TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU KHOA HỌC

Chuyên đề nghiên cứu:

PHÁP LUẬT VỀ KÊ KHAI TÀI SẢN, THU NHẬP

PHỤC VỤ VIỆC PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG

TẠI VIỆT NAM - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ

Hà Nội, tháng 10 năm 2012

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

2

MỤC LỤC

Trang

- LỜI GIỚI THIỆU- ................................................................................................... 3

I – KHÁI QUÁT CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ KÊ KHAI TÀI SẢN,

THU NHẬP VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH .............................................................. 4

1. Các quy định của pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập ................................... 4

2. Thực tiễn thi hành các quy định của pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập ..... 7

3- Một số hạn chế, bất cập và nguyên nhân ........................................................... 9

II – KINH NGHIỆM VỀ KÊ KHAI TÀI SẢN, THU NHẬP PHỤC VỤ CÔNG

TÁC PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở MỘT SỐ NƯỚC.............................. 12

III – MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ..................................................................................... 14

TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................... 17

3

- LỜI GIỚI THIỆU-

Tham nhũng là một hiện tượng xã hội, luôn được nhìn nhận như là một tệ

nạn, hiện diện trong tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống nhà nước và xã

hội. Tham nhũng tồn tại ở mọi quốc gia không phân biệt chế độ chính trị - xã hội,

không phân biệt trình độ phát triển.

Ở nước ta, mặc dầu công tác phòng, chống tham nhũng đã có những chuyển

biến tích cực cả về nhận thức và hành động, trên một số lĩnh vực, tham nhũng,

lãng phí đã từng bước được kiềm chế, nhưng vẫn chưa đạt được yêu cầu "ngăn

chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng".

Trong thời gian qua, pháp luật về phòng, chống tham nhũng nói chung,

pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập phục vụ công tác phòng, chống tham nhũng

tại Việt Nam nói riêng đã từng bước được hình thành và phát triển, là nền tảng

pháp lý quan trọng cho việc phòng, chống tham nhũng trong điều kiện xây dựng

Nhà nước pháp quyền Việt Nam và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của nước

ta.

Tuy nhiên, pháp luật về phòng, chống tham nhũng nói chung, pháp luật về

kê khai tài sản, thu nhập phục vụ việc phòng, chống tham nhũng tại Việt Nam nói

riêng vẫn còn có những hạn chế, bất cập.

Trước tình hình đó, dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật

phòng, chống tham nhũng đã được khẩn trương xây dựng và dự kiến sẽ trình Quốc

hội khóa XIII xem xét, cho ý kiến tại kỳ họp thứ 4 này.

Nhằm góp phần cung cấp thêm thông tin nghiên cứu tham khảo phục vụ

Quốc hội và các cơ quan nhà nước hữu quan trong quá trình xem xét, thông qua

dự án Luật này, Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp đã tổ

chức nghiên cứu chuyên đề “Pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập phục vụ việc

phòng, chống tham nhũng tại Việt Nam – Thực trạng và kiến nghị”1 và xin trân

trọng giới thiệu kết quả nghiên cứu chuyên đề này với các vị đại biểu Quốc hội.

1 - Người thực hiện: TS. Lương Minh Tuân, PGĐ, Trung tâm NCKH, Viện NCLP -

4

I – KHÁI QUÁT CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ KÊ KHAI TÀI

SẢN, THU NHẬP VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH

1. Các quy định của pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập

Trong thời gian qua, các quy định của pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập

của cán bộ, công chức đã từng bước được hình thành và phát triển, làm cơ sở pháp

lý giúp các cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền biết được tài sản, thu nhập của

người có nghĩa vụ kê khai; phục vụ công tác quản lý cán bộ, công chức và góp

phần phòng, chống tham nhũng.

Việc kê khai tài sản, thu nhập được quy định chủ yếu trong Luật phòng,

chống tham nhũng; Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 09/3/2007 của Chính phủ;

Nghị định số 68/2011/NĐ-CP ngày 08 tháng 08 năm 2011 của Chính phủ về sửa

đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 09 tháng 3 năm

2007 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhập; Quyết định số 85/2008/QĐ-

TTg ngày 03/7/2008 của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư số 2442/2007/TT-TTCP

ngày 03/7/2007 của Thanh tra Chính phủ và Thông tư số 01/2010/TT-TTCP ngày

22/01/2010 sửa đổi, bổ sung một số quy định tại Thông tư số 2442/2007/TT-TTCP

ngày 13/11/2007 của Thanh tra Chính phủ.

Luật phòng, chống tham nhũng đã dành một mục riêng quy định về minh

bạch tài sản, thu nhập. Mục này bao gồm các quy định về nghĩa vụ kê khai tài sản;

tài sản phải kê khai; thủ tục kê khai tài sản; xác minh tài sản; thủ tục xác minh tài

sản; kết luận về sự minh bạch trong kê khai tài sản; công khai kết luận về sự minh

bạch trong kê khai tài sản; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý người

có nghĩa vụ kê khai tài sản; xử lý người kê khai tài sản không trung thực; kiểm

soát thu nhập.

Cụ thể hóa các quy định nêu trên, Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 09

tháng 3 năm 2007 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhập, Thông tư số

2442/2007/TT-TTCP ngày 03/7/2007 của Thanh tra Chính phủ và Thông tư số

01/2010/TT-TTCP ngày 22/01/2010 sửa đổi, bổ sung một số quy định tại Thông tư

số 2442/2007/TT-TTCP ngày 13/11/2007 của Thanh tra Chính phủ đã xác định rõ

đối tượng phải kê khai tài sản bao gồm:

1. Đại biểu Quốc hội chuyên trách, đại biểu Hội đồng nhân dân chuyên

trách, người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân.

5

2. Cán bộ, công chức từ phó trưởng phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện và

tương đương trở lên, bao gồm:

a) Cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan và đơn vị sự nghiệp công

lập của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung

ương, cấp tỉnh và cấp huyện; trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân

không phải là hạ sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng;

trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan

chuyên nghiệp.

b) Những người được Đảng, Nhà nước điều động, phân công và những

người được tuyển dụng, bổ nhiệm theo chỉ tiêu biên chế được giao làm việc trong

tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề

nghiệp.

3. Sĩ quan giữ cương vị chỉ huy từ cấp phó tiểu đoàn trưởng, phó chỉ huy

trưởng ban chỉ huy quân sự cấp huyện trở lên trong Quân đội nhân dân; sĩ quan

giữ cương vị chỉ huy từ cấp phó tiểu đoàn trưởng, phó trưởng công an phường, thị

trấn, phó đội trưởng trở lên trong Công an nhân dân.

4. Giám đốc, phó giám đốc, viện trưởng, phó viện trưởng, kế toán trưởng,

trưởng phòng, phó trưởng phòng, trưởng khoa, phó trưởng khoa, bác sĩ chính tại

các bệnh viện, viện nghiên cứu của Nhà nước.

5. Tổng biên tập, phó tổng biên tập, kế toán trưởng, trưởng phòng, phó

trưởng phòng, trưởng ban, phó trưởng ban báo, tạp chí có sử dụng ngân sách, tài

sản của Nhà nước.

6. Hiệu trưởng, phó hiệu trưởng, kế toán trưởng trường mầm non, tiểu học

của Nhà nước tại quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; hiệu trưởng, phó hiệu trưởng,

kế toán trưởng trường trung học cơ sở, trung học phổ thông, trường trung cấp

chuyên nghiệp, dạy nghề, trung tâm giáo dục thường xuyên của Nhà nước; hiệu

trưởng, phó hiệu trưởng, kế toán trưởng, trưởng phòng, phó trưởng phòng, trưởng

khoa, phó trưởng khoa, giảng viên chính trường đại học, cao đẳng của Nhà nước.

7. Giám đốc, phó giám đốc, kế toán trưởng, trưởng phòng, phó trưởng

phòng, trưởng ban, phó trưởng ban tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng có sử

dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước; giám đốc, phó giám đốc, kế toán trưởng

ban quản lý dự án sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).

8. Đối với tập đoàn kinh tế, tổng công ty, công ty nhà nước, công ty cổ phần

có vốn góp của Nhà nước thì đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập đáp

ứng đủ hai điều kiện sau:

6

a) Giữ một trong các chức danh tổng giám đốc, phó tổng giám đốc, giám

đốc, phó giám đốc, chủ tịch hội đồng quản trị, phó chủ tịch hội đồng quản trị,

thành viên hội đồng quản trị, trưởng ban kiểm soát, phó trưởng ban kiểm soát,

thành viên ban kiểm soát, kế toán trưởng, trưởng ban, phó trưởng ban, trưởng

phòng, phó trưởng phòng trong tập đoàn kinh tế, tổng công ty, công ty nhà nước,

công ty cổ phần có vốn góp của Nhà nước;

b) Các chức danh trên do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cử giữ, bổ

nhiệm; hoặc do đại hội đồng cổ đông, hội đồng quản trị của công ty cổ phần bầu,

bổ nhiệm và là người đại diện phần vốn góp của Nhà nước tại công ty đó.

9. Bí thư, phó bí thư Đảng ủy; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân;

Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Uỷ viên Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn; trưởng

công an, chỉ huy trưởng quân sự xã; cán bộ địa chính - xây dựng, tài chính - kế

toán của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn.

10. Điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm phán, thư ký toà án, kiểm toán viên

nhà nước, thanh tra viên, chấp hành viên, công chứng viên nhà nước.

11. Những người làm công tác quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước hoặc

trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân

trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị -

xã hội, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân, Văn phòng Chủ tịch

nước được xác định theo Danh mục người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập

ban hành kèm theo Quyết định số 85/2008/QĐ-TTg ngày 03 tháng 7 năm 2008 của

Thủ tướng Chính phủ.

Như vậy, diện đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập là rất rộng,

nhưng không phải là tất cả các cán bộ, công chức, viên chức. Phần lớn các đối

tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập là những người có chức vụ từ phó

trưởng phòng UBND cấp huyện và tương đương trở lên, bao gồm cán bộ, công

chức, viên chức trong cơ quan và đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị - xã

hội ở trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện, trong các cơ quan quân đội, công an nhân

dân (không phải là hạ sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng;

không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp trong công an). Ngoài ra, Hội

đồng quản trị và Ban lãnh đạo các tập đoàn kinh tế, tổng công ty, công ty nhà nước

cũng phải kê khai tài sản, thu nhập.

Theo các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, tài sản, thu nhập của những

người phải kê khai bao gồm nhà ở, công trình xây dựng, quyền sử dụng đất; kim

khí quý, đá quý, tiền, giấy tờ có giá và các loại tài sản khác mà giá trị của mỗi loại

7

từ năm mươi triệu đồng trở lên; tài sản, tài khoản ở nước ngoài tương đương từ

năm mươi triệu đồng trở lên; tổng thu nhập thực tế trong kỳ kê khai2.

Việc kê khai sẽ phải tiến hành từng năm, kết thúc vào ngày 30/11 hàng năm.

Cán bộ chậm kê khai tài sản sẽ bị kỷ luật: khiển trách nếu kê khai chậm trên 15

ngày; cảnh cáo nếu kê khai chậm hoặc người có trách nhiệm tổng hợp, báo cáo

thực hiện chậm trên 30 đến 45 ngày; ngoài ra có thể áp dụng hình thức kỷ luật

nặng hơn mức này đối với người chậm kê khai, chậm tổ chức việc kê khai, chậm

báo cáo kết quả kê khai trên 45 ngày. Hồ sơ kê khai tài sản được theo dõi, quản lý

theo cả một quá trình, ngay cả khi cán bộ đó nghỉ hưu, hoặc chuyển công tác sang

ngành khác, địa phương khác. Trong trường hợp đã về hưu mà phát hiện có tài sản

bất minh, không giải trình được, lúc đó cơ quan pháp luật cũng sẽ căn cứ theo

pháp luật hiện hành để xử lý. Khi có yêu cầu về bổ nhiệm cán bộ, xác minh làm rõ

theo đơn thư tố cáo, hoặc những việc mà cơ quan quản lý yêu cầu, sẽ tiến hành

thẩm tra, xác minh. Kết quả thẩm tra, xác minh nếu không đúng, người kê khai sẽ

bị xử lý về sự không trung thực. Đối với cán bộ bị kết luận là không trung thực

trong kê khai tài sản, thu nhập thì tùy theo tính chất, mức độ bị xử lý bằng một

trong các hình thức kỷ luật: a) Khiển trách; b) Cảnh cáo; c) Cách chức. Đối với

công chức bị kết luận là không trung thực trong kê khai tài sản, thu nhập thì tùy

theo tính chất, mức độ bị xử lý bằng một trong các hình thức kỷ luật: a) Khiển

trách; b) Cảnh cáo; c) Hạ bậc lương; d) Giáng chức; đ) Cách chức.

Như vậy, với các quy định của pháp luật được ban hành về kê khai tài sản,

thu nhập điển hình như Nghị định số 37/2007/NĐ-CP, Thông tư số số

2442/2007/TT-TTCP, Thông tư số 1/2010/TT-TTCP, thì bản kê khai tài sản, thu

nhập của cán bộ, công chức là một trong những cơ sở để xác minh phục vụ việc

phòng, chống tham nhũng có hiệu quả.

2. Thực tiễn thi hành các quy định của pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập

Thực hiện các quy định của pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập, trong thời

gian qua đã đạt được những kết quả nhất định. Việc kê khai tài sản có tiến bộ rõ rệt

và đã dần đi vào nền nếp3. Nhiều nội dung hạn chế, yếu kém trước đây như việc

lúng túng trong triển khai thực hiện, kê khai không đúng trình tự, thủ tục đã cơ bản

2 Điểm 4 Điều 3 của Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 9 tháng 3 năm 2007 của Chính phủ đã được sửa đổi, bổ

sung năm 2011. 3 Xem Báo cáo của Chính phủ số 130/BC-CP ngày 23 tháng 5 năm 2012 về sơ kết 5 năm triển khai thực hiện Luật phòng,

chống tham nhũng, tr. 7.

8

được khắc phục; việc chấp hành quy định về thời hạn kê khai, báo cáo kết quả kê

khai cũng đã có chuyển biến tích cực.

Về cơ bản, việc kê khai tài sản, thu nhập, trả lương qua tài khoản, nộp lại quà

tặng đã được triển khai rộng rãi và có tác động nhất định, tạo sự chuyển biến về ý

thức, hành động của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Cán bộ, công chức, viên

chức đã tự giác kê khai tài sản; thể hiện được trách nhiệm của mình trong việc thực

hiện minh bạch tài sản, thu nhập, tạo cơ sở pháp lý để cơ quan, tổ chức, đơn vị thực

hiện việc quản lý, đánh giá cán bộ và có cơ sở để xác minh về tài sản, thu nhập khi

cần thiết.

Năm 2008, có 313.317 người kê khai lần đầu; 17 bộ, ngành, cơ quan Trung

ương và 4 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoàn thành việc kê khai đúng

thời hạn; đã xác minh 606 trường hợp kê khai của năm 2008.

Năm 2009, có 388.404 người kê khai lần đầu và 238.455 kê khai bổ sung;

32 bộ, ngành, cơ quan Trung ương và 27 địa phương hoàn thành việc kê khai đúng

thời hạn; đã xác minh 788 trường hợp của năm 2009.

Năm 2010, có 105.070 người kê khai lần đầu và 514.524 người kê khai bổ

sung; 32 bộ, ngành, cơ quan Trung ương và 24 địa phương hoàn thành việc kê khai

đúng thời hạn.

Năm 2011, có 110.289 người đã kê khai lần đầu, 443.079 người đã kê khai

bổ sung; 15 bộ, ngành, cơ quan ở Trung ương và 15 địa phương hoàn thành việc

kê khai đúng thời hạn. Các bộ, ngành, địa phương khác tuy chưa hoàn thành 100%

nhưng kết quả kê khai lần đầu bình quân đạt 96,4%, kê khai bổ sung đạt 95,2%.

Việc kê khai tài sản, thu nhập đã có tác động tích cực đến nhận thức4 và

hành động của các cấp, các ngành, của cán bộ, công chức về trách nhiệm minh

bạch tài sản, thu nhập và có tác dụng phòng ngừa tham nhũng nhất định, giúp công

tác quản lý cán bộ, đảng viên được chặt chẽ hơn.

Bên cạnh đó, về cơ bản, việc trả lương qua tài khoản ở khu vực đô thị đã

được thực hiện5 góp phần kiểm soát thu nhập của cán bộ, công chức, phục vụ công

tác phòng, chống tham nhũng.

4 Trong năm 2010, có 20 cán bộ, công chức nộp lại quà tặng cho cơ quan, tổ chức, đơn vị với tổng giá trị 123 triệu

đồng. Nhiều cán bộ, công chức, viên chức đã kiên quyết không nhận quà tặng, không nhận hối lộ. 5 Về việc trả lương qua tài khoản, tính đến đầu tháng 8 năm 2012, cả nước có 43.953 cơ quan, đơn vị đã trả lương

qua tài khoản, đạt tỷ lệ 54%; các tổ chức cung ứng dịch vụ thanh toán mở rộng mạng lưới, đầu tư cơ sở vật chất với

tổng số máy rút tiền tự động cả nước là 12.082 máy; số máy thanh toán dùng thẻ là 61.382. Xem bài viết của TS.

Trần Đức Lượng, „Khái quát thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành pháp luật phòng, chống tham nhũng ở Việt

Nam và hướng hoàn thiện“, trình bày tại Hội thảo “Vai trò của Quốc hội trong phòng, chống tham nhũng“ do Viện

Nghiên cứu lập pháp tổ chức tại Quảng Ninh, ngày 9 đến ngày 10 tháng 8 năm 2012.

9

3- Một số hạn chế, bất cập và nguyên nhân

a) Hạn chế, bất cập

Bên cạnh những mặt được nêu trên, việc kê khai tài sản, thu nhập ở nước ta

hiện nay còn có những hạn chế, bất cập chủ yếu sau đây:

- Việc kê khai tài sản, thu nhập ở nước ta hiện nay không chỉ được điều

chỉnh trong Luật phòng, chống tham nhũng mà còn được điều chỉnh trong nhiều

văn bản dưới luật do Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước thực thi quyền

hành pháp ban hành. Điều này có nghĩa là các quy định của pháp luật về kê khai

tài sản, thu nhập còn nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác

nhau (trong đó có các văn bản dưới luật hiệu lực pháp lý thấp), gây khó khăn

không chỉ đối với người tổ chức thực hiện, người thực hiện, mà cả đối với người

nghiên cứu. Hơn nữa, việc cán bộ, công chức thực thi quyền hành pháp soạn thảo

và các cơ quan thực thi quyền hành pháp ban hành văn bản quy phạm pháp luật về

kê khai tài sản, thu nhập là khó bảo đảm tính khách quan, vô tư trong việc thiết lập

các quy phạm pháp luật, vì đây là các chủ thể có nhiều khả năng xung đột lợi ích

trong việc thiết lập các quy phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

- Pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập hiện hành còn có một số quy định

chưa hợp lý. Cụ thể là việc kê khai tài sản, thu nhập là nhằm minh bạch tài sản của

người có nghĩa vụ kê khai, phục vụ công tác quản lý cán bộ và góp phần phòng

ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng, nhưng pháp luật lại chưa quy định về việc

xử lý đối với số tài sản kê khai không trung thực, cũng chưa có quy định về kiểm

tra nguồn gốc tài sản. Các quy định của pháp luật hiện hành mới chỉ đề cập đến

việc xác minh tài sản khi có dấu hiệu nghi ngờ. Việc minh bạch hóa tài sản không

thể chỉ dừng lại ở việc kê khai, mà cần phải đi đôi với việc kiểm soát, đánh giá,

khẳng định nguồn gốc tài sản. Nếu chỉ kê khai gọi là “cho có”, mà không phải giải

trình, không truy nguồn gốc thì rõ ràng thiếu tính khả thi trong việc phòng, chống

tham nhũng.

- Hiện nay, không phải tất cả các cán bộ, công chức, viên chức đều phải kê

khai tài sản, thu nhập và vì vậy chưa bảo đảm được sự bình đẳng giữa các cán bộ,

công chức, viên chức trong việc kê khai tài sản, thu nhập; chưa tạo được thói quen

đối với cán bộ, công chức, viên chức trong việc kê khai, tài sản, thu nhập.

10

- Việc triển khai thực hiện các quy định của pháp luật về kê khai tài sản, thu

nhập của cán bộ, công chức trên thực tế còn có những hạn chế, bất cập6. Cụ thể là

có nơi triển khai thực hiện chậm, có nơi gặp khó khăn, vướng mắc do nhận thức

của các cấp, các ngành chưa nhất quán, chưa thấy rõ ý nghĩa, tầm quan trọng của

công tác này7. Cá biệt có địa phương, đơn vị, cá nhân chưa chấp hành nghiêm túc

các quy định của pháp luật; kê khai tài sản, thu nhập chưa đầy đủ, kịp thời; thiếu

biện pháp kiểm soát, đánh giá thực chất việc kê khai, minh bạch tài sản; thiếu chủ

động rà soát, thẩm tra, xác minh làm rõ các trường hợp có dư luận về việc kê khai

không trung thực8.

- Việc kê khai tài sản, thu nhập còn có trường hợp mang tính hình thức9, đối

phó; chưa có sự gắn kết giữa kê khai tài sản, thu nhập phục vụ việc thu thuế và

phục vụ phòng, chống tham nhũng; chưa kiểm soát được đầy đủ tài sản, thu nhập,

tiêu dùng của người có chức vụ, quyền hạn, nhất là thu nhập không chính thức

(đặc biệt là văn hóa phong bì); kết quả kê khai tài sản, thu nhập nhìn chung chưa

được công khai; việc xác minh để bảo đảm tính trung thực của việc kê khai được

tiến hành còn ít, ...

- Tài liệu về kê khai tài sản, thu nhập hiện nay nhìn chung vẫn chỉ được sử

dụng mang tính nội bộ10

. Do vậy, người dân vẫn gặp nhiều khó khăn để thực thi

quyền giám sát, nếu không muốn nói là không thể. Theo Điều 12 của Nghị định số

37/2007/NĐ-CP, người có nhu cầu khai thác, sử dụng bản kê tài sản, thu nhập của

công chức sẽ “phải có giấy giới thiệu của cơ quan, tổ chức, đơn vị có nhu cầu,

trong đó ghi rõ họ tên, chức vụ, mục đích sử dụng”. Tiếp đó, Điều 14 của Nghị

định này quy định: “người nào làm sai lệch, mất mát, hư hỏng hoặc làm lộ bí mật

6 Theo nhận xét của ông Jairo Acuna-Alfaro, cố vấn chính sách UNDP Việt Nam thì hoạt động kê khai tài sản của

cán bộ, công chức vừa qua chưa thực sự hiệu quả. Kết quả kê khai không được công khai nên không thể biết việc kê

khai đó là thế nào. Bản kê khai tài sản được nộp lại cho một cơ quan, đơn vị nào đó và để trong hộp của một cá

nhân tiếp nhận, cất giữ mà người bình thường khó tiếp cận được nếu có nhu cầu tìm hiểu thông tin. Xem

http://tintuc.timnhanh.com.vn/xa-hoi/chinh-tri/20120604/35AC6E4E. 7 Trước tình hình đó, cùng với việc tăng cường hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra của cơ quan chức năng, Chính phủ đã

có văn bản phê bình một số bộ, ngành, địa phương trong tổ chức thực hiện. Xem Báo cáo của Chính phủ số 130/BC-

CP ngày 23 tháng 5 năm 2012 về sơ kết 5 năm triển khai thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng, tr. 6-7. 8 Báo cáo của Chính phủ số 103/BC-CP ngày 01 tháng 9 năm 2010 về công tác phòng, chống tham nhũng năm

2010, tr. 7. 9 Vấn đề kê khai tài sản của cán bộ, công chức nhà nước tuy đã được thực hiện nhưng vẫn còn nhiều khe hở cho

phép man khai một cách hợp pháp những tài sản bất minh qua việc đứng tên của con cái. Xem

http://chauxuannguyen.wordpress.com/2012/05/30/chong-tham-nhung-va-ke-khai-tai-san. 10

Tại Sở Quy hoạch-Kiến trúc TP. HCM, thay vì niêm yết trên bảng thông báo toàn bộ bảng kê khai tài sản, thu

nhập của các đối tượng phải kê khai thì được làm gọn lại trong bảng tổng hợp danh sách cán bộ, công chức với các

mục như: Kê khai lần đầu, kê khai lần hai - có biến động, không biến động, … Theo bà Nguyễn Hồng Vân, Phó

Văn phòng Sở này thì do không thể niêm yết toàn bộ bảng kê khai của cán bộ, công chức trong cơ quan nên lãnh

đạo sở chọn hình thức công khai bảng tổng hợp danh sách và chỉ nêu cụ thể những biến động tăng hoặc giảm tài

sản, thu nhập để mọi người biết. Xem http://www.baomoi.com/Ke-khai-va-cong-khai-tai-san/144/8627699.epi.

11

nội dung bản kê khai tài sản, thu nhập, cung cấp cho người không có thẩm quyền

khai thác … thì có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự”. Như vậy, người dân sẽ

khó lòng biết được người mình định tố cáo tham nhũng có gian dối trong kê khai

tài sản, thu nhập hay không. Trong khi đó, Thông tư của Thanh tra Chính phủ lại

quy định: nếu muốn cơ quan có thẩm quyền tiến hành xác minh lại tài sản của

công chức, người tố cáo phải có “bằng chứng cụ thể, có căn cứ xác minh về sự

không trung thực trong kê khai của người có nghĩa vụ kê khai”. Thông tư cũng nêu

rõ: “Đối với tố cáo, phản ánh giấu tên, mạo tên thì không xem xét để ra yêu cầu

xác minh”.

- Về yêu cầu xác minh cán bộ, công chức có gian dối trong kê khai tài sản,

thu nhập, theo quy định của pháp luật thì người tố cáo phải có bằng chứng về việc

kê khai không trung thực. Tuy nhiên, người dân lại không được quyền tiếp cận tài

liệu nên việc có bằng chứng nhằm chứng minh hành vi gian dối là rất khó khăn.

- Ngoài ra, việc thực hiện trả lương qua tài khoản ở khu vực nông thôn, nhất

là vùng sâu, vùng xa vẫn còn khó khăn do hạn chế về cơ sở vật chất kỹ thuật.

b) Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập

Những hạn chế, bất cập nêu trên do nhiều nguyên nhân khác nhau gây ra,

trong đó có các nguyên nhân chủ yếu sau đây:

- Ý thức tôn trọng, chấp hành Hiến pháp, pháp luật nói chung và pháp luật

về kê khai tài sản, thu nhập trong một bộ phận cán bộ, công chức, viên chức chưa

cao; chưa tạo được thói quen đối với cán bộ, công chức, viên chức trong việc kê

khai, tài sản, thu nhập.

- Các quy định của pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập còn nằm rải rác

trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, trong đó có cả các văn bản dưới luật hiệu

lực pháp lý thấp, gây khó khăn không chỉ đối với người tổ chức thực hiện, người

thực hiện, mà cả đối với người nghiên cứu. Nhiều quy định của pháp luật về kê

khai tài sản, thu nhập còn chưa đầy đủ, thiếu cụ thể, hợp lý. Đặc biệt, pháp luật

chưa quy định về việc xử lý đối với số tài sản kê khai không trung thực, cũng chưa

có quy định về kiểm tra, giải trình nguồn gốc tài sản.

- Một số cơ quan, đơn vị và người đứng đầu chưa quyết liệt trong chỉ đạo, tổ

chức thực hiện công tác kê khai tài sản, thu nhập; chưa kiểm soát được đầy đủ tài

sản, thu nhập, tiêu dùng của người có chức vụ, quyền hạn, nhất là thu nhập không

chính thức (đặc biệt là văn hóa phong bì); v.v..

12

- Công tác kiểm tra, giám sát, giữ gìn kỷ cương, kỷ luật trong việc kê khai

tài sản, thu nhập ở nhiều nơi, nhiều cấp chưa thường xuyên.

- Công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật về PCTN nói chung và pháp luật

về kê khai tài sản, thu nhập nói riêng còn hạn chế; chưa phát huy hiệu quả vai trò

giám sát của nhân dân, của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội

trong việc kê khai tài sản, thu nhập.

II – KINH NGHIỆM VỀ KÊ KHAI TÀI SẢN, THU NHẬP PHỤC VỤ

CÔNG TÁC PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở MỘT SỐ NƯỚC

Ở phần lớn các nước trên thế giới, pháp luật quy định công chức phải kê

khai tài sản, thu nhập, nhất là đối với các công chức giữ vai trò lãnh đạo, quản lý.

Có nước yêu cầu kê khai tài sản trước khi được tuyển dụng, đề bạt hoặc bầu cử,

nhưng có nước lại yêu cầu kê khai sau khi được tuyển dụng, đề bạt, bầu cử ...

Nhiều nước yêu cầu kê khai bổ sung hàng năm và công bố công khai kết quả kê

khai tài sản của cán bộ, công chức cho người dân biết. Cụ thể như sau:

Ở Tây Ban Nha, việc công khai tài sản đã kê khai của cán bộ, công chức chỉ

được thực hiện khi xảy ra bê bối đối với từng trường hợp cụ thể. Khi tham nhũng

xảy ra, các cơ quan báo chí, truyền thông Tây Ban Nha được tự do đưa tin về tham

nhũng11

.

Một số nước khác như Hàn Quốc, Malaysia, Singapore, Thái Lan, ... yêu

cầu kê khai tài sản, thu nhập sau khi được tuyển dụng, đề bạt hoặc bầu cử và phải

kê khai bổ sung hàng năm. Công chức nào không chứng minh được nguồn gốc tài

sản thì sẽ bị xử lý và đưa tin công khai trên báo chí. Các nước này đều thành lập

các cơ quan phụ trách việc kê khai tài sản12

. Tại Hàn Quốc, thời điểm kê khai hàng

năm là từ tháng 11 đến tháng 01 của năm sau. Tại Malaysia, cơ quan đăng ký tài

sản công chức có quyền sa thải công chức nếu công chức không giải thích được

nguồn gốc tài sản của mình.

Thái Lan quy định những người giữ chức vụ do bầu cử, công chức phải kê

khai tài sản tại các thời điểm: 30 ngày sau khi nhận chức, 30 ngày sau khi nhận

chức 1 năm, 30 ngày sau khi thôi giữ chức vụ và kê khai đều theo chu kỳ 3 năm.

Toàn bộ số liệu này do Ủy ban Chống tham nhũng Thái Lan (NCCC) quản lý và

sử dụng.

11

Xem http://www.oscac.gov.vn/tabid/199/CatId/4/Default.aspx. 12

Hàn Quốc có Tiểu ban phụ trách việc kê khai tài sản trực thuộc Uỷ ban đặc biệt về đạo đức; Malaysia có cơ quan

đăng ký tài sản công chức; Thái Lan có Uỷ ban chống tham nhũng.

13

Ở Singapore, Luật chống tham nhũng năm 1989 cho phép Toà án tịch thu

bất cứ khoản tiền và tài sản nào của một công chức nếu họ không giải trình được

nguồn gốc. Các công chức Singapore phải giải trình, kê khai tài sản khi Cục điều

tra tham nhũng (CPIB) yêu cầu. Người nào được yêu cầu đều phải cung cấp thông

tin trung thực, nếu ai từ chối hay đưa thông tin sai sự thật sẽ bị xử phạt, thậm chí

có thể bị phạt tù. Những người cung cấp thông tin sẽ được bảo vệ.

Ở Trung Quốc, công chức phải kê khai tài sản mỗi năm 2 lần. Cán bộ lãnh

đạo phải kê khai rõ các khoản như: tiền tiết kiệm, cổ phiếu, trái phiếu, đồ dùng có

giá trị trên 10.000 NDT, ô tô, nhà riêng, đất đai, tranh cổ quý hiếm ... Uỷ ban

Kiểm tra kỷ luật của Đảng và Bộ Giám sát hành chính của Chính phủ theo dõi,

giám sát việc kê khai và xem xét, xử lý những trường hợp có tài sản bất minh.

Công chức không giải thích được nguồn gốc tài sản của mình thì bị coi là tham ô.

Điều 395 Bộ luật hình sự Trung Quốc quy định: Bất cứ công chức nào có tài sản

vượt quá mức thu nhập và số lượng chênh lệch quá lớn thì bắt buộc phải giải trình

nguồn gốc của tài sản. Nếu công chức không chứng minh được tài sản đó là hợp

pháp thì sẽ bị kết án 5 năm tù giam và phần tài sản vượt quá mức thu nhập sẽ bị

tịch thu13

.

Liên bang Úc thực hiện công khai, minh bạch về tài sản, thu nhập của cá

nhân và người thân cùng chung sống; coi trọng tính công khai, minh bạch trong

hoạt động đấu thầu, mua sắm tài sản công. Cấp Liên bang chỉ bắt buộc kê khai tài

sản đối với các quan chức cao cấp, yêu cầu quan chức cấp cao và thân nhân phải

báo cáo thu nhập và bất động sản của mình. Thiết lập quan hệ đối tác giữa các cơ

quan chính phủ và các tổ chức phi chính phủ để kiểm tra lối sống của công chức

nhằm phát hiện thu nhập bất chính14

. Pháp luật quy định khi có yêu cầu của cơ

quan có thẩm quyền bắt buộc đối tượng bị điều tra phải trung thực trong cung cấp

thông tin, giải trình, nếu phát hiện cung cấp sai thì có thể bị khép vào tội hình sự.

Ở Hàn Quốc, biên bản kê khai tài sản của các quan chức cấp cao và cấp

trung được Chính phủ nước này công bố trên công báo quốc gia và người dân có

thể tìm hiểu, truy cập thông tin này thông qua hệ thống thư viện công cộng. Báo

chí cũng công khai đưa tin về nội dung những biên bản kê khai tài sản này15

.

Ở Costa Rica, mọi công dân, không phân biệt địa vị, chức danh, bình đẳng

trước pháp luật, phải kê khai tất cả tài sản của mình. Hồ sơ tài sản của công dân sẽ

13

Ban Nội chính Trung ương, Kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng của một số nước trên thế giới. 14

Nguyễn Văn Hùng, Tăng cường tính liêm chính trong hoạt động hành chính công tại Ốt-xtơ-rây-li-a. 15

http://vneconomy.vn/20120527095042543POC9920/quan-chuc-va-chuyen-cong-khai-tai-san.htm..

14

được đăng ký và Nhà nước thiết lập hệ thống dữ liệu thông tin mở về vấn đề này

cho bất cứ ai có nhu cầu tiếp cận, tra cứu16

.

III – MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

Để nâng cao hơn nữa hiệu quả của công tác kê khai tài sản, thu nhập trong

điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì

nhân dân và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của nước ta, chúng tôi xin có

một số kiến nghị sau đây:

Một là, cần tiếp tục luật hóa các quy định về kê khai tài sản, thu nhập trong

các văn bản dưới luật; mở rộng diện đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập. Diện

đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập nên bao gồm tất cả các cán bộ, công chức,

viên chức không giới hạn chỉ những cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý

và những cán bộ, công chức thực hiện những công việc có nhiều cơ hội tham nhũng

như hiện nay. Sự cần thiết phải mở rộng diện đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập

trước hết xuất phát từ lý do chính là cần phải bảo đảm sự bình đẳng giữa các cán bộ,

công chức. Hơn nữa, thực tế cho thấy, tất cả các cán bộ, công chức khi thực thi quyền

lực nhà nước đều có cơ hội tham nhũng, ít hoặc nhiều tùy thuộc vào vị trí công tác.

Bên cạnh đó, cũng cần tạo ra sự gắn kết trong việc kê khai tài sản, thu nhập để kiểm

soát thu nhập phục vụ việc thu thuế và đồng thời phục vụ việc phòng, chống tham

nhũng. Điều này cũng góp phần khắc phục tính hình thức trong việc kê khai tài sản,

thu nhập.

Hai là, cần quy định nghĩa vụ giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập của cán

bộ, công chức, viên chức. Việc quy định cán bộ, công chức, viên chức có nghĩa vụ

giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập của mình là rất cần thiết. Bởi vì, nếu chỉ kê

khai tài sản, nộp lại rồi để đó thì việc kê khai tài sản hầu như không có ý nghĩa gì.

Việc quy định trách nhiệm giải trình nguồn gốc tài sản là nhằm làm rõ xem tài sản

có được theo con đường hợp pháp hay bất hợp pháp, tham nhũng để áp dụng biện

pháp xử lý thích hợp. Để việc giải trình nguồn gốc tài sản phục vụ công tác phòng,

chống tham nhũng có hiệu quả thì việc đăng ký tài sản, minh bạch việc đăng ký tài

sản và cho phép người dân tiếp cận những thông tin về kê khai tài sản để giám sát

là rất có ý nghĩa.

Ba là, cần bổ sung quy định về việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập

nhằm tạo điều kiện để nhân dân giám sát, trước mắt là tại nơi làm việc và sau đó tại

16

http://tintuc.timnhanh.com.vn/xa-hoi/chinh-tri/20120604/35AC6E4E.

15

nơi cư trú của người có nghĩa vụ kê khai. Điều này hoàn toàn phù hợp với quy định

từng bước công khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức trong Chiến lược quốc

gia phòng, chống tham nhũng. Về lâu dài, Nhà nước ta cần sớm xây dựng hệ thống

dữ liệu thông tin về tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức để công khai nhằm góp

phần hạn chế và đẩy lùi tham nhũng17

.

Bốn là, cần xử lý tài sản, thu nhập được kê khai không trung thực. Pháp luật

nước ta hiện nay mới chỉ quy định trường hợp việc kê khai tài sản, thu nhập không

trung thực thì người kê khai bị xử lý từ khiển trách, cảnh cáo đến hạ bậc lương …,

chưa có quy định xử lý thế nào đối với số tài sản kê khai không trung thực. Cùng

với việc quy định trách nhiệm giải trình nguồn gốc tài sản của người có nghĩa vụ kê

khai tài sản và từng bước công khai tài sản, thu nhập thì cần tính đến việc quy định

về xử lý đối với tài sản, thu nhập không giải trình được một cách minh bạch, hợp lý

theo hướng tài sản không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp của nó, tài sản bất

chính mà có được là phải tịch thu. Điều này phù hợp với Công ước của Liên hợp

quốc về chống tham nhũng mà Việt Nam đã tham gia.

Năm là, cần cho phép cơ quan có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức chủ

động xác minh bản kê khai tài sản nhằm bảo đảm sự trung thực của cán bộ, công

chức trong việc tự kê khai tài sản, thu nhập của mình. Hiện nay, theo quy định của

Nghị định số 37/2007/NĐ-CP về minh bạch tài sản, thu nhập thì việc xác minh tài

sản được tiến hành trong ba trường hợp sau đây:

1) Có kết luận của cơ quan chức năng như thanh tra, điều tra, kiểm toán về

người có nghĩa vụ kê khai liên quan đến hành vi tham nhũng.

2) Có đơn tố cáo rõ ràng, có chứng cứ, không phải là đơn tố cáo nặc danh

liên quan đến việc kê khai tài sản không trung thực.

3) Khi thấy cần có thêm thông tin phục vụ cho việc bầu cử, bổ nhiệm, cách

chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật đối với người có nghĩa vụ kê khai tài

sản, thu nhập.

Trong khi đó, trong hồ sơ về kê khai tài sản, thu nhập, nhiều cán bộ, công

chức chỉ kê khai nhà ở, còn tài sản khác có hay không thì không kê khai rõ. Vấn đề

được đặt ra ở đây là liệu những cán bộ, công chức này có tài sản từ 50 triệu đồng

trở lên hay không? Trên thực tế, việc kê khai tài sản, thu nhập cũng tùy thuộc từng

người, có người kê khai 1-2 căn nhà, ôtô, nhưng có người có mà không kê khai.

17

Theo TS. Đinh Xuân Thảo thì tài sản của cán bộ, công chức phải công khai minh bạch, công bố rộng rãi trên

mạng Internet, để cần thiết người dân có thể thẩm định, kiểm tra. Xem http://www.infonet.vn/Xa-hoi/da-den-luc-

phai-cong-khai-tai-san-cua-quan-chuc/a21908.html.

16

Từ trước đến nay, nhìn chung thì chỉ những trường hợp cán bộ, công chức có vấn

đề phải tiến hành xác minh mới biết và xử lý được chuyện kê khai không trung

thực. Để góp phần bảo đảm sự trung thực của cán bộ, công chức trong việc kê khai

tài sản, thu nhập thì cần mở rộng thẩm quyền của cơ quan quản lý cán bộ, công

chức trong việc chủ động xác minh bản kê khai tài sản, thu nhập, không chỉ giới hạn

trong ba trường hợp nêu trên.

Sáu là, thời gian qua, có một số ý kiến lo ngại về việc khó kiểm soát tài khoản

của cán bộ, công chức tại ngân hàng nước ngoài, vì việc quản lý tài sản ở nước ngoài

còn liên quan đến pháp luật nước ngoài, nhất là pháp luật về ngân hàng. Trong khi đó,

kê khai và báo cáo tài sản tại nước ngoài, nếu có, là một trong những nội dung bắt

buộc, bất kể số dư tài khoản là bao nhiêu. Đây là yếu tố cần được kiểm soát. Nước ta

chưa có nhiều kinh nghiệm về lĩnh vực này, nhưng các nước làm được thì chúng ta

cũng sẽ kiểm soát được. Nước ta cần phải hợp tác với các nước trong lĩnh vực này và

thực tế là các nước cũng muốn có sự hợp tác. Việc kiểm soát dựa trên quan hệ hợp tác

với các nước, theo nguyên tắc có đi có lại, tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh

thổ, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau. Trên cơ sở đó, chúng ta có thể

kiểm soát được tài khoản của cán bộ, công chức tại nước ngoài.

Bảy là, về lâu dài, cần nghiên cứu, tính đến việc xóa bỏ “văn hóa phong bì” vì

sự tồn tại của “văn hóa phong bì” hiện nay là mảnh đất mầu mỡ làm nảy sinh tiêu

cực, tham nhũng, khó bảo đảm sự công bằng trong phân chia của cải của xã hội và

khó kiểm soát thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức./.

17

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1) Báo cáo của Chính phủ số 130/BC-CP ngày 23 tháng 5 năm 2012 về sơ kết 5 năm

triển khai thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng;

2) Báo cáo của Chính phủ số 103/BC-CP ngày 01 tháng 9 năm 2010 về công tác

phòng, chống tham nhũng năm 2010;

3) Ban Nội chính Trung ương, Kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng của một số

nước trên thế giới;

4) Bùi Thu Huyền, Kinh nghiệm chống tham nhũng của Xin-ga-po;

5) Nguyễn Nga, Kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng tại Hàn Quốc;

6) Nguyễn Trọng Giáp, Kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng của Tây Ban Nha;

7) Nguyễn Thanh Minh, Nguyễn Hồ Quảng Giang, Đinh Trương Anh Phương,

Những khác biệt trong pháp luật phòng, chống tham nhũng Việt Nam và Singapore;

8) Nguyễn Khắc Hợp, Nghiên cứu kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng tại Nhật

Bản;

9) Nguyễn Văn Hùng, Tăng cường tính liêm chính trong hoạt động hành chính công

tại Ốt-xtơ-rây-li-a;

10) http://tintuc.timnhanh.com.vn/xa-hoi/chinh-tri/20120604/35AC6E4E/Viet-

Nam-van-ke-khai-tai-san-kieu-dong-va-kin.htm;

11) http://www.oscac.vn.

18

V I Ệ N N G H I Ê N C Ứ U L Ậ P P H Á P

Trung tâm Nghiên cứu khoa học

Viện Nghiên cứu lập pháp

51B Phan Đình Phùng, Hà Nội

Điện thoại 080.48077