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機場發展：宏觀的經濟項目

香港亞太研究所 亞太區城市及區域發展研究計劃

紀緯紋

香港機場管理局 2011 年 6 月推出《香港國際機場 2030 規劃大綱》（以下簡

稱《2030》）諮詢，文本內提出兩大發展方案供社會各界討論，一是「維持現有

雙跑道系統」，二是「擴建成為三跑道系統」。不少聲音指出首個方案只是「陪跑」，

興建第三跑道是機管局提出唯一的方案。當然機管局亦重申其開放、無前設的取

態，然而社會的焦點還是集中討論興建第三跑道的效益和代價，特別是環境保護

和融資兩方面。惟此爭辯外，追源溯本，這是一份機場發展的策略性總體規劃

(master plan)，但另一個重要議題——機場經濟（或稱空港經濟）卻被忽視。重

要的是機管局曾分別在《2020 年發展藍圖》（以下簡稱《2020》）和《香港國際

機場 2025》（以下簡稱《2025》）提出「機場城」和「航天城」的機場經濟概念，

但該概念在《2030》諮詢文件內則銷聲匿跡。

國際上不少研究都指出，機場不單純是交通樞紐，更可發揮商業活動門戶和

地方經濟引擎的作用，產生巨大社會和經濟效益，推動城市的發展。新加坡樟宜

機場及樟宜城、阿姆斯特丹及其機場城等便是一例。發展機場經濟是全球大勢所

趨，近如廣州也制訂以白雲機場為核心的空港經濟區計劃。

至於香港的機場經濟概念，《2020》指出：「這項商業發展…在機場附近建立

一個新的社區環境。機管局為機場城訂定的策略規劃目標，是要明確擬訂一個靈

活的發展概念，除了滿足市場的期望外，亦維持都市的設計概念，為香港國際機

場開拓增值業務。」（頁 6）。《2025》繼續強調：「建設機場城正是全球大勢所趨。

目前全球都趨向利用機場便捷的交通和設施，在機場周圍發展商業、娛樂及住宿

設施。這些機場城都會為周邊地區帶來經濟效益，受惠地區可遠至機場方圓 75

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公里的地方。在阿姆斯特丹及達拉斯沃斯堡，都建有這類機場城」（頁 24）。《2025》

認為「航天城」的發展可「促進香港以至整個地區的經濟、貿易和旅遊發展、鞏

固香港國際機場的地區及國際航空樞紐地位，和為旅客提供更多設施及服務」（頁

24）。上述引文能反映出：

（1）機場城等一類發展仍世界大趨勢，能產生巨大的本地及區域性效益。

以機場為中心方圓 75 公里，就包括了澳門、珠海、中山、南沙、東莞、深圳等

地；

（2）「航天城」是與機場共生的策略性經濟項目，不單能鞏固香港的航空樞

紐地位，對香港各經濟產業、商業文娛活動、經濟角色，以至旅客對香港的印象

都有巨大裨益；

（3）「航天城」既是機場島內發展項目，亦是重要的都市發展項目，可配合

也應配合全港的都市發展策略，起碼與東涌社區的發展息息相關。

「航天城」概念是得到立法會經濟事務委員會（註一）和不少業界的支持；

過去數年的著實推行，建成了亞洲國際博覽館、二號客運大樓、海天客運碼頭等

設施。海天客運碼頭成為旅客經香港國際機場往來外地和珠三角城市的主要交通

工具；許多採購交易會、展覽會、演唱會、以至特別的「清明上河圖」等展覽活

動亦在展場面積巨大的亞洲國際博覽館成功舉行，成效有目共睹。正所謂乘勝追

擊，按理《2030》該在「航天城」基礎上繼續「大造文章」，研究如何打造更具

活力、更有經濟和社會效益的「航天城」。然而機管局卻推出一份不完整、甚至

走了回頭路的總體規劃。文件只視機場為航空樞紐，集中討論兩個方案，卻完全

忽略對整體機場經濟的規劃，排除了「開拓增值業務」和「新社區」的思維，甚

至應有的區域協調的討論。

《2030》讓人聯想到四個問題：

（1）為甚麼從 2006 年提出的《2025》到 2011 年提出《2030》會有如此顛

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覆性的改變？是社會和經濟的原因嗎？業界和市民從「航天城」項目得益不少，

欠缺反對「航天城」的足夠理由。金融海嘯對民航業、機場和香港的經濟是造成

了一定衝擊，但已經回復過來並重新增長，也不成撇棄「航天城」的理由。較可

信的理由是特區政府取態的改變。2007 年新一屆政府上場，行政架構調整，將

民航由經濟發展及勞工局轉交運輸及房屋局，這可從機管局董事會政府代表的調

整得到引證。理所當然，機場的發展亦由經濟項目轉變為運輸項目，《2030》也

以鞏固機場作為國際航空樞紐為首要工作，發展機場經濟根本不是《2030》和運

輸及房屋局的「那杯茶」了。這不是局長的責任、也不是機管局主席的錯，只好

問一句為甚麼當年會有這樣一個影響深遠的決定？

（2）「航天城」是一個已開展的項目，由它自生自滅嗎？客運量（來港旅客）

預期增長，對會展、酒店、商場、文娛等活動有增無減，只靠市區的有關設施來

應付額外需求？這絕不現實，更會加重往來機場和市區的交通負擔。那麼，當前

的《2030》可怎樣深化《2020》提出的 57 公頃、總面積達 100 萬平方米的用地，

加強相應規劃以爭取市場？

（3）機場周邊業務與機場的共生關係將怎樣發展？現有的和新的商業業務

怎樣規避機場單一業務的營運風險？能為機場、周邊地區，以至全港帶來多大的

經濟和社會利益？「航天城」作為一個都市發展的項目，該如何促進與東涌社區

協調規劃的工作？

（4）區域發展的考慮是否充足？若從大珠三角區域融合層面宏觀，可了解

到(a)港珠澳大橋的開通和計劃中的港深機場鐵路發展（還未計算自由行帶來的

多多少少旅客），機場客流勢必增加，《2030》有沒有計算當中額外各項配套的需

求和新增的商機？(b)香港要發展總部經濟和領導大珠三角經濟發展（包括通過

CEPA 走向全國），《2030》有否考慮此要點並提出相應的規劃應對？上述問題都

有待回答。

本人認為機場的發展絕不應放棄機場經濟的規劃，應該在「航天城」的基礎

上，豐富《2030》的諮詢，作出相應修訂從而提出全方位的總體規劃。機場第三

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跑道有其迫切性，難以中斷有關的諮詢和研究工作，可視作為《2030 上集》。但

當局必須馬上著手《2030 下集》的研究工作。

首先，發展思維必須及時調整，機場既是運輸項目，更是經濟項目。本人認

同新民黨「政府架構重組建議書」的建議，將民航及航運從運輸及房屋局剔出，

轉交由商務及經濟局轄下管理（註二），否則機場只會繼續是運輸項目。這應體

現於 2012 年新一屆特區政府的架構上。因此《2030 下集》是由商務及經濟局主

打，機管局協助，並聯手運輸局、發展局和環境局。

其次，緊隨上述政府行政架構的轉變，配合香港整體的經濟和產業發展方向，

提出全面的機場經濟發展策略，以機場為重心，發展包括會展、商貿、總部經濟、

娛樂、酒店等生產性和服務性的第三產業。

再次，按該機場經濟發展策略，深化《2020》所提出的 57 公頃、總面積達

100 萬平方米的用地規劃，有必要時更應增加用地，並認真考慮結合東涌社區和

北大嶼山公路一帶，從整個北大嶼山的地區層面作出綜合規劃，合理佈置各類產

業和民生用地。

此外，雖然大珠三角其他四個機場和有關政府不可干涉本港機場發展，但

《2030 上下集》均必須認真考慮區域經濟和機場發展這重要元素，亦即不單看

白雲機場和寶安機場將新建多少跑道，更要知悉廣州、深圳、珠海和澳門等地涉

及民航和物流的發展策略，從區域層級提出具策略性的《2030》總體規劃。

凡此種種工作，都要求持份者擁有開放、宏觀和長遠的眼光；也需要政府多

個政策局和執行部門的一致行動，從行政管理、經濟產業政策，到總體用地規劃、

各項配套等方面，與區議會、機管局、機場內商戶等持份者，以及大珠三角成員

緊密協作，共同推動發展，真正促進機場、機場經濟和香港整體經濟的可持續發

展。

註一：見 2007 年 1 月 22 日立法會經濟事務委員會會議紀要。 註 二 ： 見 2011 年 6 月 26 日 新 民 黨 「 政 府 架 構 重 組 建 議 書 」，

http://www.npp.org.hk/b5_researchDetail.php?id=193。

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參考資料： 《2020 年發展藍圖》 《香港國際機場 2025》 《香港國際機場 2030 規劃大綱》 (本文以 2011 年 8 月 19 日發表於〈明報〉之 ‘機場經濟不再重要？’ 一文改寫而

成。)