Pgina 27LESSA, Carlos. O Plano de Metas 1957/60. In: Quinze Anos de Poltica Econmica. Editora Brasiliense, 1981, p.27-117Pgina 27O Plano de metas 1957/60 Em fins de 1956 dando, resposta ao quadro de tenses antes descrito, o governo formulou um ambicioso conjunto de objetivos setoriais, conhecido por Plano de Metas, que constitui a mais slida deciso consciente em prol da industrializao na histria econmica do pas. Estes objetivos iriam servir durante os prximos cinco anos de norteio poltica econmica e, em certos aspectos, ao longo de sua execuo suas postulaes iniciais foram superadas e seu carter de poltica de desenvolvimento industrial confirmado. O Plano conferia prioridade absoluta construo dos estgios superiores da pirmide industrial verticalmente integrada e do capital social bsico de apoio a esta estrutura. Daria continuidade ao processo de substituio de importaes que se vinha desenrolando nos dois decnios anteriores. [nota: 13] No dedicava atenes transformao estrutural do setor agropecurio. Este, em sua evoluo anterior, no se havia constitudo em entrave industrializao. Atravs da incorporao de novas terras, a oferta de alimentos e insumos industriais de origem primria havia se expandido a taxa superior do crescimento demogrfico. [nota: 14] Assim sendo, o Plano apenas marginalmente se referia ao setor, atravs de modesta meta de armazenagem, meta de produo tritcola, cuja motivao residia no problema geral do setor externo, e meta de mecanizao agrcola, com participao apenas simblica no conjunto de objetivos. [nota: 15] Tampouco preocupava-se com o problema da m distribuio da renda. Ocupavam posio de reduzido destaque as inverses e gastos sociais. [nota: 16] E apenas em 1959 ganha contedo o propsito de dinamizao das antigas regies primrio-exportadoras, deixadas margem Pgina 29pela industrializao concentrada na regio Centro-Sul, com a constituio da SUDENE - Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste - entidade federal de planejamento regional da principal rea- problema. Em termos mais sumrios, o Plano postulava investimentos diretos do governo no setor de energia-transporte e em algumas atividades industriais bsicas, notadamente siderurgia e refino de petrleo - para as quais o nimo empresarial havia se revelado insuficiente - bem como favores e estmulos ampliados expanso e diversificao do setor secundrio, produtor de equipamentos e insumos com funes de produo de alta intensidade de capital. Face a estes objetivos, que propunham uma vigorosa transformao na estrutura da economia, cediam importncia as consideraes sobre equilbrio de preos, situao da balana de pagamentos e comportamento "sadio" do setor monetrio, fiscal e cambial que se colocavam em segundo plano e a servio da industrializao. Nesses termos, o Plano alm de ser ele prprio uma concentrao de investimentos na industrializao vertical, implicava numa defesa do nvel de atividade da economia. (nota 17) Compreende-se a tremenda presso a que seria submetido o esquema tendo-se presente a inverso na tendncia do setor externo, j em ntida fase de estancamento e a inexistncia de poupanas voluntrias nos montantes requeridos e canais financeiros que as transferissem fluidamente aos setores a expandir. Com um sistema intermedirio-financeiro orientado basicamente para servir a uma economia mercantil, e um setor pblico desprovido de eficazes instrumentos de captao de recursos, o financiamento do Plano implicaria na intensificao dos desequilbrios j presentes no panorama econmico. Finalmente, nesta apresentao inicial, cumpre lembrar a insensibilidade revelada pelo Plano no tocante a mudanas institucionais e instrumentais. No se colocou o problema. Quando, ao longo de sua execuo, esses aspectos resultaram ser impeditivos, as solues foram encontradas num quadro pragmtico e no analtico das implicaes gerais das inovaes introduzidas. Os fatores de adoo do Plano de Metas Num plano mais geral de anlise vimos que o conflito entre os setores industriais e os intentos da poltica de estabilizao forjaram como resposta o Plano de Metas, [nota: 18] uma retomada da industrializao nos moldes dos primeiros anos do decnio a um nvel mais ambicioso de Pgina 29racionalizao. Esquema de poltica de desenvolvimento industrial, que propondo o avano da integrao vertical da economia no apenas defenderia o nvel de atividade econmica, como tambm elevaria a taxa de crescimento. Correndo o risco de repetir alguns aspectos implcitos na discusso atrs apresentada, da fase de transio 1954/56, gostaramos de sublinhar alguns fatores principais de apoio ao Plano, teis para a compreenso da forma como veio a ser executado. J se viu que, em 1956, apresentava a economia brasileira um quadro de desequilbrios impressionante. O estancamento do setor externo, o novo ciclo expansivo da produo interna de caf e a presena de vultosos desequilbrios fiscais, enfim, a dimenso dos desequilbrios parecia aconselhar prudncia no tocante ao dimensionamento e alcance dos objetivos propostos poltica econmica pela nova administrao, mesmo que as foras atuantes no quadro econmico interno tornassem politicamente insustentveis a formulao de esquema contracionista, como prova a vida efmera das anteriores tentativas de conteno de crdito. Entretanto, os desequilbrios no intimidaram a formulao de um programa que, alm de propor inverses que implicavam numa vigorosa elevao dos gastos do setor pblico, postulavam um substancial avano na industrializao. Esta, malgrado os efeitos descompressivos a longo prazo do estrangulamento externo, suscitaria, forosamente, no curso da execuo do programa, ampliadas importaes de equipamentos e insumos industriais, acentuando as presses sobre a capacidade para importar. Tal formulao, na ausncia de reajustes do sistema financeiro, de difcil realizao no perodo, e, de um desafogo da situao externa, em seus termos iniciais, alm de no contemplar uma poltica de estabilizao, apontava, pelo contrrio, uma provvel acentuao daqueles desequilbrios. No curso de seo prxima indicado o quadro que permitiu durante a execuo do Plano impedir que os desequilbrios tomassem vulto ao ponto de comprometer o xito do programa. A opo realizada por desenvolvimento ao invs de estabilidade coloca uma questo provocativa. Por que o Brasil seguiu este esquema e no se inclinou adoo da poltica escolhida por outros pases latino-americanos, frente a este tipo de impasse? Verbi gratia, por que no aceitou o que se convencionou chamar de poltica do FMI? Indubitavelmente, o problema bastante complexo para que possamos dar resposta interrogao. Colocando o problema da eleio da alternativa "desenvolvimentista" num alto nvel de abstrao pode-se identificar fatores subjetivos e objetivos que tornaram vivel este caminho. Pgina 30 Corno fator subjetivo, faramos antes referncia conscientizao do problema econmico brasileiro em termos de desenvolvimento industrial, tanto ao nvel das empresas privadas quanto na rbita governamental, o que impermeabilizava a economia hiptese contracionista. Esta conscientizao fazia apelo inclusive aos setores mais organizados da opinio pblica, mobilizados para o tema, principalmente sob a bandeira do "nacionalismo". Por outro lado, no rol dos fatores objetivos encontrar-se-iam os elementos de presso oriundos da no-complementaridade da precedente industrializao, j referida em outra parte deste documento. Para colocar-se, de forma clara, este ponto, deve-se ter presente que a soluo desses problemas interessava vitalmente ao mundo empresarial. Inexistia conflito entre os propsitos da poltica e os interesses dos setores mais dinmicos da classe empresarial. Outrossim, o esquema de financiamento expansionista, proposto implicitamente pelo Plano, no afetaria interesses desse setor, como poderia haver feito um esquema de coleta de poupanas, via tributao ou emisso de ttulos de crdito pblico. Muito pelo contrrio, o financiamento expansionista proposto abria possibilidades financeiras atraentes s empresas privadas nacionais e estrangeiras. Alm de todos estes pontos de apoio, coloca-se a questo objetiva mais fundamental e peculiar do caso brasileiro. Referimo-nos ao fato de que o processo de desenvolvimento anterior e as caractersticas principais da economia faziam possvel a eleio destes objetivos. Tal elemento deve ser sublinhado. O sistema brasileiro j havia atingido um estagio no qual tal opo era vivel, seja devido ao grau de diversificao industrial, seja em funo do espao econmico, mormente quando se contava corno seguro o reforo, estratgico nesta conjuntura, do exterior. Em outras palavras, ao contrrio do que ocorreu em outros pases do continente, a economia brasileira dispunha de um maior raio de manobra que lhe permitiu escapar do dilema - estabilidade ou desenvolvimento - e fez possvel coexistirem desenvolvimento e estabilidade. Observando agora o assunto de um ngulo mais concreto, podemos, apreciando as distintas metas especficas, localizar fontes mais particularizadas de apoio ao Plano. Em relao ao primeiro conjunto de metas (energia-transporte), deve-se ter presente que o Plano de Metas nada mais era do que uma ampliao e consolidao de programas iniciados na primeira metade da dcada. Pgina 31 Viu-se corno se havia chegado a uma industrializao desordenada com claros pontos de estrangulamento. O desequilbrio entre o parque industrial privado e o sistema de transporte e de gerao de energia se efetivou defasado na expanso industrial. A tardia constatao do desequilbrio devida s caractersticas das atividades industriais implantadas neste perodo, que podiam expandir sua produo, face a uma oferta relativamente rgida da economia externa, a custos crescentes, mas que no eram limitadas, em termos absolutos, por esse estrangulamento. Quando os desequilbrios estruturais foram constatados, e se tornaram crticos, impuseram uma redistribuio de recursos a favor do setor pblico, iniciada com a criao do BNDE, o Fundo de Reaparelhamento Econmico, em 1952, e do regime de sobretaxas cambiais estabelecido pela instruo 70 em 1953. Porm, dada a reduzida transferncia inicial de poupanas e os longos perodos de maturao desta classe de investimentos, em 1956 persistia a necessidade de ampliar, mais que proporcionalmente, as inverses no sistema de transporte e de produo energtica. No tocante montagem das indstrias intermedirias bsicas, subsistiam fortes razes para um efetivo apoio empresarial. O carter no seletivo do sistema de estmulos substituio de importaes, que reservava mercado para aquilo que as autoridades cambiais consideravam pouco essencial, levou constituio, por esses anos, de um setor industrial inflado nas faixas menos relevantes e com elevado grau de dependncia de matrias-primas e demais insumos importados. bem verdade que a anterior instalao de um setor siderrgico havia minorado esta dependncia, e que j em 1954 se havia iniciado um esforo para solucionar o problema da oferta de combustveis lquidos, via instalao da Petrobrs, bem como alguns setores produtores de matrias-primas (cimento, papel, etc.) se haviam expandido de maneira razovel. Porm, de modo geral, a indstria intermediria no havia acompanhado o crescimento do setor produtor de bens de consumo. Por conseguinte, na ausncia de um esquema de deciso racional quanto ao uso dos recursos, a vulnerabilidade da economia se havia acentuado dada a elevada rigidez introduzida na pauta de importaes. Desta vulnerabilidade tinha conscincia o setor industrial. Face pouca agressividade revelada pela indstria privada nestas faixas, j se vinha criando um estado empresrio industrial para preencher a lacuna, o que minimizava as resistncias. V-se, pois, que, face a tais problemas, o setor industrial da economia no tinha por que se opor, em fins de 1956, adoo de um esquema corretivo. Pelo contrrio, estas eram inverses obrigadas pela Pgina 32dinmica da economia. Neste sentido, o Plano de Metas, na verdade, apenas coroava um processo pelo qual o setor privado, desde o incio do decnio, vinha progressivamente delegando ao governo poderes e instrumentos para que fizesse frente s tarefas de complementao industrial. Assim sendo, fcil entender as razes pelas quais a primeira parte do Plano de Metas, que postulava inverses complementares estrutura industrial preexistente, encontrava apoio entusistico do setor industrial, dada a conscincia da vulnerabilidade e do interesse de rebaixar seus custos de operao. Ademais, este esquema no prejudicava diretamente interesses de qualquer setor da economia e, num plano mais prximo, encontrava-se num conjunto de empresas diretamente beneficiadas pela expanso de gastos pblicos - grandes firmas empreiteiras, fornecedoras do governo, etc., aliadas incondicionais da formulao destes objetivos. Um segundo conjunto de metas dizia respeito, como vimos, instalao de um setor produtor de equipamentos. Aqui no se tratava de objetivos "obrigados" pela evoluo anterior da economia, em contraste com as metas anteriores, cuja realizao, porque indispensvel ao funcionamento da economia, seria efetivada sob quaisquer ttulos. Claro que a substituio de importaes de bens de capital, a par das inegveis vantagens a longo prazo, alterou no perodo do Plano a dinmica da economia. Porm, no era "necessria" para a correo do desequilbrio do setor externo, uma vez que no perodo de realizao do Plano atuou como fator de presso adicional sobre a procura de importaes, apenas contornvel pela adoo de uma poltica extremamente liberal em relao atrao de capitais do exterior. Contudo, apesar de no ser neste sentido "necessria", a adoo destas metas foi, sem dvida, induzida pela evoluo anterior. No se refere ao fato de que a natural aspirao nacional pela presena, no pas, de indstrias tpicas de economias maduras e a inexistncia de interesses afetveis pela concorrncia conferissem cobertura interna adoo desta poltica de estmulos. Assinala-se que a procura contida por esses bens, notadamente equipamentos de transporte, configurava uma estrutura de interesses, por parte de seus antigos exportadores, pela produo interna desses bens, de impossvel livre importao, fato este de inegvel participao na formulao destas metas. [nota: 19] Se a consecuo dos primeiros objetivos era vital para o sistema econmico, e se a adoo dos segundos encontrava apoio no prprio processo anterior, j a meta especial de construo da nova capital (Braslia) foi formulada num plano de deciso autnoma do governo. Pgina 33Sua adoo no implicou em opo ao nvel dos interesses privados, dada a natureza especial dos recursos reais e financeiros imobilizados, cujo destino alternativo teria sido um provvel incremento das casas construdas pelo sistema de previdncia social. Finalmente, cumpre meditar por que o governo, apresentando plano que envolvia to vigoroso esforo de investimento e postulava to profundas medidas na distribuio setorial e institucional das poupanas no elaborou, em simultneo, um plano de financiamento, preferindo procurar sua soluo ao longo da execuo do programa. A resposta completa do porqu desta opo no caberia, evidentemente, no mbito destas pginas. , porm, indiscutvel ser esta a linha de menor resistncia para a aceitao do Plano pelo setor privado; a simples formulao de um esquema de financiamento poderia induzir resistncias por parte desta rea, que j havia demonstrado no estar disposta a aceitar cortes em seus programas de expanso. interessante assinalar o fato curioso de se encontrar a economia, quando da adoo do Plano, em ntida fase de perda de intensidade no ritmo de crescimento e de ter a adoo do Plano de Metas, com seus empricos e expansionistas esquemas de financiamento, constitudo fator de dinamizao da expanso privada no perodo subseqente, dando-se ex-post uma coincidncia de interesses que uma formulao prematura de um esquema de financiamento que drenasse recursos do setor privado poderia tornar inaceitvel. Neste ponto, convm desde j lembrar que a elevao do ritmo de crescimento - em outras palavras, o xito do Plano - atuou como fator de minimizao desses desequilbrios, dissolvendo, no incremento marginal do PBI, as disputas que poderiam impedir a soluo de continuidade do Plano. Outrossim, o esquema de financiamento inflacionrio, adotado implicitamente pelo Plano, no desagradava, muito pelo contrrio, facilitava, e por isso merecia aplauso da classe empresarial, pois lhe permitia, num vazio de instituies financeiras, acesso aos recursos requeridos, para o financiamento de suas expanses. Este , visivelmente, outro ngulo de apoio ao Plano, concretizado pelo crescimento econmico. Apesar da elevao observada no salrio real da populao empregada na indstria, o processo inflacionrio permitiu que a empresa privada captasse poupanas foradas, via altas taxas de lucro e fcil acesso ao crdito bancrio, possveis devido ao incremento do produto, que impedia o intenso processo inflacionrio assumir forma espiral. Estas so consideraes que dizem respeito aos fatores de sustentao do Plano de Metas, decisivos, inclusive em 1958, quando condu- Pgina 34ziram a rejeio da tentativa de reedio da poltica convencional de estabilidade apoiada pelo FMI. (nota 20) Nas pginas adiante, estes aspectos sero examinados com maior detalhe. O Plano de Metas objetivos e resultados O exame mais detalhado dos objetivos alcanados pe em evidncia o esforo que a economia realizou no perodo, bem como ilustra o profundo processo de transformaes estruturais atravessado pelo sistema econmico. Se bem que no sejam disponveis dados seguros sobre o que representou o Plano de Metas em investimentos realizados sob sua gide, na VI Exposio sobre o Programa de Reaparelhamento Econmico se apresentam estimativas em termos de participao do PBI, que situam a presso das inverses imediatamente relacionadas com o Plano, variando no intervalo de 7,6% em 57 a 4,1 % em 1961. Este dado, comparado com a taxa mdia de investimento fixo que foi, no perodo 57/60, 14,5% do PBI, define parcialmente a amplitude da ao do Plano. Em adio, refletindo o tipo de inverses realizadas, a participao do setor pblico no investimento fixo da economia cresceu de 27,5% em 1950/56, excludo 1951/52, para 37,1 % em 1957/60, dados estes que no mostram em toda a extenso o papel preenchido pelo Estado, pois suas empresas esto computadas nas estimativas de contas nacionais na rea privada. [nota: 21] Ainda que tais indicadores apontem a dimenso do esforo proposto economia, preciso considerar a composio do Plano para avaliar a profundidade das transformaes qualitativas a que se submeteu o pas. Alis, nesse particular que residem os aspectos que notabilizam o Plano de Metas, pois constitui provavelmente a mais ampla ao orientada pelo Estado, na Amrica Latina, com vistas implantao de uma estrutura industrial integrada. Apesar da precariedade das cifras apresentadas no quadro I, a previso da composio dos investimentos requeridos pelo Plano indica claramente a preocupao dominante com a transformao qualitativa da economia, via montagem de indstrias produtoras de insumos bsicos, de importante setor produtor de bens de capital e dos servios pblicos de apoio. Pode-se classificar as distintas metas perseguidas em quatro grandes grupos. O primeiro, constitudo pelas inverses diretas do governo no sistema de transporte e gerao de energia. Um segundo, pelo qual se ampliavam ou instalavam setores produtores intermedirios, nos quais, pela sua significao, sobressai a meta siderrgica. Pgina 35QUADRO IINVESTIMENTOS REQUERIDO PELO PLANO DE METAS1957/1961SETORCusto estimado dos bens e servios produzidos no pas (bilhes de Cr$)Bens e servios importadosEm milhes de US$Equivalncia em bilhes de Cr$Investien-to total estimado em bilhes de Cr$% do totalEnergiaTransportesAlimentaoInd. de baseEducao110,075,34,834,612,0862,2582,2130,9742,844,330,06,738,1154,3105,311,572,712,043,429,63,220,43,4Total236,02318,5119,1355,8100,0FONTE: VI Exposio sobre o programa de Reaparelhamento Econmico - BNDEUm terceiro conjunto visava instalao das indstrias produtoras de bens de capital e, finalmente, a meta da construo da nova sede administrativa do pas. [nota: 22] verdade que esta classificao no inclui certas metas ligadas comercializao e armazenagem de produtos agropecurios, nem expanso das exportaes de minrio de ferro, e outros objetivos ligados a atividades primrias, nem considera, igualmente, as inverses sociais. Contudo, seu escasso peso permite que na apresentao do Plano tais objetivos sejam apenas citados marginalmente. Energia O esforo principal seria realizado com vistas ampliao da capacidade geradora de energia eltrica. A falta de inverses neste setor, compatveis com a ampliao das inverses privadas, no perodo que se estende do aps-guerra ao fim dos anos 40, havia engendrado sria crise nos primeiros anos do decnio seguinte. Apesar desta crise ter sido rapidamente superada em 1954/56, dado o crescimento da Pgina 36QUADRO IIALGUNS DADOS DE EVOLUO ENERGTICA DURANTE O PLANO DE METAS Pgina 37capacidade geradora instalada de energia eltrica para suporte da contnua expanso industrial,[nota: 23], fazia-se necessrio prever a manuteno de uma taxa de crescimento anual de produo de energia eltrica pelo menos superior a 10% aa. Para tal, foi dimensionada a meta de ampliao de capacidade instalada de energia eltrica e correspondentes sistemas de distribuio, para 5000000 kw em 1960, bem como incio de obras que elevassem em mais de 60% a capacidade em 1965. Como se pode apreciar no quadro II, tais objetivos foram praticamente atingidos, no se configurando oferta deficiente de energia ao longo do programa. Dada a mais elevada relao produto/capital dos projetos de grandes dimenses, o esforo de construo de novas hidreltricas esteve basicamente concentrado em usinas de grande porte. Os vultosos recursos exigidos, os longos perodos de maturao e a baixa rentabilidade levaram o setor pblico a uma ampliao de sua importncia como produtor no setor energtico. Em 1954, com a criao da empresa estatal Petrobrs, havia-se definido uma poltica petrolfera que, por um lado, perseguia a substituio integral das importaes de combustveis lquidos, atravs da instalao de parque refinador, e, por outro, previa, com a implantao de um programa de prospeces, a ampliao da produo nacional, propondo a ampliao da capacidade de refino para 308000 bb/d, em fins de 1960, e a produo interna para 100000 bbd de petrleo. A consecuo destes objetivos pode ser apreciada no quadro II. Ainda no setor energtico, o programa propunha uma modificao estrutural na indstria carvoeira em crise devido dieselizao da rede ferroviria, que deixou sem procura os tipos inferiores de carvo, de produo obrigatria. Apesar de no se ter expandido a produo de carvo para trs milhes de toneladas em 1960, como se propunha, tendo-se inclusive contrado a produo interna, durante a realizao do Plano de Metas lanaram-se as bases para a modificao da composio interna da procura de carvo, atravs do incio da construo de usinas termeltricas boca das minas. Transporte Neste setor, o Plano de Metas procurava intensificar o processo de transformao da anterior estrutura de transportes, herdada da fase primrio-exportadora. Para tal, previa inverses concentradas no Pgina 38reequipamento do sistema ferrovirio, na ampliao e pavimentao das rodovias e na melhoria dos portos e modernizao da frota comercial. A considerao das seguintes cifras d uma idia do vulto dos objetivos perseguidos neste setor e da presso que representou o programa setorial (vide quadro III). O programa de reequipamento ferrovirio concentrava todos os recursos do setor na melhoria das condies do sistema j existente, uma vez que o conceito de ferrovia como meio de ampliao de fronteira agrcola foi substitudo pelo de rodovia de penetrao. Assim, o plano ferrovirio propunha-se a incorporar 440 locomotivas diesel eltricas, 12000 vages, aplicar 791000 t de trilhos, 6770 dormentes e 15 milhes de m3 de pedra de lastro nas ferrovias de maior densidade de trfego. Ainda no setor ferrovirio objetiva-se construir 1 624 km de novas vias, importantes para a interligao dos antigos sistemas ferrovirios de apoio s economias de exportao. Na verdade, tais metas, apesar de ambiciosas, no permitiriam, se integralmente cumpridas, a correo dos desequilbrios do setor, o que no somente demandava maiores inverses, como necessitava certas modificaes na definio da poltica ferroviria. Porm, devido a problemas de financiamento, as metas ferrovirias no foram integralmente cumpridas, principalmente no tocante aquisio de vages (apenas 7052 at 1960) e na reparao da via permanente (cerca de 80% da meta foi cumprida). QUADRO IIIINVESTIMENTO BRUTO EM TRANSPORTES COMO % DO PIBAnosFerro-viasRodo-viasVeculosMar-timoAero-virioTotalInclu-siveAutosExclu-siveAutosPortos e NaviosAvies eAero-portosComAutosSem Autos50/5457/590,821,041,251,742,002,751,341,900,150,190,130,164,355,883,695,03FONTE: APEC Estudos Semestrais maio de 1963. Citado dados de estudo publicados pela COPLAN (Comisso de Planejamento nacional) Pgina 39QUADRO IVAnoExtenso daRede (Km)Carga transportada (t/km)Passageiros transportados (passag/km)1952195319541955-------19591960196137 01937 03237 19037 092----------37 71038 28738 185229 257228 839233 235258 805-----------319 114315 053296 967279 542298 746319 783334 851----------388 212401 543441 396FERROVIASFONTE: Anurio Estatstico do Brasil Contudo, a dieselizao e a melhoria das condies de trfego fizeram com que se ampliasse de 21,7% o volume de carga transportada e de 19,0% o nmero de passageiros no perodo 1955/60 enquanto a extenso da rede crescia de apenas 3,2% (quadro IV). Contrastando com o setor ferrovirio, no qual no foram obtidos brilhantes resultados, o setor rodovirio cresceu vertiginosamente em extenso e qualidade, principalmente no que diz respeito s rodovias federais e estaduais. A extenso destas cresceu de 47,1%, enquanto crescia de 351 % a rede pavimentada no perodo de 1955/56. O Plano compreendia apenas as rodovias federais, estabelecendo, a princpio, a construo de 10000 km de novas rodovias, melhoramentos em 3800 km, bem como pavimentao de 3000 km. Em 1957, estes objetivos foram ampliados para compreender a construo de 12000 km e.a pavimentao de 5000 km, sendo que, em fins de 1958, o notvel xito do programa permitiu a ampliao da meta de pavimentao para 5800 km. As cifras do quadro V nos permitem ver que a meta foi totalmente atingida, j que de 1955 a 1961 foram construdos 12169 km e pavimentados 7215 km de rodovias federais. Pgina 40QUADRO VEXTENSO DE REDE RODOVIRIA BRASILEIRAEspecificaoExtenso em 31 XII (km)19551961 Total -----------------Rodovias Federais ------ Pavimentadas --------- No Pavimentadas ----Rodovias Estatais ------- Pavimentadas --------- No Pavimentadas ----Rodovias Municipais-----459 71422 2502 37619 87454 04875754 291383 416499 55035 4199 59125 82877 2934 54272 751386 838FONTE: XI Exposio sobre o Programa de Reaparelhamento Econmico - BNDE Em relao ao transporte martimo, previa o Plano de Metas investimentos no aumento da frota mercante e na ampliao e equipamento dos portos. Em 1955, a situao da frota do pas era a seguinte quanto a navios com mais de 100 dwt: cabotagem - 315 embarcaes com 600 mil dwt; longo curso - 20 com 150 mil; petroleiros - 31 com 217 mil; e frota fluvial - 53 embarcaes com 23 mil dwt. O Plano d nfase s frotas de cabotagem e de petroleiros, prevendo a elas incorporar, respectivamente, 200 e 330 mil dwt. Quanto frota de longo curso, que participava com apenas 11,2% do total de fretes de importao, previa o Plano a incorporao de apenas 30 mil dwt. Contudo, providncias visando a maior utilizao da frota disponvel fez com que a participao nacional nos fretes de importao se elevasse a 18,7% em 1959. O xito, no tocante ampliao da frota, foi praticamente integral. Assim, entre 1956 e fins de 1960, incorporaram-se navios somando 550 mil dwt, sendo 299 mil na frota de petroleiros, 179 mil na de navegao de cabotagem, 64 mil na de longo curso e 8 mil dwt na frota fluvial. [nota: 24] Tais investimentos foram acompanhados por um parcial reaparelhamento dos servios porturios, outro notrio ponto de estrangulamento do sistema nacional de transporte. Pgina 41QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA O quadro VI mostra claramente a estagnao, e mesmo o declnio deste setor. O movimento de embarcaes nacionais (de bandeira brasileira), que corresponde, grosso modo, ao comrcio de cabotagem, caiu de 18425 mil tem 1934 para 15647 mil em 1958. A soluo definitiva do problema porturio complexa, envolvendo importantes aspectos de ordem administrativa, que no podem ser resolvidos independentemente dos problemas da Marinha Mercante, no abordados pelo Plano de Metas. Este se preocupou apenas com o aspecto mais propriamente fsico da questo, postulando a ampliao da faixa acostvel de diversos portos, aquisio de equipamentos de carga e descarga, obras de dragagem de 23 portos e compra de equipamentos de dragagem, segundo afirma o Relatrio do Conselho de Desenvolvimento. Contudo, os resultados, em termos de movimento porturio, ainda so bastante insatisfatrios, como pode ser visualizado no quadro VI. QUADRO VIENTRADAS DE EMBARCAES TONELAGEM DE REGISTRO(UNIDADE 1000 t)BRASIL 1AnosNacionaisEstrangeirasTotal19341935193719381948194919521954195518 42518 59220 87621 00118 37417 28118 02516 72814 97429.10627 27529 16430 25826 05827 92332 59436 68935 86347 53145 86750 04051 25944 43245 20450 61953 41750 837195719581960196116 92815 647--38 30840 958--55 23656 60559 29460 985FONTE: Anurio Estatstico do Brasil.(1) At 1958 congregou-se os seguintes portos: Santos, Rio de Janeiro, Salvador, Recife e Rio Grande. De 1959 em diante inclui todos os portos Pgina 42 Quanto ao transporte aerovirio nunca houve problemas de maior vulto, tendo este setor sempre acompanhado satisfatoriamente as necessidades. A meta compreendia o reequipamento do material de vo, a expanso de uma adequada infra-estrutura de vo e o estabelecimento da indstria aeronutica. Apenas neste ltimo ponto o programa no obteve xito, permanecendo incipiente a indstria de material aeronutico. O comportamento do setor pode ser visto no quadro VII. QUADRO VIIAERONUTICA CIVILAnoPercurso das viagensrealizadas (1 000000 Km)Passageiros/KmTransportados(1 000000 Passag/km)19511952195319541955------1959196096,196,6104,2112,9121,0-------134,0145,81 4921 5051 6921 8141 899------2 8703 529FONTE: Anurio Estatstico do Brasil IBGE.Indstrias intermedirias O segundo grupo de metas, relativo ao setor de bens intermedirios, englobava-tanto a expanso de atividades j existentes no pas, como a instalao de novos e importantes segmentos para integrao do parque industrial. Em relao s primeiras cabe maior destaque siderurgia e indstria de cimento, embora bem menos a esta que quela. No campo siderrgico, importante passo j havia sido dado, durante a Segunda Grande Guerra, com a construo da Usina de Volta Pgina 43Redonda pelo governo federal. Em 1955 a capacidade produtora da indstria montava a 1200000 t de ao bruto em lingotes, suprindo aproximadamente, 80% do mercado nacional. O Plano visava a expandi-la para 2300000 t em 1960, e iniciar obras que permitissem atingir 3500000 tem 1965. O objetivo no era propriamente a auto-suficincia, mas sim garantir o suprimento necessrio para fazer frente ao crescimento da economia, sem onerar a balana de pagamentos. Tanto assim, que o montante absoluto das importaes ainda cresceu um pouco ao longo do perodo, como pode ser visto no quadro VIII. Este quadro mostra tambm o completo xito alcanado, no s no que diz respeito produo de lingotes, como tambm a de laminados, cujo objetivo era duplicar, em 1960, a produo de 1955. QUADRO VIIISIDERURGIA (1 000 t)AnoAo em lingotesLaminadosProduonacionalImportaesProduoNacionalImportao1956195719581959196019611 3651 4701 6591 8662 2792 4853395092796515584331 0741 1301 3041 4921 7071 928242383205499434331FONTE: XI Exposio sobre o Programa de Reaparelhamento Econmico - BNDE Da mesma forma que a siderurgia, tambm a indstria brasileira de cimento atingiu a maturidade a partir da Segunda Grande Guerra, muito embora sua implantao date do incio deste sculo. Em 1955 a produo nacional de cimento Portland comum j alcanava 2,7 milhes de toneladas, o que correspondia a mais ou menos 90% do consumo aparente. Pgina 44 O Plano de Metas determinava a expanso da capacidade produtora para 5 milhes de toneladas, em 1960, objetivando no apenas fazer face ao crescimento da demanda, mas ainda a total independncia do suprimento externo. O objetivo foi plenamente alcanado, o que pode ser visto pelos dados de produo e importao constantes do quadro IX. QUADRO IXCIMENTO PORTLAND COMUM (1 000 t)AnoProduo nacionalImportao195119521953195419551956195719581959196019611 4411 6142 0412 4182 7343 2783 3763 7693 7984 4184 6783946388129823322423190290FONTE: Produo Sindicato da Indstria de Cimento Comrcio Exterior Importaes SEEF, Ministrio da Fazenda Citado em Auge e Declnio do Processo de Substituies de Importaes no Brasil - CEPAL Os demais setores produtores de insumos, contemplados pelo Plano, foram os de metais no-ferrosos, lcalis, celulose e papel de imprensa, borracha e fertilizantes. Quanto aos metais no-ferrosos, o 'principal problema a eles relacionados diz respeito ao escasso conhecimento do subsolo nacional tendo-se conseguido identificar apenas algumas jazidas, comercialmente explorveis. Deste modo, no possvel prescindir-se do comrcio externo, exceo feita ao estanho, em que as importaes participaram, em 1961, com menos de 15% da oferta interna. O fato, porm, de se ter descoberto grandes jazidas de chumbo, bem como novos processos de obteno de zinco e nquel a partir de Pgina 45minrios abundantes no pas, trouxe um novo alento produo destes metais. Contudo, a forte dose de incerteza que ainda caracteriza tais exploraes no permitiu a qualificao dos objetivos. Assim que, excetuando-se o alumnio - cuja meta era produzir 18 mil tem 1960 -, postulava-se simplesmente "expandir a produo". A observao do quadro X permite avaliar o andamento do programa, assinalando-se resultados satisfatrios para o alumnio, chumbo e estanho. Cabe, porm, ressaltar que alguns projetos foram iniciados e esto em andamento no tocante ao zinco e ao nquel, o que melhora as perspectivas para o qinqnio 1961/65. Apenas para o cobre ainda no se v, a mdio, prazo, qualquer soluo fora do comrcio exterior. No tocante ao lcalis, a meta era terminar a instalao da Cia. Nacional de lcalis, empresa estatal com capacidade para produzir 140 mil t. Tratava-se, realmente, de um passo de grande importncia, j que a capacidade instalada nesse setor, em 1955, era apenas 35 mil t. Houve, porm, atraso no andamento das obras, de modo que s foi possvel inaugurar a empresa em 1960, sendo j em 1961 de 200 t/dia a capacidade de produo de barrilha e de 247 t/dia a de soda custica e o consumo aparente, respectivamente, de 246 t/dia e de 460 t/dia. [nota: 25]QUADRO XPRODUO NACIONAL DE METAIS NO FERROSOS (EM TONELADAS)AnoAlumnioChumboCobreEstanhoNquelZinco1953195419551956195719581959196019611 6646 2788 8379 19015 18716 57318 4674 0274 5437 0464 6355 5269 97612 5273991 3491 9601 5001 8001 2121 6591 2031 5681 4231 5271 5302 330-39596872899595-------FONTES: Anurio Estatstico do Brasil Relatrio do Perodo 1956/60 Conselho de Desenvolvimento Pgina 46 Com relao meta do papel e celulose, o problema maior localiza-se no papel de. imprensa, sendo o principal obstculo as extremas facilidades concedidas ao produto importado. Deste modo, apenas em 1957, com a nova lei de Tarifas, melhores condies foram criadas tais como subsdio ao produtor nacional, mas que assim mesmo no foram suficientes para assegurar o xito do programa, que postulava a produo de 130 mil t em 1960. A produo efetiva neste ano foi, entretanto, apenas 60 mil t, ou seja, menos de 50% do previsto. [nota: 26] J para a celulose o programa logrou um relativo xito. A meta era produzir 260 mil tem 1960, sendo que a produo efetiva nesse ano, foi de 210 300 t, passando a 298300 em 1962, o que corresponde a, aproximadamente. 87.3 % do consumo aparente. [nota: 27] O programa relativo borracha - 65 mil t em 1960 - tinha como objetivo bsico a instalao, at 1961, de uma fbrica de borracha sinttica com capacidade de 40 mil t/ano. Esta seria a forma de se resolver o problema da oferta deste insumo, j que a produo de borracha natural h muito se encontrava estagnada, sem nenhuma possibilidade de expanso a mdio prazo. Na verdade, a produo de borracha natural caiu de aproximadamente 30 mil t no trinio 52/54 para menos de 23 mil t no trinio 58/60. A fabrica de borracha sinttica ficou a cargo da Petrobrs que a instalou junto a uma de suas refinarias, com a capacidade programada na meta e dentro do prazo previsto. Cabe ainda assinalar que em 1959 foi criada uma sociedade de economia mista, sob controle do governo de Pernambuco, com o objetivo de construir e operar uma fbrica de borracha sinttica, com capacidade inicial de 20 mil t. Este empreendimento est em adiantada fase de montagem. Paralelamente, levou-se a cabo projetos de plantao racional de seringueiras, buscando-se uma soluo, a longo prazo, para o problema da borracha natural. A meta de fertilizantes estabelecia uma produo de 120 mil t, em 1960 de adubos qumicos bsicos nitrogenados e fosfatados. Isto correspondia, certo, a um importante passo frente, j que em 1955 a produo nacional contribua com apenas 5% do consumo aparente de adubos nitrogenados, e 12% do de fosfatados, subindo estas percentagens, em 1960, para 23% e 58%, respectivamente (quadro XI). No' convm, entretanto, superestimar estes resultados, pois bastante conhecido o pequeno consumo de fertilizantes na agricultura brasileira. Pgina 47QUADRO XICONSUMO APARENTE DE FERTILIZANTES 1950 - 1961Quantidade em elementos nutrientesANOSNITROGENADOSFOSFATADOS (P2O5)POTS-SIO(K2O)ProduoImportTotalProd.ImportTotalImport1950195119521953195419551956195719581959196019610,750,760,830,931,271,221,391,192,5810,6817,7312,0213,4417,809,7619,6516,4921,7928,8527,3638,8134,1151,0443,0414,1918,5610,6120,5817,7622,9630,2428,5641,4044,7866,7656,066,06,458,448,5312,0823,8423,5541,3853,4868,4977,4369,7744,8467,1238,4856,2865,3164,7370,0177,3189,8755,5254,1649,0050,8473,5746,9264,8177,3988,5793,56118,70143,35124,00131,60118,7723,5228,7115,3531,2328,3549,5241,6360,1965,0857,43106,1570,73FONTE: CACEX, Conselho de Desenvolvimento, BNDE, DNPM, SEEF, SIACESP, PETROBRS, CSN. Apresentado em Conjuntura EconmicaIndstrias produtoras de equipamentos O conjunto de metas relativas produo de bens de capital abrangia as indstrias automobilsticas, [nota: 28] de construo naval, mecnica e de material eltrico pesado. A deciso de instalar no pas uma indstria automobilstica , em parte, fruto de decises no sistema de transportes, em que o transporte, rodovirio aumentou sua participao de 25%, em 1948, para 48%, em 1953, no total da carga transportada. [nota: 29] O fato da meta automobilstica conduzir nacionalizao de veculos, constituiu num dos mais importantes estmulos para a expanso da indstria mecnica. So sobejamente conhecidos os efeitos promocionais para trs da indstria automobilstica, to complexa a fabricao deste produto, Como exemplo, podemos dar o fato de que a Pgina 48indstria de autopeas congregava, em 1955, umas setecentas fbricas, subindo esta cifra, em 1960, para 1200. E as inverses neste setor, que at 1956 se estimavam em torno de 117,1 milhes de d6lares, apenas no perodo 1955/60 somaram 8,1 bilhes de cruzeiros e 161,1 milhes de dlares. O crescimento da frota de caminhes dificilmente poderia ter-se efetivado em condies de estrangulamento do setor externo, sem a implantao da indstria do pas. inegvel, a par de quaisquer restries que possam ser feitas maneira pela qual foi implantada, que a criao de uma indstria automobilstica foi um dos pontos mais importantes do Plano de Metas. At 1955 as atividades neste setor restringiam-se produo pela Fbrica Nacional de Motores de, aproximadamente, 2500 caminhes por ano, com ndice de nacionalizao em peso de 54% e montagem de veculos e fabricao de peas. A meta automobilstica tinha, como j assinalamos, um duplo aspecto. Era simultaneamente meta de produo e de ndice de nacionalizao. Relativamente ao primeiro aspecto, estabelecia a fabricao no perodo 1957/60, de 347700 veculos, cuja discriminao vista no quadro XII. Quanto nacionalizao tratava-se de alcanar em 1960, a substituio por peas nacionais de aproximadamente 90% do peso dos veculos. O montante de investimentos previstos, avaliado na base dos projetos aprovados pelo GElA (Grupo Executivo da Indstria Automobilstica), alcanavam Cr$ 17,3 bilhes e USS 332,4 milhes. A meta foi praticamente atingida, tanto para a produo como para os ndices de nacionalizao, como pode ser avaliado no quadro XII. Cumpre ainda ressaltar que, em 1960, o GEIA aprovou os projetos para a fabricao de tratores, principalmente leves e mdios, programando uma produo de 31 mil unidades nos dois anos de implantao da indstria, o que se daria a partir de 1960. Estabelecia, tambm, o ndice inicial de nacionalizao de 70% em peso, que deveria atingir 95% em 1962. Como se pode ver no quadro XIII, os resultados foram bastante modestos, ficando-se bem longe do cumprimento da meta. Uma meta de carter semelhante automobilstica, se bem que mais modesta no mbito do Plano, foi a referente construo naval. Mais modesta na mesma medida em que se deu maior nfase ao programa de transportes rodovirios que ao martimo e fluvial. Semelhante, no que respeita transmisso de seu dinamismo para o resto do parque industrial, se bem que no se tivesse programado ndices de Pgina 49QUADRO XIIMETAS DA PRODUO EFETIVA DA INDSTRIA AUTOMOBILSTICAPARA O PERODO 1957/1960EspecificaoMetaProduo efetivaCaminhes e nibusJipesUtilitriosAutomveisTotal170,866,352,658,0347,7154,761,353,252,0321,2NDICES DE NACIONALIZAO, EM PESOEspecificaoPrevistos para 1960Alcanados em 30/6/62AutomveisCaminhes levesCaminhes mdiosCaminhes pesadosnibusUtilitriosJipes95%90%90%95%89,3%-------93,0%86,4%94,3%90,9% FONTES: Relatrio do Perodo 1956/60 Conselho de Desenvolvimento. Anurio Estatstico do Brasil IBGE.QUADRO XIIIPRODUO DE TRATORES (UNIDADES)AnoLevesMdiosPesadosTotal1960 [nota: 1]19611962 [nota: 2]-254363715731815-802803716782540A produo teve incio em dezembroDados do 1. Semestre. Pgina 50 nacionalizao. At 1955 toda a indstria se resumia em alguns estaleiros capazes apenas de produzir pequenas embarcaes e realizar reparos de menor vulto. A meta postulava a criao de dois estaleiros, adequados produo de grandes unidades, e o reaparelhamento de 14 j existentes, a fim de dotar o pas de uma capacidade total nominal de 130 mil dwt/ano, cifra esta que foi posteriormente ampliada para 160 mil dwt/ano. Propunha tambm a construo de trs diques secos para navios at 35 mil, 10 mil e 5 mil dwt. O custo do programa foi avaliado em Cr$ 806 milhes e US$ 8,6 milhes. At 1960 o Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval, que veio a se transformar em Conselho Coordenador da Indstria e Construo Naval, tinha aprovado 12 projetos, sendo dois relativos implantao de grandes estaleiros, com capacidade de 60 mil dwt/ano e 40 mil dwt/ano. O total de projetos aprovados at 1960 correspondia a uma capacidade nominal de 158 mil dwt/ano, excetuando-se os de produo de dragas (um projeto) e de reparao de embarcaes (um projeto). Vrias encomendas j foram feitas nascente indstria, e j em 1960 foi lanado ao mar um navio de 1 55O dwt. Os ndices de nacionalizao em valor alcanados em 1963 pelos trs principais estaleiros, exceo de mquina, eixo, hlice, mancais e engrenagens, superam 50%, sendo em muitos casos superiores a 90%. A ltima meta relativa produo de bens de capital tinha por objetivo a implantao da indstria mecnica e de material eltrico pesado. At 1955, nada havia alm da produo de aparelhos eletrodomsticos, equipamentos leves, pequenos geradores, motores e outras mquinas e equipamentos de pequeno porte. Esse panorama teria, evidentemente, que ser modificado em decorrncia dos programas de eletrificao de uma indstria automobilstica nacional, etc., em resumo, de uma poltica visando a integrar verticalmente nosso parque industrial. Deste modo, o Plano programava a instalao e ampliao da indstria mecnica pesada, de material eltrico pesado e mquinas operatrizes, sem contudo quantificar os objetivos a atingir. Segundo o Conselho de Desenvolvimento, [nota: 30] no perodo de 1955/60 a produo de mquinas e equipamentos em geral cresceu mais de 100% e a de material eltrico pesado em mais de 200%, passando o setor a produzir inmeros equipamentos antes importados. Segundo estimativas apresentadas no Plano Trienal, o esforo realizado no setor produtor de equipamento j havia reduzido para 1/3, aproximadamente, a parti- Pgina 51cipao externa na oferta global de equipamentos no final do decnio. [nota: 31] O principal obstculo implantao desse setor em uma economia subdesenvolvida o que se relaciona com a dimenso do mercado, j que o problema tecnolgico tem sido superado com certa facilidade. Deste modo, a instalao dessas indstrias tem-se orientado no sentido da produo daqueles tipos de mquinas e equipamentos cujo uso relativamente universal, tais como geradores, motores eltricos, fornos, etc., dando-se nfase menor fabricao dos tipos de uso mais especializado. A quantificao da capacidade instalada neste tipo de indstria tarefa difcil, dada a grande flexibilidade das linhas de produo. Neste sentido, a avaliao do esforo realizado no perodo coberto pelo Plano de Metas s pde ser feita, de forma aproximada, tomando-se o potencial produtivo existente em 1961, e considerando-se que em 1955, o setor estava em embrio, exceo feita s mquinas-ferramentas. Os dados abaixo enumerados, guisa de indicao, foram transcritos de dois trabalhos daCEPAL [nota: 32]EQUIPAMENTOS PARA A REFINAO DE PETRLEO EM INDSTRIAS PETROQUMICAS NECESSIDADE MDIAS ANUIAIS NO PERODO DE 1961EquipamentosNecessidadeCapacidadeTanques de armazenamento ------------------Vasos de presso; ciclones; tubulaes de grande dimetro; juntas de expanso --------Permutadores de calor; condensadores de superfcie ---------------------------------------Geradores de vapor; fornos de aquecimento direto (verticais) -------------------------------Estruturas metlicas; fornos de aquecimento direto (horizontais) ----------------------------55 550 t7 178 t100 700 m231 600 m211 410 t45 000 t/ano7 000 t/ano35 300 m2/ano41 000 m2/ano53 500 t/anoPgina 52EQUIPAMENTOS PARA A GERAO DE ENERGIA ELTRICA DEMANDA PROVVEL PARA O PERODO 1961/71 E PRODUO ESTIMADA PARA O MESMO PERODO, COM BASE NOS PLANOS DE AMPLIAO.EquipamentoDemanda provvelProduo nacionalTurbinasGeradoresTransformadores- elevadores48 860 t65 310 t15 798 t42 700 t68 500 t23 770 tEQUIPAMENTOS PARA A FABRICAO DE CIMENTO Demanda provvel Capacidade de produo 1962 10 750 t 11 400 t EQUIPAMENTOS PARA A FABRICAO DE PAPEL E CELULOSE(apenas os de uso especfico para a indstria)1961/70DemandaCapacidade de produo49 600 t38 000 tPRODUO E IMPORTAO DE MQUINAS FERRAMENTASMQUINASProduo (t)Importao (t)1955196119551961TornosFresadoresTaladrosCepiladorasRoscadorasSerrasRetificadorasAfiadorasPrensasMartelos (pneumticos)Mquinas para chapas2 631,942,2464,9408,93,619,53,0-------------------5 265,0289,8794,91 369,435,0343,457,169,33 890,024,81 071,21 665,8585,2494,2196,763,287,8636,8------------------------2 911,5288,62 698,8756,1182,0174,92 042,0----------------------------Pgina 53Braslia Um dos aspectos mais importantes do Plano de Metas era o referente a construo da nova capital no interior do pas; no devido premncia do empreendimento, mas da grande magnitude dos recursos comprometidos e de seus aspectos de promoo poltica. Contudo, no foram sem importncia os aspectos econmicos do cometimento, do ponto de vista do que significou como ampliao do espao econmico do sistema. Isto se deve principalmente montagem do sistema de interligaes rodovirias que vejo a rasgar grandes extenses do territrio nacional, como pode ser apreciado pelos dados abaixo. RODOVIA EXTENSO EM kmBelo Horizonte Braslia 700Goinia Braslia 200Belm Braslia 2 000Fortaleza Braslia 1 500Acre Braslia 2 500FONTE: Conjuntura Econmica, dez. 1962 Quanto avaliao dos investimentos realizados difcil a tarefa, pois inexistem estimativas oficiais. As cifras disponveis, a preos correntes foram estimadas pela Fundao Getlio Vargas e apresentam os seguintes montantes: CONSTRUO DE BRASLIADespesas a preos correntes no perodo de 1957 ao 1 semestre /62 (inclusive) Setor pblico--------------------------------------------------------------- 139,0 bilhesSetor privado----------------------------------------------------------------10,0 bilhes ___________ 149,0 bilhesPgina 54 A preos de 1961 estes dispndios foram estimados em 250-300 bilhes, o que situaria Braslia mobilizando entre 2% a 3% do PBI do perodo. O xito desta meta pode ser estimado pelos seguintes dados apresentados na Mensagem ao Congresso Nacional de 1962; populao estimada em 30/9/1961- 200 mil hab.; n de prdios de alvenaria - 5114; em construo - 144; 16200 kw de potncia instalada; 111 km de vias pavimentadas, e 5 750 aparelhos telefnicos instalados. Outras metas Pode-se ainda registrar outras metas de reduzida importncia. As metas referentes alimentao no se constituam, como pode parecer primeira vista, num programa agrcola. No se perseguia diretamente a ampliao da produo agrcola, a no ser para o trigo, que, alis, diga-se de passagem, fracassou totalmente: a produo foi de 871 mil tem 1955 e de 370 mil tem 1960, quando se planejava, para estes anos, 1 500 000 t. Procurou-se atacar o problema atravs da expanso dos servios de comercializao, da fabricao de tratores e fertilizantes j tratados em outras sees - e a estrutura do setor agropecurio foi enfrentada diretamente apenas com uma modesta meta de mecanizao, que permitiu o aumento do nmero de tratores em uso, de 45 mil em 1955 para 77 362 em 1960, cifra ainda insignificante para a extenso da superfcie agrcola do pas. O problema do suprimento de carnes foi enfrentado apenas com uma meta de matadouros industriais que, alm de modesta, no foi plenamente cumprida, conforme vemos no quadro XIV. QUADRO XIVMATADOUROS INDUSTRIAIS CAPACIDADE DE ABATE DIRIOPROGRAMADA E REALIZADA NO PERODO 1956/60ProgramadaRealizadaBovinosSunos27501100_____38502200700_____2900FONTE: Relatrio do Perodo 1956/60 Conselho de Desenvolvimento Pgina 55QUADRO XVEXECUO DO PROGRAMA DE COMERCIALIZAO DO PERODO 1956/60UNIDADES (t)Aumento previsto daCapacidade estticaAumentoefetivoArmazns e silosArmazns frigorficos800 00045 000569 2338 014FONTE: Relatrio do Perodo 1956/60 Conselho de Desenvolvimento Vemos, assim que a capacidade diria de abate, que em 1955 era de 15 300 cabeas,em cinco anos cresceu para 18 200 cabeas. Tambm, no que tange comercializao as metas no foram cumpridas, sendo notrio o fracasso da meta de armazns frigorficos, como se v no quadro XV. A expanso das exportaes de minrios de ferro foi fixada tendo em vista as possibilidades de absoro do mercado internacional. Foi considerando este dado que se fixou a meta de elevar a capacidade de exportao para oito milhes de toneladas, sendo de 2 565 000 t a exportao em 1955, o que equivaleu a US$ 30 milhes. O grosso das inverses estava concentrado nos sistemas de transporte e embarque e estava sob responsabilidade direta do setor pblico, da mesma forma que a maior parte das atividades de produo (75% da expanso prevista estava a cargo da empresa estatal). A meta foi cumprida em 65%, tendo-se exportado 5 240 000 t em 1960, ou em valor, US$ 53,6 milhes. [nota: 33]Caractersticas da poltica econmica do perodo Os problemas de instrumentalizao do Plano de Metas sero tratados oportunamente em sesso especfica. Por enquanto, interessa-nos destacar as principais caractersticas da poltica econmica do perodo. Em particular, apreciar como foi possvel colocar a parcela pondervel de recursos reais comprometidos com a consecuo dos objetivos propostos pelo Plano e captar os recursos nominais necessrios a seu financiamento. Pgina 56 A este respeito, convm desdobrar a poltica econmica do Plano de Metas em quatro peas bsicas. A primeira consiste no tratamento extremamente favorvel a entradas de capital estrangeiro. Com este suporte foi possvel obter, principalmente via entrada de capitais de emprstimo, os recursos externos necessrios ao Plano. A segunda repousou numa ampliao da participao direta do setor pbico na formao interna de capital. Esta ampliao repousou, no apenas no apelo s fontes tradicionais de recursos fiscais, como tambm, principalmente, num financiamento caracterstico inflacionrio, mormente para cobertura de importantssimos dficits extra-oramentanos, sob a responsabilidade direta do Banco do Brasil. No esforo por canalizar recursos privados para as reas consideradas estratgicas pelo Plano, residiu a terceira grande linha de poltica econmica do perodo. Aqui lanou-se mo de um conjunto variado de favores e estmulos diferenciais, que tinha seus principais suportes, num lado, no acesso efetivo aos crditos externos, e noutro, na concesso de emprstimos de longo prazo em moeda nacional com prolongados perodos de carncia e amortizao a taxas negativas de juro. Estes estmulos possibilitavam inverses prioritrias, porque reduziam seu custo monetrio. Podemos dizer que via a manipulao destes favores outorgou-se um amplo subsdio ao investimento prioritrio, que, se, por um lado, conduziu a uma apropriao anti-social de parte pondervel do excedente formado o perodo, por outro, teve impactos positivos na orientao das aplicaes privadas de conformidade com os objetivos do. Plano. Finalmente no tratamento do problema da estabilidade localiza-se a ultima grande linha de poltica econmica. Ao permitir uma alta taxa de inflao - cerca de 20% aa -, e j se disse que esta inflao foi em boa medida resultante do financiamento dos gastos pbicos, colocava o Plano disposio das empresas privadas um mecanismo de captao de poupanas foradas da comunidade, til. a seus planos de expanso. Porm, seria necessrio que o desdobramento do processo inflacionrio no viesse a conferir-lhe a feio ascensional que esterilizaria sua funo de mecanismos de coleta de recursos. Assim, a poltica "anti-inflacionria" iria desprezar a presena da taxa elevada porm lanaria mo de todos os expedientes que, no eliminando as fontes originrias da alta de preos - o que implicaria em fechar possibilidades de plena execuo do Plano -, servissem para conter a taxa ,em limites operacionais. Com inmeros expedientes adiante descritos, buscou-se e logrou-se, na segunda metade dos anos 50, contemporizar com o processo inflacionrio minimizando as tenses mais superficiais, deslocando para a frente a data de sua acelerao. Promoveu-se, assim, Pgina 57o que j se denominou, com razo, de preo do Plano de Metas com o movimento inflacionrio. Ao xito logrado pelo Plano, nesta disputa diria com a inflao, que lhe era favorvel mas que, qual espada de Dmocles, lhe poderia a qualquer momento cortar o caminho, no foi ausente, como j se viu, o elevado ritmo de crescimento alcanado. Permitindo a ampliao do salrio real da populao com poder poltico, evitou que, na segunda metade dos anos 50 viesse a se repetir a derrota relativa de 1952, quando uma brusca e substancial elevao das escalas salariais introduziu combustvel na fogueira da inflao aps um trinio em que a conteno salarial havia erodido a renda real da base populacional urbana e contido, neste aspecto, a alta de preos.a) A poltica de capital estrangeiro Antes de baixarmos ao exame sumrio das medidas relacionadas com o tratamento da poupana do exterior convm relembrar o panorama das relaes externas na segunda metade dos anos 50. As exportaes que haviam crescido substancialmente na primeira metade do decnio em virtude da melhoria do preo internacional do caf atingido a mdia de USS 1.566 milhes no quadrinio 51/54, entraram a declinar a partir de 55 e no se apresentavam indcios de tendncia recuperao. [nota: 34] Os compromissos assumidos anteriormente faziam prever um esforo adicional de pagamentos externos [nota: 35] e finalmente a evoluo da economia tendia a tornar mais rgida a pauta de importaes. Compreende-se, pois, o recurso a um forte endividamento externo, como frmula para obter anualmente os USS 350 milhes de bens e capital importados, indispensveis para a economia sustentar seu nvel de investimento. A poltica de capital estrangeiro assumia, assim, lugar fundamental dentro do esquema geral do Plano, como nica via aberta, dadas as regras de jogo das instituies brasileiras, continuidade do processo de substituio de importaes. Com as receitas de exportao virtualmente comprometidas com importaes incompreensveis e amortizao de compromissos assumidos no passado e outros dispndios cambiais rotineiros, a possibilidade de importar equipamentos e, portanto, lograr uma alta taxa de investimento, estava vinculada s entradas lquidas de poupana do exterior, seja atravs de inverses diretas, seja via concesso de financiamentos pelo resto do mundo. Pgina 58 A partir de 1953, adotou o governo uma poltica extremamente liberal quanto incorporao de poupana externa contrastando fortemente com a adotada no perodo 47/52. Todas as transaes neste setor passaram a se realizar por um mercado financeiro onde se determinava livre formao da taxa de cmbio. A partir de 1954 (lei 2.145), e com maior firmeza em 1955 (instruo 113 da SUMOC), estabeleceram-se neste esquema geral dispositivos pelos quais a CACEX (Carteira de Comrcio Exterior) poderia, aps exame tcnico do pedido, conceder um conjunto adicional de favores a entidades pblicas e empresas privadas, particularmente atraentes aos setores de "particular interesse ao desenvolvimento da economia nacional". Em resumo, via aqueles diplomas poderia o organismo conceder cmbio de custo (taxa cambial favorecida) para a remessa de. rendimentos e amortizaes das inverses diretas do exterior, at o limite de 10% do capital registrado da empresa no tocante a rendimentos. O registro do capital era realizado taxa do mercado livre, o que elevava substancialmente a rentabilidade em moeda estrangeira do investimento. Em relao aos financiamentos concedidos pelo exterior, desde que sua liquidao se processasse num prazo no inferior a cinco anos, igualmente se assegurava taxa cambial de favor para as amortizaes e juros, desde que estes ltimos no superassem a 8% do principal. s empresas favorecidas se assegurava, aps registro da operao, prioridade e garantia para as transferncias de cmbio para o exterior. Igualmente se registrava como entrada de poupana externa todas as reinvenes realizadas. Sob esta legislao processavam-se as importaes de equipamentos - seja por empresas, seja pelo setor pblico - sem cobertura cambial, componentes estratgicas, do ponto de vista qualitativo, do investimento fixo nestes anos. Durante a fase de implantao do Plano de Metas, lanou-se mo destes instrumentos criados pela administrao anterior para estimular a industrializao naquelas faixas consideradas de maior interesse. Detinha o governo a faculdade de, no bojo de uma poltica geral, j em si atraente aos investidores estrangeiros, conceder individualmente favores adicionais ampliados s poupanas externas aplicadas nos setores prioritrios. Assegurava taxas cambiais favorecidas para as remessas de rendimentos das inverses diretas e amortizaes e juros aos financiamentos. Garantia prioridade de remessa de cmbio para tais pagamentos, desde que realizados em atividades industriais de interesse. fcil compreender a importncia dessa poltica tendo presente que os equipamentos importados eram componentes indispensveis ao Pgina 59tipo de industrializao que a economia atravessava e que, na ausncia de receitas de exportao disponveis, a realizao completa das importaes necessrias residia na obteno de financiamentos externos. Por outro lado, para o empresrio realizar inverses em atividades de longa gestao, na ausncia de um mercado interno de capitais, esta frmula (financiamentos externos) era condio mnima efetivao do investimento. Tendo-se presentes estes elementos, compreende-se porque, na manipulao destes arbtrios, residiu a principal arma de orientao das inverses privadas no perodo do Plano. Nesta matria, interessante registrar a alta participao dos financiamentos no total das entradas de capital exterior. No perodo 1955/62 os financiamentos externos para projetos especficos participaram com 81,7% no total das entradas autnomas de capitais. O conjunto de quadros XVII a XIX sintetiza os resultados da poltica de atrao de recursos externos. Alm dos estmulos permitidos pela legislao de capital estrangeiro, detinha o governo outra fonte de favores nesta matria. Atravs do BNDE assegurava acesso a crditos do exterior aos empresrios via co-responsabilidade com a liquidao do dbito externo assumida por aquela instituio de crdito. Seu aval, em muitos casos decisivos para o xito da operao de financiamento externo, outorgava a este banco poderes de orientao das inverses privadas e constitua-se, por este aspecto, na pea fundamental da fisiologia do Plano de Metas (ver quadro XX). Malgrado as fortes entradas autnomas de recursos exteriores no perodo do Plano, a reduo das receitas de exportao e as crescentes amortizaes fizeram necessrias operaes de regularizao. Entretanto, as condies externas no se apresentaram favorveis obteno de recursos por esta via. Apenas em 1958 foram obtidos montantes apreciveis. Assim sendo, ao esgotarem-se as linhas tradicionais de crdito externo, lanou-se mo, nos anos finais do qinqnio, de certos expedientes de "desespero" para solucionar temporariamente o impasse externo que poderia fazer malograr alguns objetivos essenciais do Plano. Neste sentido, contraram-se os chamados swaps. Por estas prticas o Banco do Brasil assumia uma dvida em dlares, entregando cruzeiros ao depositante de divisas. A este era assegurado o direito de, em certa data, refazer a operao, restituindo pela mesma taxa cambial, os dlares anteriormente depositados. Tais prticas permitiram a coleta de divisas adicionais, e, se bem que representem uma das formas mais onerosas de obteno de poupanas do exterior, serviram para minimizar um estrangulamento ameaador. Pginas 60 e 61QUADRO XVIIRECURSOS ESTRANGEIROS PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICOFinanciamentos autorizados pela SUMOC e Investimentos diretos licenciados pela CACEX, segundo plano de Metas (U$$ 1.600.000)SETOR195519561957FinanciamentosInvesti-mentosTotalFinanciamentosInvesti-mentosTotalFinanciamentosInvesti-mentosC/PriorS/PriorC/PriorS/PriorC/PriorS/PriorTOTAL GERAL (A+B)79,4-31,3110,7253,457,557,7966,6234,7217,1108,2A. Total das metas (I A IV)78,1-15,293,3241,127,516,4315,0204,8217,147,7I. Setor de energia40,4-2,542,923,9--23,967,2-0,7Energia eltrica40,4--40,45,3--5,367,2--Energia nuclear-----------Carvo mineral-----------Petrleo (produo)--2,32,3------0,7Petrleo (refinao)--0,20,218,6--18,6---II. Setor Transportes31,4-0,00,082,7-0,082,7105,2-0,8Ferrovias (reapare-lhamento)31,4---52,6--52,621,1--Ferrovias (constru-o)-----------Rodovias (pavimen-tao)-----------Rodovias (constru-o)--------4,2--Portos e dragagens--0,00,0----7,2--Marinha Mercante----10,8--10,823,4--Transportes aerovirios----19,3-0,019,349,3-0,8III. Setor alimentao--1,41,48,1-0,48,57,328,93,3Produo Agrcola (trigo)--1,11,1--0,30,3--2,2Armazns e silos------0,10,17,3-1,1Armazns frigorficos----2,0--2,0---Matadouros-----------Mecaniza-o da agri-cultura----6,1--6,1-28,9-Fertilizan-tes--0,303-------IV. Setor indus-tria de Base6,3-11,317,6126,457,516,0199,925,1188,242,9Siderurgia6,3-0,56,851,6-3,555,110,5--Alumnio--0,50,5----1,7--Metais no-ferrosos----0,4--0,44,0--Cimento----5,4--5,40,8--lcalis----1,3--1,30,2--Celulose--0,10,113,5-0,814,35,4--Borracha------1,01,0--5,0Exportao de minrios--1,41,43,9-1,75,6--1,4Industrias de autom-veis----45,657,56,2109,32,3108,232,3Construo naval--6,76,72,4--2,4---Industria mecnica e material eltrico pesado--2,12,12,3-2,85,10,2-4,2V. Setor Educa-o-----------Pessoal tc-nico-----------B. Outros investi-mentos Extra-Metas1,3-16,117,412,3-39,351,629,9-60,5 Pginas 62 e 63SETOR195719581959TotalFinanciamentosInvesti-mentosTotalFinanciamentosInvesti-mentosTotalC/PriorS/PriorC/PriorS/PriorTOTAL GERAL (A+B)560,0392,4115,082,5589,9354,742,965,8463,4A. Total das metas (I A IV)469,6372,5114,972,1559,5349,340,153,7443,1I. Setor de energia67,9133,7--133,795,7--95,7Energia eltrica67,2122,7--122,754,7--54,7Energia nuclear---------Carvo mineral---------Petrleo (produo)0,7----23,0--23,0Petrleo (refinao)-11,0--11,018,0--18,0II. Setor Transportes106,0155,4-1,1186,574,80,30,075,1Ferrovias (reaparelhamento)21,1104,6-0,7105,30,30,30,00,6Ferrovias (construo)-47,2--47,2----Rodovias (pavimentao)-8,9-0,49,3----Rodovias (construo)4,26,1--6,10,1--0,1Portos e dragagens7,26,8--6,815,0--15,0Marinha Mercante23,4----23,7--23,7Transportes aerovirios50,111,8--11,835,7--35,7III. Setor alimentao39,54,511,30,716,51,58,2-9,7Produo Agrcola (trigo)2,2--------Armazns e silos8,43,2--3,20,1--0,1Armazns frigorficos-----0,2--0,2Matadouros---------Mecanizao da agricultura28,90,611,20,712,51,08,2-5,2Fertilizantes-0,70,1-0,80,2--0,2IV. Setor industria de Base256,248,9103,670,3222,8177,331,653,7262,6Siderurgia10,518,6--18,6129,91,4-131,3Alumnio1,7--0,30,35,5-0,86,3Metais no-ferrosos4,0--------Cimento0,8-4,91,36,2-2,10,22,3lcalis0,2----5,0--5,0Celulose5,43,6-8,311,9--0,00,0Borracha5,0----4,5--4,5Exportao de minrios1,41,7--1,712,5--12,5Industrias de automveis222,825,098,759,1182,817,628,146,892,5Construo naval-----2,1-3,35,4Industria mecnica e material eltrico pesado4,4--1,31,30,2-2,62,8V. Setor Educa-o---------Pessoal tcnico---------B. Outros investimentos Extra-Metas90,419,90,110,430,45,02,812,120,3 Pginas 64 e 65SETOR19601961FinanciamentosInvestimentosTotalFinanciamentos TotalInvestimentosTotalC/PriorS/PriorTOTAL GERAL (A+B)242,162,8106,8411,7130,239,2169,4A. Total das metas (I A IV)228,053,684,8366,4117,127,5144,6I. Setor de energia64,2--64,219,1-19,1Energia eltrica54,7--54,313,9-13,9Energia nuclear-------Carvo mineral2,2--2,2---Petrleo (produo)----4,1-4,1Petrleo (refinao)7,7--7,71,1-1,1II. Setor Transportes41,0--41,046,4-46,4Ferrovias (reaparelhamento)9,2--9,232,1-32,1Ferrovias (construo)-------Rodovias (pavimentao)-------Rodovias (construo)-------Portos e dragagens-------Marinha Mercante22,1--22,114,3-14,3Transportes aerovirios9,7--9,7---III. Setor alimentao3,039,212,254,40,34,04,3Produo Agrcola (trigo)-------Armazns e silos0,3--0,3---Armazns frigorficos-------Matadouros-------Mecanizao da agricultura2,439,212,253,80,04,04,0Fertilizantes0,3--0,30,3-0,3IV. Setor industria de Base115,314,472,6202,351,323,574,8Siderurgia89,610,05,5105,131,42,834,2Alumnio-1,30,01,3-2,32,3Metais no-ferrosos-0---0,30,3Cimento-3,1-3,12,41,33,7lcalis----0,2-0,2Celulose12,8-10,813,00,06,46,4Borracha-------Exportao de minrios-------Industrias de automveis12,9-56,369,216,73,529,2Construo naval--6,46,4-1,61,6Industria mecnica e material eltrico pesado--4,24,20,65,35,9V. Setor Educao4,5--4,5---Pessoal tcnico4,5--4,5---B. Outros investimentos Extra-Metas13,99,222,045,111,011,722,7FONTE: Relatrio da SUMOC (1) Financiamentos p/ parte complementares p/ industria automobilstica. (2) Partes complementares da industria automobilstica e mquinas implementares agrcolas (Dec. 70260 de 1/11/56). (3) Alm dos citados no Item (2), abrange tambm os financiamentos autorizados nos moldes do Inciso 11 do art. 7 do Dec. 42820 de 16/12/57.(4) A partir da Inst. 208 (27/6/61) todos os financiamentos externos passaram a ter remessas pelo mercado de taxa livre. Pgina 66Quadro XVIIEntidade financeira e estrangeiraTOTAL GERALIndustria de baseAgricultura e PecuriaIndstrias LevesTransportesComunicaesServios PublicosOutros fins1959 - TOTAL369,4332,08,21,213,0-15,0-Internacionais BIRD13,413,4------Oficiais55,223,65,2-11,4-15,0-Outros5,40,25,2-----Eximbank49,823,4--11,4-15,0-Particulares294,8289,03,01,21,6---Redues Posteriores6,06,0------1960 - TOTAL304,9205,436,51,344,45,96,05,4Internacionais BIRD--------Oficiais42,49,914,8-13,2--4,5Outros35,29,414,8-11,0---Eximbank7,20,5--2,0--4,5Particulares264,4193,421,711,931,25,96,00,9Redues Posteriores2,12,1------1961 - TOTAL130,276,7-2,348,20,20,22,6Internacionais BIRD--------Oficiais10,02,5--7,5---Outros7,5---7,5---Eximbank2,52,5------Particulares118,172,1-2,340,70,20,22,6Redues Posteriores2,12,1------ FONTE: Relatrio da SUMOC. (1) No h dados para 1958. (2) Inclui partes complementares paras as industrias automobilsticas de tratores e de centrais telefnicas, bem como a importao de mquinas agrcolas. Pgina 67QADRO XIXINVESTIMENTOS DE FINANCIAMENTOS DE PROJETOS ESPECIFICOS REGISTRADOS NA SUMOC, POR PAS DE ORIGEM U$$ 1 MILHO1955195619571958195919601961Inv.Fin.Inv.Fin.Inv.Fin.Inv.Fin.Inv.Fin.Inv.Fin.Inv.Fin.Estados Unidos12,024,361,455,4285,923,399,936,572,310,859,5Alemanha Ocidental7,117,38,719,099,412,244,525,355,84,920,0Frana0,84,91,3-13,98,125,96,630,10,711,5Inglaterra5,12,06,40,93,04,021,23,210,41,93,6Itlia-2,21,51,20,519,63,330,22,934,50,98,7Canad0,50,92,70,3-0,80,00,111,69,1-Sua0,92,114,70,60,35,62,49,10,24,64,6Holanda0,71,30,20,26,80,70,02,7-1,4-Blgica0,20,23,40,50,11,90,31,34,11,70,1Japo-0,93,70,226,23,399,08,11,10,010,8Outros pases1,81,24,54,9 Cabe notar que, desta quantia, a parcela referente Polnia foi de U$$ 20,1.52,22,644,911,0 O grande vulto da categoria outros pases, nos financiamentos em 1960, se deve principalmente Iugoslvia. (U$$ 15,5 milhes), Tchecoslovquia (U$$ 12,2 milhes), Sucia (U$$ 11,8 milhes), Espanha (U$$ 11,0 milhes) e Dinamarca (U$$ 10,1 milhes).82,73,29,3TOTAL31,355,7108,282,5507,465,8369,4106,8304,939,2130,2 Pgina 68QUADRO XXOPERAES EM MOEDA ESTRANGEIRA - AVAIS AUTORIZADOS 1952/62 EM US$ 1.000SETORESAt1956195719581959196019611962TOTAL1952/62%TRANSPORTEFerroviasRodoviasAeroviasNavegao, portos e dragagemENERGIA ELTRICAINDSTRIAS BSICASMetalurgiaSiderurgiaMetal dos no-ferrososMecnicaMaterial ferrovirioAutomobilsticaConstruo navalMaterial eltricoCelulose e papelQumicaOutrasAGRICULTURA E SETORES COMPLEMENTARESAgriculturaMatadouros industriaisArmazns e silosArmazns frigorficosTOTAL24.55624.556---------------------41.4006.9551.8601.860---------------------2.403--------------2.692--------------3.500--------------3.500-------76.42121.992-------4.44513.4854.06254.41330.6788.4676.4811.9862191.8809.869---------------------10.13-------5.339--------------5.339-------112.42243.338-------5.1189.63028.59015.280115.298104.454104.454---------------------10.218-----------------------------------1.000--------------1.000-------174.9161.953---------------------1.95323.629124.823113.537113.277260--------------4.6671.944--------------1754.500535535---------------------150.94033.918--------------33.918-------4.53532.58130.32225.8684.454--------------1.534---------------------3004251.0871.087---------------------72.1212.7002.700---------------------33.6395.4095.0895.089---------------------320----------------------------------------------------------------------41.74843.573-------1.29042.373-------3.29317.517-----------------------------------5.167---------------------12.350-------61--------------61-------64.444172.04027.26610.76399.40634.605176.189333.261263.729257.0296.7002191.88034.1781.944-------2.69223.0685.54111.5221.622-------9.900-------693.01324,83,91,614,35,025,448,1381,137,11,00,00,34,90,3-------0,43,30,81,70,2-------1,5------100,00Pgina 69 QUADRO XXICOMPOSIO PERCENTUAL DOS RECURSOS FINANCEIROS PARA O PLANO DE METAS ESTIMATIVA REALIZADA EM 1957EnergiaTransporteSiderurgiaAutomo-bilsticaOutrasIndstriasDemaisMetasOramentoFedera 1EstadualRecursosPrprios 2Financia-Mentos p-Blicos27,421,640,210,867,80,319,412,510,0612,1824,253,7--9286,9-65,827,360,27,624,59.7FONTES: Plano de Metas 1957.Inclusive fundos vinculados aplicaes especficas.Inclusive reservas e lucros no distribudos das empresas estatais. Observada panoramicamente, a poltica de capital estrangeiro do Plano de Metas representa um conjunto de prticas altamente eficazes em termos de obteno de recursos externos vitais ao xito do Plano, ainda que tais recursos encerrem um alto custo para a Nao, em virtude da forma pela qual foram obtidos. Um dos perigos implcitos nesta poltica. sobre o qual se tm escrito muitas pginas, consiste em que poderia permitir que fossem contabilizados como capitais do exterior montantes superiores ao efetivamente incorporado. Possibilitaram que uma parcela do excedente gerado internamente na economia fosse apropriado pelas empresas que gozaram dos benefcios legais, via subsdio implcito nas liquidaes de crditos externos com taxa cambial de favor. Facilitaram a concentrao do parque industrial, pois o acesso aos favores legais capacitava as empresas beneficiadas a controlar as demais do setor. Entretanto, se bem que incorrendo em tais prejuzos, em seu conjunto deve ser avaliada tendo presente que cumpriu sua funo de sustentao das importaes de equipamentos, numa conjuntura em que resultaria praticamente impossvel a adoo de outros esquemas. Pgina 70b) Ampliao da participao direta do setor pblico Nesta seo interessa-nos destacar o ngulo quantitativo da participao direta do Estado na execuo do Plano de Metas. Pr em relevo o incremento desta participao em funo da composio dos investimentos postulados pelo Plano. Os aspectos qualitativos desta ampliao e suas implicaes instrumentais, bem como a mudana institucional implcita neste dilatamento das funes estatais, sero examinados oportunamente, em outra seo deste documento. Ocioso insistir nas razes que conduzem, naturalmente, os pases subdesenvolvidos, de forma paralela construo dos estgios superiores da pirmide industrial, a um crescimento mais que proporcional da participao direta do Estado nos fluxos integrantes da demanda global. Seja pelas maiores necessidades de capital social bsico, seja devido inrcia empresarial na abertura de certas faixas industriais, seja pela maior presso por servios pblicos e gastos sociais que acompanha a urbanizao, cresce a participao do setor pblico. No caso do Plano de Metas, sua formulao inicial das inverses pblicas pode ser vista no quadro XXI. As estimativas da FGV mostram, com clareza, a extenso do incremento resultante. Assim, a participao do governo na formao bruta de capital fixo (exclusive empresas estatais) cresce de 25,6% no quadrinio 1953/56 para 37,1 % nos quatro anos do Plano de Metas. Esta cifra no ilustra em toda a medida o incremento relativo do setor pblico no processo de poupana-inverso, uma vez que no computa o papel das empresas estatais. Se includas, apenas as do governo federal elevariam a participao para 47,8%, no perodo 1957/60. Refletindo a acumulao de estoques invendveis de caf, teria sido de responsabilidade estatal 75% dos investimentos na formao de estoques dos anos do Plano. Finalmente, com base nos dados apresentados no Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico-Social - 1963/65, registra-se uma ampliao, no perodo 1947/60, da participao governamental nos dispndios de consumo de 14,3% para 20,3%, tomando os anos-limite da srie. Neste perodo, o consumo pblico cresceu em termos reais taxa anual de 8,3% contra 5,3%, razo incremental do consumo privado. Observando de outro ngulo esta ampliao, verifica-se uma mudana na estrutura das operaes creditcias. A participao do setor pblico nos saldos de emprstimos ao final do ano cresce de 15,3% no trinio 1954/56 para 19,5% no trinio subseqente. Neste perodo cresce, igualmente, a participao do Banco do Brasil no total Pgina 71das operaes bancrias, outorgando aproximadamente metade do total de emprstimos ao setor privado, no final dos anos 50. Curioso observar que esta ampliao do papel exercido pelo banco oficial no exclui o setor privado destes recursos, uma vez que marcham paralelamente expanso do banco suas operaes com a rea privada da economia. Ao acentuar-se a dependncia de emprstimos oficiais por parte das empresas, cresceu, pelo menos em tese, o papel preenchido pelo Estado como orientador das atividades econmicas, Este ponto ver-se- melhor nas pginas adiante. Esta ampliao da participao pblica da parcela do PBI implicou em responsabilidades adicionais do mecanismo de financiamento. Se bem que se tenha feito apelo s fontes tradicionais necessrio registrar-se que em sua parcela mais significativa os recursos provieram de, via expansionista, atravs de vultosos dficits de caixa do setor pblico, com subseqente incremento no total de meios de pagamento. As tentativas parciais para conter a multiplicao bancria das emisses adicionais conduziram - porque parte dos recursos coletados da emisso secundria serviram para financiar operaes do Banco do Brasil - ampliao da importncia desta instituio nas operaes creditcias. c) O estmulo s inverses privadas prioritrias O terceiro grande pilar da poltica econmica do Plano residiu na concesso de estmulos ampliados s inverses privadas que se orientassem para os setores contemplados no Plano de Metas. Podemos sintetizar estes favores em trs grandes grupos. Pelo primeiro, garantia-se acesso e asseguravam-se condies extremamente favorveis - porque implicavam numa reduo dos custos monetrios do investimento - obteno de financiamentos externos. Pelo segundo, concedia-se credito a longo prazo, com baixa taxa de juros e prolongados perodos de carncia e amortizao, que cobriam parte substancial do investimento fixo prioritrio. Pelo terceiro, reservava-se o mercado interno para os novos setores industriais a instalar. O primeiro conjunto de favores j foi objeto de exame sumrio, O segundo pode ser visualizado com apoio do quadro XXII, que detalha a aplicao de recursos em moeda nacional pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, principal agncia financiadora. Importante sublinhar que, em condies de acentuada deteriorao interna de preos, a concesso de crditos a longo prazo com baixa taxa de Pgina 72juros traduzia-se num subsdio adicional, no calculado, formao do capital das empresas, o que tornava particularmente atraente a obteno destes emprstimos. O terceiro grupo de favores dizia respeito reserva de mercado interno s produes substitutivas. Antes da reforma da tarifa aduaneira de 1957, a reserva baseava-se no controle de cmbio. A discriminao administrativa protegia as produes internas. A partir da reforma, o mecanismo de proteo tornou-se mais eficiente. No apenas alquotas elevadas foram impostas s importaes, como tambm manteve-se, em certas faixas, o controle direto da oferta de taxas cambiais e regulamentou-se o estatuto de registro de similar, que uma vez concedido a um setor industrial julgado maduro, impedia qualquer importao favorecida do produto, mesmo quando objeto de financiamento externo. Poder-se-ia fazer ainda referncia a um estmulo de particular importncia na implantao da indstria automobilstica e de construo naval. A concesso de cmbio subsidiado para a importao de insumos e partes complementares utilizadas por estes setores, desde que atendidas certas exigncias estipuladas nos planos especficos de seu desenvolvimento. Esses estmulos conduziam no apenas reduo no custo de investimento, como tambm elevavam substancialmente a rentabilidade das inverses nos setores prioritrios. Seja porque componentes utilizadas no processo de produo eram fortemente subsidiadas, seja porque o nvel fixado de barreira alfandegria permitia fixao de preos em condies de no concorrncia. Compreende-se, pois, que este quadro, favorecendo uma concentrao de riqueza e dos benefcios de industrializao (dados os reduzidos empregos criados [Nota: 36] e a baixa tributao destas atividades, devido s caractersticas do sistema tributrio brasileiro), tenha sido to atraente e provocado to ampla resposta empresarial s proposies do Plano de Metas. d) O tratamento do problema da estabilidade [Nota: 37] A diretriz bsica do Plano fica evidenciada pela observao das caractersticas das medidas monetrias, cambiais, fiscais, salariais e de fixao de preos, ligadas correo dos desequilbrios inflacionrios. Isto , da observao do uso destes instrumentos retira-se uma avaliao da qual o destaque no plano das preocupaes da poltica econmica, conferido ao objetivo maior proposto - a industrializao Pgina 73 pesada. Indica com clareza a subordinao das medidas da poltica de estabilidade ao atendimento dos objetivos de transformao da economia. J se disse que um exame superficial das condies vigentes (superproduo de caf, dficits do Tesouro, contrao do poder de compras das exportaes, etc.) ao dobrar os anos 50, apontando desequilbrios interno e externo, aconselharia prudncia no dimensionamento dos objetivos a serem propostos economia. Deveria, inclusive, ao observador desavisado, sugerir prioridade correo dos desequilbrios. Pelo contrrio, como j se viu no se enfatizou o problema da recuperao do equilbrio como meta maior. O processo de industrializao j havia atingido um estgio em que explicava seus interesses. Consciente da necessidade de continuar e ultimar aquele processo de substituio de importaes seguido no aps-guerra, o Plano de Metas veio a redinamizar a economia. Em sua formulao inicial adotou atitude indiferente quanto ao problema inflacionrio, no revelando qualquer particular preocupao com o problema do desequilbrio monetrio, fiscal ou na balana de pagamentos. Esta significativa indiferena inicial iria ser confirmada pela posio subordinada da correo dos desequilbrios aos superiores interesses da industrializao. Da observao das medidas de curto prazo ver-se- que, no tocante instabilidade, se contemplaram providncias estabilizadoras at o ponto em que no afetassem a consecuo dos objetivos propostos. Nestas oportunidades a opo foi clara e no sentido do desenvolvimento industrial. Na verdade, no se deu uma ao paralela, porm condicionada, de conteno dos desequilbrios. Os instrumentos cambiais, a poltica creditcia, oramentria, etc., com ao ligada, ou diretamente atuante, sobre os desequilbrios, estiveram quase sempre orientados a outros propsitos que o da conteno da alta de preos. No foram operados paralelamente, segundo uma hiptese de estabilidade. Como se ver a seguir, as aes instrumentais nestas matrias estiveram basicamente preocupadas em fornecer um esquema de financiamento eficiente para o Plano ou em criar condies polticas favorveis sua execuo. Na verdade, no apenas a poltica antiinflacionria [Nota: 38] no perodo se colocava de forma subordinada ao Plano de Metas. Este, em sua formulao, trazia implcita uma intensificao da alta de preos. Forosamente, emergiriam desajustes parciais de um esforo de transformao qualitativa em tal profundidade, no previsveis pelo mais rigoroso esquema de planejamento, quanto mais pelos empricos siste- Pgina 74QUADRO XXIIBNDE APLICAO DE RECURSOS OPERAES EM MOEDA NACIONALColaborao Financeiras Autorizadas 1952/62 TOTALSETORESAt 19561957195819591960196119621952/62%TRANSPORTE10.247,71.629,6530,01.925,6646,7222,0 -15.201,615,3Ferrovias10.027,21.540,2 -1.658,6626,722,0 -14.074,714,1Navegao, Portos, Dragagem144,589,4330,0267,020,0 - -850,90,9Outros meios de transporte76,0 -200,0 - - - - 276,00,3ENERGIA ELTRICA3.050,74.668,15.548,83.583,91.366,615.703,810.706,144.628,044,9Indstria Bsica1.598,61.838,95.679,74.339,011.482,67.175,73.728,835.853,336,2Metalurgia147,31.040,04.419,11.592,911.080,06.390,7762,825.432,825,6Siderurgia93,0590,04.039,01.409,211.040,06.128,0762,824.062,024,2Metalurgia dos no-ferrosos12,3450,0249,313,0-262,7-987,31,0Metalrgicas diversas42,0-130,8170,740,0--383,50,4Mecnica15,025,0222,847,0-82,036,0427,80,4Material ferrovirio50,0-47,091,860,0--248,80,3Automobilstica194,3187,7421,81.106,6156,0--2.066,42,1Construo Naval---1.122,0-189,0340,01.651,01,7Material Eltrico128,0205,9-40,0166,1--540,00,6Celulose e papel66,7150,0354,0277,1-84,0-931,80,9Qumica993,3230,3200,061,6-400,02.560,04.449,24,5Outras--15,0-20,530,040,0105,50,1SETORES COMPLEMENTARES DA AGROPECURIA483,9309,1483,2184,059,1771,01.328,03.618,33,6Matadouros industriais94,0200,025,0184,046,531,050,0630,50,6Armazns de silos299,0109,1458,2-12,6340,0942,02.160,92,2Armazns frigorficos90,0----400,0336,0829,90,8Total15.380,98.445,712.241,710.032,523.555,023.872,515.772,6999.301,2100,0FONTE: Relatrio do BNDE. Pgina 75mas em montagem. O conseqente boom tecnolgico e o necessrio estmulo ao processo de substituio conduziriam e solicitariam um certo sopro inflacionrio. Porm, no seria este o aspecto mais importante da vocao inflacionista do Plano de Metas. Na ausncia de um esquema de financiamento voluntrio, utpico em pas subdesenvolvido, o esforo industrial postulado supunha, implicitamente, a formao de poupanas foradas e a provvel ativao dos mecanismos de propagao das presses inflacionrias. Com base na estimativa de que as inverses do Plano de Metas apenas representariam 40% das inverses do setor pblico e que um tero destas inverses teria que ser financiado pelo exterior, portanto, no pela via forada da alta de preos, tem-se dito que no haveria por qu, nestas condies, a execuo do Plano intensificar os movimentos inflacionrios. A alta de preos adviria de erros dos mentores da poltica econmica. Mesmo aceitando a cifra que faz tabula rasa das inverses induzidas pelo Plano, que no considera os mais dilatados prazos mdios da gestao das inverses propostas, o argumento parece ser improcedente. Considera, implicitamente, que o Plano de Metas seria em boa medida alternativa de outras inverses que deixariam de se realizar, quando na realidade ele veio adicionar, em termos absolutos, novas responsabilidades ao setor pblico no processo poupana-investimento. Qualquer que tenha sido a conscincia das conseqncias posteriores, a reduzida preocupao com o problema geral da estabilidade fica evidenciada pela no considerao do anterior movimento inflacionrio e pela proposio de um esforo adicional de investimento em projetos de longa maturao, sem a rigorosa previso do correspondente esquema de financiamento. Ao longo da execuo do programa, na medida em que as condies externas se tornavam relativamente menos favorveis, ao se intensificarem certos desequilbrios viria a se confirmar a posio secundria e coadjuvante da poltica antiinflacionria. Qualquer que seja a ponderao conferida autonomia da deciso poltica na implantao do Plano de Metas, indiscutvel que, ao invs de diminuir os montantes de investimento, visando a atenuar o movimento inflacionrio, a deciso foi no sentido de confirmar o esforo. s medidas de curto prazo se conferiu a tarefa de remoo dos obstculos a esta trajetria. Deveriam postergar e amortecer os movimentos inflacionrios naquilo em que prejudicassem os programas a longo prazo. Pgina 76 Resumindo, a presena de um processo inflacionrio, a deteriorao relativa das condies externas, conduziriam, aparentemente, a conferir peso consecuo da estabilidade. Ao invs, o Plano de Metas no parece considerar relevante o problema. Pelo contrrio, na medida em que se admita um certo raio de manobra, quando de sua formulao, suas decises tenderam mais a agravar aquele processo inflacionrio, pela incluso de investimentos de urgncia e prioridade discutveis, tais como a construo da nova capital. Demais, ao longo da execuo do Plano ver-se-o, atuando em prol da industrializao, os instrumentos monetrios, cambiais e fiscais. Estes instrumentos atuaram subordinando o problema da estabilidade industrializao por dois ngulos. Por um lado, forneceram um pragmtico esquema de financiamento ao esforo de inverses, preenchendo, em grande parte, a lacuna do inexistente mercado de capitais. Por outro, procuraram atenuar aquelas conseqncias mais perturbadoras do processo inflacionrio, visando a manter as bases de apoio poltico ao Plano. No se intimidaram, entretanto, com a intensificao dos movimentos inflacionrios, sempre que sua ao fosse objetivamente importante para a consecuo das metas do Plano. Paralelamente, atravs da adoo de medidas no mais das vezes postergadas ao problema, pois apenas continham os efeitos mais visveis dos desequilbrios do sistema, buscavam minimizar o desgaste poltico decorrente da inflao. preciso ter presente que a orientao das medidas de curto prazo nestes dois sentidos antagnicos confere um carter paradoxal ao tratamento geral do problema inflacionrio na segunda metade dos anos 50. Porm, tendo presente a prioridade das metas de longo prazo e que se imputava queles instrumentos, por um lado, a funo de carrear recursos pelas linhas de menor resistncia e, por outro, manter politicamente o programa, ganha coerncia com adoo simultnea de medidas contraditrias. Nunca demais insistir no fato de que ao rpido crescimento econmico alcanado se deve o conjunto de conseqncias habitadoras desta poltica de contemporizaes contraditrias. O dinamismo da economia brasileira absorvia parte das tenses, na medida em que possibilitava nveis crescentes de investimento, sem conduzir perda absoluta de renda por outros setores da economia. A renda real do trabalhador urbano no decaiu e no cmputo final nenhum setor perdeu posio em termos absolutos. Permitindo um ajustamento na margem, o crescimento econmico tornou compatvel um processo de transferncia forada dos recursos adicionais gerados para o setor pblico e empre