CARLOS HENRIQUE DE CASTRO RIBEIRO...Carlos Henrique de Castro Ribeiro Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 pelas Prefeituras Municipais fluminenses e pelos

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO ESCOLA DE CONTAS E GESTÃO

PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA E CONTROLE EXTERNO

CARLOS HENRIQUE DE CASTRO RIBEIRO

Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 pelas

Prefeituras Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de

transferências voluntárias às referidas Prefeituras:

Transparência e Controle da Gestão Fiscal

Niterói/RJ

2015

Carlos Henrique de Castro Ribeiro

Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 pelas Prefeituras

Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de transferências voluntárias às

referidas Prefeituras: Transparência e Controle da Gestão Fiscal

Trabalho de conclusão de curso apresentado, como requisito parcial para obtenção de grau de Especialista em Gestão Pública e Controle Externo do programa de pós-graduação da Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Área de concentração: Administração Pública.

Orientador: Prof. José Carlos Gomes Soares

Niterói/RJ

2015

CATALOGAÇÃO NA FONTE

TCE/ECG /BIBLIOTECA

R484 Ribeiro, Carlos Henrique de Castro.

Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar

n.° 131/2009 pelas prefeituras municipais fluminen−

ses e pelos entes concedentes de transferências vo−

luntárias às referidas prefeituras : transparência

e controle da gestão fiscal / Carlos Henrique de

Castro Ribeiro. – Niterói, 2015.

64 f. ; 30 cm.

Trabalho de Conclusão de Curso (Pós-Graduação

em Gestão Pública e Controle Externo)–Escola de

Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do

do Rio de Janeiro, 2015.

Referências: f. 49−52. Apêndices: f. 53−64.

1. Transparência da Gestão Fiscal. 2. Município.

3. Rio de Janeiro (Estado). I. Título.

CDD 352.43

Carlos Henrique de Castro Ribeiro

Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 pelas Prefeituras

Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de transferências voluntárias às

referidas Prefeituras: Transparência e Controle da Gestão Fiscal

Trabalho de conclusão de curso apresentado, como requisito parcial para obtenção de grau de Especialista em Gestão Pública e Controle Externo do programa de pós-graduação da Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Área de concentração: Administração Pública.

Banca Examinadora:

Prof. José Carlos Gomes Soares (orientador)

Mestre em Administração Pública – EBAPE/FGV

Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

Prof. Sergio Bahiense Colão

MPA-Executivo em Controle Externo - FGV


Prof. Sergio Serzedelo Alonso Junior

Mestre em Administração Pública – EBAPE/FGV


Aprovado em de de 2015.

DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho aos servidores e gestores de recursos públicos

comprometidos com a transparência e

com o Princípio da Supremacia do Interesse Público,

assim como aos cidadãos que abdicam dos seus momentos de lazer

ou de outras atividades para o exercício do controle social.

RESUMO

RIBEIRO, Carlos Henrique de Castro. Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º

131/2009 pelas Prefeituras Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de transferências

voluntárias às referidas Prefeituras: Transparência e Controle da Gestão Fiscal. 2015. 64f.

Trabalho de Conclusão do Curso (Pós-Graduação em Gestão Pública e Controle Externo) –

Escola de Contas e Gestão, Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Niterói, 2015.

O presente estudo teve por objetivo verificar o nível de transparência das informações acerca da

gestão fiscal divulgadas nos portais eletrônicos das prefeituras dos 92 municípios fluminenses

no âmbito das disposições da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010,

assim como da observância da aludida legislação pelos entes responsáveis por transferências

voluntárias às referidas Prefeituras. O nível de transparência foi aferido a partir da análise dos

dados coletados por meio da adoção de estratégica metodológica baseada na aplicação de lista

de verificação estruturada, bem como por intermédio de um indicador criado para refletir o grau

de atendimento à referida legislação, o iT131, de elaboração própria para análise dos dados

desta pesquisa, baseado nas experiências de pesquisas anteriores de natureza semelhante. O

resultado da pesquisa evidenciou, com base nas informações coletadas após três rodadas de

tentativa de acesso aos portais, que nenhuma das 92 Prefeituras Municipais fluminenses se

apresentou plenamente aderente aos ditames da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto

n.º 7.185/2010, confirmando a hipótese da pesquisa e, ainda, a existência de assimetria

informacional entre o agente (governo) e o principal (sociedade), prevista na Teoria da Agência,

que constitui a base teórica do presente estudo. Evidenciou-se, ainda, que, apesar de nenhuma

das 92 Prefeituras Municipais Fluminenses se apresentar aderente às disposições da referida

legislação, a maior parte delas continuou a celebrar instrumentos de transferências voluntárias

com os Governos Federal e do Estado do Rio de Janeiro e a receber os recursos financeiros

correspondentes, fato que caracteriza o descumprimento ao disposto no art. 73-C da LRF, na

alteração levada a efeito pela Lei Complementar n.º 131/2009. O resultado alcançado pela

pesquisa permitiu propor encaminhamentos com vistas a aperfeiçoar a transparência e o

controle da gestão fiscal.

Palavras-chave: transparência; portais eletrônicos; gestão fiscal; municípios.

ABSTRACT

RIBEIRO, Carlos Henrique de Castro. Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º

131/2009 pelas Prefeituras Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de transferências

voluntárias às referidas Prefeituras: Transparência e Controle da Gestão Fiscal. 2015. 64.f.

Trabalho de Conclusão do Curso (Pós-Graduação em Gestão Pública e Controle Externo) –

Escola de Contas e Gestão, Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Niterói, 2015.

This study aimed to verify the level of transparency of the fiscal management information

disclosed in the homepages of the Rio de Janeiro´s 92 municipalities under the provisions of

Complementary Law No. 131/2009 and Decree No. 7,185/2010, as well as the compliance of

the aforementioned legislation by the entities responsible for voluntary transfers to these

municipal governments. The level of transparency was determined from the analysis of data

collected through the adoption of a methodological strategy based on the application of

structured checklist, as well as through an index created to reflect the degree of compliance with

this legislation, the iT131, prepared to analyze the present study data, based on previous

research experiences of a similar nature. The result of this research showed based on

information collected after three attempt to access the municipalities homepages that none of

the Rio de Janeiro´s 92 Municipalities appeared to fully comply with the Complementary Law

No. 131/2009 and Decree No. 7185/2010, confirming the hypothesis of the research and as well

as the existence of information asymmetry between the agent (government) and the principal

(society) as predicted by the Agency Theory, which is the theoretical basis of this study. It was

also evident that although none of the Rio de Janeiro´s 92 municipalities complied with the

abovementioned legislation, most of these cities proceeded to celebrate instruments of voluntary

transfers with the Federal and the Rio de Janeiro State governments which allowed them to

continue to receive the financial resources from these two governments in disagreement with

the terms established in the amendment of the art. 73-C of the LRF made by the

Complementary Law No. 131/2009. Due to the results achieved by the present research courses

of action were proposed in order to enhance transparency and control of fiscal management.

Keywords: transparency; homepages; fiscal management; municipalities.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CF Constituição da República Federativa do Brasil

CGI.br Comitê Gestor da Internet no Brasil

CGU Controladoria-Geral da União

GuiaIPT Guia de Implantação de Portal da Transparência da CGU

IBGC Instituto Brasileiro de Governança Corporativa

INESC Instituto de Estudos Socioeconômicos

iT131 Indicador de atendimento à LC n.º 131/2009 e ao Decreto n.º 7.185/2010

LAI Lei de Acesso à Informação

LC Lei Complementar

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MLAIEM Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios da CGU

ONG Organização Não Governamental

OEA Organização dos Estados Americanos

ONU Organização das Nações Unidas

STN Secretaria do Tesouro Nacional

TCE/RJ Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

TCU Tribunal de Contas da União

TIC Tecnologia de Informação e Comunicação

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO.................................................................................................... 09

1.1 Caracterização do problema............................................................................... 13

1.1.1 Hipótese.................................................................................................................. 17

1.2 Objetivos............................................................................................................... 18

1.2.1 Geral....................................................................................................................... 18

1.2.2 Específico............................................................................................................... 18

1.3 Justificativa........................................................................................................... 19

1.4 Delimitação do estudo.......................................................................................... 21

1.5 Estrutura do trabalho.......................................................................................... 22

2 REFERENCIAL TEÓRICO............................................................................... 24

2.1 Teoria da Agência................................................................................................. 24

2.2 Controle Social...................................................................................................... 27

3 METODOLOGIA................................................................................................ 31

3.1 Tipologia da pesquisa........................................................................................... 31

3.2 Perfil da amostra da pesquisa............................................................................. 31

3.3 Coleta de dados e critérios de pontuação........................................................... 32

4 APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS......................................................... 36

4.1 Resultados obtidos na primeira rodada de tentativas de acesso...................... 36

4.2 Resultados obtidos na segunda rodada de tentativas de acesso....................... 38

4.3 Resultados obtidos na terceira rodada de tentativas de acesso....................... 40

4.4 Resultado consolidado.......................................................................................... 42

4.5 Resultado do levantamento das transferências voluntárias............................. 43

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................................. 45

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................... 49

APÊNDICE A - Resultado detalhado da pesquisa nos portais - 1.ª rodada... 54

APÊNDICE B - Resultado detalhado da pesquisa nos portais - 2.ª rodada.... 56

APÊNDICE C - Resultado detalhado da pesquisa nos portais - 3.ª rodada... 58

APÊNDICE D - Resultado consolidado da pesquisa nos portais..................... 60

APÊNDICE E - Levantamento das transferências voluntárias....................... 62

10

1. INTRODUÇÃO

Debatem os pensadores sobre o surgimento do "Estado", ou seja, a precedência

cronológica do seu aparecimento em relação à sociedade. Nos ensinamentos de CARVALHO

FILHO, a partir das informações de DALLARI, para certa doutrina, ambos sempre existiram,

pois, ainda que de forma incipiente, os grupos humanos teriam uma organização social. Outra

doutrina aborda que o Estado teria decorrido da sociedade em face da necessidade ou

conveniência de grupos sociais. Terceira corrente de pensamento entende que a instituição

Estado somente passaria a existir a partir de características bem definidas, retardando o seu

nascimento. (CARVALHO FILHO, 2011)

O tema merece ser aprofundado no estudo da Teoria Geral do Estado. O que importa

neste estudo é o fato de que o Estado é um ente personalizado e tendo presente a sua essência

para a organização da sociedade e bem-estar do cidadão, há a imperiosa necessidade da sua

manutenção, a qual é levada a efeito por meio da denominada atividade financeira. TORRES a

conceitua como "o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos

gastos para o atendimento das necessidades públicas." Assevera o referido autor que:

Os fins e os objetivos políticos e econômicos do Estado só podem ser financiados

pelos ingressos na receita pública. A arrecadação dos tributos - impostos, taxas,

contribuições e empréstimos compulsórios - constitui o principal item da receita.

(TORRES, 2010)

No que respeita a arrecadação da receita pública, é possível destacar que: enquanto as

organizações privadas são mantidas pela geração dos recursos decorrentes da sua atividade

operacional, aportados originariamente pelos seus proprietários (acionistas ou cotistas), que por

sua vontade decidem ingressar e permanecer no negócio; no caso das organizações públicas, a

sociedade participa compulsoriamente para gerar os recursos que serão aplicados pelos

governantes, não havendo, em regra, hipótese legal que a desonere da contribuição pecuniária

para manutenção do Estado.

A gestão desses recursos é exercida por terceiros e o principal interessado não participa

diretamente da maior parte das decisões sobre a sua aplicação. Nesse modelo, para o

monitoramento do emprego dos recursos é essencial que haja a disponibilidade da informação

11

(SILVA, 2011). Corroboram tal entendimento, RIBEIRO e VIEIRA.

A existência de informações governamentais facilmente acessadas por toda a

sociedade também pode ser um primeiro passo para o aumento do controle social e a

participação cidadã, pois se a divulgação dos dados não garante por si só o efetivo

controle e a participação, ela é essencial para que eles ocorram em um segundo

estágio. Não há como controlar, pesquisar ou participar sem conhecer o governo e as

suas atividades. (RIBEIRO, 2013)

Sem informação é inviável controlar a arrecadação e a aplicação de recursos

públicos. Dessa forma, a transparência se consagra como uma condição indispensável

para exercício da cidadania. Além disso, ela estimula os administradores a agirem

com responsabilidade e zelo na gestão governamental. (VIEIRA, 2011)

No que concerne ao direito de acesso à informação pública, cabe ressaltar que a

informação produzida, guardada, organizada e gerenciada pelo Estado em nome da sociedade

deve ser considerada um bem público. O acesso a essas informações (documentos, arquivos,

estatísticas etc.) constitui-se em um dos fundamentos para o aprofundamento e a consolidação

da democracia, ao fortalecer a capacidade dos cidadãos de participar de modo mais efetivo do

processo de tomada de decisões que os afetam. (MLAIEM, 2013)

O cidadão bem informado tem melhores condições de conhecer e acessar outros direitos

essenciais, como saúde, educação e benefícios sociais. Por este e por outros motivos, o acesso à

informação pública tem sido, cada vez mais, reconhecido como um direito em várias partes do

mundo. Cerca de 90 países possuem leis que o regulamentam. (MLAIEM, 2013)

O acesso à informação é reconhecido como direito humano fundamental por importantes

organismos da comunidade internacional. Desde sua origem, a Declaração Universal dos

Direitos Humanos, adotada pela Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU,

1948), já previa em seu artigo 19:

Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e de expressão; esse direito

inclui a liberdade de ter opiniões sem sofrer interferência e de procurar, receber e

divulgar informações e ideias por quaisquer meios, sem limite de fronteiras.

12

Diversos outros atos internacionais, assinados pelo Brasil, reconheceram a importância

de garantir e proteger o direito à informação, tais como:

• Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (ONU, 1966):

Art. 19, §2.º:

Toda e qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão; esse direito compreende

a liberdade de procurar, receber e expandir informações e ideias de toda a espécie,

sem consideração de fronteiras, sob forma oral ou escrita, impressa ou artística, ou

por qualquer outro meio à sua escolha.

• Declaração Interamericana de Princípios sobre a Liberdade de Expressão (OEA, 2000)

Princípio 4:

O acesso à informação em poder do Estado é um direito fundamental do indivíduo.

Os Estados estão obrigados a garantir o exercício desse direito. Este princípio só

admite limitações excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei

para o caso de existência de perigo real e iminente que ameace a segurança nacional

em sociedades democráticas.

• Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (2003), ratificada pelo Decreto n.º

5.687, de 31 de janeiro de 2006.

Artigo 10:

[...] Cada Estado Parte […] adotará medidas que sejam necessárias para aumentar a

transparência em sua administração pública […] procedimentos ou regulamentações

que permitam aos membros do público em geral obter […] informações sobre a

organização, funcionamento e processos decisórios de sua administração pública [...]

A garantia da transparência e do acesso à informação não é um tema novo no Brasil: ao

longo da história brasileira, diferentes leis e políticas já contemplaram de maneiras variadas

essa questão. (MLAIEM, 2013)

Não obstante, a partir do processo de redemocratização vivenciado no Brasil em meados

da década de 1980, o tema ganhou maior relevância, ao ponto de a Assembleia Nacional

13

Constituinte ter inserido o direito de acesso a informações públicas no rol de direitos

fundamentais da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

De início, já no Título I - Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Capítulo I – Dos

Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, foi previsto no art. 5º:

Art. 5º. “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,

garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade

do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos

seguintes:

[...]

XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte,

quando necessário ao exercício profissional;

[...]

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu

interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da

lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível

à segurança da sociedade e do Estado.

Como pode ser observado no texto constitucional, a aplicabilidade do direito de acesso à

informação pública dependia de lei específica, em especial para regulamentar obrigações,

procedimentos e prazos para a divulgação de informações pelas instituições públicas. Com

efeito, em 18 de novembro de 2011 foi sancionada a Lei n.º 12.527, mais conhecida como “Lei

de Acesso à Informação – LAI”.

A garantia de acesso à informação preconizada pela LAI também deve ser efetivada por

meio da denominada “transparência ativa”, ao estabelecer no seu art. 8.º que é dever dos órgãos

e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de

fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por

eles produzidas ou custodiadas, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede

mundial de computadores (internet).

No âmbito da transparência da gestão fiscal, a Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio

de 2000, mais conhecida como “Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF”, veio regulamentar o

art. 163 da Constituição Federal ao estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a

14

responsabilidade na gestão fiscal, dedicando a Seção I do Capítulo IX ao tema “Transparência

da Gestão Fiscal”.

Com efeito, a LRF determina que seja dada ampla divulgação, inclusive em meios

eletrônicos de acesso público, dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as

prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução

Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Em corolário aos anseios por mais transparência da gestão pública, editou-se a Lei

Complementar n.º 131, de 27 de maio de 2009, que acrescentou dispositivos à LRF, a fim de

determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução

orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Diante do contexto, o presente estudo se insere na temática de verificação da

transparência e controle da gestão fiscal, tendo como campo de estudo os portais eletrônicos das

92 Prefeituras Municipais fluminenses e como base as alterações da LRF levadas a efeito pela

Lei Complementar n.º 131, de 27 de maio de 2009. A pesquisa foi realizada considerando

pressupostos da Teoria da Agência, segundo a qual o principal e o agente agem buscando

maximizar seus interesses, de forma que, diante de interesses conflitantes, o agente nem sempre

agirá no interesse do principal.

1.1 Caracterização do problema

A LRF, em seu art. 48, qualifica como instrumentos de transparência da gestão fiscal os

planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo

parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão

Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Tais documentos podem ser considerados relevantes para os órgãos integrantes da

estrutura governamental, tais como o Poder Legislativo, o Ministério Público, os Tribunais de

Contas, o sistema de controle Interno de cada Poder e a Secretaria do Tesouro Nacional, no

exercício da fiscalização da gestão fiscal, em especial no acompanhamento dos limites dos

gastos e de endividamento.

15

Entretanto, alguns estudos nos levam ao questionamento sobre a compreensão desses

documentos pela sociedade. "A dificuldade de compreensão da linguagem complexa inerente

aos assuntos fiscais e orçamentários torna as informações produzidas e divulgadas pouco

acessíveis aos cidadãos" (CULAU e FORTIS, 2006). VIEIRA também compartilha deste

entendimento ao ampliar o conceito de publicidade:

Transparência pública é um conceito mais amplo que o de publicidade, pois a

publicação de informações em linguagem técnica, como ocorre nos relatórios

exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/2000) não garante por si só

a transparência se os cidadãos não interpretarem essas informações e não puderem

utilizá-las para o controle social. (VIEIRA, 2011)

Pode-se ainda questionar a utilidade dessas informações para o cotidiano do cidadão em

face do nível de detalhamento desses documentos e a periodicidade de divulgação dos

relatórios, como bem desenvolveu SILVA:

Além disso, os documentos apresentam informações consolidadas, correspondendo

ao resultado de um período (bimestral, trimestral, quadrimestral, semestral ou anual),

o que é útil para uma análise de caráter mais geral sobre o desempenho, mas não

permite a visão de informações mais detalhadas, mais próximas da realidade diária da

população.

As informações consolidadas não permitem saber, por exemplo, como hospitais,

universidades e escolas mantidos com recursos públicos empregam os recursos

recebidos, visualizando desde a compra de merenda, materiais eletrônicos e

medicamentos, até o pagamento por obras em curso. (SILVA, 2011)

Com o advento da Lei Complementar n.º 131/2009, a LRF teve o parágrafo único do seu

art. 48 alterado a estabelecer que a transparência será assegurada também mediante liberação ao

pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações

pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso

público, assim como por meio da adoção de sistema integrado de administração financeira e

controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da

União.

16

Com vistas ao atendimento do art. 48 da LRF, na redação dada pela Lei Complementar

n.º 131/2009, esta acrescentou o art. 48-A a aquela, determinando que os entes da Federação

disponibilizem a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da

execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima

dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao

serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for

o caso, ao procedimento licitatório realizado;

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades

gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

Apesar de a Lei Complementar n.º 131 ter sido editada em 27 de maio de 2009, a mesma

estabeleceu prazos diferenciados para o cumprimento de suas determinações, cujo derradeiro

expirou em 28 de maio de 2013, correspondente ao período de quatro anos após a sua

publicação. A partir de então, na hipótese de não atendimento das suas determinações, todos os

entes da Federação estão sujeitos à sanção prevista no inciso I do § 3.º do art. 23 da LRF, qual

seja, não poderão receber transferências voluntárias.

Importa ainda registrar que, na esteira do exercício do controle social, tema que será

desenvolvido no segundo do capítulo deste estudo, qualquer cidadão, partido político,

associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao

órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas na

LRF, conforme art. 73-A a ela acrescido pela Lei Complementar n.º 131/2009.

Com o objetivo de levar a efeito as alterações introduzidas ao artigo 48 da LRF pela Lei

Complementar n.º 131, o Poder Executivo da União editou o Decreto n.º 7.185, de 27 de maio

de 2010, que dispõe sobre o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração

financeira e controle, no âmbito de cada ente da Federação.

O Decreto n.º 7.185/2010 estabeleceu algumas definições para melhor entendimento do

disposto na Lei Complementar n.º 131/2009 e no próprio decreto, dentre elas:

17

I - sistema integrado: as soluções de tecnologia da informação que, no todo ou em

parte, funcionando em conjunto, suportam a execução orçamentária, financeira e

contábil do ente da Federação, bem como a geração dos relatórios e demonstrativos

previstos na legislação;

II - liberação em tempo real: a disponibilização das informações, em meio

eletrônico que possibilite amplo acesso público, até o primeiro dia útil subsequente à

data do registro contábil no respectivo SISTEMA, sem prejuízo do desempenho e da

preservação das rotinas de segurança operacional necessários ao seu pleno

funcionamento;

III - meio eletrônico que possibilite amplo acesso público: a Internet, sem

exigências de cadastramento de usuários ou utilização de senhas para acesso; e

IV - unidade gestora: a unidade orçamentária ou administrativa que realiza atos de

gestão orçamentária, financeira ou patrimonial, cujo titular, em consequência, está

sujeito à tomada de contas anual.

Cabe ainda colacionar à base normativa necessária para garantir a transparência

preconizada pela Lei Complementar n.º 131/2009, a Portaria n.º 548, de 22 de novembro de

2010, do Ministério da Fazenda, a qual estabelece os requisitos mínimos de segurança e

contábeis do sistema integrado de administração financeira e controle utilizado no âmbito de

cada ente da Federação, adicionais aos previstos no Decreto n.º 7.185/2010.

A implementação dos ditames estabelecidos na referida base normativa pode ser

considerado um grande desafio (GuiaIPT, 2013), pois o padrão mínimo de qualidade do sistema

integrado de administração financeira e controle exigido pelas referidas normas demanda

requisitos tecnológicos com vistas a:

I - disponibilizar ao cidadão informações de todos os Poderes e órgãos do ente da

Federação de modo consolidado;

II - permitir o armazenamento, a importação e a exportação de dados; e

III - possuir mecanismos que possibilitem a integridade, confiabilidade e

disponibilidade da informação registrada e exportada.

18

Ademais, de acordo com o art. 5.º do Decreto n.º 7.185/2010:

O SISTEMA atenderá, preferencialmente, aos padrões de arquitetura e-PING –

Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico, que define conjunto mínimo de

premissas, políticas e especificações técnicas que regulamentam a utilização da

Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) no Governo Federal, estabelecendo

as condições de interação entre os Poderes e esferas de governo e com a sociedade

em geral.

Não obstante, a sua implantação pode eliminar ou pelo menos mitigar a dificuldade de

compreensão das informações fiscais divulgadas pelos entes públicos. Entretanto, SILVA

adverte sobre a necessidade de aderência à referida legislação:

Com isso, a sociedade passou a ter um importante instrumento para acompanhar a

utilização de recursos públicos: há base normativa que determina a divulgação de

informações detalhadas. Porém, na cultura brasileira, a existência das leis não

significa que elas estejam sendo observadas. Não basta criar as normas, é necessário

que elas sejam cumpridas para que sejam alcançados os efeitos propostos. (SILVA,

2011)

Destarte, o presente estudo se propôs a responder à seguinte questão:

Quais os níveis de aderência das Prefeituras Municipais fluminenses às exigências

determinadas na Lei Complementar n.º 131/2009 e no Decreto n.º 7.185/2010?

1.1.1 Hipótese

A partir da caracterização do problema e considerando a Teoria da Agência, o presente

estudo possui a seguinte hipótese geral:

Nenhuma das Prefeituras Municipais fluminenses está plenamente aderente às

exigências determinadas na Lei Complementar n.º 131/2009 e no Decreto n.º

7.185/2010.

19

A aderência plena à referida legislação configurar-se-á pela divulgação do conteúdo

mínimo de informações e nível de tempestividade por ela exigidos nos Portais da Transparência

das Prefeituras Municipais fluminenses.

1.2 Objetivos

A partir da contextualização e diante do problema de pesquisa, o estudo apresenta os

objetivos descritos a seguir:

1.2.1 Objetivo geral

Verificar se as Prefeituras Municipais fluminenses superaram os desafios e implantaram

ou adaptaram os seus portais da transparência com o conteúdo mínimo de informações e nível

de tempestividade exigidos pela Lei Complementar n.º 131/2009 e pelo Decreto n.º 7.185/2010,

bem como se houve transferências voluntárias a município fluminense que eventualmente ainda

não tenha atendido plenamente às referidas normas.

1.2.2 Objetivos específicos

Pretendeu-se atingir o objetivo geral a partir dos seguintes objetivos específicos:

- aferir o nível de transparência dos portais das Prefeituras Municipais fluminenses, por

meio de coleta de dados a partir da aplicação de lista de verificação estruturada;

- propiciar mapeamento comparativo entre os municípios fluminenses, tanto de um

ponto de vista global, quanto sob a perspectiva de cada uma das dimensões (conteúdo e

tempestividade), a partir da criação de um indicador que reflita o grau de atendimento aos

ditames da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010;

- identificar os normativos que regulam os instrumentos de transferências voluntárias no

âmbito dos Governos Federal e do Estado do Rio de Janeiro;

- proporcionar o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle visando elevar o nível de

segurança dos entes transferidores de forma a garantir que pretensos beneficiários das

transferências voluntárias estejam aderentes aos referidos diplomas legais;

20

1.3 Justificativa

De acordo com o Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios

(MLAIEM, 2013) da Controladoria-Geral da União:

Em um Estado Democrático de Direito, a transparência e o acesso à informação

constituem-se direitos do cidadão e deveres da Administração Pública. Cabe ao

Estado o dever de informar os cidadãos sobre seus direitos e estabelecer que o acesso

à informação pública é a regra e o sigilo, a exceção. Com a promoção de uma cultura

de abertura de informações em âmbito governamental, o cidadão pode participar mais

ativamente do processo democrático ao acompanhar e avaliar a implementação de

políticas públicas e fiscalizar a aplicação do dinheiro público.

Neste contexto, a divulgação de informações detalhadas, fidedignas e tempestivas

podem contribuir significativamente para a fiscalização do dinheiro público e para o

consequente aperfeiçoamento da gestão desses recursos. A título de exemplo, citamos:

A sociedade evoluiu, cada vez mais se organiza e cobra de seus governantes o

emprego correto dos recursos oriundos da elevada carga tributária brasileira. Houve

pressão popular em 2009 após denúncia, pela imprensa, de uso irregular da cota de

passagens aéreas por parlamentares, fazendo com que a Câmara dos Deputados e o

Senado Federal anunciassem cortes na verba de passagens aéreas e limitação de uso,

como divulgado pelo Jornal O Estado de São Paulo (2009).

Antes disso, em 2008, houve o escândalo dos cartões corporativos. Em matéria

divulgada no Jornal O Estado de São Paulo, uma repórter divulgou informações que

indicavam mau uso dos cartões corporativos, após investigar informações

disponibilizadas no Portal da Transparência do Governo Federal, como divulgado

pelo Observatório da Imprensa (2008). Como resultado, foi instaurada uma Comissão

Parlamentar de Inquérito Mista, a Controladoria-Geral da União (CGU) apurou casos

e apresentou informações à sociedade sobre a regularidade no uso dos cartões, houve

mudança nas regras de utilização dos cartões corporativos do governo federal e

divulgação de uma cartilha que orienta o seu uso.

Os casos retratam a atuação da imprensa e da sociedade e os resultados decorrentes

da transparência nas informações governamentais. (SILVA, 2011)

21

Entretanto, segundo CRUZ (apud SILVA; 2009), “a transparência da gestão pública

ainda se encontra em um estágio incipiente em decorrência de a divulgação de tais informações

se dar em um ambiente político e cultural marcado por ideologias e interesses diversos.”

Ademais, de acordo com pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos

(INESC) entre dezembro de 2010 e fevereiro de 2011, intitulada Transparência Orçamentária

nas Capitais do Brasil:

Nenhuma capital obteve pontuação máxima ou mesmo algo próximo. As três capitais

que atingiram as maiores pontuações foram Curitiba (44), Porto Alegre (43,5) e

Brasília (36,5). As três capitais que ficaram em pior lugar na classificação foram

Teresina (0), Macapá (0) e Boa Vista (6,0).

Com relação ao índice, numa escala que varia de 0 a 100, os valores obtidos pelos

“melhores” posicionados foram 75,9; 75,0 e 62,9 (respectivamente, Curitiba, Porto

Alegre e Brasília).

Os valores para as três piores posições no índice (ocupadas por Teresina, Macapá e

Boa Vista) foram respectivamente: 0,0; 0,0 e 10,3. (INESC, 2011)

Por sua vez, VIEIRA assevera que a Lei Complementar nº 131/2009 contribuiu

significativamente para aumentar o grau de transparência, fiscalização e controle da gestão

governamental. Contudo apresenta relevantes ressalvas:

Apesar de a transparência em tempo real ser uma experiência nova, verifica-se, que o

Brasil não carece de legislação que regulamente o assunto, mas sim de

administradores que cumpram as disposições legais e permitam que qualquer pessoa

saiba onde, quanto e como o dinheiro público está sendo arrecadado e gasto.

Entretanto, percebe-se que a maioria dos entes da Federação não vem cumprindo

satisfatoriamente as exigências da Lei da Transparência nem tampouco estão

preparados para atender as exigências do Decreto n° 7.185/10 e da Portaria n°

548/11.

Considerando que a maior parte dos órgãos e entidades brasileiros contratam

sistemas de terceiros, recomenda-se que sejam exigidos nos editais de licitações que

os sistemas integrados de administração financeira e controle ofertados sejam

capazes de atender as exigências estabelecidas nessa legislação.

Sugere-se que os órgãos governamentais elaborem e publiquem cartilhas com

linguagem acessível aos interessados sobre os principais conceitos dessa legislação,

22

bem como criem canais de recebimento de críticas e sugestões sobre seus respectivos

Portais de Transparência.

Recomenda-se, ainda, que sejam realizadas pesquisas de campo com o objetivo de

fiscalizar e aperfeiçoar a Transparência da Gestão Fiscal nos diversos entes da

Federação. Por fim, apela-se para que os órgãos de controle institucional fiscalizem

de forma mais intensa e rigorosa as prescrições estabelecidas na Lei Complementar

n° 131/09 e na sua regulamentação. (VIEIRA, 2011)

Destarte, o presente estudo pretende contribuir com o aprimoramento do nível de

transparência da gestão fiscal dos entes pesquisados, em função da identificação da situação

atual da disponibilidade das informações em seus respectivos portais eletrônicos, bem como

proporcionar o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle visando elevar o nível de

segurança dos entes transferidores, de forma a garantir que pretensos beneficiários das

transferências voluntárias estejam aderentes aos referidos diplomas legais.

1.4 Delimitação do estudo

Considerando que a pesquisa para verificação da aderência das Prefeituras Municipais

Fluminenses à Lei Complementar nº 131/2009 e ao Decreto n.º 7.185/2010 restringiu-se a

consultas aos respectivos portais eletrônicos, ou seja, sem a realização de consulta in loco,

algumas limitações devem ser consideradas, quais sejam:

a) Não fez parte do presente estudo certificar a integridade e a confiabilidade da

informação registrada e exportada do sistema integrado de administração financeira e controle

de cada ente ao respectivo portal eletrônico. Neste contexto, houve limitação da pesquisa quanto

à verificação do atendimento ao disposto no art. 6.º do Decreto n.º 7.185/2010; e

b) A dimensão “tempestividade” foi analisada em concomitância a obtenção e a análise

dos dados que compõem a dimensão “conteúdo” levando em consideração o disposto no inciso

II do § 2.º do art. 2.º do Decreto n.º 7.185/2010, ou seja, a liberação em tempo real, que consiste

na disponibilização das informações até o primeiro dia útil subsequente à data do registro

contábil no sistema integrado de administração financeira e controle do ente. Com efeito, para

análise da dimensão “tempestividade” foi considerada a data informada no registro em

comparação à data da sua disponibilização.

23

Quanto ao levantamento das transferências voluntárias recebidas pelas Prefeituras

Municipais fluminenses, procurou-se adotar como critério o montante transferido em

determinado exercício financeiro. Considerando que o último prazo para cumprimento da Lei

Complementar n.º 131/2009 expirou em 28 de maio de 2013, prazo este estabelecido para os

municípios com população de até 50.000 habitantes, o levantamento considerou o exercício

encerrado em 31 de dezembro de 2014.

Todavia, considerando a limitada disponibilidade de informações quanto ao montante

efetivo de transferências voluntárias de recursos realizadas no exercício de 2014, tanto no Portal

da Transparência do Governo Federal, quanto no do Estado do Rio de Janeiro, o levantamento

foi delimitado da seguinte forma:

a) No âmbito federal, o levantamento considerou o montante das últimas liberações de

recursos realizadas no exercício de 2014, haja vista que as informações de valores financeiros

disponíveis no Portal da Transparência do Governo Federal se limitam ao montante liberado de

cada Instrumento (sem especificar as datas das transferências), assim como à data e ao valor da

última liberação; e

b) Na esfera estadual, o levantamento considerou o montante financeiro de

responsabilidade do concedente dos instrumentos de transferências voluntárias celebrados com

início da vigência em 2014, pois não foi possível identificar informações sobre à efetiva

transferência voluntária dos recursos no Portal da Transparência do Governo do Estado do Rio

de Janeiro.

1.5 Estrutura do trabalho

O trabalho é composto por cinco capítulos, apresentando a seguinte estrutura:

O primeiro capítulo se destina à introdução, contendo a contextualização, o problema, a

justificativa, os objetivos e a delimitação do estudo.

O segundo capítulo trata do referencial teórico da pesquisa, composto pela Teoria da

Agência, conceituação de governança, accountability, transparência e responsabilização, que

24

compõem a organização das estruturas de controle dos Estados modernos, assim como o de

controle social.

O terceiro capítulo apresenta a metodologia empregada, o perfil da amostra da pesquisa,

e critérios de pontuação adotados na pesquisa em portais eletrônicos das Prefeituras Municipais

fluminenses e de coleta de dados.

O quarto capítulo se destina a apresentar os resultados observados, contendo

informações consolidadas e destaques identificados.

E no quinto capítulo são apresentadas as considerações finais e sugestões, seguidas pelas

referências utilizadas.

25

2. REFERENCIAL TEÓRICO

O referencial teórico deste estudo está fundamentado na Teoria da Agência, a qual

propicia base teórica da pesquisa e dá suporte à hipótese do estudo. Com efeito, abordam-se os

conceitos de governança, accountability, transparência e responsabilização, que compõem a

organização das estruturas de controle dos Estados modernos, assim como o de controle social,

fundamentais à compreensão da transparência e do controle da gestão fiscal. Estudos que

tiveram por objeto a transparência com base na Lei Complementar n.º 131/2009 e/ou no

Decreto n.º 7.185/2010, também compõem o referencial teórico desta pesquisa.

2.1 Teoria da Agência

Os estudos originais desta teoria foram desenvolvidos por JENSEN e MECKLING

(1976) e fornecem a base para a estrutura conceitual a partir da definição de relação de agência:

Nós definimos uma relação de agência como um contrato no qual uma ou mais

pessoas (o principal ou principais) contrata outra pessoa (o agente) para realizar

determinada atividade em seu nome, envolvendo a delegação de alguma autoridade

ao agente para tomar decisões. Se ambas as partes da relação são maximizadoras de

utilidade, há uma boa razão para crer que o agente nem sempre irá agir visando o

melhor interesse do principal. O principal pode limitar divergências no seu interesse

estabelecendo incentivos apropriados para o agente e arcando com custos de

monitoramento (controle) destinados a limitar atividades anômalas do agente.

Adicionalmente, em algumas situações serão despendidos recursos (bonding

costs) para pagamento ao agente para garantir que ele não adotará ações que

podem prejudicar o principal ou para assegurar que o principal será compensado se

ele praticar tais atos. (JENSEN e MECKLING, 1976) (tradução livre)

A partir da definição de relação de agência pode-se estabelecer o denominado "conflito

de agência". No momento em que as organizações passaram a ser administradas por agentes dos

proprietários surge o conflito de agência entre os outorgantes (massa de acionistas) e outorgados

(executivos contratados), pois os primeiros desejam o máximo de retorno dos investimentos,

enquanto os segundos buscam status, altas remunerações, crescimento em detrimento de retorno

e benefícios autoconcedidos. (TCU, 2012)

26

Com o fim de mitigar os problemas de delegação (ou conflito de agência), as estruturas

de controle dos Estados modernos foram se organizando, precipuamente, em torno de dois

conceitos que se aproximaram: governança e accountability. O primeiro pode ser considerado

como antídoto ao conflito de agência no setor público, enquanto o segundo se reveste em um

dos pilares do sistema democrático de governo: a prestação de contas. (TCU, 2012)

O conceito de governança pode ser desenvolvido tanto para organizações empresariais,

quanto para não empresariais, tendo como referencial o alinhamento de interesses na busca de

contribuir para o sucesso da organização e para a sua longevidade.

Governança Corporativa é o sistema pelo qual as organizações são dirigidas,

monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietários,

conselho de administração, diretoria e órgãos de controle. As boas práticas de

Governança Corporativa convertem princípios em recomendações objetivas,

alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organização,

facilitando seu acesso a recursos e contribuindo para a sua longevidade. (IBGC,

2009)

Enquanto o principal concede o mandato e atribui recursos ao agente mediante

estratégias e ações para atingir objetivos do seu interesse. O agente recebe uma delegação para

gerenciar recursos, mantendo-se uma obrigação constante de prestação de contas sobre a gestão

que lhe foi confiada.

Neste contexto, surge o que pode ser denominado de accountability, considerada como

um dos pilares do sistema democrático de governo, se refere à prestação de contas contínua dos

governantes (agente), tornando-se necessária a adoção de formas de fiscalizá-los no transcurso

de seus mandatos. Diante disso, foram criados instrumentos de transparência e

responsabilização para controlar e fiscalizar os governos no intervalo entre as eleições. O termo

sintetiza a preservação dos interesses dos cidadãos (principal) por meio da transparência,

responsabilização e prestação de contas pela administração pública. (TCU, 2012)

Como um dos instrumentos de accountability, a transparência da gestão pública é

fundamental para o exercício do controle social, ao propiciar aos cidadãos (principal) a

avaliação dos seus representantes (agentes) e se estes estão se afastando das promessas de

27

campanha eleitoral. Neste âmbito, não se deve confundir transparência com publicidade.

Enquanto esta pode ocorrer por meio de linguagem hermética, aquela somente se materializa

por meio da denominada linguagem cidadã, conforme pode-se depreender dos apontamentos de

MAWAD e VIEIRA:

Dar publicidade aos atos de gestão é fundamental, mas a transparência é algo mais.

Tornar pública a gestão não garante o acesso à informação. Ter acesso a informação

deve ser entendido em sentido amplo, ou seja, entender e compreender o que está

sendo publicado. (MAWAD, 2001)



para o exercício da cidadania. Além disso, ela estimula os administradores a agirem

com responsabilidade e zelo na gestão governamental.

Assim, o tema vem ganhando destaque no cenário nacional e internacional

exatamente porque fomenta o controle social, constituindo mecanismo de combate à

corrupção e de fortalecimento da gestão fiscal. (VIEIRA, 2011)

Também considerado como fundamental mecanismo de accountability, a

responsabilização se materializa pela aplicação de sanções quando os governantes não cumprem

as leis ou incorrem em atos de corrupção. Com efeito, a responsabilização pública pode ocorrer

basicamente em três dimensões: política, administrativa e judicial. (TCU, apud CLAD, 2000)

a) responsabilização política, que ocorre pelo controle parlamentar, próprio do Poder

Legislativo, ou pelo controle social, este exercido diretamente pelo cidadão ou por instâncias

organizadas pela sociedade, tais como, sindicatos, organizações sociais, igrejas, etc;

b) responsabilização administrativa, que ocorre por intermédio de estruturas ou

instituições administrativas, como o sistema de controle interno e externo; e

c) responsabilização judicial, que ocorre pela atuação do Poder Judiciário.

No âmbito da Teoria da Agência difundida por JENSEN e MECKLING (1976),

IUDÍCIBUS (2005) também aborda o aspecto da assimetria informacional, considerando-o

como um dos resultantes da dicotomia entre proprietários e gerentes, tendo como premissa que,

28

internamente à empresa, os gerentes (agentes) dispõem de muito mais informação do que os

proprietários (principais).

No setor público, o principal é representado pela sociedade, que participa

compulsoriamente da relação (fonte dos recursos) e efetua a escolha dos responsáveis pela

gestão a partir do voto, meio pelo qual elege seus representantes. Com efeito, o agente é

representado pelos diversos gestores públicos, que são os tomadores de decisão e, assim,

definem o emprego dos recursos. (SILVA, 2011). A assimetria informacional no setor público

também foi abordada por CRUZ:

No âmbito do setor público, a assimetria informacional pode ser visualizada quando

o principal (sociedade) não tem pleno acesso às informações acerca da atuação dos

agentes (governantes eleitos). (CRUZ, 2010)

Portanto, o pressuposto de diferença de informação entre as partes envolvidas na relação

de agência, representada pela assimetria informacional, propicia suporte à hipótese do estudo,

que considera a existência de informações insuficientes nos portais eletrônicos governamentais,

considerando tratar-se de instrumento operado pelo gestor (agente) para disponibilizar

informação à sociedade (principal).

2.2 Controle Social

Segundo o Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa (2004), o vocábulo controle

se origina da palavra francesa contrôle e significa "fiscalização exercida sobre as atividades de

pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos,

não se desviem das normas preestabelecidas".

No estudo das ciências da administração, FAYOL (2007) desenvolveu o conceito nos

seguintes termos: "O controle consiste em verificar se tudo corre de acordo com o programa

adotado, as ordens dadas e os princípios admitidos. Tem por objetivo assinalar as faltas e os

erros, a fim de que se possa repará-los e evitar a sua repetição". Já no âmbito da Administração

Pública, a finalidade do controle, segundo DI PIETRO (2004):

29

É a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe

são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade,

finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas

circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos

aspectos discricionários da atuação administrativa. (DI PIETRO, 2004)

Neste particular, o ordenamento jurídico vigente, em especial a Constituição da

República Federativa do Brasil de 1988, positiva o exercício do controle realizado pelos órgãos

institucionais, tais como: Poder Legislativo, Ministério Público, Tribunais de Contas, Sistemas

de Controle Interno de cada Poder/Ente federado. MEIRELLES (1998) traz a seguinte

classificação e respectivas definições:

Controle Interno - É todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela

atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle

efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como

interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de

administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique.

Controle externo - É o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável

pelo ato controlado, como, p. ex., a apreciação das contas do Executivo e do

Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de

determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão

do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo.

Controle externo popular - É o previsto no art. 31, § 3.°, da CF, determinando que as

contas do Município (Executivo e Câmara) fiquem, durante sessenta dias,

anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação podendo

questionar lhes a legitimidade nos termos da lei. A inexistência de lei específica

sobre o assunto não impede o controle, que poderá ser feito através dos meios

processuais comuns, como o mandado de segurança e a ação popular.

A partir das normas vigentes na ocasião, a classificação apresentada destaca o controle

externo popular, mas o particulariza no exame e apreciação das contas municipais. Entretanto, o

conceito de controle popular vem evoluindo para o denominado controle social. Conceito

empregado para designar quem realiza o controle, no caso, a sociedade.

30

Para melhor entendimento das dimensões alcançadas pelo controle da administração

pública, TEIXEIRA (2006) registra a dificuldade que os órgãos de controle têm de trabalharem

de forma articulada e coordenada e ressalta que a eliminação dessas dificuldades pode levar a

formação de verdadeira rede pública de controle da corrupção. Com efeito, ilustra uma visão

dessa rede na Figura 1 - Rede Pública de Controle da Corrupção, destacando seus sistemas,

instituições e valores fundamentais a orientar suas ações:

Figura 1 - Rede Pública de Controle da Corrupção

Fonte: TEIXEIRA, Vilmar Agapito. O controle da corrupção: Desafios e Oportunidades para o TCU. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v.35, n.º 105, p.333-356. In: Sociedade Democrática, direito público e controle externo, Brasília: Tribunal de Contas da União, 2006.

Observa-se que as três primeiras camadas internas correspondem ao controle

institucional. A última corresponde ao denominado controle social, ou seja, à atuação da

sociedade civil nas suas mais variadas formas, por iniciativa individual ou coletiva. São

exemplos: a atuação de ONG, cidadãos individualmente e imprensa. Com o propósito de

esclarecer a ampliação das formas de controle, assim considera a Controladoria-Geral da União:

31

[...] tendo em vista a complexidade das estruturas político-sociais de um país e do

próprio fenômeno da corrupção, o controle da Administração Pública não se deve

restringir ao controle institucional. É fundamental para toda a coletividade que ocorra

a participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle do gasto público,

monitorando permanentemente as ações governamentais e exigindo o uso adequado

dos recursos arrecadados. A isto se denomina "controle social" (CGU, 2012).

No entanto, seja para participar ou controlar, a sociedade precisa de informação, pois

sem ela não há debate possível, acompanhamento ou opinião. (SILVA, 2011). Corroboram tal

entendimento, RIBEIRO e VIEIRA.

A existência de informações governamentais facilmente acessadas por toda a

sociedade também pode ser um primeiro passo para o aumento do controle social e a

participação cidadã, pois se a divulgação dos dados não garante por si só o efetivo

controle e a participação, ela é essencial para que eles ocorram em um segundo

estágio. Não há como controlar, pesquisar ou participar sem conhecer o governo e as

suas atividades. (RIBEIRO, 2013)



para exercício da cidadania. Além disso, ela estimula os administradores a agirem

com responsabilidade e zelo na gestão governamental. (VIEIRA, 2011)

Em síntese, o controle social somente poderá ser exercido em sua plenitude se houver

informação acessível ao usuário e de modo íntegro e tempestivo. Tal verificação é alvo de

investigação no presente estudo.

32

3. METODOLOGIA

3.1 Tipologia da pesquisa

Com base na classificação de GIL (2002), esta pesquisa do ponto de vista dos

procedimentos técnicos utilizados é bibliográfica. A forma de abordagem é descritiva, na qual

se busca observar, registrar e analisar os dados coletados a partir de pesquisa virtual, a fim de

aprofundar o estudo.

Com efeito, inicialmente foi realizada pesquisa documental com a finalidade de

obtenção das disposições legais que constituem a base normativa do presente estudo. Ato

contínuo, houve pesquisa bibliográfica sobre a temática abordada neste trabalho, tendo por

objeto a busca de teses, dissertações, monografias, livros e artigos publicados em anais de

congressos e periódicos nacionais e internacionais.

Para a coleta de dados, foi utilizada a análise de conteúdo de portais eletrônicos a partir

de estratégica metodológica baseada na aplicação de lista de verificação estruturada com vistas

à obtenção de informações acerca do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 e do

Decreto n.º 7.185/2010.

3.2 Perfil da amostra da pesquisa

Considerando os objetivos gerais desta pesquisa, a questão principal que se pretendeu

responder consistiu em: Quais os níveis de aderência das Prefeituras Municipais

fluminenses às exigências determinadas na Lei Complementar n.º 131/2009 e no Decreto

n.º 7.185/2010?

Com efeito, procurou-se acessar os endereços das home pages do universo das 92

Prefeituras Municipais fluminenses a fim de aplicar lista de verificação estruturada com vistas à

obtenção de informações acerca do cumprimento da referida legislação.

33

Ademais, pretendeu-se responder a uma questão secundária, qual seja: As Prefeituras

Municipais fluminenses que eventualmente ainda não tenha atendido plenamente às

exigências determinadas na Lei Complementar n.º 131/2009 e no Decreto n.º 7.185/2010

receberam transferências voluntárias?

Quanto ao levantamento das transferências voluntárias recebidas pelas Prefeituras

Municipais fluminenses, procurou-se adotar como critério o montante transferido em

determinado exercício financeiro. Considerando que o último prazo para cumprimento da Lei

Complementar n.º 131/2009 expirou em 28 de maio de 2013, prazo este estabelecido para os

municípios com população de até 50.000 habitantes, o levantamento considerou o exercício

encerrado em 31 de dezembro de 2014. As consultas dos valores transferidos foram realizadas

nos Portais da Transparência dos Governos Federal e do Estado do Rio de Janeiro.

3.3 Coleta de dados e critérios de pontuação

Com vistas a procurar responder a questão principal, a coleta de dados, incluindo o

levantamento dos municípios e os endereços das respectivas home pages, a observação e a

análise dos dados e informações disponíveis nos portais, foi realizada entre os meses de

novembro de 2014 e março de 2015, período em que foram feitas três tentativas de acesso.

A realização das três tentativas decorre do caráter dinâmico da web, ou seja, a

indisponibilidade da home page no período da pesquisa não afasta a possibilidade de que ela

esteja disponível para acesso logo após o fim da consulta. Ainda assim, consignar a

indisponibilidade na presente pesquisa mostra-se relevante dada a importância da

disponibilidade das informações para a sociedade. (TCE/RJ, 2013)

Para identificação das home pages dos municípios foi utilizada a plataforma de busca

on-line do Google (www.google.com.br), adotando-se como expressão padrão "Prefeitura

Municipal de [nome do município]". Segundo CRUZ (apud Paiva e Zuccolotto; 2009), esta

seria a forma mais simples para um cidadão leigo em "tecnologia de informação" localizar a

home page de seu município.

Foram consideradas home pages válidas aquelas que possuíram a extensão ".gov",

34

definida pela seguinte configuração "nomedomunicípio.sigladoestado.gov.br", conforme

Resolução CGI.br/RES/008, do Comitê Gestor da Internet no Brasil – CGI.br.

Tendo em vista o objetivo definido para a pesquisa, adotou-se estratégica metodológica

baseada na aplicação de lista de verificação estruturada com vistas à obtenção de informações

acerca do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010, bem

como na criação de um indicador que reflita o grau de atendimento à referida legislação, o

iT131.

O indicador, de elaboração própria para análise dos dados desta pesquisa, propiciou um

mapeamento comparativo entre os municípios fluminenses, tanto de um ponto de vista global,

quanto sob a perspectiva de cada uma das dimensões (conteúdo e tempestividade) sobre os

quais o iT131 pode ser projetado ou decomposto.

A dimensão “conteúdo” foi constituída pelos itens constantes do Quadro 1,

compreendendo as informações relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras do ente no

decorrer da execução orçamentária e financeira, as quais devem estar disponibilizadas na home

page da Prefeitura Municipal para promoção da transparência governamental.

Quadro 1 – Itens que compõem a dimensão conteúdo

Item

Questão

Base Normativa

C1 Existe um Portal da Transparência?

Inciso II do art. 48 da LC 101, incluído pela

LC 131, combinado com o inciso III do § 2.º

do art. 2.º do Decreto 7185.

C2

É possível o acesso ao Portal da Transparência sem exigências

de cadastramento de usuários ou utilização de senhas para

acesso?

Inciso III do § 2.º do art. 2.º do Decreto 7185.

C3 Permite consultar o valor do empenho da despesa?

Inciso I do art. 48-A da LC 101, incluído pela

LC 131, combinado com a alínea “a” do inciso

I do art. 7.º do Decreto 7185.

C4 Permite consultar o valor da liquidação da despesa?




35

Item

Questão

Base Normativa

C5 Permite consultar o valor do pagamento da despesa?




C6

Permite consultar a classificação orçamentária da despesa,

especificando a unidade orçamentária, função, subfunção,

natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o

gasto?


LC 131, combinado com a alínea “c” do inciso


C7

Permite consultar a pessoa física ou jurídica beneficiária do

pagamento da despesa, inclusive nos desembolsos de operações

independentes da execução orçamentária, exceto no caso de

folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários?


LC 131, combinado com a alínea “d” do inciso


C8

Permite consultar o procedimento licitatório realizado em face

da despesa, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade,

quando for o caso, com o número do correspondente processo?


LC 131, combinado com a alínea “e” do inciso


C9 Permite consultar o bem fornecido ou serviço prestado, quando

for o caso?


LC 131, combinado com a alínea “f” do inciso


C10 Permite consultar a previsão da receita, e o respectivo

lançamento, quando for o caso?

Inciso II do art. 48-A da LC 101, incluído pela

LC 131, combinado com as alíneas “a” e “b”

do inciso II do art. 7.º do Decreto 7185.

C11 Permite consultar a arrecadação da receita, inclusive referente a

recursos extraordinários?

Inciso II do art. 48-A da LC 101, incluído pela

LC 131, combinado com a alínea “c” do inciso

II do art. 7.º do Decreto 7185.

Fonte: Elaboração própria do autor a partir das disposições da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010.

A nota relativa à dimensão “conteúdo” foi alcançada a partir da média aritmética das

respostas às questões Cn. A cada resposta positiva, somou-se um ponto. Para cada resposta

negativa nenhum ponto foi somado. Assim, pôde-se calcular a nota da dimensão “conteúdo”

segundo a expressão a seguir:

NC = ∑1

11 Cn

11

A dimensão “tempestividade” foi analisada em concomitância a obtenção e a análise dos

36

dados que compõem a dimensão “conteúdo” levando em consideração o disposto no inciso II do

§ 2.º do art. 2.º do Decreto n.º 7.185/2010, ou seja, a liberação em tempo real, que consiste na

disponibilização das informações até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil

no sistema integrado de administração financeira e controle do ente.

Neste particular, uma limitação imposta à pesquisa foi a certificação da migração de

dados do referido sistema ao Portal da Prefeitura Municipal, considerando que a pesquisa

limitou-se à consulta ao Portal, ou seja, sem a realização de consulta in loco. Com efeito, para

análise da dimensão “tempestividade” foi considerada a data informada no registro em

comparação à data da sua disponibilização.

Diante disso, a nota relativa à dimensão “tempestividade” foi obtida a partir da média

aritmética das respostas às questões Cn, excetuando-se as questões C1 e C2 pela sua

inaplicabilidade direta a esta dimensão. Do mesmo modo, a cada resposta positiva, somou-se

um ponto e para cada resposta negativa nenhum ponto foi somado. Assim, pôde-se calcular a

nota da dimensão “tempestividade” segundo a expressão a seguir:

NT = ∑1

9 Cn 9

O indicador iT131 compreendeu valores entre 0,00 e 1,00 e foi composto das duas

dimensões. A dimensão “conteúdo”, por consistir informações mínimas para a prática efetiva da

transparência governamental, foi considerada a de maior relevância. (TCE/RJ, 2013) Entretanto,

para que a informação seja útil, faz-se necessário que esteja atualizada, também ensejando

importância à dimensão “tempestividade”, mas esta com dependência absoluta daquela.

Com efeito, o iT131 foi calculado a partir de uma média ponderada do resultado das

dimensões “conteúdo” e “tempestividade”, cujos pesos, respectivamente de 75% e 25%,

procuraram refletir a gradação de relevância identificada entre elas, conforme a expressão a

seguir:

iT131 =

75 x NC + 25 x NT

100

37

4. APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS

Conforme ressaltado no capítulo anterior, foram realizadas três tentativas de acesso às

home pages das Prefeituras Municipais Fluminenses para aplicação da lista de verificação

estruturada. A realização das três tentativas decorre do caráter dinâmico da web, ou seja, a

indisponibilidade da home page no período da pesquisa não afasta a possibilidade de que ela

esteja disponível para acesso logo após o fim da consulta. Ainda assim, consignar a

indisponibilidade na presente pesquisa mostra-se relevante dada a importância da

disponibilidade das informações para a sociedade. (TCE/RJ, 2013)

Com efeito, os resultados da pesquisa serão apresentados detalhando-se cada uma das

três rodadas de tentativa de acesso e na sequencia o resultado consolidado. Por fim, serão

apresentados os resultados do levantamento das transferências voluntárias recebidas pelas

Prefeituras Municipais fluminenses, considerando o exercício encerrado em 31 de dezembro de

2014.

4.1 Resultados obtidos na primeira rodada de tentativas de acesso

A primeira rodada de tentativas de acesso às home pages das Prefeituras Municipais

Fluminenses foi realizada nos meses de novembro e dezembro de 2014, conforme registros

detalhados no Apêndice A.

Com base na aplicação de lista de verificação estruturada com vistas à obtenção de

informações acerca do cumprimento da LC n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010, assim

como no indicador, de elaboração própria para análise dos dados desta pesquisa, o iT131,

conforme detalhado no capítulo anterior, verificou-se, nesta primeira rodada, que apenas oito

dos 92 municípios fluminenses, ou 8,7% do total, estavam plenamente aderentes aos ditames da

referida legislação, por terem alcançado nota igual a 1, quais sejam: Angra dos Reis, Bom Jesus

do Itabapoana, Cardoso Moreira, Itaocara, Macuco, Porciúncula, Silva Jardim e Teresópolis.

Além dos oito municípios que alcançaram iT131 igual a 1, mais 16 municípios, ou

17,4% do total, alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", indicando que para estarem

38

plenamente aderentes à legislação precisam atentar para a imprescindível tempestividade na

divulgação das informações exigidas.

Ademais, outros nove municípios, ou 9,8% do total, apesar de não terem alcançado

notas máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75,

indicando que necessitam de alguns ajustes para aderência plena à legislação sob análise.

Por outro lado, 23 municípios, ou 25% do total, receberam nota igual a zero, seja por

não ter sido localizado Portal da Transparência, seja por retorno de mensagem de erro ou de

página em manutenção na tentativa de acessar o link que seria do Portal, conforme informado

na home page da Prefeitura.

Cabe ainda ressaltar a existência de Portais da Transparência de oito Prefeituras que

somente apresentam as informações exigidas pela LC n.º 101/2000, sem considerar as

alterações levadas a efeito pela LC n.º 131/2009, ou seja, a disponibilização, em tempo real, de

informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira.

Em síntese, apenas 8,7% das Prefeituras Municipais fluminenses se apresentaram

plenamente aderentes aos ditames da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º

7.185/2010. Se adicionarmos ao total dos municípios plenamente aderentes os 16 que

alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", além dos nove municípios que, apesar de

não terem alcançado notas máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram

iT131 acima de 0,75, temos que aproximadamente 36% do total ou estavam aderentes ou

necessitavam de alguns ajustes para aderência plena à legislação sob análise. Ademais,

nove Prefeituras, ou aproximadamente 10% do total, se apresentaram em nível intermediário de

aderência.

Do outro lado, se adicionarmos aos 23 municípios que receberam nota igual a zero

pelos motivos já expostos, os 21 que alcançaram iT131 igual a 0,14 (pela existência de Portal da

Transparência, mas que não apresentam quaisquer informações exigidas pela Lei Complementar

n.º 131 e pelo Decreto n.º 7.185), e outros seis que obtiveram iT131 entre 0,20 e 0,27 por

apresentarem informações mínimas, temos que 50 Prefeituras Municipais fluminenses, ou

aproximadamente 54% do total, estavam em nível inexistente ou precário de aderência à

legislação sob análise.

39

Gráfico 1 - Nível de aderência das Prefeituras à LC n.º 131/2009 na primeira rodada.

Fonte: Apêndice A

4.2 Resultados obtidos na segunda rodada de tentativas de acesso

A segunda rodada de tentativas de acesso às home pages das Prefeituras Municipais

Fluminenses foi realizada no terceiro decêndio do mês de janeiro de 2015, conforme registros

detalhados no Apêndice B. Verificou-se nesta segunda rodada que apenas a Prefeitura

Municipal de Valença, que representa 1,1% do total de municípios fluminenses, se apresentou

plenamente aderente aos ditames da referida legislação, por ter alcançado nota igual a 1.

Destaque-se que na primeira rodada, a Prefeitura retromencionada havia alcançado iT 131 igual

a 0,75.

Além da Prefeitura Municipal de Valença, que alcançou o iT131 igual a 1, mais 20

municípios, ou 21,7% do total, alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", indicando

que para estarem plenamente aderentes à legislação precisam atentar para a imprescindível

tempestividade na divulgação das informações exigidas.

Ademais, outros cinco municípios, ou 5,4% do total, apesar de não terem alcançado

notas máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75,


8

25

9

50

Aderentes

Quase aderentes

Nível intermediáriode aderência

Nível inexistente ouprecário de aderência

40

Por outro lado, 21 municípios, ou 22,8% do total, receberam nota igual a zero, seja por




Desta feita, se elevou para nove o número de Portais da Transparência de Prefeituras que

somente apresentam as informações exigidas pela LC n.º 101/2000, sem considerar as

alterações levadas a efeito pela LC n.º 131/2009, ou seja, a disponibilização, em tempo real, de

informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira.

Em resumo, apenas a Prefeitura Municipal de Valença, que representa 1,1% do total

de municípios fluminenses, se apresentou plenamente aderente aos ditames da Lei

Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010. Se a ela adicionarmos as 20

Prefeituras que alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", além dos cinco municípios

que, apesar de não terem alcançado notas máximas nas dimensões "conteúdo" e

"tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75, temos que aproximadamente 28% do total

ou estavam aderentes ou necessitavam de alguns ajustes para aderência plena à legislação

sob análise. Ademais, 17 Prefeituras, ou aproximadamente 19% do total, se apresentaram em

nível intermediário de aderência.

Do outro lado, se adicionarmos aos 21 municípios que receberam nota igual a zero

pelos motivos já expostos, a outros 21 que alcançaram iT131 igual a 0,14 (pela existência de

Portal da Transparência, mas que não apresentam quaisquer informações exigidas pela LC n.º

131 e pelo Decreto n.º 7.185), e a outros sete que obtiveram iT131 entre 0,20 e 0,27 por

apresentarem informações mínimas, temos que 49 Prefeituras Municipais fluminenses, ou

aproximadamente 53% do total, estavam em nível inexistente ou precário de aderência à

legislação sob análise.

41

Gráfico 2 - Nível de aderência das Prefeituras à LC n.º 131/2009 na segunda rodada.

Fonte: Apêndice B

4.3 Resultados obtidos na terceira rodada de tentativas de acesso

A terceira rodada de tentativas de acesso às home pages das Prefeituras Municipais

Fluminenses foi realizada na primeira semana do mês de março de 2015, conforme registros

detalhados no Apêndice C. Constatou-se, nesta terceira rodada, que apenas quatro dos 92

municípios fluminenses, ou 4,3% do total, estavam plenamente aderentes aos ditames da

referida legislação, por terem alcançado nota igual a 1, foram eles: Bom Jesus do Itabapoana,

Itatiaia, Mendes e Silva Jardim.

Além dos quatro municípios que alcançaram iT131 igual a 1, mais 16 municípios, ou

17,4% do total, alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", indicando que para estarem

plenamente aderentes à legislação precisam atentar para a imprescindível tempestividade na

divulgação das informações exigidas.

Ademais, outros sete municípios, ou 7,6% do total, apesar de não terem alcançado notas

máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75,


1

25

1749

Aderentes

Quase aderentes



42

Por outro lado, 25 municípios, ou 27,2% do total, receberam nota igual a zero, seja por




Cabe ainda ressaltar a existência de Portais da Transparência de nove Prefeituras que

somente apresentam as informações exigidas pela Lei Complementar n.º 101, sem considerar as

alterações levadas a efeito pela Lei Complementar n.º 131, ou seja, a disponibilização, em

tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira.

Em síntese, apenas 4,3% das Prefeituras Municipais fluminenses estavam

plenamente aderentes aos ditames da LC n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010. Se

adicionarmos ao total dos municípios plenamente aderentes os 16 que alcançaram nota máxima

na dimensão "conteúdo", além dos sete municípios que, apesar de não terem alcançado notas

máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75, temos

que aproximadamente 29,4% do total ou estavam aderentes ou necessitavam de alguns

ajustes para aderência plena à legislação sob análise. Ademais, 13 Prefeituras, ou 14,1% do

total, se apresentaram em nível intermediário de aderência.

Do outro lado, se adicionarmos aos 25 municípios que receberam nota igual a zero pelos

motivos já expostos, os 19 que alcançaram iT131 igual a 0,14 (pela existência de Portal da

Transparência, mas que não apresentam quaisquer informações exigidas pela Lei

Complementar n.º 131 e pelo Decreto n.º 7.185), e outros oito que obtiveram iT131 entre

0,20 e 0,27 por apresentarem informações mínimas, temos que 52 Prefeituras Municipais

fluminenses, ou aproximadamente 56,5% do total, estavam em nível inexistente ou

precário de aderência à legislação sob análise.

43

Gráfico 3 - Nível de aderência das Prefeituras à LC n.º 131/2009 na terceira rodada.

Fonte: Apêndice C

4.4 Resultado consolidado

Verificou-se que, após as três rodadas de tentativas de acesso, nenhuma das 92

Prefeituras Municipais fluminenses se apresentaram plenamente aderentes aos ditames da

Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010, por terem alcançado notas

inferiores a 1 na média das três tentativas, apesar de algumas delas terem alcançado nota

máxima em uma ou duas rodadas, conforme pode ser verificado no Apêndice D.

Não obstante, constatou-se que 24 Prefeituras Municipais, ou 26% do total, apesar de

não terem alcançado iT131 médio igual a 1, obtiveram média igual ou superior a 0,67 após as

três rodadas de tentativas de acesso, indicando que necessitam de alguns ajustes para aderência

plena à legislação sob análise, com destaque para as Prefeituras de Itatiaia, Bom Jesus do

Itabapoana e Cabo Frio, que alcançaram iT131 médio igual a 0,96, 0,92 e 0,90,

respectivamente.

Ademais, 19 Prefeituras, ou 21% do total, se apresentaram em nível intermediário de

aderência, por terem alcançado iT131 médio entre 0,33 e 0,66.

4

23

1352

Aderentes

Quase aderentes



44

Por outro lado, 16 Prefeituras Municipais, ou 17% do total, receberam nota igual a zero

nas três rodadas de tentativas de acesso, seja por não ter sido localizado Portal da

Transparência, seja por retorno de mensagem de erro ou de página em manutenção na tentativa

de acessar o link que seria do Portal, conforme informado na home page da Prefeitura.

Se adicionarmos aos 16 municípios que receberam nota igual a zero pelos motivos já

expostos, os 18 que alcançaram iT131 médio até 0,14 (pela existência de Portal da

Transparênc

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CARLOS HENRIQUE DE CASTRO RIBEIRO...Carlos Henrique de Castro Ribeiro Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 pelas Prefeituras Municipais fluminenses e pelos