 : étanchéité AOO 61 241,49 € 21/06/2017 Couvre Etanche
Lot 4 : couverture zinc, bardeaux AOO 270 151,54 € 13/11/2015 ECIS
Lot 5 : menuiseries bois AOO 134 707,00 € 22/04/2016 Compagnie du Soleil
Lot 6 : menuiseries aluminium, murs rideaux AOO 408 944,00 € 22/04/2016 Cancé Runion
Lot 7 : cloisons, doublage, faux plafonds AOO 134 591,00 € 13/11/2015 SBR
Lot 8 : serrurerie, métallerie AOO 85 280,00 € 13/11/2015 Run Métal
Lot 9 : plomberie AOO 54 774,00 € 13/11/2015 Pro 2 Air
Lot 10 : climatisation AOO 579 596,99 € 13/11/2015 Vitruve Energie
Lot 11 : électricité, équipements électriques 624 500,00 € 27/11/2017 INEO
Lot 12 : peintures, sols souples AOO 122 870,00 € 22/04/2016 Peinture Alexandre
Lot 13 : ascenseur MAPA 83 950,00 € 08/08/2017 Rivière Schindler
Lot 14 : curage, démolition désamiantage MAPA 49 178,00 € 22/03/2016 S2R
4 230 130,70 €
Lot 1 : travaux préparatoires, terrassement, réseaux, voirie, revêtement
bitumineux AOO 5 350 000,00 € 01/02/2016 SBTPC
Lot 2 : aménagement paysager et arrosage AOO 313 422,43 € 01/02/2016 ESPACES VERTS
Lot 3 : éclairage public BT/HT AOO 520 812,00 € 01/04/2016 GTOI
Lot 4 : mobilier AOO 28 515,00 € 01/02/2016 TOM PLAYER
Lot 5 : signalisation horizontale AOO 25 340,00 € 01/02/2016 GTOI
6 238 089,43 €
Lot 1 : démolition gros œuvre charpente couverture AOO 119 510,00 € 23/05/2016 S2R
Lot2 : second œuvre AOO 516 640,00 € 23/05/2016 CENERGI
Lot 3 : Electricité AOO 276 117,00 € 18/05/2016 Celtis
Lot 4 : plomberie sanitaire protection incendie AOO 29 966,00 € 13/05/2016 PEMJ
Lot 5 : Climatisation ventilation AOO 242 800,00 € 18/05/2016 Cegelec
Lot 6 : Peinture étanchéité AOO 63 144,00 € 02/06/2016 NCIS
Lot 7 : appareil élevateur AOO 75 630,00 € 22/06/2017 Rivière Schindler
1 323 807,00 €
Réfection de l'étanchéité de toitures à l'école élémentaire Martin Luther King Travaux MAPA 296 336,50 € 27/10/2016 TSR
Fourniture, installation et mise en service d'horodateurs Fournitures AOO minimum 150 000 € 20/05/2016 Parkare France
Mandat de maîtrise d'ouvrage pour la construction d'un centre Aqualoisirs -
ZAC de l'Océan indien Services AOO 249 000,00 € 30/03/2017 SEDRE
Total 19 293 881,39 €
Montant global de l'opération
Rénovation des façades des Comptoirs du Sud
Travaux
Montant global de l'opération
Construction d'un groupe scolaire de 12 classes à Bois d'Olives
Travaux
Aménagement de la médiathèque de Grand Bois
Travaux
Montant global de l'opération
Réhabilitation de l'ancien tribunal en centre d'arts plastiques et visuels
Travaux
Montant global de l'opération
Aménagement de la ZI 4 - phase 1
Travaux
Montant global de l'opération
COMMUNE DE SAINT-PIERRE – CAHIER N° 2
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Annexe n° 4. L’information budgétaire en matière de ressources humaines
Évolution des écarts entre prévision et réalisation des dépenses de personnel
2014 2015 2016 2017
Ecart
Moyen
Budget primitif 68 000 000 € 71 355 000 € 75 600 000 € 79 500 000 €
Budget après décision
modificative 72 000 000 € 74 455 000 € 77 600 000 € 84 002 000 €
Dépenses réalisées 71 759 472 € 74 324 794 € 77 429 932 € 82 440 520 €
Écart en euro 3 759 472 € 2 969 794 € 1 829 932 € 2 940 520 € 2 874 930 €
Écart par rapport au budget
primitif 5,53 % 4,16 % 2,42 % 3,70 % 3,95 %
Écart des dépenses réelles de
fonctionnement 5 100 182 € 3 498 828 € 423 495 € 3 350 099 € 3 093 151 €
Part des dépenses de
personnel dans l'écart total 73,71 % 84,88 % 432,10 % 87,77 % 92,95 %
Source : CRC à partir des comptes de gestion
Écarts entre effectifs votés et effectifs pourvus
2014 2015 2016 2017
Effectifs en
équivalents
temps plein
Effectifs budgétaires 2334 2283 2312 2401
Total effectifs
rémunérés pourvus 1633,77 1707,45 1798,7 1796,4
Écart -700,23 -575,55 -513,3 -604,6
Part -30,0 % -25,2 % -22,2 % -25,2 %
Effectifs
physiques
Effectifs budgétaires 2519 2470 2467 2572
Total effectifs
rémunérés pourvus 1703 1755 1859 1850
Écart -816 -715 -608 -722
Part -32,4 % -28,9 % -24,6 % -28,1 %
Charges de
personnel
inscrits au
chapitre 012
Budget primitif 68 000 000 € 71 355 000 € 75 600 000 € 79 500 000 €
Compte de gestion 71 759 472 € 74 324 794 € 77 429 932 € 82 440 520 €
Écart 3 759 472 € 2 969 794 € 1 829 932 € 2 940 520 €
Part 5,5 % 4,2 % 2,4 % 3,7 %
Besoins complémentaires de
financement des effectifs 30 755 942 € 25 053 522 € 22 096 394 € 27 746 347 €
Source : CRC à partir des données de la commune et des comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
Chambres régionales des comptes La Réunion-Mayotte
44 rue Alexis de Villeneuve
97488 Saint-Denis CEDEX
Les publications des chambres régionales des comptes
La Réunion-Mayotte
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte