屏東教育大學社會發展系

助理教授

林育諄

2009.11.25

台灣鄉村區域發展危機與活化—以稻米區域為例

• 一、前言：鄉村區域的發展與再結構

• 二、台灣農業與農地的發展困境：釋出或保護？

• 三、台灣稻米區域的發展現實與課題

• 四、稻米區域發展的轉型與活化

• 五、當前鄉村區域的新展望

一、鄉村區域的發展與再結構

• 1.鄉村區域的界定▫ 農業為主體衍生地理空間，具有獨立封閉的社會疆界

▫ 農業土地、人民與生活關係所共同型塑鄉村區域的知識基礎

• 2.台灣鄉村區域當前的挑戰▫ 內在：農業人口老化、農地面積狹小、農地休耕與土地資源競用

▫ 外在：加入WTO、進口農產品競爭、農業生產效益低

一、鄉村區域的發展與再結構

• 3.先進國家對鄉村區域發展思維轉變▫ 鄉村必須跳脫原本農業政策思維

▫ 農業建立在環境維護價值的重要性

▫ 後生產主義的轉向 農地不應僅被視為農糧生產，同時應包含環境與文化功能

▫ 多功能主義 在食物生產的型態上轉變

農地的角色從單一專業化到多樣化

強調環境管制與生態永續性的農業政策

二、台灣農業與農地的發展困境

• 1.農業結構轉型與農地發展▫ 1952年農業仍是產業發展重心

▫ 都市化與工業化使得農業部門逐漸衰退

▫ 至今農業結構萎縮及面臨轉型

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50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96

(%)

農業 工業 服務業

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50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 96 92 94

(%)

農業 工業 服務業

臺灣各級產業產值之結構變遷 臺灣各級產業人口之結構變遷

年度 總計 水田 旱田 占所有土地面積比重

1994 87.2 46.1 41 24.221995 87.3 45.9 41.4 24.251996 87.2 45.5 41 241997 86.5 45.5 41 241998 85.9 45.1 40.8 23.91999 85.5 44.4 41.1 23.82000 85.1 44.2 40.9 23.72001 84.9 43.9 41 23.62002 84.7 43.5 41.2 23.52003 84.4 43.3 41.1 23.42004 83.6 42.8 40.8 23.22005 83.3 42.6 40.8 23.12006 83 42.4 40.6 232007 82.6 42.2 40.4 22.942008 82.2 42.1 40.2 22.84

歷年來耕地面積 單位：萬公頃；％

資料來源：97年農業統計年報

• 耕地面積的流失▫ 過去15年減少約5萬公頃

▫ 水田（稻作）為主要的耕地流失面積

94年底 89年底 增減率(％)總 計 334,457 317,378 5.38

稻作實際種植家數(家) 233,413 284,195 -17.87稻作全年休耕未種植家數(家) 101,044 33,183 204.51

農牧戶主要經營稻作情形

資料來源：行政院主計處94年農林漁牧業普查報告。

• 農地利用思維轉變▫ 著重土地所有權分配的「農地農有」

▫ 重視生產面的「農地農用」

▫ 回應農地釋出的「農地自由化」

▫ 加入WTO後，配合政策性休耕，稻作休耕家數持續擴大

二、台灣農業與農地的發展困境

• 2.糧食危機與生態保護▫ 台灣的糧食自給率 稻米高達九成，其餘多倚賴國外進口

▫ 2008年全球糧食危機 全球糧價上升對台灣經濟的影響

2008年台灣糧食平衡表

資料來源：《97年糧食供需年報》

國產

（萬公噸）

進口

（萬公噸）

出口

（萬公噸）

國內供給量

（萬公噸） 糧食供給率

1

1.穀類總計 125.97 583.49 11.86 721.75 17.45%

米 117.82 12.20 6.61 131.66 89.49%

小麥 0.03 104.64 3.4 100.97 0.03%

玉米 7.77 434.36 0.09 458.26 1.70%

高梁 0.25 8.86 — 91.2 0.27%

其他 0.1 23.43 1.77 217.6 0.05%

2.薯類 29.18 130.20 3.35 175.76 16.60%

• 農地轉型過程▫ 鄉村區域中的農業逐漸沒落與消失

▫ 農業中的土地與水是生態體系的重要部分

▫ 維持農業永續發展，確保糧食安全之供應，並維護綠色生態環境已成為鄉村區域發展的重要課題

三、台灣稻米區域發展現實與課題• 1.WTO後對稻米的衝擊與因應措施▫ 1974年稻米保價收購

▫ 1984年稻田生產及稻田轉作六年計畫 加強稻田轉作誘因

以休耕補貼減少稻米生產面積

▫ 2002加入WTO後推動水旱田調整計畫

稻米 年度

生產總值 （億元） 產量（公噸） 單價（元/公噸） 產值（億元） 比重（％）

2002 3504.8 1803187 17757 320.2 9.1

2003 3578.8 1648275 17195 283.4 7.2

2004 3864.4 1433611 19190 275.1 7.1

2005 3824.4 1467138 19180 281.4 7.4

2006 3769.9 1558048 18857 293.8 7.8

2007 3882.9 1363458 19136 260.9 6.7

2008 4175 1457175 21523 313.6 7.5

加入WTO後稻米產值變化

• 休耕面積變化▫ 從73年將近6千公頃到94年將近22萬公頃

15,87224,639

52,426

72,65363,584

83,563

110,250

129,509136,455

167,205

239,867

196,087

35,41960,970

68,413

52,03551,650

64,690 73,413 72,775

5,741

215,668

0

40,000

80,000

120,000

160,000

200,000

240,000

73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 年

休耕面積(公頃)

稻米生產及稻田轉作 6 年計畫

稻米生產及稻田轉作後續計畫

稻米生產及稻田轉作延續

計畫

水旱田利用調整計畫

水旱田利用調整後續計畫

稻作休耕的實際執行狀況

三、台灣稻米區域發展現實與課題

• 2.台灣稻米區域發展現實▫ （1）城鄉區域的二元發展

• 2.台灣稻米區域發展現實▫ （2）鄉村環境生態的危機 生態代謝系統瓦解

居住環境水泥化與毒性污染 後壁鄉鉻米事件，台南縣環保局回覆：「法令未限制回收廠不得設立在農田用地」

鄉村蔓延

三、台灣稻米區域發展現實與課題

• 3.稻米區域土地使用規劃課題▫ （1）國土規劃體制的一國兩制 都市土地與非都市土地管制

造成農舍蔓延、過度消耗鄉村土地

▫ （2）農地與農村土地使用規劃分離 過去鄉村土地使用規劃主要聚焦農地利用

農地與農村缺乏整合性規劃思維

農業發展衰頹下農村居住環境惡化

▫ （3）生產基盤定著 透過農地重劃提供農田水利與產業道路系統

難以因應後生產主義農村經濟轉型需要

三、台灣稻米區域發展現實與課題

四、稻米區域發展的轉型與活化• 1.台灣目前稻作農業轉型經營模式▫ （1）小地主大佃農模式 政策意涵 將稻米保價收購與休耕補貼調整為直接給付▫ 避免長期對稻米市場機制的扭曲

調整農民及農業經營之結構與模式▫ 建立老農退休機制，調整農民勞動結構▫ 農業企業化經營，改善農業經營結構

辦理現況 選定十個試辦區，包括專業農民、產銷班、農會、合作社及農企業公司五種類型

農場主 平均年齡

65 歲以上 農場主比率

45 歲以下 農場主比率

平均每戶 耕種面積

休耕面積

2000 年 58.58 歲 35.09% 14.6% 0.79 公頃 12.95 萬公頃

2005 年 61.15 歲 43.56% 9.73% 0.72 公頃 22.22 萬公頃

台灣農民經營結構

• 1.台灣目前稻作農業轉型經營模式▫ （2）有機農產與休閒體驗複合模式 有機農業發展 1986年推動至2007年已有900多農戶驗證合格

有機農作面積達1847公頃

有機農業發展課題 無法獲得既有慣行農業產銷體系支援

生產成本高且面對市場消費者的信任度

鄰近其他生產區塊的生態衝突

休閒體驗的導入 在地有機農產行銷推廣

學習有機農作栽培、體驗農村生活與農地價值

稻米文化的傳承

四、稻米區域發展的轉型與活化

花蓮富里羅山村 台東池上萬安村 台南太康有機專區

面積 90公頃 66.74公頃 45.1公頃

土地權屬

私有農地 私有農地 公有台糖土地

推動機制

國家輔導推動 在地米商自主推動 國家結合公有土地承租

生產經營模式

以花蓮富里鄉有機品牌進入市場，並結合花蓮農業改良場提供生產技術輔導與支援，完成有機認證，並協助組織運作及發展相關休閒產業

透過在地米商契作、教育訓練與MOA認證，由建興米廠以大地有機廣場品牌銷售、生產技術的開放共享，以追求高品質與高價位的市場策略

生產合作社負責專區產、制、儲、銷等運作，提供有機農產品申請諮詢輔導，協助建立產銷履歷制度與品牌，提升有機栽培技術

休閒體驗模式

以本地產業內容為基礎，發展休閒農產活動，透過有機農村市集、設置體驗農家民宿等方式帶動本區觀光旅遊

設立萬安社區稻米原鄉館做為遊客中心，展售池上鄉各種農產品，更提供米畫DIY、插秧、收割與社區導覽等服務，成為多功能休閒娛樂場所

結合休閒農業與生態教育活動，行銷專業生產之農產品，也可以讓遊客來休閒體驗學習有機農作的栽培，帶動有機農業理念

有機農場案例經營模式之比較

• 2.稻米區域的功能性定位▫ 綠野生態功能

▫ 地下水補注功能

▫ 稻米文化及聚落資產功能

▫ 安全存糧功能

四、稻米區域發展的轉型與活化

策略性的多功能經濟體導向，包含生產、生態、生活、休閒與文化等多樣化面向

農糧生產的單一經濟體導向

經濟效益

新農業運動農村新風貌漂鳥計畫有機農業小地主大佃農農村再生政策

農業機械化農耕技術改良農地重劃水利灌溉設施推廣農村住宅改善計畫

政策推動

政策軸向

檢討鄉村區域整體發展危機，重新思考鄉村區域所具有的功能與角色，針對農村、農業、農地、農民的整合式思維進行整合性的政策推動。

對農業、農地、農民課題的單一軸向思維，針對農業改良、農地利用與農戶生活住宅改善進行不同的推動政策。

政策思維

多功能主義生產主義生產模式

全球化後工業社會工業化社會社會型態

1990年代後1990年代前歷史進程

台灣稻米區域發展的典範移轉

五、當前鄉村區域發展的新展望

• 1.農村再生政策對鄉村區域之影響與課題▫ 政策目標 建立農村整體再生活化

農村生產、生態與生活環境共同規劃建設

農村文化保存及農村景觀維護

▫ 課題 創造性人力資本的空洞化

社區建設的維護管理

再生政策的綜合性

農村再生的質疑 政治資源分配的公平性

每個農村都需要再生？怎麼再生？執行標準？

五、當前鄉村區域發展的新展望

• 2.國土計畫架構下的農業發展區規劃▫ 國土法草案第四條中央與地方權責劃分 中央對國土功能分區劃設提出構想

地方劃設國土功能分區之區位

可能造成農業發展區劃設的背離思維 以灣寶後龍科技園區劃設為例 當地屬於非都市土地之特定農業區

政府選定為優良農業用地並完成農地重劃

透過獎參條例、促產條例、科學園區設置條例使得台灣優良農地逐漸消失

▫ 農業主管機關對永久優良農地區位劃設與數量應在國土計畫法架構下詳加考量

五、當前鄉村區域發展的新展望• 3.全球糧食危機下的農業食物在地化思考▫ 台灣糧食體系的挑戰 全球糧食供應體系 大量製造生產的工業化過程與農業科技添加物

全球糧食輸入的食物安全危機

▫ 三聚氰胺毒奶粉、狂牛症帶骨牛肉

國內糧食品質安全 農地污染與大量使用化肥與農藥

▫ 鎘米、戴奧辛鴨等

五、當前鄉村區域發展的新展望

• 3.全球糧食危機下的農業食物在地化思考▫ 有機無毒的在地食物生產思維崛起 對工業食物系統不信任轉而對品質食物追求

新生產轉型模式及創新鄉村發展策略

▫ 台灣農業在地化運動的興起 有機農場、農民市集（東籬農園、榖東俱樂部）、產地標章（池上米、阿里山高山茶）、綠色通路商店、綠色營隊工作坊等

▫ 食物在地化發展的新思考 提昇農業生產的品質與安全

保護農地生態環境

整合在地農村社區組織