Comisión Nacional Del Agua, Guía Para La Constitución de Organismos Operadores

7/23/2019 Comisin Nacional Del Agua, Gua Para La Constitucin de Organismos Operadores

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Comisin Nacional del Agua

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Gua para la constitucin de organismos operadores intermunicipalesde agua potable, drenaje, alcantarillado,tratamiento y disposicin de aguas residuales

D. R. Secretara de Medio Ambiente y Recursos NaturalesBoulevard Adolfo Ruiz Cortines No. 4209 Col. Jardines en la Montaa,C. P. 14210, Tlalpan, Mxico, D. F.

Comisin Nacional del AguaInsurgentes Sur No. 2416 Col. Copilco El BajoC.P. 04340, Coyoacn, Mxico, D.F.

Sudireccin General de Planeacin

Versin digital hecha en MxicoDistribucin gratuita. Prohibida su venta.Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.Se utiliza la reproduccin sin alteraciones del materialcontenido en esta obra, sin fines de lucro y citando la fuente.


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C

Introduccin 7

Captulo 1

La asociacin intermunicipal como una herramienta para garantizar el derecho humano

al agua y la sostenibilidad de los servicios 11

1.1 La gestin de servicios urbanos 11

1.2 El derecho humano al agua 14

1.3 Convenio administrativo 17

1.4 La naturaleza de los convenios intermunicipales 19

1.5 Elementos de los convenios intermunicipales 19

1.6 Creacin de un organismo operador intermunicipal 19

Captulo 2

Las economas de escala en la prestacin de los servicios pblicos de agua potable,drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales 25

2.1 Marco terico y conceptual de las economas de escala 25

2.2 Evidencia emprica de las economas de escala 32

2.3 Ventajas y beneficios 34

2.4 Recomendaciones 36

Captulo 3

Participacin ciudadana en organismos operadores intermunicipales 39

3.1 Informacin 39

3.2 Consulta 41

3.3 Decisin 41

3.4 Formas y niveles de participacin 41

3.5 Mecanismos 42

3.6 Propuesta de participacin ciudadana organizada para organismos

operadores intermunicipales 45

Capitulo 4

Elementos para la intermunicipalidad 49

4.1 Comisin Integradora Intermunicipal. 49

4.2 Acta de cabildo 49

4.3 Estructura de los convenios intermunicipales 52Glosario 55

Fuentes consultadas 59

Anexos 61

A. Modelo de acta de cabildo para la intermunicipalidad 61

B. Modelo de convenio de coordinacin intermunicipal 68


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S

C Comisin Econmica para Amrica Latina y El caribe

CI Convenio intermunicipal

C Comisin Nacional del Agua

C Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal

C Constitucin Poltica de Los Estados Unidos Mexicanos

CTM Costo total promedio

EME Escala mnima eficiente

OOI Organismo operador intermunicipal

PC Participacin ciudadana

PNH Programa Nacional Hdrico


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I

El Programa Nacional Hdrico 2014-2018

(PNH) establece como objetivo tres: Forta-

lecer el abastecimiento de agua y el acceso a los

servicios de agua potable, alcantarillado y sa-

neamiento, ya que el Estado en sus tres rdenes

de gobierno y en sus mbitos de competencia,

enfrenta un enorme reto para la provisin delos servicios de agua potable, drenaje, alcan-

tarillado, tratamiento y disposicin de aguas

residuales a la poblacin, y cumplir con el de-

recho humano al agua.

El objetivo antes citado prev el incremento de

las coberturas de agua potable y alcantarillado

en zonas urbanas y rurales, privilegiando a la

poblacin vulnerable; el suministrar agua de ca-

lidad para el uso y consumo humano a fin de

prevenir padecimientos de origen hdrico; el

mejorar la eficiencia fsica en el suministro de

agua en las poblaciones; el apoyar o crear orga-

nismos metropolitanos o intermunicipales para

la prestacin de los servicios de agua potable,

drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposi-

cin de aguas residuales; y la promocin de los

instrumentos de coordinacin que permitan la

regulacin de estos servicios.

En relacin a estos fines, el objetivo uno del

PNH Fortalecer la gestin integrada y susten-

table del agua, plantea estrategias encaminadas

a fortalecer la gobernanza y gobernabilidad del

agua -estrategias 1.5 y 1.6- representa una

oportunidad para el fomento de organismos

operadores de los servicios de agua potable, dre-

naje, alcantarillado, tratamiento y disposicin

de aguas residuales de carcter intermunicipal

y bajo criterios de sostenibilidad, en los aspectos

tcnicos y jurdicos.

Mediante estos objetivos, el Gobierno de la

Repblica apoya la creacin de organismos me-

tropolitanos e intermunicipales, que puedan

integrar a los organismos operadores locales. Se

pretende crear instancias con atribuciones para

planear, programar, estudiar, proyectar, operar,

administrar, conservar y mejorar los sistemas de

agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento

y disposicin de aguas residuales y reso de las

mismas, con la finalidad de proporcionar de ma-

nera integral y eficiente los servicios; asimismo,

que contribuyan a una mejor administracin y

preservacin de las fuentes de abastecimiento de

forma conjunta entre municipios y estados.

La problemtica hdrica actual de nuestro pas

requiere de soluciones viables a largo plazo. Se

tiene como principal discusin el: Cmo lograrun acceso ms equitativo y una prestacin ms

eficiente de los servicios de agua potable?, al ha-

blar de eficiencia se hace la vinculacin con las

economas de escala, al aprovecharlas para di-

mensionar la prestacin de los servicios.


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En la economa mexicana, donde la mayora de

los servicios la prestacin estatal funge como

monopolio natural, como es el caso de los ser-

vicios de agua potable, drenaje, alcantarillado,

tratamiento y disposicin de aguas residuales,

la coordinacin intermunicipal permite que esta

concentracin sea una propiedad econmica

para la creacin o generacin de economas

de escala, que proporcionan beneficios como la

reduccin de los costos por unidad producida

o abastecida, lo que se traduce en una tarifa

media reducida para la poblacin, as se incide

en la creacin orden econmico en donde la

asignacin de recursos y el nivel de actividad lo

deciden conjuntamente los entes participantes.

Por tanto, en esta Gua se presenta el tema de

las economas de escala, as como un anlisis

de las ventajas y beneficios que ofrecen cuando

se aplican en la estructura de prestacin de

servicios pblicos.

Con el propsito de contribuir a alcanzar lo

antes mencionado, se ha visto la conveniencia

de elaborar la presente Gua, que proporcione

herramientas de poltica pblica que permitan

a los municipios llevar a cabo su mandato cons-

titucional de proveer a la poblacin de servicios

pblicos de agua potable, drenaje, alcantarillado,

tratamiento y disposicin de aguas residuales

de manera continua y de calidad (Constitu-

cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,

artculo 115, fraccin III), teniendo como eje

fundamental el derecho humano al agua ypermitiendo sinergias con los otros rdenes de

gobierno y la sociedad misma, para garantizar

este derecho de forma sostenible.

Tomando en cuenta la importancia del agua,

se impulsa a los municipios que buscan imple-

mentar nuevos mecanismos que les permitan

la generacin de iniciativas locales, orientadas,

primero, a atender la necesidad de garantizar los

derechos de la poblacin y la viabilidad de los

servicios de agua potable y saneamiento, a los

diferentes sectores usuarios, ambicionando, a la

par, el cumplimiento efectivo del derecho cons-

titucional de la poblacin en territorio mexicano

a disponer de agua y saneamiento, y reducir las

reiteradas y costosas consecuencias de la im-

previsin, tales como las prdidas irreparables

del vital lquido, las elevadas y crecientes eroga-

ciones gubernamentales para reparar impactos

negativos en la poblacin, bienes, servicios, in-

fraestructura y actividades econmicas.

Este proceso de cambio consiste primeramente

en dimensionar la importancia del agua, de ello

depende que los gobiernos municipales adopten

e implementen modelos de planeacin y gestin

con una visin ms amplia y con repercusiones

no solo inmediatas, sino con efectos a largo

plazo, dando origen a la participacin activa de

la sociedad en este proceso, de manera que la in-

termunicipalidad, a travs de la herramienta del

convenio intermunicipal, permita desarrollar ca-

pacidades operativas y administrativas en el tema

de los recursos hdricos y pueda dar soluciones efi-

caces a las diversas problemticas que presentan

los organismos operadores en la actualidad.

Por esta razn es fundamental que para la

elaboracin y ejecucin de los convenios in-

termunicipales, se tenga presente el concepto

mismo de convenio diferencindolo de otrostipos de relaciones contractuales, su natura-

leza jurdica, identificar sus elementos bsicos

de existencia, el marco normativo en el cual se

desarrollan y sentar las bases para un proce-

dimiento estandarizado de legalizacin, de tal

forma que las diferentes etapas convencionales

se ajusten plenamente a las necesidades de las


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I

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entidades municipales y a la normatividad apli-

cable, segn sea el caso.

El objetivo de la presente Gua es explicar las

directrices generales que rigen la intermunici-

palidad mediante la herramienta de convenio

intermunicipal, a la luz de los principios jur-

dicos contenidos en la Constitucin Poltica de

los Estados Unidos Mexicanos (C), de la

normatividad estatal y municipal, y rescatando

y analizando las experiencias exitosas de los

convenios intermunicipales en diferentes enti-

dades del pas; reafirmando la importancia de

la asociacin intermunicipal para la provisin

de los servicios pblicos de agua potable, dre-naje, alcantarillado, tratamiento y disposicin

de aguas residuales y para la realizacin efectiva

del derecho humano al agua.

Se propone esta Gua como un instrumento til,

gil y de fcil comprensin para los servidores

pblicos de las administraciones pblicas mu-

nicipales, de los organismos operadores de agua

potable y saneamiento municipales y de la ciuda-

dana en general, que permita conocer, aplicar y

dar seguimiento a las diferentes etapas del proce-

dimiento para convenir entre entes municipales.

Asimismo, los lineamientos y procesos contenidos

en esta Gua encaminados a la formalizacin de

Convenios Intermunicipales, son el resultado del

estudio y anlisis de diversos casos de asociacin

o coordinacin intermunicipal nacional, de los

que se recogieron las experiencias que permitirn

a los gobiernos municipales y estatales formular

una poltica pblica idnea encaminada a im-

pulsar la asociacin intermunicipal en nuestro

pas.

Para contribuir a la consolidacin de los obje-

tivos planteados en el PNH, en el contenido

de este documento se encuentran los pasos

a seguir a manera de que la intermunicipa-

lidad se pacte con estricto apego a derecho, es

decir, se proporcionan los lineamientos parala celebracin y ejecucin de los convenios

intermunicipales, observando los principios,

procedimientos y disposiciones legales esta-

blecidas en la diversa normatividad aplicable al

caso especfico.

Actualmente la intermunicipalidad a travs del

manejo de los convenios entre las entidades mu-

nicipales, reviste una gran importancia, ya que

por medio de stos se consolidan alianzas con

sus similares, que les permiten a ambas forta-

lecerse para cumplir sus funciones y alcanzar

los fines que les han sido encomendados, con-

forme al mandato contenido en el artculo 115

constitucional.


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1

L

1.1 L

En la ltima dcada la calidad y cobertura de

los servicios pblicos se ha transformado en una

demanda social a considerarse al momento de

disear polticas pblicas, enfocadas a elevar

progresivamente la calidad de vida mediante el

desarrollo econmico y social de cada regin.

La gestin de los servicios pblicos se encuentra

ligada al estudio de las funciones del Estado y

su relacin con los bienes e intereses pblicos

y el bienestar social. La tarea municipal, por su

parte, trasciende a una esfera fundamental en la

redefinicin de lo pblico, dado que representa

el origen de la demanda social para el fortaleci-

miento de la descentralizacin y la participacin

social, como bases para poder aplicar polticaspblicas y sociales econmicamente eficientes.

Los servicios pblicos se entienden como la

oferta de elementos para la satisfaccin de ciertas

necesidades primordiales de la comunidad, pero

no debe limitarse a ello y por el contrario, se les

debe considerar como una oportunidad que va

ms all de la prestacin de un servicio, que con-

siste en utilizar diversos instrumentos y medios

con los cuales la ciudadana debe contar para el

pleno desarrollo de su potencial humano, so-

cial y econmico. Como lo establece la C,

en su artculo 115, (que se expone en lneas

subsecuentes), los municipios tienen la respon-

sabilidad de proveer a la poblacin de distintos

servicios pblicos, sin embargo es necesario

poner nfasis en que no todos cuentan con las

mismas condiciones para el cumplimiento de

sus funciones. Lo anterior debe dimensionarse

correctamente, en tanto que el municipio es el

ltimo escaln del aparato del Estado y el primer

peldao de acceso al sistema pblico que tienen

los ciudadanos.

En lo que respecta a la prestacin del serviciode agua potable, drenaje, alcantarillado, tra-

tamiento y disposicin de aguas residuales, la

responsabilidad se encuentra ntimamente rela-

cionada con el trabajo del organismo operador

a cargo de proveer dicho servicio, es decir, la

inspeccin de los colectores de agua residual,

la limpieza de las redes y el mantenimiento ge-


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G ,

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12

neral de las instalaciones y equipos, recae en el

ente mencionado. El hacer frente a esta situacin

es precisamente lo que impulsa a considerar la

alternativa de formalizar la intermunicipalidad

a travs de los Convenios Intermunicipales, los

cuales constituyen una herramienta para que las

entidades municipales mejoren sus funciones

en materia hdrica, incrementando su cobertura

y mejorando la calidad en la prestacin de los

servicios.

De esta manera, debe entenderse a la in-

termunicipalidad como un instrumento de

fortalecimiento institucional, cuyo objetivo

principal radica en la asociacin o coordinacinvoluntaria de gobiernos municipales para la

ms eficaz prestacin de los servicios pblicos,

independientemente de la delimitacin de sus

territorios e inclusive del nivel econmico que

predomine en su poblacin; simboliza una es-

trecha vinculacin con cuestiones vitales como

la calidad de vida de las mayoras sociales que se

encuentren en situacin de marginacin y que

tienen nulo acceso o grandes dificultades, para

acceder a servicios pblicos bsicos como el del

agua potable. La intermunicipalidad fortalece la

capacidad de establecer polticas pblicas que

redunden en un incremento de la equidad social.

En esta asociacin de voluntades, se debe acoger

el proyecto en comn para dar respuesta a ne-

cesidades especficas que puedan otorgar la

prestacin, mejorar o hacer ms eficiente la

condicin el servicio de agua potable, drenaje,alcantarillado, tratamiento y disposicin de

aguas residuales, brindando un mejor nivel de

vida a los ciudadanos de los municipios parte.

El compromiso dentro de la intermunicipa-

lidad, radica en coadyuvar en los proyectos

de organismos y asociaciones, con el objeto

de que aquellos servicios a los que como en-

tidad municipal est obligado a prestar, y que

presentan rezago en la cobertura, calidad o

eficiencia, rindan mayores frutos con estrate-

gias y programas diseados e implementados

con la colaboracin de otros gobiernos locales,

logrando con ello el mejoramiento y moderni-

zacin de la gestin municipal.

De esta manera la intermunicipalidad debe

surgir como una figura de derecho pblico, fun-

damentada en una facultad constitucional de los

ayuntamientos del pas, en la que se materia-

liza la unin voluntaria de municipios mediante

un convenio intermunicipal con propsitos yfines especficos, para mejorar la prestacin de

servicios pblicos o para hacer ms eficiente el

ejercicio de las funciones que les competen en

sus respectivos territorios, mediante esquemas

flexibles de organizacin. Ahora bien, la decisin

autnoma de los ayuntamientos para asociarse

les compete a ellos mismos aprobarla y elegir la

forma administrativa, operativa y financiera que

les resulte ms conveniente, de manera que los

Congresos Estatales no intervienen, salvo, en

los casos en donde los municipios que decidan

asociarse pertenezcan a Entidades Federativas

distintas, por lo que debern contar con la

aprobacin que al efecto deber otorgar la Legis-

latura de los Estados a los que pertenezcan los

municipios participantes (vase Constitucin

Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Art-

culo 115, Fraccin III).

La prestacin de servicios pblicos mediante la

intermunicipalidad no representa el nacimiento

de una nueva figura administrativa con jerarqua

mayor a los ayuntamientos, ni un mecanismo in-

directo de ofrecer servicios. De conformidad a lo

que establece la Constitucin Poltica de nuestro

pas, la gran mayora de las Constituciones Esta-


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1. Una constante es la similitud de problemas que comparten los municipios. La eficiencia de un sistema operador de aguapotable se relaciona con el proceso de captar, conducir, regularizar, potabilizar y distribuir el agua, desde la fuente natural,hasta los usuarios, cumpliendo con la calidad exigida.

tales y diversas Leyes Municipales, se est frente

a una alternativa real, prevista en el marco legal,

tendiente a mejorar las estructuras tcnicas y ope-

rativas necesarias para la prestacin de servicios o

el ejercicio de las funciones y, como se ha men-

cionado, propiciar el incremento de la capacidad

poltica y de organizacin de los municipios.

Por otra parte en cuanto a la prestacin del ser-

vicio de agua potable, drenaje, alcantarillado,


aunque representan los menos, existen en el pas

organismos operadores intermunicipales (OOI)

que han demostrado jugar un papel importante y

adecuado en la gestin de sus servicios, as comoen el logro de una buena calidad de vida urbana,

lo que favorece la igualdad de oportunidades

y la integracin ciudadana, haciendo posible

construir de manera participativa orientaciones

estructurales para el desarrollo sustentable de

los organismos operadores. Los gobiernos muni-

cipales que convinieron trabajar bajo la figura de

intermunicipalidad, demuestran un gran inters

y una amplia capacidad para definir sus polticas

de servicios urbanos y explorar formas eficientes

de concretarlas, aunado a una mejor gestin y

planificacin que repercute en el desarrollo eco-

nmico y la universalidad de los servicios, todo

lo anterior, sustentados en la facultad de asocia-

cin que les otorga la Constitucin Poltica de

los Estados Unidos Mexicanos.

Por tanto, atender la recurrente y creciente pro-

blemtica del agua, la cual, representa para losservidores pblicos municipales un enorme reto

y a fin de hacerle frente es necesario apoyarse

en fuentes diversas y confiables para tomar de-

cisiones informadas y oportunas. As, la figura

jurdica de la asociacin intermunicipal ofrece

una serie de bondades y ventajas que han sido

valuadas en la prctica por diversos pases alre-

dedor del mundo con xito, y a nivel nacional

por tan solo unos cuantos municipios que, de

igual manera, han experimentado el xito y las

ventajas que brinda la asociacin intermuni-

cipal1mediante la figura del Convenio para la

prestacin de los servicios de agua potable, dre-

naje, alcantarillado, tratamiento y disposicin

de aguas residuales. Estas ventajas se presentan

de manera sintetizada en comparacin con la

problemtica de los OO en la figura 1.

Con el fin de proporcionar la informacin delprocedimiento de creacin de organismos ope-

radores intermunicipales, mediante esta Gua,

se intenta orientar y responder a las dudas que

pudieran generarse ante la implementacin de

esta alternativa legal, de una manera ms rpida

y comedida, impulsando la creacin de nuevos

mecanismos jurdicos idneos, explotando las

potencialidades y oportunidades que repre-

sentan en relacin a todos los temas asociados

con los recursos hdricos.

Esto resulta muy oportuno, dada la disminucin

de disponibilidad de agua, su persistente con-

taminacin y la sobreexplotacin de acuferos;

lo que dicho sea, representan un riesgo para el

cumplimiento del derecho humano al agua, en-

tendido ste, en trminos de la C como el

derecho de toda persona a disponer de agua sufi-

ciente, salubre, aceptable y asequible para el usopersonal y domstico (Artculo 4, prrafo sexto).

Siendo la intermunicipalidad un instrumento

que representa ms ventajas y beneficios ten-

dientes a garantizar el derecho humano al agua,


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14

entre otras cosas para programar coordinada y

complementariamente recursos presupuestarios,

teniendo el adecuado sustento jurdico en la for-

malizacin del acto y en la ejecucin del mismo.

En razn de esto, es que surge la pertinencia de

promover la creacin de OOI, con la modalidad

jurdica que mejor convenga en cada caso, toda

vez que se trata de un organismo operador de la

administracin pblica, salvaguardando los de-

rechos de las partes asociadas de manera que se

refleje en un mejor servicio hacia la poblacinrespecto de la accesibilidad del recurso hdrico,

incrementando el cumplimiento en cantidad y

calidad e involucrando el acceso a la informa-

cin sobre el agua, el derecho de solicitar, recibir

y difundirla con apego a una poltica de trans-

parencia y activando la participacin ciudadana

(Resolucin, Observacin General No.15, 2010).

1.2 E

Como se ha precisado en lneas anteriores, el

derecho humano al agua se encuentra recono-

cido en las diversas disposiciones nacionales,

primeramente en la C, en leyes Estatales

e incluso en las locales. Mxico se sum a los

pases que incluyen en su Constitucin el de-

recho humano al agua, desde el ao 2012, de

esta manera, se inici el proceso para definir las

bases, apoyos y modalidades para garantizar elacceso, la disposicin y el saneamiento de agua

para consumo personal y domstico en forma

suficiente, salubre, aceptable y asequible, carac-

tersticas incluidas en este derecho. El pas como

Estado Parte del Pacto Internacional de Derechos

Econmicos, Sociales y Culturales, se oblig,

en trminos de los artculos 11 y 12, desarro-

Figura 1. Costo Total Promedio a Corto y Largo Plazo.


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llados en la observacin No. 15 de las Naciones

Unidas, a respetar, proteger y cumplir el derecho

humano al agua en los trminos siguientes:

El agua es un recurso natural limitado y

un bien pblico fundamental para la vida

y la salud. El derecho humano al agua es

indispensable para vivir dignamente y es

condicin previa para la realizacin de

otros derechos humanos ()

El derecho humano al agua es el derecho

de todos a disponer de agua suficiente,

salubre, aceptable, accesible y asequible

para el uso personal y domstico. Unabastecimiento adecuado de agua sa-

lubre es necesario para evitar la muerte

por deshidratacin, para reducir el riesgo

de las enfermedades relacionadas con el

agua y para satisfacer las necesidades de

consumo y cocina y las necesidades de

higiene personal y domstica (Resolu-

cin, Observacin General No.15, 2010).

Bajo este argumento es que se define la obliga-

cin de respetar, como una exigencia al Estado

Parte (Mxico), que implica abstenerse de in-

terferir, directa o indirectamente en el ejercicio

del derecho al agua, de manera que el Estado no

realice prctica o actividad tendiente a negar o

restringir el acceso al agua potable, reducir o

contaminar ilcitamente el agua, negar o des-

truir la infraestructura para su distribucin,

como una medida punitiva.

Con el objetivo de atender el cumplimiento de

cada una de las obligaciones contenidas en el

Pacto Internacional de Derechos Econmicos,

Sociales y Culturales, se buscan mecanismos via-

bles en los que figure el derecho a un sistema de

abastecimiento y gestin del agua, que ofrezcan

igualdad de oportunidades para que los ciuda-

danos disfruten del derecho humano al agua.

De esta manera en uso del ordenamiento po-

ltico y jurdico nacional, se busca impulsar la

figura de gestin asociativa y cooperativa de los

gobiernos locales, para que a travs de la for-

malizacin de los convenios intermunicipales

cuenten con los mecanismos y herramientas

orientados a la prestacin del servicio de agua

potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y

disposicin de aguas residuales.

La intermunicipalidad se constituye como una

modalidad legal en la que pueden apoyarse losayuntamientos como alternativa de gestin y

trabajo, de manera que se consolide en una

prctica importante para el desarrollo local y

regional, ya que la intermunicipalidad consiste

en un esquema avanzado de descentralizacin

horizontal, de fortalecimiento institucional y

de modernizacin administrativa de los mu-

nicipios, lo que actualmente constituye una

solucin viable para garantizar el derecho hu-

mano al agua.

La coordinacin intermunicipal como instru-

mento de poltica econmica

De igual manera se convierte en instrumento de

poltica econmica. En la economa mexicana,

donde muchos medios de produccin operan

en mercados altamente concentrados y en la

mayora de los servicios la prestacin estatalfunge como monopolio natural, como es el caso

de los servicios de agua potable, drenaje, alcan-

tarillado, tratamiento y disposicin de aguas

residuales, la coordinacin intermunicipal

formalizada en un convenio de intermunicipa-

lidad permite que esta concentracin sea una

propiedad econmica para la creacin o genera-


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16

cin de economas de escala, que proporcionan

beneficios como la reduccin de los costos por

unidad producida o abastecida, lo que se traduce

en una tarifa media reducida para la poblacin

de las localidades parte del convenio, as se in-

cide en el cumplimiento a los indicadores del

derecho humano al agua, creando un orden eco-

nmico en donde la asignacin de recursos y el

nivel de actividad lo deciden conjuntamente los

entes participantes.

En este orden econmico, el papel de los con-

venios intermunicipales se acrecienta debido

a que las partes comienzan a tomar profunda

conciencia de la capacidad, cantidad y calidadde su intervencin en la prestacin del servicio

de agua potable, alcantarillado, drenaje, trata-

miento y disposicin de aguas residuales; que

va desde el anlisis de la distribucin, consumo,

precios, empleos e ingresos, de manera que la

coordinacin se convierte un instrumento de

apoyo al crecimiento econmico.

La Coordinacin intermunicipal como

instrumento de poltica social

La coordinacin intermunicipal constituye un

instrumento de una naturaleza poltico-social, es

decir, est dirigida a contribuir a la eliminacin

o alivio de las problemticas sociales, e impulsar

la atencin de necesidades permanentes u oca-

sionales de ndole general, el bienestar material

de la sociedad que ser beneficiada; al propsito

adicional de fomentar el mejoramiento del nivelde vida y las aspiraciones laudables de los ciuda-

danos a travs de garantizar el derecho humano

al agua de forma sostenible, principalmente de

aquellos que han enfrentado una difcil proble-

mtica para la prestacin de los servicios de agua

potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y

disposicin de aguas residuales.

La coordinacin intermunicipal como

instrumento de poltica financiera

En el pas existe un desequilibrio entre los di-

versos municipios, lo que provoca considerables

diferencias en el desarrollo de las distintas

zonas y entidades del pas. Este desequilibrio

provoca la coexistencia de diversos niveles so-

cioeconmicos y por ende diferentes niveles de

vida, en vista de esto, el Estado Mexicano im-

pulsa la creacin de organismos operadores a

efecto de proporcionar un servicio pblico, el

cual fungir, en la medida de lo posible, como

un instrumento de poltica financiera, al fo-

mentar el desarrollo municipal, utilizando unmecanismo de coordinacin tcnica y financiera

entre las autoridades municipales, y activando la

participacin del sector social.

De lo anterior se deduce que a travs de la

coordinacin intermunicipal formalizada me-

diante los convenios intermunicipales, como

instrumentos administrativos de naturaleza

y repercusin variable, las cuales se utilizan

como mecanismos dirigidos a propiciar mejores

niveles de vida a los ciudadanos mediante la

prestacin del servicio de agua potable, alcan-

tarillado, drenaje, tratamiento y disposicin de

aguas residuales; con ello, queda manifiesta y

operante la necesidad de llevar a cabo el forta-

lecimiento de los municipios, coordinndose los

gobiernos municipales para atender la presta-

cin de servicios pblicos, para una poblacin

creciente y cada vez ms consciente; a travs deestas convenciones de orden pblico, se propone

lograr un mayor desarrollo relativo, obteniendo

con ello una mejor y ms equitativa distribucin

del recurso hdrico.

Los convenios abren las perspectivas a los go-

biernos municipales para que pongan en prctica


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17

los procedimientos sistematizados, tendientes

a garantizar una mayor cobertura del derecho

humano al agua; as mismo, para que inicien

acciones proclive a reformar su administracin,

como una respuesta necesaria que les posibi-

lite atender tcnica y administrativamente las

demandas que exige el cumplimiento de su obli-

gacin. Siendo a travs de los C.I. que se apoye

al municipio, como ente idneo para participar

en forma ms directa y funcional en la planea-

cin y ejecucin de los planes y programas del

Gobierno Federal.

1.3 C

Considerada la intermunicipalidad como un

mecanismo viable para garantizar el derecho

humano al agua reconocido en nuestra Cons-

titucin, sta debe ser formalizada mediante

un convenio de colaboracin intermunicipal.

En razn de esto, el convenio de colaboracin

intermunicipal tendr el carcter de adminis-

trativo, al distinguirse por su juridicidad, su

bilateralidad y contractualidad, la igualdad de

sus partes, su formalidad, su rgimen jurdico

dismil del derecho privado, y, sobre todo, su fi-

nalidad, en este caso la realizacin efectiva del

derecho humano al agua.

El convenio, para efectos de la intermunicipa-

lidad, es el acto jurdico administrativo realizado

por la administracin pblica en ejercicio de su

funcin administrativa para producir efectosjurdicos entre las partes suscriptoras, en razn

de que ambas partes acuerdan obligaciones mu-

tuas y recprocas, para la coordinacin de un

servicio pblico, derivado de la necesidad y/o

conveniencia de inters pblico que dicha coor-

dinacin implica.

Los convenios celebrados entre entes de la

Administracin Pblica, afirma Jacinto Faya

Viesca: son de contenido esencialmente jur-

dico, pero sus fines rebasan lo legal al producirse

consecuencias en el mundo de la economa, de

las finanzas, de la poltica y la sociedad (Sn-

chez, 2015).

Por tanto, los convenios intermunicipales son

el instrumento para lograr una bien entendida

poltica de realizacin efectiva del derecho hu-

mano al agua, que tienda a llevar a la prctica el

gran objetivo de la integracin nacional, condi-

cin bsica para generar el desarrollo econmico

y social de los municipios ms marginados y suconsecuente integracin al proceso de desa-

rrollo nacional.

De manera que la Constitucin al establecer el

contenido del artculo 115, Fraccin III:

Artculo 115. Los estados adoptarn,

para su rgimen interior, la forma de

gobierno republicano, representativo,

democrtico, laico y popular, teniendo

como base de su divisin territorial y

de su organizacin poltica y adminis-

trativa, el municipio libre, tendr a su

cargo las funciones y servicios pblicos

siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado,

tratamiento y disposicin de susaguas residuales;

b) Alumbrado pblico.

c) Limpia, recoleccin, traslado, trata-

miento y disposicin final de residuos;


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18

d) Mercados y centrales de abasto.

e) Panteones.

f) Rastro.

g) Calles, parques y jardines y su

equipamiento;

h) Seguridad pblica, en los trminos

del artculo 21 de esta Constitucin,

polica preventiva municipal y trn-

sito; e

i) Los dems que las Legislaturas localesdeterminen segn las condiciones te-

rritoriales y socio-econmicas de los

municipios, as como su capacidad

administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitu-

cional, en el desempeo de las funciones

o la prestacin de los servicios a su cargo,

los municipios observarn lo dispuesto

por las leyes federales y estatales.

Los municipios, previo acuerdo entre sus

ayuntamientos, podrn coordinarse y

asociarse para la ms eficaz prestacin de

los servicios pblicos o el mejor ejercicio

de las funciones que les correspondan.

En este caso y tratndose de la asocia-

cin de municipios de dos o ms Estados,

debern contar con la aprobacin de laslegislaturas de los Estados respectivas.

As mismo cuando a juicio del ayunta-

miento respectivo sea necesario, podrn

celebrar convenios con el Estado para

que ste, de manera directa o a travs

del organismo correspondiente, se haga

cargo en forma temporal de algunos de

ellos, o bien se presten o ejerzan coor-

dinadamente por el Estado y el propio

municipio;

Las comunidades indgenas, dentro del

mbito municipal, podrn coordinarse

y asociarse en los trminos y para los

efectos que prevenga la ley.

Prev la celebracin de convenios inter-

municipales, constituyendo texto vigente y

aplicable, que permite la celebracin de estos

actos jurdicos en donde se pueden establecer

derechos y obligaciones, con la finalidadde producir un efecto de derecho, es decir,

consecuencias jurdicas, con vigencia en el

espacio y en el tiempo, en beneficio de la

sociedad.

As pues, el objetivo o finalidad predominante

del convenio de intermunicipalidad ser la pres-

tacin de un servicio pblico como medio para

garantizar la realizacin efectiva de un derecho

humano (en este caso al agua), quedando sujeta

su ejecucin, como ya se ha insistido, al rgimen

jurdico determinado en la constitucin federal

y locales, es decir, la coordinacin.

De acuerdo a lo referido, para el caso que nos

ocupa, para prestar el servicio de agua po-

table, drenaje, alcantarillado, tratamiento y

disposicin de aguas residuales, mediante el

acuerdo de voluntades entre entes municipaleses preciso celebrar convenios, dado que la fina-

lidad es el cumplimiento de objetivos comunes

de inters pblico; que de acuerdo a sus es-

pecificaciones y naturaleza, son de carcter

intermunicipal, de all que se les denomine con-

venios intermunicipales.


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L

19

1.4 L

La figura jurdica de los convenios desde la pers-

pectiva de la C (y en los cuales se basa la

creacin de OOI), como se enunci en el tema

que antecede, no participa de la misma naturaleza

de los convenios tpicos regulados por el Cdigo

Civil, en razn de que las partes que intervienen

son entes de derecho pblico aunado a la natu-

raleza del fin a alcanzar, que en este caso es el

inters pblico, para garantizar el acceso al agua

potable y con ello el derecho humano al agua.

En este orden de ideas los convenios intermu-

nicipales son convenciones cuya finalidad es

la provisin de servicios pblicos, que abren la

posibilidad a que dos o ms gobiernos munici-

pales, respetando su autonoma concurran a la

ejecucin de mecanismos legales para alcanzar

un bien comn. Es en este contexto, que el con-

cepto de convenio administrativo abarca, para

el caso que nos ocupa, a los instrumentos ju-

rdicos aplicados a las polticas pblicas y a la

administracin; por lo que el convenio intermu-

nicipal se convierte en un instrumento jurdico

de primer orden en la planeacin municipal, lle-

vando en su naturaleza un profundo sentido de

formalidades en materia de planeacin y aplica-

cin de recursos financieros y administrativos,

conducentes a asegurar el cumplimiento de las

estrategias y objetivos en l propuestos.

1.5 E

Como se ha visto, es posible establecer a groso

modo cules son los elementos bsicos que dan

origen a los Convenios Intermunicipales,

Juridicidad, entendida como la previsin de

la existencia del convenio en la norma.

Bilateralidad, que implica obligaciones y

derechos para las partes participantes.

Contractualidad, entendida como la

materializacin del convenio.

La igualdad de las partes, en el entendido que

se trata de entes con igualdad jurdica, en

razn de que se encuentran jerrquicamente

en un mismo plano; se entiende esta igualdad

de manera independiente de la disparidad

que pueda existir en cuanto a las aportaciones

realizadas por cada parte, destinadas a la

integracin del patrimonio del OOI.

Su formalidad, en razn de que parasu existencia y validez, es necesaria la

autorizacin de los cabildos respectivos.

Su rgimen jurdico dismil del derecho

privado, ya que no se rige por disposiciones

de derecho privado, al contar con normativas

propias y exclusivas.

Su finalidad, enfocada en este caso, a la

realizacin del derecho humano al agua, el

cual reviste un inters pblico.

1.6 C

Derivado de la coordinacin de los gobiernos

municipales y para la adecuada y eficaz fun-

cionalidad de la intermunicipalidad, a travs

del convenio que se suscriba, se crear un or-ganismo, el cual se propone se constituya como

Organismo Pblico Descentralizado con perso-

nalidad jurdica y patrimonio propios y deber

tener el carcter de organismo fiscal autnomo,

cuya finalidad ser la prestacin de los servicios

de agua potable, alcantarillado, drenaje, trata-

miento y disposicin de aguas residuales.


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20

Entre las funciones y obligaciones del orga-

nismo operador intermunicipal se sugiere que al

menos prevea:

Planear, estudiar, proyectar, aprobar,

construir, conservar, mantener, ampliar,

rehabilitar, administrar y operar las obras

y sistemas de agua potable, drenaje,

alcantarillado, tratamiento y disposicin de

aguas residuales, as como su reso;

Administrar los ingresos que se deriven de

la prestacin de los servicios pblicos a su

cargo;

Aplicar las cuotas por la prestacin de los

servicios a su cargo; Formular y mantener actualizado el padrn

de usuarios de los servicios a su cargo;

Rendir un informe financiero a los

municipios que lo integran;

Rendir anualmente a los ayuntamientos

que lo integran, un informe de las labores

realizadas durante el ejercicio anterior, as

como del estado general del organismo;

La construccin, operacin, mantenimientoy administracin de las fuentes de abasto

de agua subterrnea y superficial, as como

de las redes de conduccin y distribucin

de las aguas;

Realizar todas las actividades y actos

jurdicos encaminados directa o

indirectamente al cumplimiento de sus

objetivos.

Asimismo, se considera conveniente que la es-tructura orgnica bsica del organismo operador

sea la siguiente:

A. Consejo Directivo Intermunicipal

Se sugiere que funja como rgano colegiado,

al integrarse por los Presidentes y Sndicos

Municipales de cada municipio, quienes con-

taran con el derecho de voz y voto, por ende

las decisiones seran tomadas por mayora;

dentro de la representacin podr optarse por

nombrar a un Presidente (elegido del y por el

Consejo) quien contara con voto de calidad,

as como un Secretario. De igual manera

pueden participar en el consejo representantes

de la sociedad civil, quienes podrn realizar

las observaciones y recomendaciones que con-

sideren pertinentes o necesarias, gozando del

derecho de voz.

Se propone que el Consejo Directivo In-

termunicipal tenga entre sus facultades yatribuciones:

Establecer en el mbito de su competencia,

los lineamientos y polticas en la materia,

as como determinar las normas y criterios

aplicables, conforme a los cuales debern

prestarse los servicios agua potable,

drenaje, alcantarillado, tratamiento y

disposicin de aguas residuales, y aprobar

la realizacin de las obras que para eseefecto se requieran.

Autorizar y enviar para su aprobacin las

cuotas y tarifas derivadas de la prestacin

del servicio de agua potable, drenaje,

alcantarillado, tratamiento y disposicin

de aguas residuales, y dependiendo de

la normativa aplicable en cada Estado,

se remitir a la Legislatura Local para su

aprobacin;

Designar y remover, en su caso, al Director

General;

Resolver sobre los asuntos en materia de

conservacin, potabilizacin y saneamiento

del agua, dentro del mbito de competencia

municipal, que le someta a su consideracin

el Director General;


21/80

L

21

Otorgar poder general para actos de

administracin y de dominio as como para

pleitos y cobranzas con todas las facultades

generales o especiales que requieran poder

o clusula especial conforme a la Ley, as

como revocarlos y substituirlos; adems,en su caso, efectuar los trmites para la

desincorporacin de los bienes del dominio

pblico que se requiera enajenar;

Administrar, a travs del Director General,

el patrimonio del organismo y cuidar de su

adecuado manejo;

Conocer y, en su caso, autorizar el

Programa y Presupuesto Anual de Egresos

del organismo, conforme a la propuesta

formulada por el Director General;

Autorizar la contratacin de los crditos

que sean necesarios para la prestacin de

los servicios y realizacin de las obras, de

conformidad a la normatividad aplicable;

Aprobar los proyectos de inversin del

organismo; examinar y aprobar, para su

presentacin al Cabildo, los presupuestos

anuales, estados financieros y los informes

que deba presentar el Director General;

Recomendar la extensin de los servicios a

otros municipios a fin de que se celebren en

los trminos de Ley los convenios respectivos,

para la ampliacin de la intermunicipalidad;

Proponer el reglamento intermunicipal

para la prestacin del servicio de agua

potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento

y disposicin de aguas residuales del

organismo, conforme a la legislacin queresulte aplicable;

Proponer el reglamento interior del

organismo intermunicipal as como

los Manuales de Organizacin, de

Procedimientos y de Servicios Pblicos,

conforme a la legislacin que resulte

aplicable para su posterior aplicacin;

Resolver sobre la admisin e integracin

de nuevos municipios al Organismo

Intermunicipal.

B. Direccin General

La Direccin general podr ser presidida por

quien designe el Consejo y fungir como titular

del organismo, as mismo acatar las instruc-

ciones del Consejo.

El Director General del Organismo ser el eje-

cutor de los acuerdos del Consejo y el superior

jerrquico de todas las reas que integren el Or-

ganismo. Ser atribucin del Director General

nombrar a los titulares de las reas que integrenel Organismo, as como todo el dems personal,

pudiendo delegar esta facultad en los titulares

de cada rea.

Se propone que considere las siguientes

funciones:

Planear y coordinar los programas de

mejoramiento institucional; facilitar la toma

de decisiones mediante la promocin del usode instrumentos y prcticas administrativas

efectivas; as como la presupuestacin y

asignacin de los recursos de la Institucin;

Presentar los estados financieros e informes

estadsticos del Organismo al Consejo

Directivo Intermunicipal para autorizar los

gastos del presupuesto y, a su vez, apoyen las

decisiones y acuerdos del Consejo;

Proponer al Consejo Directivo Intermunicipallas cuotas y tarifas derivadas de la prestacin

de los servicios de agua potable, drenaje,

alcantarillado, tratamiento y disposicin de

aguas residuales.

Presentar los anteproyectos de presupuestos

ante el Consejo Directivo Intermunicipal

para su anlisis y aprobacin, as como


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22

programar y realizar los pagos de los bienes,

servicios e inversiones necesarios para el

funcionamiento de las reas del Organismo,

y aprobar el pago o refrendo de los cheques,

pagars y otros documentos negociables del

Organismo, que hayan sido firmados poraquellos servidores autorizados para ello;

Coordinar el desarrollo de los estudios

convenientes para el mejoramiento del

resultado financiero, optimizar la eficiencia

operativa e incrementar la satisfaccin de

los usuarios por los servicios prestados y

asignar los recursos necesarios para el mejor

funcionamiento de las distintas reas de

responsabilidad del Organismo;

Asegurar el mejoramiento de los sistemas

de informacin, telecomunicaciones, y en

general de la red de voz y datos;

Garantizar a los usuarios un servicio eficiente

y gil, mediante la constante actualizacin

del Padrn, la aplicacin de las disposiciones

tarifarias vigentes y la implementacin de los

sistemas de facturacin adecuados, as como

los que permitan el acceso a los sistemas de

medicin y control de consumo domiciliarioen las mejores condiciones para los usuarios;

Realizar las acciones orientadas a la mejora

continua del Proceso de Facturacin;

Aplicar las tarifas a los usuarios, de acuerdo

a los consumos, caractersticas y usos de los

predios;

Administrar las acciones necesarias para

definir y solucionar los problemas planteados

por los usuarios;

Asegurar los resultados necesarios en la

recuperacin de la cartera por cobrar del

Organismo.

Establecer los mecanismos a efecto de

contribuir a formar una sociedad informada

y responsable en su relacin con el agua y

el medio ambiente, a travs de iniciativas

de educacin, capacitacin e informacin

orientadas a la gestin integrada del agua,

estableciendo las modalidades para estar

en contacto permanente con los usuarios

como un medio informativo y tambin

de comunicacin para recibir quejas,sugerencias, comentarios, reportes de fugas

y cualquier expresin por parte de sta

concerniente a los servicios que se prestan.

Establecer los mecanismos para la realizacin

de la cobranza y la administracin de los

recursos financieros.

Proporcionar y administrar los recursos

humanos y materiales necesarios para su

funcionamiento y operacin.

La planeacin de las obras de infraestructura

que se requieran, as como de su

mantenimiento.

Establecer los mecanismos para que

el suministro de agua sea en calidad y

cantidad suficiente para el usuario, y en

su caso, establecer los mecanismos para

el tratamiento de las aguas que requieran

saneamiento.

Las dems que le correspondan de acuerdo

con esta ley, las dems leyes y reglamentos

vigentes en el Estado.

Para la mejor operacin del sistema se sugiere

que se conformen las siguientes reas operativas,

con base al Reglamento Interno del Organismo

Operador Intermunicipal:

Contralora.- Que fiscalice los recursos.

rea del Cultura del Agua y Participacin

Ciudadana.- Se encargar de contribuir a

formar una sociedad informada, participativa y

responsable en su relacin con el agua y el medio

ambiente, a travs de iniciativas de informacin,

educacin, capacitacin y consulta orientadas a

la gestin integrada del agua.


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23

rea de Finanzas.- Se encargar de la cobranza

y la administracin de los recursos financieros.

rea de Bienes y Suministros.- Se encargar

de proporcionar y administrar los recursos

humanos y materiales necesarios para su

funcionamiento y operacin. rea Tcnica de obras y proyectos.- Se

encargar de la planeacin de las obras de

infraestructura que se requieran, as como de

su mantenimiento.

rea de Abastecimiento, control de calidad y

tratamiento de aguas.- Encargada de que el

suministro de agua sea en calidad y cantidad

suficiente para el usuario, y en su caso, realizar

el tratamiento de las aguas residuales.Sin perjuicio de esto, se podrn establecer reas

o sub reas adicionales, que se juzguen conve-

nientes, de acuerdo al caso particular.

Sin embargo, no por el hecho de ser enti-

dades descentralizadas de las administraciones

municipales asociadas, implica que sean inde-

pendientes de la asociacin; por el contrario,

los organismos operadores de las asociaciones,

debern estar supeditados y dirigidos por los

consejos intermunicipales o mesas directivas

en funciones. Desde el punto de vista admi-

nistrativo y tcnico sern autnomos, pero

orgnicamente la subordinacin proviene de

las autoridades municipales asociadas que con-

forman el consejo o mesa directiva.

El convenio de asociacin, as como el decreto

de creacin del organismo operador intermuni-cipal, debern publicarse en el peridico o gaceta

oficial de los Estados, y en el de los municipios

contratantes, de existir, para todos los efectos le-

gales que sean necesarios durante su operacin.

La prctica institucional de la asociacin, ms

importante y decisiva, ser que el consejo o

mesa directiva, se rena peridicamente para

tomar decisiones colegiadas fundamentales,

tales como la asignacin del presupuesto, la

aprobacin de planes y programas de operacin,

las estrategias de largo plazo, la modificacin de

los reglamentos municipales, la aprobacin de

las tarifas del servicio, entre otras.

Por lo general, el procedimiento de aprobacin

que se sigue en las asociaciones que ya operan

en el pas, es por consenso; aunque tambin

se prev, en caso necesario, el de la votacin

simple entre los miembros del consejo o mesa

directiva. La formalizacin de los acuerdos en

esta instancia directiva, siempre tendr que serpor escrito, mediante actas o minutas firmadas

por todos los miembros.

La operacin del servicio pblico objeto de la

asociacin municipal, seguir siendo responsa-

bilidad de los municipios miembros, los cuales

lo prestaran a travs del OOI. Por eso, en una

primera etapa, los asociados podrn subsidiar

el servicio, asignndole recursos del presu-

puesto de egresos para que el organismo pueda

operar. Posteriormente, con el establecimiento

y homologacin de un esquema tarifario por la

prestacin conjunta del servicio, se sentarn las

bases econmicas para que el organismo ope-

rador pueda ser auto sustentable, en el mediano

y largo plazos.

Otro factor clave es que los operarios del or-

ganismo tendrn que ser contratados con basea un perfil de puesto acorde con las funciones

que van a desempear, buscando la especiali-

zacin de los servidores. No obstante, es bsico

que todos los miembros del organismo operador

reciban capacitacin y asistencia tcnica siste-

mtica y permanente, sobre todos los aspectos

del servicio pblico en su conjunto. Slo as es


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posible la mejora continua del servicio y de la

propia asociacin municipal.

Mediante esta modalidad de prestacin y

administracin de los servicios es posible imple-

mentar mecanismos de planeacin estratgica

de mediano y largo plazo. Lo recomendable ser

proyectar un plan a 25 o 30 aos, que asegure

la prestacin del servicio como una funcin per-

manente y con acciones de mejora continua.


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2

L

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,

Este captulo tiene como objetivo presentar

de manera clara y precisa, el tema de las eco-

nomas de escala, y en especfico, un anlisis

de las ventajas y los beneficios que ofrecen

cuando se aplican en la estructura de pres-

tacin de servicios pblicos, como lo es el de

agua potable, drenaje, alcantarillado, trata-

miento y disposicin de aguas residuales; de

igual forma se aborda la relacin de las eco-

nomas de escala con el derecho humano al

agua.

2.1 M

Entender la problemtica que se presenta ac-

tualmente alrededor de la prestacin de los

servicios pblicos de agua potable, drenaje, al-

cantarillado, tratamiento y disposicin de aguas

residuales versa principalmente en dos puntos:

el agua potable como derecho fundamental y el

costo, sostenibilidad y viabilidad econmica de

la prestacin del servicio.

El primer punto busca dar un estatus de derecho

al agua, a fin de reclamar herramientas jurdicas

que permitan el acceso, es decir el efectivo goce

del derecho, a toda la poblacin a una cantidad

suficiente de agua de excelente calidad, lo que

nos lleva a que el agua debe ser asequible para

todos, independientemente de la capacidad

econmica que tengamos, esto da pauta al se-

gundo punto: la existencia de una cobertura en

la prestacin del servicio pblico de agua po-

table de forma general y homognea para todos;

esto nos lleva a una bsqueda en la literatura

acadmica contempornea sobre la generacinde economas de escala en la prestacin de los

mencionados servicios pblicos, que nos per-

mita tener bases slidas para asegurar que el

aprovechamiento de economas de escala es una

solucin a esta problemtica.


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26

En la literatura generada por algunos estudios2

sobre el tema existe un consenso de que los ser-

vicios de agua potable, drenaje, alcantarillado,


poseen una estructura industrial o de mercado

de monopolio natural y geogrfico, principal-

mente por lo oneroso que resulta interconectar

unos sistemas con otros. La mayora de los pases

de Amrica Latina ha asumido diversas formas

organizativas y ha experimentado mutaciones

en el transcurso del tiempo, sin embargo, la ma-

yora optaron por descentralizar estos servicios a

nivel municipal, lo que ha generado prestadores

pequeos, ineficientes, con escasas capacidades

de recuperacin de costos, dificultades tcnicaspara mantener un servicio de calidad en el corto

plazo y restricciones financieras para expandir

las coberturas y mejorar la sustentabilidad am-

biental al largo plazo.

Las relaciones entre las diversas estructuras que

han presentado estos servicios en la mayora de

pases en las ltimas dcadas, sugiere que ms

que un problema de opciones radicales como la

descentralizacin o centralizacin del servicio,

plantea una solucin que busque estructurar

sistemas equilibrados, donde las atribuciones

legales y polticas sean asignadas a niveles de

gobierno adecuados y donde los roles del sector

pblico y privado, se complementen, para ofrecer

un servicio de calidad que permita la realizacin

efectiva del derecho humano al agua.

La generacin de polticas pblicas que aprove-chen las economas de escala abre un camino a

la solucin de esto, generando un sistema equi-

librado que permite generar costos medios de

produccin que posibiliten trasladar las ganan-

cias de eficiencia a los consumidores mediante

mayor calidad y sustentabilidad del servicio,

con tarifas menores. Por ende las economas

de escala que se pueden lograr contribuyen con

recursos al crculo vicioso de eficiencia-cober-

tura-sustentabilidad social y ambiental (Ferro

& Lentini, 2010, p. 55). Esto no significa que

la sola concentracin de los servicios generara

economas de escala.

Para comprender esto es necesario definir Qu

son las economas de escala? Cmo funcionan?

y Cmo se miden? Para dar una posible so-lucin a estas preguntas es necesario hacerlo

desde la concepcin de la teora econmica.

El economista Estadounidense Gregory Mankiw,

en su libro Principios de Economa, ejemplifica y

define de forma muy clara el trmino economa

de escala:

No se puede entender lo que significa la eco-

noma de escala, si no se comprende la relacin

del costo total promedio (CTM) en el corto y el

largo plazo, para esto consideremos por ejemplo

un fabricante de automviles, que desea pro-

ducir ms automviles en un periodo de slo

unos cuantos meses, la empresa no puede mo-

dificar el nmero o tamao de sus fbricas. La

nica manera en que puede producir un nmero

mayor de automviles es el contratar a ms tra-

bajadores en las fbricas que ya tiene. El costo deestas fbricas es, por lo tanto, un costo fijo en el

corto plazo. En contraste, en un periodo de va-

2. Una institucin que ha aportado sendos trabajos sobre experiencias en la prestacin de servicios de agua potable y alcan-tarillado en Amrica Latina es la C, a travs de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), estosestudios (se pueden mencionar los siguientes: Jouravlev, 2003a y 2004; Solanes y Jouravlev, 2005; Ordoqui, 2007; Valen-zuela y Jouravlev, 2007; Lentini, 2008; Alfaro, 2009) han sido enfocados en identificar los factores preponderantes de lasustentabilidad y desempeo econmico, social y ambiental de estos servicios. Dentro de estos factores se encuentra unode relevante importancia que es la estructura industrial del sector agua.


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rios aos, la empresa puede expandir el tamao

de las fbricas, construir nuevas fbricas, o ce-

rrar fbricas anticuadas. Entonces, el costo de

sus fbricas es un costo variable en el largo plazo.

Debido a que muchas de las decisiones son fijas

para el corto plazo, pero variables para el largo

plazo, las curvas de costos en el largo plazo

para las empresas son diferentes de las curvas

de costos a corto plazo. La grfica 1 representa

un ejemplo y nos muestra tres curvas de costos

totales promedio a corto plazo: para una fbrica

pequea, otra mediana y una grande. Tambin

muestra la curva de costos total promedio para

el largo plazo. Conforme la empresa se mueve a

travs de la curva de largo plazo, va ajustando el

tamao de su fbrica a las diferentes cantidades

de produccin.

La grfica 1 ofrece un ejemplo de cmo un

cambio en la produccin altera los costos en los

diferentes horizontes de tiempo. Cuando la em-

presa quiere aumentar su produccin de 1,000 a2,000 automviles por da, no tiene otro opcin,

en el corto plazo, ms que la de contratar a ms

trabajadores en sus fbricas de tamao medio

ya existentes. Debido al producto marginal de-

creciente, el costo total promedio aumenta de

$10,000 a $12,000 dlares por automvil. En el

largo plazo, sin embargo, la empresa puede au-

mentar no slo el nmero de trabajadores sino el

tamao de sus fbricas, y el costo total promedio

regresar a ser de $10,000 dlares.

Asimismo, la grfica muestra la relacin exis-

tente entre los costos de corto y largo plazo.

La curva de costos total promedio para el largo

plazo tiene una forma U mucho ms plana que

la curva de costos total promedio a corto plazo.

Adems, todas las curvas de costos a corto plazo,

se ubican por encima o sobre la curva de costos

Costototal

medio ($)

Economasde escala

0 1.000 1.200

Rendimientosconstantesde escala Deseconomas

deescala

Cantidad deautomviles al da

12.000

10.000

CTMea cortoplazo con

una fbrica

pequea


una fbrica

media


una fbrica

grande CTMea largo plazo

Grfica 1. Costo total promedio a corto y largo plazos.

Fuente: Principios de Economa, Gregory Mankiw, 5. Ed., 2009, pag.280.


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de largo plazo. Estas caractersticas se dan de-

bido a que las empresas tienen mayor flexibilidad

en el largo plazo. En esencia, a largo plazo, la

empresa puede escoger qu curva de corto plazo

quiere utilizar. Pero en el corto plazo, tiene que

utilizar la curva de corto plazo que se escogi en

el pasado (Mankiw, 2009).

Esta curva en forma de U, que relaciona los

costos medios con la produccin, es uno de los

postulados de la teora econmica, su razona-

miento versa en que el proceso productivo gana

en economas aumentando el nivel de produc-

cin, pero hasta cierto punto, cuando los costos

medios dejan de disminuir. Cuando en un nivelde produccin los costos medios se estabilizan

(permanecen constantes), se dicen que los rendi-

mientos y las economas son constantes a escala.

Y el nivel de produccin donde son mximas

las economas de escala, se llama Escala M-

nima Eficiente (EME). Estas escalas mnimas

no son coincidentes en todas las industrias, ni

en todos los sectores, sino que son propias en

condiciones de mercado y tecnologa. Cuando

los costos medios a largo plazo comienzan a au-

mentar, comienzan las deseconomas de escala,

es decir, cada unidad adicional que se produzca

ser a un costo medio mayor, lo cual deja de ser

redituable para el negocio y la expansin de la

escala (Ferro & Lentini, 2010).

Como se puede observar, la forma de la curva

del costo total promedio, en el largo plazo, arroja

mucha informacin acerca de los procesos deproduccin con los que cuenta la empresa para la

fabricacin de un bien. En especial, nos dice, que

tanto vara el costo con la escala (esto es, el ta-

mao) de las operaciones de la empresa. Es decir,

sintetizando: cuando el costo total promedio

(costo por unidad producida) a largo plazo dismi-

nuye, conforme la cantidad producida aumenta,

se dice que hay economas de escala. Cuando

el costo total promedio a largo plazo aumenta,

conforme aumentan los niveles de produccin se

dice que hay deseconomas de escala. Cuando el

costo total promedio, largo plazo, no vara con

relacin a los diferentes niveles de produccin,

se dice que hay retornos constantes de escala.

En este ejemplo, la empresa tiene economas de

escala a niveles bajos de produccin, retornos

constantes de escala a niveles medios de produc-

cin y deseconomas de escala niveles altos de

produccin (Mankiw, 2009).

Desde el punto de vista econmico la empresa

presentara economas de escala cuando loscostos por unidad producida (Costo Total Pro-

medio, CTM) disminuyen con el aumento de

la produccin. Es decir que conviene producir

grandes volmenes, dado que se prorratean

mejor los costos totales. Esto es vlido para

muchas industrias y procesos productivos. Sin

embargo, Cmo entenderlo en la prestacin

de servicios y en especfico para los de agua

potable? Ya que en un servicio no se generan

productos, sino que es una actividad que busca

satisfacer las necesidades de un cliente. Por lo

que para entender esto necesitamos explicar

cmo esta propiedad econmica se utiliza en la

prestacin de este servicio.

Los servicios de agua potable operan mediante

etapas que consisten en la captacin y con-

duccin de agua cruda, la potabilizacin, el

eventual almacenamiento, el transporte y la dis-tribucin. Derivado de estas inicia el proceso de

saneamiento que comienza con la recoleccin

de aguas servidas, su transporte, tratamiento y

finalmente la disposicin de aguas.

Dentro de este sistema la produccin y distri-

bucin de agua son altamente dependientes del


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Stock de capital que consiste en plantas pota-

bilizadoras y redes de suministro y captacin.

Aunado a esto extraer agua subterrnea implica

mayores costos de operacin, consistentes en

perforacin y bombeo, mientras que los costos

de potabilizacin son mayores para el agua

superficial. Adems existen diferencias en el

proceso de distribucin, en el tamao del rea

de servicio y en la densidad de clientes.

Desde el punto de vista terico estos supuestos

configuran una funcin de costos que se puede

utilizar en los servicios de agua potable, as

mismo los estudios empricos sobre economas

de escala en estos servicios la utilizan para podermedir la existencia de las economas de escala.

En el contexto de los sistemas abastecedores de

agua potable hay dos razones que favorecen el

uso de una funcin de costos. Primero, los ope-

radores o empresas que operan, estn obligadas

a proveer el servicio, independientemente que

dicha produccin no maximice beneficios. Se-

gundo, estos suelen ser tomadores de precios

de los factores de produccin, por lo que, las

decisiones que adopten pueden ser mejor carac-

terizadas como de minimizacin de costos.

Los estudios muestran diversos parmetros

de anlisis para medir la existencia de econo-

mas de escala en estos servicios de agua, sin

embargo, todos utilizan lo que en economa se

conoce como un correlato de la funcin de costos

llamado E que es la elasticidad de costos res-pecto a la escala, es decir, como cambian los

costos (C) en trminos porcentuales ante un

dado porcentaje de cambio en la escala (tamao

de la empresa, organismo o firma). Si E=1, hay

economas de escala constantes y la produccin

se caracteriza por retornos constantes a escala.

Si E>1, la produccin se caracteriza por dese-

conomas de escala (retornos decrecientes a

escala de produccin). Si E


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poblacin creciente en el largo plazo. De este

modo, la planta que se construya debe servir

para prestar el servicio hasta el ltimo da de

su vida til. As, por ejemplo, la planta prestar

en el ao 1 servicio a 100 mil personas y en el

ao 30 a 200 mil, de tal forma que ya en el

ao 1 podr servir a 200 mil.

2. Costos de arranque: Antes que una firma

empiece a producir, debe incurrir en ciertos

costos de lanzamiento o arranque. Esos costos

pueden ser erogados an sin produccin

y no variar proporcionalmente con sta.

Muchas veces son independientes del nivel de

produccin. Una clase importante de costosde lanzamiento son los de investigacin y

desarrollo, destinados a nuevos productos,

procesos y mercados o inversiones en

ampliacin de capacidad. En el sector de agua

potable y alcantarillado, estos costos van

asociados al proyecto para la construccin

inicial de un sistema, y por tanto, los gastos

asociados van desde los estudios de ingeniera

de pre factibilidad hasta todos los costos

administrativos para crear una empresa.

3. Recursos especializados y la divisin del

trabajo (y del capital): Hay capital humano

y fsico que, conforme la unidad productiva

aumenta su escala, se torna ms especfico en

su uso y ms eficiente.

4. La experiencia aumenta la productividad de

los factores humanos en el uso de los restantesinsumos y extiende las economas de escala

que se hubieran podido conseguir. Es una

consecuencia de la especializacin con el paso

del tiempo. Los efectos de aprendizaje pueden

ser importantes en la prctica, si bien se

agotan una vez que un nuevo proceso ha sido

implementado o un nuevo producto lanzado

en poco tiempo. En una industria dinmica el

aprendizaje es (casi) permanente.

5. Retornos volumtricos a escala, tambin

llamados economas dimensionales: Pueden

ocurrir en cada producto o proceso que usa

recipientes o caeras. La capacidad o el

producto depende de volmenes, pero los costos

estn determinados por el rea superficial del

contenedor. El volumen se relaciona al cubo de

sus dimensiones lineales (ancho, alto y dimetro),

pero el rea superficial se vincula solamente

con el cuadrado de las mismas. Aplica a laconduccin por caeras y al almacenamiento.

Otro ejemplo, si excavamos, los costos no varan

en directa proporcin con dimetro de tubera.

6. Economas de concentracin de existencias:

Cuando la produccin se incrementa, la razn

de equipos de reserva a operativos puede

caer. Similares principios se aplican a los

inventarios de bienes finales: las firmas con

ventas grandes pueden necesitar relativamente

menos inventarios que las compaas con

ventas pequeas para afrontar la misma

probabilidad de quedarse sin existencias.

7. Un determinante importante del nmero de

plantas operado por una firma son sus costos

y necesidades de transporte, puesto que si

cada filial provee productos para un mercado

geogrficamente segmentado o local, y sobrela base de insumos locales, la necesidad de

transporte disminuye. El nmero ptimo de

plantas y su tamao sern determinados por

la interaccin entre economas de escala y

costos de transporte. La operacin de pocas


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plantas incrementa los costos agregados de

produccin, pero reduce los costos totales de

transporte necesario para la distribucin.

8. Integracin de acuerdo con un sistema ambiental

relevante, como el caso de la cuenca hidrogrfica

en los servicios de agua potable y alcantarillado:

decisiones racionales de extraccin de agua

cruda y descarga de aguas servidas, ahorran

recursos que en caso contrario pueden gastarse

varias veces. Crean incentivos (y posibilidades)

para la internalizacin de externalidades

(manejo de cuencas y fuentes de captacin y

control de la contaminacin hdrica).

De acuerdo a Ferro y Lentini estas son algunas de

las ms importantes y la explicacin que dan es

que esta existencia de las economas de escala es

que estas aparecen por las indivisibilidades esto

significa que con cierto costo medio es posible

hacer cosas a gran escala que en pequea escala

implica mayor costo (Church & Ware, 2000).

As como hay diversas razones para la creacin o

aumento de las economas de escala, tambin la

literatura acadmica habla sobre la desaparicin

o lmite de estas, analizan qu pasara si la em-

presa de tamao eficiente se vuelve ineficiente?

Se podra dividir y solucionar el problema ya

que pequeas unidades eficientes podran tener

costos muy bajos, pero esto ocasionara una pr-

dida de control centralizado al costo de mayor

ineficiencia, lo que genera un cuello de botella

en las capacidades de control de la capacidadempresarial o gerencia. Esta limitacin cen-

tral que la teora reconoce y que adjudica a la

creciente imposibilidad de obtener y procesar

informacin, controlar y auditar desempeos, es

la que determina entre otras la escala mnima

eficiente. Es decir, si se tiene una administracin

ineficiente, esta no podr o no tendr capacidad

para administrar una escala grande pero con un

sistema de gestin eficiente, se puede gestionar

a gran escala (Ferro & Lentini, 2010, p. 13)

Como hemos visto hasta aqu las economas de

escala se vinculan con la tendencia decreciente

de los costos medios, es decir el costo por unidad

producida, en el largo plazo a medida que la pro-

duccin aumenta. Estas economas pueden estar

presentes en la prestacin de servicios de agua

potable, alcantarillado, tratamiento y disposicin

de aguas residuales, en las obras (principalmente,

economas de escala de largo plazo, dado que enel corto plazo las redes y plantas estn fijas), y

en la operacin y administracin (economas de

escala de corto plazo, en la gestin y mediante ra-

cionalizacin de recursos comunes de direccin

superior, gerencia general, administracin, conta-

bilidad, finanzas, atencin al cliente, facturacin,

mantenimiento de redes y plantas, compras y

contrataciones, atraccin de talento al sector,

nuevas tecnologas de productos y procesos, po-

sicin frente a la regulacin, poder negociador

frente a proveedores, etc.). Tambin hay econo-

mas de escala en la prospectiva del sector al

planificar la expansin compartiendo recursos,

programando mantenimiento y evitando dupli-

caciones de obras y en la coordinacin del uso

de los recursos hdricos en el aprovechamiento

de las fuentes de suministro y en las descargas

de aguas residuales evitando ruinosas duplica-

ciones de obras y gastos de tratamiento (Ferro &Lentini, 2010, p. 7), la generacin o aumento de

economas de escala est presente en todos los

procesos del sistema, el punto est en formular las

polticas pblicas que permitan esta generacin o

aumento y aprovechar estas economas de escala.


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2.2 E

En los diversos estudios que se han realizado3

las economas de escala se miden como la re-

accin de los costos a cambios porcentuales en

el producto, el nmero de clientes y el rea ser-

vida. Se asume que la densidad de clientes y el

producto por clientes se mantienen constantes.

Para la estimacin de las economas de escala

en estos se requiri en primer lugar, definir el

producto (y) y en segundo lugar definir una

funcin de produccin (F) o costos(C). Una vez

definido el producto (ya sea como volumen deagua, habitantes o conexiones servidas), resto

definir la funcin de produccin que describe a

la tecnologa.

Ferro, Lentini y Mercdier, son los investiga-

dores que realizaron un aporte significativo a la

literatura sobre las economas de escala, la esti-

macin de estas economas se realiz bajo tres

parmetros de anlisis:

1) Cantidad de unidades producidas;

2) Nmero de clientes y

3) Extensin y densidad del rea servida.

Definieron la existencia de economas de es-

cala con los parmetros antes mencionados de

la EME, midindolas como la reaccin de los

costos a cambios porcentuales en el producto,

el nmero de clientes y el rea de servicio, asu-

miendo que la densidad de clientes y el producto

por clientes se mantiene constante.

Los resultados que obtuvieron son que la estruc-

tura de la prestacin de servicios de agua potable

y saneamiento, presenta caractersticas de mo-

nopolio natural y geogrfico, avance tecnolgico

lento, mercados difcilmente desafiables, altadensidad poltica y social y pocos incentivos para

la participacin privada. Estos factores han ge-

nerado distintos arreglos institucionales que no

siempre han respondido a cuestiones de eficiencia.

Esta estructura organizacional observada en los

estudios es el principal elemento que orienta

la agregacin o regionalizacin que es normal-

mente el potencial de conseguir economas

de escala proveyendo servicios a una base de

clientes mayor, a un costo unitario menor, as

como tambin incrementar el tamao y la efi-

ciencia de las nuevas inversiones a modo de

3. El uso de funciones de costos para estimar economas de escala en el sector de agua potable y saneamiento tiene susorgenes en adaptaciones de estudios estadsticos realizados para el sector elctrico por el Economista Americano MarcNerlove, especialista en economa agrcola y econometra quien en 1963 utiliz una funcin de costos Cobb-Douglas(log-lineal) para estimar economas de escala en el sector elctrico en Estados Unidos. La funcin Cobb-Douglas ha sidoampliamente utilizada en gran parte de la literatura por su simplicidad y la facilidad para interpretar sus resultados. No

obstante lo anterior, impone restricciones innecesarias a la tecnologa de produccin (Ferro, Lentini, & Mercadier, 2010,p. 4). Posteriormente en 1976, los economistas americanos Laurits R. Chistensen y William H. Greene actualizaron elestudio de Nerlove utilizado la funcin de costos trans-logartmica introducida por Christensen, Dale W. Jorgenson, yLawrence J. Lau en 1973, buscando capturar las variaciones en las economas de escala que la funcin Cobb-Douglas nodetectaba. La funcin de costos trans-logartmica tiene la ventaja de ser ms flexible que la funcin de costos de Cobb-Dou-glas. No impone restricciones a priori sobre las posibilidades de sustitucin de los factores de produccin y permite quelas economas de escala varen de acuerdo con el nivel de producto, lo que hace posible capturar la forma de U de la curvade costos medio (Christensen & Greene, 1976). Otra de las limitaciones que tiene la funcin trans-logartmica es que encontextos multiproducto no es posible medir el comportamiento de los costos cuando el nivel de produccin es cero. Estoes un obstculo para la estimacin de economas de alcance y resulta relevante para el sector de agua y saneamiento, noslo porque uno puede, a su vez, considerar al servicio de agua potable como suma de una serie de procesos y analizar laseconomas de escala y alcance de cada uno de stos (captacin, produccin, transporte, distribucin y comercializacin).


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compartir proyectos de infraestructura y ac-

ceder al financiamiento a gran escala. Las nuevas

unidades regionales cubren una cierta rea geo-

grfica delineada por una cuenca hidrogrfica o

fronteras administrativas de estados, provincias,

regiones o departamentos. Los principales fac-

tores que conducen a esta agregacin incluyen la

bsqueda de mayor eficiencia a travs de apro-

vechamiento de economas de escala, el acceso

a los recursos de agua y el manejo integrado de

los recursos hdricos, la bsqueda de mayor ca-

pacidad profesional y personal ms calificado,

acceso al financiamiento o a la participacin del

capital privado, as como poder compartir los

costos entre reas de servicio de mayores costoscon otras de menores costos (Frone, 2008).

As mismo, encontraron que la motivacin para

realizar estos estudios ha sido distinta en cada

pas. Por ejemplo, los primeros estudios en

Estados Unidos se vinculan con la excesiva ato-

mizacin, entindase como descentralizacin

excesiva, del sector en este pas y la discusin

entre la operacin por parte del sector pblico

o privado; distinto es el caso de Inglaterra que

centro el estudio de sus investigaciones en las

posibles ganancias de eficiencia por la mayor es-

cala resultante de las fusiones en la prestacin

de los servicios de agua potable. El caso de Eu-

ropa Continental se centra en la preocupacin

por la bsqueda de la EME en la prestacin de

los servicios y finalmente los estudio recientes

realizados por instituciones como la C que

buscan incentivar la generacin de estas escalasen la prestacin de estos servicios.

Sin minimizar la motivacin que haya generado

los estudios, afirma Ferro y Lentini que la agrega-

cin puede entenderse como estructura industrial

o aglomeracin que brinda una oportunidad

nica para racionalizar los sistemas, redisear

organigramas, revisar contratos y relaciones con

proveedores, jubilar o retirar voluntariamente

empleados, reasignar puestos de trabajo, etc.

siento todas estas mejoras potenciales, depen-

diendo de los incentivos y la capacidad de gestin

(Ferro & Lentini, 2010, p. 37).

Esta consolidacin se define como: el agru-

pamiento de varios prestadores en una nica

estructura de gestin. Puede variar en escala

(dos o varias reas de servicio de alcance muni-

cipal, una pequea rea o una amplia regin), en

alcance (desde agua en bloque, a un proceso ver-

ticalmente integrado; compras en comn o varias

funciones, desde operacin y mantenimientoa inversin y financiamiento) y en duracin o

carcter del proceso (voluntarios, obligatorios

impuestos por algn poder superior; temporales

o duraderos). La consolidacin hace referencia

a un proceso de acuerdo mutuo de reunir varios

sistemas en uno solo. Se la ve generalmente como

un proceso ms amplio que el de regionalizar y

puede implicar fusiones entre sistemas

Documents

Comisión Nacional Del Agua, Guía Para La Constitución de Organismos Operadores