Capítulo 6

LA ADAPTACIÓN DE LASPOLÍTICAS AGRÍCOLAS

^Han sido las disposiciones de la Ronda Uruguay muy restricti-vas sobre las políticas agrícolas nacionales? ^Cómo se han adapta-do los Estados miembros al nuevo código de comercio internacio-nal? Loŝ informes de la OCDE "Agricultural Policies in OECDcountries. Monitoring and evaluation" describen los principalescambios llevados a cabo en las políticas agrarias de los países indus-trializados. Nosotros destacamos algunos de esos cambios paraidentificar los actuales condicionantes externos de las políticasagrarias nacionales. Para ello sintetizamos algunas de las reformasrealizadas en los principales actores de la OCDE después de lafirma de los acuerdos de la Ronda Uruguay (RU).

1. AUSTRALIA Y NUEVA ZELANDA

Para Australia y Nueva Zelanda, dos de los principales represen-tantes del Gnapo de Cairns, los resultados de la Ronda Uruguay fue-ron globalmente positivos y se vieron como el principio del fin delproteccionismo agrario. En ambos países, la aplicación del Acuerdosobre Agricultura de la Ronda Uruguay (AARU) fue muy sencilla.Durante los 80, ambos países ya habían acelerado la retirada delEstado de sus respectivas agriculturas. En Nueva Zelanda, el lemafue "una agricultura sin subvenciones", mientras que en Australia lasreformas fueron algo menos drásticas. En ambos países, los com-promisos de la Ronda Uruguay apenas tuvieron eco entre la opiniónpública, excepto en lo relativo a terceros países que, desde su puntode vista, no estaban respetando las nonnas del GATT.

En Australia, las subvenciones a la exportación de lácteos fue-ron sustituidas por un sistema de bonificaciones que, técnicamente,no se consideran como subvención según las normas de la OMC.Son destacables también las reformas adoptadas en las estructurasparaestatales de comercio exterior. En los cereales, el gobierno hallevado a cabo una gran reestructuración del Australian Wheat

89

Board (AWB), convirtiéndola en una entidad privada, propiedad delos productores. Así mismo, como consecuencia de la reestructura-ción de la Queensland Sugar Corporation, a partir 1997, el azúcarbruto se vende a los precios internacionales. También fueron aboli-dos los aranceles de importación sobre el azúcar en bruto y refina-do, aunque la Queensland sigue manteniendo el control sobre lacomercialización interior y exterior del azúcaz. Por otra pazte, lamayoría de los estados australianos han desregulado la distribucióny fijación de precios de venta de la leche, aunque sigue vigente laregulación de la oferta y el precio a la producción de leche fresca.Este sistema y el papel de la Australian Dairy Corporation tambiénestán siendo sometidos a examen por las normas nacionales de polí-tica de la competencia. Por último, desde 1998, la estructura estatalde comercialización de carnes rojas está siendo reemplazada porcorporaciones privadas gestionadas por los industriales, con el finde reducir la intervención gubemamental y aumentar la competiti-vidad de la industria.

Tanto en Australia como en Nueva Zelanda, el apoyo interno alos agricultores procede de transferencias de los contribuyentes másque de los consumidores. En 1997, el gobiemo australiano lanzó unpaquete de medidas de desarrollo rural integrado, la iniciativa Agri-culture-Advancing Australia (AAA), que concentraba específica-mente el apoyo en los productores más viables y provee una red deseguridad más efectiva para los agricultores en dificultades. La ini-ciativa AAA contiene un Plan estratégico empresarial para la agri-cultura, con el objetivo de identificaz nuevas oportunidades de nego-cio para el sector agrario, así como los desafíos que tendrán queafrontarse paza aprovechar su potencial.

El programa medioambiental más importante es el NationalHeritage Trust, destinado a conservar la biodiversidad, proteger lavegetación y los ecosistemas autóctonos, aumentaz la sostenibilidadde las producciones, mejoraz la gestión de los recursos naturales, etc.

2. CANADÁ

El AARU fue recibido en Canadá como una oportunidad paraaumentar la competitividad de su agroindustria así como paraimpulsar las exportaciones de cereales, oleaginosas y ciertos pro-ductos semitransformados.

90

Las baneras no azancelazias a la importación que favorecían elmercado interno de productos de oferta regulada (aves de corral,huevos y leche), se convirtieron en aranceles consolidados comoconsecuencia directa del AARU. Pero los nuevos aranceles son bas-tante elevados y el acceso depende de contingentes arancelarios,que soportan unos derechos muy inferiores. Canadá no tuvo quemodificar apreciablemente el régimen de importación del status quoanterior. Este hecho provocó que EE.UU. abriera un panel contraCanadá con respecto a los aranceles consolidados en la OMC en elmarco del NAFTA, que finalmente se falló a favor de Canadá.

Los límites en el AARU sobre las subvenciones a la exporta-ción obligaron a eliminar las subvenciones tradicionales al trans-porte que habían dado a los cereales canadienses una ventaja com-petitiva en los mercados mundiales. Asimismo se inició la elimina-ción gradual de las subvenciones a la exportación de lácteos, finan-ciadas mediante contribuciones de los productores. Así, Canadá seencuentra en una posición de fuerza para exigir la total eliminaciónde las subvenciones a la exportación en el comercio mundial. En1997 se impulsó la reforma del "marketing boazd" o mesa de expor-tación del trigo (Canadian Wheat Board) con el fin de agilizaz sufuncionamiento y aumentar el control del Board por parte de losproductores. Estos organismos son actualmente cuestionados en lasnegociaciones agrícolas de la OMC.

Las restricciones fiscales, han obligado a Canadá a reducir sus-tancialmente su ayuda interna más allá de lo que requería la disci-plina del Acuerdo, aunque la ayuda sigue concentrándose en el sec-tor lácteo, que es el más sensible de la agricultura canadiense. Losprincipales cambios han sido una reducción notable del gasto públi-co, el desarrollo de un programa integral de estabilización de rentaso Net Income Stabilization Account (NISA), y la transferencia de laresponsabilidad en la gestión de riesgos desde el gobierno hacia losproductores. _La "caja verde" ha tenido un efecto notable en el dise-ño de algunos de los nuevos programas de ayuda, muchos de ellosde carácter ambiental, si bien el (NISA) de momento no se incluyecomo medida "verde". En 1995 se introdujo el fondo CanadianAdaptation and Rural Development (CARD), paza financiar las ini-ciativas de ámbito regional o nacional destinadas a preparar al sec-tor agroalimentario canadiense ante los nuevos retos y oportunida-des que ofrecen los mercados mundiale ŝ. Los objetivos del CARDson, entre otros, favorecer una progresiva independencia del sector

91

con respecto a formas "pasivas" de apoyo a las rentas, potenciar elasociacionismo, promover la diversificación y la generación devalor añadido y mejorar su competitividad.

3. JAPÓN

Japón aplicó con facilidad sus compromisos en materia de apoyointerno y subvenciones a la exportación. Los precios institucionalesde la mayoría de productos (trigo, cebada, remolacha azucarera,caña de azúcar, arroz, leche para industria y mantequilla) fueronreducidos. Además, el sector agrario no escapó a los problemas fis-cales del gobierno japonés. Por primera vez en seis años, en 1997 elgasto total en agricultura se redujo un 0,4% con respecto al añoanterior. No obstante, se ha incrementado la proporción del gastodestinado a programas gubernamentales de conservación de losrecursos naturales y de reducción de los efectos adversos de la agri-cultura sobre el medioambiente. Asimismo, ha aumentado la partedel gasto destinada a mejorar las infraestructuras rurales, comocarreteras y saneamiento, y a promover el asentamiento de indus-trias en el medio rural.

Los problemas para Japón han provenido de las disposiciones deacceso al mercado. La protección en frontera continúa siendo muyelevada para la mayoria de productos, especialmente el arroz, y losprecios interiores aún están muy por encima de los intemacionales.La arancelización no se ha traducido en una apertura sustancial delmercado japonés frente a las importaciones agrarias. Esto es así por-que el sistema post-RU, basado en contingentes arancelarios,Comercio de Estado y aranceles prohibitivos, bloquea la posibilidadde importaciones adicionales.

El arroz es el cultivo más fuertemente protegido de la agricultu-ra japonesa. La protección ha consistido, básicamente, en preciosadministrados, restricciones cuantitativas en frontera y el controldel mercado por parte de la Food Agency, que actúa como unaempresa comercial de estado. Los compromisos relativos al régi-men de importación de arroz son los más importantes para Japón:no hubo arancelización para el arroz, pero a cambio Japón aceptóconceder mayores oportunidades de acceso mínimo (desde un 4%del consumo interno en 1995, hasta un 8% al final del período deaplicación). Las importaciones son realizadas por la empresa estatal

92

Food Agency, mediante la apertura de licitaciones. El gobierno con-trola su venta a los mayoristas y cazga un "markup" sobre el preciode importación, excepto en el caso del arroz importado por el siste-ma de subastas. Debido a la excesiva producción de arroz en 1997y al aumento de importaciones como resultado de los compromisosde acceso mínimo, el gobierno puso en mazcha varias medidas des-tinadas a restaurar el equilibrio en el mercado del arroz, reforzandolas medidas de reconversión de cultivos previstas en un programaexistente de ajuste de las producciones, así como otras medidasestabilizadoras de los ingresos de los agricultores.

En el futuro, los aspectos más problemáticos para Japón serán laregulación del arroz (sector con un gran peso político intemo) y elsistema de comercio de estado. El artículo XVII del GATT estable-ce que las empresas estatales pueden comprar y vender mercancíasconforme a principios comerciales y que deberán penmitir a otrasempresas extranjeras participaz en dichas transacciones.

Otro sector problemático es el porcino. Con la RU se aranceli-zaron las importaciones de este producto. Sin embargo, aunque elequivalente azancelario se aplica cuando el precio de importación esinferior a un cierto nivel, én la práctica sigue funcionando el siste-ma anterior de azanceles diferenciales (un mecanismo similaz al delas tasas variables de la UE). Por otra parte, Japón no ha asumidocompromisos específicos en materia de cantidades de acceso almercado de porcino, a diferencia de otros productos que han sidoazancelizados.

4. ESTADOS UNIDOS

Las disposiciones de acceso a los mercados no provocaron unaapertura radical del mercado estadounidense. Las barreras comer-ciales ya eran reducidas antes de la RU paza muchos productos,mientras que ciertos bienes "sensibles" se encontraban muy prote-gidos. La azancelización afectó concretamente a la carne de vacuno(que utilizaba restricciones voluntarias a la exportación para refor-zaz el mercado intemo en algunas fases del ciclo ganadero) y a loslácteos (para los que se recuma frecuentemente a ban-eras no aran-celarias); en ambos casos, se establecieron contingentes azancela-rios conformes a los términos del AARU. A pesar de haber sido unode los principales defensores del librecambio, EE.UU. mantiene

93

restricciones significativas en las importaciones de aves, cítricos,azúcar, cacahuetes y lácteos, que llegan incluso a excluir de sus mer-cados a proveedores competitivos. Sin embargo, es destacable lasupresión del artículo 22 de la Ley de Adaptación Agraria, por el queel presidente debía aplicar controles cuantitativos siempre que lasimportaciones pusieran en peligro los programas de apoyo interno.

En principio, el acuerdo de Blair House permitió a EE.UU.amparar sus ayudas directas en la llamada "caja azul", reservada apagos vinculados a controles de oferta. De todas formas, la FederalAgriculture Improvement and Reform Act de 1996 (Fair Act, 1996)cambió radicalmente la filosofía de las ayudas directas. La Fair Acteliminó el sistema tradicional de precios objetivo (target price), losdeficiency payments y todos los programas de control de la produc-ción, tanto^ en cantidad como en tipo de cultivo (sólo se limita lasuperficie de frutas y hortalizas, pasto y heno). Los nuevos pagosdirectos, según la administración norteamericana, podrían conside-rarse como ayudas de la "caja verde". La recepción de estos pagosestá sujeta a la formalización de un contrato entre el productor y elgobierno federal (Production Flexibiliry Contract), para los siguien-tes cultivos: trigo, cereales secundarioŝ (maíz, sorgo, cebada yavena), algodón y arroz. El contrato obliga a los productores a res-petar ciertas condiciones de plantación y a cumplir las exigencias deconservación de los recursos naturales y de protección de las maris-mas y humedales.

Se mantiene el sistema anterior de préstamos de comercializa-ción (loan rate), financiados por el Commodiry Credit Corporation(CCC) y destinados a estabilizar el mercado de trigo, cerealessecundarios, algodón, arroz, tabaco, oleaginosas, miel y cacahuete.Los agricultores y transformadores elegibles pueden recibir présta-mos del CCC garantizados por su propia cosecha. También se man-tuvo el régimen de apoyo a los lácteos, basado en compras de inter-vención de mantequilla, queso y leche desnatada, aunque sólo hasta1999, cuando el apoyo vía precios se ha sustituido por un sistemade créditos a las industrias lácteas.

Dentro de los límites impuestos por los acuerdos de la RondaUruguay, se dotan de nuevos fondos los programas de promocióndel comercio exterior agrario: garantías de créditos a importado-res, promoción comercial en terceros países, subvenciones a laexportación (el conocido Export Enhancement Program), medidasespecíficas en el sector lácteo, desarrollo de nuevos mercados y

94

estrategias de fomento de exportaciones enfocadas a mercadosconcretos con gran potencial de crecimiento. El programa deapoyo a la exportación (Dairy Export Incentive Program) conti-nuará hasta el 2002, dentro de los volúmenes permitidos por elGATT. Otros programas para los cultivos más protegidos como elcacahuete, el tabaco y al azúcar, también se están desmantelandopaulatinamente.

Se refuerzan los programas de seguros agrarios y de gestión deriesgos, así como los de préstamos, directos o garantizados, pazaayudaz a los agricultores que no están en condiciones de obtenercréditos privados.

Los programas medioambientales adquieren una mayor dimen-sión dentro de la política agraria. Sus principales actuaciones son:(1) la protección de tierras con alto riesgo de erosión o muy sen-sibles desde el punto de vista medioambiental (incluyendo elabandono de cultivos o las. ayudas para plantación de árboles oplantas protectoras del suelo); (2) la restauración ambiental deterrenos agrícolas con el fin de ampliar y conservar las zonas demarismas y humedales; y(3) la provisión de asistencia técnica yfinanciera para realizar mejoras medioambientales en las explota-ciones ganaderas y para adoptar técnicas agrícolas respetuosascon el entorno natural.

Se presta una mayor atención al desazrollo rural, cuya pieza fun-damental es el Rural Community Advancement Program (RCAP)que enfoca el desan ollo económico del medio rural en los nivelesestatal, local y tribal, dando prioridad a las poblaciones más reduci-das con menores ingresos. Además, la administración Clinton lanzóel Fund for Rural America, una estrategia integral ante los proble-mas de las zonas rurales y paza mejorar la calidad de vida de susciudadanos.

La crisis financierá internacional desde finales de 1997, juntocon el aumento de la producción agraria provocado por la supre-sión de las restricciones (Fair Act 1996) y las buenas condicionesclimáticas, se tradujo en una crisis de rentas agrarias en EE.UU.que se trató de resolver con ayudas puntuales a los agricultores,que hizo resurgir el debate protección versus liberalización. Sinembazgo, estas ayudas otorgadas, que fueron defendidas en 1997como coyunturales, han adquirido solución de continuidad en lamedida en que persisten la sequía y los precios internacionalesdeprimidos.

95

5. UNIÓN EUROPEA

La aplicación del AARU no parece haber sido demasiado exi-gente para la UE. La aplicación de los acuerdos se ha realizado conrelativa calma y ha pasado bastante inadvertida, tanto a los agricul-tores como a la sociedad en general. En el apartado de ayuda inter-na, el Consejo reconoció que las concesiones podían "respetarsefijando los precios y los importes de las ayudas en el nivel adecua-do". La adaptación de la norrnativa agrícola referente a los inter-cambios, tanto horizontal como sectorial, fue la que requirió mayo-res modificaciones así como disposiciones transitorias para evitarincertidumbres entre los operadores privados y para suavizar el pasode un sistema comercial a otro.

La arancelización obligó a transformar los antiguos graváme-nes variables en derechos de aduana fijos, sometidos a una reduc-ción gradual media de136%. Con ello, parecía que iba a derribarseuno de los pilares del principio de preferencia comunitaria. No obs-tante, la UE, lejos de abandonar este principio, consiguió adaptar-se a las nuevas normas y mantener aranceles bastante elevados. Enel caso de los cereales, la UE logró establecer que la diferenciaentre el precio de importación y el precio de intervención no podíaexceder del 55% de este último. Esto se pone en práctica a travésde un sistema de gravámenes variables a la importación, menosprohibitivo que el existente con anterioridad al AARU. En el casode las frutas y hortalizas, la arancelización se materializó con unrégimen de precios "mínimos" (precios de entrada), cuyos efectosno se distancian excesivamente del sistema de precios de referen-

cia anterior al AARU. Los compromisos de acceso mínimo, enforma de contingentes arancelarios, se utilizan en su totalidad, sibien ello no ha implicado en general un gran aumento de las impor-taciones.

Los compromisos en materia de restituciones a la exportaciónse han cumplido, quizás sin los grandes efectos restrictivos que seesperaban. La UE se había desecho de gran parte de sus existenciasde cereales antes de 1995 y, además, los primeros años de aplica-ción del Acuerdo coincidieron con altos precios mundiales, lo quefacilitó la eliminación de excedentes. En el caso de otros productos(aceite de oliva, queso y otros lácteos, carne de vacuno, aves decorral y frutas y hortalizas), las exportaciones subvencionadas sí sehan acercado a los límites impuestos.

96

La inclusión en la caja azul de los pagos directos a cereales yoleaginosas, así como de las primas al vacuno, introducidos en lareforma de 1992, permitió que la medida global de apoyo se vieramuy reducida ya que los nuevos pagos quedaban fuera del compro-miso de reducción. Gracias a la definición sectorial de la MGA,esos "ahorros" se han podido utilizaz para apoyar otros productosagrarios de la UE, aunque el apoyo a productos concretos no puedesuperaz el concedido en 1992 como condición para que la UE sebeneficie de la cláusula de paz.

Así, la adaptación del apoyo interno a los compromisos delAARU se ha podido llevar a cabo sin un cambio profundo en ladefinición de las políticas; no obstante, los compromisos futuros dela OMC, la ampliación al Este y las presiones internas marcaránantes o después un cambio de orientación.

6. SÍNTESIS

Durante los últimos años, la mayoría de los países desarrolladosmodificazon sus programas de política agraria con el fin de mejorazla definición de sus objetivos y de reducir el sesgo productivista desus políticas de apoyo a los agricultores. En consecuencia, los com-promisos relativos a la MGA (que afectan a la "caja ámbaz") no hanresultado demasiado restrictivos, aunque tampoco se debe infrava-lorar el papel que el AARU ha jugado en la reforma de las políticasagrarias. Así, hay una mayor tendencia en las políticas a forzaz unamayor orientación al mercado de las producciones agroalimenta-rias. Esta idea quedó claramente plasmada en el discurso de presen-tación de la Fair Act del Presidente Clinton: "... hay que cultivarpara el mercado, no para los programas del Gobierno".

Son comunes las iniciativas de liberalización y/o privatizaciónde los Boards agrícolas, en Canadá, Australia y Nueva Zelanda,buscando un funcionamiento más empresarial, menos intervenido.La mayor variabilidad de los precios, como consecuencia de lareducción del apoyo vía precios, se compensa mediante pagosdirectos, en la mayoría de casos ya desconectados total o parcial-mente de los niveles de producción. Pazalelamente, hay un crecien-te interés por nuevas formas de estabilización de ingresos, inclu-yendo técnicas de ingeniería financiera, en detrimento de las formastradicionales de sostenimiento de rentas mediante apoyos directos.

97

Determinados sectores se mantienen altamente subvencionadosy protegidos, y se suelen excluir de cualquier intento de reforma pordiversos motivos (presupuestarios, sensibilidad social, lobbies sec-toriales, etc.). El caso más llamativo es el sector lácteo, en la mayo-ría de países, y el del arroz en Japón.

Aunque con enfoques diferentes, se constata la integración delas consideraciones medioambientales en la política agraria (salvoen el caso de Nueva Zelanda, donde es la política agraria quien seintegra en las consideraciones medioambientales). Ciertos países-Canadá, Australia, Nueva Zelanda- favorecen la gestión de losrecursos naturales por parte de las propias comunidades rurales. EnJapón y EE.UU., las prioridades son evitar las pérdidas de suelo porfenómenos erosivos y proteger los ecosistemas especialmente frági-les; en la UE de la Agenda 2000, se recogen medidas agroambien-tales en la mayoría de regulaciones sectoriales, aunque su grado deaplicación ha sido tímido. En la mayoría de los países queda aúnmucho camino por recorrer hasta lograr una integración efectiva delas consideraciones medioambientales en la política agraria.

Muchos gobiernos han descentralizado la aplicación de sus polí-ticas de desarrollo rural. En general, la globalización produce que losEstados pierdan progresivamente protagonismo, a favor de institu-ciones multilaterales y, al mismo tiempo, a favor de otros niveles dedecisión inferiores, como las regiones o las comunidades locales.

Se refuerza el papel del agricultor como sujeto activo de las polí-ticas agrarias y no sólo como receptor de ayudas. La actuacióndirecta de los productores va desde la gestión de riesgos, hasta laconservación del paisaje natural y cultural de las zonas rurales.

El ciclo de los mercados internacionales influye en la propen-sión a liberalizar. Así, después de una coyuntura alcista de los mer-cados, como en las campañas 1995-96, disminuyó la presión porintervenir públicamente en los precios y se cuestionó incluso lacapacidad de los productores de responder a la demanda del merca-do. Por el contrario, en años de bajos precios, como en los últimosde la década de los noventa, los productores se han opuesto a unamenor protección y apoyo público.

Ante la apertura de los mercados internacionales de productos agra-rios, los países refuerzan como objetivo la necesidad de consolidar lasrespectivas posiciones exportadoras en el mercado mundial. EE.UU.afronta este reto con una actitud más "agresiva", frente a la tradicionalpostura "defensiva" de la UE. Los países del Grupo Cairns defienden

98

su presencia en los mercados internacionales basándose en la "legiti-midad" de sus politicas agrarias como no-distorsionantes del comercio.

7. EL GRADO Y LAS FORMAS DE APOYOA LA AGRICULTURA

^CÓmo han evolucionado los niveles de protección y apoyo a laagricultura, desde finales de los 80 y especialmente, a partir de laconclusión de la Ronda Uruguay? Aunque se constata una reduc-ción generalizada en el grado de apoyo a la agricultura en el con-junto de los países de la OCDE, en muchos casos los niveles deapoyo continúan siendo muy elevados. La intervención de los pode-res públicos en la agricultura sigue siendo corriente en muchos paí-ses, pero la estructura y tendencia de las transferencias totales difie-ren bastante entre países.

Las transferencias efectuadas en virtud de políticas específicasde apoyo para determinados productos agrarios, se pueden medir através de la Estimación de Apoyo al Productor (PSE) y del ApoyoTotal al Sector Agrario (TSE).

El PSE o Estimación del Apoyo al Productor (Producer SupportEstimate) puede entenderse como un indicador del valor monetarioanual de las transferencias brutas de los consumidores y contribu-yentes a los productores agrícolas, como consecuencia de las medi-das de apoyo a la agricultura, con independencia de su naturaleza,objetivos e impactos sobre la, producción y sobre la renta (OCDE,2000). El PSE clasifica los desembolsos públicos de acuerdo consus objetivos y naturaleza (Recuadro 6-1).

RECUADRO 6-1: Medidas incluidas en la Estimación de Apoyo alProductor (PSE)

• Apoyo al precio de mercado.• Pagos basados en el output.• Pagos basados en el área cultivada/n° de animales.

• Pagos basados en derechos históricos.

• Pagos basados en el uso de insumos.• Pagos basados en restricciones sobre los insumos.

• Pagos basados en la renta total del agricultor.

• Otros pagos.

Fuente: OECD 1999.

99

El PSE no está exento de críticas metodológicas, en particular elcomponente de Apoyo al Precio de Mercado 39. Así, este compo-nente es habitualmente referido como "pérdida de ingresos" de losproductores que hipotéticamente resultaría de la eliminación de lasmedidas de protección a los precios de mercado. Ahora bien, "pér-dida de ingresos" no significa "pérdida de rentas". Si pudiéramosaproximar esta última mediante el concepto de Excedente del Pro-ductor, sería medida en el Gráf'ico N° 6-1 mediante el trapecioP,acPW donde S es la curva de oferta de un producto agrario, P, esel precio interno (protegido), PW es el precio internacional y asumi-mos que el caso estudiado corresponde a un "país pequeño", esdecir, "precio-aceptante" de las cotizaciones del mercado mundial.En cambio, el componente de apoyo al precio de mercado del PSEes aproximado por el área P,abPW que es la pérdida de ingresos paza>

GRÁFTCO N° 6-1: PSE vs. excedente del productor

39 En Peters (1989) puede enconvarse una crítica desapasionada y constructiva de lossupuestos teóricos, utilidad y alcance del Producer Subsidy Equivalent, antecedente inmediatodel PSE. `

100

la producción si ésta se tuviera que vender al precio internacional PWy no al precio interno P,.

Adicionalmente, la OCDE distingue entre aquellas medidas quecomportan transferencias a los productores (PSE) y los desembol-sos destinados a los servicios generales de la agricultura (pe. servi-cios de investigación, capacitación, y asesoramiento técnico a losproductores). El Estimador de Apoyo Total o Total Suppon Estima-te (TSE) es la suma de estos últimos más el PSE 40.

7.1. Evolución del PSE

En el área OCDE, el apoyo total a los productores agrarios,medido como PSE porcentual, disminuyó de una media del 45% delvalor de la producción en el período 1986-88 al 34% en 1997, aun-que luego aumentó a140% en 1999. Los resultados de la RU no hanconllevado, por tanto, un declive irreversible de la protección a laagricultura en el área OCDE. Así, entre 1998 y 1999, el PSE por-centual aumentó en todos los países de la OCDE, excepto en Aus-tralia y en Turquía. Entre 1986-88 y 1999, las transferencias totalesde los consumidores y de los contribuyentes derivadas de las políti-cas agrícolas (TSE) habían descendido de12,2% del PIB al 1,4% en1999, situándose en 361 mil millones de dólares en 1999, despuésde que hubiera declinado a 280 mil millones de dólares en 1997. Enla actualidad, los niveles de la transferencia total a la agricultura sonsimilares, en términos absolutos a los de mediados de los ochenta(Gráfico N° 6-2).

Por países, los menores niveles de apoyo, expresados en PSEcomo porcentaje del valor de la producción, se observan en NuevaZelanda y Australia, con e12 y 6% respectivamente en 1999. Cana-dá y EE.UU. han experimentado reducciones sustanciales con res-pecto a los ochenta, situándose alrededor de120%. Sin embargo, elfinal del milenio se caracterizó por un repunte de la protección enambos países, debido a la crisis de mercados internacionales. Por suparte, los nuevos miembros de la OCDE (República Checa, Hungría

^ No hay que confundir estos indicadores de la OCDE con los utilizados en la OMC parael cumplimiento de los acuerdos. Es decŝ, los compartimentos "verde", "azul" y"ámbar"(MGA) tienen supuestos de cálculo que difieren de los empleados por la OCDE en sus indica-dores y, por tanto, no son exactamente comparables con éstos.

101

GRÁFICO N° 6-2: Estimaciones de apoyo a los productores en algu-nos países de la OCDE (PSE) 1986-88 y 1999

En porcentaje de los ingresos brutos.

y México) se caracterizan también por bajos niveles de apoyo. Encambio, Islandia, Japón, Noruega y Suiza mantienen niveles muyelevados, aunque con ligeras reducciones con respecto a los ochen-ta, y la UE apenas varía, incluso elevando la protección en el últi-mos años del siglo XX y siempre situándose por encima de la mediade la OCDE (49% frente a] 40%, en 1999).

Existen diferencias sustanciales en los niveles de apoyo por agri-cultor y por hectárea. Así, en la UE, el PSE por agricultor a tiempocompleto es de 17 mil USD y en Japón alcanza los 26 mil USD,mientras que en EE.UU. es de 21 mil USD y en Australia, de 3 milUSD. En cuanto al PSE por hectárea de tierras agrícolas, en Japónse superan los 11.000 USD/Ha, en el caso europeo son 831USD/Ha, mientras que en los EE.UU. este valor es de 129 USD/Hay en Australia, tan sólo 3 USD/Ha (estimaciones OECD para 1999).Por productos, el PSE en porcentaje varía entre el 6% de la lana y

102

el 81% del arroz, en el área OCDE. Desde mediados de los ochen-ta, el apoyo se ha reducido en los cereales y oleaginosas, se ha man-tenido elevado para el arroz, la leche y el azúcar, y ha aumentadoligeramente para la carne de vacuno.

Sin embargo, más destacable es el cambio en las formas deapoyo a la agricultura. Un mecanismo esencial del apoyo a la agri-cultura como era la intervención pública en los precios ha perdidoterreno frente a otras medidas como las ayudas directas. Todavía en1999, el apoyo a los precios de mercado representaba los dos terciosdel PSE total, como promedio de la OCDE. Pero se han dado pasoshacia la adopción de sistemas de apoyo cada vez más basados entransferencias de los contribuyentes y menos en las transferenciasde los consumidores. La Unión Europea fue una de los responsa-bles de este cambio, sobre todo a partir de la reforma MacSharry

GRÁFICO N° 6-3: Estimación del apoyo proporcionado por los servi-cios generales en algunos países de la OCDE 1999

Paises

OCDE_ .......................... '- ' ' - ' --- -.........;.. - -' -

EE.UU. ^------^,^ i i i i

Suiza

Polonia................^^------•-------^-------•-----•...---... _............. .... .----

Noruega i

N. Zelanda

Méjico

Japón^----- ^-----'-^--------^-------^-------^-------^-------^------^^----^--'----^--'---'

UE.._.__....._......_..... ^ ' `- ` - . --. -

Canadá ^--... -----i i i i i

Australia

1

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55

% aDOVO total

Fuente: OCDE (2000).En porcentaje del Apoyo Total o TSE.

103

de 1992. La participación de las medidas de apoyo a los precios demercado en el PSE total de la agricultura comunitaria cayó del 85%en 1986-88 al 63% en 1999. Las diferentes estrategias de apoyo alas agriculturas entre los países de la OCDE se manifiestan en losdistintos porcentajes del apoyo total (TSE) que es representado porlos gastos gubernamentales en Servicios Generales. Frente a un52% en Nueva Zelanda y un 30% en Australia, los Servicios Gene-rales representan menos del 10% del apoyo total en Noruega,Suiza, Unión Europea, México y Polonia (Gráfico N° 6-3). Comopuede comprobarse, el estado de reforma de la agricultura seencuentra en una fase distinta en cada país de la OCDE y dista deser homogéneo.

104