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El Impacto de la Globalizatión en los mercados laborales – Políticas de empleo en los Países del Mercosur y Chile

by Cecilia Montero

Pablo Morris

3/2002

Friedrich-Ebert-Stiftung Department for Development Policy

- Dialogue on Globalization - Hiroshimastr. 17

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01/04/03 18:30

El Impacto de la Globalización en los Mercados LaboralesPolíticas de empleo en los Países del Mercosur y Chile

Cecilia Montero* / Pablo Morris**

*Socióloga Universidad Católica de Chile, Doctorado en Sociología de la Universidad de París VII, París 1979 y actualinvestigadora titular del Centro Nacional de Investigación Científica de Francia.

**Sociólogo, estudios de Magister en Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Santiago, marzo de 2002

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Í N D I C EI. Introducción 31.1 El contexto de la apertura 31.2 Límites y alcances de las políticas de empleo 4

II. El caso de Argentina 62.1 Escenario en que asume el primer gobierno democrático

y principales resultados económicos 62.2. Políticas económicas en los noventa 62.3 La evolución del mercado de trabajo 72.4 Precarización del empleo 82.5 El rol del Estado frente a las relaciones laborales 82.6 Políticas de empleo pasivas 92.7 Políticas activas de empleo 92.8 Conclusión 11

III. El Caso de Chile 133.1 Escenario en que asume el primer gobierno democrático 133.2 Políticas económicas en los noventa 133.3 La evolución del mercado de trabajo 143.4 Precarización del empleo 153.5 El rol del Estado frente a las relaciones laborales 163.6 Políticas de empleo 173.7 Políticas activas de empleo 183.8 Conclusión 19

IV. El caso de Brasil 214.1 Escenario en que asume el primer gobierno democrático

y principales resultados económicos 214.2 Políticas económicas en los noventa 214.3 La evolución del mercado de trabajo 224.4 Precarización del empleo 224.5 Políticas de empleo 234.6 Conclusión 24

V. El caso de Uruguay 265.1 Escenario en que asume el primer gobierno democrático

y principales resultados económicos 265.2 Políticas económicas en los noventa 265.3 La evolución del mercado de trabajo 275.4 Evolución de la estructura del empleo 275.5 El rol del Estado frente a las relaciones laborales 285.6 Políticas de empleo pasivas 285.7 Políticas activas de empleo 295.8 Actores laborales y nueva institucionalidad para el empleo 305.9 Conclusión 31

VI. Síntesis comparativa de las políticas de empleo en los países estudiados 336.1 Ajuste y apertura externa con alto desempleo 336.2 Gobiernos responsables de la crisis 346.3 Políticas de empleo insuficientes 35

VII. Conclusiones y Recomendaciones 37

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alcances que pudieron lograr las políticas de em-pleo adoptadas en la década.

La apertura externa y la globalización configu-ran un nuevo escenario para las políticas de em-pleo, lo que se aprecia al observar la relaciónque se establece entre crecimiento económicoy empleo. De manera general, las caídas en latasa de crecimiento provocaron un aumento sig-nificativo de la desocupación abierta y delsubempleo. En los casos en que ha habido unarecuperación del crecimiento, ésta no conllevauna reacción proporcional en el empleo. Estoquiere decir que debemos revisar la idea, am-pliamente aceptada hasta una fecha muy recien-te, de que mientras hubiera crecimiento no ha-bía que preocuparse del empleo. La relaciónentre crecimiento y empleo no puede darse pordescontada ya que los tejidos productivos estánen reconversión y, en todo caso, no tienen grancapacidad de generación de nuevos empleos. Porello, el análisis debe considerar el débil com-portamiento de la inversión privada, el hecho quelas empresas consiguen aumentos de producciónmediante aumentos de productividad y la intro-ducción de nuevas tecnologías y también la for-ma en que los empresarios han reaccionado fren-te a la flexibilización del mercado laboral.

Por otra parte, el margen de acción de los Go-biernos es más limitado y requiere de un mane-jo político refinado tanto de los actores empre-sariales como laborales. No cabe duda que eneconomías abiertas a la globalización ya no sepueden aplicar las políticas tradicionales quedaban respuesta a los temas del empleo obser-vados en economías mixtas, con una fuerte in-tervención económica del Estado. El conceptomismo de políticas de empleo cambia de senti-do en las economías que buscan liberalizarse me-diante la desregulación, los programas tradicio-nales (subsidios, incentivos) ya no resultan efi-caces para lograr la generación de nuevos em-pleos y se multiplican los programas sociales deayuda a los desocupados. Surgen nuevos arre-glos institucionales para enfrentar el problemadel empleo en los cuales hay una variedad de

I– INTRODUCCIÓN

1.1 El contexto de la apertura

Pasada la “década perdida” los países de Amé-rica Latina entran en una fase de inserción en elmercado mundial, cada uno a su manera y conresultados muy diversos. Para enfrentar los de-safíos de la globalización los gobiernos de laregión recurrieron, entre otras medidas, a laspolíticas de ajuste, a la apertura externa y a losacuerdos de comercio exterior. En este docu-mento analizamos la repercusión de dichas po-líticas en los mercados laborales y en las políti-cas de empleo que el nuevo escenario requeríaen los casos de Argentina, Brasil y Uruguay -países que forman el MERCOSUR1- y Chile.

¿Qué impacto tuvieron las políticas de ajuste yla apertura comercial en los mercados de tra-bajo?

¿Cómo reaccionaron los gobiernos frente a di-chos impactos: políticas activas y/o políticaspasivas?

¿Qué nuevas realidades institucionales estánemergiendo como consecuencia de las nuevaspolíticas de empleo?

La comparación de las políticas de empleo y susresultados en estos cuatro países toma comopunto de partida dos hechos mayores que defi-nen la coyuntura de los 90. Se trata, por una par-te, de economías abiertas que intentan reducirel papel del Estado en las regulaciones econó-micas y laborales. Por otra parte, estamos frentea gobiernos progresistas que enfrentan la inser-ción en el mercado global en una fase de resta-blecimiento de las instituciones del régimen de-mocrático, lo que implicó hacerse cargo de lasdemandas de sectores sociales postergados condiversos grados de organización. Estos dos fac-tores definen en cierto modo los límites y

1 El caso de Paraguay no pudo ser incluido en el análisis.

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soluciones respecto de quién asume la respon-sabilidad de definir las políticas, y estrategias,quién ejecuta las acciones, y quién las financia.

Las diversas experiencias se suelen agrupar enpolíticas activas y pasivas. El concepto de polí-ticas activas de mercado de trabajo, se refiere aaquéllas medidas adoptadas por los Estadosnacionales para contribuir a facilitar el ajuste através de la eliminación de barreras a la movili-dad laboral y fortalecer la capacidad de respuestadel mercado de trabajo. Este concepto permitediferenciarse del de políticas de mercado de tra-bajo reactivas o pasivas, que corresponden a unconjunto de programas dirigidos a aminorar elimpacto de la transición o compensaciones frentea éste por la vía de subsidios o beneficios enayuda de los pobres, como por ejemplo, la asis-tencia directa al desempleado a través de la redde seguridad social. La distinción entre políti-cas de mercado de trabajo pro-activas y reactivases importante también en relación con elfinanciamiento. Las políticas reactivas son fun-damentalmente políticas sociales, financiadaspor el presupuesto público, mientras que las po-líticas pro-activas favorecen la participación delsector privado y la aplicación de criterios de re-cuperación de costos. Es el caso, por ejemplo,de los programas de capacitación laboral, loscuales obedecen cada vez mas a modificar laoferta de mano de obra según la demanda em-presarial, para facilitar así los aumentos de pro-ductividad requeridos.

El documento se inicia con una breve caracteri-zación del nuevo contexto de las políticas de em-pleo y el rol del Estado. Luego se presentan loscasos nacionales siguiendo un esquema de análi-sis comparativo común para todos los casos enestudio, que permite dar cuenta de las distintasintensidades con que aparecen los problemas delempleo. Para efectos de facilitar la comparaciónse consideró un conjunto de variables comunes,que consideramos tienen una fuerte incidencia enexplicar las diferencias entre los casos:

• El escenario de la transición a la democra-cia: la situación inicial que heredaron los

gobiernos democráticos de parte de los regí-menes militares parece importante para en-tender las dificultades de la fase de aperturaexterna.

• Las políticas económicas de los 90: el tipode políticas aplicadas en la última década,el momento en que se decide el ajuste, la ca-pacidad política de llevarlo a cabo y sus prin-cipales resultados

• La evolución del mercado de trabajo: la re-acción de ciertas variables críticas de cadamercado de trabajo frente a las políticas eco-nómicas aplicadas (participación laboral,desocupación, subocupación)

• El Estado y las relaciones laborales: lasmodalidades de intervención de los Gobier-nos democráticos en el sistema de relacio-nes laborales, la legislación laboral. Los nue-vos arreglos institucionales creados por lospaíses para enfrentar la problemática delempleo y de la colocación laboral, y la for-ma en que están integrados los actores labo-rales en dicha institucionalidad

• Las políticas de empleo: el tipo de políticastanto activas como pasivas implementadasdesde que se iniciara la apertura y laflexibilización del mercado de trabajo

La presentación de los casos se basa en lasmonografías nacionales elaboradas por especia-listas en el tema2 . Luego se presenta una sínte-sis comparativa que recoge los rasgos distinti-vos de cada país y se propone un conjunto derecomendaciones de política.

1.2 Límites y alcances de las políticas deempleo

En forma previa al examen detallado de los ca-sos nacionales conviene recordar el origen delas políticas de empleo. Estas surgen en econo-mías cerradas con un importante sector públicoen las cuales se aspiraba al pleno empleo. Losgobiernos recurrían a instrumentos macroe-conómicos para incidir en el mercado de trabajo

2 Agustín Salvia de Argentina, Pablo Morris de Chile, Juan Manuel Rodríguez de Uruguay, Carlos Augusto Goncalvezde Brasil.

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mientras el sector privado estaba en cierta me-dida subordinado a las políticas económicas es-tatales (salario mínimo, regulación de precios,etc). La formación de la mano de obra estaba,en general, a cargo del Estado. Después del ajus-te y de la apertura económica, el contexto cam-bia completamente. En líneas gruesas, se aban-dona el objetivo del pleno empleo a favor de unainflación controlada, se favorece la movilidadlaboral y se modifican las instituciones para lo-grar la flexibilidad empresarial. El sector priva-do pasa a ser la principal fuente de empleo altiempo que se constata que las economías fun-cionan con un margen relativo de desempleo es-tructural, con subempleo y con un amplio sectorinformal. Los gobiernos recurren a un conjuntode instrumentos mixtos: programas sociales,apoyo a la pequeña y mediana empresa y pro-gramas orientados a las actividades informales.Entretanto se transfiere la formación y capacita-ción de la mano de obra al sector privado man-teniendo su financiamiento con recursos públi-cos.

En poco mas de una década se pasó de políticasintervencionistas que suponían la estabilidad enel empleo a políticas de desregulación que bus-caban la flexibilidad, y luego, a las actuales po-líticas de corte asistencial que ofrecen una pro-tección social limitada a los desocupados. La es-cena social es similar a la de los años que dieronorigen a la formulación de políticas de empleo(1930-40) sólo que ahora se da en un mercadoglobalizado.

El examen de los casos nacionales arroja unpanorama general de desestabilización de lasformas de trabajo asalariado, el incremento dela desocupación y el aumento del empleo pre-cario. La intensidad y las formas que adoptanlos problemas de empleo en cada país no pue-den entenderse en forma aislada sin referirlosa las características del proceso de reconversiónexportadora y a su conducción política. Lo queocurre en Argentina es ya un caso paradigmáti-co de cómo no hay soluciones económicas sinun régimen político solvente. A su vez, las po-líticas de empleo no son independientes de las

relaciones entre los actores. A la hora de for-mular políticas de empleo es importante rele-var la capacidad de resistencia de los actoressociales frente a las medidas gubernamentales

A pesar de la diversidad de tendencias obser-vadas en los mercados laborales y en las políti-cas de empleo llama la atención las dificulta-des que han tenido los gobiernos progresistasdel MERCOSUR en resolver positivamente elimpacto de la globalización en el empleo. Enlos períodos iniciales del ajuste los gobiernosaparecen sacrificando el empleo en aras de losequilibrios fiscales y de la inserción externa.A medida que la situación se estabiliza tampo-co se puede profundizar en las medidas proempleo debido a la resistencia de los actores,en particular de las cámaras empresariales y ala necesidad de contener los desbordes socia-les. No es de extrañar entonces que las políti-cas de empleo se presenten como un conjuntode programas aislados con escasa innovacióninstitucional.

Parece estar acercándose el momento en que losGobiernos de la región deberán abandonar elleit motif de la desregulación, la cual puede te-ner efectos contraproducentes en el largo plazo.El mejoramiento de la competitividad de las em-presas no pasa por una disminución de los cos-tos laborales sino por asegurar la inversión pro-ductiva. Tampoco se puede enfrentar el desem-pleo masivo y la movilidad laboral propia de eco-nomías globalizadas desde la antiguainstitucionalidad. Las categorías laborales sali-das del derecho del trabajo y las estadísticas co-rrespondientes (asalariado, desocupado, traba-jador de temporada, etc) ya no dan cuenta de ladiversidad de experiencias de trabajo concretas,lo que requiere de un importante esfuerzo deinnovación institucional. La inversión en capi-tal humano, la creación de una red de protec-ción que cubra una fuerza de trabajo cada vezmás móvil, la conveniencia de descentralizar lossistemas de relaciones laborales, la evaluaciónde la eficacia de la inversión pública en capaci-tación, son algunos de los temas que ocuparánlas agendas en los próximos años.

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2.2. Políticas económicas en los noventa

En 1989 el gobierno de Alfonsín convoca a elec-ciones anticipadas, debido al escenario de crisispredominante. En ellas triunfa Menem, quienaplica un programa de estabilización monetariay reformas estructurales, que comprende la aper-tura de los mercados a la competencia interna-cional, la privatización de empresas públicas, elfortalecimiento de políticas impositivas y fisca-les de inversión y el control de la inflación a tra-vés de una caja de convertibilidad.

El objetivo de estas medidas fue crear una eco-nomía competitiva, diversificada y flexible, ca-paz de sortear los choques externos después deun período de transición. La reactivación eco-nómica ocurrida entre 1990 y 1993 pareció in-dicar el éxito de la nueva estrategia, pero el pro-ceso de transición fue interrumpido por la crisisdel Tequila a fines de 1994. Si bien el nivel deactividad se recuperó a mediados de 1996 y hasta1998, una serie de nuevos choques externos (cri-sis financiera del sudeste asiático, la crisis rusay la devaluación del real brasileño), junto a laretracción del crédito internacional para los paí-ses emergentes, abrieron paso a una prolongadarecesión que dura ya más de 30 meses.

La situación de depresión se mantiene en el 2001,a pesar de que el gobierno de De la Rúa ha in-tentado diversas medidas, sin efecto positivo,como planes de ajuste fiscal, reformas estructu-rales, medidas heterodoxas de reactivación eimportantes acuerdos de renegociación de ladeuda pública.

Cabe destacar que la crisis del sector externoargentino se ha visto particularmente agudizadaen los últimos años como efecto combinado delaumento del “riesgo país” y la mantención deuna balanza comercial negativa. En cuanto almercado interno, se mantiene su contraccióncomo efecto de la pérdida de capacidad adquisi-tiva de los sectores medios, la elevada desocu-pación, las altas tasas de interés, el deterioro delas pequeñas y medianas empresas y la aplica-ción sistemática por parte del Estado de medi-das de ajuste que afectan aún más la demandainterna y han paralizado las inversiones en in-fraestructura.

II– EL CASO DE

ARGENTINA:

2.1 Escenario en que asume el primergobierno democrático y principalesresultados económicos

El primer gobierno democrático que asume enArgentina tras el derrumbe del régimen militaren 1983 heredó una situación económica muydelicada, con una deuda externa sin precedentesy una tasa de inflación superior al 900%. El ma-nejo económico de los militares se había basadoen una combinación de mercados relativamentelibres con economía abierta y alto déficit fiscalfinanciado con endeudamiento externo. Esta po-lítica llegó a su fin a mediados de 1982, con lasmedidas de licuación de pasivos, nacionalizaciónde la deuda externa privada y fijación de contro-les de precios, cambios y tasas de interés.

Las políticas económicas aplicadas por el go-bierno de Alfonsín (1983-1989) se caracteriza-ron por implementar una economía más cerradaque en la etapa anterior, junto con mantener elrol preponderante del Estado, tanto en el gastodeficitario como en la fijación de precios, sala-rios, cambio y créditos. Así, entre 1983 y 1986los ingresos reales de las personas seincrementaron en un 53%. Sin embargo, el pro-ducto interno bruto se mantuvo estancado.

Los desequilibrios macroeconómicos se oculta-ron inicialmente a través del control de preciosy más tarde mediante el financiamiento infla-cionario y el endeudamiento. Sin embargo, elsistema se derrumbó hacia fines de 1986. Elfracaso del Plan Austral -iniciado a mediadosde 1985, y a través del cual el gobierno se com-prometía a no realizar nuevas emisiones mone-tarias, a congelar precios y salarios, e instaurabauna nueva moneda en -condiciones de paridadcon el dólar- se llegue a tasas de hiperinflaciónde entre 100% y 200% mensuales en 1989. ElPIB per capita cae entre 1986 y 1990 en un 15%y el ingreso de las personas en un 38%.

Nota: El estudio sobre Argentina no contempla el análisis del período post gobierno de De la Rúa (Diciembre 2001-Marzo 2002).

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En todo caso, la profunda crisis que enfrentaactualmente Argentina no ha afectado a todoslos sectores productivos por igual. Junto con lossectores en crisis, coexiste un sector oligopólico,altamente dinámico y concentrado, vinculado aactividades primarias, servicios públicos priva-tizados o algunos bienes y servicios especiali-zados, el cual mantiene su nivel de crecimientoy de ganancias en plena crisis, atento al com-portamiento de los mercados globales y con re-lativa independencia del mercado interno.

2.3 La evolución del mercado de trabajo

Las políticas de los ’90, marcadas por lasprivatizaciones, la apertura económica y la adop-ción de un patrón de cambio fijo crearon condi-ciones de estabilidad y confianza necesarias parainducir a un proceso de inversión productiva.Pero también estas condiciones generaron uncrecimiento vertiginoso del desempleo, asocia-do fundamentalmente a un cambio tanto en lasestrategias de las firmas como de los hogares.

La naturaleza de las medidas y los choques ex-ternos e internos que experimentó la economíaintrodujeron una situación compleja y estructu-ral. El comportamiento de las principales varia-bles del mercado de trabajo urbano a lo largo delos ciclos económicos de la década muestra quelos logros alcanzados en materia de estabiliza-ción y reactivación económica –entre 1991 y1994- no redundaron en una creación de pues-tos de trabajo en igual magnitud. En esta fasemientras el PIB creció un 29%, el empleo urba-no sólo lo hizo un 4% (por debajo del crecimientodemográfico). La mayor pérdida de puestos detrabajo de este período tuvo lugar en el sectorinformal y cuenta propia no profesional, asícomo en el sector público (administración cen-tral y empresas privatizadas).

Pasado este primer período, el impacto recesivode la crisis del Tequila –1995– produjo una fuertedestrucción de puestos asalariados formales debaja y media calificación, lo cual ocasionó unaumento de la desocupación abierta, mayor ro-tación laboral y un elevado refugio en elsubempleo por parte de trabajadores secunda-

rios. El desempleo de trabajadores primariosprodujo un aumento de la fuerza de trabajo acti-va de los hogares en procura de reemplazar ocompensar ingresos.

La reactivación post-»Tequilazo» (1996-1998)resultó la fase más activa en materia de genera-ción de empleos. Durante este período tuvo lu-gar un aumento neto de 800 mil nuevos puestosde trabajo. Pero este efecto duró poco y su al-cance no dejó de ser limitado en cuanto a la ca-lidad de la mayoría de los empleos creados. Eneste contexto, el sector moderno mantuvo supolítica de reconversión, desplazando trabajado-res de baja calificación y rotándolos por emplea-dos de nivel técnico o profesional.

Por último, el estancamiento económico del pe-ríodo 1999-2000 muestra la consolidación decondiciones estructurales de desocupación,subempleo y precariedad laboral. Al mismo tiem-po, el sector formal realiza un nuevo ajuste en elnivel de personal y continúa aumentando la ofer-ta de fuerza de trabajo desde y hacia el sectorinformal.

Si se realiza un balance, se destaca claramenteel deterioro del mercado laboral a lo largo de ladécada de los noventa, como un rasgo caracte-rístico tanto de las fases de crecimiento (1991-1994 y 1996-1998) como de crisis (1995-1996y 1999-2000).

1) En primer lugar, se observa un incrementosistemático de la oferta laboral, como ele-mento central de todo el período. La tasa deactividad creció un 9,5% entre 1990 y 2000,estimándose actualmente en 13,9 millones depersonas la población económicamente ac-tiva a nivel urbano.

2) En segundo lugar, hay una importante caídade los puestos de trabajo de más de 35 horassemanales. Este proceso dejó como saldo unadisminución –entre 1990 y 2000- del 10%en la tasa de empleo pleno, lo cual señala unstock de 9,7 millones de ocupados y un défi-cit de al menos 1 millón de puestos de traba-jo de estas características.

3) Dado este déficit, tuvo lugar un aumento enla misma magnitud del subempleo visible,llevando el número de subocupados horarios

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a 2 millones de trabajadores. A la vez que ladesocupación abierta creció entre 1990 y2000 un 200%, alcanzado actualmente aotros 2 millones de personas.

4) Por último, los problemas de empleo, medi-dos en estos términos, alcanzan en la actua-lidad al 30% de la población económicamen-te activa urbana (4 millones de personas). Sia ello se le suma el conjunto del empleo in-formal –incluida la subocupación horaria-(5,8 millones), el déficit de empleo pleno yformal urbano asciende a 7,8 millones depuestos (57% de la población económica-mente activa).

2.4 Precarización del empleo

Las tendencias seguidas por el mercado de tra-bajo argentino contienen diversas evidenciasacerca del deterioro de la calidad del empleodurante el período. Por una parte, lasubocupación horaria superó rápidamente los dosdígitos, afectando en forma directa a más del14% de la fuerza de trabajo y casi al 20% delempleo. En el mismo sentido, el trabajo asala-riado experimentó una avanzada precarizaciónen la medida que el trabajo no registrado o “ennegro” se incrementó en un 130%, pasando aconstituir el 38% de la fuerza de trabajo en rela-ción de dependencia.

Por lo mismo, el empleo privado y formal hapasado a abarcar sólo al 25% del empleo total,conformándose como el segmento más instrui-do, calificado, joven y feminizado de la fuerzade trabajo. Sólo para este sector la estabilidadlaboral y la legalidad contractual sigue siendoparte de la norma. En cambio, en el sector infor-mal o no estructurado, la estabilidad laboral haseguido perdiendo fuerza legal, lo cual significaun aumento de la precariedad contractual y dela rotación laboral.

Finalmente, si bien en promedio las remunera-ciones se mantuvieron estables en términos rea-les, tuvo lugar una fuerte diferenciación de lasmismas. El ingreso laboral mensual medio cayóen forma sistemática para los puestos de bajacalificación y de sectores no estructurados (de

casi US$550 por mes en 1993 hasta US$400 enel año 2000). Por el contrario, las remuneracio-nes reales en los sectores formales, si bien caye-ron durante la actual recesión, se incrementaronen un 10% entre 1992 y 2000 (de US $660 hastaUS$730 en el año 2000).

2.5 El rol del Estado frente a las relacioneslaborales

La intervención del gobierno de Menem en ma-teria de política laboral procuró en todo mo-mento mantener un diagnóstico coherente conla estrategia seguida por el programa económi-co. La flexibilización de los contratos y losdespidos, la descentralización de los convenioscolectivos y la neutralización de las resisten-cias de los trabajadores se constituyeron enmedidas “necesarias” para el éxito del progra-ma económico.

El gobierno planteó que las reformas estructu-rales en materia laboral debían apuntar a unamayor flexibilización del mercado de trabajo enfunción de favorecer el aumento de la producti-vidad general de la economía y lograr efectospositivos en materia de empleo en el largo pla-zo. El éxito inicial del plan de estabilizaciónpermitió instalar este argumento con relativoconsenso en la opinión pública.

Por su parte, el desempleo, considerado un efectonatural del proceso de modernización, fue aten-dido a través de acciones de reconversión labo-ral y, de manera más focalizada, por medio deprogramas sociales de empleo transitorio. Enambos casos, procurando evitar toda medida queaumentara costos productivos o afectara a losmercados.

Las reformas institucionales más significativasen materia de empleo y relaciones laboralesapuntaron a reducir las contribuciones patrona-les, flexibilizar los contratos laborales e intro-ducir el capital privado en el ámbito de la segu-ridad social y la atención de la salud. En el mis-mo sentido, se tomaron decisiones tendientes adesregular y descentralizar la intervención sin-dical sobre las relaciones laborales.

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2.6 Políticas de empleo pasivas

El deterioro que experimentó el mercado de tra-bajo urbano fue explicado -a principios de ladécada del ’90- como uno de los efectosesperables de un proceso de saneamiento eco-nómico y de incremento de la productividad glo-bal. El programa económico auguraba una prontarecuperación del nivel de empleo en la medidaque avanzara el proceso de reformas.

Sin embargo, frente a la temprana generaliza-ción del desempleo, el gobierno debió poner es-pecial énfasis en el aprovechamiento de los di-ferentes mecanismos para atender en forma di-recta a la desocupación y sus efectos deconflictividad social. En este sentido, destaca elSistema Integrado de Prestaciones por Desem-pleo (Seguro de Desempleo) y los Programas deEmpleo Directo (Programa de Empleo Transi-torios o de Empleo Social).

La Ley Nacional de Empleo de 1991 establecióel derecho de los trabajadores asalariados des-ocupados a recibir un Seguro de Desempleo, ten-diente a contrarrestar la caída abrupta de ingre-sos generada por una pérdida involuntaria delempleo, y ayudar a la búsqueda y selección deun nuevo trabajo.

Para ello se creó el Sistema Integrado de Presta-ciones por Desempleo (SIPD) para todos aque-llos trabajadores registrados ante la SeguridadSocial y más recientemente a los trabajadorescomprendidos por el Régimen Nacional de Tra-bajo Agrario. Se excluyen expresamente los des-ocupados rurales, de la construcción, el serviciodoméstico y el sector público, que están regidospor marcos regulatorios diferentes y/o donde elperíodo de desocupación temporaria está con-templado.

Tienen derecho al beneficio los trabajadores quehayan sido despedidos “sin justa causa” o por“fuerza mayor”, con una acumulación de apor-tes y contribuciones a la Seguridad Social de almenos 12 meses previos a la cesantía. La dura-ción de la prestación está en relación con el tiem-po efectivamente trabajado y contribuido al Sis-tema de Seguridad Social (Fondo Nacional deEmpleo), en los últimos 3 años anteriores al ceseo despido.

Las prestaciones brindadas corresponden a: a)prestación monetaria, b) pago de asignacionesfamiliares, c) cobertura médica asistencial, d)reconocimiento de la antigüedad a efectosprevisionales, y posibilidad de contar con orien-tación laboral o apoyo en la búsqueda de em-pleo por parte de oficinas públicas. Así, el siste-ma transfiere anualmente más de 300 millonesde pesos en concepto de Seguro de Desempleoy Asignaciones Familiares, cubriendo un prome-dio de 120 mil trabajadores desocupados pormes, con una prestación media superior a los$250 mensuales.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que en 1999el 83% de los desocupados urbanos proviene desectores no estructurados o de trabajos no asala-riados o asalariados precarios –no registrados-.Esto significa que sólo el 17% del desempleo seencontraba potencialmente habilitado para ac-ceder a los beneficios del sistema, y sólo menosdel 10% pudo contar efectivamente con el segu-ro. De este modo, el sistema sólo cubrió al 6%del total del desempleo, al 15% de los trabaja-dores asalariados que perdieron su empleo enforma involuntaria y al 22% de los hogares afec-tados en forma absoluta por situaciones de des-empleo.

2.7 Políticas activas de empleo

La gravedad de la situación de desempleo y lainestabilidad laboral brindaron condiciones so-ciales para la introducción de cambios impor-tantes en el terreno laboral y de las políticas deempleo. Las políticas de empleo del período1989-2000 se centraron, por una parte, en abor-dar el problema de las reformas estructuralesy, por otra parte, en atender la reconversión delos desocupados y atenuar el impacto negativo-política y socialmente conflictivos- que gene-raban los procesos macroeconómicos. Con res-pecto a las políticas activas el hito principal loconstituye la Ley Nacional de Empleo N°24.013, promulgada a fines de 1991, que intro-dujo una serie de nuevas instituciones:

• Creación –a partir de contribuciones patro-nales- de un Fondo Nacional de Empleo des-

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tinado a financiar al régimen de seguro dedesempleo y a los programas de emergenciaocupacional.

• Una política de empleo pasiva a través de unrégimen de seguro de empleo para los traba-jadores desocupados de sectores formales(Sistema Integral de Prestaciones por Des-empleo, ya mencionado).

• Una política activa y mecanismos de inter-vención como los programas de empleo tran-sitorios y de capacitación para atender emer-gencias ocupacionales.

• Establecimiento de nuevas modalidades decontratación y de promoción del empleo parajóvenes y sectores afectados por crisis o cie-rre de empresas, junto a una serie de medi-das destinadas a combatir el trabajo no re-gistrado.

• Creación de mecanismos de intervención porparte del Estado para atender en forma rápi-da conflictos laborales y situaciones de cri-sis y reestructuración productiva.

En el marco de la Ley Nacional de Empleo, seejecutaron durante la década del 90 un conjuntode Políticas Activas orientadas a la creación deempleos sociales focalizados y de fomento alempleo privado. Incluso, más recientemente –bajo el actual gobierno-, se han iniciado accio-nes dirigidas al fomento de actividades produc-tivas locales, de carácter tanto formal como in-formal. Las acciones emprendidas durante losnoventa pueden clasificarse en cuatro principa-les líneas de intervención:

• Los Programas de Empleo Transitorio: apli-cados sobre zonas de emergencia ocupacio-nal y dirigidos a trabajadores desocupadosde baja calificación en situación de extremapobreza. Estas acciones brindan una ayudaeconómica a cambio de una contraprestaciónlaboral orientada a la realización de obras deinfraestructura social o servicios comunita-rios (PIT, PROAS/PRENO, SERVICIOSCOMUNITARIOS, TRABAJAR).

• Los Programas de Fomento al Empleo Pri-vado: se ejecutan a través de incentivos a lasfirmas para la contratación privada de traba-jadores desocupados de baja calificación. Se

trató en general de programas focalizados portipo de empresa y perfil laboral, de duracióntemporal y con alguna obligación –depen-diendo del incentivo- de formalización y es-tabilidad por parte del empleador(FORESTAR, PEP, PEP-PyMES,PROEMPLEO, PROEMPRI).

• Los Programas Focalizados de CapacitaciónLaboral: se aplican a través delfinanciamiento y el otorgamiento de becaspara la formación de calificaciones profesio-nales vinculadas a pasantías o demandas deempleo, siempre bajo la administración deinstituciones privadas de capacitación. Lasacciones se focalizaron principalmente enjóvenes, mujeres y desempleados de secto-res afectados por crisis o reconversión, loscuales reciben una beca de estímulo para rea-lizar dicha formación (PROGRAMAS DECAPACITACION ESPECIAL, PROYECTOJOVEN, PROYECTO IMAGEN).

• Los Programas de Orientación eIntermediación Laboral: están destinados aapoyar en el ámbito local acciones deIntermediación Institucional y de OrientaciónLaboral destinadas a desocupados y empre-sas. Los destinatarios directos son los des-ocupados y las propias oficinas de empleo obolsas de trabajo locales. Se apunta ademása desarrollar una Red Nacional de Oficinasde Empleo tendiente al fortalecimiento de unconjunto creciente de oficinas en las diferen-tes jurisdicciones del país (PROGRAMASDE ORIENTACIÓN LABORAL, MOVILI-DAD GEOGRÁFICA; FORTALECIMIEN-TO DE OFICINAS DE EMPLEO)

A lo largo de la década las políticas activas ex-perimentaron un crecimiento importante encuanto a la cobertura y montos comprometidos.En particular, desde 1996-97, a partir de contarestas políticas con financiamiento por parte deagencias financieras internacionales (BID, Ban-co Mundial, FMI).

Sin embargo, si bien los Programas Activos deEmpleo tendieron un problema real cada vez másgrave y conflictivo, el nivel de cobertura repre-sentó en los años de mayor intensidad sólo entre

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el 8% y el 12% del total del desempleo abierto,brindando ayuda económica en forma parcial ytransitoria a una población afectada por un des-empleo estructural. Al mismo tiempo que estasacciones no pudieron evitar estar afectadas porla introducción de formas clientelares, pocotransparentes, cuando no ilegales, de distribu-ción de los recursos y de asignación de benefi-cios.

De esta manera, los Programas Activos de Em-pleo se constituyeron en un componente com-plementario de las reformas estructurales, encuanto mecanismo de contención de los desbor-des sociales y de negociación política a nivelprovincial y municipal, pero absolutamente in-suficiente para resolver la problemática del des-empleo y el subempleo en los mercados urba-nos.

Por su parte, las políticas activas de desarrollode Capital Humano tuvieron muy pocamasividad en Argentina. Los Programas de Ca-pacitación, además de tener cobertura limitada,estuvieron asociados a becas de formación ypasantías centradas en los grupos más vulnera-bles de desocupados (jóvenes, mujeres,discapacitados, etc.), en función casi siempre dedemandas directas de empleos.

Por lo tanto, las acciones más importantes en elcampo del Capital Humano estuvieron dirigidasal fortalecimiento institucional de programasexistentes y masivos de educación y formaciónprofesional a nivel local y/o regional. Este ele-mento se planteó en una perspectiva de acciónque suponía un previo diagnóstico de oportuni-dades y el posterior desarrollo de acciones inte-grales de diseño de programas, transferencia derecursos y fortalecimiento institucional.

En definitva, la política para el desarrollo deCapital Humano a lo largo del período seimplementó a través de los siguientes progra-mas y acciones:

• Capacitación Laboral para un Sector o Ramade Actividad: su objetivo ha sido incremen-tar las competencias y la productividad de lamano de obra, dentro de un sector específi-co a nivel regional, provincial o local. Se di-

rige a personas ocupadas o desocupadas in-distintamente sin requerimientos socio de-mográficos específicos.

• Régimen de Crédito Fiscal: su objetivo fueincentivar la formación de recursos huma-nos a través del financiamiento por parte delEstado de inversiones en bienes de capitalpor parte de las empresas. La población po-tencialmente beneficiaria fue muy amplia,alcanzando a los sectores económicamenteactivos en relación con las empresaspatrocinantes y, además, a grupos de benefi-ciarios directos involucrados por las institu-ciones de capacitación relacionadas con lasempresas.

• Programa de Talleres Ocupacionales: apun-tan a la creación de instituciones de forma-ción que emergen de la iniciativa conjuntade actores sociales locales, cuyas accionesestán destinadas a la capacitación y/oreconversión de los recursos humanos en unadeterminada región. Los beneficiarios direc-tos de este programa son personas desocu-padas o subocupadas, desempleados por fal-ta de capacitación y trabajadores con nece-sidades de reconversión laboral.

• Consejos de Formación Profesional: se apo-ya la creación de instituciones privadas sinfines de lucro, autosustentables en el media-no plazo, conformadas por representantes deempresarios, trabajadores y otros actores so-ciales y destinadas a la intermediación entrela oferta y demanda de capacitación laboralen determinada región o localidad.

2.8 Conclusión:

Uno de los efectos más notorios de las dinámi-cas económicas que han afectado a Argentinaen los últimos años es el notorio aumento de losempleos precarios y del sector informal.

Durante la primera mitad de los ’90, el mercadode trabajo de este país se vio afectado por unproceso de destrucción de empleos públicos, queredundaron en un empobrecimiento de vastossectores de la clase media. Fue, sin embargo, enla segunda mitad de la década cuando se produ-ce un proceso generalizado de pérdida de em-pleos formales, como correlato de la crisis

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recesiva internacional y de la aplicación de unapolítica económica de convertibilidad cambiariaentre el peso y el dólar.

La precariedad laboral, el subempleo y los em-pleos informales aparecen hoy en día como me-canismos de supervivencia que no son objeto delas políticas públicas del gobierno argentino. Seobserva una aguda polarización estructural en-tre el sector formal, registrado, protegido y elsector informal.

Ante este preocupante panorama social, se crea-ron instituciones y políticas orientadas a enfren-tar las nuevas problemáticas del empleo, aun-que pensadas básicamente como una suerte de“institucionalidad colchón”, cuya principal mi-sión es contener los desbordes sociales. Perodichas instituciones no cuentan con mecanismos

de financiamiento garantizado y de hecho se hadebido recurrir al endeudamiento externo, porla disminución de los aportes de trabajadores yempresarios al Fondo Nacional del Empleo.

A ello se suma el hecho de que el actor sindicalha jugado un rol de defensa corporativa de lossectores asalariados protegidos, beneficioso encuanto a lograr importantes aumentos salarialespara el sector formal, pero perjudicial en la me-dida que ha significado sacrificar el empleo delresto de la fuerza de trabajo no asalariada.

En suma, al problema estructural del mercadode trabajo argentino se agrega el problema es-tructural de sus políticas de empleo, las que seformularon sin contar con los recursos parafinanciarlas, con Gobiernos impotentes frente almalestar social.

PRO

SUR

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III–EL CASO DE CHILE

3.1 Escenario en que asume el primergobierno democrático

Chile constituye un caso pionero de aplicaciónde políticas de ajuste, reformas estructurales yapertura comercial. A mediados de los ’70, an-tes que el resto de los países de América Latina,un gobierno militar procedió a aplicar el ajuste,a liberalizar los mercados, preparando el cami-no para la inserción en los mercados externos.Se reduce el tamaño del Estado y se da comien-zo al proceso de privatizaciones. El proceso dereestructuración económica lleva a un aumentode la tasa de crecimiento del PIB y de las expor-taciones, aunque todo ello ocurre con un altocosto social.

Pero el enfoque monetarista extremo desembo-có en una seria crisis del sistema financiero en1982, que hace caer el PIB y aumentar el des-empleo hasta tasas que llegaron a un 30%. Paraenfrentar la crisis, se inició, en 1984, una re-estructuración de la política económica que ponemayor énfasis en la profundización de los pro-cesos de privatización, apertura económica yflexibilización del mercado de trabajo. Comoresultado, el crecimiento del PIB volvió arepuntar hasta alcanzar un 7,3% en 1988.

En l989 cambia el régimen político, se recuperala democracia y se inicia un largo período degobiernos de centro-izquierda, la Concertaciónde Partidos por la Democracia. El desafío de losgobiernos de la Concertación, junto con mante-ner las altas tasas de crecimiento era mejorar laequidad en la distribución de los resultados delmodelo. En el campo laboral, ello significabaasegurar bajas tasas de desempleo, mejorar losmecanismos de protección social, mejorar el ni-vel de formación de la mano de obra y fortale-cer el cumplimiento de los derechos laborales,colectivos e individuales.

3.2 Políticas económicas en los noventa

Desde 1989 hasta 1998, la economía chilenamostró resultados sobresalientes a escala inter-nacional. Se mantuvieron tasas de crecimientopromedio vecinas al 7%, bastante por encimadel nivel de América Latina en el mismo perío-do que fue de un 3,3%, crecieron las exporta-ciones en casi un 10% anual, se alcanzó una tasade inversión de 28% promedio, y una tasa deahorro nacional superior al 20%. Es una fase deexpansión con una baja desocupación y con au-mento sostenido de las remuneraciones reales.

Durante 1998 y 1999 el país se ve afectado porla crisis asiática, produciéndose una caída de laactividad económica que pone en evidencia lavulnerabilidad del modelo exportador, a partirde la constatación de que las altas tasas de des-empleo no logran ser reducidas pese al procesoreactivador que se inicia a mediados del 2000.

Si entre 1989 y 1997, el crecimiento promedio dela economía chilena fue de 7,5% anual, en 1998alcanza sólo un 3,9% y en 1999 el se contrae enun 1,1%. El año 2000 muestra un crecimiento deun 5,4% y la expectativa para el 2001 está pro-yectada entre un 4,0% y un 4,5%, en definitiva elcrecimiento que se logró en el año 2001 fue de un2,9%. Dichas tasas son superiores al promediode crecimiento de la economía mundial pero nodejan contentos a los chilenos. Es que ellas es-conden un panorama social inquietante: existe unafuerza de trabajo desocupada de unas 600.000 milpersonas con lo cual la tasa de desocupación seacerca peligrosamente a los dos dígitos. Y la po-breza extrema, si bien no ha aumentado con lacrisis, afecta todavía a tres millones de personas,de una población total de 16 millones.

Con la crisis se produce un cambio de eje. Sibien es posible retomar tasas de crecimiento ra-zonables de acuerdo a los estándares internacio-nales, y más altas que las de otros países deAmérica Latina, un crecimiento del 7% pareceuna meta difícil en el corto plazo sin mediar al-gunos cambios en la orientación productiva yexportadora de la economía chilena. Junto conello, hoy en día un punto de crecimiento ya noes capaz de generar la misma cantidad de em-

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pleos que antaño. La elasticidad Empleo/PIB haido cayendo notoriamente: si a fines de la déca-da de los ’80 se creaban 45.000 empleos por pun-to del PIB, entre 1995 y 1998 sólo se llegaba a los13.000 empleos, con una tendencia decreciente.Según algunas estimaciones en enero del 2001un punto de crecimiento generaba menos de un0,1% de crecimiento de la población empleada,cuando en enero de 1990 lograba un 0,5%.


Entre 1986 y 1994 el número de personas inte-gradas a la fuerza de trabajo pasó de 4 millones312 mil a 5 millones 553 mil, con un ritmo decrecimiento superior al crecimiento vegetativode la población, lo que se explica por la ampliaincorporación de la mujer en la fuerza de traba-jo. En 1994 se produce un punto de inflexión enla tasa de participación: aunque las personas in-tegradas a la fuerza de trabajo siguen aumentan-do hasta llegar a 5 millones 870 mil en el 2000,su ritmo de crecimiento es menor al de pobla-ción mayor de 15 años. La reducción del ritmode integración a la fuerza de trabajo ocurre es-pecialmente entre los hombres, en tanto las mu-jeres siguen aumentando o estabilizan su tasade participación en torno al 35%, superior al 30%que se observaba a fines de los ’80, cifra infe-rior a la de países del MERCOSUR.

Junto con ello, hasta 1997 las tasas de desem-pleo disminuyen notablemente, desde cifras dedos dígitos a un nivel cercano al 6%. Tras la cri-sis económica la desocupación se dispara, supe-rando nuevamente los dos dígitos, y afectandocon especial fuerza a los jóvenes -donde la tasase aproximó en el año 2000 al 30% de las perso-nas entre 15 y 19 años de edad y al 20% entrelos 20 y los 29-, a las mujeres -desempleo cer-cano al 13%- y a las personas de menores ingre-sos -casi un 28% entre las personas del quintilmás pobre, según la encuesta CASEN de 1998.De todos modos, pese al aumento del desem-pleo en los últimos años, los salarios reales cre-cieron entre 1990 y 1999 en un 41,6%.

Para analizar más en detalle la tendencia a ladestrucción o a la más lenta generación de nue-

vos puestos de trabajo, es interesante observarcuáles han sido los sectores productivos quedurante los ’90 muestran mayor dinamismo enla creación de empleo, y en qué medida ello estáo no asociado a variaciones en la productividadlaboral.

Los sectores económicos primario-exportadoresfueron los que presentaron hasta 1997 las máselevadas tasas de crecimiento de sus niveles deproductividad por ocupado, acompañadas sinembargo por relativamente bajas tasas de gene-ración de empleo. Los sectores secundarios,combinaron elevadas tasas de crecimiento delempleo con bajas tasas de crecimiento de su pro-ductividad, mientras las actividades de tipo ter-ciario exhibieron elevadas tasas de crecimientoeconómico, tanto del empleo como de la pro-ductividad.

Desagregando por ramas de actividad, la mine-ría y la agricultura, sectores muy importantesdesde el punto de vista de las exportaciones, pre-sentaron contribuciones decrecientes en térmi-nos de generación de empleo, en general, y deempleo calificado en particular. Ello se explicapor la incorporación de tecnologías que elevónotoriamente la productividad de estos sectores.

El sector de servicios financieros se destacócomo el de mayor dinamismo en su demandapor recursos humanos calificados, al nivel deprofesionales y técnicos. Le siguió en importan-cia el comercio donde, si bien el volumen demano de obra calificada ocupada es modesto, seestá expandiendo aceleradamente la incorpora-ción de recursos humanos profesionales y técni-cos. El sector industrial por su parte absorbióprofesionales y técnicos con una elasticidad tanelevada como servicios financieros, pero a unatasa menor, debido a su menor dinamismo eco-nómico. Finalmente, el resto de los sectores:electricidad, gas y agua; servicios; construcción;transporte y comunicaciones; absorben profesio-nales y técnicos a tasas inferiores al promedionacional.

Los empleados de oficina lograron la tasa decrecimiento más elevada en la década, cercanaal 7 por ciento anual. El crecimiento de estasocupaciones se dio básicamente en el sector pri-

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vado y con una importante participación de lossectores industrial, comercio, servicios y finan-zas.

En suma, se asiste a una terciarización del em-pleo. Las actividades económicas de crecimien-to más dinámico en los últimos años presentanniveles de productividad tan elevados que no leshacen necesario demandar más trabajadores,mientras que muchos otros sectores rezagados ode baja productividad están generando empleos.En el medio, están las actividades secundarias,donde la demanda por personal altamente cali-ficado se ha elevado, pero sin llegar a nivelesmasivos de creación de empleo. Esto abreinterrogantes acerca de la inestabilidad que estáenfrentando un sector poco atendido por las po-líticas públicas: los sectores medios. Dichos sec-tores experimentaron un proceso de movilidadsocial ascendente gracias al acceso a la educa-ción. En época de recesión y de pérdida del em-pleo el costo de mantener dicho nivel de vida sehace insostenible por la ausencia de una red deprotección social.


Pero el desempleo abierto no es la única mani-festación del problema del empleo. El subempleo-empleos con salarios inferiores al mínimo o conjornadas laborales por debajo de las 35 horassemanales- afectaba al 14% de la fuerza de tra-bajo en 1987, aumentando a un 17% en 1996, loque implica que el volumen de las personas afec-tadas por el problema del empleo se mantieneen torno al 22%. Aunque no hay informaciónactualizada sobre subempleo hacia el 2000, esde suponer que éste se ha mantenido dentro delos mismos rangos, puesto que el desempleoafecta con particular fuerza a los segmentos másvulnerables de la fuerza de trabajo, aunque lue-go se ha extendido también a los trabajadorescalificados del sector formal. Esto estaría mos-trando una situación de exclusión de un segmentode la población en edad de trabajar.

De acuerdo a los estándares internacionales, losempleos de buena calidad se caracterizan por laestabilidad, el acceso a diferentes beneficios de

seguridad social, condiciones y medio ambientede trabajo satisfactorios, buen nivel de remune-ración, reconocimiento social, posibilidades decapacitación y de progreso, acceso a la organi-zación sindical y a la negociación colectiva, etc.

Según la encuesta CASEN, en 1998 habían1.916.007 trabajadores ocupados que no esta-ban cotizando en el sistema previsional, lo querepresenta un 36,4 %, porcentaje similar al de1992 (36,6%). Por su parte, en 1996 de un totalde 3.872.000 asalariados, 844.000 (22%) no te-nían contrato de trabajo escrito. Estas cifras pre-sentan sólo leves variaciones en relación a losniveles de 1990.

Las reformas privatizadoras redujeronmarcadamente la proporción de empleados pú-blicos en el empleo total, mientras la aperturahacia el exterior hizo disminuir la proporcióndel empleo asalariado en el empleo total. Anti-guos empleados públicos se transformaron entrabajadores por cuenta propia, enmicroempresarios o trabajadores asalariadosdesprotegidos. Algo similar ocurrió con los tra-bajadores cesantes del sector bajo reestructura-ción, que se transformaron en subcontratistas desus antiguos empleadores, trabajadores por cuen-ta propia o asalariados en puestos de trabajo pre-carios y sin protección.

Destaca el crecimiento de los trabajadores porcuenta propia. Sin embargo, si se agrega al sec-tor informal la franja de establecimientos de 6 a10 trabajadores, en consideración a lo precariode sus empleos, la informalidad emerge comoun fenómeno en pleno crecimiento. Durante1998 y los años siguientes -en plena crisis eco-nómica-, la economía prácticamente no creónuevos puestos de trabajo de calidad, no obstan-te creció el empleo agregado.

Junto con lo anterior, a través de los años seha producido una mayor polarización de lasocupaciones concentrándose los trabajadoresmás calificados, de mayores ingresos, alta-mente imprescindibles para la empresa, mien-tras que los trabajadores menos calificadosse han visto desprotegidos de diversas ma-neras, incrementando la desregulación ya exis-tente en el sector informal tradicional. A media-

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dos de los ’90 se podían apreciar profundas di-ferencias en cuanto al acceso a la capacitación,a la organización sindical, a la previsión socialy a un nivel adecuado de remuneraciones, entrelos trabajadores asalariados estables protegidosy los trabajadores de formas más inestables y demenor protección social.

Pero además de la polarización, la movilidad einestabilidad de los empleos son altas, lo que serefleja en la magnitud de la fuerza de trabajoeventual, es decir, de trabajadores que a lo largode un año entran y salen de las empresas. Latasa de rotación es cercana al 50% de los traba-jadores y cerca de la mitad de los contratos in-definidos tiene menos de 5 años de antigüedad.Estos datos son señales de alerta por las tasascrecientes de desprotección social de los traba-jadores eventuales y por las bajas tasas de capa-citación en los empleos más inestables.

Otro efecto importante es sobre las formas deempleo y contratación. Las empresas han gene-rado formas atípicas de empleo, que se expresanespecialmente en las nuevas modalidades de con-tratación y de organización del tiempo de traba-jo. Según la ENCLA ’99, los contratos indefini-dos representan el 82,8% del total de contratos,en tanto que los «empleos atípicos» (contratos aplazo fijo, por obra, por faena o a honorarios) al-canzan a un 17,4%. Las ramas de actividad de laagricultura y la construcción presentan un altoporcentaje de formas atípicas (no indefinidas) decontratación (35% y 62% respectivamente). Estosignifica que en Chile hay una alta tasa desalarización, sólo que los empleos atípicos se con-centran en sectores donde la contratación de manode obra tiene un carácter más temporal.

El porcentaje de empleos atípicos proyectado aluniverso de la fuerza de trabajo asalariada equi-vale a cerca de 650.000 personas. Esta cifra estáreferida al «personal propio» de las empresas,contratado directamente, sin considerar a los con-tratistas. Si se suman los «asalariados atípicos»tanto propios como suministrados por terceros,se alcanza la suma de 882.664 trabajadores, quese encuentran en una posición vulnerable en tér-minos del respeto a sus derechos laborales, lo querepresenta un 16,4% de la población ocupada.


El mercado de trabajo chileno ha experimenta-do profundas mutaciones en las últimas déca-das, asociadas a la entrada del país en laglobalización con una oferta exportadora basa-da principalmente en recursos naturales. Estoscambios tienen como trasfondo las distintas fa-ses de desarrollo del modelo económico, carac-terizadas por un notable éxito durante casi unadécada, el que fue interrumpido a raíz de la cri-sis económica de l998-99. La globalización apa-rece como un proceso que favoreció un gran cre-cimiento basado en las ventajas comparativas delos recursos naturales del país, pero que ponemayores dificultades cuando hay que innovar yre-orientar la economía hacia productos de ma-yor valor agregado.

Así como en un escenario de altas tasas de cre-cimiento del 7% durante casi una década, seobservó una disminución del desempleo, un alzade los salarios asociada a productividad y unmejoramiento de las condiciones laborales, elescenario de crisis y post-recesión genera unainversión de estas tendencias. El mercado de tra-bajo es altamente sensible a los ciclos económi-cos, lo que genera efectos positivos cuando hayalto crecimiento, pero no garantiza mecanismosadecuados de protección para los momentos decrisis.

Por otra parte se presentan cambios de carácterestructural. La sensibilidad del empleo ante losmomentos expansivos ha disminuido. Hoy unpunto de crecimiento genera menos empleo quehace una década. Todos estos cambios ocurrenen un contexto de debilitamiento de los derechoscolectivos y de organización sindical y negocia-ción colectiva, fenómeno que refuerza la polari-zación entre los empleos de los sectores produc-tivos más dinámicos y los más rezagados.

Frente a ello, las políticas laborales durante losnoventa apuntaron en diversas direcciones, enalgunas con más éxito que en otras. En el ámbi-to de la protección social, ante la privatizaciónde los sistemas de salud y previsión, se mejora-ron ciertos aspectos de defensa de los derechosde los usuarios o beneficiarios, pero se mantie-

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nen las inequidades propias de sistemas mercan-tiles y no solidarios donde el acceso al derechodepende de la capacidad individual de pago.

En el plano de las regulaciones laborales se bus-có, sin éxito, fortalecer los derechos colectivos,junto con aumentar las atribuciones de la autori-dad administrativa para fiscalizar incumplimien-tos normativos por parte de las empresas. Estápendiente una normativa básica que sea respeta-da por las partes y evite una intervención casi-jurídica de la autoridad administrativa

Con respecto específicamente a las políticas deempleo, ellas buscan tanto dinamizar el mercadodel trabajo como aumentar las protecciones ha-cia los trabajadores más vulnerables. Se trata deconvertir la flexibilidad laboral radicalmentedesreglada propia de las políticas neoliberales, enuna oportunidad para la movilidad laboral, vía pro-gramas de capacitación o de inserción laboral.Asimismo, se trata de establecer mecanismos deprotección frente al desempleo, aspecto en el cualrecién se ha podido innovar este año, con la apro-bación de la ley que establece el seguro de des-empleo. En el corto plazo, también se han aplica-do programas especiales de empleo para hacerfrente a los momentos de crisis.

Sin embargo el desafío de fondo dice relacióncon los cambios estructurales que ha experimen-tado el mercado de trabajo chileno. El tema escómo por un lado se logra identificar los secto-res productivos más dinámicos, y cómo se lograaumentar la empleabilidad de la mano de obrade aquellos que están en declinación. Por otraparte, cómo el aumento del empleo se hace si-multáneamente con aumentos de productividad.

Frente a las diversas tendencias que se han idoconsolidando en el mercado de trabajo, los go-biernos implementaron en la pasada década di-versas políticas, de corte más bien reactivo. Ellasse orientaron principalmente a responder a losnuevos problemas creados por la flexibilidad delmercado laboral lo que implica, por una parte,mayor movilidad entre puestos de trabajo a lolargo de la vida laboral, pero por otra, generatambién mayor vulnerabilidad social de las per-sonas frente a situaciones de mayor inestabili-dad. Como el empleo es altamente sensible a los

ciclos económicos, adquiere una importanciaestratégica la protección de las personas quequedan en situaciones de desempleo.

3.6 Políticas de empleo

En términos generales, la política laboral buscócontribuir a cuatro grandes objetivos: promoverlos aumentos de productividad en las empresas,fomentar la participación de los trabajadores, for-talecer la capacidad de negociación colectiva delos trabajadores, y reforzar el vínculo entre re-muneraciones y productividad. En un plano másespecífico, las políticas de empleo considerarontanto componentes proactivos como reactivos.

En Chile durante los noventa, se dio una combi-nación de políticas activas, especialmente en elplano de la capacitación, fortalecimiento de de-rechos colectivos, reconversión productiva enzonas de actividad económica declinante, pro-gramas de reinserción laboral, con políticas pa-sivas como el seguro de desempleo y la protec-ción a los grupos más vulnerables (jóvenes,mujeres, grupos pobres). Frente a la coyunturade la crisis económica, se agregaron además pla-nes de contingencia para la creación de nuevosempleos, inicialmente vía municipios y luego através del apoyo a la empresa privada (repactode deudas, subsidio a la contratación de manode obra) y la creación de 150.000 empleos di-rectos por parte del sector público.

Como principal política pasiva, es muy impor-tante destacar la reciente aprobación del segurode desempleo, aprobado durante el año (2001),pero cuya discusión general fue promovida confuerza durante la segunda mitad de los ’90, sinéxito en ese momento. Éste constituye un meca-nismo de protección a los trabajadores que que-dan cesantes, otorgándoles un ingreso duranteseis meses, que varía según su promedio de re-muneraciones en su último empleo. Elfinanciamiento del seguro proviene de un por-centaje bajo cotizado mensualmente por los pro-pios trabajadores, y un porcentaje mayor cubiertopor la empresa. Por su parte, el Estado contribu-ye con un Fondo especial que cubre aquelloscasos donde las cotizaciones sean muy bajas.

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En Chile existe una gran preocupación por eltema de la educación, la que ha sido alimentadapor los diferentes diagnósticos y evaluacionesque se han realizado en los últimos años acercade los insuficientes logros del sistema educa-cional (calidad de la educación) y de la baja pro-ductividad de la mano de obra. Las respuestasoficiales han sido múltiples: se han realizadoreformas al sistema de educación formal, se haampliado y mejorado el sistema de capacitacióny se encuentra en fase de lanzamiento un pro-grama de educación permanente que pretendemodificar radicalmente la educación para el tra-bajo sobre la base de un sistema de certificaciónde competencias3 .

En materia de políticas activas hay que distin-guir aquellas que benefician a todos los trabaja-dores, como los programas de capacitación víafranquicia tributaria del 1% de las remuneracio-nes imponibles, o el programa aprendices, quebeneficia a las empresas que contratan aprendi-ces menores de 21 años. Otros, por su parte es-tán orientados a los desempleados, como el pro-grama nacional de capacitación, para zonas enreconversión productiva, el programa de becasde capacitación, para desempleados cesantes deescasos recursos, o el programa de capacitaciónpara el trabajo independiente, que sirve de apo-yo a la gestión de las PYMES. Finalmente estántambién las políticas para los jóvenes, definidoscomo grupo social vulnerable, entre otros el pro-grama Chile Joven, de formación, aprendizaje yeducación para el trabajo, dirigido a jóvenes queestán fuera del sistema educacional, y el progra-ma de capacitación y experiencia laboral enempresas, para jóvenes que serán empleadosdependientes en oficios semi-calificados.

Desde una mirada de más largo plazo, cabe des-tacar en el caso chileno las políticas aplicadasen cuanto a la formación de capital humano.Desde mediados de la década de los 70 el Esta-do chileno optó por una reforma radical del sis-tema de capacitación, caracterizada por lareorientación del subsidio, el que desde enton-

ces ha tenido por objeto financiar la demandatanto desde la empresa, como de grupos de tra-bajadores en específico, en este último caso através de los programas sociales de capacitación.

El financiamiento público se orientaría progre-sivamente a la demanda, de modo que los usua-rios de recursos del Estado pudiesen jugar unrol orientador en la provisión de servicios. Porúltimo, ambos conceptos debían facilitar el de-sarrollo de un mercado de servicios, que en elcaso de la capacitación, prácticamente, relególa oferta pública. Cabe señalar, sin embargo, queen los últimos años, la oferta de capacitaciónproveniente de universidades públicas y priva-das de gran prestigio ha ido ganando posicionesen este mercado, situándose dos de ellas entrelas 10 primeras entidades que imparten capaci-tación profesional.

Es así como el sistema de capacitación laboralen Chile en las últimas dos décadas ha consoli-dado su descentralización a través de una muyalta participación del sector privado en la provi-sión de servicios. SENCE es un organismo ocu-pado del fomento y regulación del sistema, sien-do sus responsabilidades fundamentales la acre-ditación de organismos y cursos ofrecidos en elmercado de capacitación, la administración ybuen uso de las franquicias tributarias reconoci-das a los empleadores; la promoción y compramediante licitación, de servicios de capacitaciónorientados a grupos con menor nivel deempleabilidad, y el apoyo técnico a los organis-mos de intermediación laboral en el nivel localo comunal.

Por último, el gobierno de la Concertación dePartidos por la Democracia decidió impulsar unaserie de reformas al Estatuto de 1989, trámiteque concluyó con la nueva de Ley de Capacita-ción y Empleo promulgada a fines de 1997. Laley que posibilita la mayor participación de lostrabajadores en las políticas de formación de lasempresas, vía comités bi-partitos. Se trata decomprometer a los trabajadores en actividadesque contribuyen a elevar la competitividad delas empresas y simultáneamente mejorar su pro-

3 Proyecto “Chile Aprende Mas” realizado con el apoyo del Banco Mundial.

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pia empleabilidad. Aunque las tasas de capaci-tación ha aumentado, todavía el uso que las em-presas hacen de la franquicia tributaria es insu-ficiente.

Otro ámbito de políticas activas ha sido en elárea de fomento productivo. La Política del De-sarrollo Productivo impulsada en los noventa,estuvo constituida por dos pilares básicos. Elprimero, lo forman las políticas generales decompetitividad que influyen en las áreas estra-tégicas que generan el contexto en el cual lasempresas deben competir y desarrollarse, sien-do estas áreas las siguientes: macroeconomía,sistema financiero, legislación (por ej. propie-dad intelectual), regulación, medio ambiente,infraestructura tradicional y nueva, energía, ca-pacitación, educación, acuerdos internacionales,descentralización y concertación social. El se-gundo pilar, está formado por la política de Fo-mento Productivo, que se orienta a catalizar eldesarrollo de la competitividad de las empresasespecialmente en esferas donde se presentanpersistentemente fallas de mercado: la pequeñaempresa, el desarrollo regional, la reconversiónproductiva sectorial y la producción limpia.

El equipo económico de los gobiernos de laConcertación entendió que la economía chile-na requería de un esfuerzo público de fomentoproductivo y tecnológico, apoyando la gesta-ción de mercados y redes institucionales quefacilitaran el desarrollo de los factores produc-tivos, sin discriminar entre actividades ni entreempresas, dirigidas a resolver las insuficienciasdel mercado y promover el desarrollo deinsumos críticos para enfrentar los retos de lacompetitividad sistémica.

Dichas políticas se orientaron principalmente ala pequeña y mediana empresa. Acorde con elnuevo marco de políticas económicas el gobier-no inició en 1991 un programa de apoyo a laPYME que debía sustentarse en la iniciativa em-presarial y operar fundamentalmente en la lógicadel mercado, con neutralidad y horizontalidadsectorial, procurando de esta forma no generardistorsiones en los precios relativos.

En l994 el sistema sufrió algunos cambios orien-tados a lograr una masificación del acceso a los

instrumentos y una descentralización de la ges-tión de los mismos. Se diseñaron nuevos instru-mentos y se modificó el esquema institucionalpara la administración de los instrumentos defomento a la PYME distinguiendo tres nivelesen la gestión del sistema: un primer nivel en elque se ubican los proveedores de servicios, unsegundo nivel en el que operan los agentes quepromueven los instrumentos de fomento (agen-tes operadores intermedios) y un nivel central,responsable del diseño, asignación de recursosy evaluación, a cargo de CORFO.

Lo que se ha logrado con este diseño institucionales conformar una red de gestión público-priva-da en la que participan la CORFO, las asocia-ciones gremiales y corporaciones empresarialesen la función de agentes operadores intermedios,los proveedores de servicios y las empresas be-neficiarias.

Entre las políticas de fomento productivo queestán siendo actualmente impulsadas desde elMinisterio de Economía, se pueden identificaruna política específica de apoyo a la PequeñaEmpresa, una Política de Desarrollo ProductivoRegional, y una Política del Desarrollo Produc-tivo Sectorial

3.8 Conclusión

Aún manteniendo las tendencias generales de laregión en el sentido de un mayor desempleo,Chile presenta tendencias diferentes no solo por-que su economía mantuvo un promedio de cre-cimiento elevado sino también porque ha man-tenido comparativamente un alto nivel deasalarización de su fuerza de trabajo, lo que re-fleja que el sector formal no ha sido afectadotan fuertemente por la crisis.

Históricamente, la particularidad del caso chile-no es que las reformas económicas y el ajusteestructural fueron implementadas a mediados delos setenta, por una alianza de militares y em-presarios, en el marco de un gobierno dictato-rial, sin diálogo ni negociación social. Dichasreformas tuvieron un altísimo costo, reflejadoen un alto desempleo y una elevada proporciónde la población en condición de pobreza.

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En los noventa, con la llegada de los gobiernosdemocráticos, se abren espacios de diálogo yparticipación de los actores sociales con respec-to a las reformas al código del trabajo, pero noen cuanto a las políticas de empleo, tema ausen-te durante la mayor parte de la década, en granmedida debido a que se asumió que las altas ta-sas de crecimiento del PIB, cercanas al 7%, ga-rantizaban bajas tasas de desempleo. De hecho,uno de los grandes vacíos del caso chileno es laausencia de una institucionalidad pública expre-samente orientada a enfrentar las nuevas proble-máticas del empleo

Sin embargo, con la crisis económica que seinicia en 1998, las tasas de desempleo se dis-

paran por sobre los dos dígitos. Se abre la dis-cusión sobre si el desempleo es estructural o setrata más bien de un “efecto-rezago” propio detodos los procesos reactivadores. Sea cual seala respuesta, de todos modos las políticas ac-tuales parecen estar más orientadas a asegurarla flexibilización laboral que a incrementarefectivamente la protección social, más allá dela reciente aprobación del seguro de desempleo,cuyas prestaciones serán de bajo monto y co-bertura. Por ello, el eje de la discusión actualen Chile se refiere al rol que puede tener ungobierno progresista en reorientar el modelo dedesarrollo de manera que puedan generarsenuevos puestos de trabajo y que beneficie a lagran mayoría.

PROSUR

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ciero que llevaron a poner fin a la congelaciónde precios. Así, al final de su mandato, la infla-ción volvió a dispararse a cifras de dos dígitosmensuales.


A fines de 1989 triunfó en las elecciones, Fer-nando Collor de Mello, un político joven quehizo su carrera a la sombra del régimen militar,quien al asumir el cargo de Presidente de la Re-pública anunció el Plan Brasil Nuevo, un inten-to de contener la espiral inflacionaria a travésde la confiscación del 80% de los activos finan-cieros que circulaban en la economía del país yde un paquete de medidas para reducir los aran-celes de importación, eliminar los incentivos alas exportaciones y desburocratizar el comercioexterior.

Collor adoptó el modelo neoliberal de aperturade la economía, con la privatización de empre-sas estatales a través del Programa Nacional deDesestatización, en el marco del cual fueronvendidas 33 empresas del sector público por unmonto total de 8,6 billones de dólares. Las em-presas privatizadas pertenecían en su mayoría alas ramas siderúrgica, petroquímica y de fertili-zantes.

Sin embargo, el gobierno fracasó en sus princi-pales objetivos: el control de la inflación, el finde la recesión y la disminución del desempleo.Las medidas de combate a la inflación (reduc-ción de liquidez de la deuda pública interna, fi-jación de salarios y congelamiento de precios)no lograron un resultado duradero. En marzo de1990, la inflación mensual era de un 79,1% y enabril cayó a un 8,5%. Pero ya en noviembre delmismo año la tasa había vuelto a acelerarse yalcanzaba un 18,5%, cerrando el año con unainflación media de un 2.900%. En 1992 el mis-mo índice llegó a un 1.920%.

La política fiscal restrictiva junto con la reduc-ción de la liquidez de la economía resultaron entasas negativas de crecimiento del PIB, tanto en1990 como en 1992. En este contexto de infla-ción crónica, nivel de actividad deprimido e in-certidumbre económica, la tasa de inversión para

IV–EL CASO

DE BRASIL


Desde mediados de la década de los ’70, la eco-nomía brasileña comienza a reflejar las prime-ras señales de agotamiento del modelo econó-mico de inspiración keynesiana, centrado en laintervención estatal. Los sucesivos gobiernosmilitares imperantes desde fines de los ’60 apli-caron políticas monetaristas, cuyos efectos ne-gativos vinieron a hacerse manifiestos hacia prin-cipios de los ’80 (gobierno de Figueiredo). Elpaís se endeudó en escala alarmante y, a comien-zos de la década del 80, Brasil había pasado depaís importador a país exportador de ahorro,vertido al exterior para el pago de intereses so-bre una deuda externa calculada en 100 mil mi-llones de dólares.

La desigualdad social alcanzó niveles altísimos.Según datos oficiales, sobre una población de másde 130 millones de habitantes, en 1985 existían 6millones de desocupados y 13 millones desubempleados, sólo en las ciudades. De acuerdoa estimaciones oficiales, en 1985, ni siquiera uncrecimiento de 7% en las próximas décadas po-dría cambiar la situación de esa población.

Ese contexto explosivo llevaría al término delrégimen militar. José Sarney, quien asumió en1985 como primer presidente democrático, in-tentó controlar la altísima inflación heredada delrégimen anterior a través de diversos planes eco-nómicos, siendo el principal el «Plan Cruzado»,consistente en medidas de congelación de pre-cios y fijación de salarios. Éste fue lanzado jun-to con la moratoria del pago de la deuda externaen 1986. Los resultados del plan, a corto plazo,fueron positivos, provocando un auge del con-sumo y del crecimiento económico. Sin embar-go, el Plan Cruzado no pudo sostenerse en eltiempo, debido a las presiones del sector finan-

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ese año cayó debajo del 14% del PIB (en 1981era de un 21%). A ello se sumó la incertidumbrepolítica, puesto que Collor debió renunciar a laPresidencia de la República en 1992 tras unaserie de denuncias de corrupción en su contra.

En 1992 asume interinamente como nuevo pre-sidente Itamar Franco, quien intentó imprimir asu gestión una imagen de austeridad y ética enel manejo de las finanzas públicas. A fines de1993, el ministro de economía del nuevo gobier-no (Fernando Henrique Cardoso) presentó elPlan Real de estabilización de la economía, queterminó con los ajustes monetarios automáticosdel gasto e implantó una nueva unidad, llamadaReal, en julio de 1994.

El plan tuvo un éxito antiinflacionario notable,que llevó a Cardoso a triunfar en las eleccionesde 1995. En su gobierno se inició un proceso deprivatización de empresas estatales, incluyendoparte de las actividades de Petrobrás y de las te-lecomunicaciones. Junto con ello, se adoptaronnuevas medidas de control del gasto fiscal. Losresultados de esta política muestran una decli-nación significativa de la tasa de inflación y unaumento de los salarios de los funcionarios pú-blicos. Pero, por otro lado, se inicia un aumentomuy importante del desempleo.

En síntesis, las políticas económicas aplicadasen el Brasil durante los ’90 llevaron a tasas decrecimiento promedio de un 1,8%, cifra más detres veces inferior a la tasa observada entre 1945y 1980. El producto industrial fue especialmen-te afectado, creciendo a una media de sólo 0,8%al año entre 1990 y 1999. Por otra parte, entre1994 y febrero del 2001, la economía brasileñaaumentó de forma dramática sus niveles de en-deudamiento. La deuda externa líquida superólos 200 billones de dólares, mientras que la deu-da pública interna pasó a representar de 20% aun 50,2% del PIB.


El desempleo es un fenómeno reciente en Bra-sil. Durante el período de industrialización de laeconomía brasileña, entre 1930 y 1980, el país

sufría diversos problemas, como bajos salarios,ausencia de políticas sociales universales y ex-trema concentración de la riqueza. Sin embar-go, el desempleo no era una realidad visible. Estoempieza a cambiar en los años ochenta, a partirde la crisis de la deuda externa de 1982. A fina-les de los ochenta, la tasa de desempleo se vuel-ve a reducir, aunque situándose en niveles máselevados que en los setenta. Pero entre 1989 y1999, la tasa de desempleo a nivel nacional másque se triplicó, pasando de un 3% a un 9,6%,afectando especialmente a las mujeres y los jó-venes. En 1999, el país tenía cerca de 7,64 mi-llones de personas desempleadas, frente a me-nos de 2 millones al inicio de la década.

Junto con la continua elevación de la tasa dedesempleo desde 1997, se observa una notoriaelevación del tiempo medio de duración de labúsqueda de empleo entre 1994 y 1999. En lasregiones metropolitanas éste pasó de 17 a cercade 23 semanas, lo que significa un aumento deun 33,7% en este indicador.


Con todo el dramatismo que encierra, este au-mento del desempleo no sin embargo permitedimensionar en su totalidad los problemas queenfrenta el mercado de trabajo brasileño, ya quelos datos se refieren solamente al desempleoabierto, es decir, aquellas personas que han es-tado efectivamente buscando un empleo remu-nerado sin encontrarlo. Pero son muchos los tra-bajadores que ocultan su situación de desempleorealizando actividades de carácter irregular o dis-continuo, conformando el llamado desempleooculto.

Los trabajadores brasileños pasaron a conviviren los años noventa con relaciones de trabajocada vez más precarias. Así, la participación delos trabajadores formales y de los empleadoressobre el total de ocupados, que era de un 49%en 1989, cayó a un 41% en 1999. Los trabajado-res informales al final de la década de noventarepresentaban un 59% de los trabajadores brasi-leños, estando más de 37 millones de personasen esta condición.

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La industria de transformación continúa siendoel sector con relaciones de trabajo más formali-zadas. En los demás sectores - especialmente enla agricultura, la construcción, el comercio y losservicios, la informalidad en los empleos es loque predomina. Una de las expresiones más vi-sibles de la informalidad es el bajo grado de co-bertura de la previsión social: un 60% de los tra-bajadores del sector privado -casi 40 millonesde personas- no acceden a ella.

4.5 Políticas de empleo

Históricamente, las políticas de empleo fueronimplementadas en Brasil de manera puntual ydescoordinada, hasta que en 1975, se creó el Sis-tema Nacional de Empleo (SINE), de acuerdocon la Convención Nº 88 de la OIT sobre Siste-mas Públicos de Empleo. El SINE pasó a reali-zar labores de intermediación de mano de obra,es decir, de conexión entre las plazas disponi-bles en el sector privado y la disponibilidad detrabajadores en busca de empleo. De este modo,el SINE pasó a asumir una posición estratégica,dada la ausencia de otras iniciativas de protec-ción frente al desempleo, funcionando en granmedida como una agencia de empleo de tipoclientelista.

Más de una década después de la creación delSINE, en 1986 fue implementado el programade seguro de desempleo. Para financiar este pro-grama se creó una fuente fija de financiamientollamada Fondo de Amparo al Trabajador (FAT),destinada a cubrir también los gastos de las de-más políticas de empleo.

EL FAT es administrado por un consejo de ges-tión tripartita, el Consejo Deliberativo del Fon-do de Amparo al Trabajador (Codefat), que cuen-ta con participación de empresarios, trabajado-res y representantes del gobierno, el que es res-ponsable por la definición de los gastos y el se-guimiento de los programas que cuentan con suapoyo financiero.

A partir de 1995, además del seguro de desem-pleo y de la intermediación de la mano de obra,el FAT empezó a conceder financiamentos a pe-queños productores rurales y microempresarios

urbanos (Proger) y a invertir en planes de edu-cación profesional. También a partir de este añose instalaron las comisiones municipales y esta-tales de empleo, también de carácter tripartito,cuyo papel es acompañar de manera más des-centralizada la ejecución de las políticas de em-pleo y salariales.

Sin embargo, a pesar de las innovacionesimplementadas por el SINE, no puede hablar-se en Brasil de la existencia de un Sistema Pú-blico de Empleo (SPE). Esto se debe a diver-sos factores:

a) La construcción de un SPE no aparece comouna prioridad del ejecutivo federal ni de losdiferentes estados. El ejecutivo federal, porel contrario, ha promovido de modo siste-mático el desvío de recursos desde las polí-ticas de empleo, salarios y formación profe-sional hacia el financiamiento de los crecien-tes compromisos derivados de la alta deudapública.

b) Las políticas de empleo ejecutadas a los ni-veles estatales son, en la gran mayoría de loscasos, estáticas. El trabajador que recibe suseguro de desempleo generalmente es envia-do a los programas de recalificación profe-sional, pero muchas veces sin tener acceso alos financiamientos del Proger, y sin acce-der al servicio de intermediación de manode obra gestionado por el SINE de su esta-do.

c) El desempeño del SINE es bastante hetero-géneo, debido en algunos casos a problemasde gestión administrativa y falta de visiónestratégica de algunas Secretarias de Traba-jo, además de las dificultades del Ministeriodel Trabajo y Empleo para definir directri-ces comunes para los diferentes estados, to-mando en cuenta las especificidades regio-nales.

d) Falta una definición estratégica más clarasobre la distribución de las responsabilida-des entre gobierno federal, estados y muni-cipios, y sobre el papel que los actores so-ciales deben tener en la construcción de unSistema Público de Empleo.

e) La falta de articulación entre las actualespolíticas de empleo -seguro de desempleo,

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intermediación de mano de obra, formaciónprofesional, y programas de generación deempleo- produce una gran dispersión de laactuación pública y una pérdida de eficaciaen el tratamiento de las diversas dimensio-nes que inciden sobre el esfuerzo público dereinsertar a los trabajadores, no sólo en elmercado de trabajo sino también en la vidapública, familiar y comunitaria.

f) La desarticulación entre las políticas de em-pleo y las demás políticas económicasagudiza los niveles de dispersión de los es-fuerzos del sector público para generar em-pleos. En la mayoría de los casos, las políti-cas económicas regionales y locales desarro-lladas por los estados no son convergentescon los programas ofrecidos en el ámbito delas políticas de empleo.

g) Las políticas de empleo no están concebidaspara enfrentar los problemas más graves quelos distintos segmentos sociales de trabaja-dores encuentran para su reinserción en elmercado de trabajo, como por ejemplo, losjefes de familia, las personas mayores de 40años, los jóvenes, las mujeres, los negros yotros grupos sociales.

h) La intermediación de mano de obra se redu-ce a ajustar las vacantes ofrecidas por lasempresas del sector privado con la demandade los trabajadores (generalmente de bajaescolaridad), teniendo en cambio poca in-fluencia en el proceso de reclutamiento demano de obra.

i) La formación y educación profesional seconcentraba en los segmentos de mayor es-colaridad, empleándose metodologías y con-cepciones dirigidas a un mayor adiestramien-to de los trabajadores, es decir, basadas enuna noción de empleabilidad entendida comocapacidad de adecuación pasiva del trabaja-dor a un puesto de trabajo.

j) Las reducciones fiscales a los recursos dis-ponibles para el FAT implican una disminu-ción de recursos para las políticas de empleoen general, incluyendo la educación profe-sional. Ello se ha traducido en una reduccióncada vez mayor de la carga horaria de loscursos y del costo medio de cada trabajadoren entrenamiento. Cabe resaltar también la

desarticulación entre los diferentes sistemasde formación profesional.

k) Una mejor definición y distribución de losrecursos de las políticas de empleo requierede estudios permanentes que permitan iden-tificar o sugerir con precisión cuales son losprincipales focos, áreas o microregiones y,especialmente, los beneficiarios que debenrecibir un tratamiento prioritario en la arti-culación con los programas estatales o re-gionales de desarrollo.

l) En la asignación de los recursos del Proger,los pequeños productores de la ciudad y delcampo tienden a quedar excluidos del siste-ma oficial de microcrédito, debido al excesode garantías exigidas por las agencias, aten-tando también contra un mejor desempeñodel sistema.

m) Es preciso finalmente llamar la atención so-bre el papel pasivo de la mayoría de las co-misiones estatales y municipales de empleo.Estas instancias no tienen las capacidades nicuentan con los recursos para actuar de modomás agresivo en el diseño, en la fiscalización,en el seguimiento y en la evaluación de losprogramas, ni para aprovechar sus propiasexperiencias, prácticas y desafíos en instru-mentos de la construcción y consolidacióndel Sistema Público de Empleo. Se trata deespacios que, en la práctica ofrecen pocasoportunidades de incidir sobre los rumbos delas políticas públicas de empleo y salarios.Se debe construir un Sistema Público deEmpleo que sea capaz de dotar a estas ins-tancias de un poder efectivo en cuanto a ladefinición de las prioridades de los gastos,lo que debiera ir acompañado del fortaleci-miento de los actores sociales para partici-par en las comisiones estatales y municipa-les de empleo.

En síntesis, la construcción del Sistema Públicode Empleo está limitada por los dilemasmacroeconómicos del Brasil y por las fuertesresistencias que se oponen a los avancesinstitucionales para la constitución de dicho Sis-tema, que hasta ahora se ha revelado sólo comomuy heterogéneo, desorganizado y desprovistode orientaciones generales.

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Es importante observar que las iniciativas gu-bernamentales para la aplicación de medidas de“flexibilización de las relaciones de trabajo”, queoriginalmente fueron planteadas como un cami-no para la ampliación de la oferta de empleos,ha terminado jugando a favor del deterioro delos indicadores de eficacia de las políticas deempleo, por medio de la substitución de empleosde calidad por un menor número de puestos detrabajo que, en la gran mayoría de los casos, es-tán desprovistos de los derechos sociales consa-grados por la Constitución Federal.

Los países que, como Argentina, adoptaron elmismo camino están llegando a conclusionesmuy pesimistas sobre los impactos de laflexibilización laboral. Los estudios más recien-tes sugieren que las medidas tomadas en Fran-cia de reducción de la jornada de trabajo a 36horas, pueden producir efectos más deseables,vinculados a otras iniciativas más amplias degeneración de empleos. El gobierno brasileñosin embargo, no ha aceptado discutir medidasde reducción de la jornada de trabajo para todoslos trabajadores.

Por último, se debe resaltar que la construccióndel Sistema Público de Empleo depende del des-empeño más general del mercado de trabajo.Tasas de desempleo elevadas y crecienteprecarización del mercado de trabajo no puedenser revertidas apenas con políticas de empleolocales y regionales.

4.6 Conclusión

Brasil ha enfrentado en los últimos años ciclossucesivos de hiperinflación, bajo crecimiento delproductivo, altos niveles de endeudamiento ytasas de desempleo crecientes. Todo ello ha pro-fundizado las brechas históricas que hacen delpaís uno de los que presenta la mayor desigual-dad en la distribución del ingreso en AméricaLatina.

En este contexto, el sistema nacional de empleobrasileño (SINE) presenta la particularidad deestructurarse partiendo de las demandas del sec-tor privado hacia los requerimientos de políticaspúblicas, jugando un importante rol los gremiosempresariales en el fomento a la creación de re-des y eslabonamientos productivos.

El sistema de empleo está fuertemente centradoen el entrenamiento profesional y laintermediación laboral, aplicando para ello unesquema institucional descentralizado. Ello otor-ga al SINE una gran flexibilidad para adaptarsea los nuevos paradigmas en la educación profe-sional y competencias requeridas por los siste-ma productivos regionales.

Al hacer un análisis histórico, se aprecia quedurante los ‘70 el boom exportador de la econo-mía brasileña hizo elevar las exigencias de cali-dad y requisitos técnicos de las empresas, lo queimplicó reformular el sistema tradicional de po-líticas de empleo. Un hito importante fue la cons-trucción de centros tecnológicos.

Sin embargo, luego, al consolidarse la aperturaeconómica en los ’80 y ’90, se crearon incenti-vos para que muchos empresarios se acercaranal sistema, aumentando la disputa por el accesoa cupos en los programas existentes.

De allí que uno de los grandes desafíos actualesdel sistema sea el aumento de su cobertura, par-ticularmente en un contexto en que el desem-pleo se ha triplicado en los últimos diez años ycerca del 50% de la fuerza de trabajo presentaalgún problema de empleo. Para ello, aparecencomo preocupantes algunas de sus debilidades,en especial, la alta heterogeneidad de la situa-ción de los distintos estados federales y la faltade articulación de las políticas y programas anivel central.

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En los gobiernos siguientes (1990-1994 y 1995-1999) hubo importantes puntos de inflexión enlos objetivos propuestos. El primer gobierno dela década tuvo como meta principal profundizarla apertura de la economía iniciada desde me-diados de la década del setenta, para lo cual unhito fundamental fue la firma del Tratado deAsunción, que da nacimiento al MERCOSUR,en marzo de 1991.

Junto con la apertura económica, se buscó redu-cir el papel del Estado en las regulaciones eco-nómicas y laborales, e implementar un nuevoprograma anti-inflacionario, similar alimplementado en Argentina, aunque más gra-dual, pues el dólar crece menos que los precios,pero no hay paridad entre las monedas. Tambiénse quiso iniciar un plan de privatización de em-presas públicas, pero éste fue detenido por losresultados adversos de un plebiscito popular.

Como resultado de estas políticas, entre 1990 y1994, la economía uruguaya creció a un 4,6%anual, mientras el déficit fiscal fue eliminado yla inflación se redujo del 129 % en 1990 al 44 %en 1994. Al mismo tiempo, el desempleo semantuvo estabilizado y el salario real tuvo uncrecimiento del 3,5 %.

En 1995 asume un nuevo gobierno, con objeti-vos sustancialmente diferentes a los del períodoanterior. Junto con reducir la inflación y mante-ner equilibrado el presupuesto, se inició laimplementación de reformas estructurales en elámbito de la seguridad social, de la educación,del funcionamiento del Estado y del marcoregulatorio del sector eléctrico. Estas reformasson llevadas a cabo con diversos grados de pro-fundidad, pese a la resistencia del sindicalismoy de la oposición política. En el sector públicose aplica una política de retiros graduales de fun-cionarios excedentarios, que incluyó incentivoseconómicos, ayudas a la formación de empre-sas y capacitación.

En el período 1995-1999 se producen dos im-pactos externos, primero la crisis mexicana, yluego, la originada en la devaluación de Brasil(enero de 1999), que impactan fuertemente en

V– EL CASO

DE URUGUAY


Uruguay recuperó en 1985 su institucionalidaddemocrática. El gobierno que asumió en 1985heredó del régimen militar un país con variosaños de recesión económica, elevada inflacióny déficit fiscal y una desocupación de casi el12%, sumado a un salario real 50% inferior alde 1972. Su primer objetivo fue lograr lareactivación de la economía, sobre la base delcrecimiento de las exportaciones, y mejorar losequilibrios macroeconómicos, en el marco deuna alta conflictividad laboral y una fuerte ines-tabilidad política.

En el plano de las relaciones laborales, frente ala demanda planteada por el movimiento sindi-cal con respecto a la recuperación de los niveleshistóricos de los salarios reales, el primer go-bierno democrático buscó institucionalizar losreclamos, y lograr un cierto crecimiento de lossalarios, particularmente en el sector privado, sinque ello implicara mayor desequilibriomacroeconómico. Para ello se restauró inicial-mente el modelo de negociación histórico en elUruguay, constituido por los «Consejos de Sa-larios», instituciones tripartitas para negociarsalarios y condiciones de trabajo a nivel de ra-mas de actividad económica, aunque luego, des-de principios de los noventa, fue dejado de ladopor procedimientos de negociación colectivadescentralizados a nivel de las empresas.

Los resultados de las políticas aplicadas en losprimeros cinco años de gobierno democrático(1985-1990) indican que la economía creció al3,85 % acumulativo anual, el déficit fiscal seredujo, mientras el salario real medio subió enun 22,8 % y la desocupación se redujo del 11,9al 8 %.

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la economía, al estar mucho más abierta que enel pasado. Debido a ellas, en el quinquenio elproducto interno sólo creció al 2,0% anual, losalarios reales sólo lo hicieron en un 1,3%, mien-tras que el desempleo se elevó de un 8% en 1995a un 11,3 % en 1999. Sólo hubo resultados posi-tivos en la reducción de la inflación que se redu-jo a un dígito (4,2% en 1999).

El gobierno que asume en el año 2000 mantienela orientación del anterior, pero ante el fuerteimpacto negativo de la situación regional, quelleva a que la economía se contraiga un 1,3% enel año 2000 (que se suma a una caída del 2,8 %en 1999) su política salarial determina una re-ducción de los salarios reales. El desempleo, porsu parte, alcanza a mediados del año 2001 el 15,6%, cifra que configura el record histórico desdeque se elaboran estadísticas del desempleo en elpaís.


Producto de las políticas económicasimplementadas, y en directa relación con losimpactos de las crisis externas que afectaron alUruguay, durante la década del noventa el fun-cionamiento del mercado de trabajo en dicho paíssufrió cambios importantes.

En primer lugar, hubo un aumento de la ofertade trabajo reflejado en el crecimiento constantede la tasa de actividad (participación laboral),tanto en Montevideo como en el interior del país.La principal explicación de este hecho es lamayor integración de la mujer al mercado de tra-bajo, al pasar entre 1990 y 1998 de una partici-pación de un 43,7% a un 49,3%, mientras quelos hombres reducen su tasa de participación del58,8 % al 56,0%.

Una segunda tendencia relevante de señalar esque, mientras la tasa de desempleo se mantuvoestable hasta mediados de la década entre el 8%y 9%, en los dos años siguientes a la crisis mexi-cana da un gran salto y supera el 12% en 1996,descendiendo luego hasta un 10,3% en 1998, yvolviendo a elevarse tras la devaluación brasile-ña a un 14% en el 2000 y a un 16% en el 2001.

El aumento vertiginoso del desempleo en losúltimos dos años hasta tasas históricamente al-tas para Uruguay, se explica tanto por factoresinternos (cambios climáticos que afectaron a laactividad agropecuaria, cierre de los mercadoseuropeos y norteamericanos de la carne por fie-bre aftosa) como externos (políticas arancela-rias proteccionistas de países del MERCOSURante la crisis brasileña, débiles medidas anti-cí-clicas del propio Uruguay).

Si se amplía la mirada hacia los trabajadores quetienen problemas de empleo, más allá de la altadesocupación, en Uruguay la década de los no-venta también registra tendencias negativas parala fuerza de trabajo, considerando a los trabaja-dores en empleos precarios (sin cobertura deseguridad social o en puestos inestables), infor-males (trabajadores por cuenta propia o enmicroempresas) o subocupados (que trabajanmenos de 40 horas y desean trabajar más).

Si en 1991 el 50,1 % de la población económi-camente activa tenía problemas de empleo, en1999 dicha cifra había subido a un 54,0%, delos cuales los desocupados eran el 11.3%, losprecarios el 19,8%, los subempleados el 3,6% ylos trabajadores informales el 19,2%. Las varia-ciones del desempleo y el subempleo estáncorrelacionadas directamente con la tasa de cre-cimiento de la economía, aumentando en losperíodos recesivos, en tanto que los trabajado-res precarios y los informales no tienen relacióncon el ciclo económico, lo que parecería indicarsu carácter estructural.

5.4 Evolución de la estructura del empleo

La estructura del empleo tuvo en estos años tam-bién cambios importantes. Las actividades pri-marias (minería y agricultura) mantuvieron suparticipación en la población ocupada, y crecióla participación de las actividades de comercioy servicios entre 1991 y 2000, del 53,3 % al76,6% (en Montevideo).

La industria manufacturera, en cambio, redujosu participación en el mismo período del 21,1%al 15,5%. La crisis de la industria se explica porla política antinflacionaria basada en ancla

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cambiaria, que redujo la competitividad externadel sector, junto con el cambio tecnológico, quetambién destruyó puestos de trabajo.

Otro cambio relevante fue el aumento del em-pleo privado, que pasó de un 52,2% del total dela población ocupada en el año 1991 a un 56.0%en el 2000, mientras en los mismos años losempleados públicos pasan del 22,7% al 16,6%.La reducción de los funcionarios públicos seexplica por la existencia de una política de noreponer vacantes, a lo que se agregan diversosprogramas de retiros incentivados en la admi-nistración central y las empresas públicas, du-rante la década.


En los primeros años de la década del noventa,Uruguay inició un proceso de transformación delas relaciones laborales que existieron en el paísdesde mediados de la década del cuarenta, conefectos muy transcendentes en cuanto a la nego-ciación colectiva, las condiciones de trabajo y lalegislación laboral, dado que uno de sus conse-cuencias fue una modificación de las condicio-nes en que actuaron empresarios y sindicalistas.

Con la vuelta de la democracia en 1985, el go-bierno decidió que los Consejos de Salarios -instituciones tripartitas de negociación salarialpor ramas de actividad, creadas en la década delcuarenta- funcionaran nuevamente, con el obje-tivo de canalizar las demandas salariales de lasorganizaciones sindicales. Sin embargo, en 1991el gobierno resuelve dejar de tener una partici-pación activa en la negociación colectiva y anun-cia que no volverá a citar a los Consejos, salvoque exista un pedido expreso de alguna de laspartes. A partir de este momento la negociaciónsectorial tradicional se reduce año tras año has-ta casi desaparecer.

En forma paralela se desarrolla una negociacióncolectiva a nivel de las empresas, cuyos conve-nios tienen vigencia sólo para los trabajadoresde las mismas, cuyos contenidos incluyen, ade-más de los salarios, diversas formas de flexibili-

dad salarial, horaria y de organización del tra-bajo. El 90% de los convenios firmados en elaño 2000 fueron de empresas. Junto con ello, seproduce una disminución de la cantidad de con-venios acordados y del número de trabajadorescubiertos por ellos, que pasan del 90% en 1990a menos del 25% en el 2000.

Junto con la retirada del Estado del ámbito de lanegociación de las condiciones de trabajo, la le-gislación laboral sufre diversas modificaciones.La legislación protectora del trabajador indivi-dual tiene un desarrollo permanente hasta 1989,y desde ese año en adelante, no se aprueban nue-vos derechos. Las disposiciones legales de ladécada del noventa tienen dos preocupacionescentrales: la creación de ámbitos institucionalesde participación de actores sociales, y la adop-ción de medidas orientadas a reducir costos la-borales. Con este objetivo, se acentúan las me-didas orientadas a la flexibilidad salarial, y sehan iniciado recientemente iniciativas tendien-tes a reducir la rigidez en cuanto al ordenamien-to del tiempo de trabajo (jornada laboral, licen-cias, descansos y vacaciones).

5.6 Políticas de empleo pasivas

Tradicionalmente en Uruguay solo existieronpolíticas de empleo pasivas enfocadas a conce-der un subsidio al trabajador desempleado, endeterminadas condiciones y durante un tiempo.Entre los cambios de la década del noventa seencuentra la implementación de políticas acti-vas, así como una legislación nueva paraincentivar la capacitación en la empresa y pro-mover la realización de pasantías para permitira los jóvenes una primera experiencia laboral.

Entre las políticas pasivas, la principal es el ré-gimen de seguro de desempleo que rige desde1981. El sistema establece una prestación eco-nómica al trabajador despedido por su empleador(o que se le haya visto reducida su jornada detrabajo en un 25%) tanto si esa suspensión deltrabajo es temporal como si es definitiva. No tie-ne derecho a la prestación quien deja el trabajoen forma voluntaria y tampoco el que lo dejapor estar enfermo o por haber sufrido un acci-

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dente laboral o una empleada al tener licenciapor maternidad, casos para los que existe unacobertura de seguridad social específica en elBanco de Previsión Social o en el Banco de Se-guros del Estado, según la situación. El segurode desempleo excluye a los trabajadores rura-les, domésticos, bancarios (tienen una Caja deJubilaciones y Pensiones propia) y en general atodos los que tienen una caja de jubilacionesespecial (escribanos, profesionales, etc).

El monto del subsidio es del 50% del salariomensual promedio de los seis meses anterioreso, si la remuneración es diaria, el equivalente a12 jornales. Si el trabajador fuese casado o tu-viese a cargo familiares incapacitados hasta eltercer grado de consanguinidad, ascendientes odescendientes menores de 21 años, percibirá unsuplemento del 20% del subsidio que le corres-ponda.

El empleador puede contribuir al subsidio, perola suma total del subsidio (es decir la suma de lopagado por el Banco de Previsión Social y porel empleador) no podrá exceder la remuneraciónhabitual. El seguro se recibe por seis meses, enforma continua o discontinua. Una vez cumpli-do los seis meses en que percibió el subsidio, eltrabajador tendrá derecho a un nuevo subsidiosi entre el momento del último subsidio cobra-do y el nuevo trascurrieron doce meses de loscuales por lo menos durante seis han realizadoaportes al Banco de Previsión Social.

Durante el período en que el trabajador se en-cuentra cubierto por el seguro de desempleo, laDINAE le ofrece realizar un curso derecalificación, por el cual recibe un subsidioadicional. El principal problema del programade reconversión de trabajadores con seguro dedesempleo, que es el que ha consumido los ma-yores recursos dentro de las políticas de empleo,es la ausencia de una oferta educativa acorde alas nuevas competencias demandadas.


La principal decisión en este terreno fue la crea-ción de la Dirección Nacional del Empleo

(DINAE) en 1992 y las políticas de recalificaciónprofesional que la misma desarrolló a partir de1995.

La ley que creó la DINAE le asignó original-mente un campo de acción muy limitado puessolo podía realizar cursos de calificación con tra-bajadores que se encontraran en el seguro dedesempleo. Pero en 1996 se aprobó una nuevaley que permite implementar programas de ca-pacitación también para los trabajadores activoscuyos empleos se encuentren amenazados, paralos grupos poblacionales con dificultades espe-ciales de inserción laboral (minusválidos, muje-res, jóvenes, trabajadores rurales), y para aten-der las problemáticas de las microempresas

Los objetivos de la DINAE son estudiar la evo-lución del mercado de trabajo y la demanda decalificaciones para informar y orientar a los tra-bajadores acerca de los cursos de formación pro-fesional más adecuados para lograr un empleo eimplementar cursos de recalificación. La DINAEtambién puede asesorar en la formación demicroempresarios e implementar programas na-cionales, departamentales o locales de desarro-llo en lo relativo a los recursos humanos.

La DINAE es asesorada en el cumplimiento desus objetivos por la Junta Nacional de Empleo(JUNAE), instancia de integración tripartita, pre-sidida por el director de la DINAE y donde par-ticipan además un representante de los trabaja-dores y uno de los empresarios. La JUNAE par-ticipa activamente en el diseño de los progra-mas de capacitación profesional, así como en elestudio de las necesidades de formación de lostrabajadores de acuerdo a la evolución del mer-cado laboral. Además, administra el Fondo deReconversión Laboral, que financia la ampliamayoría de las políticas de empleo.

El Fondo de Reconversión Laboral se crea conel aporte de los trabajadores del 0,25% de sussalarios, y puede recibir donaciones o préstamosde organismos internacionales. A partir de 1996también los empresarios deben realizar un apor-te igual al de los trabajadores. A través del Fon-do se financian las actividades de formación pro-fesional para trabajadores desocupados, rurales,trabajadores en actividad (cuando hay un con-

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venio que prevea capacitación profesional) y engeneral a grupos con dificultades de inserciónlaboral, de acuerdo a lo que decida la JUNAE ytambién pueden preverse partidas para los tra-bajadores que realicen los cursos.

Hay también otros ámbitos en los cuales se hanimplementado políticas activas de empleo, noorientados a los trabajadores ubicados en posi-ciones vulnerables del mercado de trabajo, sinoa aquellos situados en sectores productivos másdinámicos. En esta línea, en 1996 se aprobó unaley que autoriza a las empresas a deducir del pagodel impuesto a la renta los gastos de capacita-ción y los gastos en programas de investigacióntecnológicas en proyectos de interés nacional.Con ello se busca fomentar la recalificación pro-fesional a nivel de las empresas, organizadas porellas mismas o contratando instituciones de ca-pacitación.

Además se implementaron una serie de progra-mas para trabajadores con problemas (por ejem-plo, con posibilidad de quedar desempleado),cuyo objetivo fue la recalificación profesional yel apoyo a micro-emprendimientos. Junto conello, se aplicaron programas orientados a secto-res de más dificultosa inserción laboral, comojóvenes que desertan del sistema escolar y tra-bajadores rurales y se impulsó el programa decompetencias laborales, que buscaba construirun sistema de competencias laborales y un re-gistro de entidades de capacitación.

Una de las iniciativas más innovadoras creadasa partir de la nueva institucionalidad de laDINAE, que constituye uno de sus principalesinstrumentos orientadores de políticas es el Ob-servatorio del Mercado de Trabajo, instancia deseguimiento que busca dar transparencia a lainformación existente en esta área y aportar ele-mentos para diseñar programas concretos, po-der planificar la actividad de la DINAE y elabo-rar políticas.

El Observatorio está a cargo de las siguientestareas:

a) Seguimiento de la evolución del mercado detrabajo. Actualiza una base de datos sobre elmarcado laboral y elabora informes mensua-

les de coyuntura sobre el mercado laboral ysus cambios. Mantiene contactos con infor-mantes calificados y releva la oferta y la de-manda de trabajo, poniendo esta informacióna disposición de la dirección de la DINAE ylos diversos programas.

b) Estudio de la oferta de empleo, identifican-do grupos objetivo de posibles programas deempleo, intentando profundizar hacia el in-terior de los grupos objetivos ya definidos,como grupos de mujeres, de jóvenes, reali-zando sugerencias de líneas de intervencióninstitucional, y propuestas de formulación deprogramas

c) Estudio de la demanda de trabajo del sectorempresarial a través del estudio de los dife-rentes sectores productivos, proporcionandoinformación sobre la situación de cada sec-tor, las modalidades de selección de perso-nal, las innovaciones tecnológicas, las cali-ficaciones demandadas, para orientar en ladecisión de cursos a realizar e informar tam-bién a las entidades de capacitación

d) Análisis territorial. Se hace un seguimientodel mercado laboral de cada uno de los de-partamentos, actualizando informes de losmismos realizados a partir de un diseño dela DINAE e identificando grupos de pobla-ción, actividades económicas relevantes, yemprendimientos productivos.

e) Evaluación y seguimiento, que genera herra-mientas para evaluar los cursos, como el se-guimiento a egresados, el análisis de las en-tidades de capacitación, etc.

5.8 Actores laborales y nuevainstitucionalidad para el empleo

Como hemos señalado, el caso de Uruguay cons-tituye una experiencia muy innovadora en elámbito del MERCOSUR, en cuanto a construiruna nueva institucionalidad expresamente orien-tada a anticipar y enfrentar los problemas deempleo y las variaciones del mercado de traba-jo, conformada por la DINAE y la JUNAE.

En los primeros años de la década del noventase crean, sin embargo, otros tres ámbitosinstitucionales de integración tripartita. En el año

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1990 el gobierno recientemente electo, cita a lasdirecciones máximas de los sindicatos y de lascámaras empresariales y les ofrece realizar unpacto social para desindexar los precios de laeconomía. En lo inmediato se comenzaría conlos salarios y posteriormente se seguiría con losotros precios relevantes en la formación de losprecios al consumo: tarifas, tipo de cambio, tasade interés, tasa de reajuste de alquileres, etc

El movimiento sindical no aceptó el ofrecimien-to y se retiró de las negociaciones. El gobiernodecretó un aumento de salarios por el montoque ofrecía en el acuerdo, esperando que la in-flación tuviera un sustancial descenso. Sin em-bargo, los precios subieron más que anterior-mente (en 1990 la inflación fue de 128,9%),provocando una sustancial reducción de lossalarios reales. En ese momento el PIT-CNT(central sindical uruguaya) planteó una serie dedemandas que incluían la revisión de la políti-ca salarial, además de una serie de ámbitos departicipación.

De allí surgieron tres ámbitos institucionalesnuevos de participación tripartita: el Directoriodel Banco de Previsión Social, la Comisión Sec-torial para el MERCOSUR y la Junta Nacionalde Empleo.

La integración al directorio del Banco de Previ-sión Social de un delegado por cada uno de lossectores sociales involucrados en las pasivida-des -empresarios, trabajadores y pasivos-, esta-ba establecida en la constitución de 1967, perono se había concretado en 1992, por falta de unareglamentación específica. A partir de ese añose integran los tres delegados sociales, que conlos delegados del Poder Ejecutivo completan elDirectorio del BPS, que administra jubilacio-nes y pasividades, seguro de salud y enferme-dad para los trabajadores inscritos, seguros dedesempleo, etc.

La Comisión Sectorial para el MERCOSUR,por su parte, es un organismo dependiente for-malmente de la Oficina de Planeamiento y Pre-supuesto (que depende de la Presidencia de laRepública), que tiene el cometido de asesoraren los temas vinculados a la integración regio-nal. A diferencia del caso anterior en este ám-

bito la participación de los delegados de losactores sociales no tiene carácter resolutivo

Por último, la Junta Nacional de Empleo tie-ne un carácter jurídico complejo, pues aun-que la ley que la crea indica que debe “aseso-rar” a la Dirección Nacional de Empleo, en laelaboración de políticas de empleo, en reali-dad cumple una función ejecutiva, adopta de-cisiones y no se limita solamente a realizarasesoramientos.

La gestión de los actores sociales en estos ámbi-tos ha tenido resultados variados. En el BPS,mientras los empresarios apoyaron la transfor-mación del sistema previsional hacia un modelocon mayor participación privada, los sindicatosse opusieron sistemáticamente, pero sin lograrsu objetivo. También se opusieron al cambio dereglamentación que determinó la expansión delas tercerizaciones.

En el ámbito del MERCOSUR, quizás el princi-pal logro es la elaboración de la Carta de Dere-chos Fundamentales del MERCOSUR, que sibien no tiene carácter vinculante, crea una Co-misión Socio Laboral que podría analizar el cum-plimiento de esos derechos en los países delMERCOSUR. Si bien puede tener una conse-cuencia importante a mediano plazo en algunospaíses, la legislación uruguaya prevalece sobrelas normas de la Carta, por lo cual no tendrá efec-tos previsibles.

Finalmente, a través de la labor de la JUNAE,ha sido la labor de la DINAE donde han fructifi-cado los mayores esfuerzos tripartitas en mate-ria de políticas de empleo.

5.9 Conclusión

Uruguay, tras la crisis mexicana de 1995, experi-mentó un gran aumento de la tasa de desempleo,alcanzando cerca de un 15% que casi duplica losniveles históricos en torno al 8%. Las cifras dis-ponibles hablan de la emergencia de un desem-pleo de corte estructural, que se expresa en el he-cho de que los desempleados tarden cerca de 36meses en recuperar su empleo perdido.

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La principal explicación para este fenómeno esla implementación de procesos deracionalización que han incrementado la pro-ductividad, pero no los puestos de trabajo. Aello se debe sumar el que los empresarios uru-guayos hayan asumido una política de ajustepasivo, sin mostrar mayor preocupación por lageneración de nuevos empleos. Esto es unamuestra de su desconcierto frente a unareconversión productiva cuyos resultados fina-les aún son inciertos.

En el plano de las relaciones laborales, Uruguayintrodujo en los ’90 una fuerte desregulación,cuya mayor expresión se dio en el plano de lanegociación colectiva hacia el bipartismo, conel retiro de ésta del gobierno, su descentraliza-ción al nivel de las empresas, lo que de paso re-dujo su cobertura del 90% al 25%, y la amplia-ción de las temáticas negociadas, trascendiendolos acuerdos sólo salariales.

Con respecto a las políticas de empleo, se hizodurante los ’90 un esfuerzo importante, en com-paración a los otros países del MERCOSUR,para instalar una nueva institucionalidad para elempleo (DINAE y JUNAE), pero que sin em-bargo ha tenido un escaso impacto en laempleabilidad de los trabajadores. Este proble-ma se ha visto agravado por los liderazgoserráticos de la nueva institucionalidad, que enun principio tuvieron una actitud pasiva y res-tringida a la recaudación de fondos, entre el {92y el 95), para luego adoptar una actitud másproactiva pero carente de orientación estratégi-ca entre 1995 y 1999.

Uruguay, economía y mercado laboral de dimen-siones pequeñas, se ve enfrentado a las proble-máticas propias de una inserción en los merca-dos externos, sin haber definido bien su voca-ción productiva, elemento esencial para definirun nuevo modelo de desarrollo.

PRO

SUR

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de la pobreza, modelo que fue exitoso al menoshasta 1998, fecha en que se dispara el desem-pleo.

Distinta es la situación de Argentina, Brasil yUruguay, donde la primera labor de los gobier-nos democráticos fue realizar el ajuste estructu-ral que permitiera sustentar un buen desempeñoeconómico en el largo plazo. La situación quedichos países heredan de los gobiernos milita-res durante los ochenta se caracteriza, por ciertocon matices, por una combinación de estanca-miento productivo, altísimas tasas de inflacióny muy elevados niveles de endeudamiento tantointerno como externo.

Ante este delicado panorama, los gobiernos de-mocráticos deben promover simultáneamente lareactivación económica –mediante la expansiónde la demanda a través de aumentos de salarioso fijación de precios- y el control del gasto –mediante la reducción del aparto público-, ecua-ción que no siempre es fácil de lograr y quemuchas veces lleva a sucesivos ciclos dereactivación y crisis inflacionaria, como lo mues-tra el fracaso de los sucesivos programas aplica-dos inicialmente tanto en Argentina como enBrasil. Uruguay es un caso ligeramente distinto,porque el ajuste se llevó a cabo con mayor lenti-tud, dada la fuerza del actor sindical y la oposi-ción popular expresada en un plebiscito anti-privatizaciones. Si bien, también en Argentinael sindicalismo es un actor muy fuerte, éste ne-goció su apoyo al programa de ajuste aplicado aprincipios de los noventa. El caso brasileño entanto está muy marcado por las heterogeneidadesde las realidades de los distintos estados federa-les.

Así, si bien el resultado final de la evolución delos mercados de trabajo de la región fue en gran-des líneas el mismo –aumento del desempleo-este fenómeno responde a distintas fases de de-sarrollo de las respectivas economías. Particu-larmente en los casos de Brasil y Argentina, elmayor desempleo va acompañado por un aumen-to importante de la precariedad y del empleoinformal, ya que, ante la gran caída de los sala-rios reales, los hogares desarrollan diversas es-trategias para aumentar sus ingresos, lo que ex-plica el aumento creciente de la tasa de partici-

VI–SÍNTESIS

COMPARATIVA

DE LAS POLÍTICAS

DE EMPLEO EN LOS

PAÍSES ESTUDIADOS

6.1 Ajuste y apertura externa con altodesempleo

Como puede observarse a lo largo de los distin-tos casos presentados en este estudio, las nuevasproblemáticas del empleo que enfrentan Argen-tina, Brasil, Uruguay y Chile tienen como deno-minador común el alto desempleo. El impactode los procesos de ajuste estructural y de la re-ciente crisis económica mundial sobre los mer-cados de trabajo se ha traducido en un aumentode las tasas de desempleo y en una mayor pre-sencia de los empleos informales y precarios,tendencias frente a las cuales se han ideado di-ferentes arreglos institucionales y de políticaspúblicas para aumentar la protección social delos trabajadores. Sin embargo, un factor comúna los países estudiados es la todavía baja cober-tura real de las redes de protección social y delos sistemas de seguro de desempleo, a pesar delos avances logrados en los noventa.

Chile fue el primer país en experimentar que laspolíticas de ajuste y apertura generan desempleo.Desde mediados de los años 70 militares y gran-des empresarios impulsaron las reformas estruc-turales, luego vino la privatización de las em-presas públicas y la desregulación de las rela-ciones laborales, entre otros aspectos. Todo elloocurrió con un alto costo social (disminución desalarios reales y alto desempleo), pero sentó lasbases para que desde 1984 se alcanzaran eleva-das tasas de crecimiento del producto. Los go-biernos democráticos en los noventa mantuvie-ron en lo grueso las políticas económicas, cen-trando además sus esfuerzos en la reducción deldesempleo y en una política social de reducción

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pación laboral femenina que se integra en ocu-paciones sin contrato, sin previsión social y conlargas jornadas de trabajo.

En el caso de Uruguay, el empleo precario no haaumentado tan rápidamente lo que se explicaporque, pese a que al igual que en los casos an-teriores se ha implementado una política de con-tención de los salarios reales, éstos se han man-tenido estables, además de existir una red de pro-tección social y un seguro de desempleo de ma-yor cobertura, apoyado por una institucionalidadestatal expresamente diseñada para enfrentar laproblemática del empleo (DINAE).

Chile, por su parte, enfrenta al igual que el restode los países un alto nivel de desempleo, cerca-no al 10%, y el nivel del subempleo es menorcomparativamente que en los demás casos4 .Además, los salarios reales se elevaron durantela década de los noventa, y la fuerza de trabajomantiene, en relación a las otras, altos nivelesde asalarización. Se trata, por lo tanto, de unmercado de trabajo comparativamente más for-malizado aunque enfrentado igualmente a la pro-blemática del desempleo. El aumento de la tasade desocupación por sobre los dos dígitos es algoque pareciera ser una realidad estructural másque coyuntural debido a que los sectores conmayor crecimiento no son generadores de em-pleo. El Gobierno se encuentra abocado a en-frentar esta fase de “crecimiento sin empleo” me-diante políticas activas de nuevo cuño como sonla atracción de inversiones (Programa Todo Chilede CORFO) y el programa de aprendizaje con-tinuo, Chile Aprende Más.

6.2 Gobiernos responsables de la crisis:

De acuerdo a las diferencias señaladas entre loscasos analizados, el Estado ha asumido distin-tos roles de acuerdo a las prioridades definidaspor cada gobierno (ver cuadro comparativo delas políticas de empleo al final del documento).En Argentina y Brasil, se buscó inicialmente apli-car medidas de ajuste fiscal al mismo tiempo que

ampliar el poder de compra de los trabajadores,pero ello derivó a fines de los ’90 en unahiperinflación descontrolada. En Uruguay, entanto, las primeras medidas fueron orientadas ala contención de las demandas salariales. Chilemarca la diferencia, con un esquema donde losprimeros gobiernos de la Concertación promue-ven instituciones de diálogo social, con énfasisen alcanzar una mayor equidad social y en fo-mentar el desarrollo productivo, diálogo que serompe en período de crisis.

En el caso argentino, aparece como clave la re-lación entre el Estado y las centrales sindicales.El gobierno peronista de Menem mantuvo y pro-fundizó las medidas de ajuste iniciadas por elgobierno del radical Alfonsín, pero esta vezacompañadas de una fuerte contención de lossalarios y medidas de flexibilización laboral.Para que ello no derivara en protesta social ge-neralizada, se negoció directamente con una cen-tral sindical del mismo partido del presidente(justicialista) la aplicación de las medidas. Elgobierno radical que asume a finales de los no-venta se ve enfrentado a los desastrosos efectosde la paridad cambiaria (sobre-evaluación de lamoneda nacional) además de un altísimo nivelde endeudamiento interno y externo, pero ya nocuenta con el apoyo de los sindicatos, lo que leproduce además problemas de gobernabilidadpolítica. La salida a esta situación es algo impo-sible de predecir dado el nivel de descomposi-ción del régimen político y de la anomia socialque se arrastra por años.

En el caso brasileño, por su parte, es fundamentalconsiderar la desarticulación entre el nivel fede-ral y los niveles estatales de acción del Estado,que lleva a que, si bien hay regiones donde laspolíticas económicas y de empleo han tenidomayor éxito, surjan con frecuencia estallidos so-ciales que tienen un fuerte componente de terri-torialidad. Otro factor que interviene con fuerza,dado la gran escala de la economía brasileña, esla relación con los gremios empresariales y parti-cularmente con el sector financiero, que así comoobstaculizó algunas políticas del gobierno de

4 Aunque no se dispone de mediciones exactas se estima el subempleo en un 14% lo que sumado a la desocupación setraduciría en un cuarto de la fuerza de trabajo con problemas de empleo.

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Sarney, llevó en cierta medida a la caída del go-bierno de Collor (acusado de corrupción) y haafectado severamente la gestión del gobierno deCardoso, por el problema del endeudamiento.

En Uruguay, el papel del Estado durante los no-venta fue de desestructurar el sistema antiguode relaciones laborales, cuya instituciónemblemática fueron los Consejos de Salarios, ycrear uno nuevo, de carácter bipartita, más orien-tado a favorecer la empleabilidad y el desarrollode competencias de los trabajadores. La crea-ción de la Dirección Nacional del Empleo y delObservatorio Laboral es una experiencia pione-ra, que puede servir como ejemplo a seguir paralos demás países, aunque la puesta en prácticano ha sido del todo eficiente. En gran medidaha sido este esfuerzo de institucionalización delas políticas de empleo y del diálogo entre losactores laborales lo que ha permitido realizar elajuste sin los niveles de conflictividad y crisislaboral de sus países vecinos. La lentitud de lareconversión exportadora se explica por un cier-to desconcierto empresarial ante el riesgo y a lafalta de oportunidades de negocio.

Por último, en Chile, durante los noventa el Es-tado cumplió un papel en el plano del incentivoal diálogo social, del fomento productivo y de lapolítica social. Esquema que, como señalamos,fue exitoso hasta 1998 pero que posteriormentese ha demostrado insuficiente para recuperarniveles altos de crecimiento con bajo desempleo.Tras la coyuntura de la crisis, el Estado ha inter-venido más directamente en la creación de em-pleos en el sector público, en el subsidio a lacontratación de mano de obra por parte del sec-tor privado y en el fomento a la capacitación,pero comparativamente, aparece rezagado conrespecto al caso de Uruguay, en cuanto a desa-rrollar una institucionalidad diseñada expresa-mente para resolver los problemas de empleo.La reciente reforma a la legislación laboral esuna de las causas, según los empresarios, de lapérdida de puestos de trabajo.

6.3 Políticas de empleo insuficientes

Durante la década del 90 todos los paísesimplementaron como política pasiva los siste-

mas de seguro de desempleo (el caso más tardíofue el de Chile que recién lo instauró en el año2001). En general, aunque han tenido una cortaexistencia como para hacer una evaluación másde fondo, puede señalarse que los distintos se-guros tienden a tener una baja cobertura, parti-cularmente en los casos de Brasil y Argentina,lo que se explica por los altos niveles deprecarización e informalidad en el empleo. Entodo caso el sistema de seguro es altamente in-suficiente dada la magnitud de los problemas deempleo. Se estima que en Argentina hay un 57%de la población activa con problemas de empleo(desempleo, subempleo, empleo precario, etc.)y un 54% en el Uruguay. Por otra parte en todoslos casos se está produciendo un aumento de laoferta de trabajo por crecimiento de la tasa deactividad.

En cuanto a las políticas activas éstas no se in-cluyeron en forma integrada a las políticas eco-nómicas globales lo que les ha restado impacto.Los Gobiernos han implementado programasque persiguen objetivos múltiples: reducir loscostos de contratación, facilitar la inserción la-boral, promover la recalificación laboral, mejo-rar el capital humano, etc. La variedad de pro-gramas no debe conducir a error: las políticasactivas de empleo no parecen haber facilitado lacreación de nuevos empleos ni tampoco hanmejorado la empleabilidad de los trabajadores.Lo que sí está claro es que los Estados, a travésde las políticas de empleo, están socializando elcosto social del desempleo y están operando paracontener los desbordes sociales. La paradoja estáen que el proceso de liberalización lleva a que laeconomía siga el curso decidido por los agentesprivados mientras que el Estado se hace cargodel costo social de las estrategias empresariales.

En materia institucional, el caso que muestra unmayor nivel de estructuración es el ya mencio-nado de Uruguay, con la experiencia de laDINAE. Brasil cuenta con el Sistema Nacionalde Empleo (SINE), que realiza fundamentalmen-te labores de intermediación de mano de obra,aunque cuenta con bajos recursos y su actuaciónes muy heterogénea y desarticulada a nivel delos diversos estados federales y municipios. Ar-gentina cuenta con un Fondo Nacional de Em-

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pleo, destinado a financiar las prestaciones delseguro de desempleo y los programas de emer-gencia ocupacional. En estos tres casos, las po-líticas de promoción del empleo aparecen direc-tamente ligadas a las políticas de capacitación yformación de capital humano.

Chile aparece como el único caso en que no hayuna instancia centralizada a cargo de los temasdel empleo. En el Ministerio del Trabajo hay unaoficina a cargo de la capacitación (SENCE) de

acuerdo a un esquema de “recursos públicos-operaciones privadas” también en dicho minis-terio se administrará el seguro de desempleo(operado por privados). Las políticas de empleotransitorias se han implementado descen-tralizadamente. Además, están las políticas defomento productivo, gestionadas desde el Mi-nisterio de Economía y la CORFO. Sin duda, laausencia de una institucionalidad central para elempleo es uno de los desafíos que este país de-biera asumir.

Cicloseconómicos

Evolucióndel empleo

Evolución delos ingresos

Participaciónlaboral

Políticasde empleo

Argentina

· Crecimiento de 8%, 1991-1994· Crecimiento de –3%, 1995· Crecimiento de 6%, 1996-1998· Crecimiento negativo, 1999-2000

· Privatizaciones, reducción deempleos en el sector público

· Destrucción de empleos asalariados· Aumento de la desocupación· Aumento de la subocupación· Aumento del empleo informal, en

sectores de baja productividad yalta inestabilidad

· Caída de los ingresos medios enpuestos de baja calificación

· Incremento de remuneracionesreales en el sector formal

· Mayor desigualdad distributiva

· Aumento participación laboral· Frente a la crisis de 1998, estrate-

gias familiares de reemplazo

· Flexibilización de relacioneslaborales (contratos flexibles,regulación tripartita del conflicto)

· Descentralización de negociacionescolectivas (alianza gobierno/centralsindical más poderosa)

· Privatización de los sistemas desalud y seguridad social

· Fondo Nacional de Empleo· Seguro de desempleo que cubre

sólo al 10% de los desempleados)· Programas Activos de Empleo

(contención de desbordes sociales)· Programas de Capacitación

Brasil

· Crecimiento negativo, 1990 y 1992, ajuste fiscal· Crecimiento de 1,8% promedio 1990-1999

(0,8% en industria)

· Entre 1989 y 1999 se triplica la tasa de desem-pleo, de un 3,0% a un 9,6%

· Mayor nivel de desempleo oculto· Aumento del empleo informal· Aumento de la ocupación en el sector servicios· Aumentos de productividad en la industria

· Aumentos de productividad + disminución desalarios reales (ej: industria)

· Altísima desigualdad en la distribución delingreso

· Aumento participación laboral

· Red de protección social muy débil· Seguro de desempleo de bajo alcance· Baja cobertura de previsión social (60% de los

trabajadores del sector privado no acceden)· Sistema nacional de Empleo (SINE), que realiza

labores de intermediación de mano de obras,pero con recursos escasos y desarticulaciónentre el nivel federal central y los nivelesestatales

· Seguro de desempleo

Chile

· Crecimiento de 7,5% promedio,1989-1997

· Crecimiento de 2,8% promedio,1998-2000

· Disminución tasas de desempleo,19989-1998, de 12% a 6%

· Aumento del desempleo, 1999-2000 (cerca del 10%)

· Subempleo en torno al 14%· Empleo asalariado relativamente

estable

· Aumentos de productividad ysalarios reales, especialmente ensectores exportadores primarios

· Ingreso mínimo en crecimientoreal constante

· Distribución del ingreso muydesigual, sin variaciones

· Tasa de participación laboral enaumento, especialmente entre lasmujeres (hasta 1999)

· Leve disminución de la participa-ción laboral en el 2000 (¿desem-pleo oculto?)

· Incentivos a la productividad· Alza del salario mínimo· Diálogo social· Fomento productivo, recursos

públicos-operación privada· Políticas sociales focalizadas a

inserción laboral de gruposvulnerables (jóvenes, mujeres,etc.)

· Política de capacitación; recursospúblicos-ejecución privada

· Seguro de desempleo

Uruguay

· Crecimiento de 3,8% promedio, 1985-1990· Crecimiento de 4,6% promedio, 1990-1994· Crecimiento de 2,0% promedio, 1995-1999· Crecimiento de –1,3%, 2000

· Tasa de desempleo estable en torno al 8%entre 1990 y 1995

· Luego se eleva a un 11,3% en 1999 y a un15,6% en el 2001

· En 1999, 19,8% de la PEA en empleosprecarios, 3,6% subempleados y 19,2%trabajadores informales

· Aumento leve negociado de los salarios realesentre 1985 y 1990

· Durante los ’90, contención de los aumentossalariales (descentralización de la negociaciónsalarial)

· Aumento de la participación laboral· Incorporación masiva de la mujer al mercado

de trabajo

· Dirección Nacional de Empleo (DINAE)· Observatorio Laboral· Políticas de recalificación laboral, desarrollo

de competencias· Seguro de desempleo

CUADRO COMPARATIVO MERCADO LABORAL Y POLÍTICAS DE EMPLEOEN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y URUGUAY

37

7.6 Las consecuencias sociales de losproblemas de empleo que se conviertenen realidades masivas y duraderas sonincalculables: polarización de laestructura social, empobrecimiento de lossectores medios, pérdida de legitimidaddel sistema económico, generacionesenteras de población joven que no hantenido experiencia laboral, pérdida delvalor del trabajo, delincuenciaconsiderada como medio legítimo desupervivencia, etc.

7.7 La disminución del empleo asalariado esuna tendencia general, lo que indica quedeberán ajustarse los sistemas deprotección social y la legislación laboral.Está a la vista el rezago del derecho deltrabajo, el que no ha integrado el cambioen las fronteras jurídicas del empleo. Esurgente promover una actualizaciónjurídica que parta por revisar el conceptode empresa y por definir la relación dedependencia.

7.8 Para que las políticas activas de empleotengan algún impacto, se debieraconsiderar no solamente las necesidadesde las empresas sino también laempleabilidad del trabajador, lo quepermitirá conjugar objetivos de capitalhumano con integración social

7.9 Para implementar políticas de empleoeficaces a nivel del MERCOSUR y Chile,parece recomendable:

• crear una institucionalidad dentro del Esta-do, dirigida expresamente al diseño de polí-ticas para la generación de empleossustentables en el tiempo. Ya no basta conlas políticas y programas implementadasdescentralizadamente por distintos servicios,el empleo se ha convertido en tema priorita-rio para los gobiernos de la región.

• integrar plenamente en dicha institu-cionalidad mecanismos de diálogo y partici-pación de los sindicatos y representantes del

VII– Conclusiones y

Recomendaciones

7.1 El análisis de las políticas de empleo delos países del Cono Sur nos ha llevado alas estrategias de desarrollo. Mientras laspolíticas económicas no incluyan, en sudiseño, la temática del empleo, laspolíticas de empleo se mantendrán comomeros paliativos sociales en tiempos decrisis.

7.2 Tal como están concebidas, las políticasde empleo no crean empleos, sólo atenúanel impacto de la movilidad laboral. Por lotanto, sería más exacto referirse a ellascomo programas sociales de empleo.

7.3 Que los gobiernos progresistas de laregión no logren colocar el empleo comoprioridad de su gestión es tema quemerece un análisis mas detenido.

7.4 Los problemas de empleo no son unafatalidad asociada a la globalización.Desde ya se puede decir que éstos sepueden originar o agravarse por motivosque no son estrictamente económicos:reformas estructurales mal llevadas(Gobierno), presiones ideológicas(organismos multilaterales, grandesempresarios), demandas corporativas(sindicatos, cámaras empresariales),sucesos políticos en otros países (Japón,USA, MERCOSUR).

7.5 La desregulación y la flexibilidadempresarial en materia de contratacióny despido pueden tener efectos perversosen el largo plazo, de los cuales deberá,también, hacerse cargo el Estado. De ahíla importancia de prever el costo social(y económico) de las políticas dedesregulación.

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mundo empresarial. Como lo muestran loscasos estudiados es clave considerar el temade la sustentabilidad política de las medidasimpulsadas por los gobiernos, para evitar losriesgos de crisis sociales.

• articular de mejor manera las políticas deempleo con las políticas de capacitación yformación de capital humano. No se trata sólode colocar mano de obra, hay que aumentarlas condiciones de empleabilidad de los tra-bajadores, promoviendo el desarrollo de nue-vas competencias.

• complementar las políticas de empleo con laspolíticas de fomento productivo. La genera-ción de empleo no puede reducirse a medi-das transitorias, debe hacerse un esfuerzo pordetectar los sectores productivos más diná-micos y con mayor potencial de generaciónde puestos de trabajo a futuro.

• ampliar la cobertura de la red de protecciónsocial; a pesar de las dificultades por las que

atraviesan las economías de los países estu-diados, es preciso realizar el máximo de es-fuerzos posibles por aminorar el costo so-cial de las medidas de ajuste, esto implicapensar en el diseño de nuevos instrumentosque permitan llegar a los trabajadores nocubiertos (sector informal, cuenta propia,etc.)

• fortalecer la institucionalidad a nivel delMERCOSUR. Las medidas antes recomen-dadas no tendrán mayor impacto si no exis-ten instancias formales de coordinación depolíticas entre los distintos gobiernos de lasub-región. La crisis argentina ha demostra-do la interdependencia que existe. A la mo-vilidad del capital y los recursos, se agreganlos desplazamientos de la fuerza de trabajo.Por ello es importante abordar el tema delempleo no solo como un problema de dere-chos sino también desde las posibilidades decomplementación productiva.

SUR

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Cecilia Montero* / Pablo Morris** - library.fes.delibrary.fes.de/pdf-files/iez/global/02053.pdf · gobiernos recurrían a instrumentos macroe- conómicos para incidir en el mercado