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145Auditoría a la Democracia

Derechos económicos y sociales

capítulo 1.4

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Auditoría a la Democracia146

El presente capítulo evalúa el alcance y la garantía de los derechos económicos y sociales (DES) en Chile. A grandes rasgos, y de acuerdo a los mar-cos normativos internacionales, estos derechos se refieren al acceso igualitario y sin restricciones de todos los ciudadanos a educación, salud, vivienda y empleo, además del aseguramiento de ciertas condiciones que les permitan acceder a un nivel creciente de bienestar. Se entiende que dichos derechos son fundamentales en una democracia, pues están estrechamente ligados a las posibili-dades de desarrollo de las y los ciudadanos, y su garantía permite que las personas puedan ejercer en forma efectiva sus derechos civiles y políticos.

En este capítulo, la discusión respecto a los DES se presenta tomando como referencia la propues-ta de evaluación de IDEA Internacional. En las siguientes secciones se revisan algunos indicado-res que dan cuenta de la garantía en el ejercicio de derechos enunciados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: el derecho al trabajo (artículo 6), el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (artículo 7), el derecho a fundar y a afiliarse a sindicatos (artículo 8), el derecho a la seguridad social y al seguro social (artículo 9), la protección y asistencia a la familia (artículo 10), el derecho a un nivel de vida adecuado (artículo 11), el derecho al más alto nivel posible de salud física y mental (artículo 12), el derecho a la educación (artículos 13 y 14), y el derecho a la cultura y a gozar de los beneficios del progreso científico (artículo 15). Se utilizan en el análisis, principal-mente, datos de organismos de gobierno cuando se observa la realidad local y de organismos inter-nacionales cuando se busca comparar Chile con otros países. En relación a esta dimensión de la democracia, se espera ver una creciente mejora en cuanto a la garantía de los DES para todos

los ciudadanos del país, lo que implica reducción de los niveles de pobreza, mejora en el acceso a educación, vivienda y salud, mejores condiciones laborales y de empleabilidad. La falta de avances en dicha línea dará cuenta de déficits en materia democrática y aspectos a mejorar para garantizar el ejercicio de derechos de los ciudadanos y sus posibilidades de desarrollo.

Se propone en este capítulo que en Chile es posible constatar el cumplimiento pro-gresivo de la garantía de acceso en materia de derechos, no obstante persiste el desafío relacionado con la desigualdad y la condición de vulnerabilidad social a la que está sometido un porcentaje importante de la población. Esta situación afecta el ejercicio equitativo de los derechos económicos y sociales de un gran número de ciudadanos y, sobre todo, su acceso a bienes y servicios prioritarios de calidad. En con-secuencia, si bien la mayoría de los derechos mínimos están garantizados, la inequidad en términos de acceso a la calidad es uno de los principales problemas que enfrenta el país.

Se verá en este capítulo que las políticas sociales implementadas durante los últimos veinticuatro años, particularmente las grandes reformas im-pulsadas en materia de pensiones y de salud, han aportado a la contención de la vulnerabilidad social, ya que permiten que la gran mayoría de los ciudadanos acceda a niveles básicos de cober-tura. Pese a ello existen importantes diferencias en materia de calidad en el acceso a educación, salud y vivienda, condicionada por una estruc-tura de ingresos muy desigual. Como se ha evidenciado en los últimos años, las diferencias son particularmente visibles y problemáticas en materia de educación, puesto que en Chile aparece ligada a una promesa de movilidad

¿Están los derechos económicos y sociales garantizados de igual manera para todos?



social que, en la práctica, resulta utópica si se considera que el origen socioeconómico de los estudiantes define en gran medida sus posibili-dades de acceder a una enseñanza de calidad. En tanto, en materia laboral la garantía de derechos se encuentra limitada debido a las dificultades de acceso al empleo que afecta a ciertos grupos, a la informalidad laboral y a la precariedad en términos de satisfacción de derechos que dicha informalidad acarrea. La precariedad laboral afecta principalmente a las mujeres, quienes en mayor proporción quedan fuera de la cobertura de pensiones. Además, son las mujeres, junto con los jóvenes, quienes enfrentan una mayor dificultad para integrarse al mercado laboral.

Pese a la falta de acuerdo en relación con el re-conocimiento legal de los DES como derechos fundamentales, desde el retorno a la democracia los distintos gobiernos han planteado explícita-mente la necesidad de trabajar para mejorar la calidad de vida de la población, reduciendo los niveles de pobreza y generando condiciones para expandir el acceso a salud, educación y a otros bienes y servicios necesarios para toda persona. Esta intención se ha traducido en un incremen-to importante en el gasto social, de manera de cubrir las necesidades de la población. El país ha optado por un Estado subsidiario que participa en la provisión de prestaciones sociales básicas, a la vez que fomenta y regula la participación de privados en la provisión de bienes y servicios en diversas áreas, de forma de ampliar la cober-tura. En paralelo, se ha ido avanzando en un proceso en el cual ciertos DES son reconocidos formalmente y protegidos, a medida que el desarrollo del país hace más probable cumplir con su garantía. Pero es indudable que dichos derechos aún se comprenden como derechos de segunda generación hacia los cuales se avanza en forma progresiva, luego de asegurar la garantía de otros derechos individuales relacionados con la libertad personal y la participación política.

Derechos económicos y sociales y la democraciaPese a que el cumplimiento efectivo de los DES puede considerarse un propósito al cual aspira toda nación democrática, la relación entre

democracia y DES no es evidente. El reconoci-miento de los DES, junto a la definición de los mecanismos mediante los cuales estos derechos pueden garantizarse, es aún materia de discusión y controversia en el país. Como ocurre en otros países de la región, dichos derechos no son garantizados de forma similar en los distintos cuerpos legales; de ahí que se mencionen de manera más explícita en algunos casos (como en salud y educación) que en otros (como en empleo y vivienda). Al mismo tiempo, no está necesariamente resuelto el rol que debe asumir el Estado en la garantía de estos derechos, el cual puede ser más o menos activo, como facilitador o como directo proveedor. Por otra parte, tampoco existe acuerdo respecto de que estos derechos estén sujetos a protección legal o constitucional, y cuando así sea puedan ser exigidos por los ciudadanos a través de procesos judiciales en caso de que consideren que no son respetados, como sí ocurre con la violación de los derechos civiles y políticos. No obstante, es posible advertir cómo, en forma creciente y sostenida, diversos sectores de la sociedad han comenzado a demandar mayores garantías de parte del sistema democrático. Por lo mismo, el incumplimiento de estas expectativas acarrea el serio potencial de debilitar la legitimidad de la democracia y sus instituciones. En este sentido, el informe elaborado por el PNUD, “La demo-cracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”, sostiene que:

“… la creciente frustración por la falta de oportunidades y por los altos nive-les de desigualdad, pobreza y exclusión social, se expresa en malestar, pérdi-da de confianza en el sistema políti-co, acciones radicalizadas y crisis de gobernabilidad, hechos que ponen en

riesgo la propia estabilidad del régimen democrático”

(PNUD, 2004: 25)

Aun cuando estas materias siguen discutiéndo-se, en esta auditoría a la democracia se revisa el alcance y la garantía de los DES en Chile, teniendo en cuenta dos argumentos principales. Primero, que estos derechos son considerados



por la comunidad internacional como parte de un todo indivisible, que son los derechos humanos. Desde esta perspectiva, los DES se han indicado en declaraciones y pactos inter-nacionales firmados y ratificados por Chile, de modo que el país ha asumido la obligación de avanzar en su garantía, aun cuando el debate sobre su exigibilidad continúe abierto. Segun-do, que si no se verifica un ejercicio efectivo e igualitario de los DES, los ciudadanos difícil-mente podrán ejercer plenamente los derechos civiles y políticos a la base de la categoría de ciudadanía que la democracia requiere para su funcionamiento y que permanentemente busca expandir. Así, la falta de garantías legales para el cumplimiento de los DES, junto a la subsistencia de la pobreza y la indigencia, la desigualdad en el acceso a educación, salud y vivienda de calidad, son todas carencias que revelan la debilidad de estos derechos. En otras palabras, las situaciones en las cuales el ejerci-cio de los derechos es inequitativa y favorece solo a algunos, apunta a la violación de la universalidad de los mismos. En el presente capítulo se revisan todos estos aspectos. Dada la relación que se reconoce entre derechos so-ciales y democracia, en este capítulo se busca responder a la siguiente pregunta: ¿Están los derechos económicos y sociales garantizados para todos de igual manera? Dicha evaluación implica, en primer lugar, identificar tanto el momento como el mecanismo por medio del cual el Estado de Chile reconoció los DES como derechos que deben ser garantizados. Así tam-bién, resulta necesario examinar los mecanismos que permiten a los ciudadanos hacer efectiva la garantía reconocida jurídicamente. Por último, es preciso medir la evolución a lo largo del tiem-po del disfrute por parte de los ciudadanos de esos derechos, reconocidos y garantizados por el Estado de Chile.

Derechos económicos y sociales y su reconocimiento en Chile En Chile es común que se identifiquen como derechos humanos únicamente los derechos in-dividuales a la vida, a la libertad, a la integridad física y psíquica, a la seguridad, a la asociación y participación, y a la libre expresión. Lo anterior

ocurre en gran medida porque esos son los de-rechos que más claramente aparecen vinculados al correcto funcionamiento democrático, puesto que permiten a la persona participar en la vida pública, manifestar sus opiniones políticas, elegir a sus representantes e influir en la toma de deci-siones en los asuntos públicos. Por lo demás, son precisamente aquellos derechos civiles y políticos los que se vieron restringidos y violados durante la dictadura militar, con lo que se hizo evidente que su recuperación era una de las principales conquistas de la democracia reinstaurada y su garantía uno de los principales desafíos para el país, el Estado y sus instituciones. No obstante, los DES –que suponen la garantía de acceso a educación, salud, un trabajo digno y sindicaliza-ción, entre otros– implican también condiciones necesarias para una calidad de vida apropiada por parte de los ciudadanos, que les permita, efectivamente, gozar también de sus derechos civiles y políticos.

Los DES refieren a las condiciones necesarias para ejercer una ciudadanía plena: el cumpli-miento de necesidades básicas, como la salud y la educación, y el acceso a oportunidades de integración social, lo que se ve favorecido por el empleo y entorpecido por la pobreza y la desigualdad. Una persona sin acceso a edu-cación difícilmente puede entender y ejercer extensivamente sus derechos políticos. De igual forma, ciudadanos que enfrentan problemas para acceder a la salud, vivienda o trabajo, ve-rán comprometido el ejercicio de sus libertades civiles y políticas, lo que afecta su condición de ciudadanía, así como su plena participación en la vida pública. Siguiendo esa lógica, la Declaración Universal de Derechos Humanos considera a los derechos civiles y políticos junto a los derechos económicos, sociales y culturales como partes de un todo indivisible, que son los derechos huma-nos. En una línea similar, el Informe del PNUD sobre el estado de la democracia en América La-tina plantea el concepto de ciudadanía integral, que abarca las dimensiones de ciudadanía políti-ca, ciudadanía civil y ciudadanía social. Mientras que la primera se refiere fundamentalmente a los procedimientos democráticos y derechos de participación, la segunda se relaciona con la



protección personal y el patrimonio, así como con las libertades de asociación y expresión. En cuanto a la ciudadanía social, el Informe del PNUD sostiene que:

“… refiere a aquellos aspectos de la vida de los ciudadanos que afectan el

potencial para desarrollar sus capacida-des básicas. A diferencia de otros tipos

de ciudadanía, la ciudadanía social no siempre tiene una clara base legal en las constituciones y legislaciones

nacionales, y su aceptación internacio-nal, mediante convenios o tratados, es

menos difundida”

(PNUD, 2004: 118)

La Declaración Universal y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), junto con otros documentos, confor-man la llamada Carta Internacional de Derechos Humanos. El PIDESC es el instrumento jurídico internacional que obliga a los Estados que lo ratifican a cumplir con el compromiso de velar por la garantía de los DES. En él se establece de manera concreta que los individuos son quienes gozan de derechos y los Estados quienes tienen la obligación de avanzar progresivamente en su garantía. Esto implica, en primer lugar, no privar a los ciudadanos de derechos de los que ya gozan, compensando en caso de ser necesario. En segundo lugar, implica brindar protección a la ciudadanía ante cualquier privación o amenaza económica, social y cultural por parte de terceros. Y, por último, garantizar paulatinamente que toda persona en el territorio goce a plenitud de dichos derechos. El PIDESC, suscrito por Chile en 1966, ratificado en 1972 y vigente en el país desde 1989, entrega de todos modos un margen de discrecionalidad a los Estados en cuanto a las metas para el resguardo de los DES.

El desacuerdo respecto del reconocimiento y valoración de los DES como derechos funda-mentales se produce también porque una visión de los derechos humanos considera que la natu-raleza jurídica de los DES es distinta a la de los derechos civiles y políticos. La protección de los DES supondría una acción del Estado, un papel más activo, que en el caso de los derechos civiles y políticos, para los cuales lo que se requiere en general es que el Estado se abstenga de actuar, vale decir, que se abstenga de limitar, censurar o acallar a los ciudadanos. Garantizar los DES resultaría entonces algo más complejo y en lo cual es posible fallar, pues en ello incide la capacidad económica de un Estado. Es riesgoso para el Estado ofrecer una garantía difícil de cumplir y verse sujeto a una posible judicialización de los casos en que se incumplen estos derechos. La actuación del poder judicial en esta materia implica la interven-ción de un actor que no tiene mandato popular democrático, y por lo mismo, no es responsable por garantizar la eficacia gubernamental. A su vez, dado que los DES están ligados a las políti-cas públicas, el hecho de que los ciudadanos, a través de acciones judiciales, puedan intervenir en las directrices de dichas políticas es un asunto que genera resistencia. Esa visión se observa en la propia Constitución Política de Chile, que si bien reconoce la importancia de los DES, no los eleva a la categoría de derechos fundamentales, pues la acción de protección –acción constitu-cional que cumple el rol de proteger los derechos fundamentales de las personas a través de tutela judicial en los casos en que sean perturbados o amenazados o que haya habido privación de los mismos–, excluye a los DES y solamente con-sidera a los derechos civiles y políticos. De esta forma, si bien se declara expresamente el valor de los DES, ha estado abierto a interpretaciones que se pueda hacer responsable al Estado o a algún gobierno del incumplimiento de su garantía o de la imposibilidad de ejercer dicho derecho.



¿En qué medida el acceso al trabajo o a la seguridad social está disponible para todos sin discriminación?

baja participación femenina en la fuerza laboral, lo que afecta el potencial de ingreso de muchos hogares, a la vez que se excluye a un sector im-portante de la población de la posibilidad de de-sarrollarse a través de la actividad laboral, lo que limita el ahorro previsional necesario para cubrir los gastos una vez concluida la vida laboral.

Acceso al trabajoEn el capítulo III, sobre derechos y deberes cons-titucionales de la Constitución Política de Chile, se establece la garantía de “libertad de trabajo y su protección” (numeral 16 del artículo 19). Se especifica que todo ciudadano tiene “derecho a la libre contratación y a la libre elección del trabajo con una justa retribución”. No se precisa que el trabajo sea un derecho en sí, por lo cual podría decirse que más allá de proteger el derecho al trabajo, la Carta Fundamental protege la autono-mía individual para obtenerlo. El mismo artículo indica que está prohibida la discriminación que no esté basada en la idoneidad del trabajador para el puesto y se establece que la negociación colectiva es un derecho de los trabajadores y que sus modalidades están reguladas por ley. El numeral 17 del artículo antes mencionado, por su parte, garantiza la admisión a toda función y empleo público para cualquier ciudadano.

A medida que se han introducido leyes laborales específicas, el derecho al trabajo se ha expandido en Chile. Inicialmente este derecho, recogido en el Código Laboral, estaba fundamentalmente reducido a la legislación laboral y a las condi-ciones laborales de los trabajadores. Pero en la última década, con la reforma laboral de 2001 (Ley 19.759) y la reforma procesal laboral (Ley 20.087), se reconocen derechos fundamentales específicos del trabajador, especialmente a la libertad sindical, a la vez que se reconoce al trabajador como un ciudadano con derechos al interior de su lugar de trabajo.

Para responder a esta pregunta se puede analizar quiénes y cómo acceden al mercado laboral,

La cobertura del derecho al trabajo implica la posibilidad de todo ciudadano de realizar una actividad libremente escogida o aceptada, producto de la cual percibe ciertos ingresos que le dan acceso a condiciones de vida dignas a él y a su núcleo familiar. El ingreso que percibe el individuo en el desarrollo de una actividad laboral corresponde a su soporte económico más importante hasta el momento de su jubilación y es la fuente de ahorro para el periodo en el cual no percibe ingresos. El trabajo es el principal medio de desarrollo individual y un potente mecanismo de integración social. Por eso, es pre-ciso que dicho trabajo asegure condiciones de no discriminación, seguridad, higiene y descanso, como también el derecho a la participación en sindicatos y a huelga.

Por otra parte, como consecuencia del es-tablecimiento de un contrato de trabajo se desprende uno de los principales pilares del sistema de pensiones: la contribución obli-gatoria, que busca contener la mayor tasa de cobertura posible del universo de asalariados y la consecuente tasa de reemplazo de los ingresos al momento de que culmine la vida activa de las personas. Trabajo en el mercado laboral formal y seguridad social están, por tanto, íntimamente relacionados.

A continuación se presentan datos que permiten concluir que si bien en las últimas décadas los niveles de desempleo han sido bajos en Chile, lo que evidencia la relativa eficiencia de la estructu-ra económica para absorber la oferta de mano de obra, se advierten altos niveles de informalidad, que indican limitaciones en la calidad del empleo y en la posibilidad de acceder a cobertura en ma-teria de salud y pensiones para parte importante de la población. La informalidad laboral sumada a la desigualdad en la cuantía de los ingresos han potenciado la precariedad de los pensionados provenientes de los dos primeros quintiles de ingreso y perjudicado especialmente a las muje-res. Se reconoce también como un problema la



observando la tasa de ocupación desagregada por sexo y edad, la equidad en los salarios, y la calidad del trabajo, entendida esta última como la predominancia o no de la formalidad laboral. Para datos referentes a la posibilidad de acceder a un empleo para quienes tienen la intención de trabajar, es ilustrativa la tasa de desempleo del país entre 1990 y 2013.

Entre 1990 y 2009, se observa que el nivel de desempleo (promedio anual) en el país varió en-tre un mínimo de 6,1% y un máximo de 10,1%; la disminución del porcentaje de desempleados coincidió con los periodos de mayor actividad económica y crecimiento del país, mientras que el aumento del desempleo coincidió con los años de crisis internacionales que no afectaron únicamente a Chile. Ciertamente, estos prome-dios anuales no reflejan la variable estacionaria del desempleo en Chile, que disminuye durante la época estival debido a la mayor demanda por mano de obra en las actividades agrícolas y que, por el contrario, aumenta durante el invierno. El empleo de tipo estacionario beneficia prin-cipalmente a mujeres y a personas de sectores rurales o que migran a dichas zonas en busca de oportunidades laborales de temporada.

También aporta a la discusión las cifras de des-empleo al comparar la realidad nacional con la de otros países. En esta materia se constata que el nivel reciente de desempleo en Chile es bajo comparado con países de mayor nivel de desarrollo, como la mayoría de los países de la OCDE.

Fuente: INE, 2013.

*Los datos desde el año 2010 se basan en la Nueva Encuesta Nacional de Empleo, que considera una metodología distinta para medir el desempleo, por lo cual los datos no son comparables con los

años previos.

Fuente: OCDE, indicadores de desempleo 2012. Se seleccionaron solo algunos países de la OCDE.

GRÁFICO 1Tasa de desempleo en Chile, 1990-2013* (promedio anual)

GRÁFICO 2Tasa de desempleo, países OCDE, 2012

20

15

10

5

0

30

25

Australia Bélgica Canadá Chile España Estados Francia Grecia Irlanda México Nueva Portugal Turquía Promedio Unidos Zelanda OCDE

5,4

7,6 7,3 6,7

25,2

8,2

9,9

24,5

15,3

5,0

7,2

16,4

8,29,4

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0

6

4

2

8

10

12

ENE NENE

%



La tasa de desempleo hace referencia al por-centaje de población desocupada (cesantes y personas que buscan empleo por primera vez) sobre el total de la población económicamente activa de quince años y más. Teniendo en cuen-ta que en el año 2012 la media de desempleo

para los países de la OCDE fue de 8,2% (8,0% en 2011), el resultado de 6,7% registrado por Chile el mismo año (7,1% en 2011) refleja una situación positiva. Asimismo, aun teniendo en cuenta el contexto internacional de crisis que se vivió en dichos años, los niveles de empleo siguen siendo positivos.

Sin embargo, esta situación en general tiene sus matices. La tasa de desocupación ha afectado principalmente a mujeres y a jóvenes a lo largo del tiempo, lo que evidencia una desigualdad estructural y la mayor dificultad para estos sec-tores de la población chilena de insertarse en el mercado laboral.

Respecto a la situación laboral de los jóvenes, es importante señalar que en Chile, al igual que en la mayoría de los países, los niveles de desempleo y ocupación de jóvenes entre 15 y 25 años presentan siempre una peor situación que la que indica el simple análisis del promedio de la población. Pese a que en los últimos años las cifras de desempleo han sido favorables, con desocupación general bajo el 7%, el desempleo juvenil se ha mantenido cerca del 16% y la ocupación (entendida como el porcentaje de la población ocupada del total de la población en edad de trabajar, activos e inactivos), se encuentra algunos puntos sobre el 30% si solo se considera al grupo entre 15 y 24 años (OIT, 2012). Si bien los indicadores han presentado una mejora, en el caso de la ocupación y la par-ticipación laboral, de acuerdo a datos de CEPAL y OIT, los valores que registra Chile están bajo el promedio de Sudamérica.

En relación a la tasa de ocupación, si bien se debe reconocer que, en términos generales, la incorporación de la mujer al mercado laboral ha ido en aumento, los niveles de ocupación son bajos en comparación con América Latina y la OCDE. Chile se encontraba en 2012 entre los 4 países con menor ocupación femenina en la región (OIT, 2012) y según datos del mismo año de la OCDE, el 51% de ocupación femenina solamente superaba a Turquía si se compara con el grupo de países más desarrollados.

Fuente: Datos de 1998 a 2011 del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) a partir de las Encuestas de

Caracterización Socioeconómica (CASEN).

Fuente: Datos de 2009 y 2011 del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) a partir de las Encuestas de Caracteriza-

ción Socioeconómica (CASEN).

GRÁFICO 3Tasa de desocupación en Chile, desagregada por sexo, 1998-2011

GRÁFICO 4Tasa de desocupación en Chile desagregada por edad, 2009-2011

Tasa de desocupación Hombre Tasa de desocupación Mujer

12

9

6

3

0

15

1998 2000 2003 2006 2009 2011

11,311,7 12,1

6,0

9,09,6 9,4

8,98,2

6,4

9,6

12,2

2009 2011

0 15 a 19 años 20 a 24 años 25 a 34 años 35 a 44 años 45 a 54 años 55 a 64 años 65 años y más

27,2

17,6

11,3

8,2 7,25,6

4,1 4,56,1

37,2

20,7

5,5

3,4 2,75

10

15

20

25

30

35

40



La menor tasa de ocupación femenina es un fenómeno común que encuentra explicación en factores socioculturales y en lo que se conoce como división sexual del trabajo. De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano en Chile (2010), este concepto hace referencia a las representaciones culturales (imágenes, valoraciones y actitudes) que la población tiene sobre la repartición de funciones entre hombres y mujeres. Según este razonamiento, predomina una imagen del hombre como principal encarga-do de proveer los recursos económicos mediante el trabajo y de asegurar el orden a través de su participación en el poder, mientras que la mujer es la encargada de las tareas domésticas, de la crianza de los hijos y del ejercicio de las labores de cuidado de otros. Aunque esta representa-ción cultural es criticada y revisada en muchos ámbitos, en otros sigue rigiendo como principio organizador y justificador de las relaciones entre hombres y mujeres. Desde esta perspectiva, se entiende que la sociedad asume de forma mayo-ritaria al hombre en su rol de “proveedor” y a la mujer como “madre”, integrada en el hogar. Si bien ambos roles son igualmente valiosos para la sociedad, dejan a la mujer en situación de desventaja desde la perspectiva laboral, ya que se coarta su capacidad y autonomía en la gestión propia de bienes y servicios.

Además, ciertos factores económicos y político-institucionales fortalecen esta división sexual del trabajo. Incentivos institucionales como las normas laborales que entregan derechos laborales vinculados al cuidado de los hijos en exclusivo a la mujer desincentivan que los hombres puedan asumir el rol de cuidadores. La dificultad de encontrar quién cuide a los hijos pequeños y a otros familiares dependientes (adultos mayores, enfermos, por ejemplo) continúa siendo un obstáculo para el ejercicio pleno del derecho al empleo por parte de las mujeres. Esto es espe-cialmente importante si se considera que, a partir de datos de la Encuesta Casen del 2011, el 27% de los hogares en Chile son monoparentales, y que de éstos, el 89% tienen a una mujer como jefa de hogar, por lo que requiere tanto cuidar a sus hijos como trabajar para proveer ingresos a su hogar.

Fuente: Datos desde 1998 a 2009 del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) a partir de las Encuestas de

Caracterización Socioeconómica (CASEN).

* Los datos para 2010, que corresponden al cuarto trimestre (octubre-diciembre), fueron elaborados por la OIT a

partir de información oficial, de cobertura nacional, de la población en edad de trabajar de 15 años y más. Estos

datos no son comparables al periodo anterior debido a los cambios en el diseño y metodología de la nueva Encuesta

Nacional de Empleo (NENE).

Fuente: Elaborado a partir de datos de la OIT, obtenidos a través del Banco Mundial, en datos.bancomundial.org.

GRÁFICO 5Tasa de ocupación desagregada por sexo (en porcentaje), 1998-2011

GRÁFICO 6Tasa de ocupación femenina, América Latina, 2012

Ocupación hombre Ocupación mujer

0

1998 2000 2003 2006 2009 2011

34,4

35,1

10

20

30

40

50

60

70

80

68

68,3

67,1

66,3

37,1

37,2

39,2

39,2

64,5

65,6

Tasa de ocupación de ambos sexos

0

México Costa Argentina Chile Miembros A. Latina Paraguay Uruguay Colombia Brasil Perú

Rica OCDE y el Caribe

10

20

30

40

50

80

60

70

45

46,4

47,3

49,0

51,2

53,5

55,4 55,5

55,7

59,5

68,0

También se aprecia una brecha salarial entre hombres y mujeres que refuerza esta división de roles y que genera incentivos para que tanto individuos como familias opten por mantener a los hombres como proveedores y a las mujeres como cuidadoras. La evidencia muestra que



mujeres con similares niveles de escolaridad, calificación y experiencia que pares hombres ganan sueldos en promedio más bajos que ellos. A su vez, en Chile la desigualdad en el ingreso entre hombres y mujeres es mayor a medida que aumentan los años de escolaridad de ambos. Es decir, entre hombres y mujeres con menos de siete años de educación, las brechas salariales son menores que entre los hombres y mujeres con más de trece años de educación.

El año 2009 se aprobó un proyecto de ley para asegurar la igualdad de género en las remunera-ciones. Este proyecto dio origen a la Ley 20.348, que modifica el Código del Trabajo y afirma el derecho de no discriminación salarial en función del género, por cuanto estipula que a iguales fun-ciones, tanto hombre como mujer deben ganar igual sueldo. Sin embargo, la ley contempla la posibilidad de que reciban un salario distinto si uno de los dos es más productivo, lo que deja abierta la posibilidad para que persista la brecha salarial de género, pues permite que la mater-nidad se vea castigada, lo cual implica a su vez una discriminación por razón de sexo. Por otra parte, a pesar de esta norma, las mujeres pueden llegar a ganar cerca del 70% de lo que ganaría un hombre desarrollando actividades que requieren similar nivel de escolaridad.

Si la igualdad hombre-mujer fuera un hecho, la proporción relativa del ingreso por hora pro-medio de ocupación sería del 100%. En el año 2011, las mujeres situadas en el primer quintil de ingresos ganaban un 87% del sueldo promedio que ganaba un hombre situado en igual quintil. La proporción del sueldo de las mujeres respecto del sueldo promedio de un hombre para igual quintil disminuye a medida que aumenta el nivel de ingresos. De todos modos, es preciso señalar que la brecha en los salarios de hombres y mujeres ha ido disminuyendo en comparación con el año 1990.

Avances recientes que buscan aportar al aumento de la participación laboral de las mujeres y a fa-cilitar la relación trabajo-familia son la extensión de cobertura del post-natal y el bono al trabajo de la mujer. La ley 20.545 de 2011 agregó al postnatal de 12 semanas un permiso parental flexible de doce semanas a jornada completa o 18 semanas a media jornada, con un subsidio de un monto equivalente al correspondiente a las 12 semanas previas. La ley permite a las madres traspasar al padre hasta 6 semanas a jornada completa o 12 a jornada parcial del postnatal parental. Recientemente se han incorporado este beneficio las mujeres cuyo último contrato fue a plazo fijo, por obra o faena, que no están

Fuente: Encuesta CASEN 1990 y 2011.

Nota: Se considera el salario/hora en pesos chilenos tomando en cuenta el ingreso declarado de la ocupación

principal, para las personas entre 15 y 59 años que trabajan entre 20 y 50 horas semanales.

GRÁFICO 7Proporción relativa del salario por hora promedio de la ocupación principal de las muje-res respecto de los hombres asalariados, según quintil de ingreso autónomo del hogar , 1990-2011

TABLA 1Diferencias en el salario por sexo y nivel educacional, 2011

Promedio del salario/hora Salario de la mujer como %

del salario del hombreHombres Mujeres

Sin educación 1141 1064 93

Básica incompleta 1441 1072 74

Básica completa 1434 1139 79

Media incompleta 1608 1374 85

Media completa 1929 1473 76

Educación superior 4867 3499 72

Fuente: Encuesta CASEN 2011.

Nota: Se considera el salario/hora en pesos chilenos, tomando en cuenta el ingreso declarado de la ocupación

principal, para las personas entre 15 y 59 años que trabajan entre 20 y 50 horas semanales.

1990 2011

0

I II III IV V

10

20

30

40

60

50

80

70

90

78

87

77 77

78

57

86

82

75

83



trabajando al momento de tener a sus hijos pero tienen un año de afiliación previsional y al menos ocho cotizaciones en los dos años previos. De este modo, además de su ampliación, el postnatal se extendió de una de cada tres a virtualmente todas las mujeres trabajadoras. Por su parte, el Bono al Trabajo de la Mujer se creó en mayo de 2012, con la publicación de la Ley 20.595, que instituyó el Ingreso Ético Familiar. Este beneficia a mujeres entre 25 y 59 años pertenecientes al 30% más vulnerable de la población, y que se incorporan al mercado laboral como trabajadoras dependientes o independientes. Las beneficiarias reciben mensualmente un bono que se calcula según su nivel de ingresos y, a la vez, se le entrega un aporte al empleador con el fin de incentivar la contratación de mujeres que pertenecen a dichos grupos. La trabajadora puede recibir este beneficio durante cuatro años continuos, mientras que cada empleador puede recibir el subsidio por dos años.

Como se analizó en el Informe de Desarrollo Humano 2010 (“Género. Los desafíos de la igualdad”), Chile se encuentra entre los países de América Latina con más alto IDH y mayor pérdida por efectos de la desigualdad de género. Si en 2012 los niveles de Desarrollo Humano (IDH) situaban a Chile en la posición número 40 a nivel mundial, al incorporar el Índice de Desigualdad de Género (IDG), el país se ubica en ese mismo año al puesto 66 entre 187 países. Es decir, además del descenso real en el valor del IDH, se constata una clara desventaja para las mujeres en términos de acceso y calidad en el empleo en relación al resto de los países. Si bien son evidentes los esfuerzos del Estado por mejorar en la materia dada la reducción de dichas desigualdades a lo largo del tiempo, así como la reforma legislativa en pos del logro de mejores condiciones, es imperativo que el Estado adopte las medidas necesarias para avanzar en dicha dirección, creando e implementando políticas públicas que hagan efectivos los compromisos sociales plasmados en la ley.

Acceso a seguridad socialAdemás del derecho a acceder a un empleo, es importante observar el acceso de la población

ocupada a un trabajo formal –es decir, con con-trato de trabajo– que implique la cobertura del trabajador en materia de salud y de ahorro pre-visional. A este tipo de empleo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) lo denomina trabajo decente. Por el contrario, el empleo in-formal hace referencia al sector no estructurado de la población trabajadora de un país. Como sector no estructurado se entiende la actividad de los trabajadores que no es reconocida, regis-trada, protegida o regulada por las autoridades públicas. Según la OIT, en este sector se incluye principalmente a la población ocupada según las siguientes categorías: asalariados privados en establecimiento de cinco o menos trabaja-dores; trabajadores no asalariados patronos en establecimientos de cinco o menos trabajado-res; trabajadores no asalariados dependientes, no profesionales, técnicos o administrativos, y personal de servicio doméstico y trabajadores familiares auxiliares.

En Chile, el contrato formal asegura que el trabajador cotice en la seguridad social y ten-ga acceso a un seguro de salud con mejores condiciones que un no cotizante. Asimismo,

Fuente: Fuente: UNDP, 2012.

*Nota: Dado que los niveles de desigualdad están expresados en términos positivos (a mayor valor, más desigualdad

de género), para contrastar el nivel de IDG con el de IDH se expresan los valores de IDG invertidos (a 1 se le restó el

nivel de IDG para Chile en 2012).

GRÁFICO 8Pérdida en niveles de desarrollo debido a la desigualdad de género, 2012

0

IDH IDG*

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

0,805

0,374



implica que está protegido frente a los eventos de desempleo, accidentes e invalidez, y que tiene derecho a regulación de su jornada laboral, a vacaciones pagadas, a prestaciones por ma-ternidad, cargas familiares y cuidado de hijos pequeños, así como a representación a través de sindicatos y a protección legal en caso de infracciones del Código de Trabajo. Tanto los trabajadores sin contrato como los indepen-dientes están excluidos de estos beneficios, a menos que coticen de manera voluntaria. Hay que notar a este respecto que a partir de 2015 cotizar será obligatorio para todo trabajador independiente, sin excepción, aunque dicha obligatoriedad está siendo instaurada de forma progresiva desde 2011.

Siguiendo con el razonamiento anterior, para tener una medida de la precariedad del empleo y de la vulnerabilidad de los trabajadores, se deben observar los porcentajes de la población ocupada con contrato formal. Al mismo tiempo, en términos de seguridad social, es importante distinguir a la población que además cotiza a un sistema previsional.

Al revisar la situación contractual de los trabaja-dores en Chile, se advierte que si bien ha mejo-rado notablemente en los últimos veinticuatro años, todavía una proporción importante desa-rrolla su actividad sin contrato laboral. Mayor es la proporción que a su vez no cotiza en ningún tipo de sistema previsional. Se aprecia también que la informalidad y la condición de no coti-zantes es actualmente más alta en mujeres que

en hombres. Luego de observar los resultados, se puede afirmar que el derecho al trabajo en Chile ha aumentado su alcance, pero sigue limitado en materia de calidad por la incidencia aún relevante de la informalidad. Dado el vínculo que el empleo formal mantiene con el acceso a derechos laborales y a la seguridad social, la informalidad laboral es un factor de exclusión social de primera significancia en Chile.

De acuerdo con la encuesta CASEN 2011, el 12% de los hombres ocupados no tenían contrato de trabajo, mientras que dicho valor superaba el 18% en el caso de las mujeres. Esta cifra representa una importante diferencia con aquellas registradas por la misma encuesta en el año 1990. En ese entonces, más de un tercio de los trabajadores no contaban con contrato, lo que indica que en poco más de dos décadas el país ha avanzado de manera evidente en la mejora de la cobertura de empleo de mayor calidad. De todos modos, el avance ha sido mayor en el caso de hombres que de mujeres, puesto que en 1990 la diferencia entre hombres y mujeres en la proporción de trabajadores sin contrato era menor que la que evidencia los datos más recientes.

En el acceso a previsión en la población ocupada también se observa un cambio positivo desde el retorno a la democracia. En 1990 aproxima-damente un tercio de los trabajadores del país, independientemente de si eran hombres o mu-jeres, no cotizaba en ningún sistema previsional. Dicha cifra se redujo de forma clara en 21 años, ya que llegó al 16,4% en el caso de los hombres y al 22,6% en el de las mujeres. Nuevamente, los avances no parecen alcanzar de la misma forma a hombres y mujeres.

En lo que respecta a las pensiones la cobertura es mucho más deficiente que en materia de dere-chos laborales y si bien la cantidad de trabajado-res afiliados a algún sistema de previsión ha ido aumentando, un importante número de adultos mayores sigue sin tener acceso a pensiones. Hacia el año 2006 casi un cuarto de los adultos mayores no recibía ningún tipo de pensión. Esta cifra explica el consenso en torno a la necesidad de impulsar una reforma al sistema de pensiones en

TABLA 2Porcentaje de trabajadores sin contrato y que no se encuentran cotizando en sistema previsional, según sexo, años 1990 y 2011*

1990 2011

No tiene contratoHombre 16,33 11,65

Mujer 17,79 17,89

Total población asalariada 16,84 14,23

No cotizaHombre 32,77 16,46

Mujer 34,68 22,63

Total población ocupada 33,39 19,01

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Encuesta CASEN.

* Se considera a la población mayor de 15 años. Sin contrato son aquellos que expresamente lo indicaron así en la

encuesta, y no considera a quienes no recordaban haber firmado uno ni a quienes no sabían la respuesta.



Chile, con el objetivo de ampliar la cobertura del sistema de protección social.

Antes de las modificaciones realizadas en 2008 a través de la Ley 20.255, el sistema previsional chileno tenía menos cobertura. Ello se debía en gran parte a su carácter de contribución indivi-dual, vinculado a la existencia de un contrato la-boral, lo que excluía a un porcentaje importante de la población de esos beneficios.

La reforma de pensiones buscó asegurar que grupos excluidos del sistema de previsión re-cibieran algún tipo de pensión y que aquellos que estaban afiliados a algún sistema, pero que no pudieron ahorrar suficiente para obtener una pensión mínima, accedieran a un monto estable-cido. La reforma instaló el pilar solidario, que se conformó mediante la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS). La primera es un aporte que se brinda a todos los hombres de 65 años o más y a todas las mujeres mayores de 60 años que no reciban pensión y cumplan con los requisitos de haber residido en el país al menos 20 años. Así, la PBS lograría cubrir al 60% de la población de menor nivel socioeconómico. Esta pensión incluye también a los individuos de entre 18 y 65 años calificados con discapacidad física o mental (deben cumplir los mismos requisitos de residencia y nivel so-cioeconómico que los adultos mayores).

De todos modos, no puede hablarse de la PBS como una garantía real para percibir un ingreso en la vejez que alcance a toda persona, puesto que hay que cumplir una serie de requisitos para obtenerla. Así, el estado actúa como subsidiario únicamente cuando la persona o su familia no es capaz de asegurar de forma autónoma la vejez.

El Aporte Previsional Solidario (APS) se otor-ga a aquellos afiliados al sistema previsional cuya pensión es inferior al valor de la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS) y que cumplen los mismos requisitos de residencia y nivel socioeconómico que los receptores de la PBS. Luego de la implementación de la reforma, y tomando datos comparativos de

la encuesta CASEN entre 2006 y 2009, se amplió la cobertura social, especialmente para las mujeres de más de 60 años tendencia que se mantiene en 2011 (la cobertura para las mujeres subió algo más de un 19% y para los hombres un 2% entre 2006 y 2011).

La reforma supone una mejora importante en la condición de los adultos mayores, muy en especial de las mujeres, si se tiene en cuenta su baja participación en el mercado laboral. Con esta reforma, muchas mujeres se ven beneficiadas con una pensión en el caso de no haber contado con cobertura previsional o de haberlo hecho de manera intermitente. La reforma además incorporó una bonificación para las mujeres mayores de 60 años por cada hijo nacido vivo, lo que incrementa el total de su pensión. Este bono es un reconocimiento por parte del Estado y del sistema de previsión social del rol reproductivo que cumplen las madres y por el cual sufrían una merma en sus ingresos laborales y posteriores pensiones. El subsidio por hijo es un mecanismo que busca contrarrestar la discriminación que sufren las mujeres en el mercado de trabajo.

La reforma previsional implicó un reordena-miento institucional. Las entidades fiscalizadoras

Fuente: Encuestas CASEN para años 2006 y 2009. Para 2011, datos del panorama social 2013, de Cepal.

GRÁFICO 9Cobertura de pensiones en porcentajes, por sexo, 2006, 2009 y 2011

Hombres Mujeres

0

2006 2009 2011

80

70

60

50

40

30

20

10

100

%

90

83,3

85

71

85,4

83,4

63,8



Como se ha mencionado en este Informe, el derecho al trabajo contempla otros derechos, aglutinados en lo que se denomina derecho a condiciones equitativas de trabajo. Entre éstas, el artículo 7 del PIDESC identifica el derecho a la igualdad de salarios (por igual trabajo corres-ponde un salario de igual valor); el derecho a la seguridad e higiene en el trabajo; el derecho a igual oportunidad de promoción, y el derecho al descanso, disfrute del tiempo libre, limitación de horas de trabajo y a vacaciones pagadas. Asimis-mo, corresponde al Estado garantizar el derecho de la persona a formar sindicatos y a afiliarse a los mismos, haciendo uso del derecho a la huelga y la negociación colectiva como herramientas de reclamo. En Chile, la información referente a estas condiciones es recogida desde 1998 por la Encuesta Laboral (ENCLA).

Respecto de la sindicalización, en Chile se constata la posibilidad de asociación en sin-dicatos, que han ganado protagonismo en las negociaciones colectivas, las que a su vez han aumentado en los últimos años. Sin embargo, la sindicalización en Chile es extremadamente baja en comparación con otros países y se ha reducido desde el retorno a la democracia. Se entiende que factores clave en la economía están detrás de este fenómeno no solo en Chile, y que particularmen-te en el país existen ciertas barreras de entrada para la conformación de los mismos, como la

condición de estar contratado y de contar con otras cualidades, como un número mínimo de empleados, todo lo cual termina limitando la libertad de organización y asociación.

Como medio de negociación entre empleadores y empleados, así como entre los empleados y el Estado, los sindicatos juegan un papel esencial en el avance hacia diálogos que permitan solucionar diversos desafíos laborales. Inscritos dentro de las características que definen un trabajo digno, son por este motivo clave para la democracia en gene-ral y para la democracia interna de las empresas contratantes en particular. Al ratificar el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el Convenio 87 de la OIT, el gobierno de Chile reconoció y asumió un compromiso con la protección de la libertad tanto individual (a la constitución y afiliación) como colectiva (a la defensa, promoción y representación de los empleados ante los empleadores y el Estado) en materia de afiliación sindical. Por otra parte, corresponde a la ley regular los términos en que se deben ejercer dichas libertades, así como determinar los mecanismos de protección que amparen a los trabajadores afiliados frente a po-sibles medidas antisindicales que pudiera ejercer tanto el empresariado como el Estado.

La Constitución Política reconoce la libertad de trabajo y los derechos sindicales como parte de

¿En qué medida los sindicatos y otras asociaciones vinculadas al ámbito laboral son libres para organizarse y representar los intereses de sus miembros?

también se reestructuraron, de manera que la supervisión de todo el sistema previsional se concentró en la Superintendencia de Pensiones, mientras que el sistema de seguridad social quedó bajo la supervisión de la Superintendencia de Seguridad Social.

Por otra parte, la reforma previsional generó un cambio en el enfoque del sistema de pensiones, ya que considera al individuo como ciudadano titular de derechos. En este sentido, la reforma

significó un avance en la concepción del Estado como garante del derecho individual y de la garantía de acceso a seguridad social. A su vez, la implementación de un pilar solidario al cual contribuyen todos los trabajadores chilenos supuso un cambio de paradigma en la garantía de acceso a seguridad social, ya que si bien cada trabajador aporta durante su vida laboral el aho-rro para su futura pensión, contribuye además a financiar un mínimo de seguridad a los chilenos menos favorecidos.



A partir de los datos en torno a las tasas de sindicalización en Chile (población afiliada a sindicatos sobre el total de la fuerza de trabajo ocupada) desde 1990, se observa que el punto más alto de sindicalización se registró en 1991, con un 15,1% de afiliados entre la fuerza laboral ocupada. Por otra parte, el año en que se registró una menor tasa de sindicalización fue 1999, con un 10,7%. En términos absolutos, según la direc-ción del trabajo, el número de sindicatos activos aumentó desde 7.707 el año 1991 a 10.585 en 2012. En dicho año, la tasa de sindicalización fue del 11,8%. Esto significa que solo poco más de uno de cada diez trabajadores en Chile se encuentra asociado a una organización sindi-cal que vela por sus intereses y negocia con-diciones y remuneraciones con su empleador.

Un elemento a considerar es que si bien ha habido una clara baja en los niveles de sindicalización desde 1990 en adelante, esta tendencia negativa en materia de sindicalización parece haberse al menos detenido y revertido levemente a mediados de la década del 2000. La reducción de la tasa de sindicalización es una tendencia global asociada a una multiplicidad de factores, entre los que destacan la mayor competencia internacional, que permite mayores rentas y por ello hace menos

los derechos y deberes constitucionales. La Carta Fundamental menciona expresamente el derecho a la negociación colectiva y señala, además, que afiliarse a una organización no puede ser requisito para realizar alguna actividad, ni la desafiliación puede ser requisito para mantener dicho empleo. Se reconoce, entonces, el derecho a sindicaliza-ción voluntaria y según lo señale la ley. En espe-cífico, las relaciones laborales entre trabajadores y empleadores son reguladas por el Código del Trabajo y por otras leyes complementarias.

Según la legislación chilena, la negociación colectiva puede ser desarrollada por sindicatos o por coaliciones transitorias de trabajadores. Se disponen dos modalidades básicas para dar lugar a dichas negociaciones. En primer término, el procedimiento formal da lugar a una negociación reglada y, por tanto, sujeta a las normas legales de procedimiento en términos de etapas y plazos ya definidos. Siguiendo este procedimiento, los trabajadores tienen la posibilidad de efectuar una huelga legal y en todo caso los acuerdos entre las partes que deriven de este tipo de negociación dan lugar a un contrato colectivo. En segundo término, se cuenta con la negociación informal sin sujeción a los términos legales formales, en la que el resultado de las negociaciones da lugar a un convenio colectivo. Tanto el convenio como el contrato colectivo generan iguales compromi-sos entre las partes.

El Código del Trabajo precisa que los traba-jadores del sector privado y de las empresas del Estado pueden constituir sin autorización previa las organizaciones sindicales que estimen convenientes. En el mismo cuerpo normativo se establece que la negociación colectiva no es exclusiva de los sindicatos, sino que permite la existencia de grupos negociadores formados específicamente para resolver una problemática laboral particular, con un mínimo de ocho tra-bajadores (artículo 314 bis). Tanto el número mínimo de afiliados necesarios para establecer un sindicato como la posibilidad de que se pueda negociar sin estar sindicalizado, son aspectos de la normativa que generan incentivos negativos en contra de la sindicalización y que limitan la libertad de asociación y organización laboral.

Fuente: Dirección del Trabajo, División de Relaciones Laborales, INE, Encuesta Nacional de Empleo. Elaboración:

Dirección del Trabajo, División de Estudios.

Nota: Comprende los datos de la población afiliada sobre la fuerza de trabajo ocupada.

GRÁFICO 10Tasa de sindicalización, 1990-2012

0

16

12

8

4

20



atractiva la negociación; la externalización y des-centralización de trabajos; el aumento de empleos profesionales en las empresas, generalmente menos sindicalizados; el menor peso en la economía del trabajo manufacturero, altamente sindicalizado, y el mayor peso en la actividad económica del sector terciario (Ramos, 2010). En el caso chileno, la per-sistencia de prácticas antisindicales también sería una posible causa de la reducción en los niveles de sindicalización. Al respecto, y según lo señalado en los documentos estadísticos de la dirección del trabajo, las multas cursadas anualmente por la infracción a disposiciones contenidas en el Código del trabajo, entre las cuales se incluye la negocia-ción colectiva, la protección de los trabajadores y la organización sindical; han ido en claro descenso pero no han desaparecido.

Otro dato que aporta al análisis de la actividad sindical es la cuantificación de las negociaciones colectivas. Los instrumentos colectivos son docu-mentos de acuerdo sobre las condiciones comunes de trabajo y las remuneraciones que emanan de los procesos de negociación colectiva. El número de estos documentos ha crecido desde 1990 hasta 2012, si bien hasta 2004 la tendencia había sido negativa. Como se mencionó, las negociaciones las hace un sindicato, o bien, un grupo negocia-dor, formado específicamente para la negociación con el empleador. En 1990, del total de instru-

mentos colectivos aproximadamente la mitad se lograba por negociación de los sindicatos y la otra mitad por grupos constituidos en dicho momento. En 2012 la situación es absolutamente distinta, ya que cerca del 80% de los instrumentos se lograba con el involucramiento de sindicatos. Cabe consignar que según información de la Dirección del Trabajo si en 1990 los instrumentos emanados de las negociaciones colectivas involu-craban a 184 mil trabajadores, en 2012 dicha cifra alcanzó los 311 mil. Así, si bien la sindicalización no involucra más que a una fracción del total de trabajadores, los sindicatos siguen jugando un papel importante para sus afiliados.

Hay consenso en que ciertos aspectos de las normas laborales vigentes en Chile no generan incentivos positivos para extender la sindicali-zación ni el rol de los sindicatos en los procesos de negociación. El carácter voluntario de la sin-dicalización, el requisito de contar con contrato indefinido y la posibilidad de negociar al margen de una organización sindical son algunos de los factores que contribuyen a mantener las tasas de sindicalización en los actuales niveles. De la misma forma, las características del mercado de trabajo chileno, con alta rotación en los empleos y una importante proporción de la fuerza de tra-bajo fuera del sistema formal de protección, tam-bién inciden negativamente en la sindicalización.

¿Con qué grado de eficacia se garantizan las necesidades básicas para la vida, incluyendo adecuada alimentación, vivienda y agua potable?

En esta sección se evalúa la garantía de las necesi-dades básicas para la vida y cómo éstas han variado en el tiempo. Se comienza con una descripción del fenómeno de la pobreza y desigualdad en país, considerando avances, retrocesos y estancamiento. Luego se considera la evolución en indicadores sobre vivienda y saneamiento.

Pobreza, distribución del ingreso y desigualdadLa garantía de un nivel de vida adecuado implica la capacidad de disponer de los medios para sa-

tisfacer las necesidades básicas de toda persona y su familia, con una mención explícita a la alimentación, vestuario y vivienda. La condición de pobreza, que se asocia precisamente a una condición de vida inadecuada, se mide en Chile a través de una línea de pobreza que establece cuál es el ingreso per cápita suficiente para tener acceso a una canasta de bienes básicos para una vida digna. En condiciones de carencia material extrema, los ciudadanos no solamente ven afec-tado su bienestar y su desarrollo personal, sino que también ven truncadas las posibilidades



de ejercer otros derechos, ya sea porque no los conocen o porque no tienen las capacidades ni oportunidades para poder ejercerlos. Así lo afirma el PNUD en el Informe que se ha citado anteriormente:

“En condiciones de extrema pobreza y desigualdad se dificulta la efectividad

de un presupuesto clave de la democra-cia: que los individuos son ciudadanos

plenos que actúan en una esfera pública donde se relacionan en condición de

iguales”

(PNUD, 2004: 118)

Por lo tanto, conocer la evolución de las cifras de pobreza en el país ayuda a comprender hasta qué punto se garantizan las necesidades básicas y hasta qué punto los ciudadanos se encuentran en un nivel mínimo de bienestar que les permita el ejercicio democrático.

Desde el retorno a la democracia, Chile ha avanzado en un proceso continuo de reducción de la pobreza. Desde 1990 el porcentaje de per-sonas en condición de pobreza ha disminuido notablemente a nivel nacional, pasando de un 38,6% de pobres en todo el territorio en 1990 a un 14,4% para el año 2011.

La encuesta CASEN mide en forma desagre-gada la evolución tanto de la pobreza como de la extrema pobreza o indigencia. La indigencia refiere a condiciones de vida muy precarias, en que los hogares y personas no disponen de un ingreso suficiente para acceder a alimentos que satisfagan un consumo calórico mínimo. En Chile, en poco más de veinte años la indigencia se redujo en más de 9 puntos porcentuales, es decir, en más de un 70%.

Si bien los datos agregados resultan alentadores, al afinar el análisis se aprecia que el promedio nacional esconde cifras de pobreza alarmantes, en especial para algunos grupos sociales, con lo que queda claro que la reducción de la pobreza no avanza de manera necesariamente pareja. Tanto la pobreza como la extrema pobreza atacan con mayor fuerza a los hogares liderados por

mujeres y a los niños pequeños de esos hogares, a algunas regiones específicas del país y a los pueblos indígenas.

Si se observan los distintos grupos etarios, des-taca que sobre el 20% de los niños y jóvenes menores de 18 años se encontraba en condición de pobreza en 2011. Al comparar por sexo, la incidencia de la pobreza es mayor en las mujeres que en los hombres.

Un sector fuertemente afectado por la pobreza corresponde a las personas indígenas, grupo social que registra mayores niveles de pobreza a lo largo de todos los periodos para los que han realizado mediciones. Según los datos de las últi-mas encuestas CASEN, los niveles de pobreza en la población indígena son bastante más altos que el promedio nacional y que los de la población no indígena. Si bien la brecha de pobreza entre indígenas y no indígenas se ha acortado, sigue siendo significativa.

Aunque un gran porcentaje de población indí-gena se concentra en la Región Metropolitana y habita en zonas urbanas, la tasa de ruralidad de esta población sigue siendo más alta que la de la población no indígena. Para la población indígena que habita en zonas rurales la situación

Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, Encuestas CASEN para los años respectivos.

GRÁFICO 11Evolución de los porcentajes de pobreza en la población, 1990-2011

Pobreza no indigente Pobreza indigente

25,7

12,9

0

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009 2011

20

15

10

5

30

%

25 23,8

19,9

17,4

16,1

7,6

5,8

5,6

5,7

14,9

8,8

14,1

4,7

10,5

3,2

11,4

11,7

3,7

2,8



de pobreza se agudiza, ya que a los elementos de menor nivel de ingreso que se constata entre la población indígena se suma el promedio de menores ingresos que se perciben en las zonas rurales respecto de las urbanas. De hecho, la región con mayor pobreza en 2011 era pre-cisamente la Región de la Araucanía, donde habita la mayor parte de la población indígena rural del país y donde el porcentaje de pobres alcanzó el 22,9%.

Como un aporte extra a la serie de subsidios y políticas públicas focalizadas en la población de

menores recursos que se han llevado adelante desde el retorno a la democracia, en 2012 se institucionalizó el Ingreso Ético Familiar (Ley 20.595). Éste contempla un plan integral diri-gido a las personas en situación de extrema po-breza, que comprende apoyo psicosocial, apoyo laboral, una transferencia monetaria incondicio-nal y otras condicionadas al cumplimiento de compromisos en materia de salud y educación de los hijos y a logros en educación y empleo -donde destaca el Bono al Trabajo de la Mujer, que se extiende hasta el 30% más vulnerable-. Durante 2012 favoreció a 175.042 familias.

Más allá de los niveles de pobreza, observar la distribución del ingreso resulta importante en tanto la estructura de ingresos en Chile define las posibilidades de acceso a bienes y servicios de distinta calidad y, por lo mismo, influye fuertemente en el ejercicio igualitario de los derechos analizados en este apartado. Pese a los avances en materia de reducción de la pobre-za, la información respecto a la distribución del ingreso en Chile resulta desalentadora. Los datos provenientes de la Encuesta CASEN para 2011 muestran la diferencia que existe a nivel de ingresos promedio (a nivel de hogar y per cápita) según decil de ingresos. Si bien únicamente los dos primeros deciles muestran un nivel de ingreso que compromete el acceso a bienes básicos como alimentación y abrigo (aquí se encuentran pobres e indigentes), el nivel de ingresos de al menos los primeros siete deciles supone límites para los hogares en relación a otro tipo de bienes y servicios en las áreas de salud, vivienda y educación, más allá de aquellos pro-vistos por el Estado, los cuales, como se verá en las siguientes secciones, difieren en materia de calidad en comparación con aquellos provistos por privados y son mucho más costosos.

Los datos que ha exhibido Chile entre 1990 y 2011 son preocupantes y dan cuenta de altos niveles de desigualdad y poca variación en el tiempo. El Coeficiente de Gini –que fluctúa en-tre 0 y 1– fue menor en 2011 que en 1990, pero alcanzó su valor más alto (mayor desigualdad) el año 2000. El índice 10/10 –que compara cuán-tas veces mayor es, en promedio, el ingreso de

Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, Encuestas CASEN para los años respectivos.

GRÁFICO 12Evolución de la pobreza por pertenencia a Pueblos Indígenas, 1996-2011

Población indígena Población no indígena

35,1

22,7

32,4

19,7

18,1

29,4

0

1996 2000 2003 2006 2009 2011

20

15

10

5

40

%

25

30

35

19,0

19,2

14,0

19,9

13,3

14,8

TABLA 3Evolución de los indicadores de desigualdad según ingreso autónomo y monetario, 1990-2011

Índice 10/10 Índice 20/20 Coeficiente de Gini

I. Autónomo I. Monetario I. Autónomo I. Monetario I. Autónomo I. Monetario

1990 30,5 27,1 14,0 13,0 0,57 0,56

1992 28,1 25,2 13,2 12,3 0,56 0,56

1994 30,9 27,7 14,0 13,1 0,57 0,55

1996 33,0 28,7 14,8 13,6 0,57 0,56

1998 34,7 28,4 15,6 13,9 0,58 0,57

2000 34,2 29,5 14,5 13,3 0,58 0,58

2003 34,4 27,3 14,5 12,8 0,57 0,56

2006 31,3 23,9 13,1 11,5 0,54 0,53

2009 46,0 25,9 15,7 11,9 0,55 0,53

2011 35,6 22,6 13,6 10,9 0,54 0,52

Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, a partir de datos de la Encuesta CASEN 1990-2011.



Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, CASEN 2011.

GRÁFICO 13Ingreso autónomo per cápita y a nivel de hogar, por decil de ingreso autónomo del hogar, en pesos, 2011

Promedio del ingreso autónomo del hogar Promedio del ingreso autónomo per cápita

0

I II III IV V VI VII VIII IX X

3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

85

.7

41

21

.0

76

57

.4

61

22

8.6

21

31

5.2

00

37

1.0

54

10

4.0

06

12

8.7

99

15

9.0

06

20

3.4

58

27

3.7

85

41

8.2

29

1.2

19

.2

73

1.2

06

.4

90

3.0

48

.8

21

87

8.8

16

66

7.3

02

54

4.1

93

47

0.6

42

80

.9

91

los hogares del decil más rico frente a los hogares del decil más pobre– muestra un incremento en la desigualdad en el periodo. Si se considera la disminución de la pobreza que se ha registrado en el país, es natural pensar que la desigualdad ha crecido debido al aumento en el ingreso de los hogares más ricos. El índice 20/20, análogo en construcción e interpretación al arriba men-cionado, casi no presenta variaciones en todo el periodo, lo que demuestra que no ha habido progreso en la reducción de la desigualdad pese al buen desempeño económico.

Para tener una idea de parte del efecto de las políticas sociales en la desigualdad del ingreso, es útil mirar la diferencia en los valores cuando se considera el ingreso monetario frente al ingreso autónomo. El ingreso monetario incluye las transferencias que reciben los hogares a través de diversos subsidios y bonos.La acción del Estado, a través de sus políticas, complementa el ingreso de los hogares en forma tal que la desigualdad disminuye. Esto es especialmente claro en el indicador 10/10. En ese caso el ingreso del decil más rico disminuye de 35 a 22 veces en relación con el del decil más pobre en el año 2011. Este

Fuente: Base de datos OCDE sobre desigualdad del ingreso de hogares y pobreza, 2011.

Nota: Con finales de la década del 2000 se hace referencia a los años comprendidos entre 2006 y 2009. El promedio OCDE excluye a Grecia, Hungría, Irlanda, México y Turquía, para los cuales

no existía información de ingreso autónomo. La edad laboral corresponde al tramo de entre 18 y 65 años.

GRÁFICO 14Variación del coeficiente de Gini para desigualdad al comparar ingresos autónomos e ingresos disponibles. Personas en edad laboral, finales de la década de 2000.

Gini de ingreso autónomo Gini de ingreso disponible

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0

0,6

0,3

0,4

1

0,5

0,5

2

indicador es muy sensible a los aportes de las políticas sociales precisamente porque existe una focalización en los deciles de menores ingresos y porque los hogares del primer decil son ne-cesariamente beneficiarios de dichas políticas.



Tanto el índice 20/20 como el coeficiente de Gini muestran un cambio cuando se considera el ingreso monetario.

Pero el efecto del aporte a los hogares en el marco de las políticas sociales no debe evaluarse como un logro. Cálculos recientes de la OCDE sobre desigualdad de ingresos indican que Chile no solo es el país con mayor desigualdad dentro del grupo de economías consideradas, sino que es también el que proporcionalmente menos disminuye la desigualdad en el ingreso a través de la acción del Estado. Además de subsidios y transferencias monetarias, el análisis de la OCDE considera en el cálculo del ingreso monetario (ingreso disponible) los efectos que genera en la distribución de ingresos el arreglo impositivo de cada país. En el caso de Chile, el cambio en la desigualdad de ingreso considerando el coefi-ciente de Gini, es cercano al 5%. Los niveles de desigualdad en Chile y su escasa variación dan cuenta de un panorama sombrío no solamente en relación a países desarrollados. Mirada a nivel regional, la situación del país tampoco es alentadora, si bien en esa comparación Chile no es de ninguna forma el país más desigual. De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), América Latina es la región más desigual del planeta, puesto que diez de los quince países más desiguales del mundo en 2010 pertenecían a ella. Según datos de CEPAL de 2011, Chile se encontraría octavo entre die-cisiete países en materia de desigualdad medida por Coeficiente de Gini, y décimo medido por el Índice 20/20.

“Para el PNUD, la igualdad importa en el espacio de las libertades efectivas; es decir en términos de la ampliación para todos de las opciones de vida realmente disponibles para que pue-dan elegir con autonomía. Importan

las oportunidades y el acceso a bienes y servicios, pero también el proceso mediante el cual los individuos son

sujetos activos de su propio desarrollo,

incidiendo responsablemente sobre sus vidas y su entorno inmediato. En

este marco, la nueva política integral y específica que se propone para reducir la desigualdad en la región debe incidir sobre las condiciones objetivas de los hogares y las restricciones que enfren-

tan, sobre aspectos subjetivos que determinan autonomía y aspiraciones de movilidad y, finalmente, sobre la

calidad y eficacia de la representación política y la capacidad redistributiva

del Estado.”

(Heraldo Muñoz, Prólogo del Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el

Caribe, 2010).

Según los datos de CEPAL1, la tendencia en varios países de Latinoamérica, entre los que se cuentan Brasil, Honduras, México y Venezuela, apunta hacia la disminución de la desigualdad en la distribución del ingreso. En Chile, el valor más reciente del coeficiente de Gini, de 0,52, representa un avance modesto en términos de reducción de los niveles de desigualdad. Esto re-fleja que si bien el crecimiento sostenido del PIB y las políticas sociales han redundado en mejoras en los niveles de ingreso y acceso al bienestar de los ciudadanos chilenos, las brechas al interior de la sociedad siguen siendo considerables. La persistencia de altos niveles de vulnerabilidad en amplios sectores de la población, que traspasan frecuentemente la línea de pobreza en ambas direcciones, ha repercutido en una preocupante segmentación socioeconómica y podría dar pie a un conflicto social.

Pese a los datos oficiales arriba presentados, la discusión respecto a la desigualdad en el país no encuentra acuerdo en relación a la magnitud de la problemática y a la ganancia o pérdida en des-igualdad desde el retorno a la democracia. Esto pues la metodología que se usa para el cálculo influye de manera decisiva tanto en los resultados de evolución de la desigualdad en el país como en la comparación entre países. Por ejemplo, el cálculo

1 Base estadística de la CEPAL, CEPALSTAT.



que no considera el ajuste que reciben los datos de ingreso para hacerlos compatibles con las cuentas nacionales, reduce los niveles de desigualdad de Chile y lo posicionan mejor en las comparaciones internacionales. También el análisis de la desigual-dad por cohortes dejaría ver una mejoría en materia de desigualdad para ciertos grupos etáreos. Por otro lado, propuestas para medir la desigualdad con-siderando los efectos del sistema tributario llegan a resultados que acentúan la desigualdad debido al efecto que suponen las exenciones tributarias y alternativas de elusión que tienen las personas de más altos ingresos. Independiente de dichas diferencias, el problema de la desigualdad resulta serio pues la estructura de ingresos define en gran medida el acceso de las personas a más y mejores bienes y servicios, muchos de ellos relacionados con la satisfacción de necesidades básicas como la alimentación, salud, vivienda y educación. La desigualdad del ingreso implica entonces una desigualdad en el ejercicio de derechos, una vio-lación de un principio básico de la democracia.

Vivienda y saneamiento Más allá de la información sobre ingresos, para evaluar las condiciones básicas necesarias para la vida es necesario revisar el acceso al agua potable, electricidad y saneamiento. La evidencia muestra que los grados de cobertura

chilenos están entre los más altos de los países de América Latina.

Al analizar los datos de manera desagregada, en términos de ruralidad los habitantes de las zonas menos pobladas se encuentran en una situación de mayor precariedad. En lo que respecta a la calidad de la vivienda, también se observa una desigualdad entre ruralidad versus urbanidad. Así, los datos que antes se presentaron a nivel nacional para el acceso al agua potable, electrici-dad y tratamiento de excretas, desagregados por ámbito urbano/rural dejan en mayor desventaja al mundo rural.

Otros indicadores de acceso a vivienda y calidad de la misma, como los niveles de hacinamiento y el índice de calidad de la vivienda, permiten tener una idea de la garantía de acceso a necesidades básicas. Si se revisan los índices de hacinamien-to, construidos también a partir de la Encuesta CASEN, se advertirá que en la última década el porcentaje de hogares que se encuentran en condiciones de hacinamiento crítico (más de 5 personas por habitación) y medio (entre 2,5 y 4,9 personas por habitación) ha disminuido. Por otra parte, los índices de calidad de la vivienda, que toman en cuenta las características de los mate-riales de las mismas, han ido mejorando con el

Fuente: CEPAL, 2010.

GRÁFICO 15Hogares con disponibilidad de servicios básicos en la vivienda, 2009 (%)

Agua Sistema de desagüeElectricidad

Brasil Chile Colombia Costa Rica El Salvador Honduras Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

10

20

30

40

50

60

70

90

80

0

100



Fuente: CEPAL, 2013.

GRÁFICO 16Hogares en Chile con disponibilidad de servicios básicos en la vivienda, por área urbana y rural, 2011 (% de hogares)

TABLA 4Déficit habitacional: Hacinamiento y calidad de la vivienda, 2006-2011

2006 2009 2011

Índice de hacinamiento

(% de hogares)

Hacinamiento medio 11,3 9,4 9,1

Hacinamiento crítico 2,5 2,1 1,1

Calidad de la vivienda

(% de viviendas)

Aceptable 76,9 80,7 81,3

Recuperable 21,3 18,2 17,2

Irrecuperable 1,8 1,1 1,5

Fuente: Informe de Política Social 2013. Ministerio de Desarrollo Social.

Nacional Urbano Rural

0

Agua Electricidad Sistema de Desague

60

50

40

30

20

10

100

70

80

90

96,8

99,4

79,2

98,9 99,6

94,1

93,7

97,9

65,8

Desde el retorno a la democracia, la política pública habitacional ha buscado reducir los problemas en materia de vivienda y saneamiento a través de programas focalizados a la población de menores recursos en sectores de alta vulnera-bilidad social. A través de diversos instrumentos como los subsidios a la compra de viviendas sociales, bonos y otros apoyos al financiamiento se ha buscado proveer acceso a la vivienda a la población que habita en construcciones de baja calidad, en entornos de saneamiento precario, que vive en condiciones de hacinamiento o que habita en barrios donde no posee la propiedad de la tierra. Dichos subsidios se han ido am-pliando en cobertura y usos, existiendo también desde 2011 subsidios dirigido específicamente a sectores medios y emergentes. A medida que se ha avanzado en la cobertura de viviendas, los estándares de construcción de las viviendas sociales han ido mejorando, de la misma manera en que se ha acentuado el énfasis en la calidad de los barrios y la integración social que favorecen las soluciones habitacionales.

Al igual que en el caso de la pobreza, al desagregar este tipo de indicadores se aprecia que el haci-namiento y la calidad de la vivienda no afectan a toda la población por igual, sino que son más serios en los quintiles de menores ingresos y en los hogares indígenas. Es por ello que los avan-ces objetivos que se han ido evidenciando en la cobertura de necesidades básicas no deben ser razón para obviar los desafíos que aún persisten en lo que respecta a garantizar que la cobertura de los derechos sociales sea universal y a eliminar la garantía diferenciada basada en el origen o condición social de los ciudadanos.

paso del tiempo, ya que se ha reducido de manera importante el porcentaje de viviendas de calidad deficiente, es decir, de viviendas con suelo, techo y materiales precarios, además de características de saneamiento que no garantizan condiciones de habitabilidad dignas para las familias.



¿En qué medida se protege la salud de la población en todas las esferas y etapas de la vida?

La protección de la salud y el acceso a servicios mínimos de salud son necesidades básicas de la población, derechos que se deben garantizar dada su importante influencia en el bienestar de las personas. Una buena salud permite una mejor inserción en materia de educación y trabajo, además de favorecer la participación en diversos espacios políticos y sociales. El PIDESC se refiere al reconocimiento del derecho al más alto nivel posible de salud física y mental.

La Constitución Política de Chile, en su artículo 19 sobre derechos y deberes constitucionales, establece para toda la población:

El derecho a la protección de la salud. El

Estado protege el libre e igualitario acceso

a las acciones de promoción, protección y

recuperación de la salud y de rehabilitación

del individuo. Le corresponderá, asimismo,

la coordinación y control de las acciones

relacionadas con la salud. Es deber preferen-

te del Estado garantizar la ejecución de las

acciones de salud, sea que se presten a través

de instituciones públicas o privadas, en la

forma y condiciones que determine la ley, la

que podrá establecer cotizaciones obligatorias.

Cada persona tendrá el derecho a elegir el

sistema de salud al que desee acogerse, sea este

estatal o privado.

De este modo, la Constitución reconoce el derecho a la protección de la salud y establece que garantizar la ejecución de las acciones de salud es un deber preferente del Estado. Si bien se concibe la salud como un derecho social, uni-versal y exigible, el alcance de la protección de la salud no está definido en la Carta Fundamental y el desarrollo del contenido del derecho se ha ido definiendo paulatinamente a través de leyes específicas que apuntan directamente a las garan-tías en salud y su exigibilidad. Los ciudadanos no pueden recurrir a un recurso de protección cuando consideran que su derecho de protección de salud no es resguardado; únicamente está

sujeto a tutela judicial su derecho a elegir entre un sistema público y uno privado.

Protección de la saludPara evaluar en qué medida la salud de la pobla-ción está protegida es necesario analizar ciertos indicadores universales en materia sanitaria, a la vez que reconocer los avances o limitantes para continuar asegurando la garantía y cobertura de salud de la población, tal como lo proponen los acuerdos internacionales.

En Chile los indicadores de salud de la población son similares a los de países desarrollados. Desde hace décadas los niveles de mortalidad infantil han ido en descenso, a la vez que ha aumentado la esperanza de vida al nacer. La mortalidad in-fantil en Chile fue de 7,8 niños por cada 1.000 nacidos vivos en 2012, y es una de las más bajas de Latinoamérica (en promedio 18,0, según datos de Cepal). Pese a que dicho valor sigue siendo más alto que el promedio registrado en los países más desarrollados (4,4 muertes por cada 1.000 nacidos vivos en 2009, según la OCDE), es des-tacable que entre 1990 y 2012 la mortalidad se redujo a menos de la mitad gracias a la mejora en la calidad de atención de partos, en el cuidado de la madre durante la gestación y del niño durante su primer año de vida.

Por otra parte, en Chile la esperanza de vida al nacer ha aumentado hasta niveles en los cuales supera a muchos países desarrollados. Esto se debe a una mejora en la atención de salud de enfermedades de alta prevalencia y mortalidad, pero también a algunos cambios en estilo de vida y alimentación relacionados con una mejor nutrición en etapas tempranas de la vida y con mayor información sobre autocuidado, preven-ción y detección de enfermedades. También destaca la erradicación de enfermedades (polio-mielitis, viruela, sarampión) gracias a campañas masivas de vacunación. Todo esto, junto con la reducción de la natalidad, ha implicado cambios en la estructura de la población, por lo que es



necesario que la política pública en materia de salud esté acorde al tipo de atención que requie-ren los ciudadanos en cada etapa de su vida.

Otra medida que garantiza el acceso a la salud es la evolución de la cobertura previsional de salud para la población. Durante la última década, el porcentaje de personas que no tenían ningún tipo de cobertura disminuyó desde cerca de un valor del 10% en el año 2000 a un 2,6% en 2011, lo que resulta muy positivo. Hasta ese año, la mayoría de los afiliados pertenecía al sistema público de previsión de salud (a través del Fondo Nacional de Salud, Fonasa) y solo un 13% estaba afiliado al sistema privado de previsión de salud (a través de las Instituciones de Salud Previsional, conocidas como Isapre).

El Sistema Nacional de Servicios de Salud chi-leno (SNSS) es definido como mixto (público/privado). Si bien todos los trabajadores con contrato deben cotizar en alguno de los sistemas aportando el 7% de su sueldo, también puede hacerse por decisión individual.

Al frente del SNSS se encuentra el Ministerio de Salud, que diseña, supervisa y evalúa las políticas públicas. El SNSS lleva a cabo su actividad en varios hospitales con diferentes

niveles de complejidad, así como en centros de atención abierta. En función de este organigrama base, el SNSS puede establecer contratos con proveedores privados según la zona o tipo de prestación. El sistema público es administrado por Fonasa, a partir del cual opera un seguro social sobre la base de un esquema de reparto financiado con la prima única del 7% de la renta imponible de sus asegurados, como también con recursos provenientes de impuestos generales de la nación. Los trabajadores activos y pasivos tienen la obligación de cotizar. Por otra parte, el sistema público recibe también a quienes no tienen ingresos y se encuentran en condición de alta vulnerabilidad o indigencia.

Un cotizante adscrito a Fonasa puede optar por la modalidad de atención cerrada (recibir la atención en hospitales o centros de atención primaria) o por una atención abierta (ser atendi-do a través de prestadores privados adscritos). La modalidad cerrada implica un copago en función del ingreso de las personas, exceptuando aquellos que no tienen ingresos superiores a un mínimo establecido. La modalidad abierta implica un copago por parte de los usuarios en función del nivel pactado por el prestador privado inscrito. Los beneficiarios indigentes y los no cotizantes del sistema público no pueden optar por esta segunda modalidad.

Por otro lado, en Chile se cuenta con las Isapres, que operan a partir de contratos individuales acordados con los asegurados, de manera que los beneficios recibidos dependen del monto de la prima pagado. Los proveedores de salud privados pueden atender tanto a sus asegurados como a los cotizantes del sistema público. Des-de sus orígenes, este sistema privado de salud ha sido objeto de numerosas críticas, tanto por su diseño como por los efectos que ha generado. Por un lado, la existencia de contra-tos individuales entre las Isapres y los usuarios, que se revisan año tras año, se ha traducido en frecuentes demandas de los usuarios por alzas en sus planes de salud, lo que genera mayores costos operativos a las Isapres, y que por tanto, éstas los traspasan al resto de los usuarios al año siguiente, lo que ha ocurrido a pesar de las

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos provistos por la Cepal, 2013.

GRÁFICO 17Tasa de mortalidad infantil en Chile, 1990-2012

0

12

8

4

20

16

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

7,8



crecientes utilidades que estas instituciones han obtenido (que en 2012 fueron un poco más de $81 mil millones de pesos, según datos de la Superintendencia de Salud). De la mano con esto, el sistema privado tiene una alta presen-cia solamente en los dos quintiles de mayores ingresos de la población.

El aumento en la cobertura del sistema públi-co de salud en la última década ha ido de la mano con un incremento en el gasto público en salud, como porcentaje del PIB, que creció desde el 2% en 1990 al 3,7% en 2012, es de-cir, casi el doble en 22 años. Si bien está por debajo del promedio del gasto en la OCDE, que llega casi al 7%, este valor es de los más altos de la región.

El gasto público en salud se ha orientado a me-jorar las condiciones de acceso de la población a distintos servicios de salud, a mejorar la calidad, equipamiento y número de centros de atención primaria, a la construcción de hospitales y a optimizar la gestión general de los servicios de salud. No obstante, aún se reconocen carencias en esta línea. En este sentido, resulta común el reclamo de parte de los usuarios por los tiempos de espera en los centros de atención pública, por la falta de especialistas (el Banco Mundial junto al Ministerio de Salud estimaron en 2010 que en el sistema público de salud faltaban 1.600 especialistas en jornada de 44 horas) y por la falta de camas en hospitales (solo 1,53 camas por cada 1.000 habitantes en 2010, la segunda menor densidad entre todos los países de la OCDE), sobre todo en periodos de mayor demanda de atención.

Dado que Chile cuenta con un sistema de provisión mixto de salud, público y privado, se constata una gran diferencia en la calidad de atención que recibe una persona con ingresos altos que accede a atención privada, en compa-ración con una persona con menores ingresos, adscrita al sistema público. Asimismo, destaca la desprotección financiera que enfrentan las personas que reciben atención por enfermedades de alto costo. Resolver la inequidad en salud es un desafío para el país. Así lo señala el Informe

de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), “La salud en Chile”:

“A pesar del gran avance en salud, el país mantiene importantes diferen-

cias geográficas, económicas, étnicas y educacionales, entre otras, que

constituyen factores determinantes de las desigualdades en salud. Estas desigualdades se reflejan en diferente exposición a riesgos de salud y vul-nerabilidad de la población, y acceso diferencial a la promoción, prevención y asistencia curativa de los servicios

de salud, en detrimento de los pobres, marginados, quienes viven en sectores

rurales” (OPS, 2011:6)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos provistos por la Cepal, disponibles en http://www.eclac.cl/celade/

proyecciones/basedatos_BD.htm.

GRÁFICO 18Evolución de la esperanza de vida en Chile entre 1990 y 2015 (proyección)

1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2010- 201560

75

70

65

85

80

Mujeres Hombres Ambos sexos America Latina (ambos sexos)

TABLA 5Cobertura previsional de salud, 2000-2011 (porcentajes)

2000 2003 2006 2009 2011

Fonasa 65,8 72,4 77,9 80,2 81,0

Isapre 20,9 16,8 13,7 13,3 12,9

Otro sistema 3,5 3,3 3,2 2,9 2,5

Sin sistema 9,7 7,4 5,2 3,6 2,6

Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, Encuestas Casen 2000-2011.



En el mismo sentido, el Instituto Nacional de Derechos Humanos ha recalcado en sus Infor-mes de 2011 y 2012 que el Estado de Chile ha recibido recomendaciones por parte de órganos de derechos humanos con respecto a la necesidad de subsanar los problemas de discriminación en la atención de salud que afectan a niños, niñas, adolescentes, indígenas y mujeres.

Positivos avances en los últimos años para en-frentar posibles situaciones de discriminación y aportar a un igualitario acceso a la salud ha sido la publicación de dos leyes; por un lado, se aprobó en abril de 2012 la ley 20.584, que regula los derechos y deberes que tienen las personas en relación con acciones vinculadas a su atención en salud. Dicha ley, aprobada luego de once años de debate legislativo, garantiza a todos los usuarios de los sistemas público y privado de salud un conjunto de derechos fundamentales, como ser tratados siempre por sus nombres, que se respeten las horas y plazos convenidos, que se les de un diagnóstico claro de su enfermedad y el tratamiento que necesita, que se respondan claramente sus dudas, ser visitados por sus familiares y recibir asistencia espiritual si lo desean.

Por otro lado, en febrero de 2014 se promulgó una importante reforma al Código Sanitario, conocida como la Ley Nacional de Fármacos, que respondió a una serie de escándalos públicos que fueron provocados al conocerse la colusión en la fijación de precios de las tres principales cadenas de locales de venta de medicamentos del país. La gravedad de esta situación es mayor, al considerar que según datos del Ministerio de Salud, en 2006 más de 57% del gasto en salud de las personas del primer quintil de ingresos correspondió a medicamentos. La aprobación de esta reforma implica una serie de consecuencias directas sobre la población, obligando a los pro-fesionales de la salud a incluir la denominación genérica de los medicamentos, y a los centros de venta de medicamentos a tener la totalidad de medicamentos genéricos en sus establecimientos, y permitiendo además la venta fraccionada. Estas medidas apuntan directamente a reducir el gasto de las familias en salud.

Garantías explícitas de salud Además de las constantes políticas públicas destinadas a mejorar progresivamente los ni-veles de salud de la población, en el año 2005 entró en funcionamiento una reforma de salud de gran proyección y alcance, conocida como reforma para el Acceso Universal de Garantías Explícitas (AUGE). Los objetivos eran mejorar la salud de la población, prolongando la vida y los años de vida libres de enfermedad; reducir las desigualdades en el acceso a la salud, y me-jorar la salud de los grupos menos favorecidos de la sociedad.

Dicha reforma fue acompañada de la Ley 19.966, que establecía que las garantías explíci-tas de salud eran un derecho para los beneficia-rios y que era posible exigir su cumplimiento. La reforma buscaba responder al nuevo perfil demográfico, cultural y epidemiológico de la población, concentrándose en fortalecer el sistema público de salud con modificaciones sustanciales en lo que respecta a su financia-miento. La puesta en práctica de la reforma contempló la evaluación de las patologías predominantes entre la población, así como el interés de que los grupos identificados como de “mayor riesgo” pudieran acceder a la cobertura sanitaria. De esta forma, patologías relacionadas tanto al sistema cardiovascular y respiratorio como a la presencia de tumores se consideraron prioritarias. Se estableció que los grupos de la población que con más frecuencia recurren a las consultas médicas son los adultos mayores (65 años y más) y los niños (de 0 a 6 años). De acuerdo con las evaluaciones de riesgo, a estos grupos –junto con las mujeres en edad fértil– les resulta mucho más costoso acceder a una cobertura de salud privada, por lo que un gran número quedaba sin protección.

La ley de garantías explícitas de salud recoge actualmente un total de 80 patologías, entre las que se encuentran las que registran mayores tasas de mortalidad. Cada patología lleva aparejado un plazo de garantía de oportunidad distinto en relación inversa a la gravedad, es decir, a mayor gravedad del problema de salud, menor el plazo establecido para otorgar la prestación



garantizada. Así, cuando un paciente ingresa en el sistema, el hospital debe ocuparse de que reciba el tratamiento dentro de los plazos correspondientes; dado que es el hospital el que recibe los recursos financieros asegurados por cada paciente a través de las transferencias comprometidas, es también el hospital el san-cionado en caso de no cumplir con las garantías obligatorias. En caso de no poder atenderse en el sistema público, la atención está también garantizada y cubierta en el sistema privado.

La implementación de este plan de salud ha sido extensiva. A partir de los datos recolectados por la encuesta Casen en 2011, del total de personas que declararon padecer alguna de 23 patologías cubiertas por este plan de salud, un 72% señaló que el tratamiento médico fue cubierto mediante este mecanismo. Ahora, al revisar las principales razones del por qué el 17 % de quienes se reali-zaron tratamientos por alguna de estas patologías cubiertas por el Plan Auge no lo hicieron bajo el alero de este sistema, un 28% de ellos señaló que “prefirió elegir otro médico o establecimiento”, un 17% indicó que “no sabía que su enfermedad estaba cubierta por el Auge”, y un 13% mencio-nó que “decidió no esperar para acceder a la con-sulta a través del Auge”. Estas explicaciones dan cuenta de algunas de las principales críticas que los usuarios del sistema público de salud realizan, y que ya se han indicado, a saber, la necesidad de mejorar la idoneidad de los especialistas y de los centros de salud, los extensos tiempos de espera

en la atención; y el desconocimiento sobre los alcances del Plan Auge.

En términos generales, la protección de la salud de las personas en Chile ha tenido una positiva y gradual evolución, lo que se puede observar a través de varios indicadores. Esto ha sido posible por la implementación constante de políticas públicas en la materia, aplicadas mediante un sistema mixto de salud, en el que actores públicos y privados son los responsables de la provisión de los servicios. En términos prácticos, el acceso al sistema privado de salud se ve condicionado por las características socioeconómicas de los usuarios, lo que transmite la desigualdad que hay en materia de ingresos al plano de la salud. La implementación de un plan universal de salud, en el que se garantiza a todos los usuarios de los sistemas público y privado un tratamiento en caso de sufrir alguna de las enfermedades cubier-tas, es un paso correcto hacia la concepción de la salud como un derecho de todos los ciudadanos, lo que va en línea con los pactos internacionales que el país ha suscrito y ratificado. A pesar de estos avances, es evidente la permanencia de desafíos en la materia, que permitan ampliar los alcances del Plan Auge tal como ya se ha dise-ñado, que permitan a los potenciales usuarios a acceder a las garantías de salud y que extiendan la cobertura a nuevas patologías, en función de la incidencia de éstas entre la población del país, de tal manera que se asegure efectivamente la protección de la salud de sus habitantes.

¿En qué medida tiene amplio alcance y es inclusivo el derecho a la educación, incluyendo la educación acerca de los derechos y obligaciones de la ciudadanía?

El derecho a la educación es un derecho funda-mental, por lo que se reconoce el deber del Estado de velar por su garantía. La educación constituye uno de los indicadores clave del desarrollo de un país y es esencial para el desarrollo individual de las personas. Como sinónimo de conocimiento o capacidad para acceder al mismo, la educación es un factor fundamental de las competencias que permiten a los individuos insertarse en el

mundo laboral y la sociedad de forma exitosa. La educación fortalece la democracia puesto que ciudadanos educados tienen mayores posibili-dades de ejercer de manera eficaz sus derechos civiles y políticos, sociales y económicos. Más, aún en Chile la educación tradicionalmente se ha reconocido como un instrumento de movili-dad social y un camino para la superación de la pobreza y la desigualdad.



Los acuerdos internacionales generados en torno a la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 26), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 13), la Convención de los Derechos del Niño (artículos 28 y 29), y la Convención sobre Lucha Contra las Discriminaciones en las Esferas de la Enseñanza (artículos 4 y 5), generan obligaciones expresas para los Estados Parte en materia de educación. En el mismo sentido, el segundo Objetivo de Desarrollo del Milenio, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, es alcanzar al 2015 la “enseñanza primaria universal”.

Estos compromisos internacionales llevaron al temprano reconocimiento de la educación como un derecho y a la adopción por parte del Estado en Chile de un rol progresivamente activo en la garantía de acceso a la enseñanza. Los estándares exigidos suponen la garantía de la educación primaria universal y de la educación secundaria generalizada, independientemente de las capaci-dades y aptitudes de los alumnos. En el caso de la educación superior, se espera que se disponga de acceso para todos en función de las propias capacidades. Se entiende que una educación primaria y secundaria de calidad son las llaves que permiten al estudiante que lo desee avanzar a niveles superiores de educación. Entonces, es necesario mantener abiertas las posibilidades de acceso de los estudiantes a los niveles de educa-ción superior según sus capacidades, eliminando las barreras de cualquier tipo que excluyen a los estudiantes de aquellos grupos sociales más desfavorecidos.

Acceso y cobertura en educación primaria y secundariaEn el caso chileno, los estándares que refieren al acceso a la educación a distintos niveles se han ido cumpliendo y se ha incorporado a la Cons-titución Política de la República el derecho a la educación. La educación tanto primaria como secundaria (educación media) es obligatoria desde 2003. Antes de la reforma constitucional que introdujo el cambio se consideraba obli-gatoria solamente la educación primaria, que en Chile implica completar octavo año básico.

Específicamente, el numeral 10 del artículo 19 de la Constitución establece:

La educación básica y la educación media

son obligatorias, debiendo el Estado financiar

un sistema gratuito con tal objeto, destinado a

asegurar el acceso a ellas de toda la población.

En el caso de la educación media, este sistema,

en conformidad a la ley, se extenderá hasta

cumplir los 21 años de edad. Corresponderá

al Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de

la educación en todos sus niveles; estimular

la investigación científica y tecnológica, la

creación artística y la protección e incremento

del patrimonio cultural de la Nación.

Frente a este reconocimiento del derecho a la educación con un rol subsidiario del Estado, la aprobación de la Ley General de Educación (LGE) en 2009 implica un avance, ya que reconoce, en su artículo 4, obligaciones que le competen al Estado en lo referente al acceso, la permanencia y calidad del sistema escolar, así como la responsabilidad del mismo de velar por la igualdad de oportunidades y la inclusión educativa.

Chile cuenta con tres alternativas para los es-tudiantes y sus familias en lo que respecta a la educación primaria y secundaria: un sistema público gratuito, un sistema particular subven-cionado por el Estado, y un sistema particular de financiamiento de la propia familia. Esta triple modalidad no solo busca generar cobertura, pensando en asegurar el derecho de acceso a la educación o al proceso educativo, sino también proteger la libertad de enseñanza y la libertad de elección de educación, conceptos establecidos en la Carta Fundamental. Así, se brinda un espacio para proyectos educativos diferenciados y los padres tienen alternativas de elección de los mismos. No obstante, las posibilidades de elegir se mantienen siempre limitadas por el nivel de ingresos de las familias, de modo que se genera una segregación socioeconómica entre los estudiantes.

Para saber si efectivamente la obligatoriedad, gratuidad y las diversas alternativas educacionales



que se establecen en Chile favorecen el acceso a la educación, resulta útil observar el tamaño de la matrícula y el nivel de cobertura que representa para cada nivel educativo. En el nivel primario la cobertura bruta es superior al 99%, lo cual indica que entre primero y octavo año básico la cobertura es prácticamente universal para niños y niñas entre 6 y 13 años. En el caso de la edu-cación secundaria la cifra es inferior, alcanzando un 84,5% de cobertura entre quienes debieran situarse en este nivel educativo (14 a 17 años). Si se considera el total de la matrícula en el nivel de educación obligatorio, la cobertura alcanza el 94%. De la mano con esto, en relación con el acceso a educación se debe considerar que la tasa de alfabetización de personas mayores de quince años en Chile era, según datos de Cepal, del 98,6% en 2009.

A pesar de los altos niveles de cobertura en educación, se advierte una brecha importante en el acceso y calidad por decil de ingreso autónomo del hogar del cual proviene el estudiante. Si se considera, por ejemplo, a las personas entre 20 y 24 años, se verá que la proporción de quienes terminaron la educación media ha ido en aumento desde 1990 y que la diferencia entre deciles extremos se ha reducido en forma importante. Pese a ello, preocupa que mientras sobre el 90% de los jóvenes entre 20 y 24 años de los tres últimos deciles completó doce años de educación, solamente el 60% de los estudiantes del primer decil lo consigue.

Se puede concluir que la cobertura de la en-señanza ha ido en aumento. El crecimiento se observa especialmente entre los estudiantes que forman parte de los grupos sociales más vulne-rables (deciles I a IV). Sin embargo, también se constata que los jóvenes de estos grupos sociales tienen muchas menos posibilidades de completar su educación media.

En el sistema de educación chileno, la admi-nistración de los establecimientos escolares es responsabilidad de los gobiernos locales y de sostenedores privados, que brindan un servicio educativo con financiamiento estatal, mixto y en otros casos exclusivamente privado. En el caso de

la educación pública y particular subvencionada el sistema se basa en una subvención al alumno. En un comienzo, la subvención funcionaba de igual forma para todos los alumnos, con independencia de su nivel socioeconómico y del centro educa-tivo al que asistieran, y desde 1994, permitió la transferencia de copagos por parte de los padres a los sostenedores del sector privado subvencio-nado. Desde 2008 se dispone de una Subvención Escolar Preferencial (SEP), que entrega a cada sostenedor (público o privado) recursos adicio-nales por cada alumno prioritario en términos de vulnerabilidad social, y también por su con-centración en cada establecimiento, con el fin de mejorar la calidad y equidad de la educación en los establecimientos educacionales que atienden a estudiantes cuya situación socioeconómica puede afectar su rendimiento escolar.

TABLA 6Tamaño de matrícula y cobertura bruta según nivel educativo, 2012

N° de matrículas 2012 Tasa bruta de cobertura*

Educación básica 2.001.729 99,2

Educación media 938.936 84,5

Total 2.940.665 94,0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Mineduc y de proyecciones poblacionales del INE.

* Razón entre el total de matrículas y el total de la población en la edad correspondiente a cada nivel de enseñanza (6

a 13 años en educación básica; 14 a 17 años en educación media). Se considera matrícula de niños y jóvenes.

Fuente: Encuesta CASEN.

GRÁFICO 19Población de 20 a 24 años con enseñanza media completa, por decil de ingreso autónomo del hogar, 1990-2011

1990 2006 2009 2011 I II III IV V VI VII VIII IX X Total

0

60

40

20

100

80



En Chile, la administración municipal del sistema de educación permite a los municipios realizar transferencias hacia las escuelas que ellos administran, lo que se ha traducido en un permanente déficit de los gobiernos locales (se-gún datos del Sistema Nacional de Información Municipal, las transferencias realizadas desde los municipios a las escuelas solo en 2012 fue de más de $ 179 mil millones de pesos), acarreando dificultades para mantener los colegios y pagar a los profesores. Esto produce también la fuga de alumnos a otros establecimientos y deteriora la oferta pública educacional. Dicho escenario ha llevado a discutir la posibilidad de desmunicipa-lizar la educación pública con el afán de detener su deterioro y de conservar el rol del Estado de proveedor y garante de la educación. Justamente, esta ha sido una de las propuestas del movimien-to estudiantil, que ha instalado el debate sobre la calidad de la educación desde el año 2006 y que alcanzó su máximo apogeo durante 2011. La principal consigna de este movimiento, que ha obtenido notoriedad internacional, ha sido “educación pública, gratuita y de calidad”.

Si se considera la matrícula para los niveles de educación básica y media, se observa que la mayoría de los estudiantes están inscritos en establecimientos particulares subvencionados, luego en establecimientos públicos gratuitos y, en una menor proporción, en establecimientos privados sin subvención. Así, gran parte de la cobertura educativa a nivel primario y secun-dario se ha concretado a partir del surgimiento de establecimientos particulares que reciben financiamiento estatal por alumno matriculado.

Desde el retorno de la democracia, este ordena-miento básico se ha complementado con una serie de programas y proyectos tendientes a equilibrar el acceso y la calidad de la educación media y básica para el mayor espectro posible de la población. Estos esfuerzos se constatan a partir de la evolución del gasto público en educación que ha crecido en forma importante desde 1990. Dicho año, el gasto representaba el 2,4% del PIB, llegando al 4,1% en 2011 (Mineduc, 2013). Este valor es similar al gasto que hacen en promedio los países de la OCDE, en torno al 4% (Educa-tion at a Glance, OCDE, 2013), y representó el 18% del gasto público, cifra superior al 13% promedio de los países OCDE. Sin embargo, debido al tamaño de la economía y el número de matriculados, el gasto anual total por alumno, de 4.100 dólares en 2011, es inferior a la mitad del promedio de gasto que realizan los países de la OCDE. Además, es necesario mencionar que entre esos países, Chile destaca por ser una de las economías donde mayor parte del gasto total en educación corresponde a gasto privado, que recae directamente en las familias y en los alumnos, en especial a nivel de educación superior.

Más allá de la cobertura, una de las características que impide el derecho igualitario a la educación es la segregación socioeconómica de los estableci-mientos educacionales. Según datos de la OCDE para 2011, Chile tenía los niveles más bajos de inclusión social en escuelas entre los países más desarrollados y entre todos los países participan-tes en PISA 2009. Señala la OCDE que resulta poco probable que los estudiantes de diferentes entornos socioeconómicos asistan a la misma escuela, lo que niega o reduce los beneficios que puede generar la diversidad social tanto en el entorno educativo como en otras áreas de la vida.

La introducción de un sistema de financiamiento diferenciado según nivel socioeconómico apun-ta a mejorar en parte esta situación, si bien su objetivo no es revertirla. La Subvención Escolar Preferencial, introducida en 2008, implica que el aporte de financiamiento por alumno que reci-ben tanto los establecimientos públicos como los particulares subvencionados, es mayor cuando el alumno proviene de un entorno más vulnerable.

TABLA 7Distribución de matrícula según tipo de dependencia administrativa del establecimiento educacional, 2012

Municipal

Particular

subvencionada Corporaciones

Particular

pagado

Total

matrícula

Educación básica

N° de matrículas%

823.717 1.036.091 237 141.684 2.001.729

41,2 51,8 0,0 7,1 100

Educación media

N° de matrículas%

345.630 471.255 49.216 72.835 1.008.792

34,3 46,7 4,9 7,2 100

Totalgeneral

N° de matrículas%

1.169.347 1.507.346 49.453 214.519 3.010.521

38,8 50,1 1,6 7,1 100

Fuente: Centro de estudios del Mineduc, 2012. Se excluye matrícula de adultos.



Esto no solamente porque se entiende que puede ser más costoso educar a estudiantes de origen social precario (llamados “alumnos prioritarios”), quienes deben recibir educación compensatoria, sino que, además, la subvención preferencial entrega incentivos a las escuelas al recibir a es-tudiantes prioritarios, y por tanto, se reduce la selección de alumnos por otro tipo de criterios.

La Subvención Escolar Preferencial se ha visto ampliada en cuanto a montos recibidos por los alumnos y a cobertura. Se calcula que para 2013 el monto de la subvención habrá aumentado en más de 40% desde su introducción en 2008. A partir de 2011 alumnos de 7° a 4° medio perte-necientes 40% más vulnerable de la población reciben también este aporte, existiendo cobertura desde la educación pre-escolar hasta completar la educación secundaria.

Acceso y cobertura en educación preescolar y superiorChile ha dado importantes pasos orientados a aumentar la cobertura y promover el ingreso de niños y niñas a la educación preescolar. Se entiende que este nivel educativo cumple un rol fundamental en el aprendizaje y en el desarrollo de habilidades cognitivas y sociales necesarias para las siguientes etapas del ciclo educativo. Con frecuencia se ha indicado que las brechas de aprendizaje y desarrollo que se constatan entre niños que asisten desde temprana edad a educación parvularia y quienes no lo hacen son muy difíciles de reducir. Además, a temprana edad sería más fácil nivelar a niños y niñas pro-venientes de hogares más vulnerables y se favo-rece el cuidado de los hijos para que las madres puedan incorporarse al mercado laboral. Estas son las principales motivaciones de los distintos gobiernos para fortalecer la educación parvularia en Chile y hacer su acceso más equitativo.

En el país, la educación preescolar o parvularia atiende a niños y niñas de entre 85 días y 6 años de edad. La educación preescolar es obligatoria desde 2013 para el segundo nivel de transición o kínder, que atiende por lo general a niños entre 5 y 6 años. En los niveles inferiores la educación no es obligatoria, pero la Constitución Política

reconoce desde su reforma en 2013 (Ley 20.710) que el Estado debe promover y financiar un sistema gratuito desde el nivel medio menor, a partir de los 2 años. La matrícula en educación parvularia en prekínder y kínder alcanzó en 2012 a 431.874 niños y niñas. De ellos, tal como ocurre en la educación primaria y secun-daria, más de la mitad asiste a establecimientos

Fuente: Informe de Política Social a partir de datos de Ministerio de Desarrollo Social, Encuesta Casen 2011.

Nota: Tasa bruta calculada considerando el número de niños que reciben educación parvularia, independientemente

de su edad, como proporción del total de la población de entre 2 y 5 años.

Fuente: Informe de Política Social a partir de datos de Ministerio de Desarrollo Social, Encuesta Casen 2011.

GRÁFICO 20Tasa de asistencia bruta a educación parvularia, 1990-2011

GRÁFICO 21Tasa de cobertura bruta en educación preescolar según quintil de ingreso, 2011

I II III IV V Total

0

60

50

40

30

20

10

90

80

70

45,9

46,9

52,3 52,3

85,3

65,7

1990 1996 2003 2006 2009 2011

0

60

40

20

100

80

4-5 años Total 0-3 años

38,4

15,9

5,5

26,0

43,5

82,8



particular-subvencionados. Por su parte, la tasa de asistencia neta a educación parvularia ha cre-cido de manera notable desde 1990. Dicho año, casi 16 de cada 100 niños hasta 5 años asistían a algún establecimiento de este tipo. En 2011 la tasa de asistencia llegó al 43%. Según datos de la OCDE (2013), Chile figuraba el año 2011 en el lugar 26 del total de 36 países considerados en materia de asistencia a este nivel de educación (considerando matricula de niños de 4 años), casi 6 puntos porcentuales bajo el promedio de los países OCDE, pero mejor posicionado que todos los países latinoamericanos considerados, con excepción de México.

Pese a los avances, se registran brechas de acceso a la educación parvularia según nivel socioeco-nómico, por ende la reducción de las mismas sigue siendo uno de los principales desafíos para el país. Si se observa la tasa de cobertura de educación parvularia construida a partir de los datos de la encuesta Casen, se constata que en 2011 la cobertura varía de acuerdo al quintil de ingresos y que es mucho mayor en el quintil más rico, donde supera el 85%. De hecho, todos los otros quintiles se encuentran bajo el promedio total.

En cuanto a la educación superior los estándares deseables de alcanzar apuntan a aumentar las posibilidades de acceso a este nivel de educa-ción, garantizando que no haya exclusión por motivos ajenos a las propias capacidades de los estudiantes. En específico, sería negativo que jóvenes interesados en proseguir sus estudios una vez terminada la enseñanza obligatoria, y que cuentan con aptitudes para hacerlo, no lo logren debido a aspectos sociales, económicos o de discriminación basada en su condición de género, residencia, pertenencia a Pueblos Indí-genas, entre otras.

Aunque en Chile la educación superior no es gratuita, dispone de una importante cobertura en gran parte del territorio para carreras técni-cas y profesionales; de hecho, desde 2011 se ha registrado una matrícula de más de 1 millón de alumnos en la educación superior. Cifras recientes indican un importante crecimiento en

cobertura entre 1990 y 2011, en tanto la tasa bruta de cobertura (considerando la proporción de estudiantes en educación superior de entre el total de la población de entre 18 y 24 años) pasó de 14,4% a 51,8% en aquel periodo, según lo recoge el informe de la Comisión de Finan-ciamiento Estudiantil de 2012. Este valor es cercano, aunque aún inferior, al promedio de la OCDE, de 59% (OCDE, 2011). Destaca, por cierto, que el mayor crecimiento en cobertura se produjo en el decil de menores ingresos.

Los datos de cobertura no consideran a los es-tudiantes que abandonan sus estudios, quienes provienen principalmente de hogares de menores ingresos. De hecho, si bien la tasa de matrícula ha aumentado en casi 20 puntos porcentuales desde 2000, la tasa de titulación solamente ha aumentado en 2,7 puntos en el mismo periodo, de acuerdo con datos del Mineduc.

Pese al aumento en la matrícula, el acceso a este nivel educativo no está exento de críticas debido al alto precio de los aranceles y al endeudamien-to que ha generado en los estudiantes. Según la OCDE, la educación superior en Chile es de las más caras entre los países considerados en su muestra. En su informe sobre educación superior en Chile, de 2009, se señala además que gran parte del financiamiento del costo de educación superior es de origen privado y no público, es decir, que el pago de aranceles recae principalmente en las familias y representa parte importante del ingreso de las mismas. Si bien Chile cuenta con mecanismos de apoyo al financiamiento de la educación, principalmente a través de un sistema de créditos y becas –que ha permitido ampliar la matrícula hasta los niveles actuales–, ha quedado en evidencia la perfectibilidad del sistema. Las movilizaciones estudiantiles de 2011 instalaron una discusión profunda respecto del sistema de educación su-perior, en que uno de los principales argumentos esgrimidos por los estudiantes para protestar fue el alto costo de sus carreras y el endeudamiento que les genera a ellos y a sus familias.

Si bien el financiamiento de la carrera es un obstáculo para muchos estudiantes que quieren



realizar estudios superiores, el principal criterio de admisión, al menos en la mayoría de las uni-versidades, es el puntaje obtenido en la Prueba de Selección Universitaria (PSU). En función del número de vacantes de una carrera, el puntaje en la PSU (que considera también las notas de enseñanza media y desde 2014 el ranking del alumno en su generación de egreso) define quién es aceptado en la universidad. Al mismo tiempo, muchas universidades han acordado un puntaje mínimo de postulación, bajo el cual el estudiante no será admitido aun existiendo vacantes. El puntaje también es importante para postular a becas o créditos, y es requisito mínimo para recibir esta ayuda financiera. Dependiendo de la demanda por cupos (que depende funda-mentalmente del prestigio de cada universidad), los puntajes de los últimos matriculados en las carreras y universidades varían año tras año.

Si se observan datos sobre egreso de enseñanza media, rendición de pruebas e ingreso a la universidad, se advertirán las diferencias entre quienes asisten a uno y otro tipo de estableci-miento. Al revisar los resultados de la prueba SIMCE (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación) de los alumnos que cursaron segundo año medio en 2003, casi la totalidad de los alumnos de colegios particulares pagados completaron la enseñanza obligatoria, mientras que en el caso de los colegios municipales prác-ticamente uno de cada cuatro estudiantes no egresaron de cuarto año medio, lo cual indica un serio problema de abandono escolar. Para este importante número de estudiantes que no termina la enseñanza media, plantearse el ingreso a la educación superior no es una realidad. Precisamente, esos estudiantes están concentrados o segregados en establecimien-tos públicos municipales.

El porcentaje de alumnos que rinde la PSU y que tiene la intención de continuar sus estudios es también muy diferente entre uno y otro establecimiento educacional. La alternativa de seguir estudios superiores parece obvia para los estudiantes de colegios particulares, donde prác-ticamente la totalidad de los alumnos rinden la PSU. El contraste es claro en el caso de colegios

y liceos de distinta dependencia. Menos del 60% de los alumnos de establecimientos municipales y menos del 70% de los colegios particulares subvencionados rindieron la PSU. En cuanto al desempeño registrado en dicha prueba, la diferencia entre los establecimientos municipales y subvencionados se reduce, y se distancian de manera clara de los colegios privados. Mientras el 72% de los alumnos de colegios particulares alcanzan 450 puntos o más en la PSU, mínimo necesario para postular a la mayoría de las uni-versidades, este valor llega únicamente al 20% en el caso de alumnos del mundo municipal y al 30% en colegios de dependencia particular-subvencionada.

En cuanto al ingreso a educación superior (universidades, centros de formación técnica e institutos profesionales) se observan resultados parecidos a los anteriores. La gran mayoría de los alumnos provenientes de colegios particulares prosigue estudios superiores, mientras que dicha cifra no supera el 70% en alumnos de colegios particulares-subvencionados y llega solo al 56% en el caso de alumnos de la educación pública. Resulta preocupante, entonces, que la selección en la universidad y la decisión de continuar o no los estudios hacia niveles superiores esté marcada por el establecimiento del cual se egresó de la educación media, el cual está muy ligado al origen socioeconómico del alumno y a la posibilidad de su familia de realizar un copago por educación para ingresar a un establecimiento subvencionado, o cubrir todo el costo en el caso de los establecimientos privados.

TABLA 8Información de egreso de educación media, rendición de PSU e ingreso a educación superior según tipo de establecimiento educacional, 2012

DependenciaEgresan de

Ed. Media Rinden PSU 450 pts.

Ingresan a

Ed. Superior

% % % %

Municipal 76,1 56,4 20,5 55,2

Subvencionado 86,7 67,9 30,8 69,7

Particular 97,5 99,0 72,7 92,5

Total 82,3 65,3 58,9 65,0

Fuente: Datos administrativos de Mineduc, 2012.

Nota: Cohorte 2003 de la prueba SIMCE de segundo medio. Se considera que asistieron a la educación superior si

estuvieron al menos un año matriculados en el periodo 2006-2011.



condiciones del entorno de los estudiantes vul-nerables. Dado que la PSU mide principalmente conocimiento, los alumnos ven limitado su acceso a la universidad porque su origen social, a su vez, los condujo a alternativas educativas poco favorables en los niveles primario y secundario de educación. Por ello, se ha planteado la nece-sidad de perfeccionar los criterios de admisión para medir habilidades, aptitudes y desempeño escolar histórico más allá del conocimiento, que puede estar muy condicionado por el tipo de establecimiento al que asistió el estudiante y a la calidad de la enseñanza impartida en el mismo.

En respuesta a dicho diagnóstico, en el proceso de admisión 2014, el Consejo de rectores decidió considerar en el puntaje de postulación a las universidades, el lugar que cada alumno ocupa en el ranking de notas de su establecimiento secundario, de manera de favorecer a los buenos alumnos de cada entidad educativa.

Calidad de la educaciónDesde hace unos años se ha instalado como discurso transversal en el país que el principal desafío en educación ya no es asegurar la cober-tura en el territorio en los distintos niveles de enseñanza. Dicho objetivo se ha ido concretando y si bien quedan espacios para mejorar, pareciera Fuente: Prueba SIMCE, 1999-2012.

Fuente: Prueba SIMCE, 2002-2012.

GRÁFICO 22Resultados SIMCE en prueba de lectura (cuarto básico) según tipo de establecimiento educacional, 1999-2012

GRÁFICO 23Resultados SIMCE en prueba de lectura (cuarto básico) según nivel socioeconómico del alumno, 2002-2012

Particular Pagado Particular Subvencionado Municipal

1999 2002 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

0

50

100

150

250

300

200

350

298

258

238

301

271

255

Bajo Medio Medio alto AltoMedio bajo

2002 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

50

100

150

250

200

300

0

350

De acuerdo con el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH, 2011), se aprecian diferencias en los resultados de punta-jes en pruebas de selección universitaria según el tipo de establecimiento educacional. Estas diferencias se explican, en parte, por los escasos recursos y capacidades que tienen los estableci-mientos educacionales públicos para revertir las



ser cuestión de tiempo lograr los niveles espe-rados. En la actualidad hay acuerdo en que la agenda educativa debe estar orientada a mejorar la calidad de la educación en todos los niveles y a garantizar que los beneficios de la educación se distribuyan de manera equitativa entre todos los estudiantes, sin importar su origen social.

Para evaluar la calidad de la educación en el nivel primario y secundario se pueden revisar los resultados de los estudiantes en pruebas estandarizadas que miden aprendizaje de cono-cimientos y herramientas que se insertan en los currículos educativos. En este caso, los resultados de la prueba nacional SIMCE y de la prueba internacional PISA. En materia de calidad resulta preocupante que, pese a las mejoras registradas en el tiempo, los resultados de la prueba SIMCE manifiestan falencias en el aprendizaje de los alumnos, además de una clara diferencia en el desempeño de los estudiantes según el tipo de establecimiento educacional al que asisten y el nivel socioeconómico. Asimismo, al observar los resultados en pruebas estandarizadas interna-cionales como PISA se advierte, además de una diferencia de puntaje relacionada con el origen socioeconómico de los alumnos, que los resulta-dos generales para Chile están bajo lo esperado para el nivel de desarrollo del país, independien-temente del establecimiento educacional.

En la última década, los resultados de la prueba SIMCE han mejorado y se ha evidenciado una tendencia positiva en los puntajes obtenidos en las distintas pruebas, en especial en años recien-tes. Este avance indicaría que ha mejorado la calidad de la educación, pues al aplicar la prueba se constata que los contenidos impartidos a los alumnos son mejor aprendidos que antes. Pero pese a que el desempeño general en el SIMCE ha mejorado, los resultados históricos arrojan un dato particularmente problemático: se obser-va una notoria diferencia en el desempeño de los estudiantes según el tipo de establecimiento al cual pertenecen. Dicha brecha se ha reducido en la última década, pero sigue representando una distancia importante. Asociar dicha diferencia directamente a una distinta calidad de enseñan-za en los diversos establecimientos es errado. Al

Fuente: OCDE, PISA 2012.

GRÁFICO 24Resultados prueba PISA según nivel socioeconómico, 2012

Ciencias Naturales LecturaMatemáticas

Grupo bajo Grupo medio bajo Grupo medio Grupo medio alto Grupo alto

200

400

300

200

100

600

500

desagregar los resultados de los estudiantes de cuarto año básico en esta prueba, queda claro que las características socioeconómicas de las familias inciden en la calidad del estableci-miento al cual asiste el alumno (características del entorno, nivel de educación de los padres, número de libros en el hogar, expectativas de los docentes, etcétera).

Los resultados de la prueba PISA 2012 (OCDE, 2013) indican que, entre los 65 países que rin-dieron la prueba, Chile lidera el desempeño en Latinoamérica, pero se encuentra bajo el resultado promedio de los países OCDE en todas las dimen-siones evaluadas (lectura, matemáticas y ciencia). Si bien se advierte un aumento en el puntaje en los tests de matemáticas y lectura en comparación con pruebas anteriores, en todos los casos el porcentaje de alumnos que no supera las competencias básicas en las distintas áreas es mayor al promedio de la OCDE. En el caso de la prueba de matemáticas, 52% de quienes rindieron la prueba no manejaban contenidos considerados mínimos en dicha área (el promedio OCDE es de 23,1).

Los datos de la PISA (2010) muestran también una importante influencia del origen socioeco-nómico de los alumnos en los puntajes que ob-tienen en las pruebas. Asimismo, se aprecia una



diferencia significativa en el desempeño entre los alumnos de zonas rurales y urbanas, ya que estos últimos obtienen mejores resultados. En materia de equidad se observa una mejora, en tanto hay una menor proporción de las diferen-cias en resultados que se explican por diferencias socioeconómicas.

Acceso a educación sobre derechos y obligaciones ciudadanasActualmente, Chile no dispone de una materia específica, en el nivel primario o secundario, en que los alumnos estudien específicamente los derechos y obligaciones que tienen como ciudadanos. Desde la década de los noventa, la Educación Cívica, ramo en el que podrían impartirse dichos contenidos, dejó de ser una asignatura obligatoria. Precisamente, en ese momento comenzó una reforma educativa curricular que amplió el concepto de educación cívica. Desde entonces, la educación cívica no se relaciona exclusivamente con asignaturas especí-ficas en un nivel de enseñanza, sino que, desde primero básico a cuarto medio, aparece ligada al cumplimiento de objetivos relacionados con derechos, deberes y competencias ciudadanas en los ramos de Comunicación, Orientación, Filosofía e Historia. Se incorporaron distintos contenidos de formación cívica a los Objetivos Fundamentales Transversales, que refieren a las finalidades generales de la educación, vale decir, a los conocimientos, habilidades, actitudes, valores y comportamientos que se espera que los estudiantes desarrollen en el plano personal, intelectual, moral y social.

Todos los establecimientos educacionales en Chile, sean públicos o privados, deben adscri-birse al currículo elaborado por el Ministerio de Educación, que incluye los temas de formación ciudadana y valores cívicos como obligatorios

dentro de otras asignaturas formales. De esta manera, todos los estudiantes reciben un nivel mínimo de conocimientos en esta área, inde-pendientemente del lugar donde estudien. Pese a todo, la discusión en torno a la necesidad de replantearse la educación sobre derechos y obligaciones como una asignatura más formal ha ido tomando fuerza, a la luz del desinterés de los jóvenes por la política, del descrédito de las instituciones políticas en general y del aparente desconocimiento de los jóvenes de sus propios derechos como ciudadanos.

Entre 2008 y 2009, más de 3.500 alumnos de octavo básico de 150 establecimientos educacionales en Chile rindieron la prueba in-ternacional sobre educación cívica y formación ciudadana ICCS. Dicha prueba busca evaluar lo preparados que están los jóvenes de octavo básico para asumir su rol como ciudadanos. Se evalúan conocimientos cívicos, así como actitudes, percepciones y actividades relativas a la educación cívica y la formación ciudadana. En dichos años, Chile obtuvo un promedio de conocimiento cívico de 483 puntos, bajo el promedio mundial de 500. De los 36 países que se sometieron a evaluación, Chile se ubicó en el lugar 24. Como en las otras pruebas que se han mencionado, se advierte una clara dife-rencia en el resultado de los estudiantes según su nivel socioeconómico. Así, los estudiantes de nivel socioeconómico alto tienen en promedio 88 puntos más que los de nivel bajo y 53 más que los de nivel medio. Si bien nuevamente se advierte un acceso general a la educación, en este caso en materias específicas de ciudadanía tal acceso pareciera ser inequitativo o, al menos, que la calidad de la educación impartida en esta materia específica resulta insuficiente para compensar las diferencias derivadas del origen socioeconómico de los alumnos.



CONCLUSIONES

Chile ha avanzado en forma sostenida y signi-ficativa en el aseguramiento de la vigencia de los derechos sociales y económicos de todos sus ciudadanos. En términos comparados y de acuerdo con indicadores internacionales, se ha avanzado fuertemente en garantizar el derecho al trabajo, la educación, la salud y el acceso a condiciones básicas de vida. Sin embargo, tal como se ha revisado a lo largo de este capítulo, sigue habiendo brechas de acceso a cada uno de estos derechos, lo que implica que, en la práctica, no todos los ciudadanos pueden acceder ni ejercer sus derechos en igualdad de condiciones.

Los derechos reconocidos como universales están relegados para ciertos grupos de per-sonas. Las diferencias de género, por zonas geográficas, identidad étnica, edad y nivel de ingreso siguen condicionando la realidad de los derechos sociales y económicos en Chile. Estas determinantes se potencian e interactúan entre sí, amplificando las barreras de acceso e

incrementando la desigualdad y exclusión de importantes sectores de la sociedad.

Garantizar los derechos para el conjunto de la ciudadanía supone sin duda un gran esfuerzo por parte del Estado. En términos de desarrollo de valores democráticos, este esfuerzo está en íntima relación con la forma como se adoptan las políticas públicas. Es necesario construir una sociedad que progrese de manera equitativa e inclusiva, asegurando a todos los ciudadanos un piso de bienestar mínimo y de oportunidades básicas para su desarrollo y potenciación. Ese reconocimiento y respeto supone empoderar a la ciudadanía, partiendo con una definición clara de sus derechos y la forma como hacerlos efecti-vos. Supone, además, reconocer especialmente a los sectores menos protegidos y organizados, ya que la exigibilidad de sus derechos implica la creación o el fortalecimiento de instituciones donde ellos participen en el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas públicas que garan-tizan sus derechos.



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