Cheltuielile publice Noţiuni generale - stelian23august · PDF filede preţ sau tarife, precum şi prin alte facilităţi fiscale, cum ar fi scutiri sau reduceri de impozite, de taxe,

Finanţe publice II – Prof. univ. dr. Gabriela ANGHELACHE

155

Capitolul 10

Cheltuielile publice Noţiuni generale

10.1. Necesitatea cheltuielilor publice şi formele pe care le îmbracă acestea

Cheltuielile publice sunt consecinţa exercitării de către stat a atribuţiilor şi funcţiilor sale. Ele sunt generate de nevoia de bani pe care o are statul în vederea îndeplinirii prerogativelor sale în toate domeniile: ordine publică, siguranţă naţio-nală, apărare, educaţie, economie, gospodărire publică etc. Finanţarea acestor domenii, obiective şi acţiuni se concretizează în bunuri şi servicii publice, de care beneficiază membrii societăţii, cât şi în punerea la dispoziţia acestora, în anumite situaţii, a fondurilor financiare propriu-zise.

În acest demers al statului, prin intermediul banilor se asigură, în primul rând, necesităţi şi obiective care ţin de apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi a siguranţei naţionale, a educaţiei, sănătăţii publice, a protecţiei mediului, securi-tăţii sociale, gospodărirea publică, precum şi finanţarea unor acţiuni şi obiective care au în vedere şi alte măsuri de intervenţie a statului în economie şi societate. Astfel, asigurarea graniţelor ţării, a ordinii publice şi siguranţei naţionale sunt înfăptuite de stat prin intermediul armatei, al poliţiei, al jandarmeriei, al justiţiei şi al altor instituţii speciale, pentru întreţinerea cărora se cheltuiesc fonduri publice importante (pentru procurarea mijloacelor şi tehnicilor de luptă sau pentru între-ţinerea şi funcţionarea propriu-zisă a acestora). În scopul realizării actului de educaţie, statul pune la dispoziţia instituţiilor de învăţământ baza materială


156

necesară, retribuţia cadrelor didactice şi, în multe situaţii, burse de stat pentru tineri sau finanţări speciale pentru asigurarea protecţiei sociale a acestora.

Pentru ocrotirea sănătăţii publice, alături de contribuţia personală a salariaţilor, statul contribuie cu resurse bugetare proprii, prin finanţări directe a acestor utilităţi de interes public şi semipublic. Astfel, importante fonduri publice sunt alocate în susţinerea acţiunilor de asistenţă socială desfăşurate în favoarea populaţiei, mai ales a celei care se confruntă cu dificultăţi, prin intermediul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat, al bugetelor locale etc.

Susţinerea de către stat a activităţilor economice, producătoare de valoare adăugată, de venit naţional, se manifestă sub mai multe forme, printre care: finanţarea directă a unor obiective economice de investiţii prin întreprinderile proprii, sprijinirea agenţilor economici prin finanţarea unor obiective de investiţii, prin prime de producţie, de export, prin subvenţii pentru acoperirea unor diferenţe de preţ sau tarife, precum şi prin alte facilităţi fiscale, cum ar fi scutiri sau reduceri de impozite, de taxe, de majorări sau penalităţi etc.

În vederea unei funcţionări normale a administraţiei publice pe plan central şi local, statul cheltuieşte fonduri însemnate pentru întreţinerea instituţiilor care au aceste atribuţii.

Din cele prezentate până acum, rezultă că statul (în vederea exercitării atribuţiilor şi funcţiilor sale, pentru satisfacerea intereselor generale ale membrilor societăţii) creează prin întreprinderile şi instituţiile sale utilităţi publice şi semipu-blice, pe de-o parte, şi/sau asigură finanţarea cheltuielilor necesare producerii acestora prin societăţi private, pe de altă parte.

Cheltuielile publice se materializează în utilităţi (bunuri) publice, semipu-blice, sub forma finanţării educaţiei, a protecţiei sociale, asistenţei medicale, a apărării drepturilor civile (prin ordinea publică, apărarea naţională etc.), precum şi a altor sectoare şi domenii de activitate strâns legate de interesele generale ale membrilor societăţii.

În acest cadru, din punctul de vedere al modului de acoperire cu resurse publice, bunurile se împart în:

a) bunuri publice pure; b) bunuri mixte (semipublice); c) bunuri private pure. a) Bunurile publice pure sunt definite de economistul Samuelson ca

bunuri al căror consum individual nu generează, de regulă, sustragerea de la consumul lor a altui individ. De exemplu: pacea şi securitatea comunităţii; apărarea naţională, iluminatul public, prevederea vremii, televiziunea publică etc. Consumul lor este deci neconcurenţial.

Prin excepţie, unele bunuri publice pot fi respinse de către subiecţii sociali, ca, de exemplu: televiziunea publică, prevederea vremii etc. din diferite


157

considerente. Excluderea lor poate fi determinată în anumite situaţii de motive tehnice sau economice.

Exemplu de excludere din motive tehnice: capacitatea limitată a unui bun faţă de gradul de solicitare (o trecere peste un pod public, o sală de spectacol, un bazin public pentru înot).

Exemplu de excludere din motive economice: (prin cost) excluderea apare din lipsă de interes pentru producerea lui, conjugată cu o cerere mare, ceea ce conduce la excluderea unor indivizi, amatori pentru acel bun.

Este de notat intervenţia comunităţii pentru a îndepărta condiţiile de excludere prin construcţia de noi capacităţi, acordarea de subvenţii pentru a face accesibil bunul la care se renunţă din motive tehnice sau chiar din cauza costului.

În categoria bunurilor publice pure se pot include printre altele: � cele realizate în general prin excluderea costurilor ridicate; � cele produse direct de Guvern sau de firme private sub control

guvernamental, unde nu funcţionează condiţiile de excludere prin cost, ci eventual excluderea din motive tehnice;

� cele distribuite direct prin bugetul de stat, sub forma subvenţiilor, prin prime de export, prime de producţie, transferuri bugetare etc.;

� cele finanţate din alte fonduri publice, sub formă de sprijin financiar. b) Bunurile mixte sunt preponderent semipublice şi au un pronunţat

caracter privat, dar produc externalităţi, a căror existenţă influenţează decizia producătorilor şi a consumatorilor, implicând o alocare de resurse guvernamen-tale, care schimbă de fapt condiţiile de competiţie de pe piaţă.

Externalităţile sunt influenţele exercitate, fără intenţie, asupra unor bunuri, ele având de regulă efecte negative (de exemplu, poluarea).

Acestea pot: � schimba comportamentul producătorilor şi al consumatorilor, deoarece

conduc la modificarea preţului în economie; � determina constrângeri bugetare, care afectează bunăstarea altor pro-

ducători sau consumatori. Eliminarea externalităţilor sau reducerea efectelor lor implică alocarea de

resurse, ceea ce duce la creşterea costului social al acestora. Bunurile mixte pot fi: � cu excludere:

- bunuri publice cu externalităţi; - produse de firme private cu sprijin financiar de la stat; - distribuite pe piaţă cu ajutorul subvenţiilor sau al unor impozite

coercitive; Exemple: servicii de transport, servicii medicale, bazine de înot etc. � fără excludere


158

- se consumă colectiv, dar sunt supuse unor cereri majore, care con-duce astfel la aglomerare;

- produse de firme private sau direct de sectorul public pe seama fondurilor publice;

- distribuite prin piaţă sau direct prin sectorul public; - finanţate din venituri din vânzări, din taxe pentru utilizare sau din

venituri obţinute din impozite. Exemple: parcuri publice, săli publice de sport etc. c) Bunurile private pure sunt caracterizate prin: � excluderea prin costuri;

- sunt produse de firme private; - distribuite prin piaţă; - finanţate din venituri din vânzări.

Exemple: alimente, îmbrăcăminte, autoturisme etc.

10.2. Rolul statului în armonizarea cererii şi a posibilităţilor reale de producere de bunuri şi utilităţi publice

Cum orice economie este caracterizată, după cum se ştie, printr-o piaţă imperfectă, în cadrul căreia acţionează o serie de factori, devine evidentă, fie şi numai în parte, necesitatea intervenţiei statului, datorită:

a) informaţiei incomplete şi a incertitudinii; b) competiţiei imperfecte, ca, de exemplu: apariţia descreşterii costurilor şi

creşterea nejustificată a profiturilor, ca în cazul monopolului natural c) existenţei efectelor externe (externalităţi). În realizarea utilităţilor publice, statul acţionează deci: - fie ca producător sau consumator de bunuri; - fie ca parte care arbitrează, reglementează sau dirijează funcţionarea

pieţei. Intervenţia statului pe piaţă antrenează finanţele publice mai ales prin procesul

de alocare a resurselor, apoi prin cel de constituire a resurselor financiare publice: � alocarea resurselor, în sensul corectării imperfecţiunilor pieţei sau al

compensării efectelor acestora prin politici bugetare speciale; � distribuirea şi redistribuirea veniturilor, în scopul asigurării echităţii sau

justiţiei sociale, prin impunerea veniturilor în mod diferenţiat, în majori-tatea situaţiilor;

� influenţarea comportamentelor economico-sociale şi financiare ale agenţilor economici, ale instituţiilor financiare şi ale persoanelor fizice;


159

� asigurarea bunăstării membrilor societăţii, prin acţiuni stabilizatoare, pozitive, punând în practică politici monetare, bugetare şi fiscale.

Intervenţia statului vizează deci resursele publice care urmează să producă bunuri publice, caracterizate prin: consum indivizibil şi preţ zero, din punctul de vedere al beneficiarilor.

Guvernul are deci rolul de a aloca resurse şi de a administra modul de fo-losire a acestora în interesul tuturor membrilor societăţii, având ca obiectiv principal maximizarea utilităţii tuturor membrilor societăţii, în ceea ce priveşte bunurile şi serviciile publice şi semipublice.

În acest contex, în procesul alocării resurselor, Guvernul are mai multe roluri, şi anume:

A) distributiv; B) regulator; C) stabilizator.

A) Rolul distributiv al Guvernului În oricare societate, distribuţia averii depinde de existenţa iniţială a dreptului de

proprietate pentru averea respectivă, iar în cazul resurselor financiare publice, statul are acest drept, deoarece el este proprietarul şi gestionarul impozitelor şi taxelor, şi tot el este cel care administrează în cea mai mare parte educaţia, serviciile medicale, protecţia socială, asistenţa socială, locuinţele etc.

Căile prin care Guvernul asigură redistribuirea resurselor publice sub forma bunurilor sau a fondurilor publice sunt:

� punerea la dispoziţia membrilor societăţii a unor bunuri şi servicii publice cu titlu gratuit;

� punerea la dispoziţia membrilor societăţii a unor bunuri şi servicii semipublice, pe baza unor criterii şi reguli anume stabilite;

� acordarea de subvenţii şi de sprijin financiar, sub diferite forme şi tehnici, pentru producerea şi distribuirea de bunuri publice şi semipublice.

Formele concrete prin care statul se poate implica în realizarea redistri-buirii resurselor sunt:

� obţinerea şi distribuirea de bunuri şi servicii publice şi semipublice în formă directă, prin întreprinderile sau instituţiile sale;

� completarea finanţării întreprinderilor private (care produc bunuri publice şi semipublice) prin subvenţii, prime de producţie sau export, prin compen-sarea diferenţelor de preţ (dintre cel de vânzare şi preţul de cost) etc.

� asigurarea de venituri suplimentare persoanelor defavorizate, prin redistribuirea resurselor între membrii societăţii, ca rezultat al politicilor fiscale şi bugetare ale statului; persoanele vizate vor putea astfel să


160

aleagă de pe piaţă bunuri şi servicii de o calitate care să le satisfacă preferinţele.

B) Rolul regulator al Guvernului Acesta se manifestă în legătură cu rolul alocativ. Guvernul intervine şi reglează procesul alocativ pe piaţă prin: � legislaţia împotriva monopolurilor; � legislaţia de protecţie a consumatorului; � controlul asupra mărcii de fabrică, în scopul protecţiei producătorului; � reglementarea condiţiilor de muncă; � oferta de monedă; � oferta de preţuri la unele produse şi servicii publice, produse sau

subvenţionate de el; � politica în domeniul veniturilor. Aceste reglementări protejează interesele indivizilor care se află în imposi-

bilitatea de a realiza ei înşişi acest lucru.

C) Rolul stabilizator al Guvernului Lipsa unei coordonări a diferitelor activităţi economice determină un deze-

chilibru ce poate avea ca efecte: � subutilizarea capitalului sau a forţei de muncă; � creşterea generală a nivelului preţurilor; � deficitul balanţei comerciale şi de plăţi; � inegalitatea dintre consum, economii şi investiţii.

10.3. Tehnici de alocare a resurselor financiare publice

Tehnicile de alocare a resurselor financiare publice în societate diferă în funcţie de mulţi factori, printre care: abundenţa sau penuria de surse publice, logistica pe care o are la îndemână statul în cauză, gradul de pregătire a cadrelor chemate să lucreze în acest sector de activitate, precum şi de gradul de intervenţie a statului în economie.

Tehnicile se deplasează de la bunurile publice pure către bunurile private pure, între aceste categorii situându-se o amplă gamă de bunuri mixte semipublice, şi anume:

� finanţarea în exclusivitate de către stat a producţiei bunurilor publice pure, statul controlând toate resursele financiare, materiale şi


161

umane, le foloseşte pe acestea pentru producţia şi desfacerea acestor bunuri;

� cumpărarea de pe piaţă a bunurilor publice produse (piese, subansamble, materii prime, forţă de muncă) la preţurile pieţei, apoi distribuirea acestora la preţuri considerate de el normale, accesibile membrilor societăţii. În cadrul bunurilor publice se cuprind şi serviciile bancare (banca de emisiune este proprietate de stat, iar statul controlează, prin intermediul acesteia, creditul în economie) etc.

Astfel, regimul dobânzii şi regimul creditelor pot fi diferenţiate, dar şi reglementate, ceea ce poate conduce la avantajarea sau dezavantajarea unor sectoare şi ramuri din economie.

� subvenţionarea şi reglarea, prin intermediul lor, a preţului de vânzare a unui bun public produs de către întreprinderile private la un preţ de cost mai ridicat.

Formele subvenţiilor în această direcţie pot fi: - subvenţii de la buget direcţionate către o anumită întreprindere; - achiziţionarea la preţuri dezavantajoase a produselor agricole şi apoi

revinderea lor la preţuri fixate de stat, de obicei mai mici; - livrarea de către stat a unor servicii sau a unui bun public la preţuri mai

mici decât costul lor efectiv; - alte facilităţi fiscale. În această ipostază, subvenţiile sau facilităţile fiscale exprimă cheltuieli

publice sau pur şi simplu venituri publice la care statul renunţă în beneficiul membrilor societăţii, persoane fizice sau juridice.

� reglementarea de către stat a producţiei şi destinaţiei utilităţilor publice.

Acest lucru presupune ca producătorii privaţi, care doresc să-şi desfăşoare activitatea în domeniul producerii de bunuri şi utilităţi publice, trebuie să respecte anumite norme şi reguli, cum ar fi:

- condiţii de producţie; - preţul serviciilor; - calitatea şi cantitatea produselor. Exemple: telecomunicaţiile, energia electrică şi termică, căile ferate etc. � aplicarea de impozite şi taxe majorate, sau chiar instituirea unora

noi asupra unor produse şi bunuri, pentru asigurarea unui consum raţional al mărfurilor şi serviciilor respective, în special al acelora al


162

căror consum este apreciat ca fiind dăunător (alcool, tutun etc.), se poate, de asemenea, acţiona şi în alte domenii de largă utilitate publică (drumuri şi poduri) prin perceperea de taxe pentru folosirea bunurilor/serviciilor lor.

� operaţiuni de tip transfer care, în fapt, direcţionează distribuirea unor fonduri publice spre destinaţii precis stabilite, care au în vedere obiective şi acţiuni de interes naţional sau protecţia socială.

10.4. Teorii şi practici privind utilizarea fondurilor publice în scopul producerii de bunuri şi servicii publice şi semipublice

Este cunoscut şi de altfel verificat în practica economică mondială faptul că statul este un manager mai ineficient decât proprietatea privată. De aceea, în practica economică de pretutindeni, în multe sectoare şi ramuri de activitate, proprietatea privată este aceea care primează, deoarece poate asigura o eficienţă economică şi socială mai mare, acolo unde ea administrează, gestionează şi conduce, motiv pentru care „privatizarea“ este socotită de către mulţi soluţia cea mai eficace pentru ieşirea din criză şi depăşirea stagnării economice.

Pe de altă parte, sunt sectoare şi zone ale economiei unde capitalul privat nu doreşte să aibă iniţiativă, atât pentru faptul că în aceste sectoare cheltuielile sunt foarte mari, cât şi din cauză că recuperarea fondurilor investite este incertă. Astfel de sectoare, unde capitalul privat nu are capacitatea financiară de a acţiona sau nu doreşte acest lucru, se plasează în infrastructura economiei: şoselele, drumurile, aeroporturile, căile ferate, producerea şi furnizarea energiei electrice şi termice etc. Există şi excepţii de la această regulă, istoria economică prezentând şi exemple de conduită diferită a capitalului privat în legătură cu marile investiţii din economie (traversarea Canalului Mânecii etc.).

De aceea, statul este obligat în multe situaţii să-şi asume o astfel de responsabilitate, iar istoria dezvoltării economice şi sociale a ţărilor confirmă pe deplin acest demers: în toate ţările, mai ales în perioadele de început ale dezvoltării lor economice, statul este acela care îşi asumă în cea mai mare parte răspunderea, prin intermediul fondurilor sale, să finanţeze cele mai importante lucrări de acest gen.


163

De asemenea, o altă tendinţă observată în decursul dezvoltării multor state este faptul că odată asigurate aceste domenii cu un nivel tehnic corespunzător, statul se retrage, cedând locul capitalului privat în vederea administrării ulterioare a acestor sectoare importante ale economiei, cărora proprietatea privată le poate asigura un management mai eficient.

În consecinţă, cele două sectoare, de stat şi privat, sunt obiectiv necesare, iar coexistenţa lor este obligatorie. De aceea, problema care se pune este: cât din structura economiei şi din fondurile realizate în economie trebuie să fie deţinute de sectorul privat şi cât de cel public, adică de către stat? Această dilemă a preocupat de-a lungul vremii mulţi oameni de specialitate din domeniu.

10.4.1. Teorii cu privire la alocarea optimă a resurselor financiare ale naţiunii între sectorul de stat şi privat

Alocarea efectivă de resurse între cele două sectoare determină o anumită proporţie, şi anume:

- Se poate accepta că există o variantă de alocare optimă, între cele două sectoare, care în aceste condiţii ar satisface la un nivel maxim cerinţele consu-matorilor, deopotrivă prin sectorul privat şi cel public.

Presupunem că un asemenea raport optim există şi că el ar fi următorul: - 75% – sector privat - 25% – sector public Această alocare se poate reprezenta atunci grafic astfel:

unde:

yy2

75%

25%

Producţia sectorului privat (% din producţia naţională)

Producţia sectorului public(% din producţia naţională)

Y100

y1 B

A

C

100X

xx1 x20


164

– punctul „A“ reprezintă punctul optim al alocaţiei intersectoriale; – punctele „B“ şi „C“ reprezintă puncte ale alocaţiei suboptimale a

resurselor între cele două sectoare, de stat şi privat.

În grafic ordonata „OY“ măsoară proporţia producţiei sectorului public, iar abcisa „OX“ măsoară proporţia producţiei sectorului privat. Cele două proporţii se intersectează şi în punctul „A“, care reprezintă raportul optim de alocare, de 25% şi 75%, deci starea de echilibru, iar punctele „B“ şi „C“ reflectând dezechilibrele.

Să presupunem următoarele: - deplasarea raportului din punctul „A“ către „B“ determină o situaţie

inversă, pe de o parte, creşterea producţiei de bunuri publice de la y la y1, ceea ce înseamnă supraalocarea în sectorul public, iar pe de altă parte, scăderea producţiei de bunuri private de la x la x1 în sectorul privat, ceea ce înseamnă o subalocare în acest sector.

- deplasarea raportului din punctul „A“ către „C“ determină, pe de o parte, scăderea producţiei de bunuri publice de la y la y2, ceea ce înseamnă o subalocare de resurse în acest sector, iar pe de altă parte, creşterea producţiei de bunuri private de la x la x2, ceea ce înseamnă o supraalocare în sectorul privat.

Nivelul de satisfacţie privind producţia de bunuri şi servicii (şi, implicit, raportul optim între cele două sectoare – public şi privat) se poate exprima grafic prin „curba de indiferenţă“.

Curbele de indiferenţă pot arăta: - posibilităţile de producţie în cele două sectoare; - raportul dintre cele două sectoare; - punctele privind alocarea optimă între cele două sectoare.

A

zz’

y’

y

Y Producţia sectorului public(% din producţia naţională)

Producţia sectorului privat (% din producţia naţională)

Curba posibilităţilor de producţie ale societăţii

0 w w' x' x BX

a

b

d

c

P


165

Pe cele două axe se reprezintă producţiile celor două sectoare: public şi

privat. Curba „P“ de la punctul „A“ la „B“ este curba posibilităţilor de producţie

privind costul marginal, ca sumă a preţurilor individuale. Aceasta este concavă faţă de originea graficului.

În orice punct de pe curbă se determină, prin coordonatele sale, raportul dintre producţiile celor două sectoare, presupunându-se folosirea integrală a factorilor de producţie din fiecare sector.

Punctele „A“ şi „B“ exprimă maximul alocat fiecărui sector. Realocările de resurse în partea superioară a curbei din zona „a“ către

„b“ au efecte diferite: - creşte producţia în sectorul privat de la w la w'; - scade producţia în sectorul public de la z la z'. Realocările de resurse din partea inferioară a curbei, din punctul „c“

către „d“ au efecte inverse, şi anume: - creşte producţia sectorului public de la y la y'; - scade producţia sectorului privat de la x la x'. În acest context apare curba socială a indiferenţei.

Curba socială a indiferenţei Curba indiferenţei reuneşte la un moment dat punctele în care

preferinţele faţă de sectoarele privat şi public sunt egale, respectiv indiferente. Pentru a demonstra curba indiferenţei ne folosim de graficul de mai jos, unde curbele de indiferenţă reflectă comportamentul populaţiei faţă de o anumită structură a producţiei, definită de raportul între sectorul public şi cel privat.

Curbele indiferenţei “I” au o înclinaţie descrescătoare şi sunt convexe faţă de originea graficului. Partea superioară a curbei este favorabilă sectorului public, iar partea inferioară celui privat. Într-un punct de pe curbă se reflectă preferinţele agregate ale indivizilor societăţii faţă de bunurile publice şi private, determinate la un moment dat de distribuţia veniturilor.


166

Mişcările punctului de-a lungul curbei arată segmentul şi măsura în care

se modifică alocările dintre cele două sectoare, şi anume: - mişcarea din punctul „a“ către „b“ semnifică scăderea importantă a

sectorului public de la z la z', pe seama unei creşteri reduse a sectorului privat de la w la w';

- mişcarea din punctul „c“ către „d“ semnifică o creştere importantă a sectorului privat de la x la x', faţă de scăderea mai mică a sectorului public de la y la y'.

Punctul de optim nu poate fi situat spre extremele curbei, deoarece această poziţie ar descrie preponderenţa unuia din cele două sectoare, având semnificaţii opuse şi în afara optimului social.

Pentru a explica alocarea optimă a resurselor, ne folosim de cele două tipuri de curbe (curba posibilităţilor producţiei şi curbele indiferenţei) prin juxtapunerea lor. În acest fel, disponibilul de resurse şi de tehnologie (ca potenţial al producţiei) se confruntă cu preferinţele indivizilor societăţii privind bunurile private şi cele publice.

z

z’

y

y’

a

b

c

d

Producţia din sectorul public(% din producţia naţională) Y

I1 I2 I3 I4

Curbele de indiferenţă

w 0 w' x'xX

Producţia din sectorul privat (% din producţia naţională)


167

Optimul se situează în punctul „a“, unde curba posibilităţilor de producţie „P“ este tangentă la curba indiferenţei sociale „I3“. Punctul „a“ exprimă raporturile optime între sectorul privat OX şi sectorul public OY. Cele două curbe, „P“ şi „I3“, au aceeaşi pantă în acest punct, intersectându-se.

Aceasta înseamnă că rata costurilor marginale în producţia de bunuri private şi publice este egală cu rata marginală a substituţiei adoptate de societate în consumul acestor bunuri.

Se poate spune deci că preferinţele sociale pentru bunurile economice şi servicii sunt acoperite în echilibru de capacităţile de producţie ale societăţii şi de resursele disponibile. În punctul „a“ este atins maximul bunăstării sau al satisfacţiei în consumul de bunuri şi servicii. În teoria economică punctul „a“ este denumit condiţia optimului. Orice altă realocare a resurselor nu va aduce unui individ mai mult fără să reducă concomitent bunăstarea unui alt individ.

Pot exista diferite puncte ale alocării intermediare optime, în funcţie de fiecare situaţie dată a distribuirii resurselor în societate.

A

zz’y

y’

bP

a

c

d

Punctele optime ale alocării intersectoriale a resurselor

pe curba indiferenţei

Producţia din sectorul public(% din producţia naţională)

Y

I1 I2 I3 I4

x’xw’w0 B XProducţia din sectorul privat (% din producţia naţională)


168

Punctele „b“ şi „c“ exprimă supraalocarea resurselor în sectorul public şi subalocarea resurselor în sectorul privat, chiar dacă în fiecare din aceste puncte există o condiţie optimă de ocupare deplină a resurselor, ambele înscriindu-se pe curba posibilităţilor de producţie „P“; alocarea intersectorială este suboptimă, deoarece ambele puncte exprimă niveluri diferite ale bunăstării sociale sau ale satisfacţiei, reprezentate prin curba „I2“. Aceste puncte exprimă utilizarea deplină, dar nu şi alocarea eficientă resurselor, în sensul alocării lor ca în punctul „a“. Rezultă că utilizarea deplină a resurselor este o condiţie necesară, dar nu şi suficientă pentru alocarea intersectorială optimă.

În ceea ce priveşte punctul „d“ de pe curba indiferenţei „I2“, acesta reflectă o subutilizare a resurselor, deoarece se situează în spatele posibilităţilor de producţie reprezentate de curba „P“.

Din cele de mai sus, rezultă că utilizarea deplină a resurselor este o condiţie necesară, dar nu şi suficientă pentru alocarea intersectărilor optime. Cerinţa utilizării depline a resurselor trebuie să fie completată de condiţia asigurării utili-tăţii maxime pentru consumatorii de bunuri şi servicii.

Faţă de cele expuse până în acest moment, rezultă că din punct de vedere teoretic se poate determina punctul optim al alocării de resurse între cele două sectoare, dar în practică acest punct „a“ este extrem de greu de stabilit.

10.4.2. Unele metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor publice

Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune şi a analizei macroeconomice, metode ce permit evidenţierea impactului economic, social şi politic al opţiunilor privind procurarea resurselor şi efectuarea cheltuielilor.

Printre metodele clasice de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare sunt: metoda automată, metoda majorării (diminuării) şi metoda evaluării directe.

Potrivit metodei automate se iau drept bază pentru întocmirea bugetului pe anul următor (t+1) veniturile şi cheltuielile penultimului an (t-1), al cărui exerciţiu a fost încheiat. Metoda este simplă, nu necesită un volum mare de lucrări, dar prezintă dezavantajul că este departe de realitate, deoarece condiţiile economice, sociale şi politice existente cu doi ani în urmă nu se pot menţine decât întâmplător şi în anul pentru care se elaborează proiectul de buget.


169

Metoda majorării (diminuării) constă în aceea că se iau în considerare rezultatele exerciţiilor bugetare pe un interval de cinci ani (sau mai mulţi ani consecutivi) din perioada premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget. Pe baza acestor date se determină ritmul mediu anual de creştere (sau descreştere) a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor şi cheltuielilor anului bugetar în curs se determină nivelul veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat pe anul următor. Determinarea veniturilor şi cheltuielilor prin extrapolarea tendinţelor rezultate de calcul din evoluţia indicatorilor, aferenţi perioadei considerată drept bază, este aproximativă, deoarece în fiecare an intervin factori noi, care pot avea o influenţă mai mare sau mai mică asupra bugetului de stat. În plus, procedeul transpune în viitor influenţele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat în anii care au servit drept bază de calcul.

Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venit şi fiecare categorie de cheltuieli în parte. În acest scop, se au în vedere execuţia preliminară a bugetului pe anul în curs şi previziunile în domeniul economic şi social pentru anul bugetar următor. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se ţine seama de nivelul lor prevăzut pentru anul în curs, care se ajustează în funcţie de eventualele modificări ce vor interveni în legislaţia cu privire la impozite şi alte venituri, precum şi cu influenţa unor factori de natură economică, socială, politică care ţin de conjunctura internaţională.

Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizează în directă corelaţie cu nivelul unor indicatori macroeconomici (produsul intern brut previzionat) în condiţiile unei rate estimate a inflaţiei şi ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naţionale.

În acest cadru, o importanţă deosebită o prezintă evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesităţilor anului bugetar. Aceasta presupune o armonizare a solicitărilor de credite bugetare cu posibilităţile reale ale economiei de a susţine, cu venituri corespunzătoare, creşterea cheltuielilor publice.

Evaluarea cheltuielilor publice nu înseamnă în mod automat creşterea acestora, ci dimensionarea lor în aşa fel, încât, în condiţiile unor resurse publice insuficiente, deficitul bugetar previzionat să fie suportabil (în limita a 2%-3% din PIB).

Această metodă se foloseşte cu predilecţie şi de către autorităţile româneşti în construcţia bugetelor.

Alte metode mai moderne folosite în străinătate, în construcţia bugetelor sunt:

Metoda cost-avantaje sau cost-eficacitate, a cărei aplicabilitate este condi-ţionată de existenţa a două sau mai multe soluţii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite. Analiza cost-avantaje (cost-benefit analysis) reprezintă un set de


170

tehnici concepute în vederea asigurării unei alocări eficiente a resurselor limitate, în primul rând între sectorul public şi cel privat şi în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului public.

Metoda de planificare, programare, bugetizare (PPBS) presupune identificarea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite pe termen lung, cuantificarea (pe baza unor calcule specifice) costurilor şi avantajelor diferitelor programe ce pot fi finanţate de la buget şi stabilirea unui clasament al acestora în raport de indicatorii de eficacitate. Adoptarea deciziei în funcţie de ierarhia programelor alternative este considerată a fi criteriu tehnologic, ce înlocuieşte criteriul politic în materie de buget.

Metoda permite identificarea „opţiunilor verticale“, în cadrul aceluiaşi minister, dar nu permite formularea „opţiunilor orizontale“, adică pe baza ei nu se poate justifica o repartiţie diferită a creditelor bugetare între ministere (ca, de exemplu: credite bugetare mai mari pentru educaţie şi mai mici pentru justiţie sau credite mai mari pentru educaţie şi mai mici pentru sănătate etc.). Pentru a asigura o repartizare judicioasă a creditelor pe ministere, este necesar un criteriu comun de eficacitate, valabil pentru ansamblul ministerelor, ceea ce este greu de identificat şi de aplicat în practică.

Aşadar, în cadrul metodei PPBS, bugetele ministerelor nu mai sunt prezentate ca o simplă enumerare de credite bugetare, ci sunt reformulate pe programe în succesiunea „structură-obiective-programe“. Astfel, gestiunea buge-tară globală este concepută ca un sistem de subpolitici optimale.

Limitele metodei PPBS au promovat metoda: Managementului prin obiective (MBO).

Esenţa metodei constă în aceea că se pune accentul pe identificarea finalităţilor sau ţintelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de resurse publice îşi defineşte propriile sale obiective, contribuind astfel la realizarea finalităţilor propuse. În cadrul fiecărui minister se procedează la rediscutarea şi coordonarea finalităţilor, obiectivelor şi resurselor. În acest mod, se realizează o des-centralizare a deciziei, dar apar dificultăţi referitoare la asumarea răspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, la determinarea precisă a obiectivelor şi, mai ales, la coordonarea acestora cu obiectivele generale ale bugetului.

Metoda MBO a fost concepută în contextul unei planificări globale pe termen de cinci ani, astfel încât să permită o coordonare a obiectivelor între ministere. Spre deosebire de PPBS, metoda are drept scop identificarea opţiu-nilor orizontale privind diferenţierea mărimii creditelor bugetare pe ministere. În procesul selectării obiectivelor, decidentul este diferit de utilizator, în timp ce în cazul metodei PPBS, decizia aparţine utilizatorului. Încadrarea obiectivelor în


171

contextul general al bugetului presupune alocarea globală a resurselor necesare pentru atingerea scopurilor propuse.

O altă metodă a aplicării este metoda Bază bugetară zero (ZBB) „Zero-Based Budgeting“ reprezintă metoda de programare bugetară,

practicată în SUA după 1980, al cărei scop este acela de a preîntâmpina creşterea excesivă a cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Metoda constă în a alege aceea combinaţie de programe care minimizează costurile determinate de realizarea unui anumit obiectiv, la un anumit nivel al resurselor posibil de obţinut. Programarea bugetară prezintă, în acest caz, elemente comune cu planul de afaceri al unei întreprinderi private, care-şi propune producerea unor output-uri date, cu costuri minime, în condiţiile maximizării profitului.

Elaborarea bugetului după metoda ZBB presupune justificarea programelor alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o bază zero sau cel mai scăzut nivelul de cost la care poate fi realizat obiectivul propus. Parlamentul reexa-minează bugetul, în mod sistematic, la intervale regulate de timp, ca şi cum s-ar porni de la zero. La fiecare cinci ani se reevaluează fiecare acţiune şi se rediscută fiecare autorizaţie de program în vederea aprobării. Prin intermediul unor aşa-numite pachete de decizie sau „pachete program“, sunt evaluate rezultatele diferite, ce corespund atât unui nivel dat al costurilor, cât şi altor niveluri de cost situate sub şi peste nivelul considerat. Pentru fiecare program se determină nivelul minim al efortului (baza – zero) şi se evaluează consecinţele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim. Un „pachet de decizie“, în contextul metodei ZBB, include: obiectivul sau rezultatul ce se doreşte a fi obţinut; descrierea programelor şi subprogramelor de realizare a obiectivului; analiza diferitelor costuri şi avantaje degajate; lista mijloacelor alternative, pre-cum şi justificarea alternativei propuse.

Opţiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obţinute la un nivel dat al costurilor. Efectele sunt evidenţiate prin prisma avantajelor directe şi indirecte, iar costurile sunt estimate la nivelul lor real, inclusiv prin luarea în considerare a costurilor generate de externalităţi. După ce se eviden-ţiază şi se evaluează atât costurile, cât şi avantajele corespunzătoare, se procedează la actualizarea beneficiilor nete viitoare. Beneficiile nete viitoare se reduc în condiţiile existenţei unei rate a dobânzii, real pozitive, în economie, fapt care face ca o unitate monetară obţinută în viitor cu titlu de beneficiu să reprezinte mai puţin decât o unitate monetară obţinută în prezent drept beneficiu.

Metoda Raţionalizării Opţiunilor Bugetare (RCB)

„Rationalisation des Choix Budgetaires“ a constituit metoda franceză bazată pe analiza sistemică, pentru dimensionarea indicatorilor bugetari, în contextul


172

gestiunii prin obiective a resurselor publice. Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare constă în identificarea şi studierea obiectivelor, compararea soluţiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje şi controlul permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea metodei constă în capacitatea de adaptabilitate şi de reformulare a opţiunilor; având caracter iterativ, metoda permite analiza obiectivelor şi glisarea acestora prin intermediul aşa-numitului „plan-revolving“. Iteraţiile, în cadrul analizei sistemice, pot urma succesiunea următoare:

1. formularea problemei 2. selecţia obiectivelor 3. propunerea alternativelor 4. colectarea de date 5. construcţia modelelor 6. comparaţia modelelor 7. testul de sensibilitate 8. examinarea ipotezelor 9. reexaminarea obiectivelor 10. propunerea de noi alternative 11. noua formulare a problemei Raţionalizarea opţiunilor bugetare este considerată ca fiind o metodă coerentă

de elaborare a bugetului (definirea obiectivelor), de alegere a mijloacelor posibile de utilizat, de execuţie a acestuia (programe şi gestiune) şi de control (compararea rezultatelor obţinute cu cele scontate şi formularea previziunilor). Principalele etape ale metodei RCB sunt, aşadar: studiul, decizia, execuţia şi controlul.

Cu toate avantajele ce decurg din determinarea opţiunilor bugetare pe baza criteriilor economice, nici în ţările de origine, nici în ţările care le-au adoptat şi adaptat nu s-a reuşit generalizarea metodelor moderne de elaborare a indicatorilor bugetari.

Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazează pe estimarea costurilor şi avantajelor viitoare, care intră în calculul indicatorilor bugetari drept variabile certe. Cum ele nu pot fi niciodată pe deplin prefigurate, totdeauna se înregistrează diferenţe între mărimea previzionată şi cea reală a indicatorilor consideraţi. Efectele unei anumite politici bugetare sunt şi ele greu de cuantificat, în majoritatea situaţiilor.

10.5. Sistemul cheltuielilor publice

Cheltuielile publice cuprind relaţiile economice de repartizare a fondurilor financiare în direcţia satisfacerii necesităţilor publice. Ele reprezintă alocaţii băneşti efectuate de autorităţile publice (centrale şi locale) pentru acoperirea nevoilor publice.


173

Spre deosebire de agenţii economici privaţi, care decid volumul cheltuielilor lor în relaţie directă cu veniturile proprii, statul determină, în primul rând, necesităţile financiare, apoi resursele şi modalităţile de acoperire. Acest lucru nu trebuie să conducă la concluzia potrivit căreia cheltuielile publice pot fi oricât de mari; există o limită obiectivă determinată de posibilităţile de mobilizare a resur-selor financiare din economie, iar depăşirea acestui nivel poate avea efecte nedorite. De aceea, deciziile în materie de cheltuieli publice sunt, în primul rând, acte de natură politică, iar stabilirea resurselor şi metodelor de acoperire financiară reprezintă decizii economice de o importanţă deosebită.

Din punctul de vedere al destinaţiei şi volumului lor, cheltuielile publice sunt influenţate de condiţiile politice, economice (forma de proprietate, gradul de dezvoltare economică), sociale şi, bineînţeles, de amploarea intervenţiei statului în economie. Tendinţa generală a cheltuielilor publice este aceea de creştere de la un an la altul; se vorbeşte chiar despre o „lege a creşterii cheltuielilor publice“.

Printre factorii care determină creşterea cheltuielilor publice menţionăm: � factorul demografic; � creşterea rolului intervenţionist al statului în tot mai multe sectoare ale

vieţii economice şi sociale, în special în situaţia statului modern, care îşi asumă sarcini noi în toate domeniile. De asemenea, în perioadele de criză statul sprijină cererea globală pentru a asigura revigorarea economiei, cheltuielile publice fiind de multe ori cele care au o funcţie anticiclică, asigurându-se pe această cale creşterea cererii globale atât în cadrul sectorului economic public, cât şi în cel al infrastructurii (lucrări publice, construcţii de drumuri ş.a.);

� necesitatea îmbunătăţirii calităţii serviciilor publice, fapt ce antrenează creşterea costului acestora;

� accentuarea funcţiei finanţelor de redistribuire a veniturilor, situaţie ce conduce la o intensificare a acţiunilor de repartizare a veniturilor într-un mod cât mai echitabil, în principal în favoarea claselor defavorizate (asistenţă socială, ajutoare de şomaj, alocaţii familiale);

� majorarea cheltuielilor pentru aparatul administrativ (funcţionari publici etc.), datorită amplificării activităţii acestui sector;

� creşterea cheltuielilor legate de datoria publică internă şi externă sau a celor militare.

Clasificarea cheltuielilor publice

Acestea pot fi clasificate după mai multe criterii, şi anume:


174

A) Criteriul administrativ presupune clasificarea acestora în funcţie de instituţiile şi organele publice prin care se consumă acestea, respectiv, ministere, instituţii departamentale, unităţi administrativ-teritoriale etc.

B) Criteriul repetabilităţii le clasifică în: � cheltuieli ordinare; � cheltuieli extraordinare, al căror volum este imprevizibil şi care sunt, de

regulă, cuprinse în fondul de rezervă al Guvernului, al consiliilor judeţene şi locale sau al altor instituţii publice.

C) Criteriul financiar presupune clasificarea acestora în: � cheltuieli cu caracter definitiv; � cheltuieli cu caracter temporar; � cheltuieli cu caracter posibil (virtual), care se efectuează în anumite

condiţii, cum ar fi intrării în funcţiune a garanţiilor acordate de stat pentru creditele care nu mai pot fi rambursate de către contractanţi (împrumuturile private externe garantate de stat) etc.

D) Criteriul economic grupează cheltuielile publice după natura lor, prin prisma conţinutului economic al acţiunilor de finanţat:

� cheltuieli curente (salarii, materiale, servicii); � cheltuieli de capital (investiţii, dezvoltare); � cheltuieli de transfer, care în fapt nu reprezintă cheltuieli propriu-zise

pentru bugetul care le acordă, ci numai pentru bugetul care le cheltuie efectiv.

E) Criteriul funcţional permite precizarea domeniilor spre care se îndreaptă cheltuielile, cum ar fi: educaţia, sănătatea, asistenţa socială, cultură, religie, administraţia de stat, activităţi economice (industrie, transport, agricultură), locuinţe, servicii comunale, apărare, ordinea publică, siguranţa naţională etc.

Instituţiile specializate ale Organizaţiei Naţiunilor Unite (O.N.U.) folosesc criteriul funcţional şi cel economic în felul următor:45

Clasificaţia O.N.U. a cheltuielilor publice pe baza criteriului funcţional

Servicii publice

generale şi Ordine publică

- preşedinţia - organe legislative - instituţii de ordine publică şi securitate - justiţie, procuratură, notariat - alte instituţii de drept public - aparatul administrativ-economic şi financiar cu caracter executiv

45 Iulian Văcărel şi colaboratorii – „Finanţele publice“, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999, pag. 154-155


175

Apărare

- armată - cercetare ştiinţifică şi experienţe cu armă - baze militare pe teritorii străine - participarea la blocuri militare - participarea la conflicte militare - lichidarea urmărilor războaielor

Educaţie - şcoli primare, generale, licee - universităţi şi colegii - institute de cercetare fundamentală - institute post-universitare

Total cheltuieli publice

Sănătate - spitale şi clinici - unităţi profilactice, antiepidemice etc. - institute de cercetare

Securitate socială şi bunăstare

- asistenţă socială - asigurări sociale - protecţie socială

Acţiuni economice

- acţiuni în favoarea unităţilor economice de stat şi ale unităţilor private din unele ramuri economice; combustibil şi energie; agricultură, minerit, industrie şi construcţii, transporturi şi comunicaţii; alte afaceri economice - subvenţii pentru export - participarea la organisme internaţionale economice - participarea la societăţi internaţionale economice - cheltuieli de cercetare în domeniul economic

Locuinţe şi servicii

comunale

- locuinţe şi întreţinerea lor - alte servicii comunale

Recreaţie, cultură şi religie

- instituţii şi acţiuni culturale - spaţii de agrement - instituţii de cult

Alte cheltuieli

Clasificaţia O.N.U. a cheltuielilor publice pe baza criteriului economic

Total cheltuieli publice

- cheltuieli care reprezintă consum definitiv de venit na-ţional; bunuri şi servicii publice (salarii, bunuri materiale, servicii, alte achiziţii) - dobânzi aferente datoriei publice - subvenţii de exploatare şi alte transferuri curente; transfe-ruri la alte niveluri ale bugetului naţional - formarea brută de capital: investiţii brute, stocuri materiale - achiziţii de terenuri şi active necorporale - transferuri de capital

Total cheltuieli publice şi împrumuturi

minus rambursări

Împrumuturi minus

rambursări


176

În România, potrivit legii bugetului pe anul 2003, din punctul de vedere al conţinutului lor economic, cheltuielile publice finanţate prin bugetul de stat se clasifică astfel:

1) Cheltuieli curente, iar în cadrul acestora în: a) cheltuieli de personal; b) cheltuieli materiale şi servicii; c) subvenţii (pentru instituţiile publice, pentru produse şi activităţi, dar şi

pentru acoperirea diferenţelor de preţ) d) prime; e) transferuri (consolidate şi neconsolidate); f) dobânzi; g) rezerve.

2) Cheltuieli de capital 3) Împrumuturi acordate 4) Rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite

Din punct de vedere funcţional, al domeniilor spre care sunt îndreptate, cheltuielile publice ale bugetului de stat (pe acelaşi an), se clasifică în:

Partea I – Servicii publice generale

Autorităţi publice

Partea a II-a – Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională

a) Apărare naţională b) Ordine publică şi siguranţă naţională

Partea a III-a – Cheltuieli social-culturale

a) Învăţământ b) Sănătate c) Cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportivă şi de tineret d) Asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii

Partea a IV-a – Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape

a) Servicii şi dezvoltarea publică şi locuinţe b) Mediu şi ape

Partea a V-a – Acţiuni economice

a) Industrie b) Agricultură şi silvicultură


177

c) Transporturi şi comunicaţii d) Alte acţiuni economice

Partea a VI-a – Alte acţiuni

a) Cercetare ştiinţifică b) Alte Acţiuni

Partea a IX-a – Transferuri

a) Transferuri din bugetul de stat b) Împrumuturi c) Dobânzi aferente datoriei publice şi alte cheltuieli d) Fonduri de rezervă În partea a II-a a clasificaţiei funcţionale, cheltuielile sunt evidenţiate apoi şi

după criteriul economic, astfel încât în prima parte, ele sunt desfăşurate analitic pe toate categoriile de acţiuni şi obiective, iar în cadrul acestora după conţinutul lor economic.


178

Capitolul 11

Principalele categorii de cheltuieli publice din România care se finanţează prin intermediul resurselor bugetare şi extrabugetare

Cheltuielile publice totale ale României pe anul 2003, din resurse bugetare,

fonduri speciale, mijloace extrabugetare, credite externe şi fonduri externe nerambursabile, cu excepţia celor finanţate prin bugetele locale din venituri proprii şi mijloacele lor extrabugetare, însumează 418.713,3 mld. lei, cu o creştere de 19,7% faţă de anul 2002, şi reprezintă cca. 29,9% din PIB-ul estimat pe acest an*.

În cadrul acestora, cheltuielile social-culturale ocupă un loc aparte, prin rolul lor în satisfacerea unor interese şi necesităţi majore ale populaţiei, care ţin de starea educaţională, culturală, de sănătatea publică şi de protecţia socială.

11.1. Cheltuielile pentru acţiunile social-culturale

Această categorie de cheltuieli deţine o pondere însemnată în totalul cheltuielilor publice ale României. Ele reprezentau, în anul 2002, 42,4% din totalul acestora,46 iar pe anul 2003 au aproximativ aceeaşi pondere; dacă ne referim la cuantumul lor alocat numai prin bugetul de stat pe aceiaşi ani, ele reprezentau 37,2% în anul 2002 şi 36,8% prognozat pe anul 2003.

* De 40 mld. dolari şi un curs de revenire leu/dolar de 35.000 lei. 46 Această sumă nu a avut în vedere cheltuielile social-culturale finanţate prin intermediul veniturilor proprii sau din mijloace extrabugetare ale bugetelor locale din lipsa de date, dar cuprind cheltuieli fi-nanţate prin bugetele locale a căror sursă de finanţare o formează sumele defalcate din taxa pe valoare adăugată în sumă de 32.261 mld. lei.


179

Cheltuielile de acest gen sunt destinate ridicării calităţii vieţii fiecărui individ din cadrul societăţii şi reflectă preocuparea statului pentru satisfacerea unor necesităţi naţionale referitoare la educaţie, la ocrotirea sănătăţii, la cultura şi securitatea vieţii sociale în general.

Pe plan mondial se observă o tendinţă de creştere a acestor cheltuieli, în mod diferit însă de la o ţară la alta, în funcţie de abundenţa sau de penuria de resurse publice a acelei ţări, de tradiţie, precum şi de programul social al partidelor aflate la putere şi chiar de modul de organizare a sistemului de asistenţă socială a ţării respective (bazat mai mult pe asistenţă publică sau pe cea privată).

Potrivit clasificaţiei bugetare din România, din punct de vedere funcţional, aceste cheltuieli se clasifică astfel:

1. Cheltuieli pentru învăţământ. 2. Cheltuieli pentru cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportivă şi

de tineret. 3. Cheltuieli pentru sănătate. 4. Cheltuieli pentru asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii. În România, cheltuielile pentru acţiunile social-culturale sunt finanţate atât prin

intermediul fondurilor bugetare, al celor cu destinaţie specială, al veniturilor extrabu-getare, precum şi prin intermediul creditelor externe rambursabile şi nerambursabile.

De altfel, cheltuielile social-culturale pe total şi în structura pe anul bugetar 2002 şi prognozat pe anul 2003 pe surse de finanţare pot fi vizualizate prin tabelul 11.1. şi tabelul 11.2.

Tabelul nr. 11.1. Cheltuielile social-culturale, pe total, în structură şi pe surse de finanţare

Anul bugetar 2002 - mld. lei –

Denumirea cheltuielilor Prin

Bugetul Statului

Din fonduri speciale

Din credite externe

Din venituri extra-

bugetare

Fonduri externe neram-

bursabile TOTAL

Învăţământ 40.988,5 * - 1.853,8 5.364,1 498,0 48.704,4 Sănătate 10.134,4 48.596,4 2.891,2 215,2 - 61.837,2 Cultură, religie şi activitate sportivă

5.356,8 - 38,8 292,0 69,1 5756,7

Asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemniza-ţii

31.528,0 - 209,4 0,4 754,2 32.492,0

TOTAL 88.007,7 48.596,4 4.993,2 5.871,7 1.321,3 148.790,3 Total cheltuieli publice cu ex-cepţia bugetelor locale

235.863,6* 58.661,3 29.021,6 13.254,9 13.492,6 350.294,0

Ponderea cheltuielilor social-culturale în total (%)

37,2 82,8 17,2 44,2 9,8 42,4

* În cheltuielile pentru învăţământ şi în total sunt cuprinse şi 28.217 mld. lei cheltuieli pentru învăţământul preuniversitar de stat finanţate din sume defalcate din TVA prin bugetele locale.


180

Tabelul nr. 11.2. Cheltuielile social-culturale, pe total, în structură şi pe surse de finanţare

Anul bugetar 2003

- mld.lei -

Denumirea cheltuielilor

Prin Bugetul Statului


Din credite externe

Din venituri extra-

bugetare


bursabile TOTAL

Învăţământ 49.686,5 * - 1.023,8 5.855,2 538,3 57.103,8 Sănătate 12.428,4 56.341,9 3.453,5 350,0 49,6 72.623,4 Cultură, religie şi activitate sportivă

6.485,5 113,8 255,2 271,0 7.125,5

Asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemni-zaţii

38.664,6 - 364,5 - 1.249,4 40.278,5

TOTAL 107.265,0 56.341,9 4.955,6 6.460,4 2.108,3 177.131,2 Total cheltuieli pu-blice cu excepţia bugetelor locale

291.045,1 56.341,9 35.475,5 8.013,4 27.837,4 418.713,3

Ponderea cheltuielilor social-culturale în total (%)

36,9 100 14,0 80,7 7,6 42,3

* În cheltuielile pentru învăţământ şi în total sunt cuprinse şi 34.350,9 mld. lei cheltuieli pentru învăţă-mântul preuniversitar finanţate din sumele defalcate din TVA prin bugetele locale.

Din cele de mai sus rezultă că atât pe exerciţiul bugetar 2002, cât şi pe cel

prognozat pe anul 2003, cheltuielile social-culturale reprezintă 42,3% din totalul cheltuielilor publice, iar cele evidenţiate prin bugetul de stat 37,2% pe anul 2002 şi 36,9% pe anul 2003. Fonduri publice însemnate, cu aceeaşi destinaţie, se asigură şi prin bugetele locale şi prin mijloacele extrabugetare ale instituţiilor publice locale. De exemplu, numai sumele defalcate din taxa pe valoare adău-gată (venit al bugetului de stat cedat în parte bugetelor locale) pentru finanţarea învăţământului preuniversitar de stat însumează, pe anul 2002, 28.217,0 mld lei şi 34.350,0 mld lei pe anul 2003, mai mult decât dublul sumei alocate prin bugetul de stat. La aceste sume trebuie adăugate fondurile alocate prin bugetele locale din veniturile lor proprii, sumele defalcate din impozitul pe venit, precum şi mijloacele extrabugetare.

Fonduri însemnate pentru finanţarea unor cheltuieli de această natură mai sunt asigurate şi prin intermediul finanţelor private, prin sponsorizări, donaţii, prin unele venituri ale instituţiilor publice, precum şi din fondurile private ale populaţiei (pentru pregătire profesională, ocrotirea sănătăţii, protecţia muncii etc.).


181

11.1.1. Cheltuielile publice pentru învăţământ

Cheltuielile pentru învăţământ constituie o opţiune de primă importanţă a factorilor politici şi a autorităţilor unui stat, deoarece această categorie de cheltuieli reprezintă pentru orice societate o investiţie importantă, pe termen mediu şi lung, într-un esenţial factor de producţie, cel al forţei de muncă.

De aceea, guvernele care înţeleg pe deplin această necesitate investesc fonduri publice însemnate în acest important capital şi, în consecinţă, pot să-şi asigure, pe această cale, forţa de muncă de înaltă calificare şi eficienţă, pentru dezvoltarea ulterioară a societăţii în cauză.

În ţara noastră, finanţarea cheltuielilor pentru educaţie se asigură printr-un complex întreg de planuri financiare şi bugete:

� bugetul de stat şi bugetele locale pentru finanţarea învăţământului de stat;

� mijloacele extrabugetare, constituite în special din taxele de şcolarizare şi alte taxe colaterale atât pentru finanţarea învăţământului superior de stat, cât şi a celui preuniversitar privat;

� cheltuielile agenţilor economici determinate de organizarea de cursuri privind pregătirea profesională, acordarea de burse pentru propriii salariaţi, de sponsorizări şi donaţii către instituţiile publice de învăţământ etc.

De asemenea, pe baza unor programe, învăţământul beneficiază şi de unele fonduri din partea unor organisme financiare internaţionale (Banca Mondială, Fondul Monetar Internaţional, Uniunea Europeană etc.) prin ajutoare, credite nerambursabile sau rambursabile. Pe exerciţiul bugetar 2002, acestea au însumat 2.351,8 mld. lei, iar pe anul 2003 prevederile sunt de 1.564,3 mld. lei.

După cum rezultă din tabelele 11.1. şi 11.2., cheltuielile pentru învăţământ finanţate prin intermediul fondurilor publice (inclusiv cele externe) au atins pe exerciţiul financiar 2002 nivelul de 48.204,4 mld lei, respectiv 13,8% din totalul cheltuielilor publice, iar pe anul 2003, prevederile însumează 57.103,8 mld. lei, respectiv 13,6%, din fondurile publice totale. La aceste prevederi trebuie adăugate, aşa cum s-a mai menţionat, fondurile alocate prin bugetele locale (din venituri proprii) şi mijloacele extrabugetare ale unităţilor şcolare.

Ce înseamnă 13,8% pentru exerciţiul bugetar 2002, sau 13,6% pentru cel pe anul 2003, este greu de apreciat fără a greşi, dacă se iau în considerare posibilităţile limitate ale economiei ţării noastre de a furniza mai multe resurse financiare publice acestei acţiuni. Apreciem însă că, având în vedere efortul altor ţări în această privinţă, România ar trebui să ia în considerare în mai mare măsură această tendinţă care se manifestă pe plan mondial, în efortul pe care-l fac naţiunile în vederea finanţării educaţiei tinerei generaţii (din considerentele


182

care au fost prezentate, în parte, anterior). Spre exemplu, în ţările în curs de dezvoltare, ponderea cheltuielilor pentru învăţământ în totalul cheltuielilor publice se situează între 14,1% şi 19,5%, iar dacă avem în vedere proporţia acestora în produsul intern brut, în unele ţări dezvoltate aceasta ajunge la 8,3% (Norvegia şi Danemarca) şi 7,3% (Canada47) etc., faţă de cca. 4% în România.

Principalele acţiuni şi obiective care se finanţează prin intermediul fondurilor publice în domeniul învăţământului de stat, în ţara noastră, sunt:

- cheltuielile pentru întreţinerea şi funcţionarea aparatului central, din cadrul Ministerului Educaţiei şi Cercetării etc.;

- cheltuielile pentru finanţarea învăţământului preşcolar; - cheltuielile pentru finanţarea învăţământului primar şi gimnazial; - cheltuielile pentru finanţarea învăţământului liceal; - cheltuielile pentru finanţarea învăţământului superior. - cheltuielile pentru întreţinerea şi funcţionarea bibliotecilor centrale,

universitare şi pedagogice; - cheltuielile pentru întreţinerea internatelor, a cantinelor şi a căminelor

pentru elevi şi studenţi; - cheltuieli pentru întreţinerea şi funcţionarea serviciilor publice

descentralizate, ale Ministerului Educaţiei şi Cercetării; - cheltuieli pentru alte instituţii şi alte acţiuni de învăţământ. Din punct de vedere economic, cheltuielile pentru învăţământ pot fi

structurate apoi în cheltuieli de personal, cheltuieli pentru materiale şi servicii, subvenţii (pentru unităţile ierarhice inferioare), transferuri bugetare, cheltuieli de capital, rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite etc., aşa cum s-a mai precizat de altfel în capitolul precedent.

Analizând, spre exemplu, structura lor, din acest punct de vedere, pe exerciţiul bugetar 2003, constatăm că ponderea cheltuielilor de capital în totalul cheltuielilor pentru învăţământ este de numai 8,1%. Nivelul este scăzut, în opinia noastră, întrucât numai prin aceste categorii de cheltuieli se poate asigura modernizarea, tehnologizarea şi ridicarea la parametrii corespunzători a proce-sului de învăţământ, astfel încât acesta să poată funcţiona în condiţii optime din toate punctele de vedere.

În învăţământul preşcolar, primar, gimnazial, liceal, precum şi în segmentul ce ţine de internate şi cantine, toate cheltuielile necesare funcţionării sunt asigurate prin bugetele locale, în principal, prin cedarea de venituri proprii din partea bugetului de stat (TVA), prin sumele defalcate, cât şi prin intermediul veniturilor proprii ale bugetelor locale şi al mijloacelor extrabugetare constituite la nivelul unităţilor şcolare. 47 Iulian Văcărel şi colaboratorii – „Finanţele publice“ , Editura Didactică, Bucureşti 1999, pag. 216


183

Fondurile alocate învăţământului preşcolar, primar, gimnazial şi liceal au în principal ca destinaţie asigurarea întreţinerii şi funcţionării localurilor de învăţământ, plata salariilor cadrelor didactice şi educatorilor, acordarea de burse şi de manuale şcolare (în cazul învăţământului primar).

Cheltuielile privind administraţia centrală (Ministerul Educaţiei şi Cercetării), cel privind întreţinerea şi funcţionarea serviciilor publice descentralizate (Inspectoratele Şcolare Judeţene), a învăţământului superior, a bibliotecilor centrale, universitare şi pedagogice, a căminelor şi cantinelor studenţeşti, precum şi a altor instituţii şi acţiuni de interes naţional sunt asigurate prin fondurile bugetului de stat, prin credite externe, rambursabile şi nerambursabile, precum şi din unele mijloace financiare extrabugetare, prin donaţii, sponsorizări etc., formate şi constituite la nivelul insti-tuţiilor publice centrale şi celor subordonate acestora.

Cheltuielile (pentru învăţământ) a căror finanţare este asigurată prin bugetul de stat sunt derulate mai ales prin Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi prin serviciile sale descentralizate, iar cele a căror finanţare se asigură prin bugetele locale se efectuează prin intermediul unităţilor locale ale administraţiei publice locale, judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale.

Trebuie menţionat, de asemenea, că alături de fondurile repartizate pentru acţiunea de învăţământ prin intermediul Ministerului Educaţiei şi Cercetării, fonduri cu aceeaşi destinaţie sau colaterale educaţiei mai pot fi asigurate şi prin inter-mediul altor ministere, ca, de exemplu: Ministerul Sănătăţii şi Familiei, Ministerul Apărării, Ministerul de Interne, Ministerul Agriculturii sau al Cercetării etc.

În funcţie de tipul învăţământului, public sau privat, diferă şi structura fondurilor care sunt folosite pentru finanţarea acestuia. În România, de regulă, învăţământul preşcolar, primar, gimnazial şi cel liceal este un învăţământ de stat şi este asigurat prin finanţare din fonduri publice, iar învăţământul superior, cu activităţile sale adiacente, are o importantă componentă de natură privată. La finanţarea învăţământului superior participă aproape deopotrivă atât statul, prin intermediul bugetului de stat, precum şi sectorul privat, prin contribuţii sub forma taxelor şcolare, datorate de cei care acced la această formă de învăţământ.

În alocarea fondurilor bugetare pentru finanţarea învăţământului superior, un rol important în cadrul sistemului îl are Consiliul Naţional de Finanţare a Învăţământului Superior, care efectuează propunerile de rigoare în această pri-vinţă, pe baza a o serie de indicatori specifici de eficienţă şi calitate (nr. studenţi bugetari, gradul de acoperire a necesarului de cadre didactice cu cadre didactice titulare, ponderea cadrelor didactice cu titluri didactice superioare în total cadrelor didactice) etc.

Trebuie menţionat şi faptul că, începând din anul 1999, în cadrul învăţă-mântului superior s-a instituit un nou mecanism de finanţare, care are în vedere o serie de criterii, în funcţie de care se alocă fondurile bugetare. În acest sens,


184

între Ministerul Educaţiei şi Cercetării, pe de-o parte, şi instituţiile de învăţământ superior de stat, pe de altă parte, se întocmesc şi încheie anual „contracte institu-ţionale“ pentru „finanţarea de bază“, prin intermediul căreia se asigură de la buget (în baza unor indicatori de genul celor prezentaţi mai sus) fonduri pentru acoperirea cheltuielilor de instruire privind studenţii bugetari, salarii, burse, fonduri pentru protecţia socială a acestora şi unele resurse financiare pentru investiţii.

Prin contracte adiţionale, separat de resursele de bază, Ministerul Educaţiei şi Cercetării asigură instituţiilor de învăţământ superior (de stat) şi o finanţare complementară, prin care se acordă subvenţii pentru căminele şi cantinele studenţeşti, fonduri pentru unele dotări, lucrări de reparaţii capitale etc. În cadrul finanţării complementare pot fi atrase şi resurse financiare externe (împrumuturi, ajutoare, încasări din activităţi de cercetare ştiinţifică, donaţii, sponsorizări etc.).

Prin acest nou sistem de finanţare, instituit în cadrul învăţământului superior, fondurile rămase necheltuite la sfârşitul anului (din finanţarea de bază) se reportează pentru anul viitor, cu excepţia diferenţelor de resurse rezultate în urma regularizărilor cu bugetul de stat pentru fondurile primite cu destinaţie specială: burse, protecţia socială, investiţii etc.

11.1.2. Cheltuielile publice pentru sănătate

Finanţarea de către stat a cheltuielilor pentru sănătatea publică reprezintă, de asemenea, o importantă opţiune strategică, în toate ţările. Menţinerea stării de sănătate a populaţiei la un nivel cât mai corespunzător constituie, pentru orice naţiune, un fapt necesar, cu influenţe pozitive asupra activităţii economice a acelei ţări, dar şi o premisă importantă pentru înregistrarea unor economii semni-ficative, prin evitarea unor eventuale cheltuieli publice viitoare, ce ar putea fi impuse de deteriorarea stării de sănătate a populaţiei.

De aceea, alocarea fondurilor publice la această acţiune trebuie să aibă în vedere, în primul rând, finanţarea unor programe care să preîntâmpine apariţia unor boli şi maladii în rândul populaţiei (de profilaxie), deoarece pentru eradicarea lor ulterioară s-ar cheltui fonduri publice mult mai însemnate.

În lume, cheltuielile pentru sănătate înregistrează o tendinţă de creştere datorită mai multor factori, printre care: creşterea preţului prestaţiilor medicale, al medicamentelor, al tehnologiilor medicale, creşterea ponderii populaţiei în vârstă de 65 ani şi peste, multiplicarea factorilor de risc, politicile de asigurări sociale practicate de guverne etc. Această tendinţă se manifestă mai ales în ţările dezvoltate, unde aceste cheltuieli deţin de pe acum o pondere însemnată în pro-


185

dusul intern brut (între 5-13%); din păcate, această tendinţă se manifestă în mai mică măsură în ţările subdezvoltate sau în curs de dezvoltare, unde ponderea cheltuielilor pentru sănătate în produsul intern brut este de numai aproximativ 1%.

Modul de asigurare şi finanţare a fondurilor pentru sănătatea publică diferă de la o ţară la alta, ca, de exemplu: în Germania fondurile necesare sunt asigu-rate din contribuţiile obligatorii ale angajaţilor şi angajatorilor, în proporţii egale (6,75% din salariul brut), prin sistemul asigurărilor de sănătate publice, iar în Franţa angajatorii suportă 12,8% din baza de calcul salarial, iar angajaţii numai 0,75%, pentru constituirea fondurilor publice de sănătate. În Statele Unite ale Americii, marea majoritate a fondurilor pentru susţinerea sănătăţii publice se asigură prin intermediul asigurărilor private de sănătate, şi numai pentru persoa-nele în vârstă de peste 65 de ani şi cu venituri sub pragul sărăciei se acordă gratuităţi, prin intermediul anumitor programe sociale de sănătate ale statului. În Anglia, precum şi în alte ţări – până nu demult şi în România – fondurile pentru finanţarea ocrotirii sănătăţii erau asigurate în proporţie covârşitoare pe seama fondurilor publice, prin intermediul bugetului de stat şi al bugetelor locale.

În general, în lume, sursele de finanţare a acţiunilor de ocrotire a sănătăţii publice sunt asigurate prin:

- fonduri bugetare (fonduri publice); - cotizaţii obligatorii, atât ale angajatorilor, cât şi ale angajaţilor, care

îmbracă forma obligaţiilor fiscale constituite prin intermediul bugetelor fondurilor speciale de sine-stătătoare;

- cotizaţii facultative, la aprecierea asiguraţilor, prin asigurările private de sănătate;

- resursele populaţiei; - ajutoare interne sau externe din donaţii, sponsorizări sau acţiuni de

mecenat. În ţara noastră, finanţarea cheltuielilor pentru ocrotirea sănătăţii publice

sunt asigurate din 1998 atât din fonduri bugetare, cât şi din contribuţiile agenţilor economici şi ale salariaţilor, aproape în egală măsură (7% din fondul de salarii brute, datorat de angajatori, şi 6,5% de angajaţi). Astfel, prin bugetul de stat pe anul 2002, se asigură suma de 10.134,4 mld. lei, ceea ce reprezintă doar 4,3% din totalul cheltuielilor bugetului de stat, iar din fondurile constituite prin interme-diul bugetului fondurilor speciale de sănătate încă 48.596,4 mld. lei, respectiv


186

13,4% din resursele publice totale pe acest an; prin bugetele locale se asigura o sumă mai mică, mai ales pentru cheltuielile creşelor, pentru drepturile donatorilor de sânge etc.

În acest context, acţiunile de sănătate au beneficiat pe exerciţiul financiar 2002 de 61.837,2 mld. lei, fără a lua în considerare şi fondurile alocate prin bugetele locale, cifră ce reprezenta 17,7% din totalul fondurilor publice centrale, în comparaţie, spre exemplu, cu 20,0% în Norvegia (1995), 18,8% în Elveţia (1995) sau 18,3% în SUA (1995)48. Nici pe exerciţiul financiar 2003, din prevederi nu rezultă o îmbunătăţire a situaţiei; dimpotrivă, ponderea acestei categorii de cheltuieli în totalul cheltuielilor publice scade cu 0,1%, faţă de anul 2002, chiar dacă în sume absolute ele cresc.

Din fondurile bugetului de stat pe anul 2003 se alocă suma de 12.428,4 mld. lei, pentru a fi finanţate cheltuielile cu întreţinerea şi funcţionarea spitalelor, a sanatoriilor de recuperare şi balneare, a creşelor, a centrelor de transfuzii sangvine, a centrelor de sănătate, a serviciilor publice descentralizate ale Ministerului Sănătăţii şi Familiei, cheltuielile cu rambursarea de credite externe şi alte transferuri pentru aparatură medicală de mare performanţă etc. Din contribuţiile constituite prin bugetul fondului de asigurări sociale de sănătate, în suma de 56.341,9 mld. lei pe anul 2003, o mare parte, respectiv 94%, este destinată cheltuielilor pentru serviciile medicale efectuate de medicii de familie pentru medicamente şi pentru serviciile sanitare ale spitalelor şi clinicilor.

În structură, din punct de vedere economic, ca şi în cazul cheltuielilor pentru învăţământ, acestea sunt clasificate în: cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, subvenţii, transferuri, cheltuieli de capital şi rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite. Pe exerciţiul bugetar 2003, ponderea cea mai mare în totalul cheltuielilor bugetare pentru sănătate publică o deţin, din păcate, cheltuielile pentru rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi co-misioane, respectiv 49,1%, ceea ce este extrem de mult.

De asemenea, trebuie remarcat şi faptul că, din cheltuielile bugetului de stat pentru ocrotirea sănătăţii pe anul 2003, doar 11,3%, faţă de 12,44% în 2002, sunt destinate cheltuielilor de capital, iar din fondurile speciale de sănătate numai 0,8%, faţă de 1% în 2002, capătă această destinaţie, cu toate că starea precară a tehnicii medicale de înaltă performanţă din unităţile spitaliceşti ar impune poate mai mult.

48 Iulian Văcărel şi colaboratorii – „Finanţe Publice“, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999, pag. 234


187

11.1.3. Cheltuielile publice pentru cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportivă şi de tineret

Asemenea cheltuieli publice sunt generate de factori care ţin de formarea personalităţii umane, prin creşterea nivelului cultural, moral, a educaţiei spirituale, precum şi prin menţinerea stării fizice şi dezvoltarea celei estetice a individului.

La noi, în România, cheltuielile publice cu această destinaţie, potrivit bugetului de stat pe anul 2002, reprezentau numai 1,6% din totalul cheltuielilor publice, iar prevederile pe anul 2003 se ridică la numai 1,7%. În anul bugetar 2002 încheiat, aceste cheltuieli aveau ca destinaţie finanţarea activităţilor sportive (22,7% din total), a bibliotecilor publice naţionale (2,2% din total), a teatrelor şi instituţiilor profesioniste de spectacole şi concerte (7% din total), a cultelor religioase (15,5% din total), a activităţilor de tineret şi a altor instituţii şi acţiuni privind cultura, religia şi activitatea sportivă şi de tineret.

Ca structură, din punct de vedere al clasificaţiei economice, cheltuielile de cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportivă şi de tineret (prin construcţia şi execuţia bugetelor de stat pe ultimii ani) au fost folosite pentru cheltuieli materiale şi servicii (aproape o treime), pentru subvenţionarea instituţiilor publice care au în obiectiv asemenea activităţi (o altă treime), transferuri pentru salarizarea perso-nalului de cult, sprijin financiar pentru activitatea Comitetului Olimpic Român, comenzi pentru cărţi etc., unele cheltuieli de capital, precum şi fonduri pentru acoperirea cheltuielilor de personal.

În cazul activităţilor de cultură, religie, sport şi tineret, fondurile cele mai însemnate se constituie din taxele pe care le percep instituţiile de cultură pentru serviciile pe care le prestează (spectacole, manifestări sportive, servicii reli-gioase). În multe situaţii, fondurile constituite din aceste taxe, sub forma mijloacelor extrabugetare, depăşesc pe cele alocate de stat prin bugetul de stat.

De asemenea, prin intermediul bugetelor locale se finanţează acţiuni şi obiective de natură culturală care privesc: bibliotecile publice comunale, orăşe-neşti, municipale şi judeţene, muzeele, teatrele şi instituţiile profesioniste de spectacole şi concerte, şcolile populare de artă, căminele culturale, centrele de conservare şi de valorificare a tradiţiei şi creaţiei populare, cultele religioase, activitatea sportivă şi de tineret.

Ca urmare a descentralizării la nivelul judeţelor a unor acţiuni şi activităţi de cultură şi religie, prin bugetul anului 2002 au fost alocate de la bugetul de stat fonduri din impozitul pe venit în sumă totală de 1.189,4 mld lei, din care 594 mld.


188

lei pentru cultură şi culte, 480,8 mld. lei pentru personalul neclerical şi 113,8 mld. lei pentru instituţiile de cultură preluate de autorităţile locale, ceea ce înseamnă 19,6% din totalul cheltuielilor pentru cultură şi religie. Acelaşi fenomen s-a reflectat şi în prevederile bugetului de stat pe 2003, unde ponderea acestora reprezintă 22,8% din totalul cheltuielilor pentru cultură, religie, sport şi tineret.

La finanţarea unor activităţi de acest gen, fonduri importante se constituie şi din acţiunile de sponsorizări sau de mecenat. Din fondurile provenite de la agenţii economici sub această formă se pot finanţa activităţi de cultură, respectiv de artă, monumente istorice, activităţi religioase, acţiuni şi activităţi de învăţământ, sănătate, asistenţă, servicii sociale şi alte acţiuni umanitare.

Finanţările din partea agenţilor economici pentru acest tip de acţiuni şi obiective sunt determinate atât din înţelegerea necesităţilor stringente de fonduri pe care le reclamă aceste domenii importante ale societăţii, cât şi de faptul că firmele în cauză beneficiază de o largă publicitate, iar statul, prin politicile fiscale pe care le adoptă în acest domeniu, le acordă acestora multe facilităţi fiscale, printre care: reducerea bazei impozabile cu 10% pentru contribuţiile la finanţarea unor activităţi de cultură, artă, sănătate, asistenţă socială şi servicii sociale, acţiuni umanitare, protecţia mediului, o reducere cu 8% pentru educaţie, dreptu-rile omului, ştiinţă şi cercetare, monumente istorice şi 5% pentru religie, social şi cultural. Aproape de aceleaşi avantaje beneficiază şi acţiunile filantropice de natura mecenatului, cu precizarea că facilităţile cumulate pentru sponsorizări şi mecenat luate la un loc nu pot depăşi 10% din venitul sau profitul impozabil.

Recapitulând, sursele financiare prin intermediul cărora se finanţează acţiunile şi obiectivele de cultură, artă, sport şi religie, în România, se pot clasi-fica astfel:

a) cu finanţare integrală din resurse bugetare, asigurate prin intermediul bugetului de stat şi al bugetelor locale, situaţie în care instituţiile de cultură, artă, sport şi religie de interes naţional sunt finanţate prin bugetul de stat, iar cele de interes local prin bugetele locale. În această situaţie, veniturile întâmplătoare pe care le realizează instituţiile în cauză sunt obligate să le verse integral bugetului prin care sunt finanţate.

b) cu finanţare din venituri proprii (taxe), constituite sub forma mij-loacelor extrabugetare şi prin completare (până la acoperirea necesarului) cu alocaţii bugetare de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, în funcţie de subordonarea acelei instituţii publice, situaţie în care veniturile proprii nefolosite până la sfârşitul anului se reportează pentru anul următor.


189

c) cu finanţare integrală din veniturile proprii, constituite sub forma mijloacelor extrabugetare, situaţie în care, de asemenea, veniturile proprii aflate în sold la sfârşitul anului se reportează pe anul următor, dacă legea specială care le reglementează nu prevede altfel.

În toate situaţiile celor trei tipuri de sisteme de finanţare a instituţiilor de cultură, artă, religie şi activitate sportivă se pot constitui fonduri suplimentare, aşa cum s-a mai arătat, prin donaţii şi sponsorizări.

11.1.4. Cheltuielile publice pentru asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii

Aşa cum rezultă şi din subtitlu, aceste categorii de cheltuieli publice vizează, în primul rând, asistenţa socială, ajutoarele, indemnizaţiile pentru per-soanele vârstnice, cu handicap, protecţia şi drepturile copilului, protecţia familiilor cu mai mulţi copii şi, în general, a persoanelor şi familiile defavorizate.

Fondurile pentru asigurarea necesarului de resurse financiare pentru finanţarea acestui gen de acţiuni sunt asigurate atât prin bugetul de stat, cât şi prin bugetele locale şi într-o mai mică măsură din veniturile proprii, ajutoare sau sponsorizări.

Prin sistemul bugetului de stat sunt asigurate, de exemplu, o multitudine de acţiuni şi ajutoare destinate celor neajutoraţi, vârstnicilor, copiilor orfani şi fără întreţinători, familiilor cu mulţi copii, persoanelor cu handicap, veteranilor de război etc. (de exemplu, finanţarea centrelor de primire a minorilor), ajutoare sociale, ajutoare pentru plasamentele familiale, alocaţii de stat pentru copii şi pentru familiile cu mai mulţi copii, ajutoare pentru soţiile militarilor în termen, centre de primire-triere, de cazare a persoanelor refugiate, pensii, ajutoare, indemnizaţii I.O.V.R. şi pentru veteranii de război, alocaţii suplimentare pentru familii cu copii, pensii pentru militari, concedii plătite pentru creşterea copiilor până la 2 ani, ajutoare speciale, indemnizaţii pentru nevăzători, susţinerea siste-mului de protecţie a drepturilor copilului şi a persoanelor cu handicap, alte acţiuni privind asistenţa socială, precum şi cheltuielile pentru întreţinerea şi funcţionarea organelor centrale şi a serviciilor lor descentralizate.

Prin bugetele locale se asigură, de asemenea, finanţarea unor acţiuni şi obiective care au în vedere: căminele de bătrâni, căminele-spital pentru copiii cu handicap sau pentru recuperarea neuropsihomotorie a copiilor aflaţi în această situaţie, precum şi pentru bolnavii cronici somatici, cantinele de ajutor social, indemnizaţiile de naşteri, protecţia copilului, precum şi alte acţiuni privind


190

asistenţa socială. Cheltuielile publice ale statului, în acest domeniu, vizează deci un număr însemnat de acţiuni şi obiective care au în vedere, aşa cum s-a mai arătat, în special persoanele şi familiile defavorizate din punct de vedere al stării de sănătate, al situaţiei materiale, al vârstei, al serviciilor pe care le prestează către stat (serviciul militar), sprijinul acordat familiilor pentru creşterea copiilor până la 2 ani etc.

Prin bugetul de stat pe anul bugetar 2002 s-au alocat fonduri cu această destinaţie pentru asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi alte indemnizaţii, în sumă totală de 31.528,0 mld. lei, completate cu fonduri din credite externe, venituri extrabugetare şi fonduri nerambursabile, care în total se ridică la 32.492 mld. lei, respectiv 9,3% din totalul cheltuielilor publice pentru acest an. Pe exer-ciţiul bugetar aprobat pentru anul 2003, ponderea acestor cheltuieli în totalul cheltuielilor publice se menţine aproximativ la acelaşi nivel, respectiv 9,6%.

O formă specială de asistenţă destinată persoanelor şi familiilor cu venituri mici, este şi ajutorul social acordat de stat în baza Legii 416/2001, din sume defalcate din impozitul pe venit (bugetul de stat) prin intermediul bugetelor locale, pentru încălzirea locuinţei sau pentru susţinerea protecţiei copilului. La nivelul anului 2002, aceste sume se ridicau la 3.244,8 mld. lei sau 10% din totalul cheltuielilor de asistenţă socială pe acest an, iar pe exerciţiul bugetar 2003, la 6.097 mld. lei sau 15,1% din totalul prevederilor cheltuielilor de asistenţă socială pe acelaşi an.

11.2. Cheltuielile publice privind asigurările sociale de stat

Cheltuielile publice privind asigurările sociale de stat sunt finanţate prin intermediul bugetului asigurărilor sociale de stat, buget care se întocmeşte, aprobă, se execută şi se raportează de către organele în drept, în mod inde-pendent faţă de bugetul de stat.

Cheltuielile publice finanţate din contribuţiile la asigurările sociale de stat sunt sinonime din punct de vedere al denumirii lor cu unele cheltuieli finanţate prin bugetul de stat, dar sunt destinate altor categorii de beneficiari, în special persoanelor în vârstă, pentru pensii etc. Astfel, în afară de cheltuielile necesare întreţinerii şi funcţionării Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale şi a organelor sale teritoriale, care administrează şi gestionează aceste fonduri. Cheltuielile specifice finanţate din aceste resurse sunt afectate acoperirii cheltuielilor pentru pensiile de asigurări sociale, alte ajutoare, alocaţii şi indemnizaţii.


191

Cheltuielile publice de această natură vizează pensiile de asigurări sociale de stat (pentru limită de vârstă), pensiile de asigurări sociale pentru agricultori, indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă din cauză de boală sau accident, pentru concedii de maternitate şi îngrijire a copiilor, ajutoare acordate pensionarilor şi asiguraţilor pentru decese şi proteze, sprijin financiar pentru tra-tament balnear şi de odihnă, precum şi pentru concediile plătite pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani.

Din cele prezentate până acum rezultă că, din punctul de vedere al naturii lor, aceste cheltuieli fac parte din rândul aceloraşi acţiuni de protecţie socială, dar sistemul lor de finanţare este altul, iar cuantumul este mai substanţial. Astfel, prin bugetul asigurărilor sociale pe anul 2002, acestui gen de cheltuieli i s-au alocat fonduri care însumează 109.571,8 mld lei, ceea ce reprezintă 31,3% din cheltuielile publice ale anului, din care 96,7% pentru plata pensiilor sociale de stat (limită de vârstă) şi ale agricultorilor, iar în anul 2003 prevederile însumează 135.823 mld. lei, respectiv 32,4% din cheltuielile publice.

Comparativ cu situaţia din ţara noastră, în ţările Uniunii Europene49, statele membre au un sistem de asigurare a pensiilor bazat pe trei piloni, după cum precizează Theodor Stolojan, respectiv:

- Pilonul 1: Sistemul public de asigurări de pensii, în care sunt cuprinşi toţi angajaţii inclusiv rezidenţii, pe baza contribuţiilor angajatorilor şi angaja-ţilor, devenit sistemul bazat pe principiul „Pay – as – you – Go” (PAYG), respectiv „generaţia activă suportă pensiile pentru generaţia inactivă”.

- Pilonul 2: Sistem de pensii private, finanţate de angajatori şi angajaţi; până la producerea evenimentului de ieşire la pensie a angajaţilor, fondurile sunt folosite pentru investiţii, respectându-se regulile şi tendinţa care funcţionează pe piaţa de capital. Pe baza acestui sistem de ieşire la pensie, cel în cauză beneficiază de o pensie aflată în corelaţie directă cu mărimea contribuţiilor sale la acest fond.

- Pilonul 3: Sistem individual de pensii (suplimentare) bazat pe contracte bilaterale, încheiate de angajaţi cu societăţi private de asigurări de viaţă etc.

Sistemele de pensii prezentate mai sus nu au însă acelaşi grad de integrare în toate statele Uniunii Europene; de aceea şi România, în demersul său pentru integrare în Uniunea Europeană, va avea de parcurs un drum lung şi anevoios în această privinţă, întrucât de acest aspect depinde soluţionarea multor probleme, printre care:

49 Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan „Integrare şi politică fiscală europeană“, Editura Infomarket, Braşov, 2002, pag. 251


192

- pensii rezonabile pe tot cuprinsul ţărilor Uniunii Europene, chiar dacă nivelul acestora în cifre absolute va prezenta diferenţieri însemnate încă o lungă perioadă de timp;

- înlăturarea barierelor şi obstacolelor fiscale generate de sistemele de pensii diferite, care influenţează circulaţia liberă a forţei de muncă (unele state acordă deductibilităţi sau exonerări fiscale pentru contribuţiile sau profiturile evidenţiate în cazul pilonului 2, altele aplică tratamente fiscale diferite pentru forţa de muncă indigenă şi pentru cea a rezidenţilor etc.).

Desigur, drumul care trebuie urmat în legătură cu constituirea fondurilor pentru pensiile pentru limită de vârstă este cel al societăţilor private de pensii, urmând ca volumul asigurărilor sociale de stat să scadă ca pondere şi importanţă pe măsura trecerii anilor; aceasta, în primul rând, pentru faptul că societăţile private de pensii pot valorifica mai bine şi mai eficient capitalurile financiare disponibile temporar prin aceste fonduri.

Resursele financiare care se constituie pentru finanţarea acestor categorii de acţiuni sunt asigurate în România, aşa cum parţial s-a menţionat şi în capitolul precedent, din:

- contribuţii obligatorii pentru asigurările sociale de stat datorate de angajatori şi angajaţi; începând cu 1 ianuarie 2003, ele reprezintă 34%, 39% şi 44%, în funcţie de condiţiile de muncă, normale, deosebite sau speciale, cote calculate asupra salariilor brute, din care angajaţii suportă 9,5% indiferent de condiţiile de muncă. În bugetul anului 2002 aceste contribuţii reprezentau 93,2% din veniturile totale ale bugetului asigurărilor sociale de stat, iar în bugetul anului 2003, 92,9%;

- contribuţia pentru asigurările sociale datorate de alte persoane asigurate; - contribuţia pentru asigurările sociale datorată de persoanele aflate în

şomaj; - contribuţii pentru biletele de tratament şi odihnă; - încasări din alte surse (lichidări de debitori etc.); - subvenţii de la bugetul de stat în completarea fondurilor proprii. Cu toate că, an de an, bugetul de stat completează prin subvenţii veniturile

proprii ale bugetului asigurărilor sociale de stat, datorită cheltuielilor tot mai însemnate pe care le reclamă acţiunile finanţate prin acest buget, acesta se încheie de o lungă perioadă de timp cu deficit; în final, acest fapt antrenează cheltuieli însemnate legate de dobânzi, de comisioanele pentru împrumuturile contractate de la Trezoreria Statului şi de alţi creditori interni şi externi.


193

11.3. Cheltuielile publice pentru şomaj

Aceste categorii de cheltuieli au fost instituite în ţara noastră după decembrie 1989, prin contribuţii obligatorii, percepute asupra fondului brut de salarii, în proporţii diferite, pe care le datorează angajatorii (3,5% începând din anul 2003) şi angajaţii (1%), precum şi sub forma unor încasări din alte surse, inclusiv donaţii şi sponsorizări. De asemenea, unele resurse financiare pot proveni şi din rambursarea împrumuturilor acordate de către acest “fond” pentru înfiinţarea şi dezvoltarea de întreprinderi mici şi mijlocii.

Resursele astfel constituite sunt folosite pentru finanţarea: ajutorului de şomaj, a unor cheltuieli de sprijin, privind integrarea profesională, a unor indemnizaţii pentru personalul agenţilor economici a căror activitate este întreruptă temporar, sumelor plătite pentru absolvenţii instituţiilor de învăţământ superior angajaţi, plăţilor compensatorii, plăţilor pentru stimularea şomerilor care se angajează înainte de expirarea perioadei de şomaj, contribuţiilor pentru şomeri (privind asigurările sociale de stat), serviciilor de preconcedieri colective, plăţilor pentru stimularea mobilităţii forţei de muncă, împrumuturilor pentru înfi-inţarea şi dezvoltarea de întreprinderi mici, plăţilor pentru stimularea angajatorilor care încadrează şomeri aparţinând altor categorii defavorizate etc.

De asemenea, din resursele constituite prin bugetul fondului pentru plata ajutorului de şomaj se finanţează şi cheltuielile curente de întreţinere şi funcţionare a aparatului administrativ care gestionează acest fond.

Cheltuielile totale prevăzute în bugetul asigurărilor pentru şomaj pe anul 2002 sunt în sumă de 13.027,7 mld. lei, cu puţin peste nivelul celor din anul bugetar 2001; ele reprezintă 3,7% din cheltuielile publice totale, iar bugetul anului 2003 estimează cheltuieli cu această destinaţie de 16.516,2 mld. lei, respectiv o creştere de 26,7% faţă de anul precedent.

În concluzie, cheltuielile publice destinate învăţământului, culturii, artei, sportului, sănătăţii şi asistenţei sociale, precum şi alocaţiilor de stat, pensiilor, ajutoarelor şi altor indemnizaţii finanţate prin bugetul asigurărilor sociale de stat şi asigurărilor pentru şomaj fac parte din categoria cheltuielilor social-culturale menite să asigure populaţiei o protecţie socială cât mai corespunzătoare.

Deşi pe plan internaţional există o tendinţă de creştere a acestora (nu în toate ţările în acelaşi ritm), ele depind în mare măsură de vigoarea economică a fiecărui stat, care poate genera sau nu o abundenţă de resurse financiare publice şi pentru aceste scopuri, influenţând sau nu nivelul de viaţă al membrilor socie-tăţii.


194

11.4. Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice

Aceste categorii de cheltuieli urmăresc asigurarea funcţionării şi dezvoltării unor întreprinderi sau ramuri economice de interes naţional, finanţarea unor investiţii cu caracter economic, în special în domeniul retehnologizării, finanţarea unor acţiuni de cercetare ştiinţifică, susţinerea unor întreprinderi care produc utilităţi şi servicii publice, precum şi stimularea exportului.

Beneficiarii acestui sprijin financiar sunt deci agenţii economici publici (de stat) şi agenţii economici privaţi sau persoane fizice din domeniul producţiei şi serviciilor.

Din motive socio-economice statul are interesul să-şi menţină anumite întreprinderi care produc utilităţi şi servicii publice sau care lucrează în ramurile strategice pentru:

- evitarea constituirii de monopoluri private, care apoi să practice preţuri şi tarife ridicate, chiar dacă în anumite situaţii şi întreprinderile de stat operează de multe ori în regim de monopol; statul urmăreşte însă ca preţurile şi tarifele pe care le practică să fie accesibile tuturor beneficiarilor, în special celor cu venituri mici;

- necesitatea repartizării activităţilor respective pe tot cuprinsul ţării, în mod proporţional, nu numai în zonele unde activitatea este foarte rentabilă;

- realizarea unei politici economice anticonjuncturale, asigurând alocarea de fonduri spre sectoarele economice stringente şi în timpul fazelor nefavorabile ale ciclului economic;

- interesul statului de a gestiona activităţi în regim de monopol (tutun, alcool etc.), prin care se realizează venituri importante pentru bugetul statului.

Întreprinderile publice din România sunt organizate, de obicei, sub forma „regiilor autonome“ centrale şi locale, în timp ce în alte ţări ele mai pot apărea şi sub forma „regiilor mixte“ (stat şi privat) şi a „regiilor publice simple“. Acestea din urmă varsă la buget toate eventualele venituri pe care le realizează şi îşi acoperă integral de la buget toate cheltuielile, după o gestiune financiară similară cu cea a instituţiilor publice.

În multe situaţii, întreprinderile publice sunt obligate să stabilească preţuri sub nivelul costurilor (din considerente de natură socială mai ales), din care cauză nu-şi pot acoperi integral costurile de producţie, statul fiind nevoit să le subvenţioneze pierderile prin bugetul de stat sau bugetele locale.


195

Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice în România pot îmbrăca următoarele forme:

a) alocaţii bugetare; b) subvenţii; c) transferuri bugetare, mai ales pentru investiţii; d) alocaţii din fonduri speciale în afara bugetului de stat. a) Alocaţiile bugetare sunt destinate unor agenţi economici sau instituţii

publice care realizează acţiuni sau obiective de importanţă naţională, cum ar fi: � ameliorări funciare, irigaţii, desecări, împăduriri, ameliorarea soiurilor,

combaterea dăunătorilor în agricultură, reproducţia şi selecţia anima-lelor, combaterea epizotiilor, acţiuni de protejare a mediului înconju-rător, activităţi de gospodărire a apelor etc.

b) Subvenţiile sunt fonduri bugetare, destinate mai ales: � acoperirii diferenţelor de preţ sau de tarif; � primelor de producţie sau de export, care acoperă de regulă diferenţa

între preţul intern de cost (mai mare) şi preţul obţinut în afară, din export; primele de producţie reprezintă un sprijin financiar pentru fiecare unitate fizică produsă (kilogram, tonă, litru etc.).

Mecanismul de acordare a subvenţiilor se poate manifesta astfel: - direct, când se acordă sub formă de diferenţe de preţ pe unitatea de

măsură a mărfii exportate sau produse; - indirect, prin restituiri de impozite şi taxe pentru mărfurile sau serviciile

exportate sau produse; - reduceri de tarif la transportul pe calea ferată pentru mărfurile destinate

exportului; - alte avantaje valutare. c) Prin transferuri bugetare nerambursabile se asigură:

� activităţi de construcţii, cumpărări de terenuri, de maşini şi utilaje, construcţii de întreprinderi proprietate publică şi de locuinţe, lucrări de prospecţiuni geologice sau decopertări, precum şi alte lucrări de investiţii sau asimilate acestora.

d) Alocaţiile din fonduri în afara bugetului de stat sunt destinate, de exemplu:

� transporturilor şi comunicaţiilor, din fonduri externe nerambursabile sau din credite externe;

� mediului şi apelor, din mijloace extrabugetare şi din credite externe; � industriei, din mijloace extrabugetare şi din credite externe; � agricultură şi silvicultură, din mijloace extrabugetare şi din credite

externe nerambursabile sau rambursabile;


196

� cercetarea ştiinţifică, din mijloace extrabugetare şi din credite externe rambursabile sau nerambursabile;

În România, prin bugetul de stat al anului 2002, în cadrul cheltuielilor publice pentru finanţarea acţiunilor economice, s-au alocat fonduri pentru susţinerea industriei, a agriculturii şi silviculturii, a transporturilor şi comunicaţiilor, precum şi pentru alte acţiuni tangenţiale, cum ar fi: cercetarea ştiinţifică, stimularea producţiei pentru export, stimularea întreprinderilor mici şi mijlocii, dezvoltarea turismului, prevenirea şi combaterea inundaţiilor şi a îngheţurilor etc.

În vederea susţinerii activităţilor economice din domeniul industriei, de la bugetul de stat s-au alocat fonduri pentru efectuarea de prospecţiuni şi lucrări geologice, pentru descoperirea de resurse minerale, pentru producerea de combustibili minerali solizi sau alte resurse minerale, altele decât combustibilii, sau susţinerea industriei prelucrătoare, finanţarea unor acţiuni pentru stimularea exporturilor, a întreprinderilor mici şi mijlocii, susţinerii investiţiilor regiilor auto-nome, a societăţilor şi companiilor naţionale, a societăţilor comerciale cu capital majoritar de stat, rambursarea de credite externe, inclusiv plăţile de dobânzi şi de comisioane aferente împrumuturilor contractate de ordonatorii de credite.

Prin bugetul de stat, industria este sprijinită şi cu fonduri pentru susţinerea programelor tehnice de conservare sau de închidere a minelor, acoperirea cheltuielilor pentru protecţia socială ce se acordă pentru unele activităţi din sectorul minier, pentru valorificarea cenuşilor de pirită etc.

În anul bugetar 2002, alături de cele 8.604,0 mld. lei acordaţi de la bugetul de stat, industria a mai beneficiat de 4.400,0 mld. lei din fondurile speciale, 145 mld. lei din creditele externe, 18,5 mld. lei din mijloacele extrabugetare şi de 54 mld. lei din fondurile externe nerambursabile; în total, 13.221,5 mld. lei, ceea ce reprezintă 3,8% din totalul cheltuielilor publice ale anului 2002, situaţia nefiind prea mult schimbată nici prin prevederile bugetului de stat pe anul 2003.

O altă categorie importantă de cheltuieli publice destinate activităţilor economice sunt cele pentru finanţarea agriculturii şi silviculturii. Prin bugetul de stat în vederea finanţării acestei acţiuni sunt alocate fonduri pentru: amendarea solurilor acide şi alcaline, combaterea dăunătorilor şi a bolilor în sectorul vegetal, reproducţia şi selecţia animalelor, susţinerea preţurilor la produsele agricole sau sprijin financiar pentru procurarea de seminţe. De asemenea, tot prin intermediul bugetului de stat mai sunt asigurate fonduri pentru: subvenţionarea dobânzilor aferente creditelor bancare acordate producă-torilor agricoli, îmbunătăţiri funciare, irigaţii, desecări, combaterea eroziunii solului, prevenirea şi combaterea bolilor la animale, a epizotiilor etc.


197

Alături de fondurile care sunt asigurate prin bugetul de stat, fonduri ce se ridică, pe anul bugetar 2002, la 11.907,0 mld. lei, sau 5% din totalul cheltuielilor bugetare, agricultura şi silvicultura a mai beneficiat de 8.187,7 mld. lei din bugetul fondurilor speciale, din mijloacele extrabugetare şi din fondurile externe neram-bursabile; împreună cu fondurile bugetare, acestea reprezintă 5,7% din totalul cheltuielilor publice.

În ceea ce priveşte contribuţia statului la finanţarea agriculturii şi silviculturii, apreciem că aceasta ar trebui îmbunătăţită, prin alocarea unor resurse financiare mai însemnate, deoarece agricultura şi silvicultura reprezintă poate cea mai im-portantă şansă a economiei româneşti; totodată, în acest domeniu există posi-bilităţi mari de eficientizare a activităţii.

Spre exemplu, ţările Uniunii Europene duc o politică energică de sprijinire a agriculturii prin strategiile aplicate în acest domeniu.

Astfel, din datele prezentate de Theodor Stolojan50 în cartea sa, rezultă faptul că, prin Fondul european de orientare şi garanţie agricolă – secţiunea de garanţie (FEOGA-SG), s-au finanţat pe anii 1993 şi 1995 programe pe domeniile: culturi agricole, bovine, lapte şi produse lactate, zahăr, uleiuri şi măsline, în valoare totală de 69,1 mld. ecu, iar, în anul 1999, 39,5 mld. euro; pentru perioada 2000-2006 sunt prevăzute fonduri cu această destinaţie în sumă de 38,8 mld. euro.

Principalele ţări beneficiare de aceste fonduri pe anii respectivi au fost:

Mld. ecu Mld. euro 1993 1995 1999

Franţa 8,2 8,4 9,3 Germania 5,0 5,4 5,7 Spania 4,2 4,6 5,3

De asemenea, printr-un alt program, „Fondul european de orientare şi garanţie

agricolă-secţiunea orientare, în perioada anilor 1994-1999, s-au alocat fonduri pentru programe şi acţiuni de dezvoltare rurală (în regiunile rămase în urmă ca dezvoltare economică) în valoare totală de 22,3 mld. ecu; în acest sens, se mai pot menţiona şi alte programe, cum sunt cele pentru crearea de locuri de muncă (Fondul European Social – FES) cu 42,2 mld. ecu, în perioada anilor 1994-1999, sau programul „Fondului European de Orientare a Pescuitului (IFOP)“, care au multe tangenţe cu ceea ce se presupune şi se înţelege prin agricultură50.

În acest context, România are la dispoziţia sa, pe exerciţiul financiar 2003, fonduri de aproximativ 574 milioane euro*, pentru finanţarea agriculturii, 50 Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan – „Integrare şi politică fiscală europeană“, Editura Infomarket, Braşov, 2002, pag. 121, 131, 145 * 1 euro = 35.000 lei


198

comparativ cu Franţa, care avea, pe anul 1999, numai din fondurile Uniunii Euro-pene, şi printr-un singur program agricol (FEOGA-SG), de cca. 18 ori mai mult; Grecia şi Portugalia, având împreună o populaţie apropiată de cea a României (20,6 mil. locuitori), pe acelaşi program şi pe aceiaşi ani, au beneficiat din fondurile Uniunii Europene, în medie pe an, de 6,5 mld. euro. Comentariile sunt, în opinia noastră, de prisos.

O altă acţiune economică importantă finanţată din fondurile publice ale statului o reprezintă transporturile şi comunicaţiile, care în anul bugetar 2002 au beneficiat de 38.743,2 mld. lei sau 11,1% din totalul cheltuielilor publice, cu o creştere pe exerciţiul bugetar 2003 de 32,5%. Aceste fonduri sunt îndreptate cu predilecţie către susţinerea transportului feroviar public de călători, către aviaţie, navigaţie şi metrou, precum şi către participarea la finanţarea investiţiilor regiilor autonome şi ale societăţilor comerciale cu capital majoritar de stat.

Alte destinaţii ale acestor fonduri sunt: construirea de drumuri şi poduri, ameliorarea transportului în comun şi a comunicaţiilor, precum şi sprijinirea autorităţilor locale în privinţa finanţării aeroporturilor de interes local.

Cheltuieli publice adiacente acţiunilor economice finanţate de la buget sunt şi cele privind finanţarea cercetării ştiinţifice; prin intermediul lor se finanţează obiective care ţin de cercetarea fundamentală, aplicativă sau experimentală, de cercetare-dezvoltare, de stimularea inovării şi de alte acţiuni privind cercetarea ştiinţifică.

De la bugetul de stat, din veniturile proprii şi din surse externe neram-bursabile, acţiunea de cercetare ştiinţifică beneficiază în anul bugetar 2003 de fonduri care însumează 3.773,4 mld. lei, puţin mai mult (265 miliarde lei) decât pe exerciţiul financiar precedent, dar sub 1% din totalul cheltuielilor publice.

Aceste cheltuieli pot influenţa puternic creşterea în domeniul economic, deoarece cercetarea fundamentală asigură elementele de bază pentru cerce-tarea ştiinţifică aplicativă şi cea de dezvoltare, acestea din urmă răspunzând în mod direct necesităţilor activităţilor productive, creşterii eficienţei tehnice, a celei tehnologice şi a profitului.

Prin bugetul de stat, din surse externe nerambursabile şi din venituri extrabugetare, statul alocă an de an fonduri şi pentru protecţia mediului înconjurător. Alocarea de fonduri mai însemnate în acest domeniu s-ar repercuta pozitiv în starea de sănătate a populaţiei cu efecte favorabile pe termen mediu şi lung asupra reducerii fondurilor pe care statul ar trebui să le aloce acestor acţiuni. La susţinerea unor asemenea cheltuieli participă (în multe situaţii obligatoriu) şi agenţii economici care prin activitatea lor viciază într-un fel anume mediul înconjurător.


199

În concluzie, cheltuielile publice privind acţiunile şi obiectivele economice, (cărora le-au fost asigurate resursele financiare prin bugetul de stat, prin credite externe, prin venituri extrabugetare, prin fonduri speciale şi prin fonduri externe nerambursabile) au însumat, pe exerciţiul bugetar 2002, 82.408,9 mld. lei, respectiv 23,6% din totalul cheltuielilor publice, cu o creştere, pe exerciţiul bugetar 2003, de 41,5%, atingând o pondere de 27,9% în totalul cheltuielilor publice, date ce pot fi vizualizate prin tabelul nr. 11.3.

Tabelul nr. 11.3. Situaţia centralizatoare privind cheltuielile pentru acţiunile

economice finanţate din fonduri publice pe anii 2002-2003 – mld. lei –

2002 Bugetul de stat

Credite externe

Din venituri proprii


bursabile


TOTAL

Industrie 8.604,0 145,4 18,5 54,0 4.400,0 13.221,9 Agricultură şi silvicultură 11.907,0 184,1 2.719,1 5.284,5 - 20.094,7 Transport şi comunicaţii 18.764,1 10.810,4 - 3.603,7 5.565,0 38.743,2 Alte activităţi economice 4.437,0 960,7 263,0 1.179,5 - 6.840,2 Cercetare ştiinţifică 3.009,9 243,7 500 205,3 - 3.508,9 TOTAL 46.722,0 12.344,3 3.500,6 10.327,0 9.965,0 82.408,9 Total cheltuieli publice 2002

235.363,6 29.021,6 13.254,9 13.492,6 58.661,3 349.794,0

Ponderea cheltuielilor (%) pentru acţiunile economice în total cheltuieli publice

19,9 42,6 26,4 76,5 17,0 23,6

– mld. lei –

2003 Bugetul de stat

Credite externe

Din venituri proprii


bursabile


TOTAL

Industrie 15.260,4 739,1 - 9,9 16.009,4 Agricultură şi silvicultură 14.099,1 485,6 379,1 11.015,9 25.979,7 Transport şi comunicaţii 30.307,6 12.658,7 - 8.369,1 51.335,4 Alte activităţi economice 13.828,8 1.863,6 351,6 3.501,4 19.545,4 Cercetare ştiinţifică 3.442,3 - 79,0 252,1 3.773,4 TOTAL 76.938,2 15.747,0 809,7 23.148,4 116.643,3 Total cheltuieli publice 2003

291.045,1 35.475,5 8.013,4 27.837,4 56.341,9 418.713,5

Ponderea cheltuielilor (%) pentru acţiunile economice în total cheltuieli publice

26,5 44,3 10,1 83,1 27,9


200

Ca şi în cazul cheltuielilor privind acţiunile social-culturale este greu de făcut o apreciere corectă fără riscul de a greşi dacă fondurile publice afectate finanţării acţiunilor economice pe anii luaţi în analiză (în cadrul cărora includem şi cercetarea ştiinţifică) sunt satisfăcătoare, mai ales pentru o economie în tranziţie, cum este şi cea a noastră. Cert este faptul că într-o economie slab dezvoltată, cu resurse financiare publice insuficiente, este dificil de stabilit priorităţi corecte, care să aibă în vedere în mod obiectiv şi cele mai importante domenii şi sectoare ale vieţii economice şi sociale ale ţării la un moment dat.

Reluând comentariile făcute în secţiunea în care au fost analizate cheltuielile publice privind finanţarea agriculturii, precizăm că cele 82.408,9 mld. lei (de care vor beneficia acţiunile economice inclusiv cercetarea, pe exerciţiul financiar 2003), reprezintă cca. 2,354 mld. euro, iar Portugalia şi Grecia la un loc, cu o populaţie puţin mai mică decât cea a României, au beneficiat de la bugetul Uniunii Europene, prin programul „Fondurilor pentru finanţarea operaţiunilor structurale“, în perioada 1994-1999, de 28 mld. ecu,51 deci de o medie de 5,6 mld. ecu. pe an, iar prin programul „Fondul european de orientare şi garantare agricolă – secţiunea de garanţie (FEOGA – SG) pe anii 1993, 1999 şi 1999, de fonduri totale în sumă de 8,5 mld. euro51, deci în medie 2,8 mld. euro pe an. Adunând mediile în ecu şi euro, dintr-un an, rezultă pentru cele două ţări la un loc suma 5,6 mld. ecu şi 2,8 mld. euro, comparativ cu cca. 2,4 mld. euro, finan-ţarea pe care a putut-o asigura România într-un an pentru acţiunile şi obiectivele economice. Din cele de mai sus rezultă marile avantaje de care va putea beneficia România prin integrarea în UE, dacă va şti să-şi întocmească proiecte şi programe economice fezabile.

11.5. Cheltuielile pentru serviciile publice şi locuinţe

Partea cea mai însemnată a acestor cheltuieli publice este finanţată prin intermediul bugetelor locale, prin care se alocă fonduri pentru întreţinerea şi repararea străzilor, iluminatului public, salubritatea, întreţinerea grădinilor publice, a parcurilor, a zonelor verzi şi de agrement, alimentarea cu apă, staţii de epurare, colectoare de ape pluviale, staţii de pompare, reţele şi centrale de puncte termi-ce, canalizare, introducerea de gaze naturale în localităţi, electrificări rurale şi alte lucrări publice şi de locuinţe.

51 Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan – „Integrare şi politică fiscală europeană“, Editura Infomarket, Braşov, 2002, pag. 131, 142


201

Prin bugetul de stat şi fondurile speciale sunt asigurate resurse destinate cu precădere pietruirii drumurilor comunale şi alimentării cu apă a satelor, construirii de locuinţe, finanţării planurilor urbanistice generale şi a regula-mentelor locale de urbanism, cadastrului imobiliar, acţiunilor de ecologizare, întreţinerii drumurilor şi a celorlalte sectoare edilitar gospodăreşti. Toate aceste utilităţi publice sunt strict legate de viaţa de fiecare zi a individului, motiv pentru care autorităţile publice locale trebuie să acorde o atenţie sporită acestor acţiuni.

11.6. Cheltuielile publice pentru administraţia de stat, ordinea publică şi siguranţa naţională

Această categorie de cheltuieli priveşte finanţarea unor servicii publice generale, care se realizează prin instituţii şi organe ale puterii legislative, executive, judecătoreşti şi de ordine publică. Ele se efectuează prin organe şi instituţii specifice statului (Parlamentul, Preşedinţia, organele judecătoreşti, procuratură), organe ale puterii executive (Guvern), organe de asigurare a ordinii publice şi siguranţei naţională (poliţia, jandarmeria, siguranţa statului).

Într-un stat de drept toate aceste organe au atribuţii specifice, stabilite prin Constituţia statului şi prin legile speciale care le reglementează activitatea.

Organizarea şi funcţionarea acestor organisme şi instituţii vizează asigu-rarea desfăşurării unei vieţi normale, vizavi de drepturile şi obligaţiile cetăţeanului în conformitate cu prevederile legale, cu politica economică, socială, financiară, culturală şi relaţiile cu celelalte state.

Aceste cheltuieli reprezintă, de regulă, un consum definitiv de resurse financiare din fondurile publice; în general, sunt cheltuieli neproductive şi deter-mină un aparat administrativ birocratic, dar fără de care nu se poate concepe existenţa statului.

11.7. Cheltuielile publice pentru apărare

Aceste cheltuieli sunt destinate întreţinerii forţelor armate, altor acţiuni tan-genţiale, precum şi participării ţării noastre la o serie de alianţe, blocuri militare sau conflicte armate.

Din categoria acestor cheltuieli fac parte: - cheltuieli curente, referitoare la: apărarea naţională şi operaţiuni de

menţinerea păcii, acţiuni de integrare euro-atlantică, constituirea forţei de reacţie rapidă, parteneriate pentru pace, plăţi compensatorii etc. De asemenea, din rândul


202

cheltuielilor curente fac parte şi cele referitoare la rambursarea creditelor externe, la plăţile de dobânzi şi comisioane aferente, sume care, pe exerciţiul financiar 2002, deţineau o pondere de 30,8% în totalul cheltuielilor pentru apărare, iar cele prevăzute prin bugetul de stat pe anul 2003 reprezentau 26,4%;

- cheltuieli de capital (construirea de unităţi militare, echipării cu tehnică de luptă, armament etc.), care pe anul 2003 reprezintă doar 0,8% din totalul prevederilor.

Cheltuielile prezentate mai sus reprezintă ceea ce numim cheltuieli directe, dar sumele de acest gen pot să apară şi colateral, sub forma fondurilor alocate pentru lichidarea urmărilor conflictelor militare, pentru despăgubiri de război, pentru rambursarea împrumuturilor contractate în timp de război, plăţi de pensii şi ajutoare acordate invalizilor, orfanilor şi văduvelor de război sau alte cheltuieli pentru refacerea economiei etc.

Deşi necesare, cheltuielile militare au efecte negative asupra dezvoltării economico-sociale a ţărilor, ele reclamând importante resurse materiale, finan-ciare, umane, valutare etc., cu repercusiuni negative şi asupra nivelului de trai al populaţiei.

11.8. Cheltuielile pentru datoria publică

Aceste cheltuieli sunt generate de dobânzile aferente datoriei publice, de comisioane şi de alte cheltuieli colaterale, precum şi de rambursarea propriu-zisă a acesteia. Datoria publică reprezintă o povară financiară grea pentru societate, mai ales pentru ţările care îşi construiesc bugete publice cu deficite şi mai ales în situaţia în care acestea sunt direcţionate pentru cheltuieli de consum.

De la această regulă nu face excepţie nici ţara noastră, care a înregistrat o evoluţie necorespunzătoare din punct de vedere al ponderii acestei categorii de cheltuieli în totalul cheltuielilor bugetare: de la 6% în anul bugetar 1995, la 21,4% pe anul 1998, 27,2% pe anul 1999, 29,3% pe anul 2000, 23,5% pe anul 2001, 33,8% pe anul 2002; iar dacă se adaugă rambursările de credite externe, dobânzile şi comisioanele aferente acestora, cheltuielile cu datoria publică pentru exerciţiul bugetar 2003 ajung la 28,8%, aproape o treime din prevederile bugetului de stat pe anul 2003.52

52 Datele privind cifrele cheltuielilor publice pe anii 2002 şi 2003 au fost preluate de Ordonanţele de Urgenţă cu privire la rectificarea bugetului de stat pe 2002 nr. 144 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 811/07.11.2002, şi nr. 145 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 810/ 07.11.2002 şi Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 863/29.11.2002, Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2003, nr. 632 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 871/03.12.2002. Celelalte date privind anii precedenţi au fost, de asemenea, preluate din conturile de execuţie ale bugetelor pe anii respectivi.


203

11.9. Fondurile Uniunii Europene de care a beneficiat sau poate beneficia România în perioada anilor de pre-aderare53

În vederea sprijinirii, din punct de vedere financiar, a ţărilor care urmează a candida la integrarea europeană, precum şi a celor în tranziţie, Uniunea Europeană a creat un mecanism complex de asistenţă financiară şi umană, astfel:

a) un sistem de finanţare prin fonduri speciale: PHARE, SAPARD şi IPSA; b) programe şi acţiuni de finanţare care au în vedere, spre exemplu,

educaţia (TEMPUS, SOCRATES, LEONARDO DA VINCI, YOUTH) sau mediul înconjurător (LIFE), energia, cercetarea ş.a.

c) resursele financiare şi umane alocate de Uniunea Europeană pentru aplicarea programelor şi acordurilor de aderare (dialog structural, negocieri de aderare etc.).

Cel mai important sprijin financiar pentru ţările candidate sunt fondurile speciale (PHARE, SAPARD, IPSA) care, pe perioada 2000-2006, însumează 22,6 mld. euro: PHARE – 11,3 mld. euro, (50% din total) SAPARD – 3,8 mld. euro şi ISPA – 7,5 mld. euro.

A) Fondul PHARE a fost creat în 1989, pentru Polonia şi Ungaria, dar cu

timpul de aceste finanţări au beneficiat şi alte ţări din Europa Centrală şi de Est. În momentul de faţă, el este destinat, pe de-o parte, ţărilor aflate în faza de

pre-aderare, iar pe de altă parte, sprijinirii financiare a unor ţări aflate în tranziţie şi necandidate.

Fondurile PHARE sunt destinate finanţării a două mari tipuri de programe: a) Programe naţionale, care sunt specifice fiecărei ţări şi sunt stabilite de

guvernele acestora în colaborare cu Comisia Europeană, prin parteneriatul pentru aderare.

b) Programe multinaţionale, cu trei categorii de subprograme: - subprograme iniţiate de către Comisia Europeană pentru acţiuni pe care

acestea le consideră importante în procesul de aderare; - subprograme care vizează cu precădere, în special mediul şi infrastruc-

tura; - subprograme de sprijinire a ţărilor candidate la programele comunitare ale

uniunii, care presupun şi contribuţii financiare din bugetele naţionale. 53 Comentariile care se efectuează din acest subcapitol se bazează pe datele preluate din lucrarea dlui Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan – „Integrare şi politica fiscală europeană“, cap. 6, „Fondurile Uniunii Europene pentru ţările candidate“, pag. 151-170


204

Programul Uniunii Europene, prin fondul PHARE pentru ţările necandidate, este axat în special pe: sprijinirea acordurilor de pace, asistenţă tehnică pentru reforma economică, administraţie, justiţie, dezvoltarea socială etc.

În perioada anilor 1990-1998, prin programul PHARE s-au alocat fonduri în sumă de 7.948 milioane ecu, din care România a beneficiat de 972 milioane ecu, respectiv 12% din total, în principal pentru următoarele destinaţii: infrastructură, sector privat (restructurare, privatizare), integrare regională, educaţie şi pregătire profesională, societatea civilă, protecţia consumatorilor, restructurarea agri-culturii, sănătatea publică, asigurarea progresului social şi a locurilor de muncă, ajutor umanitar şi ajutor în alimente.

Specificul alocării fondurilor către ţările candidate sau necandidate constă în aceea că 10-25% din costul programului trebuie să fie asigurat de ţara beneficiară; numai 90-75% din program este asigurat de „fond“.

B) Fondul SAPARD Fondul SAPARD a devenit funcţional în anul 2002 şi are în vedere

restructurarea agriculturii, dezvoltarea zonelor rurale şi implementarea cadrului legal comunitar cu privire la politica agricolă comunitară.

Din cele 15 măsuri prin intermediul cărora „programul“ doreşte să-şi rea-lizeze obiectivele enunţate mai sus, România a optat pentru fonduri mai însemnate în următoarele sectoare: dezvoltări rurale, păduri, structuri pentru calitate, centre veterinare şi protecţia consumatorului.

Din programul fondului SAPARD, care se ridică în perioada anilor 2000-2006 la 3630 milioane euro, România urmează să beneficieze de 1051 milioane euro, respectiv cca. 30% din total; aceste sume vor fi direcţionate în principal către: infrastructură rurală (299 milioane euro), procesare în marketing, produse agricole şi piscicole (175 mil. euro), investiţii în exploatării agricole (156 mil. euro), păduri – împăduriri, investiţii (108 mil. euro), activităţi pentru asigurarea de venituri alternative (103 mil. euro), asistenţă tehnică etc.

Fondurile SAPARD se gestionează de către fiecare ţară candidată, pe baza programului propriu în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale.

Criteriile cele mai importante, folosite de către Uniunea Europeană pentru acordarea fondurilor SAPARD, sunt: populaţia ocupată în ferme agricole, suprafaţa agricolă, produsul intern brut pe locuitor (calculat la paritatea puterii de cumpărare), situaţia specifică teritoriului etc. Fiecare indicator beneficiază însă de un număr diferit de puncte, în funcţie de care se ia decizia de alocare.

De asemenea, în cadrul programului funcţionează principiul potrivit căruia, din fondurile SAPARD, pot fi finanţate până la 75% din cheltuielile publice exigibile pentru un proiect, iar în cazul în care acel proiect (după realizare)


205

produce şi venituri, finanţarea din fondurile publice poate fi de maximum 50%, în care situaţie fondurile SAPARD pot participa doar cu un procent de 37,5% din acel proiect (75% : 2 = 37,5).

C) Fondul ISPA „Instrumentul structural pentru pre-aderare“ Fondul ISPA are în program pe perioada anilor 2000-2006 suma de 7,5

mld. euro şi poate fi alocată pentru studii preliminare şi măsuri de informare, proiecte şi publicitate a proiectelor în domeniul transporturilor şi a mediului.

Ca şi în cazul fondurilor SAPARD, principiul de bază este cel al co-finanţării, potrivit căruia fondurile ISPA pot participa la finanţarea unui proiect în proporţie de cel mult 75% din cheltuielile publice destinate proiectului.

Aşa cum s-a precizat la începutul acestui subcapitol, ţările candidate în Uniunea Europeană pot beneficia din partea Uniunii şi de alte programe şi acţiuni în domeniul educaţiei (programul Tempus, Socrates etc.), al mediului (Life), al energiei etc.


206

Capitolul 12

Sistemul de bugete prin intermediul cărora se constituie şi se utilizează fondurile publice în România

12.1. Concept, noţiuni generale privind bugetul

Dicţionarul explicativ al limbii române54 defineşte bugetul ca fiind „bilanţ al veniturilor şi cheltuielilor unui stat, ale unei întreprinderi etc. pe o perioadă determinată“, iar Dicţionarul enciclopedic român ca fiind „listă a veniturilor şi cheltuielilor unui stat, ale organelor administraţiei locale de stat, ale unei instituţii, organizaţii etc., pe o anumită perioadă de timp (an, trim., lună)“55. Legea conta-bilităţii publice din 1929, pag. 4, îl defineşte cam în acelaşi sens, ca fiind „actul prin care sunt prevăzute şi prealabil aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale tuturor serviciilor publice“.

De altfel, mulţi autori sunt de acord că bugetul este un plan financiar, care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice ale statului pe o anumită perioadă de timp. Spre exemplu, prof. Paul Leroy Beaulieu îl defineşte astfel: „un buget este o prevedere a veniturilor şi cheltuielilor pe o perioadă determinată, un tablou evaluativ şi comparativ al veniturilor de împlinit şi al cheltuielilor de efectuat“, iar prof. R. Stourm defineşte bugetul statului ca fiind „un act conţinând aprobarea prealabilă a veniturilor şi cheltuielilor publice“. De asemenea, prof. Raymond Muzellac56 consideră bugetul ca fiind „actul prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului“ sau „ansamblul conturilor care descriu pentru un an civil toate resursele şi toate cheltuielile statului“. 54 Dicţionarul explicativ al limbii române, Bucureşti, 1998, pag. 116 55 Dicţionarul enciclopedic român, Editura Politică, Bucureşti, 1962, Vol. I, pag. 442 56 Prof. Raymond Muzellac, Professeur a L’Universite de Remes Finances Publiques Notion essentielles, Edit. Sirey, ediţia nr. 7, pag. 515


207

Abordând problema bugetului ca definiţie şi concept, în contextul lucrării de faţă, ne referim la întregul sistem bugetar, prin intermediul căruia se constituie şi se utilizează fondurile publice.

Întrucât, în cadrul sistemului bugetar, bugetul de stat este planul financiar cel mai important, prin intermediul căruia se asigură îndeplinirea principalelor funcţii şi atribuţii ale statului, societatea manifestă faţă de acesta un interes deosebit, din care cauză este necesar ca el să poarte girul organului suprem legislativ, Parlamentul ţării.

De modul în care bugetul de stat şi legea bugetului răspund necesităţilor obiective ale societăţii la un moment dat (în perioada pentru care el a fost aprobat) depinde şi îndeplinirea rolului său stabilizator, de dezvoltare, de armo-nizare a întregii vieţi economice şi sociale a societăţii, de asigurare a echilibrului financiar, monetar şi valutar al statului. Bugetele locale au şi ele un rol important, în ceea ce priveşte asigurarea autonomiei autorităţilor administraţiilor publice locale sub aspect economic, social şi administrativ.

Bugetul de stat, deşi se prezintă ca orice plan financiar sub forma unui înscris, unde sunt prezentate într-o anumită ordine veniturile, iar pe de altă parte, cheltuielile publice, ca şi conţinut el reflectă „relaţii sociale de natură economică care se statornicesc între stat, pe de-o parte, şi între membrii săi, pe de altă parte, în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii“.

Altfel spus, bugetul de stat reflectă în cea mai mare măsură şi într-un mod complet natura finanţelor publice constituite în cadrul colectivităţii respective, aparţinând statului sau teritoriului la care acesta se referă.

Cu alte cuvinte, orice buget prin care se derulează fonduri publice se prezintă ca un plan financiar, prin intermediul căruia sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile pe o perioadă determinată (an, trim., lună), în scopul îndeplinirii unor obiective şi sarcini precis stabilite la nivelul entităţilor la care se referă acel buget (stat, unităţi administrativ-teritoriale, instituţii publice etc.). În acest context, el constituie şi un important plan operativ, din punct de vedere financiar, iar ca şi conţinut, aşa cum s-a mai precizat, exprimă relaţii sociale de natură economică care se stabilesc între par-ticipanţii la executarea acelui plan financiar. În funcţie de sectorul, comunitatea, domeniul sau sfera la care se referă bugetul în cauză, acesta poate căpăta nuanţe şi caracteristici specifice. Astfel, o categorie de relaţii sociale de natură economică se stabilesc printr-un buget bazat pe fonduri publice şi altele sunt relaţiile sociale ce se creează printr-un buget în cadrul finanţelor private, unele sunt relaţiile sociale pe care le determină un buget întocmit la nivelul ţării şi altele sunt relaţiile pe care le determină un buget întocmit la nivelul unui teritoriu limitat (judeţ, municipiu, oraş, comună, întreprinderi, instituţii etc.).


208

12.2. Bugetul general consolidat

Legea finanţelor publice din 199157 menţiona că: „finanţele publice includ elaborarea şi execuţia bugetului public naţional“, iar acesta cuprindea: „bugetul administraţiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, inclusiv stabilirea şi perceperea impozitelor, taxelor şi altor venituri ale statului şi utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative judecătoreşti şi exe-cutive“.

În fapt, nu exista un buget public naţional în adevăratul înţeles al cuvântului, care să se întocmească, să se aprobe şi să se execute în mod separat. În concepţia acelor reglementări, bugetul public naţional era format din bugetele menţionate mai sus, care se întocmeau, aprobau şi executau în mod separat.

Legea finanţelor publice din 199658 face un pas înainte, în sensul că precizează faptul că: „resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete“, apoi le enumeră, respectiv: „bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetele trezoreriei statului şi bugetele altor instituţii publice cu caracter autonom…“

Prin acest act normativ se renunţă, aşadar, la noţiunea de „buget public naţional“, introducându-se noţiunea de „sistem unitar de bugete“. Apoi, în 1998, când apare Legea finanţelor publice locale, bugetele locale sunt definite ca fiind „bugetele de venituri şi cheltuieli ale unităţilor administrativ-teritoriale“59.

Noua reglementare privind finanţele publice60 stabileşte sistemul de bugete prin care se constituie şi utilizează fondurile publice centrale, precum şi pro-blemele legate de elaborarea, aprobarea, executarea şi raportarea acestora. În cadrul acestui sistem sunt incluse: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetul fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei Statului; bugetele instituţiilor publice autonome; bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele fondurilor speciale, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; bugetul fondu-rilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi a căror rambursare de dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile“. 57 Legea finanţelor publice nr. 10/29.01.1991, art. 1 58 Legea finanţelor publice nr. 72/1996, art. 1, alin. 4, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 152/17.07.1996 59 Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998, art. 6, alin. 1, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 404/22.10.1998 60 Legea finanţelor publice nr. 500, art. 2, pct. 7 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 597/13. 08.2002


209

Prin aceeaşi reglementare de bază privind finanţele publice în România se inserează şi noţiunea de „buget general consolidat“ care, din punct de vedere conceptual, este definit ca fiind „ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg“61. Cu alte cuvinte, bugetul general consolidat, deşi nu este un buget de sine-stătător în elaborare, aprobare, executare şi raportare, este suma bugetelor din cadrul sistemului bugetar românesc, aşa cum precizează de altfel şi amendamentele la acordul „stand-by” dintre România şi Fondul Monetar Internaţional, Partea tehnică de înţelegere62. În acest sens, pe lângă bugetele menţionate mai sus, bugetul general consolidat trebuie să cuprindă şi: „Autoritatea pentru privatizare (APAPS); Fondul pentru dezvoltarea agriculturii româneşti; alte fonduri extrabugetare administrate de Ministerul Finanţelor Publice sau de alte ministere şi agenţii din afara cadrului bugetar, precum şi alte operaţiuni extrabugetare ale ministerelor, finanţate prin împrumuturi externe şi fondurile de contrapartidă create din încasările din împrumuturi externe“.

De asemenea, aceleaşi reglementări menţionează faptul că, în definiţia bugetului general consolidat „trebuie încorporate orice alte fonduri noi, create pentru perioada derulării programului, în scopul realizării de operaţiuni de natură fiscală“.

În acest context, în vederea determinării cuantumului resurselor publice şi a deficitului bugetar total din cadrul unui an bugetar, prin intermediul tehnicilor bugetului general consolidat, este necesar (în situaţia transferurilor de resurse dintre bugetele sistemului) să fie eliminate prin consolidare posturile care pentru un buget reprezintă o cheltuială (bugetul ierarhic superior), iar pentru bugetul ierarhic inferior un venit. Această cerinţă are în vedere eliminarea dublei înre-gistrări a cheltuielilor sau a veniturilor. În acest cadru este obligatoriu deci ca o anumită resursă publică să fie evidenţiată o singură dată, ca venit public, cum, de asemenea, este obligatoriu ca orice plată de casă să fie contabilizată o singură dată ca şi cheltuială publică.

De asemenea, tehnicile impuse prin conceptul privind bugetul general consolidat obligă ca, la determinarea bugetului general consolidat, să fie eviden-ţiate şi de datele „înregistrate sub linie“, respectiv suma finanţărilor din

61 Legea finanţelor publice nr. 500, art. 2, pct. 7 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 597/13. 08.2002 62 O.U.G. nr. 115 din 19 septembrie 2002, pentru ratificarea amendamentelor la Aranjamentul stand-by dintre România şi F.M.I. convenit prin Scrisoarea părţii române din 17.10.2001 şi decizia Consiliului Director Executiv al F.M.I. din 31.10.2001, precum şi pentru ratificarea Memorandumului Suplimentar al Politicii economice şi financiare şi a Memorandumului tehnic de înţelegere pct. III convenit prin Scrisoarea părţii române din 12. 08.2002 şi Decizia Consiliului Director Executiv al F.M.I. din 28.08.2002 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 729/7.10.2002.


210

împrumuturile externe şi interne, precum şi veniturile obţinute din privatizare de către entităţile bugetare, ca şi cele realizate din recuperarea activelor bancare de către Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Bancare.

În acelaşi sens, în vederea determinării indicatorilor de calcul al deficitului bugetar consolidat, este necesară determinarea „valorii creditului net al siste-mului bancar către bugetul general consolidat“; acesta este definit ca ”totalitatea creanţelor sistemului bancar asupra bugetului general consolidat minus valoarea totală a depozitelor bugetului general consolidat deţinut în sistemul bancar“63.

În contextul Legii bugetului de stat pe anul 2003, multe din recomandările Fondului Monetar Internaţional au devenit fără obiect, deoarece o parte din bugetele fondurilor speciale a fost încorporată, din anul 2003, în cadrul bugetului de stat.

La capitolul 4.2. a fost prezentat succint conţinutul componentelor bugetului general consolidat, reprezentate prin: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale; din acest motiv nu vom relua precizările care au fost făcute în acel capitol, referitor la structura veniturilor şi a cheltuielilor constituite şi utilizate prin intermediul bugetelor în cauză.

Dintre componentele bugetului general consolidat, aşa cum s-a mai precizat, cel mai important este bugetul de stat, prin intermediul căruia se derulează principalele resurse financiare ale ţării şi prin care se exercită principalele prerogative şi funcţii ale finanţelor publice: de repartiţie, control şi intervenţie a statului în economie.

12.3. Bugetul de stat – concept şi caracteristici

Bugetul de stat, ca o componentă de bază a bugetului general consolidat şi a finanţelor publice în general, înainte de toate, reflectă relaţii sociale de natură economică sub formă bănească, care se statornicesc între stat, pe de-o parte, şi membrii săi, persoane juridice şi fizice, pe de altă parte, în procesul repartiţiei produsului intern brut, potrivit obiectivelor de politică economică şi socială a claselor politice aflate la putere la un moment dat.

63 O.U.G. nr. 115 din 19 septembrie 2002, pentru ratificarea amendamentelor la Aranjamentul stand-by dintre România şi F.M.I. convenit prin Scrisoarea părţii române din 17.10.2001 şi decizia Consiliului Director Executiv al F.M.I. din 31.10.2001, precum şi pentru ratificarea Memorandumului Suplimentar al Politicii economice şi financiare şi a Memorandumului tehnic de înţelegere pct. III convenit prin Scrisoarea părţii române din 12. 08.2002 şi Decizia Consiliului Director Executiv al F.M.I. din 28.08.2002 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 729/7.10.2002.


211

Relaţiile determinate de constituirea resurselor financiare publice se manifestă, în principal, prin intermediul impozitelor, taxelor, contribuţiilor obligatorii şi al unor vărsăminte ale instituţiilor publice, precum şi prin cel al împrumuturilor de stat interne şi externe. Apoi, relaţiile sociale create între stat şi membrii săi, în procesul de repar-tizare şi utilizare a resurselor financiare publice, îmbracă forma utilităţilor şi serviciilor publice şi semipublice, pe care statul le furnizează acestora şi societăţii în general.

În acest complex proces de constituire şi utilizare a fondurilor publice, relaţiile economice pe care le determină bugetul de stat îşi găsesc cea mai largă expresie în corelaţiile macroeconomice care se stabilesc în economie şi societate, în special în legătură cu nivelul, evoluţia şi repartiţia produsului intern brut, izvorul principal al resurselor financiar publice.

În al doilea rând, bugetul de stat este obligatoriu pentru toţi membrii societăţii şi pentru statul însuşi, având caracter de lege, el purtând girul forului suprem din stat (Parlamentul) şi, prin jocul democraţiei, al întregului popor. Caracterul obligatoriu al bugetului de stat se manifestă prin faptul că împotriva membrilor societăţii – contribuabili care nu-şi îndeplinesc obligaţiile pe care le au – se pot lua măsuri de constrângere extraeconomică, în timp ce împotriva autorităţilor statului, dacă acestea nu-şi pot îndeplini obligaţiile bugetare prevăzute prin buget, nu se pot lua asemenea măsuri.

În al treilea rând, bugetul de stat încearcă să reflecte o imagine cât mai apropiată de situaţia reală a economiei. De aceea, el reprezintă un plan financiar operativ, la nivel macroeconomic, stabilit de organele abilitate ale statului şi în baza căruia urmează a funcţiona şi evolua societatea din punct de vedere economic, social şi financiar, în perioada pentru care acesta a fost întocmit. Deşi bugetul de stat se întocmeşte în România pe perioada unui an bugetar, care corespunde anului calendaristic, prin el se asigură de multe ori condiţiile necesare pentru continuarea unor finanţări şi pe termen mediu, prin includerea unor cheltuieli publice (din domeniul investiţiilor) care nu se pot finaliza pe parcursul unui exerciţiu bugetar.

În al patrulea rând, legile privind aprobarea bugetului de stat poartă amprenta concepţiilor şi intereselor politice ale partidului sau partidelor politice aflate la putere în acel moment. De aceea, deşi este determinat de cauze şi condiţii obiective, în multe privinţe bugetul poate avea un puternic caracter subiectiv.

În al cincilea rând, fiind cel mai important mecanism prin care funcţiile finanţelor publice se transpun în viaţă, bugetul de stat reprezintă instrumentul cel mai important de intervenţie a statului în economie, prin politicile fiscale şi bugetare.

De-a lungul vremii, în construcţia şi executarea bugetelor publice s-au impus o serie de reguli şi condiţii, transformate ulterior în adevărate principii, respectate de toate guvernele în ceea ce priveşte administrarea şi gestionarea fondurilor publice.


212

12.4. Procesul bugetar

12.4.1. Principiile şi regulile bugetare

Procedura sau procesul bugetar reprezintă totalitatea operaţiunilor şi actelor cu caracter administrativ, tehnic şi normativ efectuate de organele de specialitate ale statului în vederea întocmirii, aprobării, executării şi raportării bugetului de stat şi a celorlalte bugete prin intermediul cărora se gestionează fondurile publice.

În toate fazele procesului bugetar, referitor la elaborarea, execuţia şi rapor-tarea execuţiei bugetului, s-au impus o serie de reguli şi principii de a căror respectare depinde în mare măsură buna sau proasta administrare şi gestionare a fondurilor publice ale unei naţiuni.

Ultimele reglementări româneşti în materie64 stipulează următoarele prin-cipii şi reguli de bază cu privire la elaborarea, aprobarea, executarea şi rapor-tarea bugetului de stat.

A) Principii a) principiul universalităţii b) principiul publicităţii c) principiul unităţii d) principiul anualităţii e) principiul specializării bugetare f) principiul unităţii monetare

B) Reguli a) cheltuielile bugetare au o destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate

de autorizările conţinute în legi specifice şi legile bugetare anuale; b) în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative ale

căror prevederi atrag micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, iniţiatorii au obligaţia să prevadă şi mijloacele nece-sare pentru acoperirea minusului de resurse sau plusului de cheltuieli.

Faţă de principiile şi regulile din cadrul procesului bugetar românesc, de-a lungul timpului s-au impus, cristalizat şi aplicat altele, adiacente sau comple-mentare lor, cum ar fi:

g) Principiul neafectării veniturilor h) Principiul realităţii i) Principiul echilibrului.

64 Legea finanţelor publice nr. 500/2002 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 597/13.08.2002 secţiunea I.


213

De asemenea, în literatura de specialitate din Germania, pe lângă principiile enunţate mai sus, sunt menţionate şi alte principii: „al clarităţii“ (veni-turile şi cheltuielile delimitate clar după sursa de provenienţă, respectiv, după o destinaţie precisă), „al probabilităţii“ (limitarea execuţiei la cea din anul prece-dent, până la aprobarea bugetului pe anul curent) şi „al preciziei“ (veniturile şi cheltuielile să fie dimensionate la nivelul posibilităţilor, prin urmare să fie realiste).

Trebuie menţionat că unele dintre principiile enunţate şi-au pierdut în mare măsură semnificaţia pe care o aveau la un moment dat, în perioada în care ele s-au impus (de exemplu, principiul echilibrului bugetar), iar altele au fost adaptate noilor concepţii privind rolul finanţelor publice în epoca contemporană. Modul în care se aplică ele în practică diferă însă de multe ori de la o ţară la alta.

a) Principiul universalităţii bugetare. Potrivit reglementărilor româneşti,65 acesta constă în aceea că: „veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute, pe veniturile nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte“.

Cu alte cuvinte, potrivit principiului universalităţii, toate veniturile trebuie să figureze în buget, fără omisiune, disimulare sau compensare şi contractare. Este vorba despre un principiu de bugetizare integrală, de o regulă severă şi precisă, care are drept scop facilitarea controlului financiar asupra serviciilor publice ale statului, principiu care nu se poate aplica în mod corespunzător în cazul buge-telor anexe şi aproape deloc în cazul bugetelor finanţate prin mijloace extrabu-getare.

De aceea, principiul neafectării veniturilor nu trebuie confundat cu regula universalităţii bugetare, chiar dacă cele două principii pot avea consecinţe similare. Această regulă de „fier“ presupune ca ansamblul veniturilor publice să acopere ansamblul cheltuielilor publice, deci nu este admis, potrivit acestui principiu, ca un anume venit să fie destinat unei anumite cheltuieli, cum se întâmplă în cazul bugetelor anexe şi al bugetelor din mijloace extrabugetare. Este inadmisibil ca un anumit grup de contribuabili să poată dispune ca impozi-tele plătite de către ei să fie dirijate la finanţarea unor servicii ale căror beneficiari sunt. În plus, nerespectarea acestei reguli poate duce la risipă, asigurându-se venituri pentru finanţarea unor cheltuieli, chiar dacă acestea nu sunt strict necesare.

65 Legea finanţelor publice nr. 500/11.07.2002, art. 8, alin. 1, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 597/13.08.2002


214

b) Principiul publicităţii stabileşte că „sistemul bugetar este deschis şi transparent“, acest lucru realizându-se prin:

- dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora; - publicarea actelor normative prin care au fost aprobate bugetele, precum

şi a conturilor anuale de execuţie a acestora; - mijloacele de informare în masă au acces la difuzarea tuturor informaţiilor

cu privire la conţinutul bugetului de stat, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege.

c) Principiul unităţii obligă ca „veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice cheltuite“. Regula unităţii are drept scop, aşadar, evitarea dispersiei operaţiilor financiare ale statului în documente multiple pentru a se facilita pe această cale controlul exercitat de Parlament. Toate veniturile şi toate cheltuielile de stat trebuie să figureze într-un singur document „bugetar“, pentru garantarea sincerităţii şi pentru asigurarea clarităţii bugetizării.

Prin construcţia de bugete din fonduri speciale, dar mai ales a unor bugete din mijloace extrabugetare, se produce acel fenomen de „debugetizare“, care determină scoaterea fondurilor publice de sub regulile şi principiile care s-au impus de-a lungul vremii în gestionarea şi administrarea banului public.

Dacă bugetele anexe la Legea bugetului de stat încalcă unele principii ale dreptului bugetar, cele constituite din fondurile mijloacelor extrabugetare încalcă şi regula controlului Parlamentului, întrucât resursele publice constituite prin acest sistem de bugete se aprobă de către ordonatorii de credite ierarhic superiori, context în care ele constituie o excepţie reală de la regula unităţii bugetare.

d) Principiul anualităţii presupune ca „veniturile şi cheltuielile bugetare să fie aprobate pe o perioadă de un an, perioadă care corespunde şi exerciţiului bugetar“. În România s-a adoptat regula ca exerciţiul bugetar să coincidă cu anul calendaristic.

Acest principiu a fost adoptat în majoritatea ţărilor lumii, din necesităţi care ţin mai degrabă de posibilitatea exercitării controlului parlamentar asupra activităţii executivului, referitor la bugetul public, prin aprobările şi rectificările de buget care se impun în cursul anului, deci pe perioade relativ scurte, care permit un control mai eficient din partea forului legislativ.

Nu se întâmplă însă ca anul bugetar să coincidă cu cel calendaristic în toate ţările lumii (cum se întâmplă în România), aceasta atât din cauze de tradiţie, cât şi din cauze care ţin de situaţia economico-financiară a statului respectiv (anul agricol – etc.).


215

Anualitatea bugetară în execuţia bugetului public îmbracă de obicei două forme. „Cea de gestiune“, presupune următorul fapt: creditele bugetare care nu au fost folosite până la încheierea exerciţiului îşi pierd valabilitatea, iar veniturile prognozate neîncasate până la finele acelui exerciţiu se vor contabiliza în anul în care se încasează efectiv, deci în perioadele viitoare.

Celălalt, „sistemul de exerciţiu“, presupune existenţa unei perioade de închidere de câteva luni, timp în care creditele bugetare nefolosite până la sfârşitul anului se pot folosi în acea perioadă, iar veniturile anului de plan şi încasate după 31 decembrie se vor contabiliza pentru exerciţiul căruia le aparţin.

Fiecare sistem prezintă inconveniente în felul său, astfel: „sistemul de gestiune“ nu permite efectuarea şi evidenţierea în contabilitate a tuturor veni-turilor şi cheltuielilor aprobate pe acel exerciţiu dacă se înregistrează rămâneri în urmă, iar „sistemul de execuţie“ determină o perioadă de închidere care obligă la o contabilitate dublă, una care să evidenţieze închiderea operaţiunilor financiare pentru exerciţiul precedent şi una care să înregistreze veniturile şi cheltuielile exerciţiului care a început.

În unele ţări, aşa cum s-a mai precizat, exerciţiul bugetar începe la 01.01. şi se încheie la 31.12, iar în altele acesta este stabilit, de obicei, prin suprapunerea a doi ani, respectiv:

1 iulie – 30 iunie sau, 1 aprilie – 31 martie sau, 1 octombrie – 30 septembrie. Stabilirea exerciţiului bugetar într-un fel anume depinde de multe ori de

caracterul acelei economiei, preponderent agricolă sau industrială, şi chiar de regimul de lucru al parlamentului acelei ţări, precum şi de mulţi alţi factori, printre care tradiţia poate juca un rol important.

e) Principiul specializării bugetare. În contextul practicilor generale, precum şi în cel al reglementărilor româneşti, acest principiu presupune ca „veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie şi să se aprobe în buget pe surse de provenienţă, respectiv pe categorii de cheltuieli grupate după natura econo-mică şi destinaţia lor, potrivit clasificaţiei bugetare“.

Specializarea bugetară obligă deci ca veniturile publice înscrise în buget să fie ordonate în funcţie de provenienţa lor, respectiv pe feluri de venituri grupate după următoarele criterii:

Primul criteriu în cazul veniturilor, le împarte pe acestea în: I. Venituri curente II. Venituri din capital III. Venituri cu destinaţie specială IV. Prelevări din bugetul de stat


216

V. Sume primite de la alte bugete VI. Subvenţii VII. Donaţii, sponsorizări VIII. Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate IX. Împrumuturi X. Sume de la fondul de redistribuire Apoi, spre exemplu, „Veniturile curente“ menţionate la nr. crt. I se clasifică,

după al doilea criteriu, în: I. A. Venituri fiscale I. B. Venituri nefiscale Iar după al treilea criteriu, spre exemplu, veniturile fiscale menţionate la I.

A, se împart în: I. A1 Impozite directe I. A2 Impozite indirecte Iar cele I. B. nefiscale, după acelaşi criteriu în: I. B1 Vărsăminte din profitul net al regiilor autonome I. B2 Vărsăminte ale instituţiilor publice I. B3 Diverse venituri I. B4 Veniturile instituţiilor publice şi activităţilor autofinanţate. După al patrulea criteriu, spre exemplu, I. A1 „Impozitele directe“ sunt

desfăşurate printre altele astfel: a) Impozitul pe profit b) Impozitul pe venit c) Alte impozite directe d) Contribuţii iar I. A2 Impozitele indirecte, în: a) Taxa pe valoare adăugată b) Accize c) Taxele vamale d) Alte impozite indirecte Al cincilea criteriu, al specializării privind clasificarea veniturilor, se referă la

categorisirea acestora pe feluri de impozite. Spre exemplu, în cadrul impozitelor directe, I A1, a impozitului pe venit, aceasta se desfăşoară pe feluri de impozite, după cum urmează:

1. impozite pe activităţi independente 2. impozite pe venituri din salarii 3. impozite pe venituri din cedarea folosinţei bunurilor 4. impozite pe venituri din dividende 5. impozite pe venituri din dobânzi


217

6. impozite pe alte venituri 7. impozite pe venituri din pensii 8. impozitul pe veniturile realizate din jocurile de noroc, din premii şi din

prime în bani şi/sau în valută 9. impozitul pe veniturile obţinute din transferul dreptului de proprietate

asupra valorilor mobiliare şi vânzarea părţilor sociale 10. regularizări 11. impozitul pe veniturile din valorificarea sub orice formă a drepturilor de

proprietate intelectuală 12. impozitul pe veniturile realizate de persoanele fizice nerezidente 13. impozitul pe veniturile din activităţi agricole ş.a.m.d. Din cele prezentate mai sus, rezultă modul în care funcţionează specia-

lizarea bugetară în domeniul veniturilor publice, clasificaţia bugetară asigurând evidenţierea acestora după sursa de provenienţă. Fiecare din criteriile menţio-nate mai sus este simbolizat prin cifre anume, care în contabilitatea Trezoreriei Statului determină contul acelui venit, iar în continuare, pentru a se asigura şi evidenţierea plătitorului, simbolurilor respective le sunt adăugate cifre care denotă codul fiscal al plătitorului.

În domeniul cheltuielilor publice, specializarea are în vedere, în primul rând, departajarea acestora în două mari categorii, respectiv:

a) După clasificaţia funcţională; b) După clasificaţia economică. a) Având în vedere clasificaţia funcţională a anului 2003, spre exemplu,

cheltuielile se grupează în: Servicii publice generale Apărare, ordine publică şi siguranţa naţională Cheltuieli social-culturale Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape Acţiuni economice Alte acţiuni Cheltuieli de administrare ale fondului Cheltuieli din fondurile la dispoziţia Guvernului Fonduri de garantare şi redistribuire Cheltuieli din fondul la dispoziţia Guvernului constituit din vărsăminte, din

privatizare Transferuri Împrumuturi acordate Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli Rambursări de împrumuturi


218

Fonduri de rezervă Cheltuieli cu destinaţie specială Excedent/Deficit b) După clasificaţia economică pe acelaşi an, cheltuielile prezentate mai

sus se clasifică apoi după natura lor economică, în felul următor: A. Cheltuieli curente

I. Cheltuieli de personal II. Cheltuieli materiale şi servicii III. Subvenţii IV. Prime V. Transferuri VI. Dobânzi

B. Cheltuieli de capital VII. Cheltuieli de capital

C. Operaţiuni financiare VIII. Împrumuturi acordate IX. Rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite

D. Rezerve XI. Rezerve/excedent/deficit.

În continuare, în cadrul clasificaţiei bugetare, cheltuielile se grupează pe subdomenii sau subacţiuni.

Spre exemplu, clasificarea funcţională a cheltuielilor social-culturale le împarte pe acestea în:

Capitolul 57.00 – cheltuieli pentru învăţământ Capitolul 58.00 – cheltuieli pentru sănătate Capitolul 59.00 – cheltuieli pentru cultură, religie şi activităţi privind

activitatea sportivă şi de tineret. Capitolul 60.00 – Asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii. Iar mai departe, capitolele se subîmpart şi ele în subcapitole. Spre exemplu: capitolul 57.00 „Cheltuieli pentru învăţământ“ se clasifică la

rândul său în 18 subcapitole (administraţia centrală, învăţământul preşcolar, învăţământul preuniversitar şi gimnazial, învăţământul liceal, învăţământul supe-rior etc.).

În acelaşi timp, cheltuielile clasificate după criteriul economic, potrivit celor menţionate la litera „b“ A I-IV, B VII, se clasifică pe articole şi alineate.

Spre exemplu, Titlul A.I Cheltuielile de personal în: Art. 10 Cheltuieli salariale Art. 11 Contribuţii pentru asigurările sociale de stat


219

Art. 12 Cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de şomaj

Art. 13 Deplasări, detaşări, transferuri în ţară Art. 14 Contribuţii pentru constituirea fondului de asigurări sociale de

sănătate În continuare, articolele sunt subdivizate şi ele în alineate. Spre exemplu: art. 13 „Deplasări, detaşări, transferuri în ţară“, în alin. 13.01

„Deplasări, detaşări, transferuri în ţară“, alin. 13.02. „Deplasări în străinătate“ ş.a.m.d.

Gruparea resurselor financiare publice şi a cheltuielilor publice potrivit principiului specializării bugetare se face pe fiecare buget în parte, în funcţie de specificul resurselor care se gestionează prin acel buget şi de categoriile de acţiuni şi obiective care se finanţează prin el. Clasificarea cheltuielilor după criteriul economic este comună pentru toate acţiunile şi domeniile de activitate, din care cauză fiecare capitol şi subcapitol din cadrul clasificaţiei funcţionale se grupează şi după criteriul economic.

De asemenea, gruparea cheltuielilor publice are în vedere şi un alt criteriu, cel departamental, funcţie de care acestea se defalcă pe ministere şi alte organe centrale (67 la număr), precum şi pe judeţe şi Municipiul Bucureşti (42 la număr).

De altfel, structura veniturilor bugetului de stat pe anul 2003 se poate vizualiza prin anexa nr. 1 la prezenta lucrare, iar cea a cheltuielilor, prin anexa nr. 2.

f) Principiul unităţii monetare, obligă ca toate operaţiunile bugetare să fie exprimate în monedă naţională.

g) Principiul echilibrului bugetar, acest principiu reprezenta odată o cerinţă de bază în teoria finanţelor publice clasice. El funcţiona în majoritatea ţărilor lumii, aceasta până aproximativ în perioada crizei economice din 1929-1933; pentru a ieşi din criza economică şi pentru a preîntâmpina poate altele, majoritatea ţărilor a încercat practica „bugetelor ciclice“, elaborate pe un număr mai mare de ani, în variante de genul:

a) crearea unui fond de rezervă bugetară; b) crearea fondului de egalizare; c) tehnica amortizării alternative. Ele nu au dat însă rezultatele scontate referitor la echilibrarea bugetară. În perioada anilor 1960-1980, potrivit doctrinei bugetare neoclasice, s-a

încercat conceptul bugetului regulator, prin intermediul unor fonduri de acţiune conjuncturală, create pe baza unor credite aprobate anual de Parlament. Aceste fonduri puse la dispoziţia Guvernului se pot folosi pentru finanţarea unor cheltuieli publice suplimentare, faţă de cele aprobate iniţial prin bugetul public.


220

În prezent, majoritatea ţărilor lumii îşi construieşte bugetele cu deficit, care variază ca pondere în produsul intern brut, în funcţie de politicile bugetare pe care le aplică partidele politice aflate la guvernare în acea perioadă.

Teoria potrivit căreia un deficit bugetar menţinut în limite controlabile, care să nu depăşească 3% din produsul intern brut, să nu fie acoperit prin emisiune suplimentară de monedă şi să fie folosit cu predilecţie pentru finanţarea unor cheltuieli publice care duc la crearea unor potenţiali factori productivi în societate, a fost îmbrăţişată de tot mai multe state, printre care şi România, care şi-a construit bugetele de stat în acest fel începând cu anul 1990.

Întocmirea bugetelor ţării noastre cu deficite nu a fost însă de bun augur pentru finanţele ţării, deoarece de la o cheltuială publică cu plata dobânzilor (şi alte cheltuieli adiacente împrumuturilor) de 6% din totalul cheltuielilor publice în anul 1995, s-a ajuns la 28,5% pe exerciţiul financiar 2002.

Deficitul bugetar poate avea efecte negative şi asupra creşterii ratei dobânzii pe piaţă, fenomen care determină reducerea investiţiilor în sectorul privat, care s-ar fi realizat altfel pe calea creditelor bancare, cu toate consecinţele negative care decurg de aici (reducerea activităţii economice, în general, a productivităţii muncii, a salariilor, a consumului, inclusiv a cererii pentru bunuri de folosinţă îndelungată, a cumpărării de locuinţe etc.).

12.4.2. Etapele procesului bugetar

Procesul bugetar presupune un ansamblu de acţiuni şi măsuri întreprinse de către instituţiile specifice ale statului în vederea aplicării politicilor financiare ale partidelor politice şi guvernelor pe care le reprezintă, prin intermediul buge-tului public.

Cu alte cuvinte, procesul bugetar are rolul ca, în contextul cadrului juridic existent privind fiscalitatea şi în cel al politicilor bugetare, să pună în mişcare mecanismul bugetelor prin intermediul cărora se constituie şi utilizează resursele financiare publice.

În cadrul etapelor procesului bugetar are loc învestirea cu putere de lege a nivelurilor resurselor publice prognozate a fi realizate în exerciţiul bugetar respectiv, precum şi a nivelului plăţilor de casă admise în vederea achiziţionării de bunuri, utilităţi şi servicii publice de care să beneficieze membrii acelei societăţii.

În unele situaţii, cu prilejul aprobării de către Legislativ a Legii bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat sau a bugetelor fondurilor speciale, prin aceste reglementări se pot prevedea şi unele modificări ale legilor speciale în vigoare, care aplică politicile fiscale sau bugetare, dar care sunt suspendate pe perioada exerciţiului bugetar în cauză, fiind aplicate cele din Legea bugetară.


221

De obicei, problemele privind reglementarea politicilor fiscale şi a celor bugetare sunt lăsate pe seama actelor normative speciale care le pun în practică. Pe acest fundal, an de an, legile bugetare aprobă nivelurile resurselor publice posibil de colectat din economie, precum şi destinaţia acestora.

Aşa cum s-a mai precizat, legile de aprobare a bugetelor comportă de multe ori un pronunţat caracter politic, întrucât ele răspund, în primul rând, cerinţelor şi dorinţelor anumitor grupuri de interese, în numele cărora cei aleşi hotărăsc.

Etapele procesului bugetar constau în: a) Elaborarea proiectelor de buget b) Aprobarea acestora c) Executarea lor d) Raportarea modului de execuţie care presupune:

- încheierea acestora - controlul organelor abilitate asupra acestora - aprobarea conturilor generale privind execuţia bugetelor

a) Elaborarea proiectelor de buget Elaborarea proiectelor de buget este un atribut al organelor executive ale

statului – Guvernul, ministerele, alte organe centrale ale administraţiei publice centrale de stat – din rândul cărora un rol important îl au Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi alte ministere şi instituţii centrale.

Ca urmare a acestor prerogative, proiectele legilor bugetare anuale şi ale bugetelor propriu-zise se elaborează de către Guvern prin intermediul organelor sale de specialitate, al Ministerului Finanţelor Publice, în cazul ţării noastre; ministerul întocmeşte proiectele bugetelor pe baza unor prognoze privind indicatorii macroeconomici şi sociali, pe baza politicilor şi strategiilor sociale, a propunerilor ordonatorilor principali de credite, a politicilor fiscale şi bugetare din acea perioadă, a posibilităţilor de finanţare a deficitului bugetar şi de echilibrare a bugetelor locale.

Calendarul elaborării proiectului bugetului de stat, potrivit reglementărilor româneşti, este următorul:

- lucrarea privind indicatorii macroeconomici şi sociali pentru exerciţiul bugetar pentru care se întocmeşte proiectul de buget şi pentru următorii 3 ani va fi efectuată de organele abilitate până la data de 31 martie a anului curent;

- Ministerul Finanţelor Publice va prezenta Guvernului până la data de 1 mai obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se întocmeşte proiectul bugetului de stat;


222

- până la 1 iunie, Ministerul Finanţelor Publice va transmite ordonatorilor de credite (ministere etc.) o scrisoare prin care se prezintă contextul macroeconomic pe baza căruia se va întocmi proiectul de buget, metodologia de lucru etc., precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern;

- până la data de 15 iunie, Ministerul Finanţelor Publice comunică ordona-torilor de credite eventualele modificări ale limitelor de cheltuieli, în baza schimbării cadrului macroeconomic din martie până la această dată;

- până la data 15 iulie, ordonatorii principali de credite transmit Ministerului Finanţelor Publice proiectul de buget şi anexele respective, cu încadrarea în limitele de cheltuieli estimate pentru următorii 3 ani;

- Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului pentru a fi incluse în proiectul buge-tului de stat;

- în aceeaşi perioadă, organele administraţiei publice locale efectuează propunerile lor către Ministerul Finanţelor Publice privind mijloacele de echilibrare din cote sau sume defalcate din veniturile bugetului de stat, precum şi even-tualele propuneri de transferuri bugetare din bugetul de stat către bugetele locale, pentru eventualele lucrări de investiţii la care pot fi atrase şi finanţări externe;

- Ministerul Finanţelor Publice poartă permanent discuţii cu ordonatorii principali de creditare privind propunerile acestora, iar în caz de divergenţă hotărăşte Guvernul. În acest context, proiectele de buget şi anexele acestora se depun la Ministerul Finanţelor Publice până la data de 1 august;

- până la data de 30 septembrie, Ministerul Finanţelor Publice pe baza pro-iectelor ordonatorilor principali şi a variantei proprii, întocmeşte proiectul legilor bugetare şi proiectul propriu-zis al bugetului de stat şi al anexelor la acesta, pe care le depune Guvernului. Proiectul va fi însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru exerciţiul bugetar respectiv şi proiecţia acesteia pe următorii 3 ani. Raportul va cuprinde, de asemenea, politica fiscal-bugetar avută în vedere la elaborarea legii bugetare şi a proiectelor bugetare;

- Guvernul îşi însuşeşte documentele cu privire la legea şi proiectele bugetelor prezentate de Ministerul Finanţelor Publice sau introduce unele modi-ficări, după care îl depune Parlamentului, până la data de 15 octombrie, pentru adoptare.

Proiectul bugetului de stat depus Parlamentului pentru aprobare cuprinde: a) la venituri, estimările anului, structurate pe capitole şi subcapitole; b) la cheltuieli, creditele bugetare, determinate de autorizările conţinute în

legi specifice, în structură funcţională şi economică, defalcate pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz;


223

c) deficitul sau excedentul bugetar. Anexele proiectelor legilor bugetare cuprind: a) sintezele bugetelor; b) bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la acestea; c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi criteriile de

repartizare a acestora; d) alte anexe specifice. Paralel cu demersurile organelor de specialitate ale statului pentru elaborarea

Legii bugetului de stat şi a proiectului bugetului de stat, aceleaşi organe (în cadrul aceluiaşi calendar bugetar), dintre care un rol important îl deţine Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, elaborează proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului pentru şomaj, precum şi proiectele bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului asigurărilor pentru şomaj.

În acelaşi cadru, elaborarea proiectelor bugetelor locale se face pe baza proiectelor bugetelor proprii ale administraţiilor publice locale şi ale instituţiilor şi serviciilor publice din subordinea lor.

În conformitate cu calendarul procesului bugetar pentru bugetul de stat, organele publice ale administraţiei publice locale (consiliile locale, municipale, orăşe-neşti, comunale, consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti) prezintă proiectele bugetelor locale Direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi Municipiului Bucureşti până la data de 15 mai; în aceste proiecte sunt evidenţiate propunerile pentru echilibrarea lor pe seama sumelor şi a cotelor defalcate din veniturile bugetului de stat şi din eventualele transferuri de la bugetul de stat. Direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene şi Municipiului Bucureşti sunt obligate să prezinte Ministerului Finanţelor Publice, cel târziu până la data de 1 iunie, proiectele bugetelor locale, pe ansamblul judeţului şi al Municipiului Bucureşti.

La rândul său, până la 1 iulie, Ministerul Finanţelor Publice analizează propunerile bugetelor locale privind mijloacele de echilibrare solicitate de acestea (sume şi cote defalcate din veniturile bugetului de stat) şi eventualele transferuri şi, cu acordul Guvernului, transmite Direcţiilor generale ale finanţelor publice nivelul acestora pentru fiecare unitate administrativ-teritorială (judeţene şi Municipiul Bucureşti) în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale.

Pe baza nivelurilor mijloacelor de echilibrare şi a nivelurilor transferurilor primite de la Direcţiile generale ale finanţelor publice, organele locale ale administraţiilor publice definitivează până la data de 20 iulie proiectele bugetelor locale, apoi le depun la Direcţiile respective, care, la rândul lor, întocmesc proiectul bugetului local la nivelul întregului judeţ şi al Municipiului Bucureşti.


224

b) Etapa aprobării bugetelor Înainte de dezbaterea în plen a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor

sociale de stat, a bugetului fondurilor speciale, a bugetului asigurărilor pentru şomaj şi a proiectelor de legi ale acestora, documentele respective sunt analizate şi amendate de către comisiile de specialitate ale Parlamentului (Comisia Buget-Finanţe în special), pe baza propunerilor grupurilor parlamentare.

După ce se îndeplinesc şi aceste condiţii legale, bugetele se discută şi se aprobă în plen de către Parlament, pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole şi alineate după caz, pe ordonatori principali de credite, precum şi pe credite de angajament pentru acţiunile multianuale.

� În acest context, bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul asigurărilor de şomaj, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondu-rilor externe nerambursabile se aprobă prin lege de către Parlament.

� Bugetele instituţiilor publice autonome se aprobă de către organele abilitate în acest scop, prin acte normative speciale.

� Bugetele instituţiilor publice finanţate parţial prin bugetele prevăzute la primul punct se aprobă prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor de credite.

� Bugetele instituţiilor publice finanţate integral din bugetele prevăzute la acelaşi punct se aprobă de către ordonatorul de credite ierarhic su-perior al acestora.

� Bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii se aprobă de către organul de conducere al instituţiilor publice, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.

� Bugetul Trezoreriei Statului se aprobă prin Hotărâre a Guvernului. În termen de maximum 30 de zile de la intrarea în vigoare a Legii bugetului

de stat, proiectele bugetelor locale trebuie supuse aprobării consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, urmând apoi a fi publicate în presa locală şi afişate la sediul primăriilor.

� bugetele locale municipale, orăşeneşti şi comunale se aprobă de către consiliile locale; bugetul propriu al judeţului sau al Municipiului Bucureşti se aprobă de către consiliile judeţene, respectiv, de către cel al Municipiului Bucureşti. În vederea aprobării bugetelor locale, proiec-tele acestora sunt însoţite de un raport al primarului, al preşedintelui consiliului judeţean sau al primarului general al Municipiului Bucureşti, după caz. Cu ocazia aprobării bugetelor locale, trebuie să se aibă în


225

vedere şi contestaţiile depuse de locuitori cu privire la acestea, în sensul analizării acestora şi, în funcţie de temeinicie, să se ţină cont de ele la aprobarea bugetelor.

Dacă legile bugetelor anuale nu sunt aprobate de către Parlament până pe data de 15 decembrie, Guvernul poate solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgenţă. De asemenea, dacă legile bugetare nu au fost aprobate cu cel puţin patru zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar precedent pentru anul curent, Guvernul execută bugetul anului curent la nivelul cifrelor anului precedent, în care sens cheltuielile lunare nu pot depăşi 1/12 din prevederile anului precedent, cu anumite excepţii extrem de motivate (acţiuni noi etc.).

c) Etapa execuţiei bugetare După ce legile bugetare au fost adoptate de către Parlament şi promulgate

de Preşedinte, acestea se publică în Monitorul Oficial al României, moment în care devin operaţionale. Acest lucru presupune măsuri şi acte decizionale referitoare la încasarea veniturilor prognozate şi efectuarea cheltuielilor (plăţi de casă), în limita creditelor bugetare aprobate.

Competenţa şi răspunderea execuţiei bugetare cu privire la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetului asigurărilor pentru şomaj, bugetului Trezoreriei Statului revine Guvernului şi organelor sale de specialitate (ministere şi alte instituţii publice centrale), iar cea referitoare la bugetele locale revine birourilor executive ale consiliilor locale, primarilor, preşedinţilor consiliilor judeţene, primarului general al Municipiului Bu-cureşti, precum şi conducătorilor instituţiilor publice care sunt finanţate prin intermediul acestora.

Execuţia de casă a bugetelor presupune un întreg complex de operaţii care se referă la încasarea veniturilor şi plata cheltuielilor.

Execuţia bugetară propriu-zisă este demarată prin propunerile ordonatorilor principali de credite de repartizare pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, de către Ministerul Finanţelor Publice care, la aprobare, are în vedere termenele de plată a impozitelor şi taxelor, combinate cu periodicitatea încasărilor din anii precedenţi, iar la cheltuieli ţine cont de scadenţele salariilor, ale cheltuielilor de întreţinere şi funcţionare a instituţiilor în cauză sau de acţiunile şi obiectivele care sunt preconizate să fie finanţate prin intermediul acestora, în fiecare perioadă din an. Cum ritmicitatea efectuării cheltuielilor este mult mai constantă decât periodicitatea de încasare a veniturilor, această caracteristică trebuie luată în considerare la acţiunea de repartizare pe trimestru a prevederilor


226

bugetare. Această operaţiune de repartizare pe trimestre a prevederilor bugetare trebuie parcursă în cadrul tuturor bugetelor; în acest proces, Ministerul Finanţelor Publice, ca organ de specialitate al Guvernului, aşa cum s-a mai precizat, are un rol foarte important. Cu aceeaşi ocazie, a repartizării pe trimestre a prevederilor bugetului de stat, Ministerul Finanţelor Publice aprobă şi celorlalte bugete defal-carea pe trimestre a mijloacelor de echilibrare care se acordă din bugetul de stat către bugetelor locale.

În cadrul procesului de constituire a resurselor financiare publice prin încasarea impozitelor şi taxelor, mobilizarea acestora în conturile Trezoreriei Statului se realizează din iniţiativa contribuabililor – persoane juridice şi instituţii publice – care răspund în faţa legii de corecta calculare şi achitare la termen a obligaţiilor pe care le au către stat, iar în cazul persoanelor fizice şi al asociaţiilor familiale, această acţiune se realizează în baza comunicării debitelor pe care le au de plată de către organele fiscale.

În înfăptuirea propriu-zisă a procesului de constituire a resurselor financiare, bugetare sunt implicaţi mai mulţi factori, rolul cel mai însemnat revenind organelor teritoriale de specialitate ale Ministerului Finanţelor Publice. În cazul bugetului asi-gurărilor sociale de stat şi al bugetului asigurărilor pentru şomaj, rolul principal este îndeplinit de către organele teritoriale ale Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale, iar pentru veniturile prevăzute prin bugetul fondurilor speciale de către ministerele sau instituţiile publice centrale; prin intermediul lor se execută acele bugete, de exemplu, prin intermediul Casei Naţionale a Asigurărilor de Sănătate şi a organelor sale: pentru încasarea contribuţiilor asigurărilor sociale de sănătate şi efectuarea de cheltuieli din aceste fonduri teritoriale.

Pentru încasarea propriu-zisă a veniturilor bugetare trebuie îndeplinite o serie de procedee şi tehnici precum: identificarea subiecţilor impozabili, determi-narea materiei impozabile, stabilirea debitelor propriu-zise, precum şi încasarea acestora.

De asemenea, operaţiuni însemnate se necesită şi în ceea ce priveşte evidenţierea, gestiunea şi administrarea veniturilor bugetare (care se realizează prin Trezoreria Statului).

Efectuarea de cheltuieli potrivit prevederilor bugetare presupune, de asemenea, un număr important de procedee şi operaţiuni, printre care:

- definitivarea bugetelor de venituri şi cheltuieli, cu repartizarea acestora pe fiecare instituţie publică care are calitatea de ordonator de credite şi cu aprobările de rigoare, când este vorba de o instituţie publică ierarhic inferioară;

- deschiderea de credite bugetare (autorizarea bugetară);


227

- realizarea veniturilor proprii în cuantumul prevăzut, atunci când instituţia publică în cauză are dreptul prin lege să acopere o parte din cheltuielile sale din aceste venituri. Aceeaşi prevedere este valabilă şi în cazul consiliilor locale, judeţene şi al Municipiului Bucureşti, pentru care realizarea veniturilor proprii reprezintă condiţia de bază şi limita în cadrul căreia se pot efectua cheltuieli publice.

Alte etape necesare în vederea efectuării de plăţi din contul Trezoreriei Statului (pentru cheltuielile publice prevăzute prin bugete) sunt:

- angajamentul bugetar, care reprezintă orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligaţie pe seama fondurilor publice;

- lichidarea, fază în care se verifică existenţa angajamentelor şi realitatea sumelor datorate;

- ordonanţarea cheltuielilor, prin care se confirmă faptul că bunurile şi serviciile au fost efectuate sau creanţele au fost verificate, iar plata lor poate fi făcută;

- plata cheltuielilor (denumită şi plată de casă), actul final prin care se achită, prin virament sau prin numerar, obligaţiile faţă de terţi.

În cadrul derulării execuţiei bugetare, pot apărea situaţii în care la anumite subdiviziuni a clasificaţiei bugetare să existe disponibilităţi de credite bugetare, iar la altele insuficienţe; pentru soluţionarea acestui neajuns, se poate apela la viramente de credite bugetare. Virarea de credite bugetare reprezintă deci operaţiunea prin care se diminuează creditele bugetare de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare, unde există disponibilităţi, şi se majorează corespunzător la o altă subdiviziune, la care fondurile sunt insuficiente. Această operaţiune se poate efectua numai într-o anumită perioadă a exerciţiului bugetar – de regulă, începând cu semestrul II al anului.

În efectuarea cheltuielilor bugetare, un rol important îl au unităţile Trezoreriei Statului, unde îşi au deschise conturile instituţiile publice consuma-toare de fonduri publice şi prin intermediul cărora se efectuează plăţi de casă. În cadrul Trezoreriei Statului, pe baza unui sistem contabil propriu, sunt evidenţiate plăţile de casă pe toate componentele bugetului general consolidat şi, în cadrul acestora, pe acţiuni şi domenii, apoi pe fiecare instituţie publică în parte. Instituţiile publice sunt şi ele obligate ca, în contabilitatea proprie, să defalce execuţia de casă a bugetului în funcţie de natura plăţilor, după criteriul economic.

În concluzie, efectuarea de cheltuieli din fondurile publice, prin intermediul componentelor bugetului general consolidat, se pot efectua numai după ce:

a) Parlamentul sau organul legislativ abilitat aprobă bugetul în cauză, prin stabilirea unor limite, în cifre anuale.


228

b) Repartizarea acestora pe trimestre, inclusiv a veniturilor bugetului respectiv, ocazie cu care se stabileşte şi modul de finanţare a deficitului bugetar; în această operaţiune, rolul principal îl are Ministerul Finanţelor Publice, pentru bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurilor speciale şi asigurările pentru şomaj, respectiv Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, pentru bugetele locale.

c) Deschiderea de credite bugetare, care se face lunar, pe baza aprobării Ministerului Finanţelor Publice, şi care reprezintă condiţia de bază pentru a se putea efectua plăţi de casă.

d) Încheierea execuţiei bugetare. Potrivit reglementărilor româneşti, execuţia bugetară se încheie la 31

decembrie, aplicându-se deci „sistemul de gestiune” care presupune: - orice venit încasat şi orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonatată în

cadrul prevederilor bugetare, dar neplătită până la 31 decembrie, se va încasa sau se va plăti, după caz, în contul bugetului pe anul viitor. În acest context, creditele bugetare neutilizate pentru exerciţiul curent îşi pierd valabilitatea;

- disponibilităţile din mijloacele extrabugetare existente în conturi la 31 decembrie se vor repartiza pentru anul următor, dacă legea specială care le reglementează nu prevede altfel;

- eventualele excedente ale bugetului asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor fondurilor speciale, care au fost echilibrate în cursul anului prin transfe-ruri consolidate de la bugetul de stat, se vor regulariza cu bugetul statului în limita transferurilor acordate;

- de asemenea, disponibilităţile fondurilor externe nerambursabile, sosite prin anumite programe, precum şi disponibilităţile din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene se repartizează pentru anul următor.

Aşa cum s-a mai arătat, referindu-ne la etapa execuţiei de casă a sistemului bugetar, aceasta se înfăptuieşte prin intermediul Trezoreriei Statului, care întocmeşte şi documentele de închidere a exerciţiului bugetar, printre care: contul general anual de execuţie a bugetului de stat, conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale şi contul general anual al datoriei publice. Prevederile acestor conturi, întocmite de către Ministerul Finanţelor Publice, se însuşesc de către Guvern şi se supun adoptării Parlamentului.

Ministerul Finanţelor Publice, în colaborare cu Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, întocmeşte în aceleaşi condiţii contul general al execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat şi cel al execuţiei bugetului fondurilor de şomaj care, după ce sunt însuşite de către Guvern, sunt supuse spre adoptare Parlamentului.


229

Înainte ca parlamentul să îşi exprime opinia în legătură cu aceste conturi, proiectele lor sunt înaintate Curţii de Conturi, care procedează la analizarea datelor evidenţiate în acestea, în special pe baza controalelor pe care le efectuează la majoritatea instituţiilor publice centrale şi locale care realizează şi folosesc fonduri publice. Verificarea efectuată de către Curtea de Conturi asupra conturilor generale privind execuţia componentelor bugetului general consolidat are în vedere respectarea legalităţii, a oportunităţii şi a necesităţii prevederilor lor; totodată, se verifică şi dacă aceste cheltuieli s-au efectuat în condiţii de eficientă socială şi economică. În fapt, cu prilejul verificării execuţiei bugetare, Curtea de Conturi urmăreşte calitatea gestionării banilor publici la nivelul fiecărei instituţii publice, precum şi pe ansamblul bugetelor.

Pe baza raportului Curţii de Conturi cu privire la conturile generale de execuţie a bugetelor şi pe baza sintezei Guvernului cu privire la evoluţia economico-financiară a economiei, cu luarea în considerare a opiniei comisiilor permanente parlamentare reunite, de buget-finanţe, conturile generale privind execuţia bugetelor se supun dezbaterii Parlamentului, pentru a fi adoptate.

După adoptare, conturile generale de execuţie a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat se ratifică de către Preşedintele ţării şi se publică în Monitorul Oficial.


230

Capitolul 13

Particularităţi privind bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, al asigurărilor pentru şomaj şi cele constituite din fonduri speciale şi mijloace extrabugetare

13.1. Structura, elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetelor locale

Structura bugetelor locale este consecinţa modului în care sunt organizate, din punct de vedere administrativ-teritorial, localităţile ţării – în comune, oraşe, municipii – inclusiv a împărţirii Municipiului Bucureşti, pe sectoare.

Răspunzând acestei organizări administrativ-teritoriale, bugetele locale sunt structurate astfel:

1. Bugetele proprii ale judeţelor şi Municipiului Bucureşti 2. Bugetele municipiilor, oraşelor, comunelor şi sectoarelor Municipiului

Bucureşti 3. Bugetele judeţelor şi Municipiului Bucureşti, formate prin însumarea

bugetelor de la nr. crt. 1 şi 2. 4. Bugetele instituţiilor şi serviciilor publice locale, care sunt finanţate:

a) integral din bugetul local, în funcţie de subordonare, prin bugetul propriu al judeţului, municipiului, al oraşului sau al comunei;


231

b) din venituri extrabugetare şi, în completare, prin subvenţii acordate de la bugetul local, în funcţie de subordonare;

c) integral, din mijloace extrabugetare. Întrucât acordarea mijloacelor de echilibrare de la bugetul de stat către

bugetele locale se efectuează prin intermediul bugetelor judeţene şi cel al Municipiului Bucureşti, este important ca la îndemâna consiliilor judeţene şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti să stea criterii şi tehnici clare, adecvate, în funcţie de care să se procedeze la repartizarea echitabilă a resurselor pe bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, ale comunelor, ale oraşelor, ale municipiilor şi ale sectoarelor Municipiului Bucureşti.

În contextul acestei structuri, veniturile bugetelor locale se constituie din: A) Venituri proprii, care la rândul lor sunt formate din:

a. venituri din impozite şi taxe b. venituri cu destinaţie specială

B) Mijloace de echilibrare de la bugetul de stat, sub forma: a. cotelor şi sumelor defalcate din impozitul pe venit, care pe anul

2003 însumează 56.582,8 mld. lei sau 95,7% din acest impozit b. sumelor defalcate din TVA, care pe anul 2003 însumează 34.350,9

mld. lei sau 27,6% din acest impozit; C) Transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat, care pe anul

2003 însumează 5.868,9 mld. lei, respectiv 2,0% din prevederile totale ale bugetului de stat pe acest an.

D) Împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului, pentru acoperirea golurilor temporare de casă, determinate de decalajul între ritmul de constituire a veniturilor şi cel de efectuare a cheltuielilor.

E) Împrumuturi de la băncile comerciale sau de la alte instituţii de credit, interne şi externe.

A. a) Veniturile proprii ale bugetelor locale sunt formate în principal din impozite, taxe şi alte venituri. Principalele impozite atribuite bugetelor locale sunt: impozitul pe profit de la regiile autonome, impozitul pe clădiri de la persoa-nele juridice şi fizice, impozitul pe terenuri de la persoanele juridice şi fizice, impozitul agricol, impozitul pe spectacole, impozitul pe venitul din concesionarea bunurilor societăţilor comerciale sau ale companiilor naţionale la care statul este acţionar majoritar, precum şi regiilor autonome etc.

Veniturile proprii de natura taxelor sunt constituite, în principal, din: taxe asupra mijloacelor de transport deţinute de persoanele juridice şi fizice, taxe judiciare, extrajudiciare, notariale, pentru eliberarea de licenţe şi autorizaţii de funcţionare, taxe din activităţi cadastrale şi agricultură.


232

În cadrul veniturilor bugetelor locale, la categoria „alte venituri“ se includ un număr însemnat de astfel de resurse, dar de mai mică importanţă, dintre care menţionăm: venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii şi despăgubiri din amenzi şi alte sancţiuni aplicate, restituiri de fonduri din finanţarea bugetară locală a anilor precedenţi, încasări din valorificarea bunurilor confiscate, venituri din privatizare, venituri din încasarea contravalorii lucrărilor de combatere a dăunătorilor şi bolilor în sectorul vegetal, veniturile circumscripţiilor sanitar-veterinare, venituri din concesiuni şi închirieri, venituri din valorificarea unor bunuri ale statului, venituri din vânzarea locuinţelor construite din fondurile statului etc.

A.b) Veniturile cu destinaţie specială au drept scop acoperirea unor cheltuieli pentru activităţile şi sectoarele de unde provin aceste venituri, dintre care amintim: taxe speciale, venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat, venituri din fondul de intervenţie, venituri din fondul pentru locuinţe, venituri din amortizarea mijloacelor fixe, venituri pentru finanţarea Programului de pietruire a drumurilor comunale şi alimentarea cu apă a satelor, venituri din închirierea, vânzarea şi concesionarea unor bunuri aflate în administrarea spitalelor publice, din donaţii şi sponsorizări, venituri pentru finanţarea acţiunilor privind reducerea riscului seismic al construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă.

Repartizarea veniturilor proprii din impozite, taxe şi alte venituri între bugetele proprii ale judeţelor, pe de-o parte, şi bugetele comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureşti şi bugetul propriu al Consiliului General al Municipiului Bucureşti, pe de altă parte, se pot vizualiza în anexele nr. 3 şi 4 la prezenta lucrare.

B) Mijloacele de echilibrare pentru bugetele locale sunt constituite, aşa cum s-a mai arătat, din cote şi sume defalcate din impozitul pe venit şi sumele defalcate din TVA

a) Cotele defalcate din impozitul pe venit, venit al bugetului de stat, potrivit legislaţiei în vigoare la 1 ianuarie 2003,66 sunt următoarele:

- 36% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor; - 10% la bugetul propriu al judeţelor; - 17% la dispoziţia consiliilor judeţene, pentru echilibrarea bugetelor

comunelor, oraşelor, municipiilor şi bugetului propriu al judeţului. Pentru Municipiul Bucureşti, cotele defalcate din impozitul pe venit sunt

stabilite astfel: - 18% pentru bugetele sectoarelor Municipiului Bucureşti;

66 Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631, art. 23, alin. 2 şi 3, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 863/29.11.2002


233

- 36% pentru bugetul propriu al Primăriei Municipiului Bucureşti; - 9% la dispoziţia Consiliului General al Municipiului Bucureşti, pentru

echilibrarea bugetelor sectoarelor şi al Primăriei Municipiului Bucureşti. Sumele corespunzătoare acestor cote se alocă în bugetele unităţilor

administrativ-teritoriale de către unităţile operative ale Trezoreriilor Statului, în termen de 5 zile lucrătoare de la sfârşitul fiecărei luni în cursul căreia s-au încasat aceste impozite, de la plătitori grupaţi din punct de vedere teritorial (în funcţie de domiciliul lor fiscal).

Dacă în cazul sumelor rezultate din cotele defalcate de 18% sau de 36% (care se atribuie direct de către unităţile operative ale Trezoreriei Statului bugetelor comunelor oraşelor, municipiilor şi sectoarelor Municipiului Bucureşti), nu pot exista ingerinţe de nici o natură din partea consiliilor judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, în situaţia cotelor defalcate de 17% (la judeţe) şi 9% (la Primăria Municipiului Bucureşti), pot exista influenţe de natură subiectivă, bazate mai ales pe criterii politice.

b) În ceea ce priveşte sumele defalcate din TVA, a doua sursă importantă pentru echilibrarea bugetelor locale, trebuie menţionat faptul că aceste sume sunt direcţionate spre acţiuni precis stabilite. Spre exemplu, prin bugetul anului 2003, sumele defalcate din TVA au fost destinate finanţării cheltuielilor instituţiilor de învăţământ preuniversitar de stat, ale creşelor, ale centrelor judeţene şi locale de consultanţă agricolă, inclusiv pentru acordarea de produse lactate şi de panificaţie pentru elevii claselor I-IV din învăţământul de stat.

Şi sumele defalcate din impozitul pe venit (menţionate la litera B(a)) sunt afectate unor acţiuni şi obiective expres stabilite, respectiv:

- protecţie socială privind asigurarea ajutorului social şi a ajutorului pentru încălzirea locuinţei (Legea 416/2001 privind venitul minim garantat);

- susţinerea sistemului de protecţie a copilului; - finanţarea instituţiilor de cultură şi pentru plata contribuţiilor persona-

lului neclerical angajat în unităţile de cult; - subvenţionarea energiei termice livrate populaţiei, asigurarea ajutoarelor

pentru încălzirea locuinţei sau pentru retehnologizarea instalaţiilor pentru producerea şi/sau distribuţia energiei termice;

- pentru echilibrarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi celor proprii ale judeţelor.

Pentru a fi repartizate potrivit destinaţiilor prezentate mai sus, sumele defalcate din impozitul pe venituri şi din TVA se alocă pe localităţi şi pe bugetul propriu al judeţului, printr-o hotărâre luată după consultarea primarilor şi cu asistenţa tehnică de specialitate a direcţiilor generale ale finanţelor publice.


234

De asemenea, aşa cum s-a mai arătat, întrucât pot exista influenţe bazate mai ales pe criterii politice (în repartizarea pe bugete ale unităţilor administrativ-teritoriale a sumelor provenite din cotele defalcate – 17% şi 9% –, precum şi a sumelor defalcate din impozitul pe venit), autorităţile statului au încercat să limiteze aceste influenţe, stabilind ca 50% din aceste mijloace de echilibrare să fie repartizate pe unităţi administrativ-teritoriale, pe baza următoarei formule:

SDj,SDun

1n PjPu

Pu:Iu)(VPUPj:Ij)(VPj

PjPu

Pu:Iu)(VPuPj:Ij)(VPj

×

��

�

��

�=

�=

×++

×++

în care, SDu = Sume defalcate din impozitul pe venit pe unitate administrativ-

teritorială; SDj = Suma defalcată din impozitul pe venit, repartizată pe total judeţ,

potrivit acestui criteriu; VPj = Venituri proprii la nivelul judeţului; Ij = Impozitul pe venit cuvenit, potrivit legii, la nivelul judeţului; Pj = Populaţia judeţului; VPu = Veniturile proprii ale unităţilor administrativ-teritoriale; Iu = Impozitul pe venit cuvenit, potrivit legii, la nivelul unităţii administrativ-

teritoriale; Pu = Populaţia unităţii administrativ-teritoriale Chiar şi în aceste condiţii, când la dispoziţia consiliilor judeţene şi a

Consiliului General al Municipiului Bucureşti rămân doar 50% din aceste mijloace de echilibrare, pentru a fi repartizate pe bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, cu toată asistenţa de specialitate a direcţiilor generale a finanţelor publice, prevăzută de lege, există riscul ca ele să nu fie repartizate în mod echitabil.

La nivelul anului 2003, fondurile publice (din veniturile bugetului de stat) care se pun la dispoziţia bugetelor locale pentru echilibrare, sub forma cotelor şi a sumelor defalcate din impozitul pe venit şi TVA, se ridică la 90.933,6 mld. lei, respectiv 27,4% din totalul resurselor publice ale bugetului de stat. Datorită sistemului de alocare a acestor resurse pe bugetele locale, ele nu mai figurează în totalul veniturilor bugetului de stat pe acel an; în virtutea principiului funcţionării bugetului general consolidat, aceste sume sunt evidenţiate ca venituri numai în bugetele locale, deşi ele sunt efectiv realizate prin intermediul bugetului de stat.


235

C) În comparaţie cu veniturile bugetului de stat transmise pentru echilibrarea bugetelor alocate, transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale, precum şi transferurile de la alte bugete (bugetul asigurărilor pentru şomaj etc.) către bugetele locale sunt evidenţiate, în execuţie, în bugetul de stat şi în celelalte bugete, ca o cheltuială denumită „transferuri consolidate“, iar în bugetele locale ca venituri sub forma subvenţiilor. În aceste condiţii, veniturile bugetelor locale, sub forma subvenţiilor, apar ca:

a) subvenţii de la bugetul de stat, evidenţiate pe destinaţii (centrale termice şi electrice de termoficare, investiţii, dezvoltarea sistemului energetic, drumuri judeţene, comunale, străzi, planuri urbanistice, aeroporturi de interes local etc.) sau

b) subvenţii de la alte bugete, pentru ocuparea temporară a forţei de muncă, susţinerea sistemului de protecţie a drepturilor copilului.

În acest cadru, pentru determinarea echilibrului dintre resursele financiare publice totale, pe de-o parte, şi cheltuielile publice totale, pe de altă parte, şi deci a soldului bugetar total, reflectat prin bugetul general consolidat, transferurile consolidate pentru bugetele locale se vor elimina, la fel ca şi subvenţiile care apar ca venituri prin bugetele locale. Aceste sume rămân deci înregistrate o singură dată ca venituri, în bugetul de stat, şi o singură dată ca şi cheltuială, prin bugetele locale (la cheltuirea lor efectivă, prin execuţia părţii de cheltuieli a bugetelor locale).

D) Împrumuturile din contul curent general al Trezoreriei Statului, pentru acoperirea golurilor temporare de casă, nu pot depăşi 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului fiscal respectiv, în care se face împrumutul.

E) Împrumuturile pe care le pot contracta consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, de la bănci sau alte instituţii de credit, pot fi aprobate numai cu votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor ce le compun, fără a se depăşi limita de 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit.

De asemenea, angajarea de împrumuturi interne se poate efectua numai după informarea prealabilă a Ministerului Finanţelor Publice, iar a celor externe numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor împrumuturi. Comisia este constituită din reprezentanţi ai autorităţilor administraţiei publice locale, ai Guvernului şi ai Băncii Naţionale a României, componenţa ei fiind aprobată prin hotărâre de Guvern.

Cheltuielile care se finanţează prin bugete locale sunt diferenţiate în funcţie de structura bugetelor la care se referă, respectiv: unele sunt cheltuielile care se efectuează prin bugetul propriu al judeţului, şi altele sunt cele care se finanţează prin bugetele comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureşti şi cel al Consiliului General al Municipiului Bucureşti.


236

Astfel, prin bugetele proprii ale judeţelor sunt finanţate cheltuieli specifice sarcinilor şi atribuţiilor acestor organe, ca de exemplu: cheltuieli pentru autorităţile executive, învăţământul special, primar şi gimnazial, unele cheltuieli pentru sănătate, cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportivă şi de tineret, asistenţa socială, alocaţiile, pensiile, ajutoarele şi indemnizaţiile, serviciile publice, dezvoltarea publică şi locuinţe, agricultura şi silvicultura, transporturile şi comunicaţiile, alte acţiuni economice, dobânzile aferente datoriei publice, dacă este cazul, şi alte cheltuieli, cum sunt rambursările de împrumuturi sau cheltuielile cu destinaţie specială etc.

Prin bugetele comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureşti şi cel al Municipiului Bucureşti sunt finanţate cheltuieli specifice unităţilor administrativ-teritoriale, ca de exemplu: cheltuieli pentru întreţinerea şi repararea străzilor, iluminatul public, salubritate, întreţinerea de zone verzi, parcuri, locuinţe, alimentări cu apă, staţii de epurare pentru ape uzate, colectoare, staţii de pompare, reţele centrale şi puncte termice, canalizare, introducerea de gaze naturale în localităţi, electrificări rurale şi alte acţiuni privind serviciile de dezvoltare publică şi locuinţe. De asemenea, prin bugetele acestor unităţi sunt finanţate activităţi şi cheltuieli apropiate ca denumire cu cele finanţate prin bugetele proprii ale judeţelor, ele vizând însă unităţi şi acţiuni din cadrul acestor localităţi, ca de exemplu: învăţământul preuniversitar; sănătatea (creşe, drepturile donatorilor onorifici de sânge etc); cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportivă şi de tineret; asistenţă socială; agricultură şi silvicultură; transporturi şi comunicaţii; cheltuieli privind datoria publică locală, dacă este cazul, precum şi cheltuielile cu destinaţie specială.

Categoriile de acţiuni şi cheltuieli care se finanţează prin bugetele proprii ale judeţelor, pe de-o parte, şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale (comune, oraşe, municipii şi Municipiul Bucureşti), pe de altă parte, se pot vizualiza în anexele 5 şi 6 la prezenta lucrare.

La baza elaborării, aprobării şi execuţiei bugetelor locale stau, în general, aceleaşi principii şi reguli care funcţionează şi în cazul bugetului de stat, cu unele excepţii precizate de legea specială care le reglementează67. Aceste excepţii se referă la autonomia locală (între comune, oraşe, municipii şi consiliul judeţean nu există relaţii de subordonare), la principiul echilibrului şi cel al realităţii.

67 Legea finanţelor publice locale nr. 189 cu modificările şi completările ulterioare, art. 4, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 404/22.10.1998


237

Dacă principiile anualităţii, publicităţii, echilibrului şi cel al realităţii pot funcţiona în mod firesc, cu unele mici abateri, de multe ori interne, principiul autonomiei locale este mai dificil de asigurat. Acest principiu, foarte corect abordat în intenţia legiuitorului, se realizează în majoritatea cazurilor numai la nivel declarativ, deoarece, aşa cum s-a mai precizat, până când nu se va găsi o formulă matematică corectă pentru repartizarea mijloacelor de echilibrare pe localităţi, alocarea acestora va fi afectată de mulţi factori de natură subiectivă, care vor împiedica dezvoltarea normală şi echilibrată a tuturor localităţilor ţării.

Elaborarea proiectelor bugetelor locale trebuie să se încadreze în calendarul general valabil pentru bugetul de stat, care a fost descris detaliat la capitolul precedent, motiv pentru care nu reluăm aceste aspecte. Precizăm însă faptul că primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene, în calitatea lor de ordonatori principali de credite, împreună cu organele lor executive, joacă un rol important în elaborarea şi fundamentarea acestor bugete.

Astfel, după ce Ministerul Finanţelor Publice a transmis judeţelor, prin direcţiile generale ale finanţelor publice, nivelul mijloacelor de echilibrare şi cel al transferurilor bugetare aprobate de către Parlament (alocate din bugetul de stat), consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti definitivează proiectele de buget proprii şi repartizarea pe localităţi (comune, oraşe, municipii) a mijloacelor de echilibrare din cote şi sume defalcate din impozitul pe venit şi TVA, precum şi a transferurilor, pe care le supun apoi aprobării consiliilor judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

După aprobarea bugetelor proprii şi a lucrărilor privind repartizarea mijloacelor de echilibrare şi a transferurilor bugetare pe localităţi, începe procesul de elaborare a proiectelor de buget la nivelul tuturor unităţilor administrativ-teritoriale în vederea definitivării procesului de aprobare a lor.

Competenţa de aprobare a bugetelor, la nivel local, este următoarea: 1. bugetele locale se aprobă de către consiliile locale, consiliile judeţene

şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz; 2. bugetele instituţiilor şi serviciilor publice finanţate integral sau parţial

din bugetele locale, de către consiliile menţionate la pct. 1, în funcţie de subordonarea acestora;

3. bugetele instituţiilor şi serviciilor publice finanţate integral din venituri extrabugetare, de către organul de conducere a acestora, cu avizul ordonatorului principal de credite (primarii, primarul general al Municipiului Bucureşti şi preşedinţii consiliilor judeţene).


238

În procesul de elaborare şi aprobare a bugetelor locale trebuie să se aibă în vedere ca structurarea acestora la venituri să se facă pe capitole şi subcapitole, iar la cheltuieli, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri şi articole, aşa cum s-a mai precizat la cap. 12.4, cu prilejul abordării conceptului specializării bugetare.

De asemenea, în elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetelor locale trebuie avute în vedere următoarele particularităţi:

- bugetele locale nu pot funcţiona decât echilibrat, cu venituri mai mari decât cheltuielile sau, în cel mai rău caz, egale; ele nu se pot solda cu deficite, iar dacă se înregistrează totuşi un astfel de decalaj, acesta se acoperă din disponibilităţile fondului de rulment;

- în cadrul bugetelor locale (atât cele ale consiliilor judeţene, cât şi cele ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureşti şi cel al Municipiului Bucureşti) există un capitol de „venituri cu destinaţii speciale“, care are o legătură directă şi strictă cu capitolul „cheltuieli cu destinaţie specială“. Această situaţie determină o excepţie de la regula depersonalizării veniturilor sau a neafectării veniturilor; în cazul bugetelor locale, veniturile de o anume natură se vor folosi numai pentru acoperirea unor cheltuieli referitoare la activităţi şi sectoare din care ele provin;

- în bugetele locale se prevede un „fond de rezervă bugetară“, în limita a 5% din totalul cheltuielilor, acesta putând fi folosit pentru finanţarea unor acţiuni sau sarcini noi, survenite în cursul anului, precum şi pentru înlăturarea efectelor unor calamităţi naturale. Acesta poate fi majorat în cursul anului din disponi-bilităţile de credite bugetare care nu mai sunt necesare până la sfârşitul anului;

- consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba şi utiliza în întregime sumele încasate din venituri proprii, peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplimentarea cheltuielilor prevăzute în aceste bugete, cu condiţia ca aceste depăşiri să fie menţinute până la sfârşitul anului, iar unitatea administrativ-teritorială respectivă să nu aibă împrumuturi restante sau dobânzi şi comisioane neachitate;

- pentru cheltuielile privind investiţiile este necesar ca, la nivelul prevederilor cu această destinaţie, să existe documentaţii şi programe (ca anexe la acele bugete), care să se aprobe odată cu ele. Programele respective de investiţii trebuie să aibă la bază documentaţii tehnico-economice şi note de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării acestor lucrări sau dotări;

- aprobarea repartizării pe trimestre a mijloacelor de echilibrare pentru bugetele locale, precum şi a transferurilor consolidate de la bugetul de stat se aprobă de către Ministerul Finanţelor Publice, apoi de către consiliile locale, judeţene


239

sau de către Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în ceea ce priveşte repartizarea pe trimestre şi a celorlalţi indicatori din cadrul bugetelor locale;

- pentru lucrări de interes interjudeţean sau de interes local, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale din cadrul unui judeţ, se pot efectua colaborări sau asocieri pentru realizarea unor asemenea proiecte. La baza acestor asocieri şi colaborări trebuie să stea convenţiile sau contractele de asociere, în care sunt stipulate resursele financiare totale alocate acelor obiective, precum şi contribuţia fiecărei unităţi administrativ-teritoriale la acestea;

- finanţarea cheltuielilor din bugetele locale se asigură prin deschiderea de credite (în limita creditelor bugetare anuale), acţiune ce reprezintă o primă condiţie; a doua şi, totodată, cea mai importantă cerinţă o reprezintă constituirea propriu-zisă a resurselor financiare din veniturile proprii, completate cu mijloace de echilibrare de la bugetul de stat;

- consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot participa cu capital social sau cu bunuri la înfiinţarea unor societăţi comerciale, pentru realizarea de lucrări şi servicii de interes public local sau judeţean, după caz;

- după efectuarea regularizărilor în limita transferurilor din bugetul de stat, excedentele bugetare anuale se utilizează pentru:

a) rambursarea eventualelor împrumuturi, plata dobânzilor şi a comisioanelor aferente acestora;

b) constituirea fondului de rulment. - fondul de rulment poate fi utilizat pentru finanţarea unor investiţii sau

pentru dezvoltarea unor servicii publice locale, în interesul acelei colectivităţi, inclusiv pentru finanţarea unor deficite, cu aprobarea consiliului local respectiv (judeţean şi/sau al Consiliului General al Municipiului Bucureşti);

- serviciile publice de interes local, care desfăşoară activităţi de natură economică, au obligaţia calculării, înregistrării şi recuperării uzurii fizice şi morale a mijloacelor fixe utilizate de ele prin tarif sau preţ. Activităţile din această situaţie se aprobă prin hotărâre a Guvernului;

- excedentele bugetelor instituţiilor şi serviciilor publice de interes local se regularizează cu bugetele locale în limita sumelor primite de la acestea, dacă legea nu prevede altfel, iar mijloacele extrabugetare rămân la dispoziţia acestora şi se reportează pentru anul viitor (cu aceeaşi destinaţie), sau sunt preluate la bugetele locale de care aparţin, pe baza hotărârii consiliului respectiv.

Operaţiunile necesare cu privire la efectuarea încasării veniturilor bugetelor locale, precum şi la îndeplinirea condiţiilor de legalitate cu privire la efectuarea de plăţi prin conturile deschise la Trezoreria Statului au fost prezentate detaliat la cap. 12.4.2, din care cauză nu vom reveni asupra lor.


240

Ordonatorii de credite principali (primarii, Primarul General al Capitalei şi preşedinţii consiliilor judeţene) întocmesc şi supun aprobării consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, până la 31 mai a anului următor, conturile anuale de execuţie a bugetelor locale, în urmă-toarea structură:

a) la venituri 1. prevederi bugetare aprobate iniţial 2. prevederi bugetare aprobate definitiv 3. încasări realizate b) la cheltuieli 1. credite aprobate iniţial 2. credite definitive 3. plăţi efectuate.

13.2. Bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetul asigurărilor pentru şomaj

Bugetul asigurărilor sociale de stat şi cel al asigurărilor pentru şomaj se elaborează şi se aprobă în acelaşi cadru şi în aceleaşi condiţii în care se întocmeşte şi se aprobă bugetul de stat. Calendarul procesului bugetar pentru aceste bugete este acelaşi cu cel al bugetului de stat, iar la baza construcţiei lor stau indicatorii macroeconomici avuţi în vedere şi la elaborarea bugetului de stat, dar şi unii indicatori specifici acestor fluxuri financiare.

Alături de Ministerul Finanţelor Publice, un rol important în elaborarea şi execuţia bugetelor asigurărilor sociale de stat şi asigurărilor pentru şomaj îl are Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale (şi organele sale teritoriale).

Bugetul asigurărilor sociale de stat şi cel al asigurărilor pentru şomaj sunt aprobate de către Parlament în aceleaşi condiţii ca şi bugetul de stat, cu precizarea că legea care le aprobă, deşi poartă denumirea de „Legea bugetului asigurărilor de stat“, aprobă şi abordează problemele ambelor bugete. Numai prin anexele legii se face o diferenţiere clară, respectiv o anexă prezintă structura veniturilor şi destinaţia cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat, iar alta, structura bugetului asigurărilor pentru şomaj.

Ceea ce este de remarcat în cazul bugetelor asigurărilor sociale şi asigurărilor pentru şomaj, comparativ cu bugetul de stat, este faptul că ambele se elaborează în condiţii de echilibru, respectiv bugetul asigurărilor de stat pe anul 2003 este prognozat cu un excedent de 1.675 mld lei (1,2% faţă de totalul


241

veniturilor), iar cel al asigurărilor pentru şomaj, cu un excedent de 2.186 mld. lei (11,1% faţă de totalul veniturilor).

Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe şase resurse principale, din care patru sunt venituri de natură fiscală şi două de natură nefiscală.

a) În cadrul veniturilor fiscale distingem patru resurse, toate sub forma contribuţiilor obligatorii, respectiv:

- contribuţii pentru asigurări sociale datorate de angajatori în cote de 24,5%, 29,5% sau 34,5%, aplicate asupra fondului brut de salarii, în funcţie de condiţiile de muncă. În bugetul anului 2003, ele deţin o pondere de 63,3% din totalul veniturilor acestui buget;

- contribuţii pentru asigurări sociale de stat, datorate de salariaţi şi alte persoane asimilate, în cotă de 9,5%, aplicată asupra salariilor brute, indiferent de condiţiile de muncă;

- contribuţii pentru asigurări sociale datorate de alte persoane asigurate, având o pondere de 2,0% în totalul veniturilor bugetului pe anul 2003;

- contribuţii pentru asigurări sociale datorate de persoanele aflate în şomaj, cu o pondere de 1,9% în totalul veniturilor; aceste sume se datorează bugetului asigurărilor pentru şomaj, virându-se sub forma unui „transfer consolidat“. Posturile în cauză, din cele două bugete, trebuie să intre în procesul de consolidare, când se elaborează bugetul general.

b) Veniturile nefiscale sunt formate din două surse: contribuţia pentru biletele de tratament şi odihnă, cu o pondere de 0,4% în totalul veniturilor, şi „încasări din alte surse“, cu o pondere de 7,3%, în totalul veniturilor acestui buget, pe anul 2003.

Structura veniturilor bugetului asigurărilor pentru şomaj este, de asemenea, simplă, cuprinzând un număr restrâns de surse de venituri, respectiv:

a) În cadrul veniturilor fiscale - contribuţii ale angajatorilor, în cotă de 4,5% aplicată asupra salariilor de

încadrare, cu o pondere în veniturile bugetului pe anul 2003 de 67,1%; - contribuţii ale angajaţilor, în cotă de 1% calculată asupra aceluiaşi

indicator, cu o pondere de 15,5% în veniturile bugetului pe anul 2003; - contribuţii datorate de persoanele care încheie contracte de asigurări

de şomaj, în cotă de 4,5% aplicată asupra câştigurilor declarate. b) Veniturile nefiscale deţin, în bugetul anului 2003, o pondere de 13%, ele

fiind denumite „încasări din alte surse“. c) Donaţiile, sponsorizările, încasările din rambursarea împrumuturilor

acordate şi resursele pentru finanţarea plăţilor compensatorii şi a serviciilor de


242

preconcediere colectivă sunt resurse de mai mică importanţă, ele deţinând în bugetul anului 2003 o pondere de numai 9% din totalul veniturilor.

Din cele mai sus, rezultă că veniturile celor două bugete sunt formate în principal din venituri de natură fiscală, respectiv contribuţii obligatorii pe care le datorează angajatorii şi angajaţi, în cea mai mare parte.

Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au ca principale destinaţi pensiile de asigurări sociale de stat (care în bugetul anului 2003 deţin o pondere de 85,6%), cheltuielile pentru creşterea copiilor până la 2 ani (4,0%)*, cheltuielile materiale şi serviciile (mai ales pentru întreţinerea şi funcţionarea instituţiilor în cauză), cele de tratament balnear şi de odihnă (2,%), dobânzile pentru împrumuturile contractate (1,9%), indemnizaţiile pentru incapacitatea temporară de muncă din cauză de boală sau accident (1,1%), indemnizaţiile pentru concedii de maternitate şi îngrijire a copiilor (1%), cheltuielile de capital (0,8%), ajutoarele acordate asiguraţilor pentru decese şi proteze etc.

Destinaţiile principale ale resurselor bugetului asigurărilor pentru şomaj sunt: indemnizaţiile de şomaj (cu o pondere în totalul cheltuielilor bugetului asigurărilor pentru şomaj, pe anul 2003, de 36,8%); contribuţia pentru asigurările sociale de stat pentru şomeri (14,6%); plăţile pentru stimularea angajatorilor care încadrează şomeri aparţinând unor categorii defavorizate (8,8%); plăţile compensatorii (5,3%); programele pentru ocuparea temporară a forţei de muncă (3,6%); împrumuturile acordate pentru înfiinţarea şi dezvoltarea de întreprinderi mici şi mijlocii (6,4%); indemnizaţiile de şomaj pentru absolvenţi (3%); contribuţia pentru asigurările sociale de sănătate pentru şomeri (2,7%); plăţile pentru stimularea şomerilor care se angajează înainte de expirarea perioadei de şomaj (2,2%); alocaţiile de sprijin; măsurile active pentru combaterea şomajului; servicii pentru preconcediere colectivă etc.

Alături de cheltuielile menţionate mai sus, în bugetul asigurărilor pentru şomaj sunt prevăzute şi unele cheltuieli referitoare la rambursările de credite externe, plăţile de dobânzi şi comisioane aferente acestora, împrumuturile acor-date prin agenţiile de credite, precum şi cheltuieli necesare pentru întreţinerea şi funcţionarea instituţiilor care administrează şi organizează acţiunile pentru şomaj.

Aşa cum precizam la începutul acestui subcapitol, elaborarea şi aprobarea bugetului asigurărilor sociale de stat şi a celui privind ajutorul de şomaj se fac în cadrul calendarului stabilit prin Legea finanţelor publice şi prezentat detaliat la capitolul 13.4.2., Legea bugetului asigurărilor sociale de stat incluzând în textul său atât prevederi referitoare la bugetul asigurărilor sociale de stat, cât şi la

* Toate raportările şi ponderile prezentate se referă la bugetul anului 2003


243

bugetul asigurărilor pentru şomaj; anexele la această lege evidenţiază structura veniturilor şi cheltuielilor pe cele două bugete.

De obicei, Legea privind bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetul ajutorului pentru şomaj este dezbătută de către Parlament odată cu Legea bugetului de stat sau imediat după aprobarea acestuia în sesiunea următoare.

Execuţia celor două bugete se derulează după aceleaşi tehnici de încasări şi plăţi menţionate la capitolul 12.4.2. Trebuie însă precizat faptul că, pentru prima dată, în anul 2003 s-a preconizat un excedent (provenit din încasările din contribuţia de asigurări pentru accidente de muncă şi boli profesionale) destinat exclusiv finanţării activităţii Fondului Naţional de Asigurare pentru Accidente de Muncă şi Boli Profesionale şi, bineînţeles, constituirii fondului necesar pentru funcţionarea acestui nou sistem de asigurare.

De asemenea, începând cu anul 2003, prin bugetul asigurărilor sociale de stat se finanţează cheltuielile legate de organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional de Expertiză Medicală şi Recuperare a Capacităţii de Muncă.

13.3. Particularităţi privind bugetul din fondurile speciale şi bugetele constituite din mijloacele extrabugetare

Fondurile speciale sunt fonduri de natură publică, din care cauză locul lor normal ar fi cadrul bugetului de stat, deoarece, prin stabilirea unei destinaţii anume a acestora, se încalcă multe dintre principiile care s-au impus de-a lungul anilor în gestionarea fondurilor publice: cel al universalităţii, cel al unităţii, regula neafectării veniturilor etc. În acest cadru, după anul 1990, politica guvernanţilor români a fost una diferită şi sinuoasă, astfel: de la 3-4 fonduri în primii ani de după revoluţie s-a ajuns la un moment dat, prin anii 1996-1998, la un număr de 11-12 fonduri, pentru ca în anul 2002 acestea să fie restrânse iar la 4; pe anul 2003, avându-se în vedere probabil efectul nefavorabil al execuţiilor din anii precedenţi, s-a reţinut şi aprobat un singur fond special, cel al „asigurărilor sociale de sănătate“, denumit prin ultimele acte normative ale Guvernului68 „Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate“.

Bugetul Fondului de asigurări de sănătate, ca orice fond special, se aprobă de către Parlament la propunerea Guvernului, după ce prevederile sale au fost vizate de comisiile de specialitate ale Parlamentului, odată cu avizarea bugetului de stat. 68 Hotărârea privind organizarea şi funcţionarea programelor de sănătate în anul 2003 nr. 169/13.02.2003, art. 2, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 117/24.02.2003


244

Pentru anul 2003, veniturile acestuia sunt formate din: A) venituri fiscale, sub forma impozitelor directe, cu o pondere în totalul

veniturilor, pe anul 2003, de 95,5%; a) contribuţii de la persoanele juridice sau fizice care angajează personal

salariat, printr-o cotă de 7% aplicată asupra fondurilor brute de salarii; b) contribuţia persoanelor asigurate (angajaţii), printr-o cotă de 6,5%

aplicată asupra salariilor brute; c) contribuţii facultative la asigurările sociale de sănătate; d) contribuţii pentru asigurările sociale de sănătate, datorate de persoanele

aflate în şomaj. Echivalentul acestor venituri figurează ca şi cheltuială în bugetul asigurărilor pentru şomaj, posturile lor intrând în procesul de consolidate.

B) Venituri nefiscale, sub forma „încasări din alte surse“, cu o pondere de 2,2% în bugetul anului 2003.

C) Sume primite de la bugetul de stat pentru persoanele asigurate prin efectul legii (1,2%), sub forma:

a) contribuţiilor pentru persoanele care satisfac serviciul militar în termen; b) contribuţiilor pentru persoanele care execută o pedeapsă privativă de

libertate sau se află în arest preventiv. D) Sume de la bugetul asigurărilor sociale de stat (0,3%), prin contribuţii

pentru persoane care se află în concediu medical sau concediu medical pentru îngrijirea copilului bolnav, în vârstă de până la 7 ani.

Posturile de venituri de la litera A (d), sumele pe care acest buget le are de primit de la bugetul de stat (C) şi bugetul asigurărilor sociale de stat (D) , precum şi poziţiile de cheltuieli din acele bugete vor intra în procesul de consolidare, cu prilejul constituirii bugetului general consolidat.

La rândul lor, cheltuielile bugetului Fondului de şomaj sunt structurate pe următoarele acţiuni mai importante, în ordinea ponderii lor, pe anul 2003:

A) Servicii medicale şi medicamente (materiale şi prestări de servicii cu caracter funcţional), cu o pondere în total buget de 97,1%.

B) Cheltuieli de administrare a Fondului, respectiv: a) cheltuieli cu salariile (0,9%); b) contribuţii pentru asigurări sociale de stat (0,02%), sume care pentru

bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă venituri, sub forma contribuţiilor din partea angajatorilor;

c) contribuţii pentru asigurările de şomaj, sume care în bugetul asigurărilor pentru şomaj reprezintă venituri din contribuţiile angajatorilor;

d) contribuţii pentru asigurările sociale de sănătate, sume care pentru acelaşi buget reprezintă şi un venit, ca şi contribuţii din partea angajatorilor.


245

Şi în această situaţie, posturile de cheltuieli şi venituri din bugetele menţionate la literele „b“, „c“ şi „d“ intră în procesul de consolidare, cu prilejul construcţiei bugetului general consolidat.

e) cheltuieli materiale şi servicii, prilejuite de administrarea Fondului; f) cheltuieli de capital (0,8%) pentru investiţiile instituţiilor publice care

administrează Fondul. C) Un fond minim de rezervă, de 0,7% din total cheltuielilor pentru anul

2003. Întrucât bugetul Fondului asigurărilor sociale de sănătate se aprobă prin

aceeaşi lege ca şi bugetul de stat, în textul acesteia sunt inserate prevederi speciale, dar şi comune referitoare la ambele bugete, ca de exemplu: pentru anul 2003, există menţiuni şi dispoziţii referitoare la unele cheltuieli ale bugetului Fondului asigurărilor sociale de sănătate cu privire la plata serviciilor medicale aferente instalării şi întreţinerii aparaturii de înaltă performanţă, din spitale, sau cele referitoare la obligaţia ordonatorilor principali de credite privind drepturile salariale, premiile, deplasările, monitorizarea cheltuielilor de personal pe anul 2003 etc.

Derularea execuţiei bugetului Fondului asigurărilor sociale de sănătate se efectuează prin Casa Naţională de Asigurare de Sănătate şi organele sale teritoriale (casele judeţene de asigurări de sănătate), care, prin intermediul conturilor de venituri şi cheltuieli deschise la unităţile Trezoreriei Statului, efectuează operaţiuni de încasări şi plăţi în contul „Fondului“. În acest sens, pe baza unui plan de conturi propriu şi prin conturile colectoare de venituri, deschise la unităţile Trezoreriei Statului pe numele caselor judeţene de asigurări de sănătate, sumele încasate se centralizează la nivelul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate; de aici, pe baza bugetelor de venituri şi cheltuieli ale caselor judeţene de asigurări de sănătate şi a bugetului acţiunilor centralizate ale Casei Naţionale de Asigurări, care urmează a se derula în judeţe, se efectuează repartizarea resurselor financiare pe casele judeţene de asigurări de sănătate, atât pentru cheltuielile proprii specifice acestora, cât şi pentru acţiunile centra-lizate care urmează a se finanţa prin casele judeţene de asigurări de sănătate.

Raportarea execuţiei acestui Fond se face după aceleaşi reguli şi tehnici precizate la capitolul 12.4.

Aspectele care ar mai putea fi avute în vedere cu privire la administrarea acestui „Fond“ sunt cele referitoare la faptul că, până în prezent, autorităţile româneşti nu au găsit poate cele mai eficiente metode şi tehnici de gestionare a „Fondului“; dacă este corect ca acesta să fie derulat prin Trezoreria Statului sau


246

prin alte bănci, dacă este mai bine să se asigure o independenţă mai mare Casei Naţionale a Asigurărilor de Sănătate, care gestionează „Fondul” etc. Cert este însă faptul că aceste surse financiare, făcând parte din fondurile publice într-un cuantum însemnat (17,1% din totalul fondurilor publice derulate prin bugetul de stat), nu pot fi administrate decât după regulile şi principiile gestionării banului public, cum de altfel se procedează în majoritatea ţărilor lumii.

Bugetele din mijloacele extrabugetare sunt constituite atât la nivelul instituţiilor publice centrale (ministere, departamente etc.), cât şi la nivelul instituţiilor publice locale.

Aşa cum s-a mai precizat pe parcursul acestei lucrări, prin instituţii publice centrale înţelegem toate instituţiile publice care au calitatea de ordonatori principali de credite şi sunt finanţate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj, bugetul fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei Statului, precum şi instituţiile cu finanţări din mijloace extrabugetare, dar dependente de primele. Trebuie subliniat faptul că, potrivit sistemului de finanţare din România, majoritatea instituţiilor publice îşi asigură resursele atât prin bugetele menţionate mai sus (sau numai în unele dintre acestea), cât şi prin intermediul mijloacelor extrabugetare. Sunt puţine însă instituţiile publice care sunt finanţate exclusiv prin resurse bugetare sau exclusiv prin mijloace extrabugetare. Menţionăm, de asemenea, faptul că, atunci când ne referim la o instituţie publică centrală, avem în vedere şi unităţile subordonate ei din teritoriu.

Instituţiile publice locale sunt cele care ţin de unităţile administrativ-teritoriale, de consiliile judeţene, de primării, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, de consiliile locale ale sectoarelor etc., la care ne-am mai referit la subcapitolul 1 al acestui capitol.

Mijloacele extrabugetare, formate în special din taxe speciale, taxe de şcolarizare, taxe pentru diferite prestări de servicii pe care le efectuează instituţiile publice, inclusiv contravaloarea biletelor de intrare la spectacole, teatre, filarmonici sau a taxelor pentru intrare la muzee, pentru şedere în cămine, pentru servire de mese la cantinele studenţeşti etc., acoperă fie numai în parte cheltuielile acestor instituţii, fie în totalitate.

Taxele sau tarifele în cauză sunt instituite prin acte normative, hotărâri sau alte reglementări ale organelor administraţiei publice centrale şi locale sau chiar de către instituţiile publice în cauză (de exemplu, taxele şcolare pentru studenţii cu plată). În consecinţă, veniturile constituite din aceste taxe şi tarife nu pot căpăta o altă destinaţie decât cea pentru care au fost constituite şi încasate, deci


247

au o adresă precis stabilită, în funcţie de motivaţia care a stat la baza perceperii lor. De aceea, referitor la aceste resurse financiare, întrebarea care se naşte este dacă şi în ce măsură acestea îndeplinesc condiţiile necesare pentru ca, din punct de vedere conceptual, să fie definite fonduri publice, aşa cum de altfel sunt catalogate de către autorităţile româneşti. Ne referim aici, în primul rând, la faptul că ele nu sunt obligatorii, dacă nu se solicită acel serviciu pentru care ele sunt percepute. În ceea ce priveşte încadrarea acestora în rândul fondurilor publice, a prevalat probabil faptul că ele sunt constituite prin intermediul instituţiilor publice şi derulate prin Trezoreria Statului. Certă este însă constatarea că, din punct de vedere conceptual, nu le putem încadra pe deplin în rândul fondurilor financiare publice „pure”, dacă li se poate acorda acestora o astfel de distincţie.

Referitor la bugetele constituite, prin instituţiile publice centrale şi locale, din mijloace extrabugetare, trebuie reţinute câteva reguli, şi anume:

- mijloacele extrabugetare sunt constituite din taxe şi tarife, prin acte ale autorităţilor administraţiei centrale sau locale şi chiar ale instituţiilor publice în cauză;

- mijloacele extrabugetare au o destinaţie precisă, respectiv scopul pentru care au fost ele constituite şi încasate;

- de obicei, sumele nefolosite se reportează pentru exerciţiile financiare următoare, dacă dispoziţiile speciale care le reglementează nu prevăd altfel (de exemplu: consiliile locale pot decide că anumite mijloace extrabugetare, consti-tuite la nivelul instituţiilor publice subordonate lor şi nefolosite până la sfârşitul anului, să fie vărsate la bugetul local, de unde eventual au fost şi sprijinite prin subvenţii);

- cheltuielile din bugetele în cauză se pot efectua numai în condiţiile în care s-au constituit efectiv resurse financiare în cont, iar ele au fost aprobate prin bugetul în care au fost prevăzute.

Competenţa aprobării bugetelor din mijloacele extrabugetare o au: - pentru instituţiile publice finanţate din resurse bugetare şi din mijloace

extrabugetare, competenţa o are consiliul judeţean, local sau cel al Consiliului General al Municipiului Bucureşti, prin intermediul cărora se alocă fondurile bugetare;

- pentru instituţiile finanţate integral prin mijloace extrabugetare, com-petenţa o are organul de conducere al instituţiei publice respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.

În concluzie, pentru toate bugetele analizate la acest capitol (bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj şi cele constituite din fonduri speciale şi mijloace extrabugetare) regula de bază a


248

funcţionării lor o reprezintă constituirea efectivă de resurse financiare în contul bugetului în cauză, întrucât chiar dacă există credite bugetare aprobate – în cazul bugetelor locale, al bugetelor asigurărilor sociale de stat, al celui pentru şomaj – în cazul bugetelor constituite din fonduri speciale sau mijloace extrabugetare nu se pot efectua plăţi în contul acestora, decât pe baza acestor aprobări.


249

Capitolul 14

Echilibrul bugetar

În capitolele precedente au fost abordate probleme legate de mecanismul privind constituirea resurselor financiare publice curente (ordinare), de posibili-tăţile de folosire a acestora. În continuare, este necesar de a se analiza modul de constituire a resurselor financiare publice complementare, indispensabile finan-ţării şi refinanţării deficitului bugetar şi a datoriei publice.

Aceste resurse complementare reprezintă resurse financiare împrumutate şi care trebuie restituite, apariţia lor fiind cauzată de o planificare bugetară care are în vedere un „deficit“, prin prognozarea unor cheltuieli mai mari decât resursele curente (care se pot constitui în condiţii normale) sau, în unele situaţii, de apariţia golurilor temporare de casă – determinate şi acestea fie de o planificare eronată, fie de o necorelare a intrărilor de resurse cu ieşirile.

14.1. Conceptul, evoluţia şi gestionarea deficitului bugetar

Fixarea unui sold bugetar „revelator“ al bugetului de stat, ca principal plan financiar al ţării, este extrem de importantă şi indispensabilă pentru formarea unei judecăţi ample şi coerente asupra calităţii gestiunii acelui plan şi asupra tendinţei de viitor a politicii economico-financiare a guvernanţilor din perioada la care se referă analiza.

De aceea, problema alegerii unui raport optim între volumul veniturilor bugetare şi cel al cheltuielilor publice (şi, implicit, a diferenţei între cei doi importanţi indicatori) a preocupat de-a lungul vremii mulţi specialişti în domeniu, teoreticieni sau membri ai guvernelor. Astfel, teoreticienii clasici şi chiar postkeynesieni au în vedere judecarea impactului financiar al bugetului asupra economiei în funcţie de realizarea echilibrului acestuia, respectiv venituri mai mari decât cheltuielile sau, în cel mai rău caz, egale cu acestea.


250

Mulţi teoreticieni şi specialişti în domeniu sunt de părere că numai un buget echilibrat (sau practic în echilibru) garantează o bună gestiune a principalelor resurse publice ale naţiunii.

Cu toate acestea, chiar keynesismul, în ultimul timp, a demolat puţin aceste principii, mai ales după criza economică din 1929-1930, când majoritatea ţărilor cu o economie concurenţială de piaţă au început să îşi construiască bugetele naţionale cu deficit. În nenumărate situaţii, pentru a trece mai uşor examenul parlamentar în demersul lor pentru aprobarea bugetelor, guvernele camuflează cuantumul real al deficitului prin practici de genul debugetizării sau a artificiilor contabile, prin conturile speciale de Trezorerie etc., care permit finanţarea unor acţiuni şi cheltuieli mai puţin publice. Din această cauză, consemnăm din nou importanţa deosebită pe care o au instituirea şi aplicarea unor reguli riguroase, care să fie respectate în construcţia bugetelor publice, în special a bugetului de stat. Bugetele trebuie să reflecte posibilităţile reale şi corecte ale economiei acelei ţări, în ceea ce priveşte la volumul cheltuielilor publice care pot fi finanţate la un moment dat.

Cel mai folosit indicator în analiza amplorii deficitelor bugetare şi a crizelor bugetare în general, aşa cum parţial este şi cea pe care o traversează ţara noastră în prezent, este raportul între:

totalelorcheltuieliΣstatdebugetuluiSoldul sau

netVenitulsauP.I.B.P.N.B.,statdebugetuluiSoldul

unde: P.N.B. = produsul naţional brut P.I.B. = produsul intern brut În ultimul deceniu şi ţara noastră a adoptat această practică, de a aproba

construcţia bugetului de stat cu deficit. Luând în considerare calculele efectuate pe baza primului raport pe ultimii ani, deficitul bugetar al ţării noastre a evoluat astfel: 18,7% în anul 1995, 22,6% în anul 1996, 17,1% în anul 1997, 13,4% în anul 1998, 17,3% în anul 1999, 19,3% în anul 2000, 30,8% pe anul 2001, 16,9% pe anul 2002 şi 17,1% prognozat pe anul 2003.

Şi în sume absolute evoluţia deficitului bugetar este necorespunzătoare: de la 2,9 mii de mld. lei în anul 1995, la 18,4 mii de mld. lei pe 1999, la 28,8 mii de mld. lei pe 2000, la 66,4 mii de mld. pe 2001, la 59,2 mii de mld. lei pe 2002 şi la 49,8 mii de mld. lei prognozat pe anul 2003, cu influenţe negative asupra creşterii datoriei publice care, la rândul ei, a determinat cheltuieli bugetare suplimentare pentru dobânzi şi a altor cheltuieli colaterale acestora.


251

Deoarece în cazul construcţiilor bugetare, care au în vedere deficite, legile de aprobare nu stabilesc prin programul lor şi care sunt resursele financiare prin care se vor acoperi acestea, sarcina soluţionării acestor finanţări şi refinanţări revine, în exclusivitate, Trezoreriei Publice; în momentul ruperii echilibrului între necesarul plăţilor şi resursele constituite, aceasta apelează invariabil la împru-muturile de stat.

În analiza echilibrelor bugetare după practica din finanţele Marii Britanii, se folosesc noţiunile de echilibru deasupra liniei, notate cu S1 şi dedesubtul acesteia, notate cu S2.

Echilibrul deasupra liniei sau „micul echilibru“, notat cu S1, are în vedere veniturile şi cheltuielile bugetului fără conturile de împrumuturi, pe câtă vreme echilibrul de dedesubtul liniei, notat cu S2, are în vedere numai conturile de împrumuturi.

Dacă „S1“ poate fi pozitiv sau negativ, „S2“ are, de obicei, valori negative. De aceea, în realizarea „marelui echilibru“, „S“, al bugetului, soldul pozitiv al lui „S1“ trebuie să fie mai mare decât cel negativ al lui „S2“.

În acest cadru, pentru sintetizarea celor expuse, dacă notăm cu x1 şi x2 – veniturile – şi cu y1 şi y2 – cheltuielile – soldul general, excedentul deficitului bugetului de stat se obţine prin formula: S = (x1 + x2) – (y1 + y2), în care S = soldul general al bugetului.

Introducând în formule conceptele de echilibru deasupra liniei şi dedesubtul liniei, arătate mai sus pentru S1 şi S2, putem obţine:

S1 = x1 – y1 – care poate fi pozitiv sau negativ şi S2 = x2 – y2 – care este de obicei negativ, situaţie în care realizarea „marelui

echilibru“, „S“, se poate produce numai în contextul în care S1 > 0 şi S1 > S2. În situaţia în care echilibrul bugetului este realizat, impactul execuţiei sale

cu realităţile economice duce la deflaţie bugetară (resurse suficiente) cu conse-cinţe favorabile asupra consolidării monedei naţionale şi a economiei, în general.

În situaţia inversă, în care S < 0, înregistrăm „impasul bugetar“ (echivalentul deficitului), frecvent în majoritatea ţărilor în ultimul timp. Acest fenomen are efecte inflaţioniste, generează o cerere mare de fonduri şi o erozi-une a puterii de cumpărare a monedei naţionale.

Impactul negativ asupra economiei este şi mai mare atunci când deficitul s-a produs cu predilecţie din cauza cheltuielilor de consum, cum s-au petrecut lucrurile şi în ţara noastră, în mulţi ani.

În situaţia în care acesta s-ar produce ca urmare a unor cheltuieli de capital (mai ales productiv) este posibilă o relansare economică, cu efecte favorabile asupra veniturilor viitoare ale bugetului de stat.


252

Aprecierea asupra gestiunii corespunzătoare a resurselor publice este însă mai dificilă decât rezultă din simpla analiză a deficitului din Legea bugetului de stat. Din punctul de vedere al Trezoreriei Statului, este necesar a se determina cheltuielile „nete totale“ de finanţare, în cazul deficitului bugetar, sau veniturile „nete“, în cazul excedentelor bugetare.

Potrivit sistemului finanţelor publice franceze, pentru determinarea cheltuielilor nete ale Trezoreriei sunt necesari trei indicatori: soldul general al bugetului, soldul bugetelor anexe şi amortizarea datoriei publice. În România, pentru determinarea aceluiaşi indicator este necesar a se cuantifica aproximativ aceiaşi indicatori, respectiv:

� Deficitul bugetului de stat; � Deficitul bugetului asigurărilor sociale de stat; � Soldul bugetelor anexe; � Amortizarea (anuitatea) datoriei publice interne şi externe, fără dobânzi

şi cheltuieli colaterale, deoarece acestea sunt cuprinse în bugetul de stat (se reflectă indirect în deficitul bugetar).

Spre deosebire de sistemul francez la care ne-am referit, la determinarea soldului net al cheltuielilor Trezoreriei Statului, în România, s-au întâlnit situaţii în care bugetul asigurărilor sociale de stat s-a încheiat cu deficit, dar de regulă bugetele fondurilor speciale au avut numai solduri favorabile, care au redus per-manent cheltuielile nete ale Trezoreriei. Disponibilităţile corespondenţilor Trezoreriei au avut aceeaşi influenţă pozitivă, prin diminuarea soldului net al plăţilor Trezoreriei.

Din analiza bilanţului general al Trezoreriei Statului, încheiat la 31.12.2001, rezultă o datorie a statului de 204,3 mii mld. lei, apropiată deci de volumul bugetului de stat pe întregul an 2002 (235,4 mii mld. lei), dintre care majoritatea lor a fost determinată de deficitele bugetare şi de creditele neperformante preluate de la bănci (151,9 mii de mld. lei).

Ca urmare a deficitelor bugetare pe care ţara noastră le-a înregistrat în mod constant după revoluţia din decembrie 1989, precum şi a faptului că acestea au trebuit să fie acoperite prin împrumuturi de stat interne şi uneori externe, bugetul de stat a suportat şi suportă an de an importante cheltuieli din cauza dobânzilor generate de aceste împrumuturi şi de alte cheltuieli colaterale acestora (comisioane, costuri ocazionate de emisiunea şi plasarea titlurilor de stat, riscurile garanţiilor date de stat, diferenţe de curs etc.). Aceste cheltuieli au evoluat de la 949 mil. lei în 1995, la 34,3 mii de mld. lei în 1999, la 45,3 mii de mld. lei, în 2000, la 48,6 mii de mld pe anul 2001, 55,4 mii de mld. lei pe anul 2002, şi la 50,0 mii de mld. lei, prognozat pe anul 2003, ceea ce reprezintă 17,2% din totalul prevederilor bugetare pe acest an.


253

La aceste cheltuieli uriaşe, pe care le suportă bugetele anuale ca urmare a finanţării şi refinanţării deficitelor bugetare, trebuie adăugate şi cheltuielile prilejuite de rambursările de credite externe (contractate de ordonatorii de credite principali) şi de plata dobânzilor şi comisioanelor aferente acestora. De exemplu, pe exerciţiul financiar 2002, acestea au atins suma de 25,1 mii mld. lei care, adăugată la cele 55,4 mii de mld. lei (dobânzi şi comisioane) reprezintă în total 33,8% din totalul prevederilor bugetare pe acest an. Situaţia nu este cu mult mai favorabilă nici pe exerciţiul bugetar 2003, în care se estimează un nivel al acestor cheltuieli de 28,7% din totalul prevederilor bugetare.

Din experienţa îndelungată a unor ţări dezvoltate care practică sistemul construcţiilor bugetare pe baza deficitelor reiese că aceste resurse au fost direcţionate spre finanţarea cheltuielilor de capital. Din analiza exerciţiilor bugeta-re pe anii 1999, 2000, 2001, 2002 şi a prognozei pe 2003 rezultă că, în ţara noastră, cheltuielile de capital finanţate prin bugetul de stat se situează în jurul a 50% din volumul total al deficitului şi sub 10% din cel al cheltuielilor totale bugetare. Tendinţele sunt pe anul 2002 şi chiar 2003, după cum rezultă şi din tabelul nr. 14.1.

Tabelul nr. 14.1. Prevederile cheltuielilor de capital

în total deficit şi în cheltuieli publice - mii mld. lei –

Cheltuieli de capital

Anul Cheltuieli de capital buget de

stat

Volumul deficitului

Ponderea cheltuielilor de capital în deficit

(%)

Volumul total al cheltuielilor publice în

bugetul de stat

Ponderea cheltuielilor de capital în total cheltuieli publice, buget de stat

(%) 1999 8,4 13,6 61,8 114,0 7,4 2000 14,4 28,8 48,6 167,7 8,6 2001 23,1 46,6 47,5 216,0 10,7 2002 15,5 59,2 26,2 235,4 6,4 2003 25,4 49,8 51,0 291,0 8,6

Numai în acest context se poate aprecia corect impactul nefavorabil pe

care-l poate exercita deficitul bugetar asupra diminuării posibilităţilor financiare viitoare ale ţării, în condiţiile necesităţii de a accede la o finanţare normală a economiei şi de a asigura o protecţie socială corespunzătoare.

O problemă pe care o pun toate materialele de specialitate din domeniu, mai ales cele din Marea Britanie şi din Franţa, este în ce măsură deficitul bugetar sau soldul net al plăţilor Trezoreriei influenţează situaţia patrimoniului de stat sau a bilanţului de stat.


254

Majoritatea specialiştilor este de acord cu faptul că „îndatorarea“ sau „dezîndatorarea“ netă a statului nu poate fi egală cu suma algebrică a deficitului bugetar şi a datoriei publice, şi nici direct proporţională cu indicatorii respectivi.

Potrivit teoriei specialiştilor britanici, însuşită şi de cei francezi, deficitul bugetar („marele echilibru S“) se poate descompune şi el în echilibrul aflat deasupra liniei, „S1“ („micul echilibru“), şi echilibrul aflat dedesubtul liniei, „S2“, care nu reprezintă altceva decât soldul conturilor de împrumut din Legea bugetului şi care, în general, are valori negative.

În acest cadru, se apreciază că singurul echilibru care afectează patri-moniul statului nu poate fi altul decât „micul echilibru“, cel aflat deasupra liniei, adică „S1“, întrucât „S2“, soldul conturilor de împrumut, echilibrul plasat dedesub-tul liniei, nu poate influenţa patrimoniul decât eventual pozitiv. Argumentul folosit este următorul: chiar dacă soldul nefavorabil al conturilor de împrumut determină temporar o creştere a cheltuielilor Trezoreriei, pe termen lung împrumuturile acordate şi folosite în acţiuni şi procese economice rentabile pot duce la dezvoltarea economiei, cu consecinţe favorabile şi asupra patrimoniului de stat.

Un alt argument ar fi şi acela că împrumuturile acordate pe termen lung şi mijlociu duc implicit la o majorare a activului bilanţului naţional şi la o creştere a creanţelor statului (în pasiv), iar acoperirea temporară a acestora este soluţionată de Trezorerie prin împrumuturi pe termen scurt şi mediu.

Important este însă ca împrumuturile acordate de la buget să fie destinate creşterii fondurilor fixe sau acţiunilor de genul cheltuielilor de capital, care să producă dezvoltarea ulterioară a economiei; trebuie înlăturată posibilitatea ca aceste împrumuturi, care au majorat activul bilanţului de stat la un moment dat, să se transforme în credite neperformante, care să majoreze apoi datoria publică.

Preţul datoriei publice se regăseşte mereu în deficitul bugetar (impasul bugetar), prin intermediul dobânzilor şi al altor cheltuieli adiacente acestora, şi a apela mereu la alte şi alte împrumuturi în vederea rambursării celor scadente, de multe ori forţat, datorită soldului spre „roşu“ al Trezoreriei, determină influenţe nefavorabile viitoare asupra „micului echilibru“ bugetar, cu implicaţii negative asupra patrimoniului net al statului. Din această cauză, numai prin apelarea la tehnici adecvate pentru refinanţarea datoriei publice se poate ajunge la evitarea unor erori grave în soluţionarea plăţilor urgente ale Trezoreriei.

Subliniem, de asemenea, că, datorită tehnicilor admise pentru rambursarea datoriei publice, această operaţiune nu afectează direct soldul bugetar, ci doar modifică bilanţul de stat în structură. Astfel, prin răscumpărarea titlurilor de stat pe termen lung şi mediu, ajunse la scadenţă, soldul acestor rambursări duce la


255

creşterea soldurilor conturilor de împrumut pe termen scurt ale Trezoreriei; în literatura de specialitate din străinătate, această operaţiune este denumită „desconsolidare“ a datoriei publice.

14.2. Cauzele şi modul de finanţare a deficitelor bugetare

Nevoia de resurse publice suplimentare, în afara celor curente (ordinare), este determinată de trei cauze majore, şi anume:

� întocmirea bugetelor naţionale cu deficite; � neconcordanţei între termenele de încasare a resurselor curente

ordinare, mai ales a celor din impozite şi taxe, şi necesitatea de a efectua plăţi în conformitate cu prevederile bugetului aprobat;

� construirea unor bugete nerealiste, care nu sunt axate pe realităţile concrete ale economiei.

Asupra necesităţii deficitelor în construcţia bugetelor nu dorim să revenim cu noi referiri, limitându-ne doar la a ne exprima opinia că, deşi sunt „un rău necesar“ în anumite perioade de criză a economiei, nu trebuie abuzat de ele, mai ales atunci când ele nu reprezintă o necesitate absolută. Dacă pe fondul acestor deficite nu are loc o relansare economică care să compenseze, măcar în parte, prin surse publice suplimentare ulterioare, consecinţele nefavorabile ale deficitelor, acestea se răsfrâng păgubitor asupra finanţelor publice ale ţării şi ale economiei în general, pe perioadele viitoare.

Necesitatea de resurse suplimentare, pe care Trezoreria Publică trebuie să le procure în anumite perioade ale exerciţiului, este determinată de nevoia de a efectua plăţi potrivit programului bugetar şi de insuficienţa fluxului de resurse din veniturile curente în acea perioadă, datorită următoarelor fapte:

� fluctuaţia cheltuielilor bugetare pe trimestre, în cursul anului (stat, locale, asigurări sociale de stat) faţă de nivelul stabilit iniţial;

� ritmul necorespunzător al încasărilor bugetare, determinat de o serie de cauze, mai ales economice (recesiune etc.);

� fluctuaţia nefavorabilă a soldului net al conturilor speciale ale corespondenţilor Trezoreriei.

Execuţia cheltuielilor bugetare prezintă în fiecare an o structură proprie, determinată fie de deciziile deliberate ale politicii economice, de conjuncturile economiei mondiale, fie pur şi simplu de graba, sau încetineala organelor administraţiei centrale sau locale de a efectua anumite cheltuieli.


256

Totuşi, de-a lungul anilor s-a impus o anumită regulă, respectiv: � fenomene de întârzieri cu perioade de recuperări ulterioare, precum şi

o tendinţă de creştere a cheltuielilor în lunile de vacanţă şi spre sfârşitul exerciţiului, când serviciile publice caută să consume maximul de credite; tot în această perioadă se realizează şi un număr foarte mare de operaţiuni de regularizare;

� cheltuielile curente, de tipul celor cu materiale, cu salarii, transferuri etc. sunt mai regulate decât cele care vizează cheltuielile de capital.

Ritmul necorespunzător de intrare a resurselor în gestiunea Trezoreriei este cauzat de:

� termenele de încasare lunară sau trimestrială ale resurselor, care nu coincid decât întâmplător cu cele de efectuarea plăţilor.

� termenele de plată a impozitelor, care nu sunt respectate de un număr mare de contribuabili, fie din cauza dificultăţilor prin care trece economia, fie din cea a proastei educaţii civice.

În acest context, unele venituri, deşi au o regularitate mai bună (spre exemplu, cele indirecte – taxa pe valoarea adăugată, accizele, taxele vamale, în general taxele de consumaţie; şi unele directe, care au scadenţe mai largi), încasarea lor este determinată în mare măsură de voinţa plătitorului, din care cauză ele au o intrare neuniformă în Trezorerie.

Referindu-se la dezechilibrul resurselor Trezoreriei Publice, produs din cauza neconcordanţei între perioadele de intrări a resurselor şi necesarul de plăţi în acele perioade, literatura franceză de specialitate numeşte această motivaţie „efect de profil“ al mecanismului de utilizare şi constituire a resurselor publice.

� Fluctuaţiile soldurilor conturilor speciale ale corespondenţilor Trezoreriei influenţează şi ele disponibilităţile Trezoreriei în mod direct proporţional, funcţie de regularitatea şi volumul constituirii veniturilor care alimentează aceste conturi, precum şi de ritmul de efectuare a plăţilor de aici.

� Întocmirea unor bugete nereale este o altă cauză a golurilor de casă în resursele Trezoreriei. Această stare de lucruri este determinată în majoritatea cazurilor de factori politici, de criteriile impuse de organismele financiare internaţionale guvernelor sau de demersurile guvernamentale în vederea trecerii examenului parlamentar pentru aprobarea bugetului.

În economiile planificate sau aflate în perioada de tranziţie, mijlocul cel mai frecvent utilizat pentru acoperirea golurilor temporare de casă şi a deficitelor curente este acela de a apela la creditele Băncii Centrale. Aşa s-au petrecut lucrurile şi în România, până în anul 1993, după care finanţarea şi refinanţarea deficitului bugetar au început să se efectueze pe căi mai normale.

Şi în prezent, reglementările româneşti permit acoperirea decalajului temporar dintre încasările şi plăţile din contul curent general al Trezoreriei


257

Statului cu resurse venite din partea Băncii Centrale (Banca Naţională a României) pe calea împrumuturilor; aceste împrumuturi au un termen de rambursare de cel mult 180 zile şi o dobândă de la nivelul pieţei. Actele în materie precizează, de asemenea, faptul că volumul acestor credite nu poate fi mai mare de 10% din totalul creditelor bugetare aprobate prin bugetul de stat sau decât dublul capitalului Băncii Centrale şi al fondului ei de rezervă.

Acest mod de a se apela sistematic la resursele Băncii Centrale, pentru acoperirea golurilor de casă şi a deficitului bugetar, este tot mai rar folosit sau chiar deloc în economiile ţărilor dezvoltate. Trezoreriile de aici gestionează datoria publică şi acoperirea deficitelor bugetare utilizând cu predilecţie instrumente de credit negociabile sau nenegociabile, care se plasează prin intermediari la investitorii financiari sau nefinanciari pe piaţa de capital.

Apreciem totuşi că, în abordarea analizei instrumentelor folosite pentru acoperirea deficitelor bugetare şi a datoriei publice, deşi aceste două noţiuni se intercondiţionează mereu, analiza metodelor folosite ar trebui să se efectueze diferenţiat: modul de finanţare a deficitelor bugetare curente, iar pe de altă parte, finanţarea datoriei publice, care poate avea alte cauze decât cea a deficitelor bugetare.

14.3. Instrumente şi tehnici utilizate în ţările dezvoltate pentru finanţarea deficitului bugetar şi refinanţarea datoriei publice

În economiile ţărilor dezvoltate, ale căror finanţe publice funcţionează pe baza tehnicilor deficitelor bugetare, se folosesc o mulţime de instrumente de credite guvernamentale care ar putea fi avute în vedere şi de către autorităţile noastre abilitate în gestionarea deficitelor bugetare, a golurilor temporare de casă şi a datoriei publice:

- bonuri de trezorerie sau alte instrumente de credit guvernamental, cu termen de rambursare de până la un an;

- obligaţiuni guvernamentale pe termen mediu şi lung (negociabile); - instrumente de credit guvernamental nenegociabile, accesibile mai ales

micilor întreprinzători; - instrumente de credit pentru sectorul bancar şi instituţiile financiare; - alte tehnici (aranjamente) de împrumuturi guvernamentale. Bonurile de trezorerie sau alte instrumente de credit pentru acoperirea

deficitelor curente sau a golurilor temporare de casă, în cadrul unui an fiscal, sunt adresate băncilor, instituţiilor financiare, precum şi publicului larg.


258

Scadenţa acestor hârtii de valoare poate fi cea tradiţională (3, 6 sau 9 luni) sau poate fi fixată în aşa fel încât să se asigure „prinderea“ perioadei de intrare a resurselor fiscale, procedeu des folosit în unele ţări ale OECD (SUA, Canada şi Japonia).

În Franţa, spre exemplu, Trezoreria pune în circulaţie, pe suport material sau în cont curent:

- bonuri cu dobândă anuală, a căror dobânzi sunt plătite în funcţie de durata limitată la 2, 5 sau chiar 7 ani;

- bonuri cu dobândă variabilă, denumite BDV, şi care, contrar bonurilor cu dobândă fixă, sunt în permanenţă rezervate operaţiunilor tradiţionale ale pieţei monetare.

Emisiunea bonurilor şi a obligaţiunilor de trezorerie în Franţa a creat un nou concept mai general, acela de „valori de trezorerie“. Acestea prezintă calităţi specifice (girul statului) şi o lichiditate superioară tuturor celorlalte titluri de valoare.

În anumite situaţii, din motive de politică monetară, biletele de trezorerie pot constitui pentru bănci importante instrumente monetare, pe care le pot utiliza în faţa Băncii Centrale pentru asigurarea rezervelor de lichiditate. În acest context, fondurile puse la dispoziţia Trezoreriei vor putea creşte (din vânzarea acestor hârtii de valoare), fapt ce ar putea constitui un prim pas pentru realizarea unei pieţe monetare secundare, unde Banca Centrală să intervină pentru reglarea lichidităţilor bancare şi a dobânzilor pe termen scurt.

Pentru acoperirea deficitelor anilor precedenţi, trecute dealtfel la datoria publică, majoritatea ţărilor dezvoltate foloseşte titlurile de stat pe termen mediu şi lung. În Franţa, Oliver Gordon69 introduce chiar noţiunea de „finanţare lungă“, care recomandă ca „nevoile definitive ale statului să fie acoperite în totalitate sau în cea mai mare parte prin titluri de stat cu termen cât mai lung posibil, acestea însemnând obligaţiuni sau bonuri în contul curent“.

În consecinţă, în alegerea instrumentelor de credit trebuie optat pentru acele variante care să asigure necesităţile de acoperire a deficitului de fonduri, pe de o parte, şi satisfacerea preferinţelor grupurilor de investitori, pe de altă parte.

În ţările dezvoltate instrumentele cel mai des folosite pentru acoperirea datoriei publice sunt titlurile de stat sub forma obligaţiunilor. Astfel, Oliver Gordon70 menţionează că, în Franţa, 70% din emisiunile Trezoreriei se axează pe patru produse cu dobânda fixă, fără clauze particulare, astfel: obligaţiuni pe 7 ani, 10 ani, 15 ani şi 25 ani. Al cincilea produs sunt obligaţiunile cu scadenţă de

69 Oliver Gordon – „Le Tresor et le financement de l’Etat“. La Documentation francaise, Paris, pag. 105 70 Oliver Gordon – „Le Tresor et le financement de l’Etat“. La Documentation francaise, Paris, pag. 111


259

12 ani şi cu dobândă variabilă, raportată la dobânda medie practicată la emi-siunea bonurilor de trezorerie cu scadenţă de 3 luni. De asemenea, în ultimul timp, în Franţa s-au emis două linii de obligaţiuni cu dobândă variabilă: o obligaţiune cu scadenţă la 5 ani (cu o dobândă indexată pe baza dobânzii reversibile a bonurilor de trezorerie pe 3 luni) şi una cu scadenţa la 10 ani (cu o dobândă indexată pe baza dobânzii medii a împrumuturilor de stat).

În ultimul timp, în unele ţări s-au dezvoltat instrumente de credit negociabile pentru micii întreprinzători denumite şi „bonuri guvernamentale de economii“. Aceste titluri au, de regulă, valori mici, pentru a fi accesibile unui număr cât mai mare de ofertanţi; totodată, ele au rate ale dobânzii destul de înalte şi o lichiditate asigurată. De obicei, aceste titluri nu reprezintă un subiect de comercializare pe piaţa secundară şi deci nu sunt expuse riscurilor de pierderi de capital, având prevăzută şi o clauză specifică, potrivit căreia, după o perioadă relativ scurtă, posesorii pot cere oricând rambursarea lor. Din această cauză gestionarul lor tre-buie să-şi asigure provizioane pentru cazul răscumpărătorilor înainte de termenul scadenţei.

Rata dobânzii pentru aceste titluri este de obicei progresivă, pe ani, în funcţie de evoluţia ratei inflaţiei, pentru a o compensa pe aceasta şi a se asigura investitorului un profit rezonabil (măcar mediu).

Un alt sector important, care poate dispune de resurse pentru finanţarea şi refinanţarea datoriei publice, este sistemul instituţiilor financiare.

Atragerea resurselor financiare disponibile din acest sector, de către gestionarul datoriei publice, se poate realiza pe calea unor instrumente nenego-ciabile, prin care se obţin „împrumuturi private“ sau „împrumuturi contra cambiei“.

Avantajele unor asemenea împrumuturi constau în aceea că nivelul creditelor scadente, modul de rambursare şi rata dobânzii (fixă sau variabilă) pot fi adaptate cerinţelor investitorilor. Aceste împrumuturi oferă şi avantajul că, în caz de creştere a ratei dobânzii, înregistrările contabile nu vor fi reevaluate, aşa cum se întâmplă în cazul obligaţiunilor nenegociabile. Deşi instrumentele nenegociabile pot părea mai puţin avantajoase pentru investitori, ei pot prevedea în contractele pe care le încheie cu gestionarul datoriei publice posibilitatea de a putea transfera contractul de credit, parţial sau total, altor investitori interesaţi, atunci când au nevoie de resurse.

În majoritatea ţărilor, recomandarea autorităţilor, dar mai ales cea a organismelor financiare internaţionale (FMI) impun gestionarului datoriei publice să utilizeze tehnici şi mijloace specifice pieţei, determinând colectarea resurselor financiare într-un mod descentralizat şi pe o piaţă cât mai extinsă, inclusiv de pe cea externă.


260

Finanţările externe se pot constitui în resurse importante şi, de multe ori, ele reprezintă o ultimă soluţie pentru acoperirea deficitelor bugetare curente, dar mai ales a datoriei publice, soluţie ce se concretizează în:

- atragerea de lichidităţi internaţionale; - contractarea de împrumuturi în devize. Noţiunea de lichiditate internaţională are în vedere evoluţia unui ansamblu

de posturi ale bilanţurilor Trezoreriei Publice şi Băncii Centrale, în operaţiunile lor pe termen scurt, mediu şi lung cu nerezidenţii, în instituirea de depozite sau încasarea datoriilor scadente sau greu solvabile de la debitori internaţionali. În cadrul acestei categorii am putea încadra şi demersurile de a obliga exportatorii să îşi încaseze la termen creanţele în devize pentru exporturile făcute, inclusiv demersurile autorităţilor pentru a contigenta importurile în vederea preîntâmpi-nării unei balanţe comerciale şi de plăţi pasive, care ar determina diminuarea stocului de devize al ţării.

Împrumuturile externe constau în operaţiuni pe termen lung şi, în mai mică măsură, pe termen mediu. Acest lucru nu înseamnă altceva decât o „soluţie brutală” de a plasa o economie în recesiune pe calea redresării, prin revigorarea conturilor externe, demersul acesta asigurând o anume relaxare moderată a economiei (pe calea finanţării provizorie a deficitului prin finanţări externe).

14.4. Instrumente folosite în România pentru finanţarea deficitelor bugetare

Tehnicile şi instrumentele de credit folosite până în prezent în România, pentru finanţarea şi refinanţarea deficitelor bugetare şi a datoriei publice, s-au rezumat la un număr restrâns de asemenea procedee şi mijloace, printre care: creditele pe termen scurt, acordate de Banca Naţională a României, mai ales pentru acoperirea golurilor temporare de casă şi a deficitelor bugetare curente. Fluxurile financiare determinate de aceste operaţiuni sunt simple şi apreciem că ele nu merită explicaţii suplimentare.

În primii ani de după revoluţie, aceste categorii de credite erau ne-purtătoare de dobânzi, iar, în prezent, dobânda lor este cea oficială (a dobânzii oficiale a Băncii Centrale) şi este suportată din bugetul de venituri şi cheltuieli al Trezoreriei Statului. În contrapartidă, Banca Naţională a României plăteşte o dobândă la cursul zilei pentru disponibilităţile Trezoreriei Statului din contul cu-rent general aflat la Banca Naţională a României. Avantajul acestor resurse este


261

acela că ele pot fi procurate rapid, în funcţie de necesităţi, sporind imediat lichidităţile Trezoreriei; dezavantajul constă însă în faptul că aceste resurse trebuie restituite tot aşa de rapid cum au fost procurate.

O a doua resursă pentru finanţarea şi refinanţarea deficitelor bugetare şi a datoriei publice a fost aceea pusă în practică din anul 1992, prin obligaţiunile de stat seriile „A“ şi „B“, cu dobândă fixă, vândute populaţiei prin intermediul Casei de Economii şi Consemnaţiuni.

Deoarece în acea perioadă nu erau încă organizate Trezorerii ale Statului, centralizarea resurselor în contul bugetului de stat s-a efectuat prin intermediul sucursalelor judeţene ale Casei de Economii şi Consemnaţiuni, prin sucursalele judeţene ale Băncii Naţionale a României, prin Centrala Casei de Economii şi Consemnaţiuni şi prin Centrala Băncii Naţionale a României. Sumele au fost apoi virate în contul Ministerului Finanţelor, deschis la centrala Băncii Naţionale a României.

Un alt tip de împrumut contractat de Trezoreria Statului este cel obţinut prin intermediul sistemului bancar sau al agenţilor economici. Dobânda acestor credite se stabileşte prin licitaţie publică, organizată de Banca Naţională a României, care acţionează ca agent al statului.

În cazul acestor împrumuturi s-a practicat, de regulă, tehnica de-materializării titlurilor de stat în contul curent al investitorului. Obligativitatea evidenţierii acestora, precum şi conducerea contabilităţii subscrierilor au revenit deopotrivă Băncii Naţionale a României şi Trezoreriei Statului.

Începând din anul 1999, Trezoreria Statului a recurs la modalitatea de a se împrumuta de la populaţie, prin atragerea economiilor disponibile ale acesteia, folosind certificatele de trezorerie cu dobândă fixă, prin subscrieri în numerar şi ulterior în cont, prin virament. Aceste emisiuni au fost derulate prin unităţile sale teritoriale, realizându-se însemnate economii pentru bugetul de stat, prin eliminarea comisioanelor care erau plătite pentru asemenea operaţiuni unităţilor Casei de Economii şi Consemnaţiuni.

Obligaţia constituirii şi conducerii contabilităţii emisiunilor (iar în cadrul acestora, pe deponenţi) revine Trezoreriilor operative la care s-au efectuat subscrierile. De asemenea, acestea sunt obligate să-şi organizeze contabilitatea conturilor de dobânzi, atât pentru sumele subscrise, în cazul împrumuturilor de stat (certificate de trezorerie), cât şi pentru subscrierile nerambursate şi transformate în certificate de depozit.

Întrucât certificatele de trezorerie sunt purtătoare de dobândă fixă, diferen-ţiată aproape pe fiecare emisiune, iar în majoritatea cazurilor ele nu se rambur-sează la scadenţă, subscrierile transformându-se în depozite, la calculul dobânzii finale trebuie ţinut cont de suma subscrisă, precum şi de dobânda capitalizată.


262

La fel cum se procedează şi în alte economii, dobânda care se calculează pentru subscrierile la împrumuturile de stat, precum şi la cele transformate în depozite se suportă din prevederile bugetului de stat. Până în exerciţiul bugetar 2002, dobânda aferentă sumelor trecute în conturile de depozit se suporta din bugetul Trezoreriei Statului.

Din cele prezentate rezultă că, în procesul de atragere a capitalurilor disponibile din economie pentru finanţarea şi refinanţarea deficitelor bugetare şi a datoriei publice în România, s-au folosit şi se folosesc încă un număr restrâns de instrumente (hârtii de valoare) fără varietate, din punctul de vedere al caracteristicilor pe care acestea le pot îmbrăca.


263

Capitolul 15

Formarea şi gestionarea datoriei publice în România

15.1. Concepte şi noţiuni generale cu privire la datoria publică

Potrivit dicţionarului enciclopedic român,71 datoria statului (datoria publică) este definită ca fiind: „totalitatea sumelor provenite din împrumuturi datorate la un moment dat de către stat creditorilor săi interni şi externi. În sens larg, datoria statului cuprinde şi obligaţiile băneşti ale statului faţă de alte persoane fizice sau juridice care nu izvorăsc din împrumuturi de stat“, iar reglementările româneşti72 din domeniu o definesc ca fiind „totalitatea obligaţiilor interne şi externe ale statului, la un moment dat, contractate de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, în numele României“.

Cu alte cuvinte, datoria publică a României este formată din datoria publică internă şi cea externă. Cea internă este constituită din totalitatea obligaţiilor statului ce provin din:

- împrumuturile de stat contractate direct de către stat prin Ministerul Finanţelor Publice, pe piaţa internă;

- împrumuturile contractate de ordonatorii de credite principali şi de către alţi subiecţi din economie, de pe piaţa financiară internă; acestea sunt garantate de stat;

- sumele primite temporar din resursele Trezoreriei Statului; Datoria publică externă este constituită din totalitatea împrumuturilor pe

piaţa externă, contractate direct sau garantate de către stat.

71 Dicţionarul enciclopedic român, Editura Politică, Bucureşti, 1964, Vol. II, pag. 20. 72 Legea Datoriei Publice nr. 81, art. 2, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 215/17.05.1999


264

Prin garanţia statului, în cazul împrumuturilor contractate de către diferiţi subiecţi din economie, înţelegem garanţiile interne şi externe emise de Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi în contul statului, pentru aceste împrumuturi. Garanţiile acordate de Ministerul Finanţelor Publice în numele statului sunt evi-denţiate în mod cronologic în registrul datoriei publice, care se conduce separat pentru garanţiile interne şi pentru cele externe.

De asemenea, pentru a înţelege mai bine problemele referitoare la datoria publică, socotim că este necesar a defini succint unele noţiuni şi concepte, aşa cum sunt ele evidenţiate în unele materiale româneşti şi străine de specialitate:

Capital aferent împrumuturilor – suma deţinută ca urmare a unui împrumut şi care, în cazul „titlurilor de stat cu dobândă“, este egală cu suma împrumutată la data efectuării emisiunii, respectiv valoarea nominală a titlului, iar în cazul „titlurilor de stat cu discont, cu preţul de cumpărare a titlurilor de stat cu discont (mai mic decât valoarea nominală a titlurilor, exact cu valoarea discon-tului).

Autorizare bugetară permanentă – autorizarea dată Ministerului Finanţelor Publice şi a altor entităţi ale statului, expres precizate, de a plăti serviciul datoriei publice la scadenţă, fără alte aprobări speciale prin legile bugetare anuale.

Titluri de stat – înscrisuri care atestă datoria publică, sub formă de: bonuri, certificate de trezorerie sau alte instrumente financiare, constituind împrumuturi de stat în lei sau în valută, pe termen scurt (până la un an), mediu (1 an – 5 ani) şi lung (peste 5 ani).

Titlurile de stat pot fi emise: - în formă materializată (în formă fizică); - dematerializate (înregistrarea în cont – înregistrat pe suport de hârtie

sau alt tip stabilit de Ministerul Finanţelor Publice). De asemenea, ele pot fi nominative, când poartă numele posesorului, sau

la purtător. Din punctul de vedere al modului de procurare, ele pot fi: negociabile sau

nenegociabile, iar al preţului acestora, cu dobândă sau cu discount. Titlurile de stat cu dobândă sunt titlurile care au o valoare nominală la care

se plăteşte o dobândă stabilită la o anumită dată, iar cele cu discont sunt titlurile fără cupon de dobândă şi care sunt vândute la o valoare mai mică decât valoarea nominală (preţul este mai mic decât valoarea nominală).

Prima – diferenţa între preţul unui titlu de stat la emisiune şi valoarea nominală a acelui titlu, dacă preţul este mai mare decât valoarea nominală.

Discont – diferenţă între preţul de vânzare al unui titlu la emisiune (care este mai mic) şi valoare nominală.


265

Rata variabilă a dobânzii – rata dobânzii unui împrumut sau titlu de stat purtător de dobândă, care se modifică la anumite intervale de timp, în conformitate cu un indice, o formulă sau un alt criteriu, după cum este prevăzut în clauzele contractului de împrumut.

Rata dobânzii – datoria exprimată în procente, plătită pentru capitalul unui împrumut sau titlu de stat purtător de dobândă.

Fond de risc – un fond extrabugetar, constituit la dispoziţia Ministerului Finanţelor Publice, din comisioanele primite de la beneficiarii împrumuturilor contractate direct de stat sau ai împrumuturilor garantate de către stat, după cum este încheiată negocierea.

Plafon de îndatorare publică – aprobarea dată de către Parlament, în limita căreia Guvernul, prin Ministerul Finanţelor Publice, poate contracta împrumuturi interne şi externe (în nume propriu) sau pentru care poate acorda garanţii. Plafonul datoriei publice interne este determinat de deficitul bugetar, iar în unele cazuri, de prevederile unor legi special emise în acest sens.

În corelaţie cu plafonul anual de îndatorare publică a unei ţări, trebuie menţionat faptul că, potrivit criteriilor de convergenţă stabilite de UE pentru ca un stat să fie admis în zona euro, statul în cauză trebuie să nu aibă un grad de îndatorare publică mai mare de 60% din P.I.B.

Modul în care este gestionată datoria publică în România prezintă câteva caracteristici, şi anume:

a) rambursarea ratelor de capital, plata dobânzii la acestea şi a altor costuri aferente datoriei publice au prioritate faţă de alte obligaţii ale statului;

b) în baza autorizării bugetare permanente, serviciul datoriei publice nu are nevoie de alte aprobări;

c) singurul contractant şi administrator al datoriei statului este Ministerul Finanţelor Publice;

d) obligaţia rambursării datoriei publice, a dobânzilor şi a altor cheltuieli adiacente este necondiţionată şi irevocabilă;

e) dobânzile, comisioanele şi alte cheltuieli determinate de împrumuturile de stat se suportă din bugetul de stat, în timp ce rambursarea capitalului propriu-zis are şi alte surse decât bugetul de stat;

f) sunt interzise practici sau acorduri ale participanţilor la piaţa titlurilor de stat, care ar avea ca efect distorsionarea concurenţei normale pe pieţele financiare unde se tranzacţionează titlurile de stat. Aceleaşi practici sunt interzise şi referitor la distorsionarea concurenţei loiale, în ceea ce priveşte tranzacţio-narea şi a altor valori mobiliare prin intermediul titlurilor de stat;

g) împrumuturile statului de la Banca Naţională a României poartă denumirea de împrumuturi de fonduri sau împrumuturi de resurse, în cazul


266

împrumuturilor introduse în contul curent general al Trezoreriei Statului, pe câtă vreme toate celelalte împrumuturi contractate de la alţi subiecţi din economie poartă denumirea de împrumuturi de stat;

h) împrumuturile contractate de autorităţile administraţiei publice locale, deşi fac parte din datoria publică a României, nu cad în răspunderea Guvernului, ci a autorităţilor publice locale şi trebuie rambursate din veniturile proprii ale acestora (prin care s-au garantat aceste împrumuturi) şi nicidecum din resursele bugetului de stat transmise bugetelor locale pentru echilibrare;

j) trebuie respectată destinaţia specială a împrumuturilor avută în vedere la contractarea lor şi care a fost stipulată în acorduri.

Ministerul Finanţelor Publice are prioritate asupra activelor sau veniturilor beneficiarilor de împrumuturi garantate de stat, în situaţia în care aceştia nu şi-au onorat obligaţiile de rambursare a acestora către creditori.

Angajarea de titluri de stat, în valută, pe piaţa internă, are un caracter de excepţie şi are în vedere, de regulă, finanţarea şi/sau refinanţarea deficitului bugetar.

15.2. Obiectivele şi destinaţiile pentru care se poate apela la resursele financiare ce generează datoria publică

A) Datoria publică internă poate fi cauzată de împrumuturile de stat angajate în numele statului, prin Ministerul Finanţelor Publice, pe termen scurt, (până la un an), mediu (între un an şi 5 ani) şi lung (peste 5 ani) şi de garanţiile emise prin Ministerul Finanţelor Publice (inclusiv împrumuturile interne pe aceleaşi termene contractate de anumiţi subiecţi financiari, economici sau instituţii, din economie).

Împrumuturile interne ale statului, angajate în nume propriu, prin Ministerul Finanţelor Publice, pot avea următoarele destinaţii:

I. – asigurarea resurselor băneşti necesare finanţării şi/sau refinanţării deficitelor bugetare;

II. – asigurarea resurselor băneşti necesare finanţării şi/sau refinanţării datoriei publice interne constituită în baza unor legi speciale;

III. – asigurarea resurselor băneşti necesare finanţării şi/sau refinanţării unor obiective de investiţii de interes naţional, aprobate în condiţiile legii;

IV. – menţinerea unui sold corespunzător în contul curent general al Trezoreriei Statului;

V. – pentru plata garanţiilor acordate de către stat (prin Ministerul Finanţelor Publice) la intern, în situaţia în care împrumutătorul nu şi-a putut onora rambursarea ratelor, iar aceste obligaţii depăşesc fondul de risc constituit şi prevederile bugetului de stat cu această destinaţie.


267

Pentru destinaţii de la nr. I, II şi V, Ministerul Finanţelor Publice apelează, în primul rând, la împrumuturi din disponibilităţile existente în contul curent general al Trezoreriei Statului, iar pentru acoperirea necesităţilor de fonduri reclamate de cauzele de la pct. IV, Ministerul Finanţelor Publice poate apela la creditele de pe piaţa monetară, de la Banca Naţională a României, în condiţiile stabilite prin legea bancară.

B) Datoria publică externă poate fi cauzată de împrumuturile externe contractate direct de către stat, în nume propriu, prin Ministerul Finanţelor Publice, cu guvernele altor ţări, cu instituţii financiare internaţionale şi/sau de pe piaţa financiară internaţională pe termen mediu (3-5 ani) şi lung (peste 5 ani). Aceste fonduri pot avea următoarele destinaţii:

I. Susţinerea balanţei de plăţi II. Consolidarea rezervei valutare a statului III. Realizarea unor proiecte de investiţii, finanţarea exporturilor, mobilizarea

şi dezvoltarea unor domenii prioritare ale economiei. IV. Realizarea unor reforme sectoriale V. Realizarea unor importuri stabilite de Guvern VI. Finanţarea şi refinanţarea deficitului bugetului de stat. Din cele de mai sus, rezultă că împrumuturile externe pe care le contractează

statul pot avea ca destinaţii, în primul rând, înfăptuirea unor operaţiuni economice propriu-zise (proiecte de investiţii, dezvoltare de domenii prioritare, susţinerea balanţei de plăţi etc.) şi numai în al doilea rând, finanţarea şi refinanţarea deficitelor bugetare, pe câtă vreme împrumuturile de stat interne au ca destinaţie prioritară asigurarea resurselor băneşti necesare finanţării şi/sau refinanţării deficitelor bu-getare.

Ca şi în cazul împrumuturilor externe contractate direct de stat, cele externe garantate de stat se pot angaja numai pentru obiective şi destinaţii considerate de importanţă prioritară pentru România; în cazul imposibilităţii financiare a beneficiarului de a le rambursa, acestea cad în sarcina statului (prin reprezentantul său, Ministerul Finanţelor Publice) şi vor majora datoria publică externă.

Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba contractarea de împrumuturi interne sau externe, pe termen mediu sau lung, în vederea realizării unor investiţii publice de interes local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale. Aceste aprobări se pot acorda numai cu votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor care compun consiliile respective.

Autorităţile publice locale nu pot contracta împrumuturi în condiţiile în care datoriile anuale, reprezentând rate scadente la împrumuturile contractate, dobânzi şi


268

comisioanele aferente acestora, inclusiv împrumutul care urmează a fi contractat, depăşesc limita a 20% din totalul veniturilor curente, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe salarii.

Cu respectarea condiţiilor arătate de mai sus, autorităţile locale pot contracta următoarele împrumuturi:

a) Împrumuturi interne fără garanţia Guvernului, cu condiţia informării prealabile a Ministerului Finanţelor Publice.

b) Împrumuturi externe, cu aprobarea comisiei de autorizare constituită din reprezentanţi ai autorităţii publice locale, ai Guvernului şi ai Băncii Naţionale a României, a cărei componenţă se aprobă de către Guvern prin hotărâre.

c) Împrumuturi externe, cu garanţii din partea Guvernului. Emiterea şi lansarea titlurilor de valoare pe piaţa internă se poate face

direct de către autorităţile publice locale sau prin intermediul unor agenţii specia-lizate ori al altor instituţii specializate.

În contextul celor prezentate mai sus, datoria publică a României se for-mează din comasarea datoriei publice interne şi externe, contractate direct sau garantată de stat, cu datoria publică internă şi externă angajată, în condiţiile legii de către autorităţile administraţiei publice locale.

15.3. Instrumentele tehnice prin care se poate angaja datoria publică în România

Datoria publică poate fi creată în special prin intermediul titlurilor de stat care, în funcţie de formele datoriei publice, se pot concretiza în următoarele tipuri:

A) Pentru datoria publică internă: a. titluri de stat în monedă naţională b. împrumuturi de stat de la Banca Naţională a României c. împrumuturi de stat de la băncile comerciale din România d. împrumuturi de stat de la alte instituţii de credit din România şi de la

agenţii guvernamentale e. titluri de stat în valută emise pe piaţa internă f. plasamente efectuate în contul curent general al Trezoreriei Statului de

către bănci B) Pentru datoria publică externă a. titluri de stat în valută, emise pe piaţa financiară b. împrumuturile de la guverne străine, agenţii guvernamentale străine,

instituţii financiare multilaterale sau de la alte organizaţii internaţionale


269

c. împrumuturi sindicalizate d. împrumuturi directe de la investitori privaţi e. împrumuturi de la bănci străine sau de la companii străine f. alte împrumuturi În scopul finanţării şi refinanţării obligaţiilor financiare ale statului, Ministerul

Finanţelor Publice, de comun acord cu Banca Naţională a României, în baza unui calendar previzional (anual, trimestrial, lunar, sau ori de câte ori este cazul), emit şi lansează titluri de stat.

În scopul soluţionării acestor dificile probleme privind asigurarea fondurilor pentru cheltuielile publice aprobate, în cadrul Trezoreriei Franceze a fost creat „biroul de circulaţie a fondurilor“ care are drept scop stabilirea a trei serii de previziuni, cu orizont anual, trimestrial şi zilnic.

Previziunile anuale sunt elaborate la începutul anului civil, pe baza estimărilor soldurilor de finanţat în gestiune şi a unui profil mediu de execuţie a soldului în cursul anului, care se obţine prin extrapolarea observaţiilor execuţiei din anul precedent, corectate cu informaţiile calitative curente. Pe baza acestor previziuni anuale nu se pot obţine decât „tendinţe“ privind evoluţia activităţii de trezorerie, care sunt însă utile, în ceea ce priveşte elaborarea calendarului împrumuturilor pe termen scurt.

Previziunea completă, dar şi cel mai greu de realizat, este cea zilnică, care se obţine pe baza ansamblului previziunilor trimestriale şi a informaţiilor zilnice, de la o serie de interlocutori, corespondenţi etc.

Dar toate aceste previziuni îşi au costul şi îşi fac efectul într-o economie care funcţionează şi care „produce“ resurse publice abundente, în care context o disfuncţionalitate nu poate greva prea mult funcţionarea sistemului.

Emiterea titlurilor de stat în România se face de către Ministerul Finanţelor Publice, care are ca agent pentru operaţiunile de vânzare, decontare, transfer şi depozitare Banca Naţională a României.

Banca Naţională a României, la rândul ei, poate delega toate responsa-bilităţile sau numai o parte din acestea intermediarilor pieţelor primare sau altor agenţii, cu aprobarea Ministerului Finanţelor Publice. Acest lucru nu exonerează însă Banca Naţională a României de responsabilităţile privind garantarea unor operaţiuni corecte cu titlurile de stat.

Ca agent al statului, acţionând în numele Ministerului Finanţelor Publice, dar şi ca autoritate emitentă, Banca Naţională a României:

- reglementează şi supraveghează vânzările titlurilor de stat (piaţa primară), precum şi tranzacţionarea acestora între deţinătorii înregistraţi (piaţa secundară);

- autorizează şi supraveghează intermediarii pe aceste pieţe.


270

În cadrul pieţei primare a titlurilor de stat au loc, aşadar, operaţiuni legate de plasarea pentru prima dată a tuturor emisiunilor titlurilor de stat, iar pe cea secundară, tranzacţionarea lor între vânzătorii şi cumpărătorii înregistraţi.

Aşa cum s-a mai arătat, intermediari ai pieţei primare a titlurilor de stat pot fi băncile, instituţiile financiare şi de credit, precum şi alte persoane juridice şi fizice selectate de Banca Naţională a României, cărora li se acordă o autorizaţie specială în acest sens.

În vederea autorizării intermediarilor pieţei primare a titlurilor de stat, aceştia trebuie să îndeplinească o serie de condiţii şi criterii de performanţă, printre care: mărimea capitalului social, dotări tehnice specifice corespunzătoare, existenţa unei structuri organizatorice distincte etc. De asemenea, aceştia trebuie să îşi asume, în condiţii de concurenţă, performanţă şi transparenţă, o serie de obligaţii minimale.

Banca Naţională a României organizează şi conduce activitatea de plasare/vânzare a emisiunii de titluri de stat prin una din următoarele modalităţi:

a) subscripţie publică b) subscripţie publică garantată c) licitaţie a) Subscripţia publică presupune următoarele: - preţul emisiunii (rata dobânzii) va fi stabilită de către Ministerul Finanţelor

Publice, în baza unor consultări prealabile cu Banca Naţională a României; - intermediarii pieţei primare a titlurilor de stat şi alţi participanţi agreaţi de

Banca Naţională a României vor depune oferte de cumpărare în contul lor şi în cel al clienţilor lor, care vor fi transmise prin plic sigilat sau prin alte modalităţi acceptate, până la subscrierea integrală a emisiunii de titluri de stat;

- ofertele de subscriere depuse nu pot fi retrase, acestea constituind angajamente ferme;

- în situaţia în care ofertele depăşesc valoarea emisiunii de titluri de stat, subscripţia se va închide la sfârşitul acelei zile, urmând ca toate cererile din acea zi să fie acceptate proporţional şi/sau, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice, emisiunea se majorează cu oferta în plus;

- în situaţia în care, în intervalul de zile stabilite pentru emisiune, aceasta nu va fi subscrisă integral, titlurile de stat aflate în această situaţie se vor anula.

b) Subscripţia publică garantată presupune, suplimentar celor prezentate la litera a), faptul că intermediarii pieţei primare a titlurilor de stat garantează plasarea întregii valori a emisiunii de titluri de stat pe piaţă, respectiv îşi asumă obligaţia de a cumpăra în cont propriu titlurile de stat pe care nu reuşesc să le plaseze la clienţii de pe piaţă.


271

De asemenea, intermediarii respectivi pot beneficia din partea Ministerului Finanţelor Publice, în aceste condiţii, de un anume comision, care se va stabilii prin negociere, cu consultarea prealabilă a Băncii Naţionale a României.

c) Vânzarea titlurilor de stat prin licitaţii presupune următoarele: - vânzarea titlurilor de stat se face de către Banca Naţională a României,

care acţionează ca agent al statului şi care va face publice data şi locul desfă-şurării licitaţiei, precum şi elementele de identificare a emisiunii ce urmează să fie plasată prin licitaţie;

- intermediarii pieţei primare a titlurilor de stat vor depune oferte de cumpărare, în cont propriu şi în contul clienţilor lor, în ziua desfăşurării licitaţiei, în plicuri sigilate pentru care secretarul comisiei eliberează o adeverinţă, plicul nemaiputând fi retras;

- Banca Naţională a României poate stabili, în funcţie de gradul de dezvoltare a pieţei titlurilor de stat, limite maxime pentru oferta unui intermediar al pieţei primare în totalul emisiunii;

- la sfârşitul operaţiunii de licitare, comisia va stabili valoarea emisiunii adjudecate, precum şi preţul (rata dobânzii) maxim şi minim la care au fost adju-decate ofertele de cumpărare.

În situaţia în care întreaga emisiune a fost vândută, iar la nivelul marginal (nivelul preţului minim, respectiv al dobânzii maxime acceptate) sunt mai multe oferte de cumpărare ce nu pot fi satisfăcute integral, se va aplica principiul proporţionalităţii, fiecare primind valoarea rezultată.

Determinarea preţului de vânzare a titlurilor de stat are la bază două sisteme:

- metoda preţului multiplu, care presupune alocarea titlurilor de stat pe ofertele depuse la preţurile oferite până la adjudecarea completă a emisiunii;

- metoda preţului uniform, care presupune alocarea titlurilor de stat la preţul cel mai scăzut care a fost acceptat pentru adjudecarea completă a emisiunii de titluri de stat.

Ofertele la licitaţie pot îmbrăca două forme: a) oferta de cumpărare competitivă, care presupune faptul că, pe lângă

valoarea titlurilor pe care doreşte să le cumpere, ofertantul precizează şi preţul maxim (exprimat în rata minimă a dobânzii) pe care este dispus să-l accepte.

b) oferta de cumpărare necompetitivă, care presupune faptul că ofertantul precizează doar valoarea titlurilor pe care doreşte să le adjudece, fără a con-diţiona preţul (rata dobânzii), ceea ce oferă acestuia garanţia acceptării integrale a ofertei sale.

Titlurile de stat exprimate în valută pot fi lansate pe piaţa internă cu respectarea regulilor şi principiilor aplicate şi în cazul titlurilor de stat în lei (de pe piaţa internă).


272

Vânzarea titlurilor de stat exprimate în valută pe piaţa externă cuprinde o serie de etape specifice acestei operaţiuni, cum ar fi: stabilirea valorii împru-mutului, desemnarea administratorului/administratorilor împrumutului, a firmelor de consultanţă juridică, a calendarului emisiunii titlurilor de stat, elaborarea prospectului de emisiune, organizarea unei strategii de marketing, stabilirea structurii sindicatului de bănci care ar putea participa la subscriere, a preţului de lansare (în negociere cu sindicatul de investitori) şi a măsurilor pentru tranzacţio-narea titlurilor respective pe piaţa secundară.

15.4. Gestionarea datoriei publice

Administrarea şi gestionarea datoriei publice se realizează diferit de la o ţară la alta. În Belgia, s-a constituit în acest scop „Fondul de venituri“ şi „Casa de amortisment“, în Suedia un „Oficiu al datoriei publice“, iar în Franţa, în 1784, a fost creată „Casa amortismentului“, în 1937 „Fondul de susţinere a veniturilor“, iar în ultimul timp această problemă este încredinţată de către statul francez „Casei de Amortisment a Datoriei Publice“, care are sarcina de a mobiliza în acest scop fondurile rezultate din acţiunea de privatizare a regiilor naţionale cu capital de stat, transferându-le apoi „Casei de Depuneri şi Consemnaţiuni“ şi chiar Trezoreriei Publice.

Faţă de situaţia existentă în alte ţări, consemnăm faptul că în România nu este creată o instituţie specială (alta decât Ministerul Finanţelor Publice) care să aibă în vedere constituirea unor resurse suplimentare, cu ajutorul cărora statul să poată acoperi, fie şi parţial, „costul“ datoriei publice.

În ţara noastră, Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Bancare are sarcina, prin Lege73, ca prin activitatea pe care o desfăşoară să ajute la diminuarea datoriei publice provenite din garanţiile emise de stat pentru împrumuturile externe contrac-tate de agenţii economici.

Datoria publică este gestionată în numele statului român de către Ministerul Finanţelor Publice, care este obligat a conduce următoarele registre:

a) Registrul datoriei publice a statului, în care datoria publică este eviden-ţiată în ordinea cronologică a formării ei, pe calea internă şi cea externă, în care sens sunt conduse două subregistre:

- unul pentru datoria publică internă, - unul pentru datoria publică externă

73 Legea pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 29/2002 privind instituirea unor măsuri pentru diminuarea datoriei publice, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 395/10.06.2002


273

b) Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi, în care se evidenţiază situaţia garanţiilor acordate pentru împrumuturile ce poartă girul statului; el are două componente:

- subregistrul garanţiilor interne - subregistrul garanţiilor externe a) Registrul datoriei publice va evidenţia situaţia tuturor obligaţiilor

interne şi externe contractate direct de stat, în mod cronologic, iar într-o rubrică separată a registrului se va evidenţia legătura cu subregistrele datoriei publice interne şi externe printr-un număr anume. Pe documentele care atestă datoria publică internă sau externă se va menţiona doar acest număr din subregistre.

De asemenea, subregistrele vor menţiona, într-o rubrică distinctă, numărul din Registrul datoriei publice a statului prin care se face legătura dintre acestea.

b) Registrul garanţiilor de stat va evidenţia situaţia tuturor obligaţiilor externe şi interne derivate din garanţiile statului pentru împrumuturile contractate pe plan extern sau intern de către diferiţi subiecţi economici, financiari sau publici; se va menţiona, de asemenea, într-o rubrică distinctă, numărul din subre-gistrele datoriei publice interne sau externe. Şi în cazul garanţiilor date de stat pentru împrumuturile contractate, pe documentele care le atestă se va menţiona doar numele din subregistrele datoriei publice interne sau externe în funcţie la care din aceste împrumuturi se referă garanţia statului.

Informaţiile Ministerului Finanţelor Publice cu privire la datoria publică externă sunt cunoscute şi de către Banca Naţională a României, întrucât aceste instituţii au constituită o bază de date privind datoria publică externă.

Autorităţile locale care contractează împrumuturile pe plan local sau extern sunt obligate, de asemenea, să evidenţieze aceste datorii în Registrul de evidenţă a datoriei publice locale, prin care se vor înregistra creditele contractate pe destinaţii, precum şi pe provenienţa lor prin:

- subregistrul datoriei publice locale interne - subregistrul datoriei publice locale externe. Subregistrele de evidenţă a datoriei publice locale au aceeaşi structură ca

şi subregistrele datoriei publice de stat. Potrivit prevederilor legale, Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte anual

contul general al datoriei publice al statului, care se anexează la contul general anual de execuţie a bugetului de stat.

Contul general al datoriei publice a statului cuprinde: contul datoriei publice interne a statului şi contul datoriei publice externe directe a statului, la care se anexează situaţia garanţiilor guvernamentale pentru creditele interne şi externe contractate de către diferite entităţi din economie.


274

a) Contul datoriei publice interne directe a statului cuprinde îm-prumuturile contractate direct de pe piaţa financiară internă, inclusiv sumele primite temporar din sursele Trezoreriei Statului, pe următoarea structură:

- împrumuturi pentru finanţarea şi refinanţarea deficitului bugetului de stat din care:

� finanţate de pe piaţa internă; � finanţate de pe piaţa externă (acestea nu se cuprind în totalul datoriei

publice interne); - alte împrumuturi aprobate pe bază de legi speciale; - împrumuturi din contul general al Trezoreriei Statului pentru finanţarea

temporară a deficitului bugetului de stat. b) Contul datoriei publice externe directe a statului cuprinde: - împrumuturi externe contractate în numele statului de Banca Naţională a

României şi gestionate de aceasta; - împrumuturile externe derulate prin Trezoreria Statului; - alte împrumuturi externe. c) Situaţia garanţiilor statului, care se anexează la contul general al

datoriei publice a statului, cuprinde: - situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne, care este

formată din valoarea garanţiilor interne emise de Ministerul Finanţelor Publice pentru împrumuturile contractate de agenţii economici de pe piaţa internă;

- situaţia garanţiilor guvernamentale pentru creditele externe contractate de agenţii economici şi de autorităţile publice, de pe piaţa externă.

Contul general al datoriei publice a statului este însoţit de un raport care cuprinde o analiză referitoare la datoria publică externă, internă şi la garanţiile acordate de stat pe plan extern şi intern.

Ministerul Finanţelor Publice poate efectua operaţiuni de conversiune, care presupun schimbarea unui împrumut de stat (angajat în condiţiile legii, în anumiţi termeni) cu un alt împrumut de stat, cu o dobândă mică şi/sau cu un termen mai lung de rambursare. Această operaţiune se poate face însă numai cu acordul Guvernului.

Ministerul Finanţelor Publice este acela care elaborează proiectul legii anuale privind plafonul de îndatorare publică externă, care reprezintă, aşa cum s-a mai precizat, suma maximă a împrumuturilor externe pe care le poate contracta statul în nume propriu, precum şi a nivelului garanţiilor pe care le poate acorda (pentru împrumuturile externe contractate de agenţii economici) pe perioada acelui an.

La stabilirea plafonului datoriei publice se au în vedere, în primul rând, nivelul şi evoluţia unor indicatori macroeconomici, cum ar fi: produsul intern brut, balanţa comercială, rezerva valutară a statului etc.


275

Capitolul 16

Trezoreria Statului

Denumirea este introdusă de ultimele reglementări româneşti în domeniu,

deoarece la constituirea ei, în 1993, instituţia purta numele de „Trezoreria Finan-ţelor Publice“. În mare majoritate a ţărilor lumii, această instituţie este denumită „Trezoreria Publică“, denumire care exprimă cel mai bine atribuţiile şi funcţiile sale.

16.1. Necesitatea înfiinţării Trezoreriei Statului în România

Până în anul 1990, Banca Naţională a României asigura emiterea de bancnote şi monede, gestiona rezerva de aur şi finanţa industria şi comerţul. De asemenea, tot ea deţinea monopolul asupra celor patru instituţii bancare: Banca de Comerţ Exterior, care finanţa tranzacţiile cu străinătatea, Banca Agricolă, care susţinea financiar cooperativele agricole şi întreprinderile agricole de stat, Banca de Investiţii, care asigura finanţarea investiţiilor şi Casa de Economii şi Consem-naţiuni, care mobiliza disponibilităţile băneşti ale populaţiei.

Reforma din sistemul bancar a determinat structurarea acestuia pe două paliere: pe de-o parte, Banca Naţională a României, care începe să-şi exercite funcţiile tradiţionale, de Bancă Centrală, iar pe de altă parte, sistemul băncilor comerciale, cărora le-au fost transferate operaţiunile cu caracter comercial. Noul cadru juridic – „Legea privind activitatea bancară“74, „Legea privind Statutul Băncii Naţionale a României“75 şi „Legea bancară“76 – subordonează Banca Naţională a României direct organului legislativ al ţării, fapt ce îi conferă acesteia 74 Legea nr. 33/29.03.1991 – privind activitatea bancară, republicată în Monitorul Oficial al României nr. 70/03.04.1991 75 Legea nr. 34/29.03.1991 – privind Statutul Băncii Naţionale a României, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 70/03.04.1991, precum şi Legea nr. 101/26.05.1998 – privind Statutul Băncii Naţionale a României, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 203/01.06.1998 76 Legea nr. 58/05.03.1998 – Legea bancară, care abrogă Legea nr. 33/23.03. 1991 privind activitatea bancară, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 121/23.03.1998


276

un grad mai ridicat de independenţă şi, implicit, condiţiile necesare înfăptuirii, într-un cadru nou, a politicii monetare, valutare şi de credit a statului. Ea devine astfel răspunzătoare pentru emisiunea monetară, gestionează rezervele valutare ale statului şi supraveghează activitatea celorlalte bănci prin pârghiile statutare pe care le are la îndemână. Cum băncile comerciale au obligaţia de a-şi păstra dis-ponibilităţile băneşti din garanţii, în lei şi în valută, la Banca Naţională a României, aceasta poate exercita în condiţii mai bune supravegherea şi controlul asupra îndeplinirii de către acestea a condiţiilor legale privind constituirea capitalului social, politica de creditare, comisioanele pentru prestările de servicii specifice etc.

În aceste condiţii, operaţiunile privind execuţia de casă a bugetelor şi celorlalte resurse financiare ale sectorului public au fost preluate de Banca Comercială Română, Banca pentru Dezvoltare şi Banca Agricolă.

Banca Comercială Română, precum şi celelalte două bănci, organizate de acum pe principii comerciale, urmăresc cu preponderenţă desfăşurarea unei activităţi rentabile, fiind preocupate în special de organizarea şi executarea unor servicii şi operaţiuni aducătoare de profit (plasamente de resurse disponibile, operaţiuni de decontare şi de casă etc.) şi mai puţin de a mobiliza corespunzător fondurile publice, pe seama statului, printr-un control activ şi eficient asupra activităţii agenţilor economici, privind calculul, evidenţierea şi vărsarea sumelor cuvenite către componentele bugetului general consolidat.

De asemenea, datorită structurii organizatorice a acestora, care nu prevede organe proprii de specialitate în domeniul execuţiei bugetului, nu s-a mai exercitat un control eficient asupra modului în care plăţile de casă efectuate de instituţiile publice respectau prevederile bugetare aprobate. Deşi Banca Română de Dezvoltare a mai păstrat anumiţi specialişti o perioadă de timp, în ceea ce priveşte verificarea realităţii investiţiilor finanţate de la buget şi a renunţat şi ea curând la această atribuţie avută înainte de anul 1990, privind verificarea plăţilor de casă în funcţie de realitatea lucrărilor de investiţii executate.

Aşadar, băncile comerciale efectuau numai operaţiuni de încasări şi plăţi în contul instituţiilor publice centrale şi locale, pe seama bugetelor, fără un control real, fapt ce a generat multe neajunsuri în legătură cu urmărirea eficientă a veniturilor sau cu respectarea destinaţiei speciale a creditelor bugetare aprobate.

La acestea se adaugă şi faptul că execuţia bugetelor se desfăşura greoi, cu mari întârzieri, iar în cele mai multe cazuri unele constatări, privind eventualele erori, nu mai puteau fi operate. Din această cauză, în timpul derulării execuţiei bugetare nu se putea acţiona pentru corectarea unor date informative esenţiale, importante venituri ale statului rămânând neîncasate sau fonduri aprobate necheltuite, în detrimentul unor acţiuni şi obiective necesare, din punct de vedere economic sau social.


277

Execuţia în continuare a bugetelor, prin intermediul băncilor comerciale, prezenta un risc pentru finanţele publice şi faptul că, potrivit programului de reformă, şi acestea au intrat în procesul de privatizare, iar activitatea lor, în acest context, era supusă şi ea regimului falimentului, acţiune în care putea fi angrenat şi bugetul statului, lucru inadmisibil.

În concluzie, necesitatea înfiinţării şi organizării Trezoreriei Statului rezultă din deficienţele şi neajunsurile înregistrate cu privire la execuţia bugetelor prin băncile comerciale. Neurmărirea veniturilor statului în mod corespunzător şi, în mod deosebit, a celor datorate de persoanele juridice, care au o pondere însem-nată în totalul veniturilor bugetare, a reprezentat un fapt ce a avut consecinţe dintre cele mai nefavorabile asupra constituirii surselor în concordanţă cu evaluările aprobate de Parlamentul României. Asupra modului de derulare a cheltuielilor cuprinse în bugetul de stat şi în celelalte bugete, nu exista un control corespunzător cu privire la necesitatea, oportunitatea şi legalitatea efectuării acestora, aceasta atât dacă ne referim la cheltuielile curente, dar mai ales la cele privind finanţarea deficitului bugetar şi a investiţiilor. În acelaşi sens, amintim şi costul ridicat al cheltuielilor reprezentând comisioanele bancare pentru efectua-rea operaţiunilor în contul componentelor bugetului general consolidat.

Trezoreria Statului era necesară şi pentru a răspunde mai bine noilor cerinţe ale reformei în domeniul fiscal-bugetar, legate de crearea pârghiilor şi mijloacelor fiscal-bugetare specifice economiei de piaţă, cu ajutorul cărora statul să poată influenţa în mod favorabil dezvoltarea economico-socială a ţării.

Înfiinţarea Trezoreriei finanţelor publice, în ţara noastră, a devenit deci o necesitate obiectivă, determinată de aplicarea programului de reformă şi de restructurare a economiei, în condiţiile în care finanţelor publice li s-a cerut să-şi amplifice rolul şi funcţiile referitoare la administrarea şi utilizarea mai eficientă a resurselor financiare publice.

Dacă în anii de după 1990, pentru mobilizarea mai corespunzătoare a resurselor sectorului public, mai ales a impozitelor şi taxelor, s-a creat un cadru legislativ şi organizatoric adecvat, erau deci necesare măsuri similare şi în domeniul administrării şi utilizării acestor resurse, în principal prin asigurarea unui control mai operativ şi eficient din partea statului.

În condiţiile României, de trecere la o economie concurenţială de piaţă, şi având în vedere transformările petrecute în sistemul bancar, decizia autorităţilor române de a crea un sistem unitar privind administrarea resurselor financiare publice ale statului, care să cuprindă toate fazele de la stabilirea, urmărirea şi până la folosirea lor finală, a fost pe deplin justificată.


278

Prin această măsură, Ministerul Finanţelor Publice poate dispune de in-strumente specifice de analiză, în toate etapele de elaborare, aprobare şi execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor locale, pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar, valutar şi pentru o gestionare corespunzătoare a datoriei publice interne şi externe a statului.

Organizarea Trezoreriei Statului ca sistem integrat, centralizat la nivelul Ministerului Finanţelor Publice şi descentralizat în plan teritorial, a fost asigurată printr-un cadru legislativ adecvat: Legea contabilităţii nr. 82/1991, Hotărârea Gu-vernului nr. 78/15.02.1992, Normele metodologice date în aplicarea acesteia, Ordonanţa Guvernului nr. 66/1994, cu modificările şi completările ulterioare, iar în ultimul timp prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 146/200277.

16.2. Rolul şi atribuţiile Trezoreriei Statului în România

În modul cel mai sintetic, rolul Trezoreriei Statului în România este exprimat prin definiţia dată acesteia prin ultimul act normativ:77 „un sistem unitar şi integrat prin care statul asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fonduri publice, inclusiv cele privind datoria publică, şi a altor operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare“77.

De altfel, rolul şi atribuţiile Trezoreriei Statului în România, ca instituţie financiară, aşa cum s-a implicat ea în administrarea fondurilor publice de la înfiinţare, în anul 1993, şi până în prezent, ar putea fi sintetizate astfel:

- casier al sectorului public, prin care se asigură încasarea veniturilor, efectua-rea plăţilor şi păstrarea disponibilităţilor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor locale, ale fondurilor speciale şi a celor în regim extra-bugetar. Prin această funcţie, Trezoreria Statului asigură execuţia componentelor bugetului general consolidat, reflectând în conturile sale modul de încasare a veniturilor bugetare de la contribuabili, precum şi efectuarea plăţilor dispuse de ordonatorii de credite. În calitatea sa de casier al sectorului public, Trezoreria Statului asigură deci, pe de-o parte, execuţia de casă a operaţiunilor de încasări şi plăţi, iar pe de altă parte, are grijă de asigurarea disponibilităţilor necesare în orice moment, pentru a face faţă angajamentelor asumate prin legile anuale bugetare;

77 O.G. României nr. 66/24.08.1994/privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului, republicată în Monitorul Oficial al României nr. 303/30.12.1995 O.U.G. României nr. 146, privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 824/14.11.2002


279

- exercită un control fiscal asupra provenienţei veniturilor şi unul financiar preventiv asupra efectuării plăţilor, în ceea ce priveşte respectarea limitelor şi a destinaţiei creditelor bugetare, aşa cum au fost ele aprobate;

- efectuează operaţiuni de încasări şi plăţi în contul instituţiilor publice, în urma constituirii şi utilizării mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor speciale;

- atrage disponibilităţile din economie, pe calea împrumuturilor de stat, de la persoane juridice şi/sau fizice, în vederea acoperirii golurilor temporare de casă şi a deficitului bugetului de stat;

- pe seama disponibilităţilor existente şi din contravaloarea în lei a împrumuturilor externe păstrate în contul curent general al Trezoreriei Statului, aceasta poate efectua următoarele operaţiuni:

� acoperă temporar deficitul bugetului de stat şi al bugetului asigurărilor sociale de stat din anii precedenţi, nefinanţat prin împrumuturi de stat, sau până la alocarea de sume cu această destinaţie pentru bugetul asigurărilor sociale de stat; finanţează temporar deficitele bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi al Trezoreriei Statului, din exerciţiul curent;

� efectuează plasamente financiare pe termen scurt, la băncile comer-ciale, prin Banca Naţională a României, care acţionează ca agent al statului.

- gestionează datoria publică internă şi externă, asigurând evidenţa şi plata serviciului datoriei publice interne şi externe;

- efectuează operaţiuni privind drepturile de încasat şi obligaţiile de plată ale statului, la baza cărora stau acorduri şi convenţii guvernamentale;

- asigură contabilitatea privind execuţie de casă, pentru toate operaţiunile de încasări şi plăţi privind veniturile şi cheltuielile sectorului public;

- asigură funcţionarea corespunzătoare a sistemului informaţional contabil privind raportarea constituirii şi utilizării fondurilor publice.

Statul garantează efectuarea operaţiunilor financiare prin Trezoreria Statului în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, precum şi păstrarea integrităţii disponibilităţilor băneşti.

Comparativ cu funcţiile tradiţionale ale trezoreriilor publice din ţările dezvoltate, cele ale Trezoreriei Statului din România, aşa cum se manifestă ele în prezent, prezintă asemănări importante, dar şi multe deosebiri. Deosebirile constau, în principal, în aceea că funcţiile Trezoreriei Statului din România nu cuprind întreaga gamă a atribuţiilor şi prerogativelor de care se bucură trezoreriile din ţările occidentale.


280

Atribuţiile mai restrânse ale Trezoreriei Statului în România, faţă de cele ale trezoreriilor altor state, reprezintă tot atâtea posibilităţi reale de multiplicare şi amplificare a acestora. Dintre aceste posibilităţi, considerăm că ar putea fi reţi-nute următoarele:

- diversificarea formelor şi tehnicilor pentru lansarea împrumuturilor de stat. În primul rând, certificatele de trezorerie ar trebui să fie emise la purtător, şi nu nominative, întrucât în această situaţie ele ar putea face obiectul tranzacţiilor pe piaţa secundară a valorilor mobiliare, fapt ce ar determina amplificarea şi accelerarea circulaţiei capitalurilor financiare. De asemenea, este necesar să se diversifice tehnica de emisiune a bonurilor de tezaur, după sistemul practicat şi în alte ţări (mecanismul plafonului, al coeficientului de trezorerie, al rezervelor obligatorii, emisiunea de bonuri în raport cu nivelul resurselor etc.)78;

- diversificarea instrumentelor de intervenţie a statului în economie, prin intermediul Trezoreriei Statului, de-o manieră care măcar să apropie ţara noastră de practicile altor state. În acest context, apreciem că bugetul Trezoreriei Statului ar trebui să fie mai bine structurat şi consolidat.

16.3. Reguli şi condiţii care stau la baza funcţionării Trezoreriei Statului în România

Noua instituţie, specifică sectorului public, este concepută să funcţioneze prin respectarea următoarelor principale condiţii:

a) Realitatea informaţiei. În numeroase cazuri, până la organizarea Trezoreriei Statului, informaţia cu

privire la structura veniturilor publice era deformată, din cauza greşelilor de înregistrare a încasărilor pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, ca urmare a unui control insuficient asupra documentului prin care se efectua vărsământul către buget. De asemenea, în cazul plăţilor de casă, neajunsul consta în aceea că, datorită inexistenţei controlului, se efectuau plăţi de casă care nu concordau în toate situaţiile cu subdiviziunile clasificaţiei bugetare pentru care erau aprobate, motiv pentru care în multe situaţii, se înregistrau deturnări importante de resurse financiare publice.

b) Realizarea actului de control. Controlul trebuie să îmbrace atât forma celui fiscal, din punctul de vedere al

încadrării corecte a veniturilor bugetare şi extrabugetare pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, după provenienţă şi după alte criterii urmărite, cât şi a celui

78 Tatiana Moşteanu – „Bugetul Trezoreriei Publice“, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1997, pag. 234-235


281

financiar, preventiv, asupra tuturor documentelor de plăţi (cu sau fără numerar), angrenate în procesul de utilizare a resurselor prevăzute prin componentele bugetului general consolidat;

c) Universalitatea. În accepţiunea noastră, acest concept se referă la faptul că activitatea de

trezorerie trebuie să se extindă la nivel naţional. În acelaşi sens, referindu-ne la o universalitate în plan teritorial, trebuie remarcat faptul că această instituţie, prin organele sale operative, înfăptuieşte execuţia bugetară la nivel judeţean pentru toate componentele bugetului general consolidat;

d) Unicitatea. În sensul subiectului abordat, unicitatea obligă ca toate bugetele să se execute

numai prin Trezorerie; instituţiile publice au obligaţia de a-şi păstra disponibilităţile numai în conturi deschise aici, fiind exclusă posibilitatea de a avea conturi şi la băncile comerciale, cu excepţia celor în valută, repo79 şi a conturilor prin care se execută operaţiunea de mandat privind plăţile pentru Trezoreria Statului. Unicitatea se referă apoi la metodologia de lucru şi la mecanismele implementate, la documentele care circulă prin trezorerie, la obiectivele de control, la tehnica de prelucrare a datelor şi de elaborare a situaţiilor de sinteză, toate acestea facilitând funcţionarea unitară a sistemului informaţional instituit.

e) Operativitatea informaţiei. Asigurarea operativităţii informaţiilor cu privire la execuţia componentelor

bugetului general consolidat, în plan judeţean, cât şi naţional, se realizează prin sistemul informaţional propriu, deosebit de important pentru fundamentarea deciziilor privind derularea execuţiei bugetului de stat, a bugetelor locale, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale.

f) Corelaţia totală a veniturilor şi cheltuielilor cu bugetul prin care instituţia publică este finanţată, denumit în literatura de specialitate din Germania principiul „completivităţii“80.

Acest principiu impune ca veniturile încasate să fie vărsate în întregime la bugetul căruia îi aparţin, iar cheltuielile acelei instituţii, de asemenea, să fie suportate în totalitatea lor din bugetul unde au fost prevăzute, regula generală fiind aceea că o cheltuială nu poate fi finanţată decât printr-un singur buget. Aceeaşi regulă obligă ordonatorii de credite să nu efectueze plăţi direct din

79 Operaţiuni repo: „Tranzacţii reversibile în cadrul cărora Ministerul Finanţelor Publice cumpără titluri de valoare cu risc zero, în lei sau în valută, cu angajamentul partenerului de a răscumpăra respectivele active la o dată ulterioară şi la un preţ stabilit la data încheierii tranzacţiei.“ 80 Yuji Kurokawa, Conferinţa prezentată în luna iunie 1994, la Comisia Naţională de Prognoză, pag. 99


282

încasări, aceasta pentru a nu se elimina posibilitatea controlului fiscal asupra colectării veniturilor şi a celui preventiv, asupra efectuării tuturor cheltuielilor. Prin urmare, este obligatorie înregistrarea tuturor încasărilor şi a tuturor plăţilor în conturi deschise la Trezoreria Statului.

Remarcăm că acest principiu funcţionează corespunzător şi în cazul bugetelor fondurilor speciale şi al mijloacelor extrabugetare, în aceste situaţii putându-se efectua cheltuieli numai după ce s-au constituit, în prealabil, fondurile necesare.

g) Echilibrarea fluxurilor Trezoreriei Statului. Obligativitatea Trezoreriei Statului de a-şi echilibra intrările de fluxuri

financiare cu ieşirile reprezintă regula de „fier“, care nu poate fi încălcată sub nici o formă, întrucât această instituţie nu poate funcţiona „pe roşu“. Fluxurile financiare de intrări trebuie să acopere în întregime, în orice moment al exerciţiului financiar, plăţile. Dacă nu se colectează suficiente resurse proprii (din impozite şi taxe) pentru acoperirea plăţilor, se apelează la întregirea acestora prin împrumuturi de stat sau credite de la Banca Naţională a României.

A sista plăţile în cursul execuţiei unui buget aprobat, a nu achita salariile sau alte cheltuieli strict necesare, la timp, pe lângă consecinţele directe asupra subiecţilor în cauză, ar crea o puternică stare de panică şi incertitudine asupra instituţiilor statului. Implicaţiile ar fi, evident, dintre cele mai nefavorabile, asupra întregii economii.

Regulile pe care şi le-a asumat Trezoreria Statului, în ceea ce priveşte funcţionarea sa, sunt cele rezultate din obligativitatea asigurării fondurilor necesare statului, în orice moment al exerciţiului, pentru ca acesta să-şi poată îndeplini în cât mai bune condiţii funcţiile şi atribuţiile complexe pe care le are.

16.4. Sistemul de organizare şi principalele atribuţii ale structurilor Trezoreriei Statului în România

Prin înfiinţarea Trezoreriei Statului, Ministerul Finanţelor Publice dispune de mijloace specifice de analiză în toate etapele de elaborare, aprobare şi execuţie a bugetului general consolidat81 în vederea creării condiţiilor necesare asigurării echilibrului (financiar, valutar, monetar) şi gestionării corespunzătoare a datoriei publice. 81 Deşi nu putem vorbi în nume propriu despre o execuţie a bugetului general consolidat, vom folosi această sintagmă pentru a nu enumera mereu toate bugetele şi fondurile care prin consolidare formează bugetul general consolidat


283

În România, Trezoreria Statului este concepută ca un sistem integrat, centralizat la nivelul Ministerului Finanţelor Publice şi descentralizat în plan teritorial, cu unităţi funcţionale şi de gestiune financiară la nivel de municipii, oraşe şi comune, ale căror activităţi sunt coordonate de către Direcţiile de trezorerie şi contabilitate publică judeţene şi de cea a Municipiului Bucureşti.

Trezoreria Centrală funcţionează în cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi este reprezentată prin Unitatea de Management a Trezoreriei Statului şi prin Direcţia Generală a Contabilităţii Publice, în cadrul cărora funcţionează o serie de compartimente şi servicii funcţionale care pot fi vizualizate prin Schema 16.1.

Întreaga activitate a Trezoreriei Statului este subordonată ministrului finanţelor, directorilor generali ai Unităţii de Management al Trezoreriei Statului şi ai Direcţiei Generale a Contabilităţii Publice. De asemenea, în cadrul Ministerului Finanţelor funcţionează compartimente şi direcţii cu activităţi adiacente proble-maticii Trezoreriei Statului şi prin intermediul cărora are loc un schimb frecvent de informaţii şi de date referitoare la indicatorii specifici de lucru. Dintre aceste compartimente, putem aminti: direcţiile generale de sinteză a politicilor bugetare, de programare bugetară sectorială şi securitate socială, cea a tehnologiei informaţiei, a finanţelor publice externe, cea de control financiar etc.

Unitatea de Management a Trezoreriei Statului şi Direcţia Generală a Contabilităţii Publice, ca organe centrale al Trezoreriei în România, au urmă-toarele atribuţii principale:

� atribuţii specifice, legate de metodologia cu privire la funcţionarea trezoreriei, la mecanismul deschiderii creditelor bugetare, la cel de încasare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor prin contul curent general, organizarea contabilităţii şi funcţionarea sistemului informaţional;

� organizează şi coordonează activitatea de emisiune a certificatelor de trezorerie, în vederea finanţării deficitului bugetar;

� gestionează contul curent general al Trezoreriei Statului, întocmeşte prognoze pe termen scurt şi mediu şi efectuează plasarea, pe piaţa de capital sau monetară, a disponibilităţilor aflate temporar în contul curent general;

� operează plăţile dispuse din conturile de disponibilităţi administrate de Ministerul Finanţelor Publice, pe baza documentelor aprobate de ordo-natorul de credite, cu încadrarea în soldul disponibilităţilor şi cu respec-tarea destinaţiei;

� întocmeşte şi execută bugetul de venituri şi cheltuieli al Trezoreriei Statului;

Fin

anţe

pu

blice

II –

Pro

f. u

niv

. d

r. G

abri

ela

AN

GH

ELA

CHE

28

4

* S

e or

gani

zează şi

funcţio

nează

la n

ivel

de

dire

cţie

gen

erală

Sche

ma

nr. 1

6.1.

Sis

tem

ul d

e or

gani

zare

a T

rezo

rerie

i Sta

tulu

i la

nive

l naţ

iona

l

Minis

tru

Secre

tar de

stat

Secre

tar de

stat

Dire

cţia G

ener

ală a

Conta

bilităţii

Publi

ceUn

itatea

de M

anag

emen

ta T

rezo

rerie

i Stat

ului*

Servi

ciul E

labor

area

contu

rilor

gene

rale

de ex

ecuţi

e şi v

erific

are

a bil

anţur

ilor c

ontab

ile

ale in

stitu ţ

iilor p

ublic

e

Servi

ciul E

labor

area

buge

tului

Trez

orer

ie sta

tului şi

urmă

rire

a exe

cuţie

i fina

nciar

e prin

tre

zore

rii

Servi

ciul C

ontab

ilitate

o p

eraţi

uni e

xtern

e

Servi

ciul C

ontab

ilitate

gene

rală

a Tr

ezor

eriei

statu

lui

Servi

ciul M

etodo

logia

conta

bilă

pentr

u Tre

zore

ria st

atului

Servi

ciul M

etodo

logia

conta

bilităţii

institu

ţiilor

publi

ce

Dire

cţii g

ener

ale

ale fin

anţel

or pu

blice

judeţen

e

Dire

cţii d

e tre

zore

rie

şi co

ntabil

itate

publi

că

Admi

nistra

ţii ale

finanţel

or pu

blice

Comu

nale

Orăş

eneş

ti Mu

nicipa

le

Servi

cii de

Tr

ezor

erie şi

conta

bilita

te pu

blică

mu

nicipa

lă

Servi

cii de

Tr

ezor

erie şi

conta

bilita

te pu

blică

orăş

eneş

ti

Servi

cii de

Tr

ezor

erie şi

conta

bilita

te pu

blică

co

muna

le

Dire

cţii g

ener

ale

ale fin

anţel

or pu

blice

a m

un. B

ucur

e şti

Dire

cţii d

e tre

zore

rie

şi co

ntabil

itate

publi

că

a mun

. Buc

ure ş

ti

Admi

nistra

ţii ale

finanţel

or

publi

ce al

e sec

toare

lor

mun.

Bucu

reşti

Servi

cii de

Tre

zore

rie şi

co

ntabil

itate

publi

că a

le se

ctoar

elor m

un. B

ucur

e şti

Biro

u con

venţi

i

Biro

u gar

anţii

inter

ne

Servi

ciul T

iluri d

e sta

t - p

iaţa p

rimară

Servi

ciul P

rodu

se de

trez

orer

ie

Servi

ciul D

atorie

i pub

lice

în ba

za le

gilor

spec

iale

Servi

ciul P

rogn

oza


285

� elaborează contul general anual de execuţie a bugetului de stat, proiectul de lege şi expunerea de motive privind aprobarea acestuia;

� conduce contabilitatea operaţiunilor de încasări şi plăţi derulate prin Trezoreria Centrală*;

� întocmeşte bilanţul general al Trezoreriei Statului, precum şi raportul asupra acestuia*.

Trezoreria Centrală îndeplineşte şi alte atribuţii legate de evidenţierea operaţiunilor externe (în valută) privind plata datoriei publice şi a drepturilor de încasat, de reevaluarea activelor şi pasivelor în valută, prezentând Ministerului Finanţelor Publice, în mod periodic, informări şi propuneri privind stabilirea unor mecanisme şi tehnici de lucru menite să ducă la îmbunătăţirea activităţii Trezoreriilor operative şi a sistemului.

La nivel teritorial, Trezoreriile Statului sunt organizate astfel: � Direcţiile de trezorerie şi contabilitate publică judeţene şi cea a

Municipiului Bucureşti, care funcţionează în cadrul Direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi Municipiului Bucureşti. Aceste unităţi nu au relaţii directe cu ordonatorii de credite sau cu alţi subiecţi din economie care efectuează operaţiuni de încasări şi plăţi; ele sunt meni-te să coordoneze activitatea unităţilor teritoriale din subordine şi să asigure fluxul informaţional către Trezoreria Centrală; din acest motiv, direcţiile judeţene sunt mai degrabă unităţi de coordonare şi de sinteză, decât unităţi operative de lucru;

� Trezoreriile municipale (organizate în cadrul Administraţiilor finanţelor publice municipale), trezoreriile orăşeneşti (din cadrul Administraţiilor finanţelor publice orăşeneşti) şi trezoreriile rurale (organizate în mediul rural, ca unităţi teritoriale operative de lucru). Aceste unităţi efectuează operaţiunile propriu-zise privind execuţia de casă a componentelor bugetului general consolidat.

Organizarea unei Trezorerii judeţene, în plan teritorial, se poate vizualiza prin schema nr. 16.2.

* Ne referim tot timpul la cele două direcţii generale care o reprezintă: Direcţia Generală a Contabilităţii Publice şi Unitatea de Management a Trezoreriei Statului, care se organizează şi funcţionează la nivel de direcţie generală.

Fin

anţe

pu

blice

II –

Pro

f. u

niv

. d

r. G

abri

ela

AN

GH

ELA

CHE

28

6

Sche

ma

nr. 1

6.2.

Sis

tem

ul d

e or

gani

zare

a u

nei t

rezo

rerii

judeţe

ne, p

e ex

empl

ul ju

deţu

lui A

rad

Serv.

(biro

u) În

casa

re şi

evide

nţa

venit

urilo

r

Serv.

(biro

u) V

erific

area

şi de

conta

rea

chelt

uielilo

r insti

tuţiilo

r pub

lice

Serv.

(biro

u) V

ânza

rea ş

i ges

tiune

a titl

urilo

r de s

tat şi

a ce

rtifica

telor

de

trezo

rerie

Se

rv. (b

irou)

Adm

inistr

area

şi

conta

bilita

tea co

ntului

cure

nt al

Trez

orer

iei

Serv.

(biro

u)

Casie

rie -

tezau

r

Serv.

(biro

u) A

dmini

strar

ea co

nturilo

r pe

rsoan

elor f

izice

şi ju

ridice

Comp

artim

ent C

ontro

l şi

evide

nţa ve

nitur

ilor

Comp

artim

entul

Con

trol

în efe

ctuar

ea de

plăţi

Comp

artim

entul

Con

tabilit

ate

şi de

contă

ri

Comp

artim

entul

Ca

sierie

- tez

aur Di

recţ

ia Ge

nera

lă a F

inanţe

lor P

ublic

e a j

udeţ

ului

Ara

d Di

rect

or g

ener

al

Dire

cţia

de T

rezo

reria

şi C

onta

bilit

ate P

ublică

Dire

ctor

Adm

inist

raţii

ale F

inanţe

lor P

ublic

e

Dire

ctor

Munic

ipale

Comp

artim

entul

de T

rezo

rerie

şi

Con

tabilit

atea P

ublică M

unici

pală

Dire

ctor a

djunc

t

Şef a

dmini

straţi

e

Orăş

eneş

ti

Servi

cii de

Tre

zore

ria şi

Con

tabilit

ate

Publi

că orăş

eneş

ti Şe

f ser

viciu

Şef a

dmini

straţi

e

Comu

nale

Servi

cii de

Tre

zore

ria şi

Con

tabilit

ate

Publi

că co

muna

le Şe

f biro

u

Comp

artim

ent C

ontro

l şi

evide

nţa ve

nitur

ilor

Comp

artim

entul

Con

trol în

efe

ctuar

ea de

plăţi

Comp

artim

entul

Con

tabilit

ate

şi de

contă

ri

Comp

artim

entul

Ca

sierie

- tez

aur

Serv.

(biro

u) B

uget

şi Co

ntabil

itatea

Pub

lică

Serv.

(biro

u) A

dmini

strar

ea

şi co

ntabil

itatea

contu

lui cu

rent

al

Trez

orer

iei

Serv.

(biro

u) U

rmăr

irea a

ctivităţi

i de v

ânza

re şi

ge

stiun

ea tit

lurilo

r de s

tat

şi a

certif

icatel

or de

trez

orer

ie

Serv.

(biro

u) În

drum

area

şi ve

rifica

rea a

ctivităţi

i tre

zore

riilor

loca

le


287

În cadrul Direcţiilor de trezorerie şi contabilitate publică judeţene există compartimente funcţionale, prin atribuţiile cărora se asigură cuprinderea întregii problematici a acestor unităţi.

Şi numai din examinarea titulaturii acestor compartimente rezultă, într-o mare măsură, atribuţiile pe care acestea le pot avea, respectiv: coordonează activitatea trezoreriilor operative din subordine (în care sens conduc evidenţa conturilor corespondente privind fluxurile care iau naştere între acestea), dirijează fluxurile determinate de încasările şi plăţile Trezoreriei judeţene, în relaţiile cu sistemul băncilor comerciale şi cu trezoreriile din alte judeţe, prin intermediul contului curent general deschis la Banca Naţională a României; urmăresc asigurarea numerarului necesar trezoreriilor operative, în funcţie de graficul de plăţi, şi iau măsuri pentru asigurarea securităţii privind păstrarea a-cestuia; întocmeşte lucrările de sinteză privind conturile de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale şi bilanţul contabil al Trezoreriei judeţene, pe care le transmit Ministerul Finanţelor Publice.

În conformitate cu prevederile legale privind funcţionarea lor, Direcţiile de Trezorerie şi Contabilitate Publică Judeţene exercită şi alte atribuţii referitoare la creditele bugetare deschise şi repartizate, la întocmirea bugetului local centralizat etc. şi efectuează analize şi propuneri referitoare la asigurarea realizării veniturilor bugetare şi încadrarea plăţilor de casă în nivelul creditelor bugetare repartizate.

Trezoreriile municipale, orăşeneşti şi comunale sunt unităţile operative în cadrul cărora sunt deschise conturile de venituri şi cheltuieli ale bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor locale şi cele de disponibil ale instituţiilor bugetare. La aceste unităţi se prezintă agenţii economici şi persoanele fizice care îşi achită obligaţiile către stat. Aici au loc întâlnirile între toţi actorii participanţi la constituirea şi utilizarea fondurilor publice. Tot prin aceste unităţi se derulează activitatea de bază, cu consecinţe majore asupra formării şi utilizării fondurilor bugetare a celor speciale şi extrabugetare.

În unităţile operative municipale, orăşeneşti şi rurale, se finalizează fluxurile financiare pornite dinspre băncile comerciale, unde agenţii economici sau persoanele fizice îşi au deschise conturile, din care acesta îşi achită obligaţiile către buget. Tot prin aceste unităţi iniţiază instituţiile publice plăţile pe care le au de făcut în vederea îndeplinirii sarcinilor şi atribuţiilor ce le revin, potrivit legii.

De modul în care aici, în aceste unităţi operative, se desfăşoară o activitate corespunzătoare şi responsabilă, referitoare la controlul fiscal asupra fluxurilor financiare de intrare şi la controlul preventiv asupra fluxurilor financiare de ieşire, depinde „nota“ pe care autorităţile statului o pot acorda activităţii acestor instituţii. Dacă în această fază a derulării fluxurilor financiare de resurse şi plăţi, organele


288

trezoreriei acţionează cu profesionalism şi responsabilitate, veniturile publice vor fi corect evidenţiate pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi pe plătitori, în funcţie de natura şi provenienţa lor, iar cheltuielile fără bază legală, neoportune sau neeconomicoase vor putea fi stopate.

Dintre unităţile operative ale Trezoreriei Statului, cea mai mare importanţă o au Trezoreriile operative din municipiile reşedinţă de judeţ, care prin cele cinci compartimente ale sale, de specialitate (vizualizate prin schema nr. 16.2.), desfăşoară o activitate esenţială, privind operaţiunile legate de execuţia celor trei importante bugete: de stat, al asigurărilor sociale de stat şi locale.

Comparativ cu trezoreriile operative municipale, reşedinţă de judeţ, celelalte trezorerii operative au atribuţii mai restrânse, pe linia executării bugetelor fondurilor cu destinaţie specială şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi în legătură cu încasarea contribuţiilor provenite de la agenţii economici sau cu efectuarea de plăţi din aceste fonduri. Potrivit reglementărilor în domeniu, aceste încasări trebuie transferate lunar către trezoreria municipală, reşedinţă de judeţ.

16.5. Principalele atribuţii ale Trezoreriei Statului în procesul de constituire a resurselor financiare publice

Complexitatea şi dificultatea metodelor şi tehnicilor privind constituirea fondurilor publice rezultă din două cauze importante: în primul rând, din proporţiile mari ale „transferului de putere de cumpărare“ de la persoanele fizice şi juridice către sectorul public, iar în al doilea rând, din faptul că instrumentele folosite cu ocazia constituirii resurselor financiare publice sunt utilizate de către stat ca metode şi pârghii specifice de redistribuire a resurselor financiare publice între diferitele grupuri sociale.

După ce Legea bugetului stabileşte volumul şi structura resurselor publice ce trebuie mobilizate, o componentă majoră a procesului mobilizării lor o reprezintă cea a mijloacelor şi metodelor care să asigure colectarea, dar mai ales gestionarea eficientă a acestora.

În acest context, Trezoreriei Statului i s-au stabilit sarcini şi responsabilităţi extrem de dificile, vizând satisfacerea necesităţilor (tot mai sporite) de fonduri, pe care le solicită sectoarele bugetare (armata, ordinea publică, învăţământul, sănătatea, cultura etc.), ţinând în acelaşi timp cont şi de posibilităţile restrânse pe care le are o economie în tranziţie, cum este cea a noastră.


289

În exercitarea atribuţiilor privind gestionarea fondurilor publice, menţinerea echilibrului permanent între intrările şi ieşirile de resurse reprezintă cheia de boltă a atribuţiilor Trezoreriei Statului, care are prioritate asupra tuturor celorlalte funcţii ale sale.

Trezoreria Statului nu-şi poate permite ruperea acestui echilibru, deoarece acest lucru ar duce nemijlocit la întreruperea plăţilor, cu consecinţe dintre cele mai imprevizibile (de ordin economic, social şi politic).

În acest cadru, Trezoreria Statului reprezintă pentru autorităţile statului o instituţie de încredere, obligată să facă faţă, în orice moment, nevoilor de fonduri stabilite prin legea bugetară. Rolul său este acela de a rezolva operativ solicitările legale de plăţi şi de a asigura o finanţare corectă a deficitului bugetar.

Pentru îndeplinirea acestui obiectiv, Trezoreria Statului este datoare să asigure un flux ritmic de intrare a resurselor publice (în cadrul căruia impozitele şi taxele joacă un rol important) în conformitate cu prevederile bugetare.

De obicei, aşa cum s-a mai precizat în capitolele precedente, între fluxurile de intrare a veniturilor şi cele de efectuare a cheltuielilor nu există o anume corelare, întrucât perioadele de intrare a resurselor nu coincid cu cele de efectuare a plăţilor. În această situaţie Trezoreriei îi revine sarcina de a realiza o sincronizare cât mai bună între intrările şi ieşirile de resurse, prin metode şi tehnici specifice ei.

Obligaţiile Trezoreriei Statului, cu privire la constituirea resurselor financiare publice constau în exercitarea unui control fiscal vizând încadrarea corectă a acestora pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi pe provenienţa acestora.

De asemenea, controlul are în vedere evidenţierea corectă a acestora pe contribuabili, precum şi faptul că resursele s-au mobilizat în cadrul termenului prevăzut de lege sau dimpotrivă, ele privesc datorii restante.

Controlul fiscal asupra constituirii resurselor financiare publice este dife-renţiat şi în funcţie de modalitatea prin care sunt efectuate plăţile, respectiv prin virament sau pe bază de numerar.

În exercitarea controlului fiscal privind constituirea resurselor financiare publice, principalul obiectiv îl reprezintă direcţionarea lor spre bugetele cărora le aparţin, întrucât verificarea diferă de la un buget la altul. Astfel, anumite obiective se urmăresc cu privire la încasarea unui impozit care se constituie ca venit al bugetului de stat şi altele sunt obiectivele controlului cu privire la constituirea veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat.

În concluzie, obiectivul principal al controlului fiscal, care se exercită prin organele de specialitate ale unităţilor trezoreriei statului, este acela al evidenţierii


290

corecte a încadrării pe componentele bugetului general consolidat, şi, în cadrul acestora, pe surse de provenienţă, urmând a se detalia în: curente, restanţe sau majorări de întârziere, precum şi pe plătitori.

De altfel, simbolizarea conturilor de venituri pe componentele bugetului general consolidat este concepută de o asemenea manieră, încât cifrele lor să indice bugetul căruia le aparţin acele resurse, felul lor [din punct de vedere al naturii lor (provenienţa)] precum şi cine este plătitorul.

16.6. Controlul cheltuielilor sectorului public efectuat prin intermediul Trezoreriei Statului

Controlul exercitat de Trezoreria Statului asupra executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale, fondurilor speciale şi a celor din mijloace extrabugetare se asigură, pe de o parte, prin organele Trezoreriei Centrale, iar pe de altă parte, prin trezoreriile operative, care funcţionează în cadrul Direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi cea a Municipiului Bucureşti.

Direcţia Generală a Contabilităţii Publice şi Unitatea de Management a Trezoreriei Statului, ca organe centrale, elaborează întreaga metodologie referi-toare la procedeele şi tehnicile specifice de lucru şi la operaţiunile care se deru-lează prin Trezoreria Statului. Organele centrale ale Trezoreriei Statului stabilesc metode şi instrumente unitare de lucru, pentru prelucrarea şi transmiterea informaţiilor contabile către şi/între toate unităţile operative ale Trezoreriei Statului.

� În privinţa cheltuielilor efectuate prin bugetul de stat, Direcţia generală a Contabilităţii Publice şi Unitatea de Management a Trezoreriei Statului, ca organe centrale, verifică: dacă cererile ordonatorilor princi-pali de credite privind deschiderea creditelor bugetare se încadrează în volumul şi structura celor aprobate pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi dacă clasificarea şi codificarea conturilor de cheltuieli s-a făcut în conformitate cu clasificaţia bugetară şi a planului de conturi pentru activitatea trezoreriei.

� Cu privire la bugetul asigurărilor sociale de stat, organele Trezoreriei Centrale verifică: modul în care propunerile privind creditele solicitate, pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi pe instituţiile subordonate, se încadrează în nivelul celor aprobate de către Parlament, repartizarea pe trimestre a prevederilor, precum şi dacă conturile de execuţie şi alte raportări de sinteză prezentate sunt corect întocmite.


291

� În cazul bugetelor locale, Trezoreria Centrală verifică şi aprobă deschi-derile de credite pentru „transferurile către bugetele locale“ şi pentru „subvenţiile“ acordate de la bugetul de stat.

Controlul exercitat de trezoreriile teritoriale asupra efectuării cheltuielilor sectorului public au în vedere cheltuielile curente, dar mai ales pe cele de capital. De asemenea, în cadrul acestora, controlul este specializat, în funcţie de natura lor, pe cheltuieli de personal, materiale, transferuri etc. şi detaliat apoi pe componentele acestora: medicamente, alimente, reparaţii etc.

Indiferent însă de categoriile de cheltuieli iniţiate de ordonatorii de credite, organele trezoreriilor operative urmăresc obiective şi parametri general valabili, iar în unele cazuri şi aspecte mai analitice, specifice anumitor categorii de cheltuieli.

Dintre obiectivele şi condiţiile comune, care trebuie îndeplinite şi care se află în atenţia organelor trezoreriilor operative, cu ocazia exercitării controlului financiar preventiv asupra iniţiativei ordonatorilor de credite de a efectua plăţi din resursele financiare ale bugetului de stat, cele mai importante sunt:

- încadrarea plăţilor de casă în limita şi nivelul creditelor bugetare deschise sau repartizate pe capitole şi categorii de cheltuieli. Cu această ocazie, se verifică dacă soldul contului „credite deschise din bugetul de stat“, analitic pe capitole şi pe categorii de cheltuieli, comparat cu soldul contului „Cheltuieli efective“ pe aceleaşi conturi, este acoperitor;

- legalitatea plăţii în cauză, respectiv dacă aceasta este prevăzută într-un act normativ şi dacă poate fi finanţată dintr-un anume buget;

- necesitatea şi oportunitatea plăţii: în această direcţie, organele trezoreriilor operative verifică, pe baza documentelor şi a actelor justificative, măsura în care plăţile în cauză sunt specifice funcţionării instituţiei.

� În cazul plăţilor de subvenţii, ce se acordă instituţiilor publice ca o completare la veniturile proprii, compartimentele de verificare şi decontare a cheltuielilor (din cadrul trezoreriilor operative) verifică dacă solicitarea se justifică din punctul de vedere al volumului disponibilităţilor băneşti în cont, dacă au fost realizate evaluările privind veniturile proprii prevăzute în buget şi dacă plata pentru care se solicită această subvenţie se justifică din punctul de vedere al necesităţii şi oportunităţii ei.

În cazul regiilor autonome naţionale şi locale sau al societăţilor comerciale care sunt îndreptăţite să beneficieze de la bugetul de stat sau de la bugetele locale de subvenţii pentru dezvoltări (de interes naţional sau local), pentru asigurarea protecţiei sociale sau de diferenţe de preţ pentru unele servicii


292

publice, compartimentul de verificare şi decontarea cheltuielilor controlează calculele privind sumele solicitate, precum şi existenţa vizelor legale de pe deconturile justificative.

� În cazul plăţilor pentru cheltuielile de capital, trezoreriilor operative li se prezintă „lista obiectivelor de investiţii cu finanţare integrală sau parţială de la buget …“ aprobată de ordonatorul principal de credite, precum şi lista poziţiei „Alte cheltuieli de investiţii, defalcate pe categorii de bunuri… repartizate…“. O dată cu depunerea listelor obiectivelor de investiţii, defalcată pe categorii de credite, ordonatorii de credite au obligaţia să prezinte trezoreriei şi confirmarea resurselor de finanţare.

Controlul exercitat de Trezoreriile operative asupra plăţilor ce se efectuează prin bugetul asigurărilor sociale de stat are în vedere:

- încadrarea în nivelul creditelor deschise sau repartizate prin Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale;

- legalitatea efectuării acestor cheltuieli, precum şi îndeplinirea altor condiţii de formă, de exemplu, existenţa lor în bugetul în cauză şi aprobările legale prin care se efectuează finanţarea.

Prin Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, se derulează în primul rând cheltuieli specifice acestui minister, care se suportă din bugetul asigurărilor sociale de stat, iar în al doilea rând, cheltuieli sub forma alocaţiilor de stat pentru copii, ajutoarelor pentru mame cu mai mulţi copii etc., ce se finanţează prin bugetul de stat. De aceea controlul pe care-l exercită organele trezoreriilor operative cu prilejul angajării acestor categorii de cheltuieli îmbracă forme diferite, şi anume:

� pentru cheltuielile specifice Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale, finanţate din bugetul asigurărilor sociale de stat, cum sunt pensiile de asigurări sociale de stat, indemnizaţiile băneşti pentru incapacitate temporară de muncă, concedii de maternitate şi îngrijire a copiilor etc., se verifică existenţa creditelor deschise prin Ministerul Finanţelor Publice;

� stabilirea corectă a sumei datorate bugetului asigurărilor sociale de stat, din contribuţia asigurărilor sociale de stat, după reţinerea necesarului plăţilor care se efectuează prin angajatori;

� evaluarea corectă a sumelor de încasat prin ordine de încasare, de către instituţiile publice, regiile autonome şi societăţile comerciale, din contul de cheltuieli al bugetului asigurărilor sociale de stat, reprezen-tând cheltuieli specifice asigurărilor sociale, când ele se plătesc prin aceste unităţi;


293

� existenţa avizului Direcţiei Muncii şi Solidarităţii Sociale Judeţene, pentru sumele solicitate de consiliile locale (municipale, orăşeneşti şi comunale), reprezentând plăţi specifice asigurărilor sociale, când acestea se achită prin aceste unităţi.

Controlul exercitat de trezoreriile operative asupra efectuării cheltuielilor derulate prin bugetele locale, prin fondurile speciale şi prin mijloacele extrabu-getare are în vedere:

� verificarea încadrării plăţilor, înregistrate în conturile ordonatorilor de credite din bugetul local al unei localităţi, în totalul veniturilor bugetului local (venituri proprii + sume şi cote defalcate + transferurile din bugetul de stat, pentru acţiuni cu destinaţie specială);

� încadrarea plăţilor în nivelul creditelor bugetare deschise şi repartizate prin Direcţiile generale al finanţelor publice judeţene şi Municipiului Bucureşti.

Ordonatorii de credite finanţaţi de la bugetul de stat şi de la bugetele locale pot gestiona şi fonduri speciale, în privinţa cărora organele trezoreriilor operative urmăresc doar existenţa lichidităţilor în cont şi existenţa prevederilor în bugetul respectiv.

De asemenea, în conformitate cu prevederile legale, unele instituţii publice pot folosi veniturile realizate din activitatea proprie pentru acoperirea cheltuielilor de întreţinere şi funcţionare. În această situaţie se găsesc unele instituţii din domeniul culturii, artei, învăţământului, ştiinţei etc., care au dreptul prin lege să-şi sporească gradul de autofinanţare a activităţilor pe care le desfăşoară.

În cazul acestor instituţii, controlul pe care îl exercită organele trezoreriei asupra iniţiativei de plăţi se rezumă la verificarea existenţei disponibilităţilor, precum şi a respectării dispoziţiilor legale referitoare la destinaţia acestor venituri.

Aşa cum s-a mai subliniat, organizarea practică a operaţiunilor de încasări şi plăţi în cadrul Trezoreriilor Publice diferă destul de mult de la o ţară la alta. În Franţa, spre exemplu, operaţiunile de trezorerie sunt efectuate prin contabili publici, numiţi prin decret contrasemnat de ministrul bugetului şi, în anumite cazuri, de miniştrii din domeniul respectiv de activitate, iar în altele, operaţiunile de plăţi se efectuează prin instituţii financiare specifice statului, iar cele de încasări prin bănci comerciale cu care statul are încheiate convenţii speciale. Indiferent de sistemul adoptat însă, constituirea şi utilizarea resurselor publice trebuie să se realizeze în mod unitar, printr-un control strict al organelor de specialitate ale statului (Ministerul Finanţelor Publice etc.).


294

16.7. Atribuţiile Trezoreriei Statului cu privire la finanţarea deficitului bugetar şi refinanţarea datoriei publice

În ţara noastră, cele mai recente reglementări în materie82 stabilesc că: asigurarea permanentă a echilibrului dintre resursele contului curent general al Trezoreriei Statului şi necesităţile de finanţare se poate realiza prin următoarele metode, în funcţie de condiţiile pieţelor monetară şi valutară:

a) utilizarea echivalentului în lei a unor sume vândute din rezervă valutară a statului, din conturile de disponibilităţi în valută;

b) atragerea de depozite pe termen scurt de la bănci sau de la alte instituţii financiare, cu dobânzi stabilite în condiţiile cererii şi ofertei de pe piaţa financiară;

c) emisiunea de certificate de trezorerie; d) operaţiuni repo. Asigurarea permanentă a echilibrului între resursele contului curent general

al Trezoreriei Statului presupune ca dezechilibrele pe care le produce deficitul bugetar prin conţinutul său, cât şi golurile temporare de casă să fie asigurate prin resurse împrumutate de la Banca Centrală, dar mai ales prin intermediul împru-muturilor de stat.

În consecinţă, în funcţie de cauzele care provoacă deficitul bugetar sau golul temporar de casă, trezoreria trebuie să aleagă categoriile de resurse care pot acoperii această insuficienţă în mod operativ.

Astfel, în cazul golurilor temporare de casă, specifice pentru Trezoreria Statului procurarea resurselor financiare necesare se face de pe piaţa monetară, mai ales pe calea creditelor bancare, în timp ce a celor necesare pentru finanţarea deficitului bugetar trebuie să provină de pe piaţa financiară, pe calea împrumuturilor de stat, a căror scadenţă este mai lungă (pe termen mediu şi lung).

Pe lângă golurile temporare de casă şi deficitele bugetare care, provoacă de regulă insuficienţa de resurse financiare în trezorerie, acestea mai pot avea drept cauze şi:

- refinanţarea datoriei publice; - susţinerea balanţei de plăţi şi consolidarea rezervei valutare a statului; - finanţarea unor proiecte de investiţii pentru dezvoltarea sectoarelor

prioritare ale economiei (dacă nu au fost avute în vedere la întocmirea bugetelor de stat);

- îndeplinirea obligaţiilor legate de garanţiile de stat pentru împrumuturi;

82 O.U. nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului, art. 8, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 824/14.11.2002


295

- finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor dezastrelor naturale şi a altor calamităţi;

- amortizarea şi achitarea împrumuturilor guvernamentale şi răscumpă-rarea datoriei neachitate;

- alte necesităţi stringente aprobate prin legi speciale. Cu probleme deosebite se confruntă însă Trezoreria Statului la scadenţa

împrumuturilor de stat externe şi interne. Dacă în ceea ce priveşte rambursarea împrumuturilor de stat interne, problemele sunt mai uşor de soluţionat (prin contractarea altora, de pe aceeaşi piaţă), rambursarea celor externe implică aspecte mult mai complicate, întrucât ele trebuie rambursate în valută.

O parte din resursele financiare necesare rambursării împrumuturilor de stat externe se constituie de către Trezoreria Statului şi pe cale extrabugetară, în principal din comisioanele datorate de către beneficiarii împrumuturilor pentru care statul a acordat garanţii de stat, aşa cum s-a arătat mai detaliat la capitolul precedent.

Printre principalele posturi din contul general al Trezoreriei Statului, care reflectă implicarea sa în finanţarea deficitului bugetar şi refinanţarea datoriei publice, amintim:

ACTIV: A. Disponibilităţi totale; B. Depozite şi plasamente financiare; C. Deficite bugetare şi credite preluate de la bănci; D. Creanţe ale Trezoreriei Statului; E. Alte active. PASIV: A. Resurse financiare ale Trezoreriei Statului; B. Obligaţii ale statului; C. Venituri provenite din privatizarea şi valorificarea activelor bancare,

utilizate pentru refinanţarea deficitului bugetului de stat; D. Rezultatele execuţiei bugetului Trezoreriei Statului.

În concluzie, Trezoreria Statului este o instituţie financiară necesară autorităţilor statului, întrucât prin intermediul ei se poate răspunde mai bine noilor cerinţe ale reformei din domeniul fiscal-bugetar, instituindu-se astfel un mecanism financiar specific, cu ajutorul căruia statul poate influenţa favorabil dezvoltarea economico-socială a ţării.


296

Capitolul 17

Unele concepte de bază privind finanţele publice

1. Agenţii economici – în sensul cel mai larg, sunt persoane sau grupuri de persoane fizice sau juridice care dispun, controlează sau utilizează factorii de producţie, participând la viaţa economică (sau au funcţii şi comportamente asemănătoare în cadrul acesteia), în scopul obţinerii de profit şi a maximizării acestora.

În funcţie de forma de organizare, agenţii economici pot fi:

a) societăţile comerciale, care au ca funcţie principală producerea de bunuri materiale şi servicii, cu capital privat sau/şi cu participarea statului;

b) regiile autonome (reprezentante ale monopolului de stat) – unităţi economice care produc sau/şi distribuie servicii publice de o mare importanţă pentru economia naţională;

c) societăţile financiare, cele de asigurare şi reasigurare şi băncile comer-ciale care prestează servicii cu caracter special, din punct de vedere financiar (păstrarea disponibilităţilor, operaţiuni de încasări şi plăţi din/şi în conturile lor, acordarea de credite bancare);

d) gospodăriile comunale (menajele) – principala lor calitate este de a consuma bunuri şi servicii în condiţii concurenţiale sau neconcurenţiale, ele regăsindu-se însă şi în ipostaza de producători de bunuri şi servicii pentru satisfacerea necesităţilor proprii.


297

e) sectorul exterior (străinătatea) – reprezentat prin activitatea productivă, de comerţ sau financiară, desfăşurată de către agenţii economici străini, pe teritoriul unei ţări, precum şi prin împrumuturile primite sau acordate.

2. Alocaţiile bugetare – reprezintă fluxurile financiare rezultate din fondurile publice aprobate prin bugetul de stat, prin bugetul asigurărilor sociale de stat şi prin bugetele locale pentru finanţarea unor acţiuni sau obiective precis stabilite prin actele normative în materie.

3. Angajamentul bugetar – orice act prin care o autoritate competentă (potrivit legii) afectează fonduri publice unei anumite destinaţii, în limita creditelor bugetare aprobate.

4. Angajamentul legal – fază, în cadrul procesului execuţiei bugetare, reprezentată prin orice act (cu efecte juridice) din care rezultă sau ar putea rezulta o obligaţie ce vizează fondurile publice.

5. Anul bugetar – anul financiar pentru care se aprobă bugetul. În România el este anul calendaristic.

6. Articolul bugetar – o subdiviziune a clasificaţiei cheltuielilor bugetare, în funcţie de caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează şi care desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acţiunea la care se referă.

7. Autorizarea bugetară – aprobarea dată ordonatorilor de credite de a angaja şi/sau efectua plăţi, pe destinaţiile aprobate într-o perioadă dată, în limita creditelor bugetare deschise sau a creditelor bugetare repartizate, după caz.

8. Bugetul – un document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice. În contextul subiecţilor economici, bugetul, ca document, reprezintă aproximativ acelaşi lucru, respectiv prevede veniturile, cheltuielile şi rezultatele financiare ale acelei unităţi economice, prognozate pe o anumită perioadă de timp.

9. Bugetul asigurărilor sociale de stat – al doilea plan financiar ca importanţă după bugetul de stat, exprimă relaţii sociale de natură economică, care se formează în procesul constituirii fondurilor acestui buget, în principal prin contribuţiile obligatorii ale angajatorilor şi angajaţilor, contribuţii ce au ca


298

destinaţie finanţarea pensiilor de asigurări sociale, a indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă, a concediilor de maternitate, de îngrijire a copiilor, a ajutoarelor sociale etc.

10. Bugetele din mijloace extrabugetare. Instituţiile publice centrale şi locale, în baza unor acte normative speciale, pot să-şi constituie anumite resurse financiare, consecinţă a activităţii lor specifice, pe care le pot folosi numai pentru finanţarea şi funcţionarea acelor categorii şi feluri de servicii şi activităţi.

11. Bugetul general consolidat – deşi nu reprezintă un buget de sine-stătător în nici una din fazele sale de elaborare, aprobare şi execuţie, el cuprin-dea bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul fondului pentru plata ajutorului de şomaj, bugetele creditelor externe şi interne contractate şi garantate de stat, precum şi bugetul Trezoreriei Statului. Legea finanţelor publice/200283 îl mai defineşte ca fiind „ansamblul tuturor bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg“.

12. Bugetele locale: reprezintă principalele instrumente financiare, prin intermediul cărora organele administrativ-teritoriale îşi constituie fondurile publice necesare finanţării nevoilor social-economice ale colectivităţilor locale pe care le reprezintă. Ele exprimă, în fapt, relaţii sociale de natură economică, care se formează în cadrul procesului de constituire şi utilizare a resurselor financiare publice de interes local, între colectivităţile locale (persoane fizice şi juridice), pe de o parte, şi puterea locală (consiliile locale), pe de altă parte.

13. Bugetul de stat: este principalul plan financiar al statului, prin intermediul căruia se constituie şi se utilizează principalele resurse financiare publice ale ţării. El se prezintă ca orice „plan financiar“, unde, pe de-o parte, sunt evidenţiate resursele financiare, în funcţie de felul şi provenienţa lor, iar pe de altă parte, destinaţia acestora, după o serie de criterii. În fapt, şi bugetul de stat exprimă relaţii sociale de natură economică care se statornicesc între subiecţii economici, instituţiile publice şi practic toţi membrii societăţii, pe de o parte, şi stat pe de altă parte, în acest proces complex de constituire şi utilizare a resurselor financiare publice.

83 Legea finanţelor publice nr. 500, art. 2 din 11.07.2002 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 597/13.08.2002


299

14. Bugetul de venituri şi cheltuieli al Trezoreriei Statului. Veniturile şi cheltuielile acestui buget sunt consecinţa activităţii pe care o desfăşoară Trezoreria Statului în execuţia componentelor bugetului general consolidat. Veniturile acestui buget sunt alcătuite în principal din dobânzile încasate pentru plasamentele efectuate din disponibilităţile temporare ale contului curent general al Trezoreriei Statului sau din depozitele constituite la băncile comerciale şi din restituirile finanţă-rilor bugetare ale anilor precedenţi. Cheltuielile sunt reprezentate de dobânzile plătite pentru disponibilităţile instituţiilor publice (de mijloace extrabugetare), pentru certificatele de depozit, de taxele poştale, de comisioanele plătite, precum şi de alte cheltuieli specifice privind întreţinerea şi funcţionarea acestei instituţii.

15. Buna gestiune financiară – asigurarea legalităţii, regularităţii, econo-micităţii, eficacităţii şi a eficienţei, în angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi în administrarea patrimoniului public.

16. Cadrul multianual – o perioadă de timp care include proiecţiile indicatorilor macroeconomici, ale veniturilor şi ale cheltuielilor publice pe termen mediu; în general acesta este de 3 ani.

17. Cheltuielile bugetare – sumele aprobate prin componentele bugetului general consolidat inclusiv cele constituite din fondurile externe nerambursabile sau din creditele externe contractate sau garantate de stat (care se vor rambursa din fondurile publice) în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin bugetele respective.

18. Clasificaţia bugetară – gruparea veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare. Se utilizează în faza de elaborare, de aprobare şi în cea de execuţie a acestora, servind la înscrierea în bugete a veniturilor în funcţie de felul şi provenienţa lor, iar a cheltuielilor în raport cu obiectivul sau cu acţiunea căreia îi sunt destinate, precum şi după natura şi efectul lor economic.

19. Clasificaţia economică – gruparea cheltuielilor după natura şi efectul lor economic.

20. Clasificaţia funcţională – clasificaţia cheltuielilor după destinaţia lor, pentru a se putea evalua alocarea fondurilor publice unor activităţi sau obiective ce definesc necesităţi publice.

21. Cofinanţarea – finanţarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv sau a unei alte acţiuni asemănătoare, prin credite bugetare, dar şi din surse financiare externe.


300

22. Consolidarea – operaţiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre două bugete (componente ale bugetului general consolidat) în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora la cheltuieli, apoi la venituri, în ambele bugete.

23. Contribuţiile obligatorii – prelevarea obligatorie a unei părţi din veniturile persoanelor fizice şi juridice, cu sau fără posibilitatea obţinerii unei contraprestaţii imediate. Ele sunt datorate, de regulă, de către angajatori şi angajaţi, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetului asigurărilor pentru şomaj şi bugetelor fondurilor speciale, în contul unor restituiri viitoare, sub forma pensiilor sociale de stat pentru caz de bătrâneţe, şomaj, de reconversie a forţei de muncă sau a altor ajutoare, servicii medicale şi medicamente (în cazul ocrotirii sănătăţii) etc.

24. Creditul – fluxuri monetare determinate de atragerea disponibilităţilor băneşti existente în economie de către unităţi specializate (de regulă, băncile comerciale) şi apoi de realocarea acestora, sub forma împrumuturilor, către alţi sau către aceeaşi subiecţi economici (persoane juridice sau fizice) în condiţii de rambursabilitate, de plata unei dobânzi, precum şi de punere la dispoziţia băncii a unei garanţii. Creditul le oferă solicitanţilor posibilitatea de a-şi completa sau chiar forma capitalul iniţial necesar pentru înfiinţarea sau dezvoltarea unor activităţi pe baza liberei iniţiative.

25. Creditul de angajament – limita maximă a cheltuielilor ce pot fi angajate în timpul exerciţiului bugetar, în limitele aprobate.

26. Creditele destinate unor acţiuni multianuale – sumele alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective şi altor acţiuni asemănătoare, care se desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an şi care determină credite de angajament şi credite bugetare.

27. Creditul bugetar – suma aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare (pentru acţiuni multianuale). Creditul bugetar mai este definit ca fiind suma maximă înscrisă în bugetele instituţiilor publice, până la nivelul căreia acestea pot efectua plăţi nete de casă, prin Trezoreria Statului.


301

28. Cursul bursier – preţul titlurilor de valoare, format ca punct de echilibru între cererea şi oferta pentru acelaşi titlu, determinate pe aceeaşi piaţă financiară la un moment dat; acest punct de echilibru se modifică ori de câte ori pe piaţă apar noi ordine de vânzare sau de cumpărare.

29. Cursul valutar – preţul unităţii monetare naţionale (a monedei naţionale) exprimat faţă de o monedă străină (valută). Se utilizează în tranzacţiile cu valute şi ca instrument de transformare a preţurilor externe în preţuri interne şi invers.

30. Datoria publică – ansamblul datoriilor unui stat faţă de creditorii săi externi şi interni, persoane juridice sau fizice, la un moment dat. Ea cuprinde datoriile statului în contul împrumuturilor publice contractate în nume propriu sau garantate de stat, în contul dobânzilor aferente acestor împrumuturi, precum şi al altor cheltuieli adiacente legate de ele. Se consideră că un grad de îndatorare a unei economii până la 60% din P.I.B. reprezintă un nivel acceptabil, în timp ce depăşirea acestui procent semnifică un prag necorespunzător.

31. Deficitul bugetar – partea cheltuielilor ce nu poate fi acoperită din veniturile bugetare proprii ale anului respectiv.

32. Deschiderea de credite bugetare – aprobarea comunicată ordona-torului principal de credite de către Ministerul Finanţelor Publice, prin Trezoreria Statului, în limita căreia se pot efectua repartizări de credite bugetare şi/sau efectua plăţi de casă pentru cheltuielile proprii.

33. Dobânda – preţul la care se vinde sau se cumpără capitalul de împrumut pe piaţa capitalului financiar-monetar, constituind recompensa credito-rului pentru riscul pe care şi-l asumă referitor la cedarea temporară a capitalului său.

34. Donaţia – fondurile băneşti sau bunuri materiale primite de către o instituţie publică de la o persoană juridică sau fizică, cu titlu nerambursabil şi fără o contraprestaţie.

35. Excedentul bugetar – partea veniturilor bugetare care depăşesc cheltuielile bugetare într-un exerciţiu bugetar.

36. Execuţia bugetară – activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a cheltuielilor aprobate prin buget.


302

37. Execuţia de casă a bugetului – un complex de operaţiuni care se referă la încasarea, păstrarea şi eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor publice. La baza execuţiei de casă a bugetului stau următoarele principii: � delimitarea atribuţiilor persoanelor care dispun de utilizarea resurselor financiare, de atribuţiile celor care execută încasarea acestora; � unitatea de casă, potrivit căreia veniturile fiecărui buget sunt concentrate în întregime într-un cont, de unde se eliberează resursele financiare pentru efectuarea cheltuielilor, fiind interzisă efectuarea de plăţi direct din veni-turile bugetare încasate.

38. Exerciţiul bugetar: perioada egală cu anul bugetar pentru care se elaborează, aprobă, execută şi se raportează bugetul. În practica bugetară se cunosc două tipuri: cel de gestiune şi de exerciţiu.

39. Finanţele private: exprimă relaţii economico-financiare care se formează în procesul de formare, gestionare şi folosire a resurselor financiare necesare agenţilor economici, instituţiilor financiar-bancare, societăţilor de asigu-rări şi altor categorii de subiecţi economici, în scopul obţinerii de profit şi al maximizării acestuia.

40. Finanţele publice: exprimă relaţii sociale de natură economică, care se formează în procesul de constituire şi utilizare a fondurilor publice, în scopul satisfacerii nevoilor de interes general ale societăţii. Ele sunt asociate statului, unităţilor administrativ-teritoriale şi altor servicii şi instituţii de drept public implicate în acest proces de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor publice.

41. Fluxurile financiare – mişcarea (derularea) de mijloace financiare, la un anume nivel (macro, mediu sau micro) sau între aceste niveluri, determinată de procesul de constituire a fondurilor publice, de repartizare şi utilizare a acestora sau de derularea activităţilor economice, sociale şi financiare ale unită-ţilor economice, persoanelor juridice sau fizice autorizate.

42. Fondurile publice – sume constituite şi utilizate prin sistemul componentelor bugetului general consolidat, inclusiv mijloace provenite din fonduri externe nerambursabile sau din credite externe contractate sau garantate de stat şi a căror rambursare (plus dobânzi şi alte costuri) se asigură din fondurile publice. Cu alte cuvinte, fondurile publice sunt formate din mijloacele


303

financiare derulate prin Trezoreria Statului, cu excepţia disponibilităţilor agenţilor economici şi persoanelor fizice care îşi au conturile deschise aici. În acest context, veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naţional, alcătuiesc veniturile publice totale, respectiv cheltuielile publice totale, care, după consolidare (prin eliminarea transferurilor dintre bugetele respective), vor evidenţia dimensiunile efortului financiar public al ţării pe anul respectiv şi starea de echilibru sau dezechilibru, după caz.

43. Fondul de rulment – partea din excedentul anual bugetar definitiv al bugetului local, care se constituie la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale şi se utilizează potrivit prevederilor legale. Noţiunea se mai foloseşte şi în cadrul finanţelor private şi reprezintă diferenţa dintre capitalurile permanente şi activele imobilizate.

44. Fondul de rezervă bugetară – fondul prevăzut la partea de cheltuieli a bugetelor şi al cărui cuantum se stabileşte odată cu aprobarea bugetului respectiv, având ca destinaţie finanţarea unor acţiuni sau sarcini noi, neprevăzute, intervenite în cursul anului (calamităţi naturale etc.). Ele se constituie la dispoziţia Guvernului, a autorităţilor publice şi a altor instituţii publice specifice.

45. Fondurile speciale: Venituri publice constituite prin legi speciale, prin intermediul cărora se stabileşte şi destinaţia acestora. Ele se constituie în bugetele fondurilor speciale, care se aprobă anual de către Parlament, odată cu bugetul de stat, ca anexe la acesta, iar numărul lor diferă de la un an la altul, în funcţie de politica autorităţilor statului faţă de fondurile respective. Practic, acestea evidenţiază fondurile publice „extrase“ din bugetul de stat, prin intermediul cărora resursele publice de o anumită provenienţă sunt direcţionate spre anumite destinaţii, operaţiune prin care se încalcă multe dintre principiile care s-au impus de-a lungul vremii în gestionarea banului public, prin aşa-zisul „proces de debugetizare“.

46. Impozitul – prelevare obligatorie la dispoziţia statului, cu caracter nerambursabil, de la persoane juridice şi fizice, fără o contraprestaţie directă şi imediată; această prelevare este efectuată către administraţia publică a statului pentru satisfacerea necesităţilor de interes general.

47. Instituţiile publice: denumire generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum


304

şi instituţiile din subordonarea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora. Altfel spus, ele reprezintă unităţile publice prin intermediul cărora statul îşi exercită şi îşi îndeplineşte funcţiile şi rolul său în domenii precum cel economic, social-cultural, al apărării, al ordinii publice, administrativ etc. Institu-ţiile publice pot fi de importanţă centrală, ca de exemplu: Parlamentul, Preşedinţia, Guvernul, ministerele şi alte instituţii ale administraţiei centrale auto-nome, dar şi de importanţă locală: consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale, precum şi instituţiile publice subordonate acestora.

48. Legea bugetară anuală – legea care prevede şi autorizează, pentru fiecare an, veniturile şi cheltuielile cuprinse în bugetul de stat; ea cuprinde şi reglementările specifice exerciţiului bugetar respectiv.

49. Legea de rectificare – legea care modifică, în cursul exerciţiului bugetar, legea bugetară anuală.

50. Lichidarea cheltuielilor – fază, în procesul de execuţie bugetară, în care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate şi se verifică condiţiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile respective.

51. Mijloacele de echilibrare – fluxuri financiare derulate dinspre bugetul de stat sau bugetele ierarhic superioare, spre bugetele locale sau bugetele ierarhic inferioare pentru acoperirea diferenţei (deficitului) dintre veniturile proprii (mai mici) şi cheltuieli (mai mari) prevăzute prin bugetele respective. La noi în ţară, mijloacele de echilibrare se manifestă sub forma cotelor defalcate sau a sumelor defalcate din impozitul pe venit şi din taxa pe valoare adăugată

52. Moneda – instrumentul social, general acceptat, de măsurare a valorii bunurilor şi serviciilor, şi de comparare în vederea efectuării schimburilor. Ea serveşte la mijlocirea directă a schimburilor, la transferul titlurilor de proprietate de la un subiect la altul etc. În sensul de bani, moneda exprimă dreptul deţinătorilor ei de a cumpăra bunuri, servicii sau alte monede existente pe teritoriul monedei naţionale. Ea reprezintă, de altfel, un drept de creanţă al deţinătorului asupra emitentului (Banca Centrală) sau chiar asupra economiei în general.

53. Ordonanţarea cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri şi servicii au fost efectuate sau că alte creanţe au fost verificate, iar plata poate fi deci efectuată.


305

54. Piaţa financiară reprezintă piaţa operaţiunilor de vânzare-cumpărare a valorilor mobiliare pe termen mijlociu şi lung. Componentele ei sunt:

a) piaţa primară – prin care se realizează emisiunea titlurilor şi prima vânzare a acestora de către emitent;

b) piaţa secundară – unde are loc negocierea titlurilor, pe durata existenţei acestora, prin mijlocirea societăţilor de intermediere, a bursei de valori şi a altor pieţe reglementate.

55. Piaţa monetară sau bancară – ansamblul fluxurilor de capital bănesc pe termen scurt, până la un an, care au loc între băncile centrale, comerciale, Trezoreria Statului şi subiecţii economici, instituţiile publice sau persoanele fizice, în cadrul operaţiunilor de decontări, a operaţiunilor cu numerar, a celor de acordare-primire de credite pe termen scurt, pe baza depozitelor bancare constituite sau a disponibilităţilor societăţilor bancare.

56. Pârghiile financiare – instrumente specifice, folosite de către stat prin intermediul politicilor fiscale şi bugetare sau prin cel al creditului, în scopul influenţării unei activităţi economice sau sociale anume.

57. Plata cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare reprezentând actul final prin care instituţia publică îşi achită obligaţiile sale faţă de terţi.

58. Plăţile de casă – operaţiunile de plăţi către terţe persoane, juridice sau fizice, sau către salariaţii proprii, prin decontări fără numerar sau în numerar, operaţiuni efectuate de către instituţiile publice prin conturile lor deschise la Trezoreria Statului sau prin casieriile proprii (pentru plăţi de salarii, aprovizionări de bunuri materiale, servicii sau executări de lucrări).

59. Plăţile nete de casă – diferenţa dintre plăţile de casă efectuate în concordanţă cu definiţia precedentă (punctul 58) şi eventualele operaţiuni de restituiri de fonduri din plăţile efectuate anterior, care au diminuat cuantumul plăţilor iniţiale. Operaţiunea se mai numeşte şi „reîntregire de credite bugetare“, dacă restituirea de sume priveşte finanţarea anului curent, iar dacă se referă la finanţarea anilor precedenţi, atunci acele restituiri se fac venit la bugetul din care s-au efectuat plăţile iniţiale, caz în care nu mai are loc operaţiunea de „reîntregire a creditelor bugetare“.


306

60. Procesul bugetar – etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control şi raportare a bugetului, care se încheie cu aprobarea contului general de execuţie a acestuia.

61. Resursele Trezoreriei Statului sunt constituite în special prin intermediul resurselor financiare ale componentelor bugetului general consolidat, întregite prin alte resurse financiare şi disponibilităţi derulate prin Trezoreria Statului, ca de exemplu: disponibilităţile agenţilor economici care au conturile deschise la această instituţie, precum şi disponibilităţile altor persoane juridice şi fizice aflate în conturile Trezoreriei Statului, inclusiv unele drepturi de încasat (ale statului) la baza cărora stau acorduri şi convenţii guvernamentale şi comerciale.

62. Sistemul bugetar – reprezintă ansamblul relaţiilor evidenţiate, în România, prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetele din mijloacele extrabugetare, bugetul Trezoreriei Statului şi bugetele altor instituţii publice autonome.

63. Serviciul datoriei publice – sumele scadente dintr-o anumită perioadă de timp, de obicei anul calendaristic, determinate de ratele datoriei publice, de dobânzile şi alte cheltuieli colaterale acesteia.

64. Subvenţiile – fluxuri financiare derulate prin intermediul bugetului de stat, în scopul finanţării sau acoperirii unor cheltuieli ale bugetelor locale, ale unor agenţi economici sau persoane fizice, în cadrul acţiunilor de intervenţie a statului în economie, pentru sprijinirea unor ramuri sau sectoare economice, precum şi a unor acţiuni social-culturale de interes naţional.

65. Taxa – suma plătită de o persoană fizică sau juridică, de regulă pentru serviciile prestate acesteia de către un agent economic, o instituţie publică sau un serviciu de utilitate publică. În cazul taxelor achitate instituţiilor publice, majoritatea acestora conţine în mod obişnuit elemente de impozit, deoarece nivelul lor este astfel stabilit, încât, de regulă, taxele depăşesc costul serviciilor pe care prestatorii acestora le efectuează.

66. Titlurile de valoare – înscrisuri care certifică posesorului lor calitatea de coproprietar sau de creditori, în virtutea cărora acesta are dreptul la fructificarea lor sub forma dividendului sau a dobânzii. Cele mai utilizate titluri sunt: acţiunile, obligaţiunile clasice, obligaţiunile convertibile în acţiuni, bonurile de tezaur, certificatele de trezorerie, titlurile de stat etc.


307

67. Transferurile – fluxuri financiare nerambursabile, care se creează de obicei prin bugetul de stat şi sunt destinate finanţării unor obiective şi acţiuni precis stabilite, cuprinse într-un buget ierarhic inferior.

68. Trezorerie – totalitatea operaţiunilor băneşti, financiare şi bugetare, efectuate de către autorităţile publice executive şi de alte persoane juridice şi fizice, autorizate pentru mobilizarea mijloacelor băneşti necesare îndeplinirii sarcinilor şi atribuţiilor lor.

69. Trezoreria Statului – instituţie financiară a statului, organizată în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, sub forma unui sistem unitar şi integrat, prin intermediul căreia se efectuează operaţiuni de încasări şi plăţi privind constituirea şi utilizarea fondurilor publice – sub un strict control fiscal şi financiar preventiv – inclusiv a celor referitoare la datoria publică, precum şi alte operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.

70. Vărsământ – modalitate de stingere a obligaţiei legale prin virarea unei sume de bani, efectuată de un agent economic sau de o instituţie publică ori financiară.

71. Venituri bugetare – resursele băneşti care se cuvin componentelor bugetului general consolidat, formate din impozite, taxe, contribuţii şi alte vărsăminte.

72. Virarea de credite bugetare – operaţiunea prin care se diminuează creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare, la care se prezintă disponibilităţi şi se majorează corespunzător creditul bugetar la o altă subdiviziune, la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziţiilor legale privitor la efectuarea operaţiunilor respective.


308

Bibliografie Anghelache G., (1997), „Pieţe de capital şi tranzacţii bursiere“, Editura

Didactică şi Pedagogică, Bucureşti. Anghelache G., (1999), „Finanţe – monedă“, Editura ERA, Bucureşti. Anghelache G., (2000), „Bursa şi piaţa extrabursieră“, Editura Economică,

Bucureşti. Anghelache G., – coordonator (2003), “Pieţe de capital şi burse de valori“,

Teste grilă şi aplicaţii, Editura Economică, Bucureşti. Antoniu N., Neagoiu I., Adochiţei M., Cristea H., Dumitrescu D., Ilie V.,

(1993), „Finanţele întreprinderilor“, A.S.E. Bucureşti. Bălănescu R., Bălăşescu F., Moldovan E., (1994), „Sistemul de impozite“,

Editura Economică, Bucureşti. Bistriceanu Gh.D., Negrea E.Gr., Pătrăşcoiu L., (1997), „Finanţe şi credit“,

Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti. Belean P., (1995), „Posibilităţi de perfecţionare a activităţii Trezoreriei

Finanţelor Publice“, Revista finanţe, credit, contabilitate, nr. 2-3, Bucureşti. Belean P., (2000) „Trezoreria Statului în România“ – Evoluţie, structură

organizatorică, coordonate ale contabilităţii, Editura Vasile Goldiş – University Press, Arad.

Bodnar M., Pătrăşcoiu L., Roxin L., (1994), „Finanţe – Monedă“, Editura ASE, Bucureşti.

Cioflan E., (1993), „Fiscalitate“, Editura Academia Universitară Bucureşti. Cristea H., Pirtea M.G., (1999), „Finanţele întreprinderii“, Editura Mirton,

Timişoara Drehuţă E., Neamţu Gh., Voicu E., (2000), „Bugetul public şi contabilitatea

unităţilor bugetare“, Editura Agora, Bacău. Gaftoniuc S., (1995), „Finanţe internaţionale“, Editura Economică, Bucureşti. Gordon O., (1989), „Le Trésor et le financement de l’Etat“, La Documen-

tation francaise, Paris. Jurgensen P., Lebegue D., (1988), „Le Trésor et la politique financiere“,

Editura Montchrestien, Paris.


309

Klein J., Marios B., (1998), „Gestion et stratégie financieres internatio-nales“, Bordas, Paris.

Manolescu Gh., (1997), „Moneda şi ipostazele ei“, Editura Economică, Bucureşti.

Manolescu Gh., (1997), „Buget, abordare economică şi financiară“, Editura Economică, Bucureşti.

Matei Gh., (1994), „Finanţe generale“, Editura Mondo E.C., Craiova. Moşteanu T., (2000), „Buget şi Trezorerie Publică“, Editura Style, Bucureşti. Muzellec R., „Finances Publiques Notion essentielles“, Edit Sirey, Ediţia nr. 7. Neurrisse A., (1986), „Le Tésorier – Payeur Général“, Presses Universitaires

de France, Paris. Popescu D., Belean P., (1997), „Propuneri pentru îmbunătăţirea impozitului

pe venit“, Revista finanţe, credit, contabilitate, nr. 11-12, Bucureşti. Popeangă V., (1996), „Finanţele locale în România în perioada de

tranziţie“, Universitatea din Craiova, Facultatea de Ştiinţe Economice, Craiova. Stolojan Th., Tatarcan R., (2000), „Integrarea şi politica fiscală europeană“,

Editura Infomarket, Braşov. Sempé H., (1989), „Budget et Trésor“, Deuxieme Edition, Ediţia Cujos,

Paris. Stancu I.,(1996), Finanţe – „Teoria pieţelor financiare, Finanţele

întreprinderilor, Analiza şi gestiunea financiară“, Editura Economică, Bucureşti. Stancu I., (1998), „Finanţe“, Ediţia a doua revizuită şi adăugită, Editura

Economică, Bucureşti Talpoş I., (1995), „Finanţele României“, Editura Sedonia, Timişoara. Topciu C., (1993), „Fiscalitate“, Academia de Studii Economice, Bucureşti. Toma M., (1994), „Finanţe şi gestiune financiară“, Editura Didactică şi

Pedagogică, R.A., Bucureşti. Tufan C., Tempea I., (1999), „Taxa pe valoare adăugată în România“,

Editura ALL BECK, Bucureşti. Ungureanu M.A., (1996), „Organizarea şi conducerea Trezoreriei Finanţelor

Publice în condiţiile economiei de piaţă în România“, Editura Conphys, Râmnicu Vâlcea.

Văcărel I., (1998), „Spre o nouă filosofie în materie de resurse financiare publice“, Revista Economistul nr. 60.


310

Văcărel I., Bercea F., Anghelache G., Bistriceanu Gh.D., Bodnar M., Stolojan Th., Moşteanu T., (1992), „Finanţe Publice“, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti.

Văcărel I., Anghelache G., Bistriceanu Gh.D., Moşteanu T., Bercea F., Bodnar M., Georgescu F., (1999), „Finanţe Publice“, Ed. a II-a, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti.

*** Legea contabilităţii publice din 29 iulie 1929. *** Legea contabilităţii nr. 82/1991 cu modificările şi completările ulterioare. *** Legea finanţelor publice nr. 10/29.01.1991. *** Legea nr. 33/29.03.1991 privind activitatea bancară, republicată în

Monitorul Oficial al României nr. 70/03.04.1991 *** Legea nr. 34/29.03.1991 privind statutul Băncii Naţionale a României,

publicată în Monitorul Oficial al României nr. 70/ 03.04.1991. *** Legea 69/26.11.1991, Legea administraţiei publice locale, publicată în

Monitorul Oficial al României nr. 79/18.04.1996. *** Legea nr. 72/12.07.1996 privind finanţele publice, publicată în Monitorul

Oficial al României nr. 152/17.07.1996. *** Legea finanţelor publice locale nr. 189 cu modificările şi completările

ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 404/ 22.10.1998. *** Legea nr. 101/26.05.1998 privind statutul Băncii Naţionale a României,

publicată în Monitorul Oficial al României nr. 203/ 01.06.1998. *** Legea nr. 58/05.03.1998 – Legea bancară, care abrogă Legea

nr. 33/23.03.1991 privind activitatea bancară, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 121/23.03.1998.

*** Legea Datoriei Publice nr. 81, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 215/17.05.1999

*** Legea pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 29/2002 privind instituirea unor măsuri pentru diminuarea datoriei publice, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 395/10.06.2002.

*** Legea finanţelor publice nr. 500, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 597/13.08.2002.

*** Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal publicata in M.O. 927 din 23 decembrie 2003.


311

*** Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 115, pentru notificarea amendamentelor la aranjamentul „stand-by“ între România şi Fondul Monetar Internaţional, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 729/07.10.2002.

*** Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 147 privind unele reglementări financiare începând cu anul 2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 821/13.11.2002.

*** Ordonanţa de Urgenţă privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului nr. 146, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 824/14.11.2002.

*** Code général des impots, Dalloz, Paris, 1993. *** Reforma finanţelor locale în Europa Centrală şi de Est. Consiliul Europei

Strasbourg, 15 septembrie 1992. Raport pregătit de un grup de experţi asupra finanţelor locale.

*** Dicţionarul Enciclopedic român, Editura Politică, Bucureşti, 1964, Vol. II. *** Dicţionarul Explicativ al limbii române, Ediţia a II-a, Univers enciclo-

pedic, Bucureşti, 1998.

Documents

Cheltuielile publice Noţiuni generale - stelian23august · PDF filede preţ sau tarife, precum şi prin alte facilităţi fiscale, cum ar fi scutiri sau reduceri de impozite, de taxe,