CASE STUDIES ON INTERCHANGE IN THE STATES     

Interim Report April 2011 

    

Developed by  CUNA’s State Government Affairs Department 

Lynn Coard Director, State Advocacy 

    

In Cooperation with Melissa Ameluxen 

Joe Bergeron Cindy Connelly 

 

1  

OVERVIEW 

 

Until  late  in  the sessions  last year,  there appeared  to be very  little organization or consistency  in  the 

approach or language used in connection with state interchange bills.  However, the more recent trend appears 

to be the  introduction of “model”  legislation, based on the original Vermont bill.   The Vermont bill prohibited 

payment  system  networks  from  setting  rules  about which  locations  could  accept  or  deny  cards  –  allowing 

merchants to determine; allowed merchants to establish minimum or maximum purchase amounts for card use; 

and allowed each merchant to negotiate its own interchange rate – as opposed to using the default rate. 

A  common  tactic worth  noting  is  the  introduction  of  this  legislation  late  in  the  session,  in  hopes  of 

pushing  it through without giving opponents adequate time to organize, strategize and oppose  it and without 

much debate.  Yet another common tactic is to have them pushed by a member of the legislature who is also a 

merchant. 

Subsequent to the bills in California, Georgia and Vermont, state interchange bills have been introduced 

in a number of other states, including Rhode Island, Maine and Minnesota.  These three bills are similar to the 

Vermont bill, with variations, and are  currently pending.   After hearings  in Rhode  Island’s House and Senate 

(March 2011), the committees considering these bills recommended that they be held for further study.  After a 

hearing  on Maine’s  state  interchange  bill  (April  2011),  it  appears  that  the majority  of  committee members 

considering  it  are  actually  opposed  to  it.    Additionally,  state  interchange  bills  were  recently  introduced  in 

Minnesota’s House and Senate (April 2011) and are under committee review. 

Typically, grocers, gas stations, convenience stores, restaurants and  their associations are  the primary 

proponents of  these bills.   These merchants appear  to be very well organized and  focused  in  their efforts, so 

states  have  to  be  prepared  to  counter  their  proposals.    California, Georgia  and Vermont’s  responses  to  the 

questions below should be quite helpful in that regard. 

2  

CASE STUDIES ON INTERCHANGE IN THE STATES 

Survey Responses  

 

Question  

California  Georgia  Vermont  

①What did the merchants initially propose?  

We faced the possibility of interchange legislation in 2009 and 2010.  Fortunately, we were able to stop it before language was introduced.  Therefore, we don’t know what the proposal would have looked like.  We believe it would have been some sort of cap on fees. 

The GA bill prohibited payment system networks from setting rules about which locations could accept or deny cards – allowing merchants to determine.  It allowed merchants to establish minimum or maximum purchase amounts for card use.  It allowed each merchant to negotiate its own interchange rate and they would not be required to use the default rate.  

The exact language that was introduced in GA and other states. 

②Did the merchants’ proposal morph into something else and if so, what?  

Again, we never had the opportunity to see a proposal. 

The bill never moved.  During hearings, Home Depot (HD) proposed a reduced rate for GA merchants based on the best available rate to any merchant.  HD testified that the networks would not negotiate rates in good faith.  Other merchants wanted a specific interchange rate in the bill; however the bill did not move.  

We were able to strip the most egregious interchange provisions from the bill.  We were also able to strip other provisions leaving (the key one) a $10 cap on a minimum purchase.  

   

3  

③What did your league initially propose?  

We didn’t have room to compromise, so we didn’t propose anything.  If the measure would have gained momentum and if we believed we couldn’t defeat the bill, we would have likely attempted to introduce amendments requiring some sort of data security standards for retailers.  

Nothing, we played defense  Our approach was to resist any effort that would put GA card issuers outside the network standard and result in questions about acceptance of GA issued cards.  

Nothing  

 

④Did your league’s proposal morph into something else and if so, what?  

Again, we didn’t get to this phase. 

No, we stuck firmly to our position that this was a national issue and should be dealt with at that level.  

N/A 

⑤Which merchant arguments were most effective with legislators?  

The idea that there are hundreds of different fee scales depending on the retailer, financial institution and credit card ‐ and the fact that the fee scales are not public;   The costs to small businesses; and  Interchange fees disproportionality hurt minority and low wealth communities because they are paying for the “frills” that come with rewards cards for higher wealth people  

The cost of interchange was a major expense;  and  The rapid growth of the amount merchants paid to use the networks  

The small multi‐generation family owned stores who said they’ll go out of business because of interchange (Most merchants refer to their entire processing bill as interchange.);  The increase in the amount of interchange over the years; and  VISA and MasterCard exercising market dominance  

   

4  

⑥Which credit union arguments were most effective with legislators?   

Retailers have no statutory data security standards;  The large costs of data security breaches that CUs are paying;   The costs of goods will not decrease if retailers pay less in interchange;   The possibility of payment card discrimination by the retailers;  Merchants have guaranteed payment in the current system, while the CU bears all the risk of non‐payment; and  CUs don’t have the profit to support card systems if interchange fees disappear, while banks might very well be able to continue to offer cards, offsetting their costs with their larger profits.  This puts CUs at a competitive disadvantage with big banks.  

The reason interchange increased dramatically is driven by the consumer demand for use of cards and not because of an increase in the per transaction costs;  This legislation would make GA an outlier to network standards and result in merchants rejecting GA issued cards; and  The movement toward a federal response addressing the issue   

Different interchange rates for VT would make it an island; people/visitors won’t know if or how their cards will work in VT (before national legislation);  This is a national or even international issue, not one for a single state; and  The explanation of fraud expenses was very effective and something everyone could understand, especially the notion that CUs carry all the liability for data breaches and fraud   

   

5  

⑦What tactics did you use?  

CU CEO visits to the Capitol, where the CEO of the Legislator’s personal CU was in the meeting; and   Personal letters from district specific credit unions 

Personal discussions with key committee members holding the hearing;  Worked in tandem with banking trade groups;  Used info from CUNA to help formulate response;  Met with the House Speaker and Lt. Governor to discuss our position; and  Participated in a coalition of lobbyists representing card interests  

Direct lobbying;  Grassroots; and  Coordination with all other same‐side parties 

⑧Which tactics were effective? 

The lobbying visits with our CEOs were most effective.  We were selective in which CUs were involved in these lobby visits.  We based our selection on their relationships with the legislators and the type of membership groups that the CU served.  

One on one lobbying with key committee members holding the hearing; and  Joint testimony with small community banks   

MasterCard’s chief government affairs person’s testimony was probably the most convincing of all parties, but did not have the desired effect. 

⑨Which tactics were not effective? 

We think all of our tactics were useful in defeating this idea both years. 

Trying to talk to merchant lobbyists was not helpful.   They seemed invigorated by the effectiveness of federal efforts.  

Opposing legislators said we were all telling untruths to members as a scare tactic.  

 

6  

⑩Was your approach partisan?  If so, please explain.  

No, however, we did change our message based on which legislators we lobbied.  

No, our efforts were non‐partisan.  

No 

⑪Were there hearings?  

Yes, there was one hearing in the Assembly Banking and Finance Committee. 

There was one hearing in the House and we got the bill tabled and it never came up again even though there was a continued effort to get someone on the Senate side to consider a companion bill – which we were able to help avoid.  

Yes, many in the House 

⑫If so, what type of groups testified at the hearings?  

A credit union, bank, merchants, the EPC, trade groups, consumer groups, US Government Accountability Office  

Local merchants, including Home Depot (who was most effective because of its stature in GA)  Convenience store owners, gas station owners, VISA, lobbyists from the state banking trade associations and the GA credit union league  

Credit unions, banks, all card networks, EPC, MPC, stores, chains, legislators who own stores 

   

7  

⑬Did your league collaborate with third parties (e.g., VISA, community banks) and if so, was it helpful?  

We worked with the CA Bankers Association, the CA Independent Bankers Association and the EPC on high level strategy.  However, our messages were very different and we did not join the bankers in lobby appointments with Democrats.  

We coordinated with the GA Bankers Association, the GA Community Bankers Association and CUNA State Governmental Affairs.  We also used CUNA to help coordinate with Visa, but found that our legislators cared more about what home state folks thought.  Important to note, Visa’s info was useful in helping formulate testimony.  

Bankers, VISA, MasterCard, VT lobbying firms 

⑭What advice would you give to a state credit union league faced with a new interchange bill at the state level?  

I believe the best shot that we had at killing this bill was early in the process, before the bill picked‐up steam.  Getting at the issue in the beginning stages and educating the author about the type of fight that they are about to take‐on was a good strategy.  In both years, the retailers had convinced the Legislator to author the bill before the Legislator got the other side of the story.  Once the Legislator heard the banking industry’s arguments, they were less inclined to jump into the war.  

Rely heavily on the argument that such legislation would place state financial institutions in an outlier/ non‐standard position and would undermine acceptance of state issued cards and ultimately result in consumers choosing alternate service providers.  

Pray the issue doesn’t arise in an election year 

8  

APPENDIX A 

Vermont’s Comments and  Editorial Summary 

 

The merchants came in literally one day before cross‐over deadline between House and Senate to offer an amendment on a Senate Finance Committee bill dealing only with credit card consumer protection issues.  It obviously had been well planned out in advance.  The Democratic leader of the Senate (Dem controlled) was Vice Chair of the Committee.  The Chair abdicated all control of discussion on the issue to the Vice Chair. The merchants proposed an amendment that amounted to the exact same language that had been nationally orchestrated and introduced in Georgia and other states.  The Vice Chair pushed for a strike‐all of the bill and replacement with the merchant amendment.  As the bill was about to be voted out on the spot, enough of us (credit unions, banks, credit card companies) expressed concern that we had not had an opportunity to evaluate the proposal for comment, that passage was delayed for a day or two beyond crossover.  But that didn’t matter. Although they took our testimony, it had all been cast in stone by that point.  Just before vote on the Senate floor, the Pro Tem of the Senate (who had declared candidacy for governor, and now is) called a press conference with members of the committee and was on the airwaves with Congressman Peter Welch (strong interchange control advocate and prior Democratic VT Senate leader) espousing what wonderful work they were doing for small business and consumers in Vermont.  The version passing the Senate had direct interchange control, as well as limits, steering, and all of the usual elements.  On the Senate floor only one member objected – oddly a Democrat convenience store owner. 

The battle began in earnest in the House.  All card networks were represented by hired lobbyists so it was really the bank and credit union associations that were carrying all of the water.  We argued with legislators that their efforts would make Vermont an  island  in the payments world since nobody would know how, or  if, their card would work when  in the state.   We wanted the networks to support that argument by saying  it themselves,  in person,  and  hopefully  also  getting  across  that  if Vermont  passed  a  different  treatment  than  the  rest  of  the nation  that  they might not operate here.   We proposed  to  the networks  that  if  they didn’t  take  such a clear stand in a small state like Vermont, then how could they do so later in any much larger state entertaining similar legislation (make an example of Vermont, so to speak).  They never said no, kept feeding us material, but never did do this.   VISA advised but never materialized beyond the  local hired gun.   MC sent their chief government affairs person, who did ultimately testify, and who was probably the most convincing of all parties, but was too late to the party to have the desired effect.  The EPC also testified but did not go over as well as anticipated, for whatever reason.  We successfully were able to get House Commerce Committee members to strip interchange from  the  bill  on  the  basis  that  it  would  make  Vermont  an  island  and  that  this  was  a  national,  or  even international, issue not one for single state. We were also able to strip other provisions leaving the key one of a $10 cap on a minimum purchase (on the basis that many merchants did this already – oddly the committee vice‐chair, a convenience store owner, was the biggest advocate of limiting to this amount). 

The  House  committee  was  occupied  with  this  bill  and  heavy  lobbying  on  everyone’s  part  for most  of  the remainder of the session.   As the end was  in sight, House  leaders (again, Democrats) reportedly pressured the committee to move this bill without minimizing it further. On the House floor, very few objected.  There were no 

9  

party  line divisions.   The Governor, a Republican at the time, did not sign the  legislation so  it went  into effect without his signature. 

The whole event was well orchestrated far in advance by the merchants in the Senate and to a lesser extent in the House.  There is no coincidence that it began on the eve of cross‐over in the Senate, and was all done in an election year.    It came to  light more than once from  legislators that they are often doing something for credit unions or community banks, but this was a time to do something for small business, even if it meant we had to take a  loss.   At one point  in the House Committee, there was enough conflict among members that they sent both sides away to attain a mutual resolve.   Although we did the exercise, the merchants had no  incentive to compromise because they knew they had the votes already. 

SUMMARY 

Following aggressive  lobbying by the merchant community, Vermont’s Senate Judiciary Committee voted on a bill  (S 138) on March 26, 2010,  that was amended  to  include provisions  relating  to  interchange and payment network rules.   After the bill was approved by the Committee,  it was unanimously approved (30‐0) by the full Senate.    It  then went  to Vermont's House  Commerce  Committee, where  it  also  passed.   On April  30th,  the Vermont House passed the legislation by a 139‐0 vote.   

The version of the bill originally introduced in the Vermont Senate contained provisions similar to those found in the  legislation  introduced  at  the  federal  level by Congressman  Peter Welch  (D‐VT).    Specifically,  the original version  sought  to  (i) prohibit  setting default  interchange  fees;  (ii) eliminate no  surcharge  rules;  (iii) eliminate honor‐all‐cards rules; (iv) permit merchants to establish unrestricted minimum and maximum limits on the size of a payment card transactions; and (v) prohibit rules that require merchants with multiple  locations to accept cards at all locations. 

As passed by the Vermont House, the bill contains numerous amendments, many of which eliminated some of the most egregious provisions from the version approved by the Vermont Senate.  These amendments resulted from work by the Association of Vermont Credit Unions, the Vermont Bankers Association, the EPC and other groups who worked to educate the Vermont Legislature on the harm the bill will cause to consumers. 

The Vermont law as enacted:  (i) allows merchants to set minimum transaction amounts (not to exceed $10) for card acceptance; (ii) requires payment card networks to provide merchants the flexibility to offer discounts to encourage use of different payment types and brands; and (iii) prohibits payment card networks from requiring merchants to accept cards in all of their locations as a condition to accepting the network’s cards in any location.  The  law  also  tasks  the Department of Banking  to  examine  studies  that have been performed on  credit  card interchange fees and report its findings and recommendations to the legislature by December 15, 2011. 

   

10  

APPENDIX B 

California’s Comments 

 

In  California,  an  “informational  hearing”  on  interchange  took  place  on  January  25,  2010  in  the  California Assembly Banking Committee (see attached agenda).  The league worked directly with the Committee and staff for  several weeks  to  shape  the outcome of  the hearing and avert any  further activity.   Despite a  long  list of merchant witnesses, the Committee’s response was favorable toward the credit union position and the outcome of  the  hearing  has  been  categorized  as  a win.   Most  questions  and  statements  from  Committee members indicated  that  they viewed  the  issue as a business dispute between  two  industries and  that  legislation  could harm consumers.   Additionally their comments  indicated that they did not see this as an  issue that should be addressed at the state level.  

   

11  

APPENDIX C 

California Interchange Hearing Agenda  

 12 

 

 13 

 

14  

APPENDIX D 

Georgia’s Comments 

 

In Georgia,  there was  one  hearing  on  the  bill  (H  1456).    The  Chairman  of  the  Banking  Committee  held  the hearing on April 20, 2010; however, the bill did not move through the legislature that session because of its late introduction.    The  hearing  featured  representatives  of  convenience  stores,  grocers  and  Home  Depot (headquartered  in Georgia)  in  support  of  the  bill.    Credit  unions,  the  EPC,  community  bankers  and Georgia bankers opposed it.  Proponents contended that (1) the contracts under which they operate are too restrictive, (2)  they are not allowed  to  set minimum purchases, and  (3)  they cannot offer discounts.   Home Depot went further and stated that they are unable to negotiate fees and that such fees are their third largest expense.  The opponents  refuted  some of Home Depot's arguments and explained  in greater detail how  the  system works.  During  the hearing,  there was a persuasive discussion about how  this  legislation would differentiate Georgia chartered  institutions from federally chartered  intuitions.   Eventually, the bill was tabled and  it never came up again.