Capitulo II.- La administración pública como componente de ...digeset.ucol.mx/tesis_posgrado/Pdf/CARRILLO_PRECIADO_DORA_ALI… · 1.4.Corrientes actuales en la administración pública

“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”

Resumen ........................................... ............................................... 1 Summary ........................................... ............................................... 2 Introducción. ..................................... ............................................... 3 Planteamiento Teórico ............................. ....................................... 7 Capitulo I.- Desafíos de la administración pública . ...................... 25 1.1 Conceptual izando a la administración pública. .............................................. 26 1.2 Fundamentos de la administración pública. ................................................... 29

1.2.1 Fundamento Histórico .......................................................................... 29 1.2.2 Fundamento Jurídico ............................................................................ 35 1.2.3 Fundamento Social y Político .............................................................. 38

1.3 Estructura de la administración pública en México. ....................................... 43 1.4.Corrientes actuales en la administración pública. .......................................... 48 Capitulo II.- La administración pública como compon ente de un sistema político. ................................. ............................................. 53 2.1 Componentes de un sistema político ............................................................. 53 2.2. Administración pública y sistema político ...................................................... 58 2.3. Administración pública y gobernabilidad ....................................................... 60 Capitulo III.- Tres sexenios de administración púb lica en Colima (1979- 1985). ..................................................................................... 63 3.1. El Gobierno de Griselda Álvarez 1979-1985. .......................................... 65

3.1.1 Estructura Administrativa. .................................................................... 66 3.1.2 Política de Desarrollo. ........................................................................... 69 3.1.3 Relaciones Intergubernamental. ........................................................... 76

3.2. El Gobierno de Elías Zamora Verduzco 1985-1991. .................. ............... 80

3.2.1 Estructura Administrativa. .................................................................... 80 3.2.2 Política de Desarrollo. .......................................................................... 86 3.2.3 Relaciones Intergubernamental ............................................................ 90

3.3. - El Gobierno de Carlos de la Madrid Virgen 1991-1997. ............. .............. 92

3.3.1 Estructura Administrativa. .................................................................... 94 3.3.2 Política de Desarrollo. ........................................................................... 98 3.3.3 Relaciones Intergubernamental ............................................................ 103

Evaluación ........................................ ............................................... 105 Bibliografía ...................................... ................................................. 110


2

Resumen.

La administración pública, es un objeto de estudio

interesante, por su carácter instrumental y

estratégico en la acción gubernamental del estado.

Mediante su aplicación y eficaz orientación, tiene

el propósito de establecer, y realizar acciones, a

través de las cuales se proporcionan toda una

serie de servicios públicos y administrativos, para

satisfacer las necesidades colectivas.

Esta investigación se ubica en el contexto del

sistema político estatal, particularmente en el

subsistema de instituciones en que se inscribe la

administración pública. El objeto de estudio

propuesto comprende tres periodos fundamentales

de la administración estatal que van de 1979 a

1997: Ejercicio constitucional de 1979-1985, cuya

titular de Poder Ejecutivo fue Griselda Álvarez

Ponce de León. El período 1985-1991


3

correspondió al gobernador Elías Zamora

Verduzco. Carlos de la Madrid Virgen gobernó

durante 1991 a 1997. La división de los periodos

sexenales, no es gratuita, pues esto permitió poder

evaluar los proyectos de cada uno de los

gobiernos estudiados y valorar el cambio y la

continuidad de estos y su impacto en el ritmo de

crecimiento del estado.

Lo interesante en este estudio, es la forma en que debemos visualizar la administración pública, es

decir de manera integral, observarla y estudiarla, considerando la influencia de las variables: las

estructuras administrativas, la política de desarrollo y la relación intergubernamental. Trabajar la

administración pública desde esta perspectiva, enfatiza la influencia de “reglas políticas no escritas”

en las decisiones gubernamentales. Concluyo expresando que la administración pública no logra su

éxito únicamente a partir del funcionamiento independiente de sus estructuras, sino también de

aquellas variables no formales inscritas en el contexto de las relaciones intergubernamentales.

Summary.

The public administration because of its instrumental and strategic character in the governmental

action of the state is an interesting study object. Throughout, its application and efficient orientation, it

has the purpose of establishment and realization of actions. Through which, it provides a complete

serie of public and administrative services that satisfy the collective necessities.


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This investigation lies on the context of a political state system, particularly in the sub-system of the

institutions concern to the public administration. The proposal of study object embraces three

fundamental periods of the state administration from 1979 to 1997: The constitutional practice of 1979-

1985 in charge of the governor Griselda Alvarez Ponce de León. The period between 1985-1991 ruled

by the governor Elias Zamora Verduzco and the latter from 1991-1997 governed by Carlos de la

Madrid Virgen. The division of these six-year periods, is not free, because this allowed not only to

evaluate the projects of each government but to evaluate their change and their continuity as well as

the impact rhythm of the state growth.

The interesting part of this study is the way in

which we have to observe and study it in an

integrating way taking into account the influence of

the variables: The administrative structures, the

development policies and the intergovernmental

relations. Working the public administration on this

perspective emphasizes the influence of “not-

written political rules” in the governmental

decisions.

To conclude, I express that the administration success is not only due to independent function of its

structure, but also to those non-formal variables within the intergovernmental relationship context.

Introducción

Los problemas que surgen en la dinámica y complejidad de la sociedad, generan nuevas aspiraciones

y regulaciones sociales y políticas cada vez más difíciles de atender para el aparato gubernamental.


5

En México, la administración pública se encuentra inmersa desde los años setenta en un proceso de

reforma administrativa, que pretendió abatir la escasez de recursos financieros, la utilización de

sistemas administrativos eficientes y la implementación de la coordinación sectorial, con el propósito

de alcanzar los niveles de bienestar y satisfacción económica de la población. Sin embargo estos

cambios generaron grandes paradigmas para el ejercicio público quien tuvo que adoptar procesos

administrativos de la iniciativa privada para eficientar la función pública. De ahí que este estudio

resulte interesante porque se encuentra temporalmente inmerso en la dinámica de la reforma

administrativa mexicana; para efectos de este estudio, visualizaremos a la administración pública

colimense de una manera Integral, considerando la influencia de las variables: las estructuras

administrativas, la política de desarrollo y las relaciones intergubernamentales, toda vez que es una

disciplina multidimensional que debe flexibilizar sus esquemas de organización para dar acceso a

estas variables que modifican las estructuras del gobierno, pero que sin embargo son necesarias y

muchas veces determinantes en la toma de decisiones, porque inducen a la redefinición de políticas y

estrategias, así como el cambio en las organizaciones y sus procedimientos de trabajo.

El estudio de la administración pública, permite además, caracterizar otras variables que inciden no

solo en la definición de las estructuras de gobierno, sino también en la orientación de las políticas

sociales y económicas, tales como las decisiones derivadas de acuerdos políticos, la influencia de

protagonistas políticos a nivel nacional y local y ya más acorde a un esquema administrativo, las

políticas regionales o de desarrollo local, que igualmente modifican los esquemas de organización de

la administración pública.

Esta investigación se ubica en el contexto del sistema político estatal, particularmente en el

subsistema de instituciones en que se inscribe la administración pública.

El objeto de estudio en propuesto comprende tres periodos fundamentales de la administración estatal

que van de 1979 a 1997, en los cuales se establecen bases importantes para el desarrollo del estado.

En el ejercicio constitucional de 1979-1985, cuya titular de Poder Ejecutivo fue Griselda Álvarez Ponce

de León, se observó un accionar de la administración pública que ratifica el supuesto que

mencionamos con relación a la influencia de variables políticas externas y su incidencia en el

quehacer de la administración pública local.

Me refiero particularmente, a que la designación de Griselda Álvarez como gobernadora del estado

resultó un proyecto político del régimen López Portillista, al experimentar la designación de una mujer

en el ejercicio de la titularidad en la administración pública del estado de Colima, por cierto la primera

mujer gobernadora del todo el país y de América latina.


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Además este periodo de gobierno es la primera vez con que se cuenta con un documento

estructurado que le dio directriz a las políticas de desarrollo del estado, me refiero a su programa

de gobierno, documento que posteriormente

fue subutilizado como más adelante se explicará a lo largo del presente documento.

El periodo 1985-1991 correspondió al gobernador Elías Zamora Verduzco. Esta administración, al

igual que la anterior se vió cubierta por la sombra de la federación ya que arribó al poder ejecutivo

federal un colimense, que desde el centro, promovió las políticas de desarrollo para la entidad, a

través del Plan Colima, dejándose sentir además, el peso político del presidente de la república en la

entidad con el surgimiento de cuadros políticos, cuya influencia induciría a transformar la relaciones

de la clase política de la entidad.

Carlos de la Madrid Virgen gobernó en el periodo 1991-1997, en el cual la política centralista del

gobierno federal vuelve a orientar las políticas de desarrollo en el estado, por medio de la

instrumentación del programa nacional de solidaridad en sus primeros tres años de gobierno, y en

los últimos tres años de esta administración; El estado de Colima vuelve a figurar en el plano

nacional pero ahora ya no a partir de programas y proyectos de desarrollo centralistas, si no de

manera indirecta, toda vez que el titular del ejecutivo federal está vinculado con la entidad a partir de

los lazos familiares de su cónyuge.

La división de los periodos sexenales, no es gratuita, pues esto permitió poder evaluar los proyectos

de cada uno de estos gobiernos y valorar el cambio y la continuidad de estos y su impacto en el ritmo

de crecimiento del estado.

Pero además, ha permitido caracterizar puntualmente las variables políticas externas que influyeron

de manera decisiva en el comportamiento y el cambio de estructuras de la administración pública del

estado.

Estudiar la administración pública desde esta perspectiva, me ha permitido valorar la forma en que se

complementan la aplicación de diversas funciones de la administración, con variables exógenas, tanto

políticas como administrativas, cuyo origen generalmente ha sido desde el gobierno federal y cuyo

impacto en el desarrollo social y económico del estado ha sido importante en los dieciocho años de

estos periodos de gobierno.

Este análisis nos permite observar en perspectiva, cómo finalmente ha evolucionado el estado de

Colima en lo económico, social y político y observo que estos aspectos no se han desarrollado de

forma independiente y tampoco a partir de esquemas o estudios exclusivamente técnicos sino que


7

han tenido una influencia en el contexto de las relaciones metapolíticas del escenario público en las

diferentes esferas de gobierno del estado, es decir las reglas no escritas ni normadas por el derecho.

En la forma que he concebido este análisis, es posible argumentar que esta situación de influencia y

supeditación no es exclusiva del gobierno del estado de Colima sino que se puede aplicar a otras

entidades y aún a las decisiones del gobierno federal o su opuesto a nivel municipal.

Esta forma de enfocar el análisis de la administración pública estatal pretende aportar elementos para

estudios sucesivos en la materia, quizás desde otras perspectivas; ésta, que enfatiza la influencia de “

reglas políticas no escritas” en las decisiones gubernamentales, es un punto de partida, el otro

dependerá del grado de profundidad con que se pretenda realizar otros estudios.

La administración pública no logra su éxito únicamente a partir del funcionamiento de sus estructuras,

sino también de aquellas variables no formales inscritas en el contexto de las relaciones

intergubernamentales.


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Planteamiento Teórico

La administración pública, es la actividad que tiene lugar en la estructura burocrática del estado y

tiene como principal misión, propiciar el bienestar social y el crecimiento económico, pero además,

por su lugar en el sistema político, se caracteriza por ser un instrumento de legitimación, toda vez que

en la medida en que se ejerzan y desempeñen las diferentes atribuciones que tienen encomendadas

las partes de su estructura, propiciará la credibilidad ante sus gobernados.

La administración pública, por tanto, puede ser planteada en dos sentidos, uno en el sentido

administrativo y otro como instrumento político del estado.

Para efectos de este trabajo, abordaré a la administración pública, como un instrumento de

legitimación política, de la estructura del Poder Ejecutivo, cuya principal función es la de proporcionar

las condiciones y los medios para construir la infraestructura social y productiva, a partir de su

desempeño como parte fundamental en la realización de los proyectos de gobierno que visualice para

inducir el desarrollo del estado.

El presente trabajo pretende abordar, desde un punto de vista académico, las relaciones

intergubernamentales de la administración pública a partir de su inclusión como parte del sistema

político estatal, analizando la problemática que se ha generado por la dependencia y centralización

de la región de Colima hacia la federación en materia de planeación y desarrollo económico y social.

Se abordaron las siguientes cuestiones ¿Cómo se han diseñado los programas de desarrollo? ¿En

qué medida la administración pública colimense ha estado supeditada a las estrategias de desarrollo

emitidas por la federación? ¿Qué costo social ha implicado la centralización del estado?.

Otro factor que puede determinar estos elementos de supeditación, sin duda alguna, es la movilidad

política que escapa a las decisiones del ámbito estatal ya que las características propias del sistema

de instituciones públicas reproduce las mismas cualidaes de dependencia y centralización en los tres

ámbitos de gobierno.

Precisamente es a partir de este factor, que se deriva en buena parte el sustento del trabajo con

relación a las cuestiones metapolíticas que influyen de manera determinante en las decisiones de

poder y en la realización de infraestructura.

Como pregunta central de esta investigación, se cuestionó ¿En qué medida la administración pública

del gobierno de Colima ha estado supeditada a las estrategias de desarrollo emitidas por la

federación?.


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Para dar respuesta a este cuestionamiento, recurrimos al apoyo teórico de algunos conceptos que

nos facilitaran acceder y entender estas relaciones intergubernamen-tales, entre ambas instancias de

gobierno.

Los retos que nos plantean los procesos sociales exigen un análisis más sistémico en donde

contextualizamos nuestro objeto de estudio, como un ente interactuante con el medio ambiente,

capaz de reducir la complejidad de Niklas Lhumann, como es el propósito del análisis pretendido en

este trabajo.

.

El gobierno está integrado por un conjunto de

organizaciones dentro de un espacio

institucionalizado “Espacio que le permite ser algo

mas que un instrumento mecánico, entendiendo

su complejidad y particularidades propias como

cualquier organización.” (Arellano, David 2000:12)

Lo importante es caracterizar estas complejidades

para poder analizarlas en sus partes y determinar

su influencia e impacto en el conjunto de la

organización como es el propósito.

Las organizaciones gubernamentales nacen por mandato externo predeterminado; sus resultados son

esperados, sin considerar necesariamente condiciones especificas de existencia de cada

organización. Los vaivenes políticos y económicos, afectan de manera institucionalizada sobre estas

organizaciones” (Arellano; David 2000:13)


10

Adicionalmente, Maria del Carmen Pardo

(1996:43) nos habla en este mismo contexto,

cuando se refiere al “ carácter instrumental y

estratégico en la acción gubernamental del estado,

mismo que es utilizado con el propósito de realizar

funciones para satisfacer las necesidades

colectivas, proporcionando, para ello, una serie de

servicios públicos“, es decir, como parte del

sistema político la administración pública se

caracteriza por su alta dependencia a los

proyectos de gobierno, por un lado; y, por el otro,

su carácter instrumental para los niveles

superiores de decisión la hacen susceptible a la

supeditación y dependencia reproduciéndose esta

característica en el caso mexicano en cada uno de

los tres espacios de gobierno.

Esta realidad es evidente si observamos los sucesos históricos por los que ha transitado nuestro

sistema político y que le han dado forma y estructura a las instituciones públicas, y la función del

gobierno no ha sido ajena a estos acontecimientos y sí por el contrario se han consolidado como

parte indirecta de la administración pública y, como se menciona anteriormente, su impacto es

muchas veces determinante en las decisiones que toma el gobernante.


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Una variable de esta investigación son las estructuras de la administración pública. Seria importante

mencionar, para efectos de este trabajo, qué entendemos por estructuras. Al respecto Peter Blau las

define como “la distribución de las personas, en diferentes líneas entre posiciones sociales que

influencian el papel de ellas en sus relaciones”( Blau peter, 2000 On the Nature Of Organization Pág.

12.)

Por su parte, David Arellano, afirma que las estructuras organizacionales coadyuvan al alcance de los

objetivos a través de tres formas:

1. - Mediante la estructura básica que distribuye de manera formal las personas y los recursos a las

tareas que deben de ejecutarse.

2. - Mediante mecanismos estructurales de operación como órdenes permanentes o procedimientos

de operación que puedan delinear la forma en que deben de ejecutarse las tareas.

3. - Mediante mecanismos de decisión que abarquen las provisiones para ayudar a la toma de

decisiones y los requisitos asociados con el procesamiento de la información ( Arellano; David 2000:

177)

También es deseable tener presente que las estructuras organizacionales se miden por su tamaño

físico, tecnológico, funcional y por lo que producen sean bienes o servicios. En este sentido, la

administración pública mexicana se ha debatido en un sistema centralista basado principalmente en

las aportaciones de la corriente burocrática como la orden, asociación, disciplina, y calculabilidad, es

decir se establecieron la conexión entre lo que es la eficiencia y la racionalidad mediante la aplicación

de los principios de Taylor y los11 mecanismos de Fayol.

Lo anterior no obedece a caprichos del personal público, sino que al igual que la administración

privada ambas han transitado por diferentes etapas organizativas que van desde la escuela científica

hasta la escuela del análisis del poder y las organizaciones retomando de cada una de ellas

elementos que determinan su perfil actual.

Abordar el funcionamiento e integración de las estructuras organizativas del estado mexicano lleva

implícito tener que analizar algunos elementos históricos de nuestro sistema como es sin duda alguna

la idea federal que invadió a los estadistas en el siglo XIX, cuya principal función fue integrar las

entidades bajo la firma del pacto federal de Anáhuac.

Un antecedente fundamental es el llamado Pacto Federal signado en 1824 y que ha dado el

sustento al régimen político mexicano. A través de la vida política de México, el federalismo se ha


12

debatido entre un centralismo de hecho en contra de un federalismo por derecho como se observa

en los años de gobierno militar (Obregón, Calles, Cárdenas y Ávila Camacho) y del gobierno civil

(Miguel Alemán V). El federalismo tiene su marco jurídico en los Art. 40, 42, 43, 45, 49 y en el

llamado Pacto Federal, es decir el poder se concentraba en el centro del país, impulsado por el

apoyo financiero y político, subordinado a los Estados al “ Poder Federal “ y a los municipios al “

poder Estatal ”. En la Constitución del cinco de febrero de 1917 se consolida en la Carta Magna de

la República Mexicana la presencia idealista del federalismo, concepto vigente aún en el artículo 40

constitucional y que dice “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república

representativa, democrática y federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo que

concierne a su régimen interior. Pero unidos en una federación establecida según los principios de

esta ley fundamental“ (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reimpresión de 1997).

Con el fin de mantener el equilibrio de la organiza ción federal y el fortalecimiento de la unidad nacional, el gobi erno federal de 1930 promulgó la primera ley sobre planeación general de la república, en la que se establecieron las normas y principios para la coordinación del gobierno federal con las e ntidades federativas, surgiendo el primer plan sexenal de gobierno. Posteriormente, en 1953 se promulgó la Ley de Coor dinación Fiscal, instrumento jurídico que tenía como propósi to coordinar la competencia tributaria entre la federa ción y las regiones. Por si sola esta ley no cumplía adecuadam ente con las perspectivas de la federación por lo que hubo d e implementarse una estrategia que complementara la coordinación entre las regiones y la federación, de ahí surge el Convenio Único de Coordinación(CUC), que consiste e n la celebración de actos jurídicos bilaterales, de cará cter obligatorio, donde los intereses de la federación y las entidades federativas convergen y se adecúan para l ograr el desarrollo estatal.

Otro aspecto donde se fundamenta la supeditación del desarrollo del estado es en el Sistema

Nacional de la Planeación Democrática que tiene su fundamento en la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, que precisa en el Art. 25 y 26, la rectoría del estado mexicano para

planear, conducir y coordinar las actividades económicas, de acuerdo a los valores del proyecto

nacional. A partir de la década de los ochenta, el sistema jurídico reforma a los artículos 26 y 115

fracción X para establecer un marco jurídico en materia de planeación y coordinación de las

acciones de gobierno en sus tres ámbitos para alcanzar el desarrollo equilibrado entre las diferentes

regiones de la federación. Se faculta al ejecutivo federal para coordinar mediante convenios con los


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gobiernos estatales, las acciones para llevar acabo el proceso requerido para la planeación, mediante

una de las secretarías de la administración pública centralizada “SEDESOL”, se hace posible la

coordinación. Esta dependencia es responsable de proponer los esquemas y procedimientos

conforme van operar cada una de las entidades, definiendo las áreas de competencia en los niveles

de gobierno: Federal, Regional y Local.

En la Ley de Planeación se establecen las normas y principios conforme a los cuales se lleva a

cabo el sistema nacional de planeación democrática. Los artículos 33 y 34 de esta ley fijan las bases

para la celebración de convenios entre la federación y los estados, reconociéndoles la participación

que le corresponda a los municipios cuidando la congruencia con los objetivos y estrategias

nacionales. Así mismo contempla las funciones especificas de la administración pública federal y las

paraestatales en materia de la planeación nacional.

Es importante subrayar que el federalismo ha sido interpretado para efectos del discurso de formas

distintas, como ocurre a partir de retomar este concepto en que aparece la idea de nuevo federalismo

que es sin duda alguna, una provocación analítica para observar lo que ha representado en el

transcurso de la historia política, económica y social de México, entendiéndose para efectos del

presente trabajo al federalismo como “una fórmula de distribución del poder, que vincula distintas

unidades políticas dentro de un espacio definido por un conjunto de elementos (Identidad Nacional,

Pactos, Acuerdos, Costumbres, Lenguajes) que dan cohesión a las partes. El federalismo supone

también la negociación y el consenso para la definición de las directrices políticas básicas de una

Nación” (Martínez Héctor, et al 1996. Congreso Nacional de Ciencia Política. Pág 230)

El federalismo no es exclusivamente territorial, sino que incluso para algunos académicos como

Gamas Terruco, éste tiene un sentido filosófico con una base de principios:

• La Solidaridad y la subsidiariedad que permiten que los órdenes de gobierno

colaboren entre sí y respeten cada ámbito de competencia de los demás.

• La democracia como formula para garantizar la legi timidad de las

autoridades y el derecho de los ciudadanos a parti cipar en la vida

pública.

• La pluralidad que reconoce las diferencias que existen en la sociedad y que sirven

como defensa contra el autoritarismo.

Este término sin duda alguna es importante y característico del sistema político mexicano, ya que ha

sido referente para la implementación de estrategias no exclusivas de la distribución del poder político,

sino también de acciones para fortalecer el poder financiero y de desarrollo con la descentralización

de los Sistemas de Coordinación Fiscal y de Planeación Nacional.


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Modelos de Federalismo

Modelos Competitivos: Enfatiza la competencia

entre los diferentes niveles del gobierno del

sistema político.

Federalismo centrado en la Nación

Federalismo centrado en los estados.

Federalismo dual

Modelos Funcionales: Se centra en la

diferenciación por especialidad burocrática para

lograr lo conferido por las leyes a cada área de

la administración pública del sistema político.

Federalismo de la valla de postes.

Federalismo de valla de bambú

Modelos Interdependientes:

Refiere compartir responsabilidades entre las

diversas instancias del gobierno.

Federalismo Cooperativo

Federalismo Creativo

Nuevo Federalismo I

Nuevo Federalismo II

Federalismo de Bote de Remos

• -Retomado en avances y aprendizajes del proceso de Federación - Municipalización en el Estado de Guanajuato. Carlos Humberto Gadsden Carrasco Federalismo. Congreso Nacional de Ciencia Política septiembre de 1996.

“El Federalismo mexicano nació cuando el estado nacional pudo someter las revueltas orquestadas

por los caudillos regionales: es decir fue un estado liberal y federalista en cuanto a sus argumentos

políticos, pero tuvo también una amplia base de dominación territorial sostenida en los gobiernos

locales ” (Merino Mauricio, 1996. Ensayo). En las cuartillas anteriores mencionamos dentro del

sustento jurídico al pacto federal como un instrumento para implementar inicialmente el federalismo,

aunque en el acontecer histórico de México éste federalismo ha sido modificado al interés político de

los gobiernos, es decir algunos gobiernos lo utilizaron para supeditar las acciones de las entidades

federadas, pero a partir del gobierno de Miguel De la Madrid, se dio un avance significativo para el

espacio del ámbito municipal, ya que se reformaron algunos párrafos del Art. 115 Constitucional,

referente a la materia hacendaría, lo que fortaleció un poco la obtención de recursos propios en los

municipios.


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El gobierno federal ha implementado un programa que ha denominado “ NUEVO FEDERALISMO“,

Dentro de esta vertiente un elemento clave es la descentraliza-ción de los recursos, así como su

aplicación en las entidades y en los municipios a los servicios públicos necesarios para el despegue

del desarrollo municipal.

Con el reconocimiento y la aceptación política por parte de las autoridades federales en torno a la

condición y diversidad regional de cada una de las entidades se implementó en la agenda de

gobierno el "Programa Nuevo Federalismo 1995-2000", como realidad de uno de los objetivos

principales de Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 el gobierno federal promoverá las

transferencias de atribuciones, responsabilidades y recursos a los ámbitos administrativos estatal y

municipal” (Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000). Es decir se buscó a través de la

descentralización de competencias y atribuciones, impulsar el federalismo.

Es importante observar cómo el ejecutivo federal ha ido asumiendo la responsabilidad frente a las

consecuencias de la centralización mexicana. "Hoy en México el centralismo es opresivo y retrogrado,

socialmente insensible e ineficiente. Por eso mi convicción que en el umbral del siglo XXI México

debe avanzar hacia un renovado federalismo, un federalismo que se traduzca en el ejercicio pleno de

la soberanía estatal y de la libertad de los municipios; un federalismo que fortalezca el ejercicio de las

facultades de cada gobierno local y que nutra la confianza de cada comunidad en sus autoridades;

un federalismo que se sustente en una nueva distribución de recursos, responsabilidades,

atribuciones y capacidad de decisión" (Zedillo Ponce de León Ernesto, 25 de marzo de 1995.

Discurso. Jalisco). Una de las principales tareas del ejecutivo federal para hacer realidad este

programa, fue convocar a una reunión y con el fundamento legal que le confieren los artículos 26 de

la Constitución Política, 2º y 22 de la Ley de Planeación y por el carácter interinstitucional con

todos los gobernadores de la república mexicana para estudiar y analizar los siguientes temas:

• Federalismo Hacendario

• Descentralización de los sectores de la administración pública federal.

• Fortalecimiento del desarrollo político-Institucional

• Fortalecimiento del control y desarrollo administrativo.

Es también importante la aceptación que otorgó el gobierno federal al ceder espacios reales de

acción y propiciar en el contexto de los estados y municipios, estando consciente que ello no

significa como el mismo presidente de la república lo argumenta “un debilitamiento de su autoridad"

(Zedillo Ernesto, Marzo 1995 discurso pronunciado en el estado de Jalisco).


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De esta reunión surgieron varios programas que tienen la finalidad de llevar a cabo las políticas

trazadas para el logro de lo que el gobierno federal ha llamado ´

" Federalismo Renovado, " el cual se define como un instrumento para lograr el pacto federal el cual

tiene como objetivo " el promover el desarrollo equitativo de todos los miembros de la federación". El

nuevo federalismo tiene como fin último, revertir la concertación de las atribuciones y decisiones en

el centro, con el propósito de estar en condiciones de impulsar las potencialidades de las regiones, y

lograr abatir la disparidad existente en las entidades. Este programa se elaboró sobre la base de diez

objetivos fundamentales y que sirven de directriz en las nuevas relaciones intergubernamentales.


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Objetivos generales:

1. - Fortalecer la unidad nacional a partir de reiv indicar la función compensatoria del pacto federal, porque el

federalismo representa un eficaz instrumento para e l desarrollo nacional y regional, marco institucional idóneo

para distribuir capacidades públicas, recursos y oportunidades que impulsen las aspiraciones polític as,

económicas, sociales, administrativas y culturales de todos los miembros de la unión.

2.- Vigorizar la autonomía política de los estados como espacio idóneo para el tratamiento de asuntos

públicos relacionados con las aspiraciones de las sociedades locales.

3. - Impulsar una redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos del gobierno

federal hacia los gobiernos estatales y el municipio.

4. - Actualizar el Sistema Nacional de Planeación Democrática, con base en los principios de

cooperación y coordinación en las relaciones intergubernamentales en los órdenes de Gobierno

Federal y los Municipios.

5. - Desplegar un amplio proceso de descentralización de funciones para preparar los aspectos

administrativos que requiere la transferencia de funciones a los estados federados.

6. - Transformar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en un sistema de coordinación

Hacendaría, con el propósito de otorgar simultáneamente mayores ingresos y atribuciones de gasto a

las entidades federativas, en correspondencia con sus responsabilidades institucionales y sus

funciones públicas.

7. - Emprender un proceso de redistribución de la inversión y el gasto federal para detonar el desarrollo Regional, con prioridad a las regiones con mayores necesidades de

infraestructura regional.

8. - Impulsar las capacidades institucionales de las entidades federativas en materia de desarrollo social, con especial referencia a la descentralización de las funciones de educación, salud y medio ambiente, de bienestar social y combate a la pobreza

extrema, desarrollo urbano y vivienda.


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9. - Promover el desarrollo administrativo de la gestión pública en los tres ámbitos de gobierno

mediante sistemas efectivos de control y evaluación, probidad en la cultura de rendición de cuentas,

así como en la ampliación de nuevos espacios de participación social.

10. - Revisar las atribuciones y responsabilidades de los municipios, para fortalecerlo como el

espacio político y administrativo más cercano a las comunidades.

Como parte de la práctica de estos objetivos se inició la creación de fondos para fortalecer a las entidades pero directamente a los municipios mas rezagados. El Ramo

33 es un programa que está integrado inicialmente por cinco vertientes que son:

• Fondo para la educación básica

• Fondo para aportaciones de salud

• Fondo para el fortalecimiento municipal y el DF

• Fondo para la infraestructura social

• Fondo de Aportaciones Múltiples.

Posteriormente observaremos en el apartado del Sistema de Coordinación Fiscal cómo esta integrado este ramo en la actualidad.

Con lo descrito en los párrafos anteriores podemos

darnos cuenta, que el federalismo en México está

consagrado constitucionalmente en el Artículo 40

y en el 73, y este es observado desde múltiples

acepciones, debido a los diferentes actores y

situaciones, y si a esto le agregamos las dos

dimensiones en las que se puede insertar: la

administrativa y la económica, resultaría


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complicado observar y decidir un solo federalismo.

También al hablar de federalismo nos remite a la

división que existe entre un poder central

concentrado y ejercido por solo una entidad y las

otras entidades que se supone son autónomas,

como el caso de nuestro país, México.

Por último deseo referirme a las aportaciones de Guillén(1996: 23), que nos sirven para reflexionar

sobre el rumbo y los elementos que debe de contener la agenda del federalismo, si realmente se

quiere seguir avanzando en esta estrategia de igualdad regional.

1. - Identificar los actores que están construyendo el federalismo.

2. -Con respecto a la descentralización, habría que cuestionar los rubros de la descentralización y sus

tiempos: ¿por qué la educación y la salud y no las participaciones?, ¿Por qué esos tiempos y no

otros?;

3. - Tener cuidado con la elaboración de las agendas regionales del federalismo.

La construcción del federalismo se va ir realizando

a partir de que los actores e instituciones vayan

ganando poder y logren llevar a cabo

negociaciones para una agenda actual de debate

federalista” (Guillen, 1996: 23)

Es importante como administrador público detenernos un poco en este tema ya que representa un

discurso de moda, y realmente pensar si ese federalismo se está logrando, con bases democráticas y


21

de equidad regional, y no está frente a una descentralización de servicios públicos poco convenientes

para la federación. Si antes existían tres ámbitos para planear: el federal, estatal y municipal, ahora

a consecuencia de la poca capacidad de respuesta del gobierno central, se está cortando con la tijera

del regionalismo para diseñar un solo traje para varias entidades, que quizá tengan en común algunos

rasgos de carácter social, económico o políticos, pero ello no implica que su identidad, su cultura,

tradiciones, territorio, población y nivel de educación pesen en la aceptación de las “Políticas

Gubernamentales”.

Otro concepto que le va dar la forma central a nuestro objeto de estudio sin duda alguna es el de

relaciones intergubernamentales (RIG), término que nos sirve para que a través de él observemos

cada uno de los periodos de gobierno estudiados; resaltando las posibles relaciones o redes

implementadas por el gobierno estatal y federal para alcanzar el desarrollo de la entidad.

Las RIG implican un proceso mediante el cual al menos dos instancias de gobierno establecen

vínculos formales para la atención en diversas materias, en donde concurren interés, responsabilidad

y voluntades políticas. (Chaires Enrique, Clase de la especialidad en relaciones

intergubernamentales 2003.)

Para William Anderson en Wright (1997) son un cuerpo importante de actividades o de interacciones

que ocurren entre unidades gubernamentales de todo tipo y niveles del centro del sistema federal [

De Los Estados Unidos]

Para este académico, las unidades gubernamentales son: el gobierno nacional, estatal y municipal;

así mismo argumenta que dependiendo del número de éstas unidades se mostrará la diversidad y

complejidad de las RIG.

Con estas aportaciones podemos entender que

estas relaciones son intercambios que se

establecen en las redes intergubernamentales que

incluyen tanto a ciudadanos, funcionarios públicos

y entidades.


22

Las RIG, en un sistema federal, tienen lugar en un

plan de doble direccionalidad:

a) Vertical: Que supone relaciones entre entidades gubernamentales de diferentes ámbitos de

competencia. Esto no significa necesariamente una relación jerárquica.

b) Horizontalidad: en esta dirección se involucran agencias o instituciones que correspondiendo

a un mismo ámbito de competencia respondan a autonomías o soberanías distintas.

En Wright Deils,(1997) Para entender las

relaciones intergubernamentales, se manejan en

síntesis tres tipos de redes gubernamentales:


23

Modelo de autoridad inclusiva

Este modelo considera que la autoridad actúa de

manera vertical, y existen variables que propician

que la dependencia de los gobiernos locales y

estatales hacia la federación sea fundamental,

como el caso mexicano donde los sistemas de

coordinación fiscal y el sistema nacional de

planeación y el marco jurídico hacen inevitable la

supeditación en ambos niveles de gobierno.

Gobierno nacional

Gobierno estatal

Gobierno local


24

Es una autoridad dominante jerárquicamente, y

basado en un sistema federal centralista.

Modelo de autoridad coordinada Este modelo determina los límites de manera clara y precisa las funciones que separa a los gobiernos

nacionales de los estatales, existiendo relaciones de poder entre los estados y sus localidades, que

resume en tres puntos:

1. No hay un derecho consetudinario de autogobierno local.

2. Las entidades locales son hijas del estado, sometidas a la creación y abolición a discreción

del estado.

3. Las localidades solo pueden ejercer los poderes que le han sido concedidos.

Gobierno nacional

Gobierno estatal

Gobierno local


25

Modelo de autoridad traslapada Este modelo conocido también como autoridad igual o superpuesta (Negociación), se presenta como

una conducta pautada, interdependiente y negociada entre funcionarios nacionales, estatales, y

locales. Este modelo, se adapta mejor a los acuerdos y negociaciones, variables que tienen actualidad

en el ejercicio de las RIG Contemporáneas.

Las RIG son redes que nos permiten conocer y entender el comportamiento del sistema político de

cualquier nivel de gobierno, es decir cada espacio (Federal, Estatal y Local) tiene sus conexiones y

sus interacciones que le da su característica propia. Ninguna relación va ser igual, ya que influyen

factores externos e internos, normativos y temporales como se observa en la parte dedicada a las

relaciones intergubernamentales de cada ejercicio de gobierno aquí estudiado.

Capitulo I Desafíos de la administración pública.

México, no ha sido la excepción en los procesos de cambios históricos que se han vivido en el sistema

mundial, se modificaron los sistemas de organización, costumbres y hábitos de consumo en el país; a

partir de la etapa posrevolucionaria se inició un periodo que buscaba en primer lugar la

reconstrucción del país y el replanteamiento del régimen de gobierno federal, desarticulado con el

Gobierno nacional

Gobierno estatal

Gobierno local

Nacional estatal y local

N / E


26

movimiento de 1910. En segundo lugar la Modernización del país, fue otra de las prioridades y cuyos

instrumentos se derivaron a partir de la aplicación de distintas políticas de intervención, y

regularización del estado en aspectos económicos y políticos.

Los años 60’s a 80’s representan etapas importantes en la vida del país mexicano ya que se

suscitaron sucesos de carácter estudiantil, movimientos sindicales, creación de frentes cívicos,

surgimiento de las ONG’S, que de alguna forma causaron ruido en el sistema e impactaron en la

configuración del estado mexicano contemporáneo, específicamente en las estructuras, quienes

tendrían el reto de atender y abanderar las demandas sociales, motivando también procesos que

modernizaron la administración pública.

En este contexto el presente capítulo pretende abordar, en primera instancia, y de manera muy

general, los antecedentes y nuevos enfoques de la administración pública, sus instituciones

políticas, partiendo primeramente de que el concepto

” Institución ” ha sido entendido de manera general, como las formas o estructuras fundamentales de

organización social, tal como han sido establecidas por la ley o la costumbre. Luego entonces, las

Instituciones Políticas, se podrían entender en términos concretos como las formas en que el poder

está organizado y estructurado, no se han comportado como instrumentos democratizadores, ya que

interponen el interés particular de determinado grupo político al interés general de la sociedad civil

que conforman al estado mexicano.

Hago énfasis en la función que ha tenido esta disciplina como un instrumento ejecutor de las

decisiones públicas y como parte fundamental de la organización del Estado. Para ello citaré

algunos antecedentes, definiciones generadas por el estudio académico de la materia.

1.1 Conceptualizando a la administración pública.

Deseo, en primera instancia, revisar y anotar el concepto de administración pública así como los

diferentes enfoques para definirla, con el propósito de comprender el desarrollo y funcionamiento del

elemento central de esta investigación.

Luis Aguilar(1997) menciona dos enfoques para definir a la administración pública:

a) Enfoque institucionalista, señalando que la administración pública es la aplicación de

instrumentos de eficiencia operativa para realizar las decisiones y propósitos de los políticos

gobernantes.


27

b) Enfoque, macrosociológico marxista, definido como, la contribución técnica a la explotación

capitalista desde la dominación del estado de clase.

En este artículo, Aguilar hace referencia sobre

los dos sentidos de la administración pública como

sujeto de dependencia de un poder público

(ejecutivo). En este sentido podemos decir que el

estudio de los problemas de la administración

pública no se circunscriben ubícuamente en las

estructuras, sino que al contrario, es considerado

por algunos académicos como un fenómeno

administrativo particular por las características que

le imprime cada gobierno y con una diversidad de

funciones y actividades generadas por los

objetivos políticos del mismo.

En el transcurso del tiempo, la disciplina de la polícía ha sido abordada desde diferentes ángulos,

basta con recordar a los académicos como Weber en su obra “El político y el científico”, donde a

partir del concepto de burocracia enrola a la administración pública en el marco de un estado

absolutista; posteriormente, y desde el ángulo de la disciplina de la administración, se crea el

concepto a partir de las estructuras y la organización; hasta llegar a nuestros días donde el concepto

ha sido replanteado dando importancia a los impactos y resultados. Luego entonces se habla de la

adopción de conceptos como cultura organizacional, planeación estratégica, profesionalización, por

mencionar algunos rasgos de la nueva gerencia pública.


28

Debe destacarse la riqueza de propuestas que definen a la administración pública. Desde distintos

conceptos ideológicos y contextos, así la disciplina se concibe como aparato ( Max Weber) cuadro

o aparato administrativo del estado. “maquinaria formal que detenta y ejerce el monopolio de la

violencia física” como organización : identifica a la administración pública a partir de sus

estructuras.“Por administración pública se entiende, en el uso común, las actividades de las ramas

ejecutivas de los gobiernos federales, estatales y locales “; como instrumento : “ es el instrumento

que el gobierno moviliza para la ejecución práctica de sus programas “; como enfoque innovador “

el concepto es limitado a la acción de la administración pública, es decir, a la consecuencia de la

acción, no a la intención o a la acción misma (el impacto: bienestar social y promoción económica.)

En México, la administración pública es observada a través de distintos lentes en el contexto de una

modernización administrativa, tal es el caso del enfoque jurídico, enfoque economista, y el enfoque

organizacional.

El enfoque jurídico: Sustenta el establecimiento de un orden legal, un régimen de formalización

jurídica, concedió mayor importancia a las normas que a su aplicación real, al estudio del derecho

administrativo y la subordinación de la administración pública a la política, es decir, como simple

ejecutora de las leyes. Este enfoque proporcionó en algún tiempo, los elementos necesarios para el

estudio de la administración pública, pero a medida que el estado asumió mayor responsabilidad en

la economía del país, el enfoque jurídico no bastó para explicar el funcionamiento real del aparato

administrativo.

Este enfoque resume su aportación en esta línea:

“ La administración pública es la aplicación

detallada y sistemática de la Ley.”

El enfoque economista, redujo el fenómeno administrativo al eficientismo. El criterio de

productividad y eficiencia que caracterizaba a las organizaciones privadas se introdujo al sector

público para optimizar las relación insumo-producto.

El enfoque organizacional, por su parte aborda a la administración pública, mediante la perspectiva

estructural- funcional, basándose exclusivamente en los aspectos formales de la organización” (

Quiroga. 1996:27y 28) resume su aportación en “ La administración pública no es simplemente un


29

cuerpo formal encarnable en la burocracia, que ciegamente pone en acción el poder del estado formal,

que existe solo en función de la realización de ese poder “

Enfoque institucionalista, el cual entendía a la administración como la mera aplicación de

instrumentos de eficiencia operativa para realizar las decisiones y propósitos de los políticos

gobernantes, y que además había sido erráticamente renovada en los años setenta con la utilización

del enfoque macro sociológico marxista, que entendió a la administración pública como la contribución

técnica a la explotación capitalista desde la dominación del Estado de clases.

Finalmente, el concepto de administración pública, que manejaremos desde la perspectiva del

presente trabajo, se referirá a una de las partes de esa dualidad manejada por diversos académicos.

Me refiero a la parte funcional que tiene que ver con asuntos de orden social y político, y su influencia

en la conducción del gobierno, toda vez que ésta, poseé un carácter instrumental que posibilita la

legitimidad y la gobernabilidad de quien la ejerce.

1.2 Fundamentos de la administración pública.

Desde nuestra perspectiva la administración pública, se sustenta en tres dimensiones que dan cuenta

al mismo tiempo de su importancia social y política: La dimensión histórica; la dimensión jurídica y la

dimensión social y política.

Histórico

a)Como aspecto de la actividad gubernamental

Referentes en el campo de b) Como Objeto de

estudio. la administración pública Jurídico.

a) Elementos constitucionales

b) Elementos normativos.

Social-político

Referentes de la administración pública. Chaires Ramírez Enrique. 2003. (mimeo)

1.2.1 Fundamento Histórico

El hecho de remitirnos de manera breve a algunos

rasgos de la historia de la formación de la


30

administración pública mexicana nos permite

entender su funcionamiento así como la

conformación de sus estructuras, además de

poderla observar como producto combinado de la

tradición, la acumulación, la centralización

administrativa y “política”.

En su dimensión histórica, la administración

pública se ubica como componente de la actividad

gubernamental desde la época antigua de la

civilización, destacando la administración egipcia,

en la cual destacan tres características

importantes: la coordinación de esfuerzos

económicos, el propósito para garantizar la

prosperidad y la aparición de la idea de burocracia.

En la administración china, por su parte, destaca el

legado de Confucio con sus cuatros criterios: la

necesidad de quienes ocupen responsabilidades


31

públicas conozcan el país, con el propósito de que

puedan resolver los problemas públicos; el

ejercicio ético de la función pública; el espíritu

público para promover el bienestar económico del

pueblo; y la selección de funcionarios honrados,

desinteresados y capaces.

La administración democrática griega constituye

también un momento de relevancia en el desarrollo

histórico de la acción gubernamental, no solo al

ensayar distintas formas de gobierno, sino por la

concepción y el aporte respecto al proceso de

construcción de las instituciones de representación

social y política.

Egipto y Roma aportan además una riqueza

conceptual y práctica al desarrollo de la

administración pública, sin cuyo conocimiento

resulta por demás difícil comprender a la


32

administración pública moderna como

componente del sistema político, tema que

abordamos con mayor precisión en el segundo

capítulo.

La administración pública, como ciencia moderna, nace en el siglo XIX. Se considera que a partir de

este siglo se inicia el proceso histórico de esta disciplina. En sus inicios tenía funciones que

circunscribían al bienestar de la sociedad, dotándola de satisfactores como el mejoramiento de los

servicios públicos, impulso al campo y la realización de actividades para fortalecer las tradiciones. A la

administración pública en sus orígenes se le conoció con el nombre de ciencia de la administración

de la sociedad, y posteriormente como ciencia de la policía. La ciencia de la policía tuvo su desarrollo

en el contexto del Estado moderno, principalmente en el campo de acción de la cameralística dentro

del estado absolutista.

Para Von Justi, considerado como el pensador más relevante de esta disciplina, la función de la

policía se centra en mantener felices a los ciudadanos; entendida la felicidad como supervivencia,

vida y vivir mejor, él define la política, como “ lo que capacita al estado para incrementar su poder y

ejercer su fuerza a lo máximo”, la acción más importante de este académico fue el haber conciliado

los elementos de la policía y los de la administración. Estas aportaciones surtieron efectos en países

tradicionalmente administrativos como Italia, y España. Este último influyó en países

latinoamericanos como México. ( En Guerrero Omar: 1985)

En esta época, en México, al igual que en otros países (Francia y España, etc.), existía el interés de

estudiar el quehacer del gobierno y de la administración pública. Luis de la Rosa (En Guerrero: 1985)

distinguía las funciones específicas del gobierno y la administración, “Un gobierno tiene por principal

objeto difundir y conservar la nacionalidad e independencia del país, mantener inviolable sus

instituciones públicas y proteger al pueblo en el goce de sus derechos. La Constitución es popular, o

sostiene las prerrogativas o inmunidades de las clases privilegiadas, si el gobierno es una

aristocracia.

La administración pública tiene por objeto satisfacer las necesidades más imperiosas y exigentes de

toda la sociedad: la seguridad pública, la abundancia de recursos necesarios para la subsistencia, la

moralidad y buenas costumbres, la instrucción pública, la salubridad y la higiene pública, el socorro de

la miseria y calamidades, el goce de todos los beneficios, de todas las comodidades y ventajas que


33

proporciona al hombre la civilización”. Esta distinción, me permite reflexionar en el sentido dual que

ha desempeñado y desempeña actualmente la administración pública en nuestros días, es decir el

carácter instrumental que le permite actuar como aparato de organización y ejecución y aparato

político del Estado, supeditado a las necesidades de los “proyectos de los gobernantes. “La mano no

era algo con existencia propia e independiente. Era únicamente un miembro de un organismo entero

y sumamente complejo y lo que beneficiaba a la mano beneficiaba también a todo el cuerpo servido

por ella”. Engels (1994). En otras palabras, si la administración, como parte de ese cuerpo llamado

estado, funciona, ese cuerpo se legitima y la sociedad tiene respuestas.

En el sistema capitalista, la administración pública es la acción del Estado sobre la sociedad, es decir

El Estado y la sociedad se relacionan por medio de la administración pública, (Ramírez Brun: 1983),

y ésta es apoyada por sus distintas áreas o dependencias que conforman su estructura funcional. En

el caso de la administración pública mexicana esta se ha visto en un proceso de crecimiento y

adelgazamiento, centralización y descentralización.

Con el proceso de modernización administrativa entendida como lo define María del Carmen

Pardo(1996) “Modernización Administrativa: La adecuación y ajuste de la gestión estatal para lograr

que el flujo de acciones sociales predominantes en una sociedad logre la coherencia y organización

necesaria. La administración pública de México inicia un desarrollo administrativo que aún no se ha

consolidado plenamente, pero si ha obtenido avances importantes”.

La administración pública en México a partir de 1970 tiene una nueva perspectiva que es la de contar

con una administración pública moderna, que no solo pretende introducir cambios, sino que intenta

establecer condiciones para lograr que la propia administración pública promueva y conduzca tales

cambios, para aumentar la capacidad de respuesta a las necesidades fundamentales de desarrollo

económico y social.

A partir de la década de los ochenta la necesidad de redimensionar el aparato de gobierno (

Redimensionamiento: La recomposición del aparato administrativo del Estado.) Surge como una

estrategia inmediata para enfrentar la crisis económica generada por el Estado benefactor, concebido

a partir de 1930. “ El pacto social que sustentaba y el nacionalismo revolucionario se vio como

pesados impedimentos para acoplar la economía mexicana a los imperativos de una acumulación

capitalista en el contexto de una división internacional del Trabajo” (Alonso Jorge 1992: 323 a la 33.)

Las características de la gestión pública que realizaba ese Estado, según Aguilar Villanueva,(1997)

eran:


34

• Predominio del gobierno federal sobre los otros niveles de gobierno

• Autonomía y discrecionalidad en la toma de decisiones

• El empleo y desempeño de la gestión pública como fuente de legitimidad.

• Creación y dilatación de la empresa pública como una forma directa de gestión.

• Regulación de las conductas económicas.

• La gestión pública a través de jerarquías personalizadas(clásica Organización Burocrática)

• Ineficiencia de la aplicación del gasto Público

.

En los debates surgidos por la reforma del Estado, se le ha dedicado importancia a la reforma

administrativa del estado( A.P) pero se ha dejado al margen, estilo y forma de su intervención con los

elementos que integran al estado, en el sentido estricto.(Capacidad de respuestas, nuevas formas de

hacer la gestión pública)

El Estado mexicano, con la finalidad de acceder a los contextos de los países desarrollados,

implementó estrategias reguladoras para el fomento de empresas, tratando de impulsar a los

empresarios mexicanos para invertir y generar empleo, cayendo en una Política proteccionista, que

más tarde le pesaría al sistema económico, por sus efectos reversibles en términos de mercado

laboral y dinero.

Entre los 70s y 80s, el estado adquirió las empresas que habían fracasado en el mercado

competitivo, convirtiéndose en un aparato obeso con el control de más de 1,400 empresas

aproximadamente ( Cines, Teatros etc.) Otro aspecto importante fue el crecimiento burocrático al

interior del subsistema de gobierno, convirtiendo a las dependencias de la administración pública

central en verdaderos monstruos para la economía mexicana. Sus instituciones políticas, partiendo

primeramente que el concepto “Institución” ha sido entendido de manera general como las formas o

estructuras fundamentales de organización social, tales como han sido establecidas por la ley o la

costumbre. Luego entonces, las instituciones políticas, se podrían entender en términos concretos

cómo las formas en que el poder está organizado y estructurado, no se han comportado como

instrumentos democratiza-dores, ya que interponen los proyectos políticos de grupos a los interés

generales de la sociedad civil.

En el contexto de la crisis de 1982, el gobierno federal reconoció la urgencia e importancia de

adelgazar y reordenar la estructura y funciones del monstruo llamado administración pública.“ El

crecimiento del Estado termina detenido y paralizado por el déficit del consenso. Los estados no

pueden crecer todo lo que quisieran y como deseaban porque existen límites” (Aguilar Villanueva

1997:42).


35

Al asumir la presidencia de la república, Miguel de la Madrid Hurtado, en 1982, reguló la intervención

del Estado en la economía, se reformaron los artículos 25,26,27 y 115 de la Constitución Política

Mexicana con la finalidad de definir una nueva relación Estado- Sociedad. Se originó la política de

desincorporación de las empresas públicas, lo que se conoció como el adelgazamiento del Estado, y

se volvió a la utilización de la planeación como medida para impulsar el crecimiento ordenado.

El Estado se reservó la administración de las empresas estratégicas. Las reformas de 1982 fueron

consideradas como argumentos políticos, ya que los municipios y las entidades eran dependientes a

las decisiones de un poder central. Hablar de nacionalismo revolucionario era sinónimo de “estado

grande” reconocido como ineficiente para avalar la nivelación social debido a las prácticas corruptas

de favoritismos, logrando la desacreditación de la sociedad civil mexicana. Consecuentemente de la

Madrid llamó a su gobierno de “Renovación Moral” que buscaba, además de recuperar su

credibilidad, dar coherencia a un proyecto general de reformas que consistían en:

• Reducción del Personal en la administración pública

• Privatización de empresas públicas

• Política de austeridad económica.

• Reformas constitucionales

Miguel de la Madrid trató de devolverle al Estado su papel dinamizador a través de los programas de

reordenamiento económico y los demás derivados de las políticas del plan Nacional de Desarrollo. Se

puede mencionar que estas reformas son inicios de lo que posteriormente se implementó como la

reforma del Estado. Estas reformas se enfocaban a aspectos de carácter administrativo, impulsando

la simplificación administrativa a través de la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la

Federación el 1 enero de 1983. Cuyas facultades principales se enfocaron a la aplicación del control

de carácter normativo, de vigilancia y fiscalización, y evaluación.

En la actualidad, la administración pública se encuentra inmersa en un ambiente de cambios, y en

algunos campos de consolidación de la reforma administrativa iniciada desde los 70’s. La

administración pública mexicana enfrenta retos que van más allá de la simplificación administrativa;

los trámites burocráticos han ido quedando a un lado por la automatización de las áreas. Ahora la

preocupación de la administración pública gira entorno a la profesionalización. A través de un servicio

civil de carrera y, que de manera breve tocaremos más adelante, como uno de los medios para la

integración del nuevo escenario de la administración pública.

1.2.2 Fundamento Jurídico


36

Este apartado es fundamental para observar a través de las leyes el grado de supeditación de las

regiones a la federación en los distintos campos de acción del Estado, partiendo del federalismo

hasta la normatividad que rige el ejercicio de la administración pública.

El fundamento jurídico de nuestro objeto de estudio lo limitaremos estrictamente al aspecto de la

función y organización de la administración pública, y no veremos a esta como sinónimo del poder

ejecutivo, como algunos jurista mencionan, cuando se debate que las estructuras burocráticas

administrativas poseen la esencia jurídica de manera implícita.

Considero que la administración pública adquiere por si misma la personalidad jurídica que le permite

desempeñarse en el auxilio a las tares del gobernante. Creer que el ejecutivo, como poder, le hereda

las mismas responsabilidades y atribuciones de manera implícita es motivo de cuestionamiento, por

ejemplo la administración no poseé la asignación del sufragio, ni el reconocimiento social, es decir

sustenta el poder legal que le dan las leyes, pero no el poder político que tiene el ejecutivo por si

mismo.

La función administrativa es la actividad que normalmente corresponde al poder ejecutivo, se realiza

bajo órdenes jurídicas y limita sus efectos a los actos jurídicos concretos o particulares a los actos

materiales, que tiene por finalidad la prestación de los servicios públicos o la realización de las demás

actividades que le corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o con particulares,

reguladas por el interés general y bajo el régimen de policía o control. ( Andrés Serra Rojas,1983: 59 )

La función pública establece como objeto: • La reglamentación, la vigilancia y el control de la actividad privada;

• La ayuda a la iniciativa Privada y a las empresas privadas de interés colectivo

• La creación y la gestión de servicios públicas; y

• La administración juzgando los conflictos, es decir, lo que domina el contencioso

administrativo ( Serra Rojas, 1983. Pág. 25.)

La administración pública federal encuentra su fundamento jurídico en la Constitución de 1917 y en la

“Ideología de los diversos regímenes gubernamentales” (Rodríguez Araujo, 1973.) En el caso

mexicano diversos académicos han debatido la personalidad jurídica de la administración pública

argumentando antagónicamente que la función administrativa es una función del Estado por tanto es

una personalidad general del estado y no como la personalidad jurídica de uno de sus elementos.

Centralizada ( Art. 2 ° L.O.A.P.F)


37

• secretarias de estado

Art.90 Paraestatal ( Art 3° LOAPF)

• Organismos descentralizados

• Empresas paraestatales.

• Banca de desarrollo

• Fideicomisos públicos

( Constitución Política Mexicana. Art. 90 )

Ley orgánica de la administración pública del

estado de colima de 1985.

Organizada en 34 artículos que regulaban el accionar y la estructuración de la administración pública

colimense, resaltando la incorporación de conceptos como sectorización y coordinación y lo que

conocemos como administración pública paraestatal.

Recordando algunos aspectos históricos de la legislación en materia de la administración pública,

anotaré como primera referencia histórica a: “ Ley orgánica del poder ejecutivo de 1968 la cual detalla

los órganos que auxiliarán en sus funciones al ejecutivo estatal siendo:

Secretario general de gobierno

Oficial mayor de gobierno

Procurador general de justicia

Director de economía

Director de urbanismo y obras públicas

Director de educación pública

Director de tránsito

Director de turismo

Este ordenamiento establecería jerarquía política y administrativa del Secretario General de Gobierno

y el Oficial Mayor sobre las demás dependencia gubernamentales.” (Salazar Enrique, la

Administración pública colimense. Pág.25)


38

El objeto de investigación tiene su fundamento jurídico en las siguientes normas:

Constitución política mexicana 1917 Art. 90

Constitución política del estado de Colima. Art 8° fracc. IV.

Capitulo II de la administración pública. Art. 60°

al 66°.

Ley orgánica de la administración pública

Ley orgánica de la administración pública del

estado de Colima de 1985.

Reformada por primera vez en 1986.

1.2.3 Fundamento Social y Político

Por las características particulares de los últimos sexenios del gobierno federal de Miguel de La

Madrid Hurtado, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de León y la importancia que

reviste en la relación intergubernamental Federación/ Región, citaré de manera general, las

condiciones y algunos acontecimientos que enmarcaron los diferentes contextos nacionales y así

poder observar algunos factores de carácter político y social que condicionaron la supeditación de la

administración pública de las entidades y en el caso específico de la colimense.

En el ámbito político, al inicio de los 80s las reformas a la legislación electoral habían sido limitadas,

incapaces de modificar el centralismo gubernamental en el manejo de los procesos electorales y, al

mismo tiempo, insuficientes para motivar mayor apertura y participación social, cuyos reclamos se

manifiestan de manera abierta en los procesos federales de 1988 en que el Estado sufre, pese al

abstencionismo, las elecciones más conflictivas de la época moderna, entendiendo lo conflictivo como

la dificultad del régimen para conservar el ejercicio del poder público.

Las ideas de democracia y nacionalismo empiezan a despertar el interés de la ciudadanía mexicana.

El escenario político se ve sorprendido por una nueva corriente que nace al interior del Revolucionario

Institucional, como inconformidad por la asignación de la candidatura Salinas de Gortari, la cual al no

tener cabida al interior del PRI, decidió abandonar las filas e iniciar, junto con Muñoz Ledo y otros

simpatizantes, un nuevo movimiento político, llegando a conformar un frente, fortalecido y unificado


39

con los partidos de Izquierda y los partidos pequeños, quienes decidieron declinar sus candidaturas a

favor de Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano.

Superada la etapa de la contienda electoral y

después de los cuestionados resultados de las

elecciones de 1988, accede al poder Salinas de

Gortari, generando un desconcierto ciudadano

que se torna en un obstáculo a vencer por la

nueva administración pública federal, obligada

circunstancialmente, a crear estrategias que reúna

la virtud de convencer y legitimar la autoridad

gubernamental.

En el marco de su discurso de toma de posesión y obligado por el clima de las circunstancias Salinas

presentó los compromisos nacionales, figurando los tres acuerdos más importantes:

� La reforma del estado,

� El programa de estabilidad económica, y

� El programa nacional de solidaridad.

La reforma del Estado buscó establecer mediante el consenso de las diferentes corrientes políticas las

nuevas reglas del juego en los procesos electorales, surgiendo en el debate varias reformas a la

legislación electoral que fueron definiendo el sistema electoral y el sistema de partidos, destacando

la creación del Instituto Federal Electoral (1991), organismo autónomo que ha ido consolidándose con

el fenómeno de la ciudadanización y la despartidización de su consejo general. Las elecciones

federales de 1991 fueron consideradas por muchos analistas políticos como las más vigiladas de la

historia electoral del país, donde la ciudadanía no solamente participó ejerciendo su derecho al

sufragio, si no que también lo hizo en otras vertientes de la contienda electoral, como observador,

funcionario de casilla, representante de algún partido, etc. A la par de esta dinámica surgen


40

acontecimientos lamentables que desmotivaron y crearon un ambiente de incertidumbre política, como

fue la muerte de Luis Donaldo Colosio, candidato del PRI a la presidencia de la república mexicana,

hecho que aún sigue sin una aclaración que convenza a la ciudadanía en general. El día de la

jornada electoral, el pueblo mexicano vivió una de las etapas memorables en donde el

abstencionismo, pese a los acontecimientos que enmarcaron esta contienda electoral, fue vencido

por el espíritu de democracia y la participación ciudadana, obteniendo el triunfo electoral Ernesto

Zedillo Ponce de León.

Paralelamente a los acontecimientos y avances políticos de la vida del país, en el aspecto económico

se viven dos grandes crisis económicas en 1982 y 1994. Es una época donde el poder adquisitivo de

los trabajadores se ve devaluado, la inversión de los empresarios mexicanos diminuye generando el

cierre de alguna empresa y por ende presentándose el fenómeno del desempleo. Se implementaron

políticas económicas que pretendieron llevar al país a la estabilidad por medio de medidas que

regulaban los ajustes de los indicadores macroeconómicos(inflación, déficit etc.) y de aparente

recuperación económica, pero a la vez de inevitable deterioro social.

En estos periodos se aplicaron dos pactos económicos:

� Pacto de solidaridad económica (diciembre de 1987 a diciembre de 1988),

� Pacto para la estabilidad y el crecimiento económico (01 de enero de 1989 diciembre de

1992)

Con ambos programas, y las medidas estabilizadoras, se afectó fuertemente la economía de las

familias, los obreros y los campesinos, ya que la características de ambos pactos eran mantener el

salario real de manera constante; y la moneda mexicana con relación al dólar se deslizaba entre 40 y

20 Centavos diarios. Otro fenómeno económico que se presenta en este contexto fue la entrada de

capitales extranjeros, que vinieron a fortalecer la economía mexicana, de manera entre comillada, ya

que gracias a ellos (capitales golondrinos) la desestabilidad económica de 1994 se agudizó, cayendo

la bolsa de valores y la devaluación de la moneda se hizo presente.

En este periodo la población mexicana se encontraba en una transición compleja, en tanto que se

han presentado una diversidad de ideas de orden político e ideológico, además de la problemática que

se derivó del bajo nivel de vida existente en el contexto mayoritario de las familias mexicanas;

consecuencias, en parte, de las crisis económicas y políticas en cada fin de sexenio. El acentuado

desempleo y la alta concentración de la riqueza en pocas familias, han evidenciado una creciente

desigualdad social, que ha amenazado en últimas fechas las estructuras nacionales, y

consecuentemente al sistema político. Los rezagos sociales y el abandono del campo son muestra de

la mala planeación y el centralismo gubernamental que sé aplicó en materia de política social, y


41

consecuentemente se ha golpeado fuertemente a la sociedad mexicana, siendo la población indígena

la mas señalada. En consecuencia se han presentado en el territorio nacional dos movimientos en los

Estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero ( EZLN y EPR) que a través de la lucha armada, están

buscando la atención nacional e internacional para que las demandas de los pueblos indígenas sean

escuchadas y atendidas.

El gobierno federal que encabezó Ernesto Zedillo Ponce de León, con el ánimo de impulsar el

desarrollo social, programó en la agenda nacional la implementación del Programa para superar la

pobreza 1995-2000, que tenía como objetivo “establecer las condiciones materiales necesarias para

impulsar la plena incorporación de la población en pobreza extrema al proceso de desarrollo y con

ello, contribuir a la efectiva elevación de los niveles de bienestar y desarrollo social del país“

(Programa para superar la pobreza 1995-2000. Pág.47). Así mismo se implementó él programa de un

nuevo federalismo, que tenía como estrategia el fortalecer las entidades redefiniendo las atribuciones

del gobierno federal, los gobiernos de los estados, así como de los gobiernos locales, partiendo

principalmente del reconocimiento de cada uno de estos niveles de gobierno; como se observa en

sus objetivos:

• “Fortalecer la unidad nacional a partir de reindivicar la función compensatoria del pacto

federal”

• “Vigorizar la autonomía política de los estados con base en las relaciones

intergubernamentales sustentada en los principios de cooperación y coordinación, mediante

una profunda redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos del

gobierno federal hacia los gobiernos estatales y municipales.”

• “Constituir una estrategia fundamental para generar un mayor desarrollo político,

económico, regional y administrativo”.

En el caso concreto de la función de la administración pública colimense, ésta se ha supeditado a

los mismos factores que en el nivel federal, atendiendo a los diferentes instrumentos de planeación y

fiscalización, pero agregándose caracterís-ticas especiales a partir del año de 1979, cuando accede

al poder ejecutivo la primera mujer gobernadora del país, Griselda Álvarez Ponce de León, en este

periodo la administración pública se instrumenta a partir de un Plan Estatal de Desarrollo,

documento que tres años después es desplazado por el Plan Colima, política implementada por el

Presidente de la república Miguel de la Madrid Hurtado, colimense por nacimiento.


42

La práctica política ha repercutido considerablemente, en la estructura y en el funcionamiento de la

acción pública; se han generado dependencias y direcciones especializadas para ejecutar y

fomentar el desarrollo del estado.

Pensando en entender este tipo de metapolítica, sería interesante observar las acciones derivadas de

la llamada reforma de la gestión pública en el Estado ya que en los últimos cuatro sexenios se han

presentado situaciones de carácter virtual que condicionan la función de la administración pública y la

llamada Modernización del Estado a una centralización que obliga a las autoridades locales a

negociar recursos para poder conciliar los diferentes intereses de los grupos de la región (Colonos,

Autoridades Municipales, Funcionarios, etc.).

1.3 –Estructura de la administración pública en Méx ico

La administración pública realiza sus actividades estructurales y funcionalmente en dos niveles: El

nivel central y el nivel local.

El nivel central se estructura entorno al poder ejecutivo federal en Secretarías de Estado y

Departamentos Administrativos, que mantenían relaciones directas con el ejecutivo y con organismos

descentralizados, empresas de participación estatal, fideicomisos y sociedades nacionales de crédito.

Al primer tipo de organismos se les conoce como administración pública centralizada y al segundo

como administración pública paraestatal. Las comisiones intersecretariales, los gabinetes

especializados, las delegaciones o representaciones en los estados y los órganos desconcentrados de

las Secretarías de estado y departamento administrativo también forman parte del nivel central; al

igual que la Procuraduría General de la República.

El nivel local o territorial se estructura en torno a los gobiernos de los estados y municipios. ( Quiroga,

Gustavo 1996:20)

Estructura de la administración pública centralizada: Corresponde a este espacio las secretarías de

estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República, quienes

tendrán la función de auxiliar al titular del ejecutivo federal sobre la base de la planeación (PND) y

presupuestación determinada. A efecto de sus tareas y atribuciones específicas, éstas se encuentran

contenidas en la LOAPF.

Sector paraestatal: Son dependencias de este sector los organismos decentralizados, las empresas

paraestatales, los fideicomisos públicos y la banca de desarrollo normadas por la LOEP.


43

Para efecto técnico político el conjunto de dependencias, es decir la estructura administrativa,

constituye el gabinete, legal y ampliado, el cual es un órgano colegiado de varias dependencias de la

administración pública que se constituye para analizar, definir, y evaluar la acción de la

administración pública.

Dependencias de la Administración pública Centralizada del período de Ernesto Zedillo.

Secretaría de Gobernación (S.G)

Secretaría de Relaciones Exteriores (SER)

Secretaria de la Defensa Nacional (SEDENA)

Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

Secretaria de Contraloría y Desarrollo Administrativo. (SECODAM)

Secretaria de Energía (SE)

Secretaria de Comercio y Fomento Industrial. (SECOFI)

Secretaria de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (SAGAR)

Secretaria de Comunicaciones y Transportes. (SCT)

Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL)

Secretaria de Educación Pública (SEP)

Secretaria de Salud. (SSA)

Secretaria del Trabajo y Previsión Social (STYPS)

Secretaria de la Reforma Agraria (SRA)

Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. (SEMARNAP)

Procuraduría General de la República. (PGR)

Administración Pública Paraestatal y Órganos Desconcentrados del periodo de Ernesto Zedillo.

Academia Mexicana de Derechos Humanos

Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA)

Apoyo y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA)

Banco de México (BANXICO)

Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT)

Banco Nacional de Crédito Rural, SNC (BANRURAL)

Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, SNC (BANOBRAS)

Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE)

Casa de Moneda de México

Centro Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN)

Centro de Integración Juvenil, A.C. (CIJ)

Centro Nacional de Metrología (CENAM)


44

Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)

Centro Nacional de Rehabilitación (CNR)

Comisión Federal de Electricidad (CFE)

Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)

Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF)

Comisión Nacional de Arbitraje Médico

Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)

Comisión Nacional de los Libros de Texto Gratuito (CONALITE)

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA)

Comisión Nacional del Deporte (CONADE)

Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (CONSAR)

Comisión Nacional para el Ahorro de Energía (CONAE)

Comisión Nacional para la Regularización de la Tenencia de laTierra (CORETT)

Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE)

Consejo de Recursos Minerales (CRM)

Consejo Mexicano del Café (CMC)

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT)

Consejo Nacional de Población (CONAPO)

Consejo Nacional de Prevención y Control del SIDA (CONASIDA)

Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CNCA)

Comisión Federal de Telecomunicaciones (CFT)

Comisión Nacional de Competencias (CFC)

Comisión Reguladora de Energía (CRE)

Consejo Mexicano de Inversión

Consejo Técnico Consultivo Nacional Forestal (CONAF)

Comisión Nacional para el conocimiento y uso de la Biodiversidad (CONABIO)

DICONSA

Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía (RTC)

Fideicomiso del fomento Minero (FOMI)

Fideicomiso Liquidador de Instituciones y Organizaciones auxiliares de Crédito (FIDELIQ)

Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural ( FOCIR)

Fondo de Cultura Económica (FCE)

Fondo Nacional de fomento al Turismo (FONATUR)

Fondo Nacional de apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES)

Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT)

Fondo Nacional para el Fomento a las Artesanías (FONART)

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT)


45

Instituto Federal Electoral (IFE)

Instituto Mexicano de Cinematografía (IMCINE)

Instituto Mexicano de la Tecnología del Agua (IMTA)

Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH)

Instituto Nacional de Ecología (INE)

Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias (INER)

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI)

Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ)

Instituto Mexicano del Petróleo (IMP)

Instituto Mexicano de la Producción Industrial (IMPI)

Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

Instituto Nacional de Salud Pública (INSP)

Instituto Nacional de Nutrición Salvador Zubirán (INNSZ)

Instituto Nacional de la Pesca (INP)

Instituto Mexicano de la Radio (IMER)

Instituto Nacional Indigenista (INI)

Instituto Mexicano del Transporte (IMT)

Luz y Fuerza del Centro (LFC)

Nacional Financiera (NAFIN)

Notimex. Agencia Mexicana de Noticias

Petróleos Mexicanos (PEMEX)

Procuraduría Agraria

Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente (PROFEPA)

Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO)

Servicio de Administración Tributaria (SAT)

Servicio Postal Mexicano (SEPOMEX)

Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF)

Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP)

Telecomunicaciones de México (TELECOMM)

(Fuente: http://www.presidencia.gob.mx, 1999-11-11)

Como se ha citado, la función de estas secretarías y áreas de la administración pública, se encuentran

detalladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual tiene su antecedente en el

documento jurídico de 1939, llamado Ley de Secretarias y Departamentos de Estado, la cual sufrió

algunas reformas en 1946 y 1958 hasta ser derogada en 1976, cuando fue sustituida por la ley ya

citada.


46

En la década de los ochentas el aparato

administrativo federal, como parte de la

reingeniería, se reformó, fusionando algunas

secretarias y desapareciendo otra, dando origen

a nuevas dependencias como son Programación y

Presupuesto y la Secretaría de Recursos

Hidráulicos.

1.4.Corrientes actuales en la administración públic a.

“Los Estados Nación enfrentan tiempos y situaciones difíciles que obligan a redimensionar sus formas

de gobierno y de administración pública para hacerlas coincidir con las exigencias que imponen la

internacionalización de la economía, la cual está disminuyendo el poder de decisión de los gobiernos

sobre la administración de su propia economía“. (Vargas, Guadalupe 1995: 17)

El nuevo estado requiere de una administración capaz de transformar las actitudes de los

funcionarios y autoridades públicas, las instituciones y los estilos de administrar lo público y dejar de

ser un producto estructurado de las crisis políticas y económicas del país, analógicamente lo decía

Engels (1994) “ La mano no es solo el órgano del trabajo, es también producto de él “

“ Los aparatos políticos – administrativo de los gobiernos se redimensionan, para adaptarse a las

nuevas redistribuciones de poderes emergentes, las cuales han derivado en la creación de nuevas

agencias e instituciones gubernamentales que facilitan e incrementan la eficiencia, la eficacia y la

productividad de los procesos de su administración pública. Para mantener la gobernabilidad de una

sociedad, las instituciones deben de tener la capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad

civil, pero el diseño y la implementación de esa respuesta, es la responsabilidad del aparato político-

administrativo de la Nación- Estado”. (Vargas, Guadalupe 1995: 22)

La Administración Pública enfrenta problemas de carácter funcional y estructural en el ir y venir de

los cambios gubernamentales y de las políticas administrativas de cada sexenio. No basta con diseñar


47

planes de desarrollo que le permitan ver el rumbo a seguir y las políticas a implementar, considero

que en la actualidad, esta disciplina tiene una función importante en la nueva relación entre el

estado y la sociedad, ya no es necesario contar con aparatos burocráticos administrativos que

interfieran en la comunicación e interacción de ambos. La acción de la administración pública no

únicamente se debe de conformar con el carácter instrumental, delegado por la acción política del

titular del ejecutivo, ni mucho menos debe de atender exclusivamente las tareas asignadas

tradicionalmente, ahora la sociedad reclama lo que hace y debe hacer la acción pública.

En el nuevo contexto, caracterizado por la globalización, la administración pública tiene tres tareas

principales por cumplir:

a) Satisfacer las necesidades de la población,

b) Impulsar el desarrollo económico, y

c) Mantener el orden público entre los habitantes.

A partir de las reformas del Estado social en diferentes sistemas políticos se han creado diferentes

escuelas que han permitido clasificar y ubicar la acción del gobierno, como lo retoma Luis Aguilar

(1997) :

Escuela Institucional: Inspirada en los valores de la legalidad, la certidumbre jurídica y el trato

imparcial a los ciudadanos. Teoría prescriptiva. Burocracia como organiza-ción jerárquica,

especializada y limitada en sus competencias.

Escuela Gerencial: Inspirada en los valores de la eficacia calidad administrativa y en las teorías de

decisión, organización y gestión (dos corrientes principales: análisis de políticas públicas y gerencia

pública).

Escuela posburocratica: Inspirada en los valores de la flexibilidad gubernamental y de la interacción-

cooperación entre gobierno y ciudadanía en el desarrollo de la función pública “Empoderamiento” de

los ciudadanos. Administración de las fronteras interorganizacionales (entre sectores, gobiernos,

agencias, programas y niveles).

Los paradigmas posburocráticos tienen como características:

1. - Estructuras más reducidas.

2. - Utilización de métodos y sistemas propios de la administración privada.

3. - Incorporación de tecnología administrativa


48

4. - Incorporación de principios políticos- administrativos de mayor eficiencia

5. - Trabajo en equipo.

La escuela posburocrática es la que ha tenido vigencia en la última década, influida por los

resultados obtenidos en la administración privada con la utilización de instrumentos eficientizadores

que han permitido alcanzar sus objetivos y su misión, tal es el caso del uso de la planeación

estratégica, la calidad en la prestación del servicio al cliente. Traduciéndola en el sector público

estamos pensando en el concepto de la administración pública estratégica, propuesta de los

investigadores ingleses Jervis y Richards (1995) citado en (Vargas, Guadalupe 1995: 28 y 29 ) los

cuales proponen un modelo de administración pública estratégica con propósitos públicos basada en

dos elementos:

1.- Procesos de gobernabilidad / establecimiento de propósitos / resolución de conflictos.

No se puede sacar la Política de la Política. Las sociedades inevitablemente están llenas de

conflictos respecto de “Quien consigue qué, cuándo, dónde y cómo “a menos que exista un

proceso efectivo para el manejo de los conflictos, éstos explotaran y destruirán las reformas

de la administración y los servicios públicos

2. - Administración Estratégica efectiva

En escenario de recursos limitados, la competencia nacional requiere de alcanzar al

máximo, beneficios del gasto público que incluye la promoción de la eficiencia operacional,

pero sobre todo significa una administración estratégica efectiva. No importa qué tan eficiente

sea, porque si va en la dirección errónea, se estará fallando.

Hablar de redimensionar la administración pública, implica “practicar una reingeniería a los procesos

administrativos para hacerlos más eficientes y eficaces en la rectoría económica, en el manejo de

los recursos nacionales para el beneficio de la sociedad “(Vargas, Guadalupe Pág. 24 Cultura

Administrativa año 5 nº 16 Enero-Febrero). Sin embargo, debido al diseño y aplicación discrecional

de las políticas públicas, supeditadas muchas veces a prioridades de las políticas y de los políticos,

resulta difícil, aunque no imposible, que las organizaciones proveedoras de los servicios públicos

puedan operar supeditándose a las libres fuerzas del mercado. Por lo tanto, para resolver este

problema, Cita Vargas Mintzberg (1996) aconseja que para aislar las actividades del control

jerárquico directo en la forma que la administración prescribe, tiene que haber políticas públicas

claras, estables en el tiempo y no ambiguas, formuladas en la esfera política para su implementación

en la esfera administrativa.


49

Podemos concluir que la actual administración pública se ocupa principalmente en la forma de cómo

llevar políticas públicas ( Regulatorias, compesantorias, y de desarrollo) al mayor número de

gobernados y que estas resuelvan problemas públicos de manera inmediata y eficiente así como el

diseño e implementación de políticas para prestar los servicios públicos fundamentales, en un marco

de necesidades financieras en un 80% de los municipios en México. La administración pública,

específicamente en el ámbito municipal requiere de actitudes innovadoras que ayude a resolver los

grandes problemas municipales como haciendas capaces de generar recursos propios equilibrando el

bienestar social y las finanzas municipales.

Otro reto que enfrenta la administración pública en México sin duda alguna es el espacio de la

mundialización, que requiere y exige gobiernos más democráticos y por lo tanto administraciones

capaces de atender de manera equitativa la función pública.


50

Capitulo II.- La administración pública como compon ente del sistema político.

Incluir en este trabajo un apartado especial a la relación de la administración pública

y el sistema político, nos facilita comprender de manera especial las relaciones

metapolíticas. Además que, al trabajar académicamente la relación intergubernamen-

tal del sistema político y la administración pública, no podemos olvidarnos de un

concepto importante como es el término gobernabilidad. Mismo que es definido por

Camou(2001:5 y6 ) como “ un estado, una propiedad o una cualidad que nos indica

el grado de gobierno que se ejerce en una sociedad; ese grado de gobierno está

representado por un nivel de equilibrio dinámico entre demandas sociales y

capacidad de respuesta gubernamental. Es decir, es el resultado de la acción del

gobierno hacia las demandas sociales.

Insertar metodológicamente a la administración pública en la teoría de sistemas,

nos facilitará entender su carácter y papel de dominación y conciliación al interior del

sistema político nacional. Otra ventaja es observarla como un elemento integrador

de las demandas y apoyos en la sociedad, es decir, el vínculo directo entre la

sociedad civil y la sociedad política.

2.1 Componentes de un sistema político El enfoque sistémico se ha desarrollado a inicios de 1954, como una alternativa

para los esquemas conceptuales conocidos bajo el nombre enfoque analítico –

mecánico, disciplina desarrollada por Ludwing Von Bertalanffy quien se aplica en

las ciencias naturales para aportar una metodología que observe las generalidades

de las diferentes áreas de estudio.

En las ciencias políticas varios académicos han elaborado modelos que tratan de

definir el sistema político como David Easton, Karl Deusch y el sociólogo Niklas

Luhmann, quien desde la teoría de los sistemas sociales aporta el concepto de

sistema político “ Es la instancia productora de poder, por el cual se entiende


51

básicamente un medio de comunicación que transmite decisiones vinculadas, donde

se admite que un sujeto elija una alternativa para otros o tenga la facultad de reducir

sus fines de la sociedad compleja, por lo cual se apoya en un proceso basado en la

opinión y el poder de generar un consenso entorno a él. ( Gómez, López . 1997:

36).

Por otro lado, David Easton argumenta que los sistemas están integrados por

interacciones entre personas, los cuales forman las unidades básicas de estos

sistemas, y define al sistema político como “Las interacciones por medio de las

cuales, en una sociedad, se distribuyen valores por autoridad” (Gómez, López,

1997:35).

Dentro de los sistemas políticos, haciendo referencia al principio de la jerarquía, se

insertan el subsistema de las instituciones burocráticas administrativa del estado, es

decir la administración pública, la cual es considerada como un sistema social

abierto y dinámico por la constante retroalimentación con su entorno, por lo tanto la

reducción de su complejidad es importante para alcanzar sus fines.

Luhmann desarrolla su teoría de los sistemas sociales cinco estrategias que en

todo sistema social deben considerar para lograr reducir la complejidad:

a) subjetivacion: definir el problema y determinar las acciones.

b) Consensos: construcción de consensos alrededor de la representación

subjetivas.

c) Diferenciación ambiental: elaborar las distinciones entre extractos a partes

ambientales.

d) Diferenciación interna: Consiste en la Diferenciación de subsistemas al interior

del sistema.

e) Extensión de la indeterminación de la estructura sistémica determina las

estructuras como guías para la selección de informes


52

Con la aplicación simultánea de estas estrategias se lograría que el sistema

alcanzara su homeostasis(Grado de estabilidad en un sistema).

Otro aspecto al que la administración pública está expuesta a partir de este análisis

sistémico es desde luego el medio ambiente donde se desarrolla, así como los

desequilibrios que éste causaría a la estabilidad de sistema ( Entropía, marca el

grado de desorden dentro de los sistemas y se presenta cuando las partes de un

sistema no cumple con sus funciones establecidas). Es decir, la incapacidad del

gobierno para resolver situaciones que ponen en peligro la integración social.

Los elementos del medio ambiente son:

1. - Ambiente interno ( Subsistemas sociales):

Cultura, economía, crecimiento demográfico

y Composición social diversa.

2. - Ambiente externo ( sistema internacionales)

a) Sistemas políticos internacionales

b) Sistemas sociales internacionales.

Cultura, economía, demografía, etc.

Medio Ambiente externo

Medio Ambiente externo

Medio Ambiente Interno

Sistema Político Nacional


53

El medio ambiente es fundamental en el comportamiento de los sistemas y más si

se tratan de sistemas sociales, por la característica dinamizadora que poseen. En la

actualidad el medio ambiente internacional no puede ser ignorado sino al contrario

debido a los procesos de comunicación e integración mundial este recobra

importancia en la influencia ideológica- cultural en los Estados-Nación. Para

fortalecer lo que menciono recordemos algunos elementos de las aportaciones

académicas de Talcon Parson, cuando propone las cuatro herramientas para el

análisis del mundo real. :

• Organismo conductal: sistema de acción que cumple con la función de

adaptación al ajustarle o transformar el mundo externo.

• Sistema de la personalidad: este sistema realiza la función de logros, metas,

mediante la definición de los objetivos del sistema y la movilización de los

recursos alcanzados.

• El sistema social: es un sistema de función y de integración que controla las

partes constituyentes.

• Sistema cultural: proporciona al actor las normas y los valores que motivan

para la acción. Agrega Parson que todo sistema para poder sobrevivir realiza

cuatro funciones: “ AGIL”:

a) Adaptación: es la adaptación al entorno y a sus necesidades.

b) Capacidad para alcanzar las metas.

c) Integración: debe controlar la relación entres sus partes.

d) Lactencia: (Mantenimiento de patrones) debe proporcionar, mantener y

renovar la motivación de los individuos y las pautas culturales.

Retomando estas aportaciones entendemos el peso que representa en los sistemas

políticos el medio ambiente tanto interno como externo y lo que implican los

patrones culturales en la motivación social. El medio ambiente es considerarlo como


54

el espacio donde surgen los apoyos y los reconocimientos sociales, es decir la

“gobernabilidad”.

Los medios y los fines del sistema representan la base de la organización de sus

acciones. En los sistemas políticos se presentan dificultades para definir los fines de

manera precisa por la constante energía que reciben de la sociedad teniendo que

recurrir al feedback como forma de pulsar y consensar las acciones.

Los elementos que le dan vida a los sistemas políticos, son las demandas,

soportes, acciones y decisiones como se observa a continuación en el es quema de

David Eston.

Principales elementos del sistema político

Ambiente Ambiente

Demandas Acciones

El Sistema Político

Apoyos Decisiones

Ambiente Ambiente

Por último, es importante considerar cada uno de los elementos de cada sistema, sin

olvidar las jerarquías (supra sistema, sistema, subsistema) las cuales permiten

observarlos como entes interrelacionados en un sistema global, capas de

reproducirse y relacionarse como una totalidad.

2.2. Administración pública y sistema político


55

En entrevista sobre este tema, Enrique Chaires Ramírez* afirma la necesidad de

situar el análisis de la administración pública en el espacio que le corresponde

como componente del sistema político, pues solo en esa dimensión se explica a

plenitud la responsabilidad social y política que se le atribuye, derivadas del

compromiso estatal de lograr el bien común.

Afirma Chaires, que la administración pública entendida como actividad que tiene

lugar en la estructura con el propósito explícito de contribuir al mejoramiento de los

niveles de bienestar y promoción de la economía ( responsabilidad social),

implícitamente procura elevar los grados de legitimidad y gobernabilidad (Propósito

político), realiza una función de intermediación compleja donde por una parte ejerce

un papel de dominación y por otra debe subordinarse o, en el mejor de los casos,

aceptar decisiones políticas que tienen lugar fuera de su ámbito de competencia. Por

lo tanto, tratar de explicar todo lo que acontece en materia de administración

pública, en un periodo gubernamental, sólo es posible bajo la mirada panorámica del

sistema en su conjunto, en cierto momento histórico y en cada contexto, pues la

administración pública antes que una cuestión técnica o administrativa, es una

cuestión política.

Retomando la idea de que la administración pública es la actividad que tiene lugar en

la estructuras administrativas del gobierno, y tiene como propósitos la consecución

del mejoramiento de bienestar y la promoción económica de la sociedad.

* Profesor Investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales./ Universidad

de Colima, México.


56

Espacio específico de la estructura de la Administración Pública en el sistema político.

Chaires (2003, Mimeo)

Utilizando elementos de la teoría general de sistemas, Alejandro Carrillo Castro

diseña un esquema donde detecta cada uno de los elementos y procesos que

definen el accionar de la administración pública como elemento del sistema político,

como las demandas provenientes de la sociedad civil, la información que se procesa

para resolver los problemas públicos., la normatividad que orienta y delinea las

obligaciones y funciones de la instituciones burocráticas, la posibilidad de replantear

las respuestas a través de la evaluación y el seguimiento de las acciones

(Retroalimentación); hasta definir el accionar del aparato en el seno de las políticas

públicas (observar esquema).

Es importante e interesante abordar la administración pública con la metodología de

Carrillo Castro por que nos permite analizarla cuidando la interacción de todos sus

componentes, así como el medio en que se encuentra. Para algunos académicos el

uso del enfoque sistémico ha permitido observar la administración pública que

actúa como caja de conversión transformando insumos en productos. Estos insumos

provienen tanto de los demás subsistemas de la sociedad como, inclusive de los

Poder público

E. A.

o a r u g t a ó n n i o s m m o o s s


57

mismos subsistemas administrativos, por una parte, y por la otra los procesos y

sistemas operativos.” (Salinas, 1975: 35)

Medio Ambiente Nacional Medio Ambiente Nacional

Sistema De Coordinación Fiscal Sistema De Nacional De Planeación

Medio Ambiente Local

Social Cultural Económico Político

En el estado de Colima, la administración pública se ha desarrollado atendiendo los

programas emitidos por la federación mismos que la han supeditado al desarrollo

nacional y a los proyectos políticos nacionales.

2.3. Administración pública y gobernabilidad.

El carácter dual que pose la administración pública mexicana, nos obliga a trabajar la

idea de gobernabilidad, como el resultado positivo del ejercicio de la función pública

en un contexto de sistema político. Donde además de existir un régimen de gobierno

bien delimitado por los subsistemas de gobierno ( ejecutivo, legislativo y judicial), el

subsistema de partidos, subsistema electoral, subsistema de escena pública, se

vincula con el sistema estatal y sus instituciones públicas así como el sistema

social, quien viene a dar el veredicto de la gobernabilidad.

Definir a la gobernabilidad a partir de su relación con la administración pública, nos

ubica inmediatamente en el contexto de dos variables: la legitimidad política y la

Estructura Programas

Recursos propios Participaciones Marco jurídico

Peticiones Demandas información

Políticas públicas locales.


58

eficacia y eficiencia administrativa, variables que se encuentran estrechamente

ligadas por el vínculo de la opinión de la sociedad civil, es decir, la percepción de los

ciudadanos respecto de la actividad gubernamental.

Coincidiendo con Camou (Camou, 2001:9), la

gobernabilidad, como equilibrio dinámico entre

demandas sociales y capacidad de respuesta de

los gobiernos, no afirma o niega en una sola

versión la existencia de la gobernabilidad, sino que

esta experimenta distintos grados o matices:

• Gobernabilidad “ideal”:

Es un concepto limite que designa al equilibrio puntual entre demandas

sociales y respuestas gubernamentales.

• Gobernabilidad “normal”:

Describe una situación donde las

discrepancias (o diferencias) entre

demandas y respuestas se encuentran en

un equilibrio dinámico, esto es, varían

dentro de márgenes tolerados y esperados

para los miembros de la comunidad

política.


59

• Déficit de Gobernabilidad:

Designa un desequilibrio entre el nivel de

las demandas sociales y la capacidad de

respuesta gubernamental, que es percibido

como inaceptable por actores políticamente

organizados y que hacen uso eficaz de su

capacidad para amenazar la relación de

gobierno en una situación dada.

• Crisis de gobernabilidad:

Describe una situación de “Proliferación de

anomalías “, es decir, una conjunción de

desequilibrios inesperados y / o intolerables

entre demandas sociales y respuestas

gubernamentales.

• Ingobernabilidad:


60

Es el punto de no retorno en la capacidad

de orden. Por lo tanto, la administración

pública desempeña un doble papel, por un lado

contribuir al desarrollo de la sociedad

generando respuestas a expectativas

puntuales y, por la otra parte, generando

condiciones de gobernabilidad, a través de

acuerdos y negociaciones con la propia

sociedad, pero específicamente, con las elites

de los llamados poderes tácticos.


61

Capitulo III. Tres Sexenios de Administración Públi ca en Colima (1979-1985)

La entidad de Colima forma parte de la región suroeste del país, su extensión territorial es de 5,455 km2, limita al norte y oeste con el estado de Jalisco, al sur con el océano pacífico y al este y sureste con el estado de Michoacán. Su división territorial comprende 10 municipios: Armería, Colima, Comala, Coquimatlán, Cuauhtemoc, Ixtlahuacán, Manzanillo, Minatitlán, Tecomán, y Villa de Álvarez. Tiene como capital del estado a la ciudad de Colima.

Para 1979 el estado contaba con una población total de 346, 293 habitantes, de los cuales 172,453 eran hombres y 173,840 mujeres; mas del 50% lo representaba la población menor a los veinte años. El promedio de hijos por familia a nivel estatal aparecía con 2.9. Un poco mas del 55% de la población colimense se concentraba en tres ciudades: Colima, Manzanillo y Tecomán, considerados los polos de desarrollo del estado como lo argumenta Alfonso Rivas Mira “ Tecomán fue la capital económica a lo largo de tres décadas (desde los cincuenta): Los propietarios de plantaciones contaban con procesadoras y tecnologías agrícola que permitían el crecimiento. Por otra parte Manzanillo llegó a tener el liderazgo a mediados de los setenta en el turismo, la industria y la actividad portuaria y Colima era y ha sido siempre la capital del Estado. La actividad económica se centraba en el sector primario específicamente en la agricultura, seguida por la actividad artesanal ”.

En el aspecto social, los colimenses se caracterizaban por ser una sociedad participativa en los

temas de interés estatal y general, como ejemplo menciono que en 1979 con el respaldo de

Griselda Álvarez, surgió una organización de carácter civil, que ofertaba a las mujeres y hombres

colimense un espacio para analizar, discutir y defender los derechos igualitarios de la mujer. Este era

el Centro de Apoyo a la Mujer (CAM), que ha sabido mantenerse en el ir y venir de las

administraciones de gobierno. Otra forma de organización civil pero convocada por la autoridad del

nivel municipal fue el surgimiento de los llamados comités de barrio en la capital del estado, elemento

intermediario entre los colonos y la autoridad municipal en materia de gestoría de servicios públicos.

Este elemento fue considerado importante en el escenario político durante el proceso previo a las

elecciones de 1991, por la movilidad política que de ellos se desprendió para impulsar y lograr la

candidatura de Carlos de la Madrid Virgen para el cargo de gobernador del Estado, bajo las siglas del

PRI.

En términos generales, concluyo que a los colimense dentro de este periodo de gobierno les gusto

participar e involucrase en acciones del gobierno, como también en grupos independientes que

participan en la vida política y que han marcado la dinámica estatal en todos los campos.

En cuanto a los servicios públicos, existían necesidades en casi todo el estado; principalmente se

centraban en el otorgamiento del agua potable así como en la introducción de drenajes, lo que

generaba problemas de salud en la población, los cuales eran atendidos por una infraestructura

conformada por: siete hospitales, una clínica hospital, 34 centros de salud, siete unidades médico

familiar, doce unidades medicas rurales y cuatro puestos periféricos. La comunicación terrestre era

insuficiente y la aérea en la capital del estado no existía, agregado además la falta de edificios para

albergar a los poderes legislativo y judicial.

Con el inicio del gobierno federal de Miguel de la Madrid Hurtado en 1982, la entidad al igual que el resto del país, se inserta para ejercitar la acción del gobierno en dos líneas fundamentales trazadas en el proyecto de gobierno 1982 –


62

1987: La primera se basaba en la reordenación económica, que tenía como propósito abatir la inflación y la inestabilidad cambiaría, proteger el empleo, la planta productiva y el consumo básico y recuperar la capacidad de crecimiento; la segunda era el llamado cambio estructural que se enfocaba en seis puntos: enfatizar los aspectos sociales y redistribuidos de crecimiento avanzado, reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo, descentralizar en el territorio las actividades productivas y el bienestar social, adecuar la modalidad de financiamiento a las prioridades de desarrollo, preservar, movilizar y proyectar el potencial del desarrollo nacional, y fortalecer la rectoría del estado, impulsar al sector social y privado “ ( Plan Nacional de Desarrollo 1983. 1988.S.P.P). Estos propósitos tenían como tarea abatir la crisis y la inestabilidad heredada desde 1968, año donde el sistema político mexicano empieza a sentir en su interior el resquebrajamiento de su unidad nacional.

3.1. El gobierno de Griselda Álvarez 1979-1985.

El periodo de gobierno 1979-1985 se inscribe en el marco de una política federal de

descentralización de la función pública a través de instrumentos que fortalecieron la reforma

administrativa enmarcada en el programa de modernización, el cual se centro básicamente en

cuatro vertientes:

a) Cambios estructurales.

b) Simplificación y coherencia de las normas legales.

c) Racionalización de los sistemas de apoyo

d) Modificaciones en el sistema de recursos humanos.

Otro instrumento importante fue el Convenio Único de Coordinación, concertado por el ejecutivo

federal y publicado el 6 de diciembre de 1976 y que tenía como objetivos centrales los siguientes:

• El fortalecimiento al sistema federal.

• Impulso a la evolución de las diversas regiones del país.

• Avanzar en el proceso de descentralización de la función pública.

• Ampliar y vigorizar la participación de las entidades en las tareas del desarrollo.

• Propiciar la colaboración de los distintos grupos sociales a nivel local en el planteamiento y

solución de problemas.

• Impulsar la capacidad administrativa, programación, ejecución, y evaluación de los gobiernos

estatales.

• Fortalecer las finanzas.

• Incrementar la productividad.

En este contexto, la administración Colimense implementó mecanismos e instrumentos basados en la

metodología nacional para organizar las estructuras administrativas del estado y promover el

desarrollo de manera ordenada con la utilización del plan global de desarrollo ( 1979-1985),

documento que posteriormente fue sustituido por el Plan Colima, como lo argumentaremos en el

transcurso de este capítulo.


63

3.1.1 Estructura Administrativa.

En este período gubernamental se implementó una política administrativa cuya finalidad principal era

el adecuar a la administración pública del estado a las políticas nacionales, como parte de la

descentralización administrativa.

Durante los primeros meses de esta administración se dio la creación de la Dirección de eventos

especiales; en materia de seguridad pública se formo la Academia de Policía y Transito así como la

Dirección de averiguaciones Previas; la Dirección de Pervicios Periciales, Dirección de Servicio Social,

el Servicio Médico Forense, ambas dependencias surgen para fortalecer las tareas de la Procuraduría

General del Estado.

En 1984 se dan cambios en la administración pública generándose la Dirección de Aguas y

Saneamiento del Gobierno del Estado así como la Dirección General de Planeación, Urbanismo y

Obras Públicas.

En los organigramas continuos se observan las estructuras de esta administración. En el primero se

sigue conservando la figura del consejo de gobierno, que realizaba funciones de apoyo y orientación

a manera de staff.


64


65

al término de la administración desaparece del organigrama la figura de consejo y se reduce la

administración pública en 7 áreas importantes, destacando en primer nivel la secretaría de gobierno,


66

siguiendo en segundo nivel la oficialía mayor y en tercer nivel, las cinco Secretarías que

anteriormente estaban en el ámbito de direcciones generales.

3.1.2 Política de Desarrollo.

En el transcurso de la historia de las distintas formas de funcionar las administraciones públicas

federales, se puede apreciar cómo se han ido consolidan-do estos mecanismos de planeación. Basta

con recordar, en primera instancia, algunos antecedentes de lo que ahora se conoce como el Plan

Nacional de Desarrollo.

El sistema nacional de planeación en México, funciona a través de instrumentos que planean,

coordinan y ejecutan las estrategias diseñadas para lograr el desarrollo nacional. Estos instrumentos

son: El plan nacional de desarrollo, los comités de planeación para el desarrollo de las entidades, el

Convenio Único de Desarrollo, los programas operativos anuales, así como los programas

sectoriales.

A Partir de 1930, El Sistema Nacional de Planeación se implementó respaldado por la ley sobre

planeación de la república y con el propósito de “orientar y promover racionalmente las acciones de

desarrollo económico, y social“ (1983, Legislación. RAP 55/56). Este sistema sirvió de referencia para

la elaboración de lo que sería el primer plan sexenal de 1934-1940 que tenía la misión de orientar a la

nación hacia el desarrollo, mediante la aplicación de cuatro puntos principales:

• La reactivación y profundización del reparto agrario

• Apoyo a las demandas obreras en relación a su unificación y al logro de mejorías en su

condición socioeconómica

• Impulso a la industrialización con capitales nacionales e

• Implantación de la educación socialista (en diciembre de 1934 se había reformado el Artículo

3º Constitucional para introducir el nuevo tipo de educación que impulsaría el estado).

Después de este plan surgieron otros instrumentos de planeación como: Programa de Inversión

Pública 1954-1958, el cual fijaba metas de crecimiento económico. 1962-1964 el plan de acción

inmediata; 1966-1970 en Plan de desarrollo económico y social, este último tuvo un complemento: el

programa de inversiones Públicas 1966-1970, hasta llegar a los últimos planes nacionales de

desarrollo.


67

En el estado de Colima, surge durante la administración de Griselda Álvarez Ponce de León, se

presenta, en el mes de diciembre de 1979, el primer programa general de Gobierno 1979-1985;

documento que orientaba el quehacer público del gobierno de la primera gobernadora del Estado y

del país, lo que generaba expectativas con relación a su desempeño, el cual debería de sustentarse

en programa que definiera las directrices generales para acceder al desarrollo del estado en las

diferentes vertientes económicas y sociales de los próximos seis años.

Este programa se basaba en el impulso económico y de infraestructura de la entidad, así como un

fuerte apoyo a la educación pública y la atención de grupos vulnerables como las mujeres, sector

donde se dedicó especial atención creando el Centro de Apoyo a la Mujer y se tipificó el código

penal “aumentando la penalidad en los casos en que la perniciosa y sistemática frecuencia delictiva

incide en la comisión del delito como el caso de la violación “ ( Colima. Sexto informe de gobierno;

Pág. 9).

Para 1981, la entidad había experimentado cambios en materia de políticas públicas, mismas que

eran diseñadas y atendidas en gran parte por directrices federales, por la facilidad y las relaciones de

la ejecutivo con funcionarios de la federación.

En este marco, el gobierno colimense se vio obligado a centrar sus programas en la política de

desarrollo nacional para atender la problemática de estado. Pese a que contaba con un documento

planificador el “ Programa general de gobierno” el cual había nacido de las inquietudes de los

colimenses al inicio del gobierno de Griselda Álvarez, en 1979.

El 25 de agosto de 1983, la Secretaría de Programac ión y Presupuesto presenta en el estado el documento q ue sería la directriz central del desarrollo y la vía para cana lizar los recursos económicos de la federación: El plan colim a, documento que marcaba los siguientes objetivos:

1. - Mantener la fortaleza de la tradición republi cana de las instituciones políticas y el grado de integració n social, que ha caracterizado la vida del estado de colima, cons olidando así el proyecto nacional, el régimen democrático.

2. - Establecer bases económicas duraderas que perm itirían un mayor dinamismo de la actividad económica gener al y


68

sectorial en el estado, evitando desequilibrios abr uptos en la estructura económica y social.

3.- Mejorar la calidad de vida de todos los habitan tes del estado, con base en la defensa y creación de empleo s, cubrir las necesidades básicas de alimentación, salud, edu cación, vivienda, recreación, y mayor cobertura de los serv icios municipales ( Alvarez, Griselda, Memorias de la Pr imera Gobernadora, pág 156).

Con casi cuatro años de vida del programa de gobier no, este tuvo que ser operado a la par del llamado “Plan Co lima “ (25 de agosto de 1983), instrumento que pretendía alcan zar el desarrollo del estado y por ende, fortalecer la acc ión del gobierno federal mediante las siguientes acciones:

1. Ampliar y modernizar el sistema integral de comunicaciones y transporte, de acuerdo con la

política regional señalada en el mismo plan.

2. Incorporar al riego 37,800 has. para obtener la irrigación del 60% de las tierras agrícolas

del Estado.

3. Desarrollo rural integral.

4. Convertir a Manzanillo en el puerto atunero más importante de consumo interno.

5. Consolidar el desarrollo turístico de Manzanillo, así como el de todo el estado.

6. Fortalecer la actividad minera y energética.

7. Desarrollo industrial selectivo.

8. Impulsar la vivienda popular.

9. Lograr el desarrollo urbano integral de Manzanillo.

10. Regular la tenencia de la tierra.

11. Modernizar el sistema de comercio y abasto.

12. Crear un núcleo tecnológico como respaldo a las actividades productivas.

13. Proteger el empleo.

14. Ampliar, mejora y fomentar el desarrollo cultural

15. Fortalecer y expandir los servicios de salud.

16. Preservar el equilibrio ecológico.

17. Proteger y vigilar los recursos marítimos de la zona económica exclusiva.

Este plan fue llevado a cabo por una coordinación general “Plan Colima“ dependiente de la Secretaría

de Programación y Presupuesto. La mayoría de sus funcionarios provenía del D.F. y tenían el

respaldo político del Presidente de la república, el cual, era un nativo de esta entidad lo que


69

propiciaba que este documento impulsara y concretizara tal y como se había concebido en una

reunión de gabinete en el puerto de Manzanillo.

Del sistema Nacional de Planeación Democrática, efectivamente se empiezan a realizar los primeros

intentos de conducir una administración estatal, con base en un plan de carácter sexenal.

En la cuarta reunión de la república, celebrada entre el ejecutivo federal y los gobernadores de los

estados, el 5 de febrero 1985 en la ciudad de Hermosillo, Sonora, se estableció el compromiso de

“crear los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo, en cada una de las entidades

federativas” (Documento de exposición de motivos proporcionado por la Secretaría de Planeación).

Estos comités tienen sus antecedentes en los Comités promotores del desarrollo socioeconómico que

existían en todos los estados de la república mexicana.

La finalidad de los comités de planeación de los estados es el fungir como instancia coordinadora

interinstitucional ya que recoge las propuestas y las iniciativas para desarrollar acciones sectoriales

en materia de salud, educación, y vivienda. Así también esta instancia es la reconocida legalmente

para realizar las tareas de planeación del desarrollo.

Para el caso del estado de Colima, estos empiezan a funcionar en el marco del

decreto Nº 119, promovido en ese entonces por la gobernadora del Estado de

Colima, Griselda Álvarez Ponce de León. En este decreto se conciben a los Comités

en el primer artículo como “un organismo público dotado de personalidad jurídica y

de patrimonio propio, encargado de promover y coadyuvar en la formulación,

actualización, instrumentación y evaluación del plan estatal de desarrollo, buscando

compatibilizar, en el ámbito local los esfuerzos que realicen los gobiernos federal,

estatal y municipales, tanto en el proceso de planeación, programación, evaluación e

informaciones, como en la ejecución de obras y la prestación de los servicios

públicos y propiciando la colaboración de los diversos sectores de la sociedad”

(decreto 119. Art. 1º , abril de 1981; Colima, Col, México.)

En lo que se refiere a su estructuración y funcionamiento este comité ha sufrido

algunos cambios en su interior, mismos que le han permitido estar vigente en el

proceso de la planeación democrática. En sus inicios este estaba integrado por:


70

• Un presidente, cargo que era ocupado por el titular del ejecutivo del estado.

• Un Coordinador general este era nombrado por el ejecutivo,

• Un secretario técnico, cargo que ocupara el delegado de ese entonces de la

secretaria de programación y presupuesto.

• Los titulares de las dependencias de la administración pública centralizada del

estado y que eran seleccionados por el gobernador

• Los delegados de las dependencias federales.

• Los presidentes Municipales

• Los representantes de las instituciones educativas de nivel superior así como

los centros de investigación académica que operaban.

• Los senadores, diputados federales, y locales.

En la actualidad el Copladecol (Comité de planeación para el desarrollo del estado

de Colima) Se encuentra integrado por cuatro órganos:

• La asamblea plenaria.

• La comisión permanente

• Los subcomités

• Grupos de trabajo.

Todos estos miembros operan bajo un órgano superior llamado la asamblea

plenaria, la cual está integrada por el gobierno federal, gobierno estatal, gobierno

municipal y el consejo de concertación económica y social (CESES).

Esquema de la Asamblea plenaria:

• Presidente: El ejecutivo estatal

• Coordinador general: Secretario de Planeación estatal

• Secretario técnico: Delegada de la secretaria de desarrollo social (SEDESOL)

• Subcomités sectoriales

• Subcomités regionales


71

• Subcomités especiales

Las funciones de esta asamblea serán:

• Aprobar las reglas y los mecanismos con los que va funcionar el comité.

• Analizar, aprobar dentro de los últimos meses del año, el programa del trabajo

del comité del año siguiente.

• Proponer a las autoridades correspondientes las medidas que coadyuven al

mejor funcionamiento del comité.

• Comité de planeación para el desarrollo fue el espacio para programar y

presupuestar y evaluar el plan colima, de ahí la importancia de mencionar

algunos referentes de los coplades como se citó anteriormente. La estrategia

operativa del plan colima fueron los programas operativos anuales, mismos

que reflejaron la priorización intersectorial e intraregional. El primer programa

operativo anual fue el de 1983 el cual se presupuestó un recurso de $23,343.8

millones de pesos.( 13,190 millones de la aportación federal, 3,234 millones

de pesos de participaciones del estado en el impuesto federal y 6,919.8

millones de pesos, acreditó de la banca, fondos y fideicomisos de fomento del

gobierno federal).

Resta decir que entre los principales logros de Plan Colima se encuentran:

• Estudios y dragados en zonas como: laguna

tapeixtles, laguna de cuyutlan, canal de

pascuales.

• Infraestructura portuaria ( Consolidad en el

periodo de Carlos de la Madrid Virgen)


72

• Construcción del complejo casa de la cultura.

• Construcción de los edificios del poder judicial

y legislativo.

• Inicio de la construcción de la autopista

Manzanillo – Colima.

Se contó con instituciones educativas como:

• CBETIS, CBTAS; l

• La Universidad de Colima ofertaba 48 carreras

profesionales con tres a nivel de facultad; a

nivel bachillerato ofrecía 16 opciones de

bachillerato técnico.

• Se redujo el índice de analfabetismo a un4%

• Creación de 17 bibliotecas públicas.

• Inicio de construcción de la autopista Colima –

Guadalajara.

• Construcción de lienzo charro.


73

Por último y, de manera sintetizada, se puede decir que la política de desarrollo de este periodo de

gobierno circunscribió a las líneas de acción y estrategia definidas en Plan Colima a la política de

desarrollo nacional.

3.1.3 Relaciones Intergubernamental.

Desde 1979, en el aspecto político, la entidad ha sido un campo propicio de la federación para la

experimentación. El primer experimento llamado por la prensa local " El Reboso", el cual tenía la

finalidad de comprobar la capacidad de una mujer para ejercer la titularidad del ejecutivo estatal, y

así impulsar desde el centro la candidatura de Griselda Álvarez Ponce de León, lo que permitía en

materia de relaciones intergubernamentales que se establecieran redes permanentes y de gestoría del

gobierno estatal hacia el federal.

A mitad de su sexenio Griselda Álvarez, tuvo que

enfrentar, para bien, el cambio de mandato

gubernamental de la federación, ya que por

primera vez en la historia del estado, un colimense

accedía al ejercicio del poder ejecutivo federal, en

la persona de Miguel de la Madrid, quien desde el

centro implementó bases para la incorporación del

estado al desarrollo.

Griselda Álvarez desempeño un gobierno al que se

le reconocía por pretender implantar un orden

basado en actitudes conciliatorias con los distintos


74

sectores de la sociedad colimense. Algunos textos

reseñan su actuar político de la siguiente manera,

“ mano dura ante el movimiento campesino, orden

y moral al cerrar lugares que molestaban a las

buenas conciencias”; impulsó a esa “manifestación

democrática” de la que ella era ejemplo, al

designar mujeres en el poder legislativo y judicial y

en varias presidencias.

Observamos que en este periodo de gobierno las

relaciones intergubernamentales se dieron de

diferentes tipos. A nivel nacional era una relación

centralista (autoridad inclusiva), basada en

políticas de desarrollo nacional y en la reforma

administrativa implementada desde 1970.


75

Modelo de RIG’S sustentado en decisiones políticas centralistas

1979-1985.

Marco Normativo Decisiones Políticas. Reforma Administrativa.

Convenio Único de Desarrollo Plan Nacional de Desarrollo

Plan Colima. Sitema de Participaciones Federales.

El periodo de Gobierno de Griselda Álvarez se caracterizó por un alto centralismo en el

funcionamiento y organización de la administración pública, ya que el Plan Colima trajo consigo una

serie de necesidades administrativas para su ejecución; incluso hubo la necesidad de establecer en

la entidad la casa del Plan Colima, que era una oficina donde se operaba el plan y con la que las

diversas dependencias de la administración pública estatal se tenían que coordinar y disciplinar.

En cuanto a los aspectos internos del estado, la administración estatal implementó una política de

coordinación y conciliación debido a las disputas y controversias que se generaron con una

candidatura feminista, así como la inestabilidad de los grupos políticos locales generada por la mala

relación con el gobierno anterior.

Gobierno Nacional

Gobierno Estatal

Gobierno Local


76

En materia de planeación y administración se siguió el esquema de autoridad inclusiva debido a la

dependencia total del estado a la federación, que supeditó el Plan Colima al Plan Nacional de

Desarrollo. Este esquema se reproduce en el ámbito local específicamente en materia de planeación.

Otra relación que es importante destacar es, sin duda alguna, el surgimiento de actores políticos,

como un hecho sobresaliente en la segunda mitad del gobierno Griseldista; ya que la presidencia de

los tres poderes se encontraba en manos de tres mujeres, quienes desde sus ámbitos fortalecieron

y apoyaron las decisiones del ejecutivo estatal como una forma de retribuirle su apoyo político al

acceder a los poderes. En términos de RIG’S como proceso político respondió a una cooperación

centrada en valores.


77

Modelo de RIG’S 1972-1985.

Es importante resaltar que, a la par que existían redes políticas legalmente

constituidas, se daban relaciones en lo que se llama la dimensión oculta, es decir las

reglas no escritas pero válidas tradicionalmente en el ejercicio de la práctica política.

Griselda Alvarez era y es una figura importante en el plano político del estado por

las relaciones y el reconocimiento de actores políticos del sistema. Concluimos que

estas relaciones gubernamentales influenciaron en gran medida en el plano del

desarrollo a la entidad, así como en la configuración y la utilización de herramientas

en la administración pública estatal.

3.2. - El Gobierno de Elías Zamora Verduzco 1985 - 1991.

3.2.1 Estructura Administrativa.

A partir de 1980 el gobierno mexicano ha

emprendido un proceso de transformación en sus

Poder Legislativo Poder Ejecutivo Poder judicial

Cooperación centrada en valores


78

niveles federal, estatal y municipal que, en general,

ha sido denominado modernización administrativa.

Estos procesos de cambio se han implementado

en sus estructuras y funciones en diversos

sectores y niveles de la administración pública

mexicana (Arellano; David 2000, Reformando al

gobierno. una visión organizacional del cambio

gubernamental, Pág. 171). En el ámbito de

nuestro estudio, la administración colimense

también forma parte de la dinámica de la

redimensión. En el periodo de Elías Zamora, se

presentaron reformas, mediante el decreto Nº 7, al

ordenamiento que regulaba la función de la

administración pública colimense.

Dicho decreto dice:

“ELIAS ZAMORA VERDUZCO, Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Colima, a

sus habitantes sabed:

Que el H. Congreso del Estado me ha dirigido para su publicación el siguiente

Decreto:


79

EL HONORABLE CONGRESO CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y

SOBERANO DE COLIMA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE

CONFIERE EL ARTICULO 33, FRACCION II, DE LA CONSTITUCION POLITICA

LOCAL, EN NOMBRE DEL PUEBLO, Y

C O N S I D E R A N D O

Que el titular del Poder Ejecutivo del Estado, con fecha 6 de noviembre del año en curso, sometió a la

consideración de este Honorable Congreso, Iniciativa de Ley Orgánica de la Administración Pública

del Estado de Colima, mismo que contiene 34 Artículos y 7 Transitorios.

Que el Proyecto mencionado adecuo y actualizo la estructura administrativa del

Gobierno Estatal, reordena a fondo el aparato gubernamental, redefine competencias

entre las dependencias del Ejecutivo, crea algunas otras, elimina duplicaciones,

atribuye facultades y asigna competencias y responsabilidades en forma clara y

precisa a las diversas dependencias y entidades que integran la estructura orgánica

del Estado.

Que la expedición de una nueva Ley de la materia se hace indispensable no sólo para garantizar la

legalidad del actuar del Poder Público y formalizar sus cursos de acción, sino porque el ordenamiento

todavía en vigor, que rige desde el año de 1968, ha quedado rezagado de los modernos criterios

administrativos que buscan adecuar el desarrollo y evolución de la Administración Estatal con los

requerimientos de una estructura en pleno desenvolvimiento.

Por lo anteriormente expuesto, ha tenido a bien expedir el siguiente:

DECRETO No. 7

LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA DEL ESTADO DE COLIMA

EXPOSICION DE MOTIVOS

Ante los constantes requerimientos que se presentan en todo proceso de desarrollo social y por la

necesidad de que el Estado continúe desempeñando su papel de organismo rector de manera eficaz y

eficiente, resulta imperativo adecuar y actualizar la estructura administrativa pública por conducto de la

cual el Gobierno atiende y busca satisfacer las demandas de la sociedad.

La modernización administrativa cobra mayor importancia sobre todo si se consideran el momento y

situación en que se desenvuelve nuestra Entidad en el contexto nacional.


80

La expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado es indispensable, así

mismo, para garantizar la seguridad jurídica del actuar del poder público y formalizar sus cursos de

acción.

La presente iniciativa plantea una reordenación a fondo del aparato administrativo estatal, redefine

competencias entre las dependencias del Ejecutivo, crea algunas otras, elimina duplicaciones,

facultades y asigna competencias y responsabilidades en forma clara y precisa a las diversas

dependencias y entidades que integran la estructura orgánica del Estado.

En el proyecto ahora presentado, inicialmente se consignan las bases, principios y políticas en que

habrán de apoyarse los órganos operativos del gobierno estatal. Se precisan las facultades que el

Titular del Ejecutivo tiene para conducir y estructurar el aparato administrativo y se le facilita la tarea

de coordinación institucional.

A la Secretaría General de Gobierno se le encargan aquellas funciones que por su importancia

jurídica, política son significativas para el desarrollo social, la estabilidad interna y la paz pública.

A la Tesorería General del Estado se le estructura como Secretaría de Programación y Finanzas y se

le asignan facultades para captar los ingresos y programar los egresos, y formular la estrategia

financiera racionalizando el ejercicio presupuestal y ajustándolo al sistema de la planeación estatal.

La Contraloría del Estado se transforma en Secretaría de la Contraloría atendiendo al interés

necesario para otorgar a la supervisión adecuada de la utilización de los recursos estatales.

Destaca por su importancia dentro de las modificaciones propuestas, la creación de la Secretaría de

Educación, Cultura y Deporte.

Se crea la Secretaría de Desarrollo, como organismo promotor de actividades sustantivas

indispensables al desarrollo integral del Estado.

La problemática educativa, cultural y deportiva acentuada por la carencia de una planeación integral

en la Entidad de éstos servicios y la necesidad de reforzar las estructuras de gobierno para llevar a

efecto la descentralización educativa y adecuarla a las actividades sociales y productivas, justifican la

creación de una estructura especializada que aglutine las actividades que de manera parcial o

dispersa se vienen realizando.

Para la formulación, ejecución y operación de programas de desarrollo en actividades consideradas

prioritarias en toda la sociedad, como las agrícolas y ganaderas, de comunicaciones y transportes, de


81

obras y servicios públicos, el fomento turístico y artesanal, el desarrollo urbano y la protección

ecológica, se propone crear la Secretaría de Desarrollo.

Asumirán así mismo las Secretarías anteriormente señaladas la función de facilitar la coordinación de

los esfuerzos que el Gobierno federal realiza y que sean concurrentes con áreas de la competencia de

cada una de ellas.”

En este periodo es importante resaltar la incorporación al gabinete estatal de la Secretaría de Salud,

como una forma de fomentar y cuidar políticas que equilibraran la salud de los colimenses, en el

marco de la política de descentralización de la vida nacional instrumentada por el gobierno federal.


82

Dentro de la secretaría de Educación se crea por primera vez un organismo que atendiera y

promoviera la participación de los jóvenes y deportistas del estado: Instituto Colimense de la Juventud

y el Deporte (INCOJUD).

Concluyo que, los cambios surgidos durante esta administración fueron significativos e importantes

para hacer frente al desarrollo del estado, exigido en el Plan Colima; Además, que algunas

dependencias sentaron las bases y fueron configurando las nuevas estructuras del periodo inmediato.

3. 2 Política de Desarrollo.

Las políticas de desarrollo estatal al inicio de los tres primeros años, se basaron en el documento

llamado Plan Colima, que se ha venido mencionando. Como ocurrió en los tres últimos años de

ejercicio constitucional de Griselda Álvarez, el Plan Colima continuó siendo el instrumento rector de la

planeación del desarrollo estatal.

Lo anterior, permite vislumbrar dos cuestiones importantes para el sistema de planeación estatal:

Primera, la vigencia del Plan Colima permitió dar continuidad a las políticas trazadas para desarrollar

la planeación regional como el impulso comercial al puerto de Manzanillo, la realización de un plan

de crecimiento urbano entre otras acciones y; en segundo lugar, y en cumplimiento de la legislación

del planeación, se presentó, por parte del gobierno estatal, un documento que sería la columna

vertebral de la planeación, el “Programa de gobierno 1986-1991”.

El programa de gobierno 1986-1991, centró sus bases en los sectores tradicionales de la economía,

como:

• Desarrollo agropecuario y forestal

• Desarrollo urbano

• Pesca y agricultura

• Desarrollo industrial

• Desarrollo portuario

• Modernización comercial y abasto

• Transporte y comunicaciones

• Turismo.

Estas áreas se complementaron con políticas redistributivas como el empleo, la alimentación,

vivienda, educación, cultura y deporte, salud, ecología y seguridad.


83

La consulta popular fue el mecanismo que se implementó para involucrar a la población en la

elaboración de programa de gobierno, es decir se realizaron giras, foros y se recibieron propuestas

de particulares en la materia.

“El proceso de consulta popular será permante. Permitirá a los grupos sociales de la entidad aportar

sus puntos de vista, proponer nuevas alternativas y estar informados acerca de los logros obtenidos,

contando con el presente programa que integra y expresa la voluntad colectiva “ ( Programa de

gobierno 1986- 1991, Pág. 9).

Otro punto de apoyo para las políticas de desarrollo de este gobierno fue el Plan Nacional de

Desarrollo :

En la planeación estatal del desarrollo, las acciones serán acorde con las prioridades establecidas en

el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, promoviéndose asimismo la participación de los sectores

social y privado”.

Las prioridades del desarrollo son:

• Impulsar la producción ganadera y consolidar la producción agropecuaria, incremento la

superficie cultivable y las áreas de riego.

• Fomentar la actividad pesquera, mediante el incremento de la flota .

• Consolidar el sistema de comunicaciones ampliando la red de carreteras, los servicios

portuarios, y la vinculación de cada uno de los sistemas de transporte.

• Procurar el desarrollo urbano ordenado en la ciudades de Colima y Manzanillo, mediante la

creación de reservas territoriales y la dotación de servicios urbanos.

• Impulsar la actividad turística principalmente en Manzanillo y en las localidades de Armería,

Tecomán y Comala se fomentará el turismo social.

• Modernizar la infraestructura comercial estableciendo centros de distribución de productos

básicos.

De estas prioridades se desprendieron estrategias y líneas de acción que le permitieron acceder a las

metas definidas desde un inicio en el Plan Colima.


84

Se ve, de un inicio, que el programa de gobierno fue supeditado al Plan Colima, ya que la meta del

plan era sentar las bases del desarrollo del estado, que le permitiera en un futuro inmediato vincularse

con la región centro-occidente, por ello la construcción de autopista, ampliar la carretera, rehabilitación

de principales acceso a los municipios más importantes, así como el desarrollo portuario fueron

tareas pertinentes en el gobierno Zamorista.

Al término del mandato del gobierno federal de Miguel de la Madrid, en materia de planeación,

concluye la vida de Plan Colima. El desarrollo ya no podía detenerse y la administración pública

estatal trabajó, dentro de los primeros seis meses del nuevo gobierno federal con el programa de

gobierno 1985-1991, ya que en breve el gobierno centralista Salinista impulsaría una política de

desarrollo basada en el programa SOLIDARIDAD y nuevamente nuestro estado se vería en la

necesidad de adaptar las políticas de planeación estatal al nuevo Plan Nacional de Desarrollo 1988-

1994 que marco líneas de desarrollo nacionales, como la aplicación del programa para la estabilidad

económica y financiera, la reforma del estado, y la nueva política social basada en el programa

nacional de solidaridad, para la implementación de esta política social, el gobierno federal se apoyó en

las delegaciones de la Secretaría de Desarrollo Social quienes se encargaron de normar, programar y

evaluar las obras y acciones, convirtiéndose con ello en el eje central de la toma de decisiones en los

estados de la República Mexicana, violentando la autonomía estatal y municipal en materia de

planeación de las obras y servicios públicos.

La política de desarrollo de esta etapa administrativa, nuevamente se enfrenta al centralismo y

dependencia de un sistema de Planeación inclusivo que delega beneficios de acuerdo a un sistema de

equivalencias y valores.

La política de desarrollo de este gobierno, pese a los cambios de programas y la adaptación

primeramente al Plan Colima y después al Programa Nacional de Solidaridad, desarrolló y alcanzó los

siguientes logros:

• Consolidación de un sistema de salud descentralizado.

• El desarrollo portuario de manzanillo.

• Consolidación de la educación en el nivel medio y tecnológico.

• Impulso a la incorporación de la mujer campesina al proceso de desarrollo productivo al

formar las unidades agrícolas / industriales de la mujer.

• Sentar las bases de los programas de vivienda con la constitución de la inmobiliaria del

estado y fimaga en manzanillo.

• Infraestructura de desarrollo como:


85

• Carretera cuatro carriles Guadalajara-Colima-Manzanillo

• Construcción del boulevard costero Miguel de la Madrid.

• Construcción de la unidad deportiva rey coliman. Etc. ( Revisar Sexto Informe de Gobierno

Elías Zamora Verdusco, se hace una evaluación y recuento de todas las acciones. Sé

complementaria con la revista Colima. Obras y hechos en pocas palabras. Gobierno del

Estado. otoño 1991)

Otra aportación, no exclusiva del gobierno estatal, sino producto de la implementación normativa del

programa nacional de solidaridad fue la participación social, al incluir la constitución de comités de

obras en el desarrollo del programa, lo que motivo la participación de los beneficiados y sembró la

inquietud de la participación en los asuntos públicos en los gobernados, quienes buscaron y exigieron

espacios de participación social, tal es el caso del municipio de Colima, donde se implementó un

mecanismo de participación vecinal: los comités de barrio, figura que más tarde se convirtió en el eje

consultivo de las acciones de la administración municipal, de el período de Carlos de la Madrid

Virgen.


Esta administración, como en las dos anteriores se vive la transición del periodo constitucional del

gobierno federal, lo que represento para el poder ejecutivo estatal el replanteamiento de las

relaciones gubernamentales del estado con la federación. La administración 1985-1991 en su inicio

contó con la continuidad del Plan Colima y con el apoyo político y económico del presidente de la

república, Miguel de la Madrid Hurtado.

Las reformas impulsadas desde el centro al artículo 115° Constitucional, no fueron ajenas a nuestro

estado quien trabajó desde el congreso local para realizar modificaciones a la reglamentación estatal

e incluir las reformas que permitieran a los municipios del estado alcanzar la capacidad de gestión

buscada en las cuatro vertientes de la reforma municipal:

• Jurídico –político,

• Económica,

• Administrativa y

• Social.

Las relaciones de gobierno Estatal – Federal se basaron prácticamente en

documentos rectores de planeación como fueron: Plan Colima y Solidaridad, este

último instrumento del sistema de planeación nacional, fue ciertamente la política


86

pública que permitió al gobierno federal centrar las relaciones con todas la entidades

del país, ya que la normatividad con la cual operaba anulaba la participación directa

de los gobiernos estatales y municipales, concretándose a firmar y aportar en

algunas veces un porcentaje del costo de la acción o la obra, en el caso de nuestro

objeto de estudio, esta política trajo un beneficio de manera indirecta a la sociedad

civil, es decir la participación e incorporación a los asuntos públicos a través de

los comités de solidaridad fue una oportunidad que no despreciaron los colimenses.

Modelo de RIG’S supeditado en políticas centr alistas 1985-1991.

Reformas al 115° Const.

Sistema de Coordinación Fiscal. Plan Colima/Solidaridad 3.3. - El Gobierno de Carlos de la Madrid Virgen 1 991 – 1997.

Para los años 90’s, la ubicación geográfica de Colima (el centro del litoral del Pacífico) le permite

fortalecer sus vínculos económicos con la región centro occidente del país, y participar en relaciones

Gobierno nacional

Gobierno estatal

Gobierno local


87

comerciales con el exterior a través de la llamada cuenca del Pacífico, donde Manzanillo es el

principal pibote del desarrollo del Estado. Para este tiempo se contaba con una población de 488,028

habitantes ( cifras de INEGI en el Conteo de población de 1995), concentrándose el 84 % en la zona

urbana y el 16 % en el medio rural, la taza de crecimiento demográfico disminuyó en relación a los

80`s de un 3.6% a 2.2 %. En la actividad económica, el sector primario perdió importancia en el

estado ya que este contribuye con un 17% del producto interno bruto y es el que posee el mayor

porcentaje de población económicamente activa.

La agricultura se orienta en cuatro líneas de producción: Frutícola, básicos, hortícola y otros

cultivos como la caña en el municipio de Cuauhtémoc y el café en el municipio de Comala. Las nuevas

condiciones económicas del país han propiciado que el campo se vaya decayendo, los precios de

producción son elevados y los rendimientos son muy bajos. Uno de los problemas fuertes en esta área

son los problemas sociales de linderos así como la delimitación de propiedades particulares. El

estado cuenta con 151 núcleos agrarios, de los cuales 137 son ejidos que se concentran

principalmente en los municipios de Colima, Manzanillo, y Tecomán.

Como Parte de la estrategia de desarrollo estatal se le dio y se le da atención especial al

Municipio de Manzanillo, el cual ha contado con limitaciones de suelo urbano (las viviendas de la

mayoría de los manzanillenses se ubican en los cerros que rodean el centro del municipio) y la

insuficiencia en la prestación de servicios públicos, a causa del crecimiento acelerado por la

reactivación del sector de servicios principalmente en campo turístico y comercial.

En el ámbito político de 1991 Colima fue escenario de lucha interna del Partido Revolucionario

Institucional ya que por primera vez habría consulta a las bases de este partido para la selección

interna de sus candidatos, estrategia que le aseguro el triunfo al PRI pero a la vez se dividieron sus

organizaciones internas, reflejándose posteriormente en la administración pública de Carlos de La

Madrid V. y en las elecciones de 1994, donde por primera vez pierde una alcaldía el partido en el

gobierno ( Coquimatlán, municipio que fue gobernado en tres períodos consecutivos por Acción

Nacional 1995 ª 2003).

En la conformación de los gobiernos municipales a partir del 1998, el estado de Colima conto

con cinco alcaldías ( Colima,(PRD) Capital del Estado, Villa de Álvarez (PAN),Comala ( PAN),

Coqimatlán (PAN), y Manzanillo (PAN) gobernadas por la oposición, y otras cinco del partido en el

poder. Este escenario ha favorecido para que las relaciones intergubernamentales sean

fundamentales en el ejercicio público del estado de Colima.

En el poder legislativo el Congreso Local se integraba por primera vez con 20 diputados.

Distribuidos de la siguiente forma: PAN(5), PRI (12), PRD (2) y el FCRN (uno). Como observamos


88

en esta legislatura las cosas no estaba tan mal para el partido predominante, pero en la elección de

1997 este poder se constituyó por un pluralismo más acentuado ya que la fuerza política de tres

partidos se hizo presente, el PAN obtuvo 6 diputaciones, el PRI 10 y el PRD 4 lo que genero al

interior y exterior del congreso un constante enfrentamiento del llamado bloque opositor que estaba

integrado por los legisladores de Acción Nacional y el partido de la Revolución Democrática contra los

legisladores del Revolucionario Institucional, ambas fuerzas políticas han politizado la relación con los

dos poderes restantes Ejecutivo y Judicial.

Los antecedentes del contexto regional nos permitirá entender la realidad colimense así como

la posibilidad que se dio para hablar de la supeditación de la administración colimense a la federal. La

distinción que el estado de Colima tubo al acceder a la presidencia de la república un colimense, el

tener la primera mujer gobernadora y ahora contar con la intervención de la primera dama de la

república, propicio que al interior del sistema político colimense se presenten en el escenario actores

que han facilitado la supeditación del estado en casi todos los campos, y si ha ello sumamos los

programas con tintes centralistas y las reformas fiscales para generar más participación en la

entidad, podemos dar cuenta de la importancia de estudiar sobre la base de fundamentos

académicos la repercusión de esa centralización tan especial para la administración pública del estado

de Colima.

3.31 Estructura Administrativa.

Colima, se inserta en el contexto nacional para atender la modernización de sus estructuras

administrativas, es decir en los tres primeros años del ejercicio gubernamental de Carlos de La

Madrid Virgen atiende los programas nacionales de simplificación, descentralización así como las

estrictas medidas del gobierno federal en materia de gasto público y distribución de funciones.

Es interesante poder reflexionar que una administración pública no es mas ni menos eficiente por el

tamaño de sus estructuras, sino por la forma en que un gobierno puede brindar respuestas a través

de los servicios públicos, por ello es importante que la distribución de funciones y la creación de áreas

en la administración obedezcan a necesidades de carácter administrativo y desarrollo, como dice el

principio administrativo: la impersonalidad del puesto.

Al dar inicio este periodo de gobierno la estructura pública guardaba la forma del periodo anterior

inmediato, siendo hasta 1992 cuando se solicitan reformas a la administración pública estatal, esta

genera los siguientes cambios:


89

Lic. Elías Zamora V. Lic. Carlos de la Madrid V.

Secretaría de Programación y Finanzas Secretaría de Finazas

Secretaría de Desarrollo Urbano y

Vivienda

Secretaría de Desarrollo Urbano y Rural

Secretaría de Desarrollo Económico Secretaría de Planeación y Promoción Económica

Bajo el decreto 169 en 1993, se modifica la estructura administrativa en el Art.23 de la LOAPEC;

sustento legal para el surgimiento de dos nueva secretarias:

Secretaría de Desarrollo Urbano

Secretaría de Desarrollo Urbano y Rural =

Secretaría de Desarrollo Rural.

En el mes de agosto de 1997, ya en el cierre de gobierno de Carlos de la Madrid, se generan nuevas

modificaciones a las estructuras:

Secretaría de Planeación y Secretaría de Fomento Económico

Promoción Económica. que fungía en el organigrama con categoría

de dirección general

Secretaría de turismo.

Quien fungía como dirección de la

Secretaría de Planeación.

Secretaría de Educación, Cultura y Secretaría de Cultura.

Deporte. Se descentralizaron solo las funciones

de fomento a la cultura

En entrevista con el gobernador Carlos De la Madrid, expresó que estos cambios se realizaron

atendiendo la solicitud del gobernador electo para el periodo 1997-2003 ( Fernando Moreno Peña) y

que las Secretarías de nueva creación, entraron en funciones hasta el 1 de noviembre de 1997.

En el campo de la administración pública para estatal se generaron varios fideicomisos así como

organismos descentralizados:


90

Inmobiliaria del estado Instituto de vivienda

Surgimiento de: • Instituto de fomento de las ferias

• Sistema estatal de protección civil.

• Programa de la mujer.

En el organigrama de la página siguiente se ve de manera de tallada los cambios de la estructura

administrativa al inicio de la administración de Fernando Moreno peña, este esquema sufre

modificaciones como respuesta a la reforma de la administración pública planteada por el gobierno a

iniciar.

“ La administración pública moderna, no quiere

más poder sino pasar el poder a los ciudadanos,

no estandariza al público sino que se vuelque

hacia servicios especializados, no le interesa el

secreto, sino la transparencia en el ejercicio de sus

funciones, no favorece los equilibrios sino la

dinámica; le interesa sobre todo los resultados más

que los procedimientos y acepta la evaluación

oportuna como parte de esa nueva ética y cultura.

El Gobierno del Estado necesita construir una

nueva cultura de la gestión pública, en donde la


91

participación ciudadana con el gobierno sea

práctica permanente en la definición, desarrollo y

evaluación de la gestión pública.”

(Plan Estatal de Desarrollo, Fernando Moreno

Peña, gobernador constitucional del Estado)

La administración pública de Fernando Moreno Peña buscó busca lograr ser eficiente y eficaz a las

estructuras burocráticas implementando lo que se definió como lo nueva cultura de la gestión pública,

es importante mencionar la existencia de un programa sectorial de la administración pública como

elemento central para lograr que esta cultura se alcance de manera gradual y equitativa en todos los

municipios que integran la entidad. Este programa se encuentra dividido para su operación en cuatro

subprogramas:

1. El Fortalecimiento de la infraestructura

informática y de telecomunicaciones . Consiste

en incorporara tecnología informática para

mejores procesos administrativos y servicios

públicos.

2. Fortalecimiento organizacional. Integra los

esfuerzos institucionales encaminados a

redimensionar la estructura orgánica funcional de

las dependencias del poder ejecutivo, con el fin de


92

eficientar la administración pública y vincularla a

las expectativas desarrollo del estado.

3. Modernización de la gestión pública . pretende

el desarrollo de sistemas que eficienten los

procesos y los servicios que realizan las

dependencias del gobierno del estado y los

ayuntamientos, encaminados a coadyuvar en el

logro de los objetivos y cumplimiento de las metas

establecidas en el plan estatal de desarrollo,

mediante la interrelación e integración de recursos

humanos, financieros, materiales y tecnológicos

4. -Profesionalización de los servidores

públicos . Pretende formar recursos humanos de

calidad a través del servicio civil de carrera.


93

3.3.2 Política de Desarrollo.

1991-1997


94

Dos de los sistemas importantes dentro de la administración pública son sin duda alguna el Sistemas

de Coordinación Fiscal y el Sistema Nacional de Planeación Democrática; el primero consiste en

definir la forma en que se captan y distribuye los recursos fiscales entre las instancias de gobierno

(Federal Estatal y Municipal); y el segundo en la aplicación de instrumentos que permiten el diseño de

objetivos, estrategias y prioridades de desarrollo social y económico.

Históricamente, el sistema Nacional de Coordinación fiscal tiene sus orígenes en las llamadas

Convenciones Nacionales Fiscales (1925, 1933,1947). Después de varios intentos para establecer un

mecanismo que coordinara e igualar las competencias tributarias entre las entidades federadas nace

el 28 de Diciembre de 1953 lo que seria el marco normativo de esta coordinación fiscal. Él 1 de

Enero de 1980 dentro del nuevo programa de gobierno se restituyò el sistema de coordinación

fiscal. “ Este nuevo sistema estableció un mecanismo de ingreso compartido por las tres instancias de

gobierno y de responsabilidad conjunta en cuanto la administración, organización y ejecución “

(Méndez, 1997).

Con el nuevo sistema los estados se volvieron mucho más dependientes de la instancia nacional, ya

que perdieron el control sobre un considerable monto de recursos monetarios. Los estados

aceptaron el nuevo sistema de forma supuestamente voluntaria, ya que les significaría mayores

ingresos. Además estarían a cargo de la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA)

(Méndez, 1997). Posteriormente y argumentando, acerca de la mala administración que realizaron

los estados de los recursos, ejerció un control federal, ocasionando que la que la mayoría de los

ingresos de las entidades proviniera de los fondos diseñados por la federación llamados techos

financieros.

Algunos elementos que son considerados por la federación para la distribución son:

• El desarrollo regional

• La descentralización

• El desarrollo local

• La capacidad de gestión

A partir de la instrucción del ejecutivo federal para que se creara un figura jurídica para asignar los

recursos que se venían aplicando especialmente a los servicios de educación, ya que recordamos

que este servicio público desde 1992 había iniciado un proceso de descentralización, donde le

reservaba el derecho a las entidades de financiar las actividades derivadas de la educación básica y


95

normal. Pero al inicio los recursos fueron inyectados a través del presupuesto de la secretaria de

educación. Causa que dio origen a la necesidad de descentralizar los recursos, de ahí la

institucionalización de las “ Aportaciones Federales” las cuales se pueden definir como el esquema

implementado por la federación para financiar los servicios básicos de las entidades y los municipios

que inicialmente operaban bajo cinco fondos y en este período de estudio operan dentro del ánimo

del nuevo federalismo siete fondos de aportaciones:

1. Fondo de aportaciones para la educación básica y normal

2. Fondo de aportaciones para los servicios de salud

3. Fondo de aportaciones para la infraestructura social

4. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento d e los municipios

5. Fondo de aportaciones múltiples. 6. -Fondo de aportaciones para la educación tecnoló gica y

de adultos 7. -Fondo de aportaciones para la seguridad públic a de los

estados y del distrito federal. Estas aportaciones son registradas por las entidades bajo el esquema de ingresos

propios según lo autoriza la ley de coordinación fiscal, la distinción entre las

participaciones es:

CONCEPTO RECURSOS QUE SE DISTRIBUYEN:

Participaciones federales Recaudación Federal Participable • Los recursos se distribuyen con

motivo de la adhesión al sistema nacional de coordinación fiscal.

Aportaciones federales Recursos Federales de Cualquier Origen

( Incluso deuda)

• son recursos de origen federal que se

establecen en beneficio de las entidades

Federativas y de los municipios

En la actualidad el sistema de coordinación fiscal, se ve fortalecido por el programa de Federalismo

hacendario, el cual lleva las acciones entorno al ingreso, el gasto público y el financiamiento. " Las


96

reformas a la Ley de coordinación Fiscal que faculta a las entidades federativas para que a partir

de 1996, establezca derechos por la expedición de licencias para el funcionamiento de

establecimiento de ventas de bebidas alcohólicas, así como por la colocación de anuncios y carteles

o la realización de publicidad."(Reunión de trabajo Nuevo Federalismo" Avances y Perspectivas

del Federalismo. hacendario 1995.)

La Ley de Coordinación Fiscal del estado de Colima tiene la finalidad de “ establecer

el Sistema de Coordinación Fiscal en el estado de Colima, a efectos de uniformar y regular las

relaciones fiscales entre el estado, sus municipios y de ambos con la federación; cuyos objetivos

primordiales deben tender a:

I.- Regular las relaciones en materia de coordinación fiscal entre el estado de Colima y sus

municipios.

II.- Establecer los mecanismos para él cálculo y distribución de las participaciones que

correspondan a las haciendas públicas municipales, derivadas de gravámenes estatales y

federales.

III.- Establecer los derechos y obligaciones de los municipios en materia de colaboración

administrativa y de coordinación fiscal.

IV.-Dar transparencia y seguridad al proceso de determinación y pago de los montas de las

participaciones que corresponden a los municipios.

V.- Distribuir las participaciones con oportunidad y apego a las normas aplicables.

VI.- Reglamentar las relaciones en materia de coordinación fiscal y colaboración

administrativa, entre las autoridades fiscales del estado y las municipales.

VII.- Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y administrativa y establecer

la regulación básica para su organización y funcionamiento.

VIII.- Favorecer y apoyar la recaudación de los ingresos municipales.

IX.- Modernizar los procedimientos para el manejo de las finanzas municipales.


97

X Fortalecer el desarrollo financiero de los municipios del Estado de Colima, mediante el

sistema de coordinación fiscal, en beneficio de sus habitantes.”( 1999, Ley de Coordinación

Fiscal del Estado de Colima)

El Convenio de Coordinación Fiscal fue un

instrumento que opero con el propósito de

coordinar el sistema fiscal de la federación con

cada uno de los estados, municipios y el D.F., se

encargo de establecer las participaciones, fija

reglas administrativas, convocar a la integración

de los órganos coordinadores en materia fiscal.

Por medio de este instrumento los estados y

municipios conocen el monto a que se hacen

acreedores aplicando las formulas establecidas.

La planeación en su inicio se centro en obras de

fortalecimiento municipal como una forma de

retribuirle a las grandes demandas existentes, se

impulsaron los programas de vivienda con los

programas de ahorradores, introducción de

servicios públicos en la zona de oriente del


98

municipio de Colima, en la segunda mitad de este

gobierno la mayoría de los recursos se inyectaron

a programas de infraestructura educativa

específicamente en el caso de la Universidad de

Colima.


Para atender el proceso de relaciones

intergubernamentales en este periodo, es

importante recordar el contexto y proceso mismo

en la selección de Carlos de la Madrid Virgen

como candidato a la gubernatura que constituyó

otro experimento , al llevar a consulta interna la

postulación de los candidatos del partido

revolucionario institucional para el cargo de

gobernador, donde el centro nuevamente

impulsaría a una mujer, sin arraigo en la entidad

debido a que la carrera política la realiza en la

capital. Esta candidatura se enfrentó con los


99

grupos localistas y con la sociedad civil, quienes se

unieron para lograr la candidatura de Carlos de la

Madrid Virgen, que en teoría representaba una

desventaja política en su relación con el gobierno

de la República, como el propio Carlos de la

Madrid lo afirma “ En mi periodo gubernamental

la función de gestoría con las dependencias

federales no fue tarea fácil, complicando de alguna

forma la capacidad de respuestas y atención en

asuntos públicos que se requería de la

participación federal” ( Entrevista realizada al Lic.

Carlos de la Madrid Virgen, 1999) de hecho, el

periodo 1991-1997 fue una etapa difícil para el

estado en materia de desarrollo, aún cuando en

la segunda mitad, la primera Dama de la Nación

haya sido colimense ( Sra. Nilda Patricia Velasco),

situación que no se reflejó de manera importante

en los procesos de RIG´S.


100

Modelo de RIG’S sustentado en decisiones políticas

centralistas 1991-1997.

Marco Normativo Sistema Nacional de Planeación. Sistema de Coordinación Fiscal.

Gobierno nacional

Gobierno estatal

Gobierno local


101

EVALUACION.

El estudio de la administración pública, como fue el proposito del presente trabajo, se

ha analizado a partir de su identificación como componente del sistema político, de

un sistema dinámico en el cual, de acuerdo al momento histórico y contexto en el que

tiene lugar, la actividad de los actores, el rumbo de sus decisiones políticas y por

tanto el impacto de ellas en materia de desarrollo pueden evaluarse desde variables

diversas, de acuerdo a las interrogantes de interés que se desean responderse.

Tres sexenios de administración pública en Colima de manera específica se ha

propuesto la reconstrucción de la actividad gubernamental en el contexto del sistema

político a partir de tres componentes: las estructuras administrativas; las políticas de

desarrollo y las relaciones intergubernamentales. El análisis de estas variables nos

permite comprender las particularidades de tres etapas de gestión gubernamental en

Colima.

1.- Las estructuras administrativas experimentan procesos de crecimiento acelerado

en el período 79 al 91, debido en primer lugar al programa de modernización

administrativa impulsado desde el gobierno de la república que bajo criterios

eficientistas y optimización de los recursos delineó cuatro vertientes de atención

relativas a los cambios estructurales, simplificación y coherencia de las normas

legales, racionalización de los sistemas de apoyo y modificaciones en el sistema de

recursos humanos, criterios de política que impactan en la percepción local del

desarrollo organizacional, pues entre el periodo de Griselda Alvarez y el de Elías

Zamora se crean estructuras para la atención de distintos campos específicamente

de las áreas de: planeación, desarrollo urbano y obras públicas; aguas y

saneamientos; Tránsito; y Programas y eventos especiales, dependencias que

modifican su jerarquía mediante las reformas a la ley orgánica de la administración

pública de 1985 que transforma sustancialmente el organigrama del gobierno del

estado cambiando con ello la percepción del desarrollo, sujeta dicha visión más a

disposiciones centrales que a la realidad local.


102

Este fenómeno por sí mismo demuestra, aún operativamente, la supeditación de las

decisiones políticas locales a los acontecimientos de origen central, aunque no

necesariamente respondan a estrategias para atender el desarrollo del estado, con

todo el impacto económico que el crecimiento de las estructuras representa en

detrimento de las expectativas de la sociedad, sobre todo cuando por primera vez en

Colima se habla de un proceso de desarrollo planificado, lo cual indica de manera

importante el peso de las reformas constitucionales en la visión de futuro regional,

cuando no necesariamente las condiciones del sistema político local estuvieran

preparadas para emprender nuevos roles, sin embargo, estas disposiciones sí

consideran la aparición de nuevos actores políticos.

En cambio, durante el período 91 – 97, las estructuras sufren nuevas

transformaciones, ahora en sentido inverso, compactando dependencias sectoriales,

consolidando otras como Ivecol que se convierte en el instituto de vivienda del

estado impulsando la concepción paraestatal como estrategia administrativa,

evidentemente como una forma estratégica de enfrentar los retos del desarrollo, por

una parte, y por la otra sin descuidar el posicionamiento de los poderes económicos

y políticos que en la entidad se manifiestan con intensidad, muy vinculados al

desarrollo portuario y comercial del estado.

Es posible sostener que en el caso de la administración pública en Colima la

evolución y desarrollo de las estructuras administrativas, en el período de estudio, se

explica a partir de disposiciones políticas centrales que repercuten en la percepción

eficientista del gobierno local, más que en una verdadera estrategia de desarrollo.

2.- La política de desarrollo de esta etapa de estudio, se realizó principalmente bajo

el esquema nacional de planeación democrática, al inicio del período de gobierno

1979- 1985. La administración estatal no contaba con una metodología que

permitiera sistematizar las políticas de desarrollo estatal, lo que representó un reto

importante para esa administración, que después de un año de funciones presentó


103

el Plan Global de Desarrollo (siguiendo la dinámica de la planeación federal de

López Portillo con el Plan Global de Desarrollo Nacional), donde se plasmaba las

políticas estatales, siendo en la segunda mitad de esta administración donde el

poder centralista de la federación implementa la utilización de planes en toda la

federación. Plan colima fue una política de planificación nacional que se mantuvo

vigente durante casi seis años, esta política sentó las bases del desarrollo en

Colima, privilegiando a las obras de comunicaciones y el fortalecimiento de

Manzanillo como polo de desarrollo portuario y turístico. La presencia de un

colimense al frente del ejecutivo federal, facilitó en cierta forma la intervención del

gobierno federal en el diseño y la ejecución de acciones así como en el respaldo

político a las gestiones realizadas desde la administración estatal.

El periodo 1991-1997 en materia de planeación

fue para la entidad una etapa difícil por la

carencia de recursos directos a las finanzas

estatales, así como la continuidad del Programa

Nacional de Solidaridad, como política única para

atender las demandas y gestiones sociales. Al

término de este ejercicio administrativo, Colima se

enfrenta nuevamente a las modificaciones de su

planeación, con el único propósito de ajustar el

Plan de Desarrollo Estatal con el Plan Nacional de

Desarrollo, el cual estaba cargado de políticas


104

para el fortalecimiento de las entidades y los

municipios dentro del esquema del nuevo

federalismo. En resumen el desarrollo del estado

se sustenta en procesos de planeación impulsados

bajo criterios y concepciones nacionales más que

en realidades locales.

3.- Las relaciones intergubernamentales es la última variable política y coyuntural que se aborda en

este trabajo. Nos explican la manera en cómo la administración pública colimense ha sido supeditada

a las decisiones de la federación, principalmente en materia de planeación y desarrollo administrativo,

a partir de su inclusión como parte del sistema político. 1979, fue para la administración colimense

el inicio del establecimiento de relaciones intergubernamentales verticales e inclusivas con la

federación, ya que la gubernatura de Griselda Álvarez representaba para el gobierno federal la

equidad y la coherencia política con el sector femenino, que exigía espacios concretos de

participación, respetando los derechos políticos. Con esta asignación gubernamental, México

resaltaba en el plano de América Latina, ya que por primera vez se contaba con una mujer que

dirigía la rectoría del estado de una entidad. Este contexto permitió que la federación interviniera y

supeditara las acciones del estado, con el argumento de apoyo y respaldo político a la gobernadora,

quien gracias a su carrera política en el Distrito Federal estableció relaciones con actores públicos.

Es importante resaltar que los sistemas de coordinación fiscal y de planeación nacional han servido de

marco para delinear estrategias de desarrollo local, como se observó con el Plan Colima, instrumentó

que permitió el establecimiento de relaciones inclusivas con la federación, al ser éste el único

conducto para planear, programar y ejecutar políticas. Con el arribo al poder ejecutivo federal de

Miguel de la Madrid Hurtado, la entidad se vió cobijada con la sombra federal, la cual dió el apoyo

económico y político a la entidad, y se establecieron relaciones intergubernamentales de dependencia

y centralización.

El gobierno Salinista implementó la llamada reforma del estado, la cual tenía como misión principal el

replantear las relaciones de la federación con las distintas instituciones públicas, lo que generó

modificaciones al sistema político. En el régimen, surge el reconocimiento al sistema de partidos, la


105

ciudadanización del instituto electoral, apertura a los medios de comunicación y utilización de

encuestas. En cuanto a la administración pública se impulsó la reforma administrativa, hablando ya de

un servicio civil de carrera y en lo referente a la sociedad civil, la incorporación de la sociedad al

espacio público mediante la participación en la validación de la planeación y ejecución de obras y

servicios por medio de los comités de solidaridad. Colima, es parte de esa Reforma de Estado,

reproduciendo el modelo nacional a lo local en cuanto a la necesidad de replantear las relaciones

entre los distintos espacios públicos.

En términos generales las relaciones intergubernamentales experimentadas en estos periodos se

caracterizan por un alto grado de centralismo, intervención y supeditación de la administración pública

del estado a la administración federal, generando un impacto en la planeación del desarrollo local y

por ende asumiendo el costo social de una planeación centralizada y supeditada a las grandes

políticas nacionales.

Para concluir puedo argumentar que la función de la administración pública está ligada con los

acontecimientos históricos/ políticos de la entidad donde reside. Y el papel dual de la administración

pública le permite servir de interlocutor entre sociedad civil y el estado fortaleciendo con ello la

gobernabilidad y la legitimidad del sistema de instituciones burocráticas.


106

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Entrevistas Realizadas LIC. CARLOS DE LA MADRID VIRGEN GOBERNADOR CONSTITUCIONAL 1991-1997 LIC. MIGUEL ANGEL VILLASEÑOR URIBE. SECRETARIO DE PLANEACION Y DESARROLLO ECONÓMICO 1991-1997 C.P LOURDES CHAVEZ RAMÍREZ DELEGADA DE LA SEDESOL 1991-1997 MTRO. ENRIQUE CHAIRES RAMÍREZ ACADEMICO DE LA UNIVERSIDAD DE COLIMA.

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