Upload
haphuc
View
216
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 1
C.2. Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA)
Los jornaleros agrícolas son hombres y mujeres que trabajan de forma eventual en el campo,
contratados para labores de siembra, deshije, cosecha, recolección y preparación de
productos para su primera enajenación. Su actividad laboral es transitoria y, en muchos
casos, se cristaliza por medio de la movilidad migratoria. La propia actividad laboral, la alta
migración en condiciones desfavorables y el rezago social en el que se encuentran los
jornaleros agrícolas, los hace vulnerables a sufrir desnutrición, enfermedades propias de la
pobreza, muertes prematuras y marginación social.
Los jornaleros agrícolas se clasifican en migrantes y locales. Entre los primeros se
encuentran los migrantes pendulares (quienes salen periódicamente de sus lugares de
origen durante lapsos de cuatro a seis meses y que, al término de la temporada agrícola o de
la vigencia de sus contratos, regresan a aquellos) y los migrantes golondrinos (quienes
recorren diversas zonas de trabajo durante todo el año, enlazando empleos en diferentes
tipos de cultivo). Los locales son aquellos jornaleros que habitan cerca de los campos
agrícolas, lo cual les permite ir a trabajar y regresar a su casa en el mismo día.
Durante el periodo establecido para esta evaluación (2002-2007)1 el objetivo general del
programa permaneció sin cambios significativos en su misión, sólo percibiéndose un
esfuerzo por incorporar la perspectiva de género en la redacción de las RO al especificar a las
mujeres tanto en la población objetivo así como beneficiarias del programa.2 En las RO 2007
el objetivo del PAJA consistía en:
Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de hombres y mujeres que conforman la población jornalera agrícola, a partir de una atención integral y oportuna, a través de procesos de promoción social, de coordinación institucional con los tres órdenes de
1 En este periodo se publicaron modificaciones a las RO del PAJA en 2002, 2003, 2006 y 2007.
2 En las RO 2003 se incorporó “beneficiarios y beneficiarias”; en las RO 2006 se agregó “hombres y mujeres que
conforman la población jornalera agrícola”.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 2
gobierno, y de concertación social con productores, organismos sociales y los mismos beneficiarios y beneficiarias.
Sin embargo, el objetivo general del programa fue acotado en las RO-PAJA-2009:3
Contribuir a abatir el rezago que enfrentan los jornaleros agrícolas y sus familias, mediante acciones orientadas a generar la igualdad de oportunidades y la ampliación de sus capacidades.
También los objetivos específicos del PAJA permanecieron sin cambios significativos4 durante
el periodo que abarca esta evaluación:
Promover la generación e impulso de capacidades y oportunidades para la población jornalera con la participación y corresponsabilidad de los jornaleros, productores agrícolas contratantes, Organizaciones de la Sociedad Civil, organismos internacionales y los tres órdenes de gobierno.
Impulsar la organización y participación social de la población jornalera agrícola en la identificación de sus necesidades y demandas, así como en la ejecución y evaluación de proyectos y acciones del Programa orientadas a su atención, con base en procesos autogestivos y corresponsables.
Promover e impulsar la participación corresponsable de los productores agrícolas en la realización de proyectos y acciones, que mejoren las condiciones de vida de las familias de los hombres y mujeres que conforman la población jornalera que trabaja para ellos.
Coordinar la participación interinstitucional en proyectos social y económicamente viables, que favorezcan el desarrollo de capacidades y oportunidades, la equidad, el arraigo de la población jornalera en sus comunidades de origen, así como el mejoramiento de las condiciones generales de migración y de trabajo.
Impulsar proyectos y acciones con un enfoque de integralidad, que permitan superar las condiciones de vulnerabilidad de los hombres y mujeres que conforman la población jornalera, a través de la aplicación del método de la promoción social, mismo que puede ser consultado en: www.sedesol.gob.mx
Atender a los grupos más vulnerables de la población jornalera agrícola: mujeres, niñas, niños, adultos mayores y personas con discapacidad.
3 Publicadas el 23 de diciembre de 2008 en el Diario Oficial de la Federación.
4 Sólo en las RO 2003 se presentó un cambio cuando se sustituyo en el último párrafo “Promover, impulsar y
coordinar el desarrollo de programas, proyectos y acciones que permitan atender” por sólo “Atender”.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 3
Las RO-PAJA-2009 han concentrado los objetivos específicos en uno sólo:
Propiciar las condiciones para que los jornaleros agrícolas y sus familias accedan a la igualdad de oportunidades y la ampliación de sus capacidades, con un enfoque de perspectiva de género y etnia.
Durante el periodo de esta evaluación el PAJA operó en 18 estados del país: Baja California,
Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán,
Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Veracruz.
Es importante identificar que el programa operaba en 17 estados de la república en 2002
incorporándose Colima en 2006. Actualmente, las RO-PAJA-2009 ampliaron la cobertura al
nivel “nacional en lugares con alta presencia de población jornalera”.
A continuación se da respuesta a cada una de las preguntas establecidas en los TR-EEMOP5
con base en la información cualitativa proveniente de las entrevistas a actores clave y el
levantamiento de información en campo de la verificación física y los expedientes de las
obras así como la encuesta a los beneficiarios.
El enfoque principal consistió en verificar que las obras existieran y se encontraran
funcionando así como en determinar, por medio de entrevistas a informantes claves, en qué
grado la obra responde a los intereses y las necesidades de los beneficiarios. En
consecuencia, es importante destacar que el presente informe no es una evaluación al
programa ya que éste realiza otras acciones fuera de este campo, sino -exclusivamente- de
la construcción de obra pública nueva.
Es importante hacer notar que, dado el diseño muestral requerido en los TR-EEMOP, para la
cédula de verificación física solamente los resultados referentes a la revisión de los
expedientes técnicos, la verificación directa de la existencia y las preguntas generales de
5 Para facilitar la lectura, se sustituyó el texto de cada pregunta por un subtítulo que refleje su contenido. Para
los interesados en consultar la redacción original de cada pregunta, sugerimos consultar la Tabla 3.1 del Informe metodológico (anexo al presente documento).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 4
operación son representativos al nivel nacional por programa,6 en tanto los resultados por
tipo de obra sólo son indicativos de sí mismos, lo cual significa que no reflejan el
comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa, solamente el
propio.
Adicionalmente, para los resultados de los beneficiarios, una vez finalizado el trabajo de
campo se identificaron las obras en las cuales no fue posible completar la cuota requerida de
encuestas, con la finalidad de calcular y aplicar factores de corrección que subsanaran dicha
pérdida de información (para que la percepción de los beneficiarios entrevistados en esas
obras no fuera subvalorada al agregar los resultados), por lo tanto, estos resultados se
encuentran ajustados por dichos factores (para mayor detalle véase el anexo F.1 del Informe
metodológico).
C.2.1. Planeación
C.2.1.1. Características de las obras y de los actores clave
Como se explica a profundidad el Informe metodológico, durante el periodo 2002-2007 el
PAJA reportó un total de 7 476 acciones apoyadas, distribuidas en 18 entidades de la
República Mexicana. En los seis ejercicios fiscales que abarca esta evaluación, el
presupuesto federal ejecutado por el PAJA fue de 675.3 millones de pesos (mdp), siendo 2002
el de mayor inversión con 154.9 mdp (superior en 52.1 mdp a la aportación efectuada en
2007). Para efectuar un adecuado cotejo de los costos de la obra pública construida durante
el periodo evaluado se deflactaron las aportaciones a precios constantes de 2008 (véase el
Cuadro 2.1).
6 Los resultados del levantamiento en campo de las obras seleccionadas en la muestra se expandieron para
inferir el comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 5
Para efectos de esta evaluación se consideraron exclusivamente las obras que hacen
referencia a construcción física nueva, las que representan un universo de 1 369 proyectos,
distribuidos en 192 municipios de 18 entidades del país. El presupuesto federal ejecutado de
las obras del marco muestral representa 42.4% de lo invertido por el programa durante este
periodo ya que la mayor parte de la inversión del PAJA se empleó en otras vertientes de
atención no relacionadas con la construcción de infraestructura.7 La aportación federal para
la construcción de la infraestructura nueva en el programa, durante el periodo evaluado, fue
en promedio de 245 667 pesos constantes de 2008 por obra.
Las obras que forman parte de la muestra se seleccionaron mediante un muestreo bietápico
de conglomerados (municipios). En la primera etapa se seleccionaron diez conglomerados
mediante un muestreo aleatorio con probabilidad proporcional al tamaño (PPT) y en la
segunda etapa se eligieron, de manera aleatoria simple, 50 obras distribuidas -de igual
manera- según el tamaño de los conglomerados elegidos en la primera etapa. El número de
obras de la muestra del PAJA equivale a 3.7% de las acciones del marco muestral y su monto,
a 1.2% del presupuesto federal ejecutado en obras públicas. En pesos constantes, la mayor
concentración de recursos se ubicó en 2005 cuando el costo de las obras representa 22.3%
7 Véase infra la Tabla 2.1.
Cuadro 2.1. Presupuesto federal ejecutado en obra pública, 2002-2007, PAJA
Universo Marco muestral Universo Marco muestral
Total 675 345 739.67 286 213 785.95 8 498 810.16 793 614 145.13 336 317 645.88 9 820 865.34
2002 154 925 697.08 61 819 794.31 1 627 552.62 199 710 430.28 79 690 186.68 2 098 033.06
2003 118 016 367.21 50 413 713.25 470 873.97 145 515 206.27 62 160 546.51 580 591.70
2004 106 155 537.21 50 742 342.17 1 556 914.80 125 028 838.81 59 763 779.51 1 833 717.34
2005 97 327 860.12 40 596 215.25 1 933 058.32 110 235 440.29 45 980 068.37 2 189 419.71
2006 96 143 391.52 44 266 292.61 1 427 648.58 105 080 046.32 48 380 902.78 1 560 350.39
2007 102 776 886.53 38 375 428.36 1 482 761.87 108 044 183.15 40 342 162.04 1 558 753.14
Muestra Muestra
Pesos corrientes Pesos constantes de 2008
Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de México y bases de datos de la URAP.
Año
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 6
de las aportaciones federales de la muestra (2.2 mdp); en contraparte, la menor aportación
federal fue de 0.5 mdp en 2003 que equivale a 5.9% de la muestra.
Las obras que conforman la muestra quedaron distribuidas en nueve estados, diez
municipios y 36 localidades. El listado de obras se presenta en el Cuadro 2.2 señalando el
año en que fueron apoyadas; la clave de la obra; su ubicación por entidad, municipio y
localidad; su descripción; el presupuesto total aprobado y ejercido, así como los beneficiarios
reportados por el programa según su género.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 7
Año clave Entidad Municipio Localidad Descripción de la obra Aprobado Ejercido H
2004 04/02/227/PR Baja California Mexicali Benito JuárezPaquete de mat. para construcción de pie de
casa 128 570.64 124 510.83 7 8
2003 03/02/240/PR Baja California Mexicali P.R. El Sol Desayunador comunitario 368 466.15 368 466.15 48 52
2007 7JAG02001636 Baja California MexicaliPescaderos Colonia Campo
La Catorce
El bordo.- vivienda permanente construcción,
paquetes de materiales para área de higiene
familiar.
261 072.04 258 791.16 22 28
2007 7JAG02001637 Baja California Mexicali Colonia Silva Sur Las Playitas
Silva sur la 21.- vivienda permanente
construcción, paquetes de materiales para área
de higiene familiar.
261 072.04 258 791.16 22 28
2002 2002/02/493 Baja California Sur Mulege Vizcaino (Col. Benito Juárez) Construcción de cancha de usos múltiples. 230 000.00 229 844.00 0 0
2005 5JAG03000871 Baja California Sur MulegeVilla Alberto A. Alvarado
Aramburo (F. Legal)
Infraestructura educativa y recreativa.
Construcción 137 700.00 135 628.00 50 50
2005 05/002/013PR Baja California Sur MulegeVilla Alberto A. Alvarado
Aramburo (F. Legal)
Infraestructura educativa y recreativa.
Construcción 675 000.00 640 389.06 50 50
2002 2002/02/494 Baja California Sur Mulege San Francisco Construcción de estancia infantil. 1 142 000.00 594 347.00 0 0
2004 04/002/214PR Baja California Sur Mulege Rancho Guadalupe (La Noria) Vivienda transitoria. Servicios complementarios 170 000.00 170 000.00 115 115
2005 S62054 Chihuahua Saucillo Saucillo Vivienda transitoria. Construcción 87 000.00 86 586.69 73 47
2006 6JAG08037054 Chihuahua Saucillo Saucillo Vivienda transitoria. Construcción 154 473.00 154 473.00 30 20
2002 S62031 Chihuahua Saucillo Saucillo Albergue módulos familiares 483 800.00 324 000.00 0 0
2002 02/014063 Durango Mezquital Bajío De Milpillas Const. De vivienda (pie de casa) 279 152.00 267 025.62 41 58
2004 04/014035 ZI Durango Mezquital Mesa De Las Joyas Vivienda transitoria. Construcción 200 802.00 200 802.00 21 27
2006 6JAG10060967 Durango Mezquital Mesa De Las Joyas Vivienda permanente. Construcción 76 601.27 76 601.27 8 7
2004 04/014033 ZI Durango Mezquital Ventana, La Vivienda permanente. Construcción 200 802.00 200 802.00 32 29
2005 05/014006 ZI Durango Mezquital Ventana, La Vivienda permanente. Construcción 179 861.25 179 861.25 30 24
2006 6JAG10029613 Durango Mezquital Ventana, La Vivienda permanente. Construcción 267 750.00 267 750.00 25 27
2005 05/014005 ZI Durango Mezquital San Miguel De Las Mesas Vivienda permanente. Construcción 231 250.00 231 250.00 29 23
2004 04/014029 ZI Durango Mezquital Pinos Altos Vivienda permanente. Construcción 88 779.00 88 779.00 6 6
2006 6JAG10060951 Durango Mezquital Pilas, Las Vivienda permanente. Construcción 51 066.03 51 066.03 5 6
2005 5JAG10005914 Durango Mezquital Enramadas, Las Vivienda permanente. Construcción 128 468.75 128 468.75 15 18
2004 04/014034 ZI Durango Mezquital Mesa De Los Lobos (Lobitos) Vivienda permanente. Construcción 177 364.00 177 364.00 28 29
2006 6JAG10060968 Durango Mezquital Mesa De Los Lobos Lobitos Vivienda permanente. Construcción 76 601.27 76 601.27 7 9
2006 6JAG10016417 Durango Mezquital Mesa De Los Lobos Lobitos Vivienda permanente. Construcción 203 914.74 203 914.74 24 30
2005 05/014004 ZI Durango Mezquital Aguacates, Los Vivienda permanente. Construcción 231 250.00 231 250.00 25 21
2005 5JAG10005884 Durango MezquitalPicachos (Barranca De Los
Picachos)Vivienda permanente. Construcción 156 250.00 156 250.00 27 29
2005 05/014012 ZI Durango Mezquital Estancia, La Vivienda permanente. Construcción 156 250.00 156 250.00 25 21
2004 04/014036 Durango Mezquital Mesa De Las Vacas Vivienda 200 802.00 200 802.00 23 25
2004 04/014048 ZI Durango Mezquital Frijoles, Los Vivienda permanente. Construcción 86 174.00 86 174.00 9 13
2004 04/014037 ZI Durango Mezquital Frijoles, Los Vivienda transitoria. Construcción 70 006.00 70 006.00 9 9
2006 6JAG16047577 Michoacán Buenavista Buenavistilla La Garita Vivienda permanente. Construcción 60 000.00 60 000.00 10 10
2003 03/JA160015 Michoacán Buenavista Zimanca Constr. Pies de casa 80 000.00 80 000.00 4 6
2005 05/JA160005 Michoacán Buenavista Zimanca Vivienda permanente. Construcción 188 240.00 188 240.00 12 13
2006 6JAG16012291 Michoacán Buenavista ZimancaInfraestructura educativa y recreativa.
Construcción 153 000.00 153 000.00 116 126
2007 7JAG16006429 Michoacán Buenavista Zimanca Vivienda permanente, construcción. 238 000.00 238 000.00 34 36
2003 03/000023 OaxacaCoicoyan De Las
FloresJicaral , El Vivienda permanente. Ampliación 150 000.00 150 000.00 34 41
2006 6JAG20028453 OaxacaCoicoyan De Las
FloresRancho Pastor Vivienda permanente. Construcción 200 000.00 200 000.00 38 62
2006 6JAG20028545 OaxacaCoicoyan De Las
FloresSantiago Tilapa Vivienda permanente. Construcción 200 000.00 200 000.00 38 62
2002 02/000619 OaxacaCoicoyan De Las
FloresTierra Colorada
Constr. Y equipamiento de aula escolar (barrio
San Sebastián) 350 100.00 350 100.00 21 14
2004 04/000953 OaxacaCoicoyan De Las
FloresTierra Colorada Vivienda permanente. Ampliación 200 000.00 200 000.00 46 52
2006 6JAG20013129 OaxacaSan Miguel
MixtepecSan Miguel Mixtepec
Infraestructura para alimentación y abasto.
Construcción 450 000.00 450 000.00 45 55
2007 7JAG20003416 OaxacaSan Miguel
MixtepecSan Miguel Mixtepec
Infraestructura para alimentación y abasto
construcción 614 250.00 614 250.00 70 65
2007 7JAG20044501 OaxacaSan Miguel
MixtepecSan Isidro
Infraestructura para alimentación y abasto
construcción 675 000.00 675 000.00 60 90
2004 04/003218 OaxacaSan Miguel
MixtepecTierra Colorada
Infraestructura educativa y recreativa.
Construcción 356 000.00 356 000.00 15 15
2007 7JAG24007730 San Luis Potosí Tamasopo HuamuchilInfraestructura para alimentación y abasto.
Construcción 218 820.72 218 820.73 60 0
2005 36004 San Luis Potosí Tamasopo Copalillos Vivienda permanente. Ampliación 142 500.00 142 500.00 50 40
2004 0977PR Sonora Puerto Peñasco Agropecuaria Construcción de modulo sanitario 246 315.00 141 721.32 45 45
2005 05/0130002 Tamaulipas Guemez Graciano Sánchez Vivienda permanente. Construcción 138 579.00 138 537.24 7 8
2003 03/0130007 Tamaulipas Guemez Graciano Sánchez Construcción de pie de casa 161 865.00 138 846.09 11 10
clave: clave de la obra, aprobado: aprobación total de recursos, ejercido: rescursos totales ejercidos, H: Hombres beneficiados, M: Mujeres beneficiadasFuente: Bases de datos del PAJA.
Cuadro 2.2. Muesta de la evaluación específica de monitoreo de obra pública (MOP) por entidad federativa, PAJA
M
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 8
Como se puede observar en el Cuadro 2.2, ciertas descripciones del tipo de obra no guardan
una nomenclatura similar para una misma acción pues no sólo se modifican abreviaturas sino
que la información presentada por algunas entidades suele ser más descriptiva e incluye
detalles de la localidad.8 Si bien la descripción de las obras puede resultar un tanto ambigua9
la infraestructura construida puede ser identificada por su apertura programática. Durante los
primeros años del periodo evaluado, la descripción de las obras y las unidades de medida de
las metas eran limitadas lo que dificultaba realizar una clasificación puntual; sin embargo, a
pesar de que los conceptos se han ampliado se sigue utilizando la misma clasificación
descriptiva. En este sentido, la unidad de medida podría identificar la infraestructura realizada
con mayor precisión; por ejemplo, se clasifica “proyecto” donde la obra puede ser tanto un
desayunador comunitario como paquetes de materiales para construcción de pie de casa.
En años venideros, es necesario definir criterios para la descripción de las obras y crear una
tabla de homologación de las claves de las aperturas programáticas, unidades de medida,
etc. de ejercicios anteriores a fin de producir una base de datos consistente que evite
confusiones en la planeación, la toma de decisiones y el seguimiento y la verificación de las
obras.
La muestra de la EE-MOP agrupa ocho diferentes tipos de obras, siendo el de vivienda
permanente el más numeroso con poco más de la mitad de la muestra (18 obras).
8 Situación comprensible si valoramos que son registros de cinco años con posibles variantes en la codificación
de la información del programa (lo mismo ocurre con otros conceptos como la unidad de medida de las obras).
9 La construcción de letrinas o módulos sanitarios (unidad de medida “MOD”, “SANI”, “LETR”) en el campo de
descripción de la obra se identifica como “Vivienda permanente. Construcción” o “Vivienda transitoria. Construcción”.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 9
Las obras que integran la muestra absorbieron 11 mdp corrientes del presupuesto total
ejercido en el periodo de referencia, lo que equivale a una inversión promedio de 221 837
pesos por obra. Si nos referimos a precios constantes de 2008, el promedio del costo las
obras de la muestra es de 277 517 pesos siendo una estancia infantil ubicada en la localidad
de San Francisco, en Baja California Sur, la obra de mayor presupuesto total ejecutado con
766 156 pesos constantes; en contraparte, la obra de menor inversión fue la construcción de
vivienda permanente en la localidad Las Pilas, Durango, con poco más de 55 mil pesos
constantes de 2008.
Por tipo, las obras de infraestructura educativa y recreativa y las aulas escolares son las que
en conjunto presentaron el mayor presupuesto total aprobado más no el ejercido, en tanto
que por variaciones en las aportaciones10 ese puesto fue ocupado por las obras de vivienda
permanente.
10 La variación entre el presupuesto programado y el ejercido de las obras clasificadas como infraestructura
educativa y recreativa / aulas escolares radicó en la disminución de las aportaciones de los beneficiarios, lo que afectó las dimensiones de la obra pero no su construcción.
# Total aprobado Total aprobado Total H
Total 50 100% 11 984 967.9 11 091 860.4 13 875 872.4 12 744 869.2 3 081 1 522 1 559
Infraestructura educativa y
recreativa / aula escolar6 12% 2 813 800.0 2 229 464.1 3 430 419.3 2 682 907.1 507 252 255
Cancha de usos multiples 1 2% 230 000.0 229 844.0 296 486.6 296 285.5 0 0 0
Infraestructura para alimentación y
abasto / desayunador comunitario5 10% 2 326 536.9 1 958 070.7 2 531 509.1 2 531 509.1 545 283 262
Letrinas 6 12% 1 130 500.0 1 130 500.0 1 269 285.4 1 269 285.4 533 240 293
Modulos sanitarios 8 16% 1 723 732.1 1 454 363.3 1 995 834.8 1 661 388.1 610 317 293
Vivienda, construcción a pie
de casa4 8% 649 587.6 610 382.5 809 497.9 760 702.0 145 63 82
Vivienda permanente 18 36% 2 840 003.3 2 839 961.6 3 223 884.5 3 223 837.2 675 337 338
Vivienda transitoria 2 4% 270 808.0 270 808.0 318 954.7 318 954.7 66 30 36
Beneficiarios
M
Cuadro 2.3. Tipo de obra seleccionada en la muestra según su número, recursos y beneficiarios, PAJA
Total ejercido
Precios constantes de 2008
Total ejercido
Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de México y bases de datos de la URAP.
Precios corrientesTipo de obra
%
Obras
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 10
La inversión más alta por tipo de obra se registró en las de infraestructura para alimentación
y abasto o desayunadores comunitarios alcanzando, en precios constantes de 2008, un
promedio de 506 302 pesos por obra; en tanto que las obras de vivienda transitoria
registraron la menor inversión con 159 477 pesos.11
Como se observa supra en el Cuadro 2.2, la base de datos del PAJA presenta casos que no
incluyen el número de personas que fueron beneficiadas con la construcción de la obra (a
pesar de que esa información está disponible en los expedientes técnicos de las obras).12
Bajo esta salvedad, el universo de beneficiarios de obras pertenecientes a la muestra es de
3 081 personas, 1 522 hombre y 1 559 mujeres. En promedio, cada obra seleccionada en la
muestra del PAJA beneficia a 65 personas.13 Por tipo de obra, las acciones que mayor número
de personas benefician son de tipo comunitario, es decir, aquellas que buscan otorgar
servicios integrales o complementarios a los jornaleros agrícolas y sus familias como son los
desayunadores comunitarios o infraestructura de alimentación (109 personas en promedio) e
infraestructura educativa y recreativa (101); en contraparte, es entendible que las obras con
menor número de beneficiarios radiquen en las de tipo individual, es decir, las destinadas a
ayudar a un jornalero y su familia como las de construcción de pie de casa, que en promedio
tienen 36 beneficiados por obra.14
11 Quizás porque este tipo de obras requiere aportaciones importantes de los productores agrícolas que no
aparecen registradas en la BD para las obras seleccionadas en la muestra.
12 No se reporta ningún beneficiario en dos obras de Baja California Sur y una de Chihuahua. Adicionalmente,
no se documenta ninguna mujer beneficiada en una obra de infraestructura para alimentación y abasto, ubicada en San Luis Potosí. Las omisiones podrían tener su origen en las particularidades de los beneficiarios del PAJA ya que, en su condición migratoria, tal vez existía un desconocimiento del número preciso de jornaleros (sobre todo de sus familiares) que serían beneficiados con la construcción. Cfr. con la sección Contenido de los expedientes técnicos.
13 Cálculo efectuado sin considerar las tres obras que no reportaron beneficiarios.
14 Es pertinente señalar que una acción de construcción de pie de casa no hace referencia a un sólo hogar sino
al conjunto de múltiples construcciones por lo que el promedio de 36.3 beneficiarios identifica a las personas que habitan todas las viviendas construidas en un proyecto.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 11
Para dar una perspectiva general de la dispersión de la muestra, 52% de los beneficiarios se
ubica en los estados de Oaxaca y Durango con 823 y 800 beneficiarios respectivamente
siendo Tamaulipas, con 36 personas, la entidad con el menor número (véase el Cuadro 2.4).
Las y los beneficiarios encuestados en la muestra de esta evaluación (55.1% hombres y
44.9% mujeres) son principalmente adultos jefes o jefas de familia (90.5% son casados o
vive en unión libre); lo que coincide con el criterio de selección que, desde las reglas de
operación (RO) 2006, establece que al menos 80% de los beneficiarios del programa
cumplieran este criterio.15
Éstos presentan un bajo nivel educativo que los limita a optar por nuevas opciones
productivas ajenas a las actividades de agricultura aprendidas en lecho familiar: 17.7% de los
beneficiarios es analfabeta y menos de la mitad terminó la primaria o algún estudio posterior
(véase la Gráfica 2.2). Al pertenecer a una fuerza laboral activa se percibe que hay pocos
jóvenes y pocos viejos, perteneciendo 73.1% de ellos al rango de 30 a 59 años y
presentando una edad promedio de 39 de años por beneficiario (véase la Gráfica 2.3).
15 Véase la Gráfica 2.1 y la sección Cumplimiento de criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO
o normatividad aplicable del programa.
Total Hombres Mujeres
Total 3,081 1,522 1,559 100.0%
Baja California 215 99 116 7.0%
Baja California Sur 430 215 215 14.0%
Chihuahua 170 103 67 5.5%
Durango 800 389 411 26.0%
Michoacán 367 176 191 11.9%
Oaxaca 823 367 456 26.7%
San Luis Potosí 150 110 40 4.9%
Sonora 90 45 45 2.9%
Tamaulipas 36 18 18 1.2%
Entidad %
Fuente: Bases de datos del PAJA.
Cuadro 2.4. Beneficiarios de las obras públicas seleccionadas
en la muestra por entidad federativa y género, PAJA
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 12
Femenino44.9%
Masculino55.1%
a) Sexo
Casado(a)51.0%
Unión libre39.5%
Soltero(a)6.8%
Divorciado(a)2.0%
Separado(a)0.7%
b) Estado civil
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 2.1. Sexo y estado civil de los beneficiarios, PAJA
4.1
17.7
14.3
18.7
32.0
4.8
7.1
1.40
5
10
15
20
25
30
35
No contestó Analfabeta Sabe leer y escribir
Primaria incompleta
Primaria completa
Secundaria incompleta
Secundaria completa
Media superior
Gráfica 2.2. Escolaridad de los beneficiarios, PAJA (%)
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
3.4
20.4
30.3
27.2
15.6
3.1
0
5
10
15
20
25
30
35
Menor de 20 años 20 a 29 años 30 a 39 años 40 a 49 años 50 a 59 años 60 años y más
Gráfica 2.3. Edad de los beneficiarios, PAJA (%)
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Promedio de edad: 39 años
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 13
No obstante que el PAJA atiende a jornaleros migrantes y locales, los responsables del
programa en la delegación (RPD) señalaron que era muy factible que se le diera prioridad a
las necesidades de la población jornalera agrícola local, es decir, la población que ya vive en
los municipios y pueblos donde se efectúa el cultivo. Esta tendencia se vio reflejada en la
población de la muestra pues 79.9% de los beneficiarios contestaron que han habitado la
localidad “diez años o más” o “toda la vida” mientras que sólo 15.6% radican en otros
estados o tenían una estancia en la localidad inferior a cinco años. Esta elección es
entendible si consideramos el peso político y social que tiene la población de la comunidad
ante las autoridades locales respecto a la población migrante que permanece por un lapso
determinado y regresa a sus hogares ubicados en otros estados del país.16 Sin embargo, en
los últimos años los esfuerzos del programa han ido encaminados a reorientar la intervención
a fin de satisfacer las necesidades de la población jornalera migrante que, por su condición
nómada, arriba a las parcelas con mayores carencias.
C.2.1.2. Análisis de la contribución del programa a los objetivos estratégicos de la
dependencia así como a los objetivos nacionales
El Programa se enmarca en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), como parte del
eje 3 “Igualdad de oportunidades” (objetivo 17) y en el objetivo 2 del Programa Sectorial de
Desarrollo Social que establecen: abatir la marginación y el rezago de los grupos vulnerables
para proveer igualdad en las oportunidades, permitiéndoles desarrollarse con independencia
y plenitud. Asimismo, el PND identifica que la falta de seguridad laboral y los bajos ingresos
inherentes al trabajo de los jornaleros agrícolas provocan que la migración sea necesaria
para la búsqueda de ingresos monetarios que aseguren su supervivencia.
16 Las delegaciones estatales han detectado que en algunos municipios existe una resistencia notoria para
financiar obras para los jornaleros migrantes al considerar que, al ser trabajadores contratados, son responsabilidad del productor agrícola y él debería asumir la totalidad de las aportaciones por ser un beneficiario indirecto del programa. Los municipios argumentan que los recursos económicos que disponen resultan insuficientes para atender adecuadamente las necesidades de la población de su comunidad por lo que los trabajadores de otros estados no son su prioridad. Esta situación se refleja en la práctica pues la aportación de los municipios representó sólo 1.3% del costo total de las obras de la muestra.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 14
En la estrategia Vivir Mejor del Gobierno Federal, el programa se enmarca en la línea de
acción 3.2 “Construcción de una red de protección social” que brinda asistencia a personas o
grupos en condiciones de vulnerabilidad, específicamente a los jornaleros agrícolas.
Se estima que existen 70 zonas agrícolas en México, cuyos cultivos y dinámicas de
producción y laboral, permiten distinguir como mercados de trabajo agrícola donde se oferta
y demanda mano de obra agrícola asalariada de jornaleros migrantes y locales.
La Red por los Derechos de la Infancia ha declarado que en nuestro país 1.2 millones de
niños menores de 14 años emigran de su entidad de origen para dirigirse a campos
jornaleros agrícolas del norte del país, quedando vulnerados sus derechos y exponiéndose a
la trata de personas. Precisa que de las regiones más pobres del país, como Guerrero,
Oaxaca y Chiapas, salen 4.2 millones de jornaleros adultos hacia campos agrícolas de
Sinaloa y Baja California.17
La violación de los derechos humanos y laborales de los jornaleros y la contratación de mano
de obra infantil constituyen otros dos problemas sociales graves que enfrenta este grupo de
población vulnerable. Por ello, el programa intenta mejorar las precarias condiciones de vida
de los jornaleros agrícolas mediante la inversión en unidades de atención y mediante la
articulación de acciones con los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil en la búsqueda
de optimar sus capacidades para una mejor toma de decisiones en relación con la migración.
En consecuencia, es relevante enfatizar que la construcción de obra pública no es una
acción limitativa sino complementaria de las vertientes de atención que ofrece este
17 Notimex, “Migran 1.2 millones de niños cada año a norte del país”, El Universal, 22 de diciembre de 2008,
http://www.el-universal.com.mx/notas/564408.html (consulta: 13 de abril de 2009).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 15
programa.18 Durante los años establecidos para esta evaluación, los tipos de apoyo del PAJA
se incrementaron pasando de ocho conceptos en 2002 a 12 en 2007 (véase la Tabla 2.1).
Para determinar si las obras responden a un problema o necesidad prioritaria de los
jornaleros agrícolas se recurrió a la opinión de los beneficiarios a fin de que externaran una
valoración crítica al respecto. En esta tesitura, uno de los conceptos a considerar fue su
participación activa dentro de la gestión de la obra lo que, en teoría, permite garantizar la
selección idónea de proyectos que subsanen sus necesidades de infraestructura. Sin
embargo, es complejo indagar dichos procesos de gestión por las propias condiciones
18 Con la suma de sus acciones el programa intenta brindar a los jornaleros los servicios básicos indispensables
de salud, alimentación (especialmente para niñas y niños), alojamiento, cuidados parvularios, entre otros; con la participación y organización comunitaria, acercándoles también servicios sanitarios y del sistema escolar público que han flexibilizado su oferta educativa para adaptarla a las condiciones imperantes en las zonas productoras y receptoras de mano de obra.
1. Vivienda y saneamiento
ambiental / Vivienda
transitoria (albergues,
galeras y campamentos) y
permanente
1. Vivienda y saneamiento
ambiental / Vivienda
transitoria (albergues,
galeras y campamentos) y
permanente
1. Vivienda y saneamiento
ambiental / Vivienda
transitoria (albergues,
galeras y campamentos) y
permanente
1. Vivienda y saneamiento
ambiental / Vivienda
transitoria (albergues,
galeras y campamentos) y
permanente
2. Agua potable 2. Agua potable 2. Agua potable 2. Agua potable
3. Salud y seguridad social 3. Salud y seguridad social 3. Salud y seguridad social 3. Salud y seguridad social
4. Alimentación y abasto 4. Alimentación y abasto 4. Alimentación y abasto 4. Alimentación y abasto
5. Educación, cultura y
recreación
5. Educación, cultura y
recreación
5. Educación, cultura y
recreación
5. Educación, cultura y
recreación
6. Empleo, capacitación y
productividad
6. Empleo, capacitación y
productividad
6. Empleo, capacitación y
productividad
6. Empleo, capacitación y
productividad
7. Procuración de Justicia 7. Procuración de Justicia 7. Procuración de Justicia 7. Procuración de Justicia
8. Tránsito migratorio 8. Tránsito migratorio 8. Tránsito migratorio 8. Tránsito migratorio
9. Apoyo a contingencias 9. Apoyo a contingencias 9. Apoyo a contingencias
10. Apoyo en casos de
desastres naturales
10. Apoyo en casos de
desastres naturales
11. Investigación
12. Ampliación de
capacidades y
oportunidades (proyectos
de promoción social)
Fuente: Elaboración propia con base en las RO del programa.
Tabla 2.1. Tipos de apoyo del PAJA señalados en las RO, 2002-2007
2002 2003 2006 2007
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 16
migratorias de algunos de estos jornaleros ya que, si bien ellos y sus familias se benefician
actualmente de la obra, éstas pudieron ser construidas con anterioridad a su arribo a la
localidad y aunque elementos de identificación (letreros, placas, paredes pintadas, etc.)19 y el
vox populi quizá les permita reconocer que la obra fue edificada con el financiamiento del
PAJA, difícilmente tendrían la capacidad de precisar al actor clave que la solicitó.20 Pese a
ello, más de tres quintas partes manifestaron conocer quién efectuó la gestión para edificar la
obra.
De aquellos encuestados que sí tenían conocimiento, 45.1% identificó al comité de jornaleros
agrícolas como el gestor de la obra; casi una cuarta parte mencionó que la obra en cuestión
fue promovida por la propia comunidad; en 22.1% de los casos fue un líder comunitario quien
fomentó su construcción y en menor medida se señalaron como actores clave al gobierno o
la delegación y sólo 1.0% mencionó al propio productor (véase la Gráfica 2.5).
19 Sólo obras comunitarias como albergues o aulas escolares evidenciaban la pertenencia al programa. En
contraparte, obras de construcción de pie de casa no contaban con algún elemento de identificación.
20 Situación similar puede ocurrir con los jornaleros locales pues si bien ya habitaban la comunidad, no
trabajaban necesariamente para el productor agrícola porque se dedicaban a sus propias tierras o a otras actividades productivas.
Sí66.8%
No33.2%
Gráfica 2.4. Conocimiento de quién decidió realizar la obra, según los benefiados, PAJA
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 17
Como se describe en la sección Opinión de los usuarios de las obras, la infraestructura
construida por el programa obtuvo una valoración alta ya que 9 de cada 10 beneficiarios se
considera satisfecho con los servicios obtenidos por medio de las obras y, a pesar de que el
grueso de las obras seleccionadas en la muestra fueron constituidas por infraestructura de
pequeñas dimensiones, 19.5% de los jornaleros agrícolas entrevistados las considera útil y
otro 79.1% las valora de mucha utilidad, por lo que los testimoniales llevarían a determinar
que el programa sí ha construido obras que responden a una necesidad de la población
objetivo.
Forma en la que se determinó que existía necesidad de la obra realizada
Aunque los RPD conocen el tipo de obra pública que puede construirse con recursos del PAJA
y existen procesos para detectar las necesidades prioritarias de la población objetivo, no
existen criterios específicos para priorizar la selección de las obras dentro de las
delegaciones estatales -aun cuando se habla de un mismo tipo de obra- existiendo
contradicciones en el proceso de selección de las entidades.
En lo que refiere al proceso para determinar las necesidades prioritarias, las últimas RO del
periodo de evaluación (2007) estipulaban que los estados dentro de la cobertura del
programa, serian responsables de delimitar las regiones de atención como: las zonas
agrícolas de producción de cultivos con uso intensivo de mano de obra; los lugares de
45.1
24.622.1
5.1
1.0 1.0 1.00.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
40.00
45.00
50.00
El comité de jornaleros agrícolas
La misma comunidad
Líder comunitario Delegación de la Sedesol
El productor Gobierno No contestó
Gráfica 2.5. Actor responsable de solicitar la obra según los beneficiarios, PAJA (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 18
concentración y tránsito hacia estas zonas, y las localidades de residencia en el caso de los
migrantes, dando prioridad a la atención en las zonas agrícolas y en los lugares de tránsito.
Para detectar las necesidades prioritarias de infraestructura, las delegaciones emplean
promotores sociales que visitan constantemente las zonas de atracción (receptoras de mano
de obra) lo que facilita el trato con los jornaleros en la labor de identificar las principales
carencias de infraestructura para posteriormente elaborar un diagnóstico situacional de la
localidad.21 Para ello, los promotores sociales reciben capacitaciones técnicas para delimitar
parámetros de algunas situaciones y conceptos a fin de tratar de distinguir uniformemente
entre lo que es, por ejemplo, una necesidad, una emergencia y una situación difícil.22
Se opera por unidades de trabajo23 y se detectan las necesidades de obra pública por medio
de talleres de planeación participativa así como en distintas actividades de promoción social
y, en algunos casos, los promotores también brindan apoyo para elaborar el manifiesto que
es gestionado por el comité de jornaleros agrícolas.24 Por medio de las necesidades
presentadas por estos comités o asambleas comunitarias,25 la delegación se retroalimenta
21 En el mejor de los casos es un estudio que detalla las condiciones generales de vida y de trabajo de la
población jornalera incorporando variables como servicios básicos, características demográficas de la población o una proyección del abatimiento del desagüe.
22 Adicionalmente, los promotores sociales y operativos se reúnen dos veces por año a nivel nacional, para
conocer problemáticas, su detección y las diferentes situaciones que enfrenta una entidad que no necesariamente presenta las mismas particularidades que la de otros estados.
23 Las unidades de trabajo son albergues, campamentos, unidades y módulos de servicios integrales,
localidades y asentamientos de población local y migrante ubicadas en las regiones de atención jornalera.
24 En las unidades de trabajo el programa detecta las necesidades de los jornaleros agrícolas y sus familias
cubriendo principalmente cinco líneas de acción: vivienda, saneamiento ambiental, salud, educación, generación de ingresos y procuración de justicia.
25 En estas reuniones normalmente se levanta un acta exponiendo sus necesidades prioritarias, se firma por los
jornaleros agrícolas participantes, se sella y, posteriormente, se hace llegar a la coordinación estatal.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 19
del tipo de apoyo que requieren con mayor prontitud los trabajadores y sus familias e intenta
subsanarlas, consciente de su techo financiero, para no generar falsas expectativas.26
En las delegaciones estatales que no disponen de promotores sociales la tarea de efectuar
las visitas a las localidades corre a cargo del propio responsable o del personal operativo del
programa. Sin embargo, aunque se visitan las localidades, el objetivo prioritario no es
determinar qué infraestructura se requiere sino dar seguimiento a obras construidas con
recursos del PAJA en años anteriores. De acuerdo con lo manifestado en las entrevistas a
funcionarios, se persiguen tres principales objetivos:
Verificar que la construcción de la obra dé cumplimiento a las RO del PAJA.
Supervisar que el grupo beneficiario se conforme verdaderamente por jornaleros
agrícolas y sus familias.
Vigilar que el área o el lugar donde se vaya a edificar una nueva obra, así como el
representante legal o el propietario acaten lo establecido en las RO.
Dada la precariedad de condiciones de habitabilidad, el diagnóstico de la localidad toma
relevancia en las delegaciones por la complejidad de priorizar, por ejemplo, la construcción
de un comedor respecto a la construcción de un módulo de sanitarios o viceversa.27 Los
responsables estatales expresan que si bien se pretende satisfacer las necesidades
expuestas por los jornaleros, las múltiples carencias, las propias RO y el techo financiero en
muchas ocasiones lo imposibilitan.
26 Para llevar un control de estas necesidades los promotores sociales, en coordinación con un responsable que
está en la unidad de trabajo, efectúan bitácoras de visita donde registran las minutas de trabajo. Generalmente se organizan por medio de planes de trabajo trimestrales.
27 Si bien, los diagnósticos no sólo reflexionan en cuestión de carencia de obra pública sino también de
necesidad de trabajo social, dadas las especificidades de esta evaluación profundizaremos sólo en las problemáticas de infraestructura.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 20
Complementariamente (o a falta) del diagnóstico situacional, los RPD procuran efectuar
procesos adicionales para identificar las necesidades prioritarias de aquellas localidades
donde interviene, destacando principalmente:
Entrevistas a autoridades locales.
Reuniones interinstitucionales (principalmente con personal de la Sagarpa, Semarnat
y directores de Desarrollo Rural).
Entrevistas directas a los jornaleros agrícolas.
En algunas ocasiones, las necesidades son presentadas directamente al municipio por los
propios jornaleros agrícolas. En grupos o en forma individual, los jornaleros acuden a la
Dirección General de Desarrollo Municipal a presentar sus demandas de obra pública.28
Además, las autoridades señalaron que a finales de año en algunos municipios se efectúa
regularmente una encuesta que permite elaborar el programa anual de trabajo y el programa
de obra pública.
Uno de los actores clave en la identificación de necesidades y demandas son los productores
agrícolas. En gran medida, radica en ellos la realización de proyectos y acciones que faciliten
satisfacer las necesidades de las familias de los hombres y mujeres que conforman la
población jornalera que trabaja en los campos agrícolas. Cuando se pretende efectuar
alguna acción se conoce la opinión de las familias jornaleras y de forma paralela se
consensua con los propietarios o los representantes legales de la empresa29 para que
28 Aunque no necesariamente existe un posicionamiento del PAJA como tal, algunos jornaleros que han vivido en
ciudades solicitan, por ejemplo, el apoyo de Hábitat o la edificación de una obra pública especifica y dadas las características de esta población sus demandas son canalizadas al programa.
29 Recordemos que un gran número de las obras edificadas con el PAJA se construyen dentro de las
propiedades de los productores bajo las responsabilidades estipuladas en los acuerdos de coordinación o concertación. Sin embargo, es importante destacar que la construcción es sólo una de las vertientes del programa que también incluye rehabilitación y equipamiento (camas, literas, casilleros, hormillas, ventiladores y depósitos de basura) de espacios de vivienda temporal para la población jornalera, destinados a pernoctar
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 21
conozcan desde un inicio el tipo de obra que se va a construir,30 para qué va a servir y a qué
población va a beneficiar, notificándoles cuáles son las RO del programa vigentes y los
compromisos que adquieren.31 Asimismo, en obras que impulsan capacidades y
oportunidades, como la construcción de estancias infantiles o desayunadores comunitarios,
los responsables del programa brindan orientación a los productores para posteriormente
poder sufragar los insumos y gastos operativos específicos que requiere cada tipo de obra ya
que el compromiso del programa radica en la edificación de la infraestructura y debe existir
conciencia de lo relevante que es establecer las bases para la operatividad de las obras.32
Respuesta a un problema o necesidad prioritaria
En cuestión de infraestructura, los responsables estatales consideran que la necesidad
prioritaria suele ser la de hacinamiento, ya que es común que la población jornalera no
cuente con espacios decorosos. Por ello, el programa ha tratado de poner énfasis en la
construcción de albergues debidamente acondicionados, con los servicios públicos más
elementales para dignificar la estancia laboral de los trabajadores y sus familias. En lo que
respecta a la vivienda individual, por cuestiones económicas, el apoyo no suele otorgarse
(dormitorios, galeras, entre otros), con la aportación económica obligatoria de los productores medianos y pequeños, con base en los criterios y porcentajes descritos en las RO.
30 Si no es que los mismos propietarios solicitaron a las autoridades del programa la construcción de la obra.
31 Según las RO-PAJA-2007, en el caso de grandes productores, previa evaluación por parte de la unidad
administrativa responsable del programa (UARP) la infraestructura de la vivienda temporal ya existente y del nivel de participación que haya tenido en el programa, se apoyará hasta con 20% del costo total de los proyectos de construcción y rehabilitación de vivienda, siempre que los resultados demuestren los beneficios que se brindan a la población jornalera y se establezca por escrito en los acuerdos de coordinación o concertación que suscriban las delegaciones.
32 Se les menciona la posibilidad de coordinaciones institucionales o programas a fines estatales o federales
como el de madres cuidadoras, para que los propios beneficiarios, en su momento puedan atender la estancia infantil reduciendo el costo de su operación.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 22
con viviendas edificadas sino con materiales para pie de casa siendo responsabilidad de los
beneficiarios aportar la mano de obra para la construcción de sus hogares.33
Al cuestionarle a los RPD sobre cómo priorizan la realización de las obras se detectaron
cuatro criterios principales:
a) Diagnóstico situacional de las localidades. Este suele ser el principal criterio pues,
como se mencionó con anterioridad, las delegaciones detectan las principales
necesidades de los jornaleros agrícolas y sus familias dentro de las unidades de
trabajo. Sin embargo, la calidad de los diagnósticos radica en si la delegación dispone
del personal suficiente para abarcar todas las unidades de trabajo en la entidad,
situación que no necesariamente ocurre en los estados grandes con muchos
municipios o en las delegaciones con pocos recursos. Aunado a ello, la escasez de
recursos del PAJA puede propiciar que se detecten, por ejemplo, la carencia de
múltiples desayunadores comunitarios en distintas unidades de trabajo pero que sólo
exista presupuesto para construir uno, situación que genera que los responsables
estatales empleen el resto de los criterios para determinar en donde se edificará.
b) Marginación del municipio y localidad donde se piensa construir la obra. Para algunas
autoridades es relevante atender a los municipios o localidades ubicados en zonas de
alta y muy alta marginación, así como aquellos que han sido definidos en el PND como
los de menor índice de desarrollo humano. Este criterio destaca ya que no está
estipulado como tal en las RO34 y que, a diferencia de otros programas de la Sedesol,
33 Contando con la supervisión de personal del programa, misma que varía, dadas las capacidades de cada
delegación estatal.
34 Las RO 2007 señalaban que para la cobertura del programa, “se delimitarán las regiones de atención como:
las zonas agrícolas de producción de cultivos con uso intensivo de mano de obra; los lugares de concentración y tránsito hacia estas zonas, y las localidades de residencia en el caso de los migrantes”. En la sección de operación se menciona que “se considerarán los municipios que integran las microrregiones y las regiones de atención. Sin embargo, esta distribución podrá modificarse según la movilidad y presencia significativa de este sector de la población.” En las RO-PAJA-2009, se indica que “las delegaciones determinarán los proyectos de
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 23
no es un factor determinante dada la lógica operativa del programa que pretende
atender a los jornaleros agrícolas en las cercanías de su lugar de trabajo, más allá de
dónde se encuentren ubicadas territorialmente estas parcelas.
c) Volumen de población efectiva en la unidad de trabajo. Algunos funcionarios evalúan
como criterio el número de jornaleros agrícolas que trabajan en la zona donde se
construirá la obra, favoreciendo a los de mayor concentración. Sin embargo, en este
criterio existen discrepancias pues para otras autoridades este no es un factor
relevante al considerar que, en muchas ocasiones, las grandes unidades de trabajo
cuentan con una fortaleza económica que permite a los productores agrícolas
satisfacer las necesidades básicas de sus trabajadores, situación que no ocurre con
los productores pequeños. Por ello, consideran que no debe valorarse el tamaño de la
unidad de trabajo o el número de jornaleros que ahí laboran si no la gravedad de sus
carencias.
d) Existencia de obras previas en la unidad de trabajo. Este es un criterio relevante pero
que, paradójicamente, presenta un comportamiento distinto en cada entidad. Mientras
existen responsables estatales que se inclinan por efectuar acciones integrales y
prefieren favorecer a una misma unidad de trabajo hasta que todas sus necesidades
queden satisfechas, hay funcionarios que consideran pertinente no financiar por dos
años consecutivos a una misma unidad de trabajo a fin de construir obras en diversas
localidades. Los primeros justifican que a menos que se efectúen obras multianuales
no se logrará brindar una ayuda transversal y, por lo tanto, lograr condiciones dignas
para los jornaleros agrícolas y sus familias dispersando sólo el recurso sin generar un
verdadero impacto social. En contraparte, los segundos argumentan que no se puede
pasar a una segunda etapa para mejorar las condiciones de habitabilidad cuando son
mayor impacto favorable para la población jornalera, en función de las prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo Regional”.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 24
conscientes que aún hay localidades donde ni siquiera los jornaleros disponen de
viviendas. 35
Como se percibe, no existen criterios específicos para priorizar la selección de las obras
dentro de las delegaciones estatales -aun cuando se habla de un mismo tipo de obra-
presentándose una ambigüedad en la que, por ejemplo, algunas delegaciones podrían
seleccionar una acción por su ubicación territorial, registrar una amplia concentración de
jornaleros agrícolas y haber recibido un apoyo en el ejercicio fiscal previo mientras que para
otras delegaciones algunos de estos criterios no sólo podrían ser irrelevantes sino que, al
contrario, podrían ser determinantes para excluirla de recibir financiamiento. Por ello, es
necesario que la unidad administrativa responsable del PAJA, con base en el modelo de
atención que haya concebido, determine criterios claros y precisos para garantizar que se
priorice uniformemente la selección de las obras en las entidades.36
Participación de los beneficiarios en la selección de las obras
Ante los ojos de los beneficiarios, la dinámica del programa ha resultado incluyente para los
jornaleros pues más de cuatro quintas partes de los encuestados comentaron que sabían
que la comunidad había participado en decidir qué hacer y cómo empezar las obras o
acciones y sólo en 6.2% de los casos esto no ocurrió.37
35 Si bien las RO-PAJA-2002 no puntualizaban ningún tipo de distinción, las RO-PAJA-2007 señalan que “se
asignarán y canalizarán recursos de manera preferente a unidades de trabajo en las que se requiere dar continuidad a proyectos ya iniciados, o bien a aquellas en donde la integralidad de los proyectos desarrollados, más los que se estén proponiendo, permitan consolidar y transferir su operación a los propios beneficiarios y beneficiarias, a las instituciones competentes o a los productores agrícolas”.
36 Criterios que deberían ser incluidos en las RO para que sean del conocimiento de todos los actores clave,
promoviendo paralelamente la transparencia en el proceso de selección.
37 Es importante retomar que en años previos el programa construyó un gran número de obras encaminadas a
favorecer a los jornaleros agrícolas locales por lo que muchos de los beneficiarios de la muestra eran residentes de la localidad que conocían y recordaban cómo la comunidad había participado para consolidar esos proyectos.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 25
En las obras de viviendas unifamiliares, los responsables estatales manifestaron que son los
propios miembros de la asamblea, conformada por los jornaleros agrícolas, quienes priorizan
y determinan a quién se beneficia con estos proyectos. Asimismo, como se mencionó
anteriormente, los beneficiarios son considerados al momento de efectuar el diagnóstico de
la localidad e interactúan en la planeación participativa para determinar las necesidades
prioritarias así como en distintas actividades de promoción social.
Adicionalmente, el personal operativo del programa, en la medida de sus capacidades,
realiza un esfuerzo para tener un acercamiento directo con los beneficiarios (sobre todo en
aquellos estados donde escasean los promotores sociales) para conocer de propia de voz
sus principales carencias de infraestructura.
Aunque es cierto que en algunas zonas de cultivo existe una rotación significativa de la
fuerza laboral, al arribar en la temporada de cosecha los nuevos jornaleros agrícolas
padecen las mismas necesidades básicas que sus antecesores por lo que existe una
continuidad en los proyectos, más aún si es la misma población beneficiada, por lo que se
denota una significativa participación en las obras (aunque no todos participen en la gestión
de los proyectos).
Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos específicos del programa ha sido
impulsar la organización y participación social de la población jornalera agrícola en la
Sí86.7%
No6.2%
No sabe7.2%
Gráfica 2.6. Participación comunitaria en la obra, según los beneficiarios, PAJA
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 26
identificación de sus necesidades y demandas, así como en la ejecución y evaluación de
proyectos y acciones del PAJA orientados a su atención, con base en procesos de autogestión
y corresponsables. Por ello, durante el análisis de los expedientes técnicos de las obras (ETO)
en las delegaciones, se buscó documentación que avalara acciones de esta tesitura
identificando que más de seis de cada diez obras incorporaron tanto el acta de asamblea
comunitaria como la solicitud del proyecto comunitario; más de la mitad cuenta con el acta de
aceptación de la comunidad y más de una tercera parte con el acta constitutiva del comité de
obras.
C.2.2. Aprobación
Proceso de aprobación de las obras
El proceso comienza a partir de incentivar una serie de actividades de promoción social en
las comunidades -durante el periodo de esta evaluación, las RO no solicitaban efectuar una
convocatoria-;38 posteriormente, las delegaciones reciben las solicitudes de construcción de
38 Sólo se difundían las RO anuales en el Diario Oficial de la Federación y estaban disponibles para la población
en las delegaciones y en la página electrónica de la Sedesol www.sedesol.gob.mx. En el apartado 4.2.1 de las RO-PAJA-2009 (Elementos de la ejecución), se incorporó el inciso “e) convocatoria” donde se indica que la delegación podrá acordar con la autoridad municipal o con los productores agrícolas para que convoquen a la población jornalera agrícola en la fecha, hora y lugar donde se instalarán las mesas de atención.
65.1
39.2
60.8
47.4
34.9
60.8
39.2
52.6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Acta de asamblea comunitaria
Acta constitutiva de comité de obra
Solicitud de proyecto comunitario
Acta de aceptación de la comunidad
Sí
No
Fuente: Cédula de verificación física, MOP
Gráfica 2.7. Documentación relacionada con la participación de beneficiarios, PAJA (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 27
obra pública, las cuales son sometidas a un proceso de revisión normativa verificando que
cumplan con lo establecido en las RO vigentes del PAJA. Asimismo, se analizan diversos
conceptos como costos de cada obra, esquemas de participación, responsabilidades de los
productores agrícolas, etc. Para los costos se suelen considerar tres presupuestos de
posibles proveedores los cuales deben estar plenamente justificados, además de demostrar
que la obra es factible de realizarse. Con la disposición de precios unitarios se calcula el
monto de las obras propuestas y con el catálogo de conceptos se clasifican los proyectos y
cuando se ha determinado la propuesta de inversión, derivada de los procesos de consenso
con las comunidades y productores agrícolas, se presenta ante la unidad de aprobación
correspondiente de la delegación.
Posteriormente, en la delegación se integra una propuesta de autorización que es enviada a
las oficinas centrales en la ciudad de México para que se efectúe su validación (verificando
que los conceptos de obra, costos y la información referente a cada proyecto sean
adecuados). Cuando se ha efectuado el proceso de validación se emite un oficio de
autorización a los estados con un determinado folio por obra, con el cual las delegaciones
notifican a los ejecutores; existiendo el compromiso institucional, el nivel federal y las
delegaciones conjuntamente se abocan a su aplicación y a la construcción de las obras
públicas. Sin embargo, la autorización puede presentar variación en los montos propuestos
por las instancias normativas cuando la aprobación no es total sino parcial por parte de la
unidad administrativa del programa. Esto puede mermar los planes originales cuando el
recurso federal no es suficiente para la construcción de las obras propuestas y los otros
actores claves (estado, municipio, beneficiarios y productores agrícolas) finalmente no
pueden solventarlo.
Los funcionarios estatales coinciden en que la aprobación obedece a una priorización previa,
por ello, las delegaciones son los principales responsables de que se garantice que la
selección de obras del programa atienda las necesidades más urgentes de los jornaleros
agrícolas. Sobre todo, si se concibe la aprobación como un proceso conjunto que inicia con
los estudios de la problemática, conocimiento que difícilmente podrán validar o refutar los
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 28
funcionarios federales en la capital del país enfocados a verificar aspectos más relacionados
con el carácter técnico de las obras.
Cumplimiento de criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO o normatividad aplicable del programa en las obras y/o beneficiarios
Al cuestionar a las autoridades estatales sobre los requisitos que supervisan del PAJA para la
construcción de las obras públicas evocaron lo estipulado en las RO (como la aportación
máxima federal descrita supra en el Cuadro 2.6); que la población sea elegible de recibir el
apoyo; la firma de convenios con los productores agrícolas;39 así como los requerimientos
básicos y condiciones de otras dependencias para evitar duplicidades y otorgar el máximo
aprovechamiento de la infraestructura. Durante el periodo de la evaluación, para la
construcción de guarderías el PAJA tenía como requisito verificar que no existiera duplicidad
con el Programa Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras40 y en el caso de
aulas educativas, con el Pronim-SEP,41 el MEIPIM-Conafe42 o los servicios de educación
básica, según corresponda; estas instancias de educación dan el soporte de vialidad técnica
del proyecto y aseguran la prestación del servicio.43
Los responsables estatales consideran que los requisitos para la construcción de obra
pública durante el periodo de la evaluación eran, en general, viables porque, en primer lugar,
39 Se firman dos convenios, el de promoción social para que el Programa efectúe labores dentro de la unidad de
trabajo, y el convenio de infraestructura para poder llevar a cabo la construcción de la obra y obliga al propietario o responsable de la unidad de trabajo a mantener la infraestructura en buen estado, conservarla mínimo cinco años y aportar el recurso que le corresponde del proyecto.
40 En ese momento denominado Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres
Trabajadoras.
41 Programa Educación Primaria para Niñas y Niños Migrantes a cargo de la Secretaría de Educación Pública
(SEP).
42 Modelo Educativo Intercultural para Población Infantil Migrante, del Consejo Nacional de Fomento Educativo
(Conafe).
43 Estas acciones las efectúan las delegaciones principalmente por medio del Comité Estatal de Coordinación
Interinstitucional.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 29
existía el interés mutuo tanto del programa como de los productores agrícolas de consolidar
los proyectos y, en el caso de los apoyos directo a los jornaleros agrícolas, existía un
esquema de corresponsabilidad ciudadana que no se limitaba a un recurso para la
construcción únicamente de una vivienda sino la complementariedad de diversas vertientes
de atención.44 Para las obras de carácter comunitario que requerían el apoyo
interinstitucional, consideran, no fue demasiado compleja la interacción entre dependencias y
se facilitó poder garantizar el uso adecuado de la infraestructura. El principal obstáculo que
detectaron fue que, en ciertas ocasiones, resultaba complejo acreditar fehacientemente que
las peticiones tienen una clara necesidad para la población principalmente por el tipo de
información que disponían de los jornaleros; sin embargo, admiten que existió voluntad
política e institucional para dar por cierta la aprobación de algunas peticiones, mismas que
fueron supervisadas.
En el periodo que abarca esta evaluación, el PAJA dispuso de distintos criterios de elegibilidad
para seleccionar al grupo de jornaleros agrícolas a atender dentro de una unidad de trabajo
(véase la Tabla 2.2);45 sin embargo, a pesar de las modificaciones, las RO del programa
mantuvieron cuatro criterios estándar:46
44 Al respecto, uno de los responsables estatales consideraba que el PAJA era la única opción que tenían los
jornaleros en el país para acceder a proyectos de vivienda dignos y que, desafortunadamente, este proyecto ya no opera en las RO-PAJA-2009.
45 Se presentan los criterios de elegibilidad o selección del primer año que abarca esta evaluación y de 2006 y
2007, años en que las RO del PAJA sufrieron modificaciones en este aspecto.
46 Aunque ya no tienen vigencia en las RO-PAJA-2009. Los criterios de selección se limitan: “en el caso de los
apoyos económicos se otorgarán a los jornaleros agrícolas que se incorporen al padrón, de acuerdo con los ciclos agrícolas y a la disponibilidad presupuestal del programa. Para los apoyos complementarios, las delegaciones determinarán los proyectos de mayor impacto favorable para la población jornalera, en función de las prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo Regional.”
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 30
a) Pobreza. En las RO 2002 era un criterio de selección que el jornalero se encontrará en
pobreza externa, pero para las RO-PAJA-2006 se modificó a situación de pobreza,
b) Carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos de salubridad.
c) Ingresos familiares provenientes de actividades agrícolas. En las RO-PAJA-2002
también se dio prioridad a las familias con tradición migratoria pero esta condición fue
posteriormente eliminada.
Tabla 2.2. Criterios de elegibilidad de beneficiarios según las reglas de operación 2002, 2006 y 2007, PAJA
• Que por sus condiciones de vida se ubiquen en
pobreza extrema o que enfrenten condiciones de
infraestructura y de servicios básicos con mínima
salubridad.
• Que por sus condiciones de vida se ubiquen en
situación de pobreza o que no cuenten con
infraestructura y servicios básicos con niveles
mínimos de salubridad.
• Situación de pobreza.
• Que la mayor parte de los ingresos familiares
provenga del trabajo asalariado en actividades
agrícolas, dando prioridad a las familias con
tradición migratoria.
• Que la mayor parte de los ingresos familiares
provenga del trabajo asalariado en actividades
agrícolas.
• Que la mayor parte de los ingresos
familiares provenga del trabajo asalariado en
actividades agrícolas.
• Que, preferentemente, sean jefes o jefas de
familia.
• Que sean mayoritariamente (al menos 80%)
jefes o jefas de familia; los tres elementos
anteriores serán constatados mediante las
Cédulas familiares, aplicadas por los promotores
sociales a los beneficiarios seleccionados.
• Los jefes o jefas de familia preferentemente
(al menos 80%).
• Que tengan disposición para participar en forma
organizada y cumplir con los lineamientos
operativos del programa.
• Que tengan disposición para participar de
manera voluntaria en los talleres de planeación
participativa que organiza la Sedesol, de
conformidad con el “Manual de Organización
Social”, que emitirá la Sedesol y se publicará en el
Diario Oficial de la Federación, a más tardar en 30
días naturales posteriores a la publicación de
estas Reglas de Operación.
• Carencia de infraestructura y servicios
básicos con niveles mínimos de salubridad.
• Que sean propuestos y validados como
beneficiarios a través de las asambleas generales
comunitarias, comités de jornaleros o, en su caso,
comisiones de trabajo.
• Sólo se podrá atender a los beneficiarios de
otros programas gubernamentales siempre y
cuando los respectivos objetivos sean diferentes y
complementarios, característica que se acreditará
mediante un escrito libre de los beneficiarios, que
se entregará al promotor del Programa y que
contenga como mínimo: nombre del municipio, de
la localidad y del beneficiario, en el que se
manifieste, bajo protesta de decir verdad, que no
reciben apoyos para las mismas acciones o
proyectos.
Fuente: RO 2002, RO 2006 y RO 2007
20072002 2006
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 31
d) Que preferentemente sean jefes o jefas de familia. En 2002 se mencionaba como una
prioridad pero en las RO-PAJA-2006 se estableció como cuota que al menos 80% de los
beneficiarios cumplieran este criterio.47
Si bien la normativa resulta bastante genérica, por lo observado en el trabajo de campo los
criterios de elegibilidad de beneficiarios se cumplen satisfactoriamente sin mayor salvedad.
La ubicación donde se construyen las obras, por lo regular, está cercana a los campos de
cultivo y la población que las trabaja padece condiciones económicas precarias y es evidente
la carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos de salubridad.
Montos para los tipos de proyectos
En algunas delegaciones, para determinar los montos de construcción de obra pública,
disponen entre su personal de un cuerpo técnico especializado48 quien es responsable de
efectuar los cálculos de los costos de los proyectos considerando el proceso integral
(excavación, obra negra, etc.) que se valida actualmente por el Sistema Integral de
Información de Programas Sociales (Siipso), el cual califica y sirve como un referente al
cuestionar variables como costos de jornales, materiales, etc. a fin de garantizar que los
proyectos posean un sustento técnico y económico. El sistema por sí sólo, comentan, sirve
como una guía que los orienta y regula para determinar si se continúa con la obra como tal o
hay que replantearla.
Los montos de la construcción también son influidos por el techo financiero anual del
programa el cual, según algunos responsables estatales, resulta un factor relevante no sólo
para determinar el volumen sino las características de algunas obras que se construirán en
ese ejercicio fiscal. Al conocerlo, señalan, la delegación se da a la labor de distribuirlo de
47 De los beneficiarios de la muestra, 90.5% es casado o vive en unión libre.
48 Compuesto por profesionales de la construcción como ingenieros civiles o arquitectos.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 32
manera equitativa entre la población jornalera que labora a lo largo del estado, evitando de
preferencia que sea privativo de sólo uno o dos municipios.
Para los demás actores (productores agrícolas, estado, municipio y beneficiarios), los topes
de aportación federal estipulados en las RO son un referente del tipo de obras que se
plantean realizar ya que el presupuesto del programa marca una pauta importante de qué se
desea hacer, conociendo con antelación la inversión restante que tendrán que solventar.
La posibilidad de que una obra del PAJA quede inconclusa o se modifique el proyecto inicial,
según la experiencia de los funcionarios estatales, no radica tanto en factores como el precio
de los materiales49 o presupuestos inadecuados al momento de desarrollar la planeación sino
principalmente el conflicto se presenta cuando se efectúan aportaciones inferiores a lo
presupuestado por parte de los productores agrícolas o los beneficiarios. En el primer caso,
los productores proponen una inversión pero puede recortarse si los ingresos de sus
cosechas no son los esperados; situaciones como desastres naturales, cambios climáticos o
el desplome del producto en el mercado son factores que en ocasiones los imposibilitan para
cumplir con el compromiso económico acordado. En el caso de los beneficiarios, ante la
vulnerabilidad y escasez de recursos que padecen, las crisis personales de cualquier índole
(enfermedad, gastos imprevistos, etc.) son detonantes para el incumplimiento de su
inversión.
Cuando el municipio es la instancia ejecutora y estima un presupuesto sometido a
consideración de la instancia federal, generalmente pacta contratos de obra que garantizan
los precios de la fecha en que se hace la concertación con el proveedor de tal suerte que si
durante el lapso en que se recibe la aportación federal se incrementan los costos, tienen la
certeza de que respeten los precios acordados originalmente (aunque se prevé con
antelación cierto aumento en el precio del material).
49 Si bien es una situación que se considera, debido a que la obra se cotiza con muchos meses de antelación y
el recurso es liberado hasta finales de año (noviembre o diciembre), el precio de los materiales puede sufrir cambios drásticos por el comportamiento del mercado y la inflación.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 33
Los RPD señalaron que en los casos en que se recibe un presupuesto inferior para la
construcción de una obra o si por alguna fluctuación en los precios de los materiales es
insuficiente el presupuesto, en las delegaciones se efectúa un reajuste en las metas; dicha
modificación es enviada a aprobación con una notificación específica a oficinas centrales. En
los casos en que la obra está conformada por varias unidades (múltiples viviendas, letrinas,
etc.), se construyen en un menor número. Cuando la obra radica en una sola construcción se
reducen sus dimensiones50 y se suprimen conceptos que no afecten el funcionamiento de la
obra como, por ejemplo, los enjarres.
Los responsables estatales consideran que el recurso federal del PAJA resulta insuficiente
sobre todo en lo concerniente al rezago de vivienda que en el país padecen los jornaleros
agrícolas, el cual rebasaba por mucho la capacidad de respuesta del programa;51 sin
embargo, son conscientes que para atender una problemática de tal magnitud se requeriría
la articulación de los tres órdenes de gobierno, dinámica que no se ha podido consolidar a
plenitud.
Ejecución de proyectos en fases
En lo que compete a las delegaciones, el principal motivo para que un proyecto del PAJA
tenga que ejecutarse en fases es la insuficiencia presupuestaria ya sea por el costo total de
inversión que implica para la entidad la construcción de múltiples obras en un ejercicio fiscal
o por que el proyecto en si resulte ambicioso. En este sentido, no sólo debemos pensar como
limitante la aportación federal sino la coinversión que requieren los otros actores
(principalmente productores y beneficiarios) que, en obras muy grandes o complejas, los
imposibilita asumir una inversión de tal magnitud en un solo año. Esto ocurre, por ejemplo,
con la apertura de albergues temporales, en los que se requiere construir el espacio
50 En alguna entidad pusieron el ejemplo de la construcción de una cocina comunitaria de 5x10 m
2; en caso de
un déficit presupuestario la reducirían a una dimensión de 5x8 m2, pero la obra no la dejarían inconclusa o la
pospondrían por los compromisos con la población jornalera.
51 Las RO-PAJA-2009 ya no apoyan la construcción de vivienda de pie de casa.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 34
habitacional donde vivirán los jornaleros en la temporada de cosecha además de
infraestructura para brindar servicios complementarios como aulas escolares, desayunadores
comunitarios, canchas de usos múltiples, etcétera.
Ante este escenario, comúnmente el programa apoya la construcción de albergues en
diversas fases iniciando por la edificación de viviendas, su equipamiento52 y en consecuentes
etapas con la construcción de módulos sanitarios, infraestructura educativa, etc. según sea la
necesidad prioritaria detectada por el diagnóstico local. Previo a la construcción de las obras,
las autoridades estatales junto con los productores agrícolas suelen diseñar un plan o
proyecto ejecutivo que sirve como referente para delimitar las distintas fases del proyecto
pero siendo conscientes de que tan sólo es una estrategia ya que es imposible comprometer
recursos de años posteriores previniendo posibles modificaciones de las RO o disminución
del techo financiero que hagan inviable tal financiamiento.53
Al efectuar la verificación de los ETO en las delegaciones se observó que 86.8% de las obras
de la muestra no especificaba si el proyecto consistía en fases o no, posiblemente porque
consistían en la construcción de infraestructura independiente y no respondían a etapas de
un proyecto;54 sin embargo, de los ETO que sí identificaron un proyecto de fases, el grueso de
las obras pertenecía a la primera etapa o fase I (82 por ciento).
Al respecto, por la interacción que se tuvo con la población beneficiada del programa se
percibe que no detectan los proyectos desde una perspectiva integral sino por acciones
independientes, es decir, la obra específica construida cada año. Sin embargo, esta hipótesis
52 Hasta las RO-PAJA-2007, se enlistaban como equipamiento sólo a “camas, literas, casilleros, hormillas,
ventiladores y depósitos de basura”. Las RO-PAJA-2009 son más incluyentes al detallar que “se deberán firmar acuerdos con las instancias responsables de su operación señalando los montos y especificaciones de la obra, la temporalidad de su operación, insumos y características de los servicios a otorgar”.
53 Asimismo, hay que considerar la posibilidad de que el productor registre malos ingresos por sus cosechas y
ya no esté en posibilidades económicas de participar.
54 Si es una construcción única, por ende, la descripción de la obra no requiere mencionar a qué fase pertenece.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 35
no puede ser corroborada estadísticamente ya que, si bien, poco más de ocho de cada diez
encuestados considera que la obra se construyó en un sólo año, la información documental
de las obras de la muestra no sustenta lo contrario.
Las obras cuyos ETO hacían referencia a un proyecto de fases pertenecen a cuatro tipos de
obras, de acuerdo con la opinión de los RPD:
a) Vivienda transitoria. En cada etapa el programa ampliaba el número de viviendas o
servicios complementarios intentando mejorar las condiciones de habitabilidad de los
jornaleros agrícolas migrantes.
b) Vivienda permanente. Se efectuaba en fases debido a la insuficiencia presupuestaria
ya que en un ejercicio fiscal no existía el recurso suficiente para satisfacer la
necesidad de vivienda de la población de jornaleros agrícolas locales con lo que cada
año se apoyaba determinado número de construcciones.
c) Albergue módulos familiares. Es el tipo de obra que con mayor regularidad se efectúa
en fases debido a su costo económico y la diversidad de infraestructura requerida para
ofrecer un servicio integral a los jornaleros y sus familias.
En un año85.7%
En varios años2.0%
No sabe12.2%
Gráfica 2.8. Tiempo en el que se construyó la obra, según los beneficiarios, PAJA
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 36
d) Infraestructura educativa y recreativa. Una de las principales necesidades es la de
facilitar la educación para los hijos de los jornaleros; sin embargo, este tipo de
acciones se efectuaban hasta después de solventar la vivienda.
C.2.3. Ejecución
Contenido de los expedientes técnicos
Uno de los objetivos establecidos en los términos de referencia es verificar la documentación
que integran los expedientes técnicos en las delegaciones estatales, de los cuales se
encontró 94.3%;55 sin embargo, sólo 17.7% contaba con los siete documentos evaluados
(40.7% presentaron cinco o más documentos).
La información de carácter descriptivo de los ETO del PAJA es correcta y no presenta
omisiones significativas. No se presentaron casos en que los ETO carecieran de información
referente al ejercicio fiscal al que perteneció la obra o su ubicación (especificando
cabalmente la entidad federativa, municipio y localidad56) ni existieron modificaciones para la
reubicación de alguna obra a otra localidad y, al cotejar la información de los ETO contra la
base de datos del programa (BD), se corroboró que ninguno de los registros territoriales
encontrados en estas categorías difiere.
55 Listado de obras de la muestra que no se encontró su respectivo expediente técnico:
56 En sólo 51.6% de los ETO se encontró el nombre de la calle o detalles de la ubicación de la obra, situación
comprensible si consideramos que, por las características del programa, las acciones se efectúan en zonas rurales donde hay limitada urbanización que facilite puntos de referencia para identificar la localización de la infraestructura remitiéndose, sobre todo en el caso de viviendas, a registrar “domicilio conocido”.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 37
A pesar de presentarse variantes en la nomenclatura de la actividad prioritaria no existen
omisiones en su incorporación dentro de los ETO.57 Los conceptos “Programa”,
“Subprograma” y “Descripción de la obra, proyecto o acción” fueron localizados sin excepción
dentro de la documentación aunque, como se especifica en la sección Correspondencia de
las obras con los expedientes técnicos, el concepto “Subprograma” presentó algunas
diferencias con los registros del programa.
La totalidad de los ETO incluía, en los formatos PDSH-02, la estructura financiera con el
desglose subsecuente de actores clave (aportación federal, estatal, municipal, de los
beneficiarios y otros -los productores agrícolas-) pero en 12.1% de las obras existió alguna
variación en el costo total aprobado respecto a la información que se registra en la BD.
Asimismo, el presupuesto ejercido difirió en 29.9% de los ETO respecto a la base de datos del
programa. 58
No se registraron casos donde los ETO excluyeran la meta programada de la obra aunque en
4.6% no se incorporó la meta alcanzada dentro de la documentación. Casi 9 de cada 10
obras59 alcanzaron la meta tal como estaba programada mientras que 3.4% superó lo
programado situación que, según explican los RPD, se debe principalmente a aportaciones
adicionales de los beneficiaros (véase la Gráfica 2.9). Sin embargo en 6.9% de las obras las
metas no fueron alcanzadas como estaban programadas.
57 Aparece con tres clasificaciones: Atención a Jornaleros Agrícolas, 5065 Programa de Atención a Jornaleros
Agrícolas y 25065 Infraestructura para Jornaleros Migrantes.
58 Véase la sección Coincidencia de los costos de ejecución respecto a los costos solicitados.
59 El total se refiere al universo de obras de la muestra con información disponible en los ETO tanto de metas
programadas como alcanzadas.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 38
Casi la totalidad de los ETO incorporaron información referente al número total de
beneficiarios dentro de su documentación, aunque en una de cada diez obras de la muestra
se registraron discrepancias con la BD.60 Como se describió en el apartado Características de
las obras y de los beneficiarios, no existe el registro de la población beneficiada en algunas
de las obras en la BD, información que sí estaba disponible en los ETO. En los demás casos
que existieron discrepancias, los ETO registraban mayor población beneficiada (nunca fue
inferior a cincuenta beneficiarios) que en la BD, que registra números más acotados y,
probablemente, más apegados a la verdadera población atendida.61
En la revisión de otros conceptos se detectaron los siguientes porcentajes dentro de los ETO
de la muestra del PAJA:
97.4% con instancia o dependencia ejecutora.
96.9% con número de folio de la obra o acción.
96.5% con unidad de medida del proyecto.
13.2% indicaba si el proyecto consistía en fases.62
60 En 9.9% de los ETO difería en el número total de beneficiarios respecto a la BD
61 Es bastante común que en algunas solicitudes de apoyo se infle el número de beneficiarios bajo el supuesto
de incrementar la posibilidad de percibir recursos debido al criterio de costo-beneficio.
62 Véase la sección Ejecución de proyectos en fases.
Meta no alcanzada
6.9%
Meta alcanzada
89.7%
Meta superada
3.4%
Gráfica 2.9. Comparativo entre meta programada y alcanzada, según los ETO, PAJA
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 39
84.4% señala las fechas del inicio y/o culminación de la obra.
84.7% con acta de entrega-recepción.
87.4% con modalidad de ejecución de la obra.63
99.7% con beneficiarios totales.
65.1% con acta de asamblea comunitaria.
39.2% con acta constitutiva de comité de obra.
60.8% con solicitud de proyecto comunitario.
52.6% con el acta de aceptación de la comunidad.
Existe inconsistencia en la documentación entre la fecha de culminación de la obra y el acta
de entrega-recepción, probablemente derivada de la falta de actualización de documentos ya
que la información indicaría que 25.8% de las obras de la muestra64 fueron entregadas antes
de haberse culminado.65
Seis de cada diez ETO incluyen reporte de avances físico y financiero y casi cuatro de cada
diez documentaron reportes de seguimiento o bitácoras de obras.66
Correspondencia de las obras con los expedientes técnicos
Como se describe en la sección de Operación, se corroboró que la totalidad de las obras de
la muestra del PAJA existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se reporta en la
BD; sin embargo, no todas las obras alcanzaron la meta programada registrada en los ETO.
63 Véase la sección Mecanismos de ejecución de las obras.
64 De aquellos ETO que contenían fechas de ambos conceptos.
65 Véase la sección Tiempo de ejecución de los proyectos.
66 Véase la sección Seguimiento a la ejecución del proyecto.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 40
Al efectuar la verificación en las localidades se cotejaron los registros de los expedientes
técnicos, detectando que en 10% de las obras de la muestra existía una meta inferior a la
registrada en la documentación como alcanzada.67 En sentido opuesto, se registró un caso
donde se excedió la meta alcanzada reportada en el ETO (una obra de construcción de pie de
casa de la localidad Buena Vista, en Michoacán, donde los beneficiarios reportaron la
construcción de dos viviendas adicionales68).
Asimismo, se detectó concordancia entre la información documentada en las bases de datos
que maneja el PAJA y los ETO que tienen las delegaciones en los estados. Todos los formatos
PDSH-02 de las obras del programa incluyeron las respectivas claves territoriales aunque se
detectaron anomalías menores donde:
1) la clave municipal del expediente técnico no coincidió con la BD.69
2) se omitió la clave de localidad.70
3) la clave de la localidad del expediente técnico difiere de la BD.71
De la totalidad de los ETO que especificaron el número de folio de la obra o acción, 7.6%
difería la clave de la obra del expediente técnico con el registro de la BD.72
67 Este cálculo se realizó verificando el número de viviendas reportadas en “meta alcanzada” del ETO contra las
ubicadas en la localidad; sin embargo, aunque se efectuó un arduo trabajo para su localización dada la antigüedad de las obras, su número y dispersión dentro de las localidades existe la posibilidad de alguna omisión visual; asimismo, es importante señalar que se detectaron discrepancias entre la metas alcanzadas de los ETO y la BD por lo que este dato debe tomarse con mesura.
68 Rodrigo Hernández Barajas, responsable operativo de zona 6 explicó que ambas casas se construyeron con
el fondo acumulado del dinero de los beneficiarios (se dan donativos al comité).
69. En la obra clave 0977PR, la base de datos del PAJA señala que la clave municipal de Puerto Peñasco en
Durango es 48 mientras que el expediente técnico de la obra lo identifica con la clave 54.
70 El expediente técnico de la obra clave 05/014012 ZI de construcción de vivienda permanente no incorporó la
clave de la localidad de La Estancia, en el municipio el Mezquital, Durango
71 La base de datos del PAJA identifica a la localidad Puerto Peñasco con clave 1 mientras el expediente técnico
usa la clave 540.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 41
En 4.6% de los ETO, el “subprograma” fue catalogado diferente a los registros de la BD
empleado las siguientes codificaciones: 05 Dotación de Agua, 08 Jornaleros Agrícolas y 08
Bienestar Social.
De aquellos ETO donde se registró diferencia, 58.3% de las obras la aportación federal era
inferior en la BD que la cantidad registrada en el expediente técnico.73
De los ETO que contaban con la “unidad de medida” del proyecto, 4.7% difiere con la BD. La
variación se originó por errores de llenado del formato PDSH-02 pues la BD considera a
“personas” y por ende la meta es el número de beneficiarios apoyados mientras que en los
ETO la unidad de medida era infraestructura (guardería, cancha, etc.) pero la meta hacía
referencia a beneficiarios (decenas o cientos y no la cantidad de infraestructura que se
construyó en la localidad).
Sólo se evidenció un caso donde un expediente técnico difería en la “instancia ejecutora” de
la información registrada en la base de datos aunque era sólo una variación en su
clasificación.74
72 Éstas son las variaciones entre el registro de claves en la base de datos del PAJA y los expedientes técnicos:
73 Véase la sección Coincidencia de los costos de ejecución respecto a los costos solicitados.
74 Se presentó en una obra construcción de vivienda de pie de casa donde se reporta a la Sedesol como
ejecutor mientras que el expediente técnico da la responsabilidad a la coordinación estatal del Pronjag. Clave de la obra 02/014063 ubicada en Durango, municipio el Mezquital, localidad Bajío de Milpillas.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 42
Mecanismos de ejecución de las obras
En lo referente a la modalidad de ejecución de las obras,75 en 88.0% de los ETO se encontró
la documentación pertinente o se especificó qué procedimiento se siguió. De las obras
públicas en las que se pudo cotejar esta información, cerca de la mitad de los proyectos
fueron adjudicados en el formato de invitación restringida. Del total de la muestra, poco más
de una tercera parte fue ejecutada bajo licitación pública y sólo 16.2% de las obras fueron
construidas por adjudicación directa (véase la Gráfica 2.10).
Por montos, no se perciben rangos para determinar la modalidad de ejecución ya que la
licitación pública abarcó desde el proyecto más económico hasta el de mayor costo dentro de
las obras de la muestra.76 Si consideramos promedios, las obras más económicas se
asignaron bajo la modalidad de invitación restringida. Por su parte, dentro de las obras que
no se pudo determinar la forma de ejecución en los ETO se encontró un proyecto de 126 mil
pesos (142 710 pesos constantes de 2008).
75 Los datos estadísticos por tipo de modalidad son descriptivos, es decir, no se pueden generalizar a todo el
marco muestral, pues el diseño no considera la representatividad por tipo de ejecución.
76 Véase el Cuadro 2.5.
48.6
34.0
16.2
1.20
10
20
30
40
50
60
Invitación restringida Licitación pública Adjudicación directa No se encontró la información en el ET
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.10. Modalidad o forma de ejecucción de la obra, PAJA (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 43
Dentro del formato PDSH-02 las modalidades de licitación pública, adjudicación directa e
invitación restringida se simplifican en el concepto de contrato mientras que cuando el propio
ayuntamiento es quien efectúa la obra se registra como administración directa.77 En este
sentido, 66.1% de las obras de la muestra se construyeron bajo administración directa y
21.8% bajo un contrato;78 para el resto de las obras la documentación no permitió determinar
alguna clasificación de forma de ejecución.
Seguimiento a la ejecución del proyecto
De acuerdo con los RPD, el seguimiento a la ejecución de la obra lo realiza el cuerpo técnico
de la delegación que es responsable de la validación de los proyectos y, en ausencia de
ellos, por el responsable estatal del programa o personal operativo, quienes de manera
periódica asumen la supervisión física para determinar el avance tanto físico como
financiero.79
77 Modalidad que utilizan los ayuntamientos para construir la obra pública utilizando el área correspondiente de
la administración municipal y, en algunos casos, la mano de obra de los beneficiarios.
78 El contrato se registra como “C” y la administración directa como “Ad”.
79 Las RO 2002 estipulaban que a la unidad responsable del programa le correspondía efectuar los informes; en
las RO 2006 se modificó por la unidad administrativa responsable del programa de la Sedesol; en las RO 2007 eran las áreas responsables del programa en las delegaciones o en su caso a las instancias ejecutoras quienes
Mínimo Máximo Mínimo Máximo
Invitación restringida 238 368.3 238 368.3 238 368.3 280 747.6 280 747.6 280 747.6
Licitación pública 218 820.7 350 100.0 256 329.1 230 035.3 451 304.2 293 255.0
Adjudicación directa 324 000.0 324 000.0 324 000.0 417 659.4 417 659.4 417 659.4
No se encontró la
información en el ETO126 000.0 126 000.0 126 000.0 142 710.1 142 710.1 142 710.1
Fuente: Elaboración propia con base en cédula de verificación físca, MOP
Promedio Promedio
Pesos corrientes Pesos constantes de 2008
Cuadro 2.5. Presupuesto ejercido, según los ETO, PAJA ($)
Forma de ejecución
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 44
Una vez que está aprobado el inicio de la obra, el cuerpo técnico elabora una planeación
táctica de las visitas para determinar el avance físico de la obra, definiendo un calendario en
el que se delimitan los meses que va a durar la construcción y, si es necesario, pactando un
compromiso con el comité de beneficiarios de la comunidad de trabajo. Posteriormente, se
suele firmar un convenio en el cual se estipulan las fechas en que se va a efectuar la visita
por parte del personal de la delegación.
Las RO estipulaban que “las áreas responsables del programa en las delegaciones, en su
caso las instancias ejecutoras, deberán formular reportes trimestrales sobre el avance físico-
financiero de las obras y acciones bajo su responsabilidad y remitirlas al Coplade, instancia
que los validará y remitirá a la Delegación durante los primeros cinco días hábiles del mes
inmediato al que se reporta. Dicha información será utilizada para integrar los informes
institucionales correspondientes”;80 no obstante, debido a que la aportación federal
comúnmente se libera en los últimos meses del año, el tiempo de ejecución es muy breve por
lo que se intenta que la supervisión sea quincenal o mensual a fin de dar un seguimiento
continuo para evitar demoras con las entregas.
En estas inspecciones se levanta una bitácora de seguimiento donde se registran los
avances físicos81 y, en caso de existir retrasos en la construcción o percibir algún tipo de
problemática en la continuidad de la obra,82 se informa al seno de la coordinación estatal que
se encarga de analizar si la demora es provocada por escasez de material o por el
tenían que remitirlos al Coplade; las RO 2009 señalan a las instancias ejecutoras que deben remitirlos a la Dirección General de Seguimiento y a la UARP para su revisión y gestión correspondientes.
80 Las RO-PAJA-2009 excluyeron los reportes mensuales y anuales.
81 Se suele acompañar -en algunas entidades- con un archivo magnético de fotografías que registra las etapas
de construcción de la obra.
82 Se efectúa paralelamente una afiliación (sic) de los avances de los trabajos que presenta el contratista junto
con la factura, para posteriormente pagarle los trabajos que va ejecutando.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 45
incumplimiento del ejecutor a fin de encontrar vías que permitan encontrar una pronta
solución.
Ya que el programa cuenta con diversas vertientes de atención, en ocasiones se solicita a los
promotores sociales que informen del estado físico de las obras cuando visitan las
comunidades para efectuar otras acciones. Gracias a estos reportes del personal operativo,
en la delegación se puede tener conocimiento del estado de las obras aunque no exista la
capacidad de realizar una visita específica.
Al momento de revisar los ETO en las delegaciones se encontraron reportes de avance físico
y financiero en 56.4% de las obras,83 lo que denota una actividad media en las labores reales
de seguimiento por parte del programa.84 No obstante, es importante contextualizar que las
obras se sitúan en zonas agrícolas atomizadas85 dificultando que el personal de la
delegación efectúe un seguimiento adecuado a la ejecución de las obras limitándose, en el
mejor de los casos, a los informes de los promotores sociales.86
83 Las RO-PAJA-2007 (véase la Tabla 2.3) especificaban que las áreas RPD, en su caso las instancias ejecutoras,
formularían reportes trimestrales sobre el avance físico-financiero de las obras y acciones bajo su responsabilidad y las remitirían al Coplade como una obligatoriedad (aunque estos informes se efectúan bajo un escrito de carácter colectivo del total de las obras).
84 Es importante señalar las salvaguardas de esta información. Ya que el periodo de evaluación supera los años
en que las delegaciones tienen el compromiso legal de almacenar la documentación de las obras y, dado que en algunas entidades existe la dinámica de agrupar los reportes de avance físico y financiero en carpetas temáticas independientes existe la posibilidad de que, en algunos casos, existiera el reporte originalmente y al no ser incorporado al expediente técnico éste se perdiera con el transcurso de los años; sin embargo, el grueso de las obras donde se presentó la ausencia de información pertenecen al ejercicio 2004 o a años posteriores.
85 Por ejemplo, algunas obras del municipio del Mezquital en Durango se encuentran en caminos de terracería a
más de 15 horas de distancia de la capital y no existen cabeceras municipales cercanas que permitan pernoctar por lo que es necesario hacerlo dentro de los vehículos situación que implica una expedición desgastante.
86 Las RO-PAJA-2009 sólo estipulan que “la DGS en coordinación con la UARP llevará a cabo el seguimiento al
ejercicio de recursos fiscales, acciones ejecutadas, resultados, indicadores y metas alcanzadas. Asimismo, realizará acciones de seguimiento físico, cuya metodología deberá ser acordada con la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación a través de la Unidad de Planeación y Relaciones Internacionales”.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 46
La unidad responsable del Programa efectuará
informes acerca de su operación con una
periodicidad mensual, trimestral y anual y, en su
caso, los de carácter especial que se requieran,
que muestren el avance físico-financiero que
permita verificar los logros y la congruencia
entre ambos aspectos.
La unidad responsable del Programa efectuará
informes acerca de su operación con una
periodicidad mensual, trimestral y anual y, en su
caso, los de carácter especial que se requieran,
que muestren el avance físico-financiero que
permita verificar los logros y la congruencia
entre ambos aspectos.
Las áreas responsables del Programa en las
Delegaciones, en su caso las instancias
ejecutoras, deberán formular reportes
trimestrales sobre el avance físico-financiero de
las obras y acciones bajo su responsabilidad y
remitirlas al COPLADE, instancia que los
validará y remitirá a la Delegación durante los
primeros 5 días hábiles del mes inmediato al
que se reporta. Dicha información será utilizada
para integrar los informes institucionales
correspondientes.
Las Delegaciones Federales de la Sedesol en
los Estados, deberán formular e integrar una
explicación de las variaciones entre el
presupuesto autorizado y el modificado
mensualmente, con la participación que le
corresponda a los distintos ejecutores del gasto.
La UARP elaborará informes acerca de su
operación con una periodicidad mensual,
trimestral y anual y, en su caso, los de carácter
especial que se requiera, que muestren el
avance físico-financiero que permita verificar los
logros y la congruencia entre ambos aspectos.
Las Delegaciones, deberán formular e integrar
una explicación de las variaciones entre el
presupuesto autorizado y el modificado
mensualmente, con la participación que le
corresponda a los distintos ejecutores del gasto.
Para lograr el mayor nivel de ejercicio y
aprovechamiento de los recursos, la Sedesol
realiza al 30 de septiembre una evaluación de
avance de acciones con base en el nivel de
ejecución de cada entidad federativa, y
tomando en cuenta su desempeño y gestión
observada en el transcurso del ejercicio. Lo
anterior con el objeto de canalizar los recursos
de aquellas entidades que no ejercerán la
totalidad de los mismos, hacia aquellas con
mayor ritmo de gasto en la ejecución del
Programa.
Para lograr el mayor nivel de ejercicio y
aprovechamiento de los recursos, la Sedesol
realizará al 30 de septiembre una evaluación de
avance de acciones con base en el nivel de
ejecución de cada entidad federativa, y
tomando en cuenta su desempeño y gestión
observado en el transcurso del ejercicio. Lo
anterior con el objeto de canalizar los recursos
de los Estados que no ejercerán la totalidad de
los mismos, hacia aquéllos con mayor ritmo de
gasto en la ejecución del Programa. Esta
información permitirá conocer la eficiencia de
operación, así como la derrama de recursos y
los alcances de metas entre la población
beneficiaria.
En el caso que se detecten irregularidades en la
aplicación de los recursos del programa, la
Sedesol suspenderá la ministración de recursos
y, de comprobarse la irregularidad, la instancia
ejecutora deberá reintegrar la totalidad de los
apoyos recibidos por este Programa.
Los recursos que no se destinen a los fines
autorizados y aquéllos que al cierre del ejercicio
no se hayan devengado, deberán ser
reintegrados a la Tesorería de la Federación,
remitiendo copia del reintegro a la UARP para
su registro en el sistema correspondiente.
Fuente: Reglas de operación del PAJA 2002, 2003 y 2007
2002 2003
Tabla 2.3. Cambios en el apartado del avance físico - financiero dentro de las reglas de operación, PAJA
2007
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 47
De los ETO que incorporaron reportes de avance físico y financiero (55.6%), en promedio se
documentaron tres reportes por obra. Dado que el tiempo real de ejecución de los proyectos
fue reducido, en muchos casos las fechas de los reportes se limitaban a los meses de
septiembre a diciembre dificultando que existiera más de un informe trimestral con
variaciones en la construcción de la obra.
Aunque las bitácoras de obra se emplean como una herramienta de seguimiento empleada
por los RPD, su incorporación dentro de los expedientes no es exigida en los lineamientos del
programa o en sus RO. Se documentaron en 40.2% de los ETO, de los cuales, en cuatro de
cada diez había dos reportes de seguimiento (véase la Gráfica 2.13).
55.6
40.244.4
59.8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Avance f ísico y f inanciero Reporte de seguimiento o bitácora de obra
Sí
No
Fuente: Cédula de verificación física, MOP
Gráfica 2.11. Documentación de seguimiento de las obras en expedientes técnicos, PAJA (%)
26.730.1
17.6
12.7
3.8
9.0
0
5
10
15
20
25
30
35
Uno Dos Tres Cuatro Cinco Seis
Fuente: Cédula de verificación física, MOP
Gráfica 2.12. Reportes de avance físico y financiero en los expedientes técnicos, PAJA (%)
Promedio: Tres reportes de avance por obra
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 48
Se verificó si la columna de conceptos de material de obra, del último reporte de seguimiento,
coincidía con los conceptos del anexo técnico de aprobación, lo que ocurrió en la mayoría de
los casos verificables87 sólo registrándose 3.2% obras donde existía algún tipo de variante.
Con base en los documentos que integran el expediente, las obras parecen haberse
completado satisfactoriamente porque de aquellas que documentaban el reporte de avance
físico, ninguna registró menos de 95% de avance (en 83.3% de las obras la columna del
último reporte de seguimiento alcanzó 100%; en aquellas en que era menor, 39.5% reportaba
un avance físico de 95%) y el resto de los ETO no especificaba un porcentaje de la situación
física de la obra.
Tiempos de ejecución de los proyectos
Para determinar el tiempo de ejecución de las obras se efectuó un análisis de la información
documental capturando la fecha de inicio y culminación de los ETO, pero por información
carente o incompleta sólo fue posible realizar este ejercicio en 84.4% de las obras de la
87 En 40.2% de las obras de la muestra existía la información suficiente para realizar este cotejo.
18.5
42.7
5.3
8.8
5.3
16.9
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Uno Dos Tres Cuatro Cinco Seis
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.13. Reportes de seguimiento o bitácoras de obra en los ETO, PAJA (%)
Promedio: Tres reportes de seguimiento o bitácoras
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 49
muestra.88 Se registraron, en un porcentaje poco significativo, obras que culminaron antes de
la fecha programada para su inicio; esta situación se puede presentar cuando al haberse
aprobado el presupuesto federal la instancia ejecutora, con recursos propios o a crédito,
adquiere los materiales de construcción y comienza la edificación de la obra y, por retrasos
administrativos, la termina antes de que el recurso del programa sea liberado.89
En promedio, las obras seleccionadas en la muestra fueron ejecutadas en 6.5 meses.90 Poco
más de cinco de cada diez obras fueron construidas en seis meses o menos, de las cuales
16.4% se edificaron durante un trimestre mientras que 36.8% lo hicieron en casi un semestre.
En tres de cada diez obras el tiempo de ejecución fue de seis meses a un año y 15.7%
requirieron más de un ejercicio fiscal para ser construidas.
Para calcular el tiempo en que la delegación demoró en entregar a los beneficiarios la obra
después de que ésta fuera terminada, se consideraron las fechas documentadas en los ETO
88 Se emplearon sólo registros con información completa (día, mes y año) o aquellos que contenían al menos
mes y año utilizando como “día de inicio” el primer día del mes reportado; los totales corresponden a los registros para los cuales se logró integrar una fecha.
89 O cuando, por aspectos administrativos, no se registró la verdadera fecha del inicio de la obra.
90 Sin embargo, los RPD hicieron hincapié en retrasos en la liberación recursos en varios ejercicios fiscales por lo
que el tiempo de ejecución estipulado en la documentación de los ETO pudo ser en realidad menor.
0.3
9.2
6.9
11.7
10.7
14.4
31.1
15.7
0
5
10
15
20
25
30
35
Se terminó antes de inciarse
Entre 1 y 2 meses
Entre 2 y 3 meses
Entre 3 y 4 meses
Entre 4 y 5 meses
Entre 5 y 6 meses
Entre 6 meses y un año
Más de un año
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.14. Tiempo de ejecución de las obras, PAJA (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 50
tanto de la culminación de la obra como del acta de entrega-recepción lo que fue posible en
84.1% de las obras de la muestra.91 En ese sentido, el PAJA fue el programa de esta
evaluación que más rápido efectuó el procedimiento al requerir en promedio sólo 0.2 meses.
Sin embargo, destaca que, según la información de los ETO, una cuarta parte de las obras de
la muestra fueron entregadas antes de lo estipulado en los documentos como fecha de
culminación de la obra; una inconsistencia en la documentación que probablemente se derive
de los retrasos presupuestales y la falta de actualización de la documentación.92 En sólo
3.2% de las obras de la muestra, la infraestructura se finalizó y entregó el mismo día
mientras que una cuarta parte de las obras este proceso requirió un periodo menor a un
mes.93 En contraparte, en un bajo porcentaje, se encontraron obras que demoraron más de
seis meses para ser entregadas, suponemos que un lapso de tiempo tan amplio se debió a la
espera del arribo de jornaleros agrícolas y el inicio de la temporada de cosechas.
91 Se empleó el mismo criterio que en el ejercicio anterior aunque, como se mencionó anteriormente, 15.3% de
los ETO no contenían el acta de entrega-recepción.
92 Aunque hipotéticamente no es viable, por premura del cierre del ejercicio fiscal, podrían haberse aceptado
obras a las que les faltaban detalles menores o acabados, con el compromiso de la instancia ejecutora de culminarlos durante los primeros días del siguiente año.
93 La autoridad responsable de recibir las obras fue, en casi la totalidad de los casos, el Presidente del Comité
de Obras.
25.8
3.2
25.1
12.0
2.2
6.05.0
0
5
10
15
20
25
30
Se entregó antes de terminarse
Se terminó y entregó el mismo día
Un mes o menos Entre 1 y 2 meses Entre 2 y 3 meses Entre 3 y 4 meses Entre 6 meses y 1 año
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.15. Duración entre el término de la obra y la entrega-recepción, PAJA (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 51
Porcentaje de inversión de la federación, estados, municipios y beneficiarios
De la infraestructura nueva construida por el programa entre 2002 y 2007 (marco muestral),
67.4% de la inversión fue federal, poco más de una quinta parte correspondió a aportaciones
de los beneficiarios, mientras que las de los estados y municipios de manera conjunta
alcanzaron 10.4%; situación derivada de que en las RO no se especifica un monto mínimo y
no todos los tipos de obra requieren obligatoriamente su participación (véanse el Cuadro 2.6
y la Gráfica 2.16). Un hallazgo de la evaluación es que la base de datos del programa no
reporta las aportaciones obligatorias de los productores agrícolas.94
En lo que se refiere a la información obtenida en el trabajo de campo, algunos jornaleros
encuestados -en su calidad de migrantes- podían no haber habitado la localidad en el año de
la edificación de la obra. En cuanto a su participación, ésta no se dio de manera económica95
sino con la aportación de mano de obra para la construcción de la infraestructura (casi la
mitad de los beneficiarios colaboró en este sentido.
94 Si bien, una limitante del Siipso es que maneja campos comunes para todos los programas esta información
podría ser incorporada en la categoría de otras aportaciones pero esta sección se registra en ceros.
95 Las aportaciones económicas de los beneficiarios fueron menores a las programadas como se observa en el
Cuadro 2.7.
Federal67.4%
Estatal7.2%
Municipal3.2%
Beneficiarios
22.2%
Gráfica 2.16. Inversión por instancia, marco muestral, PAJA
Fuente: Bases de datos de la URAP
Cuadro 2.6. Inversión por instancia, marco muestral, PAJA (%)
Año Federal Estatal Municipal Benef. Créditos Otro
Total 67.4% 7.2% 3.2% 22.2% 0.0% 0.0%
2002 71.7% 9.2% 2.1% 17.0% 0.0% 0.0%
2003 66.3% 7.7% 3.3% 22.7% 0.0% 0.0%
2004 62.7% 7.3% 4.6% 25.4% 0.0% 0.0%
2005 62.9% 6.2% 4.0% 26.9% 0.0% 0.0%
2006 61.1% 8.1% 5.0% 25.5% 0.0% 0.3%
2007 61.1% 8.1% 5.0% 25.5% 0.0% 0.3%
Fuente: Bases de datos de la URAP.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 52
De los beneficiarios encuestados, sólo 12.9% declaró haber efectuado una aportación
económica para su construcción (véase la Gráfica 2.17). Del grupo que proporcionó dinero,
más de la mitad lo hizo con una aportación cuya cifra no superó mil pesos; poco más de una
cuarta parte dio entre cinco mil y diez mil pesos y el resto de los jornaleros aportó de mil a
cinco mil pesos (véase la Gráfica 2.18). Por tipo, la construcción de pie de casa registró las
mayores aportaciones por requerir un compromiso directo de coinversión por parte de los
beneficiarios mientras que las obras de carácter comunal (como desayunadores
comunitarios) presentaron menores aportaciones al asumirse el costo entre mayor número
de beneficiarios.
Los beneficiarios aportaron en 75.8% de la infraestructura nueva construida por el programa
entre 2002 y 2007; sus aportaciones oscilaron entre 17.0% y 26.9% anual de la inversión
total de las obras (véase el Cuadro 2.6), siendo 2006 el de mayor inversión con 18.9 mdp
(20.6 mdp constantes de 2008); los beneficiarios en promedio por obra aportaron 105 040
pesos constantes de 2008 (véase el Cuadro 2.7).
Existió inversión estatal sólo en poco más de dos quintas partes de las obras y su inversión
promedio fue cercana a 60 mil pesos, lo que representa 16.6% del valor promedio de la
infraestructura. Por su parte, los municipios participaron económicamente en un número
menor de obras (sólo 8.5%) aunque -cuando lo hicieron- su participación fue mayor,
501 a mil52.6%
1001 a 2 mil5.3%
2001 a 3 mil10.5%
4001 a 5 mil5.3%
5001 a 10 mil
26.3%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 2.18. Aportación monetarias de los beneficiarios para la obra , PAJA (pesos)
48.6
12.9
51.4
87.1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Mano de Obra Aportación económica
Sí
No
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 2.17. Participación de los beneficiarios con la obra, PAJA (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 53
aportando 133 729 pesos constantes de 2008, que es más del doble que el promedio
aportado por las entidades.
Coincidencia de los costos de ejecución respecto a los costos solicitados
Según las bases de datos del PAJA, casi la totalidad del presupuesto federal aprobado fue
finalmente ejercido en las obras de la muestra. Si bien 18% de las obras registraron
variaciones, éstas fueron insignificantes ya que en cuatro de ellas la modificación no superó
450 pesos. El caso de la muestra con mayor variación se presentó en la obra de construcción
de pie de casa en la localidad Graciano Sánchez, en Tamaulipas, donde se ejercieron 20 948
pesos menos del presupuesto aprobado. En el total de las 50 obras se registró una variación
de poco más de 32 mil pesos, lo que apenas representa 0.4% (39 423 en pesos constantes
de 2008).96
96 Véase el Cuadro 2.8.
# %
Total 1 369 100.0% 310 415 362 657
Federal 1 369 100.0% 209 068 245 667
Estatal 589 43.0% 51 653 60 110
Municipal 116 8.5% 118 001 133 729
Beneficiarios 1 038 75.8% 90 975 105 040
Crédito n.a. 0.0% 0 0
Otro 2 0.1% 100 200 105 335
1 Pesos constantes de 2008
Cuadro 2.7. Participación promedio de instancias,
marco muestral, PAJA
Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de
México y la base de datos de la URAP.
ObrasInstancia
Pesos
corrientes
Pesos
constantes1
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 54
La principal variación global en la BD se presentó en las aportaciones de los beneficiarios
pues 12% de las obras registraron disminuciones. La más significativa fue en la construcción
de una estancia infantil en la localidad de San Francisco, en Baja California Sur, donde se
presupuestó que los beneficiarios aportarían 547 650 pesos (48% del proyecto) y no lo
hicieron. Situación similar ocurrió en la construcción de un albergue en Saucillo, Chihuahua,
donde no se efectuó la aportación de 159 800 pesos que representaba 33% del presupuesto
de la obra. En pesos constantes de 2008, el recurso finalmente ejercido de las obras significó
una variación de 31.5%, poco más de un millón de pesos, del presupuesto aprobado, cifra
que representa más que las aportaciones efectuadas por los estados y municipios en
conjunto (véase la Grafica 2.19). La falta de estas aportaciones fue el principal factor para
que las obras de la muestra modificarán 8.2% el presupuesto ejercido respecto del aprobado
en pesos constantes de 2008.
Por su parte, en 10% de las obras los estados aportaron una cifra inferior al presupuesto
aprobado, sin embargo, estas disminuciones nunca superaron 2 300 pesos. En todas las
obras de la muestra los municipios aportaron la totalidad del recurso económico al que se
habían comprometido en el presupuesto aprobado.
Aprobado Ejercido # Aprobado Ejercido #
Total 11 984 968 11 091 860 -893 108 7.5% 13 875 872 12 744 869 -1 131 003 8.2%
Federal 8 531 212 8 498 810 -32 402 0.4% 9 860 288 9 820 865 -39 423 0.4%
Estatal 364 202 355 440 -8 762 2.4% 409 082 399 226 -9 857 2.4%
Municipal 153 403 153 403 0 0.0% 168 405 168 405 0 0.0%
Beneficiarios 2 936 151 2 084 207 -851 944 29.0% 3 438 097 2 356 373 -1 081 723 31.5%
Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de México y bases de datos de la URAP.
Cuadro 2.8. Variación entre presupuesto total aprobado y recurso ejercido, muestra, PAJA
Pesos corrientes Pesos constantes del 2008
% %
Participación Presupuesto Variación Presupuesto Variación
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 55
Del marco muestral, la aportación federal ha decrecido registrando el mayor porcentaje de
aportación federal en 2002 con 61.8 mdp (79.6 mdp constantes de 2008) que significó 77.1%
de las aportaciones totales, mientras que en 2007 disminuyó a 61.1% con 38.3 mdp (40.3
mdp constantes de 2008), es decir, en seis años la inversión en construcción de obra pública
se redujo 23.4 mdp; en pesos constantes de 2008 la disminución de recursos del programa
fue de 39.3 mdp, lo que significa casi la mitad de la inversión realizada (49.4%) en pesos
constantes en 2002 (véase el Cuadro 2.9).
Por tipo de obra, detectamos en la BD del programa que las principales modificaciones se
presentaron en la construcción de las obras de estancia infantil (48%) y módulo sanitario
(42.5%) y, en mucho menor medida, en la edificación de vivienda transitoria (13.7%).
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
Federal Estatal Municipal Benef iciarios
Mil
es d
e p
eso
s
Gráfica 2.19. Variación entre presupuesto aprobado y ejercido en obras de la muestra, según bases de datos, PAJA
Aprobado
Ejercido
Fuente: Bases de datos del URAP.
Cuadro 2.9. Inversión por instancia en pesos corrientes y constantes, marco muestral, PAJA
Inversión (pesos corrientes)
Total Federal Estatal Municipal Beneficiarios Total Federal Estatal Municipal Beneficiarios
Total 424 957 801 286 213 786 30 423 329 13 688 162 94 432 124 200 400 496 477 158 336 317 646 35 404 944 15 512 620 109 031 278 210 670
2002 80 212 234 61 819 794 3 927 005 754 948 13 710 487 0 103 399 372 79 690 187 5 062 194 973 182 17 673 810 0
2003 70 285 398 50 413 713 6 471 757 1 449 359 11 950 569 0 86 662 507 62 160 547 7 979 732 1 787 072 14 735 156 0
2004 76 571 724 50 742 342 5 915 011 2 533 645 17 380 727 0 90 185 345 59 763 780 6 966 635 2 984 099 20 470 831 0
2005 64 709 108 40 596 215 4 700 034 2 957 086 16 455 774 0 73 290 803 45 980 068 5 323 350 3 349 253 18 638 132 0
2006 70 366 250 44 266 293 4 346 918 2 847 410 18 905 629 0 76 906 886 48 380 903 4 750 970 3 112 081 20 662 932 0
2007 62 813 086 38 375 428 5 062 605 3 145 715 16 028 937 200 400 66 032 245 40 342 162 5 322 062 3 306 932 16 850 418 210 670
Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de México y la base de datos de la URAP.
AñoOtro
Inversión (pesos constantes de 2008)
Otro
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 56
Al cotejar los ETO en las delegaciones se observó que en 12.1% de las obras existió alguna
variación en el costo total aprobado respecto a la información que se registra en la BD del
PAJA. De este universo, en casi 6 de cada 10 obras la aportación federal fue inferior en la BD
que en el ETO.97
Efectuando un comparativo entre el presupuesto ejercido localizado en los ETO respecto al
registrado en el Siipso se detectó que en tres de cada diez obras los montos difieren. De
aquellas obras que registraron variación, casi cuatro quintas partes registraron un sobre-
ejercicio en los expedientes.98 Considerando que dentro de las obras seleccionadas en la
muestra la aportación federal no registró variación significativa entre el presupuesto
aprobado y el ejercido, y que el recurso aportado por entidades y municipios fue poco
significativo, esta variación tiene su origen en:
97 La variación fue negativa en 58.3% de las obras, es decir, la base de datos reporta que la aportación federal
fue de un monto mayor a lo indicado en el expediente técnico (la variación más alta fue de 70 311 pesos) y, en contraparte, en 41.7% de las obras la base de datos registra una aportación federal menor al expediente técnico (173 347 pesos en la variación más negativa).
98 Es decir, que el presupuesto ejercido encontrado en el expediente técnico es mayor que el del Siipso.
Total ejercido Pesos
Total 11 984 967.9 11 091 860.4 -893 107.5 -7.5%
Pie de casa 649 587.6 610 382.5 -39 205.1 -6.0%
Infraestructura educativa y recreativa / aula escolar 1 671 800.0 1 635 117.1 -36 682.9 -2.2%
Cancha de usos múltiples 230 000.0 229 844.0 -156.0 -0.1%
Estancia infantil 1 142 000.0 594 347.0 -547 653.0 -48.0%
Módulo sanitario 246 315.0 141 721.3 -104 593.7 -42.5%
Infraestructura de alimentación / desayunador comunitario 2 326 536.9 2 326 536.9 0.0 0.0%
Vivienda permanente 4 552 647.4 4 548 043.9 -4 603.5 -0.1%
Vivienda transitoria / albergue módulos familiares 1 166 081.0 1 005 867.7 -160 213.3 -13.7%
Cuadro 2.10. Variación de recursos en la muestra entre presupuesto total ejercido y recurso total
ejercido, PAJA
Recursos
Total aprobado
Fuente: Elaboración propia con la base de datos de la URAP.
Variación
PorcentajeTipo de obra
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 57
a) Aportaciones de los productores agrícolas que no se encuentran registradas dentro de
la base de datos del programa.99
b) Aportaciones adicionales de las agrupaciones de beneficiarios que por ser
extemporáneas no hayan sido reportadas a oficinas centrales.
En contraparte, el subejercicio detectado suele ser propiciado por la disminución de las
aportaciones comprometidas por ambos actores que, por inestabilidad económica, no
pueden asumir la inversión pactada para la infraestructura.
Respecto a la aportación económica de los beneficiarios, de las obras que presentaron algún
tipo de variación, en 35.7% de los ETO no se indica ningún tipo de aportación por parte de
ellos mientras que en la BD sí ocurre y 64.3% registra aportaciones superiores de los
beneficiarios en la BD respecto a las indicadas en los expedientes técnicos. Es decir, la
tendencia de variación indica que la BD suele reflejar mayor participación económica de los
beneficiarios que la documentación de la obra en las delegaciones.
99 Haciendo referencia a las obras seleccionadas en la muestra de esta evaluación.
Sub-ejercicio20.3%
Sobre-ejercicio79.7%
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
Cuadro 2.20. Comparativo entre el presupuesto ejercido registrado en el SIIPSO y el localizado en los ETO, PAJA
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 58
Aportaciones adicionales
Las aportaciones de recursos del programa para la construcción de obra pública tienen dos
tipos de destinatarios: 1) los productores agrícolas y 2) los jornaleros agrícola; sin embargo,
las aportaciones federales máximas son diferenciadas. En el caso de los productores
agrícolas, se requiere una aportación económica obligatoria con base en los criterios y
porcentajes descritos en las RO del programa.100 Si bien, durante el periodo que abarca esta
evaluación, existieron algunos montos diferenciados por tipo de ámbito de acción, las obras
de la muestra mantuvieron los mismos montos de aportación máxima federal, los cuales se
muestran en el Cuadro 2.11.
Las aportaciones federales otorgaban porcentajes inferiores a los productores grandes ya
que, en teoría, éstos disponen de mayor poder económico para asumir los costos de
100 Los montos quedan establecidos por escrito en los acuerdos de coordinación o concertación que suscriben
las delegaciones con los productores o empresarios agrícolas.
Primero Segundo Tercero 4o. o más
Grande 1 66% 50% 25% 20%
Mediano 2 75% 50% 25% 20%
Pequeño 3
Minifundista 4 80% 60% 40% 20%
Fuente: RO 2007 del PAJA y Art. 504 Fracc. II. de la Ley Federal del Trabajo.
Cuadro 2.11. Porcentajes de aportación máxima de recursos federales con productores agrícolas contratantes de población, PAJA
1 Son aquéllos cuya media de trabajadores contratados en el periodo de cosecha
para el cultivo que siembre, sea superior a 300. 2 Son aquéllos cuya media de trabajadores contratados en el periodo de cosecha para el cultivo que siembre, sea de 100 a 299. 3 Son aquéllos cuya media de trabajadores contratados en el periodo de cosecha
para el cultivo que siembre, sea de 99 o menos. 4 Productores que cultivan predios de hasta 5 hectáreas y contratan en forma
individual un número menor de 10 jornaleros en la fase de cosecha. Los porcentajes de participación de cada productor social se determinarán dependiendo de: sus características socioeconómicas, el tipo de cultivo, la superficie cultivada, el destino y valor de la producción y el número de trabajadores contratados.
Tamaño del productor
Años de inversión
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 59
construcción de infraestructura que los productores de menor tamaño; sin embargo, en todos
los casos, la aportación máxima federal disminuía con los apoyos multianuales hasta
representar sólo una quinta parte del costo total de la obra. Como se expuso previamente, la
BD del PAJA no registra las aportaciones de los productores agrícolas dentro de las obras
seleccionadas en la muestra.
Para la población jornalera agrícola el porcentaje de aportación máxima de recursos
federales fue de 80%, salvo en proyectos de infraestructura educativa donde el monto se
elevaba hasta 90%. El complemento podía ser una aportación monetaria o en especie, de los
hombres y mujeres beneficiarios del programa.101
Es importante recalcar que actualmente, bajo las RO-PAJA-2009, estas aportaciones federales
ya no están vigentes. El PAJA ha efectuado una reestructuración concediendo un peso más
específico a otras vertientes de atención (estipulando montos de apoyo, valores de paquete
de útiles y uniformes, estímulos económicos, vales para despensa, etc.). En lo que se refiere
a la construcción de obra pública se han englobado los conceptos en el rubro de “apoyos
complementarios para la infraestructura” donde la Sedesol no podrá tener una participación
global mayor a 50% del costo total del proyecto, con excepción de proyectos relacionados
con las unidades de servicios integrales (USI).
C.2.4. Operación
Como se mencionó antes, la presente evaluación se concentró en observar la situación
actual de la obra pública, particularmente, que se haya construido, se encuentre operando y
reciba mantenimiento. Para este documento inicialmente se definió como obra pública
aquella construcción de nueva infraestructura para el servicio de la sociedad o de las
personas en situación de pobreza y marginación, ejecutada con recursos federales.
101 La valuación de la aportación en especie se hacía por escrito en los acuerdos de coordinación y
concertación que celebraron las delegaciones y el Comité. Lo anterior sin demérito de los recursos que aportaran las entidades federativas y municipios.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 60
Frecuentemente son obras de interés general que contribuyen a la generación de bienes
públicos que cumplen con las características de no rivalidad y exclusión.102
Situación actual de las obras realizadas
Un hallazgo de la evaluación es que se corroboró que la totalidad de las obras de la muestra
del PAJA existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se reporta en la BD; sin
embargo, no todas las obras alcanzaron la meta programada registrada en los ETO. De las
obras evaluadas con la cédula de verificación física CE103 fueron localizadas, de las cuales,
87.5% están actualmente en operación.104 No se registraron casos donde a alguna obra se le
diera un uso distinto para los fines con que se construyó.
Por sus características, en lo que compete a las obras de vivienda se visitaron en el
levantamiento 51 infraestructuras105 pertenecientes a las distintas categorías de construcción
del programa.106
Los RPD afirmaron que al momento de efectuar el monitoreo casi la totalidad de las obras de
vivienda de la muestra se encontraron habitadas, sobre todo las unifamiliares; situación que
fue corroborada in situ.107 De acuerdo con los beneficiarios, sólo una vivienda permanente de
102 Un bien es no rival cuando su uso por una persona en particular no perjudica el uso futuro por otros
individuos, y no excluyente cuando su uso por una persona en particular no perjudica el uso simultáneo por otros individuos.
103 El tipo de obras que comprende la CE son: construcción y equipamiento de aula escolar; infraestructura para
alimentación y abasto; albergue módulos familiares; desayunador comunitario; infraestructura para alimentación y abasto; infraestructura educativa y recreativa; y construcción de estancia infantil.
104 Asimismo, algunas obras están operando pero fue necesario corroborarlo con los beneficiarios ya que el día
de la visita no se les pudo observar en funcionamiento por diversos motivos (el comedor está ubicado en una escuela y era periodo vacacional o era día de raya y no había acceso al interior de las instalaciones).
105 Se empleó la cédula de verificación física denominada CV-PAJA. En un esfuerzo adicional se levantaron 22
cédulas complementarias de verificación física de vivienda en Mezquital, Durango. Véase el Anexo F.2. PAJA: reponderación por encuestas adicionales.
106 Las obras pertenecen a construcción de pie de casa, vivienda permanente y vivienda transitoria.
107 98.0% según los beneficiarios.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 61
la obra de Rancho Guadalupe (La Noria)108 no se encuentra habitada debido a que el viento
voló las láminas de su techo; sin embargo, en otras obras, a pesar de lo que manifestaron los
beneficiarios, la infraestructura no parecían tener las condiciones adecuadas de habitabilidad
(el caso más radical, otra vivienda que no disponía de techo)109 por lo que se recomienda
tomar el porcentaje de ocupación con cautela.
Fachadas de obras de viviendas de construcción de pie de casa y vivienda permanente, PAJA
Fachadas de obras de viviendas de construcción de pie de casa y vivienda permanente, PAJA
108 Del municipio del Mezquital, Durango, perteneciente al ejercicio fiscal 2006.
109 Una de las viviendas de construcción de pie de casa de la localidad del Bajío de Milpillas, Mezquital,
Durango.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 62
Fachadas de obras de viviendas de construcción de pie de casa y vivienda permanente, PAJA
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 63
Fachadas de obras de viviendas de construcción de pie de casa y vivienda permanente, PAJA
Fuente: Archivo fotográfico de verificación física, MOP.
En la muestra no se registraron casos en los que el uso de las viviendas fuera diferente al
habitacional. Respecto a los materiales de las obras, el piso de las viviendas fue casi en su
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 64
totalidad de cemento firme (sólo una obra con piso de madera y no se registró ningún otro
tipo de material). Los muros fueron construidos principalmente de adobe y en nueve de cada
diez viviendas el material del techo es lámina metálica (véase la Gráfica 2.21).
En el municipio de Mexicali, el material de los techos de la obras de construcción de pie de
casa y vivienda permanente es principalmente de madera y concreto. En varias de las
viviendas se observaron instalaciones con cableado eléctrico externo y, en una de ellas, un
techo irregular de madera que permite el acceso al agua de lluvia lo que potencialmente
podría ocasionar un corto circuito.110 Se detectaron techos de cemento que presentan ligeras
grietas y cuarteaduras. No todas las viviendas están construidas con una unión continua
entre la pared y el techo (en un hogar, para evitar la infiltración de lluvia, se rellenó esta
separación con montones de ropa vieja del beneficiario).111
110 Primer renglón, última foto del lado derecho.
111 Segundo renglón, última foto del lado derecho.
Concreto2.0%
Madera8.0%
Lámina metálica90.0%
b) Techos
Concreto12.0%
Ladrillo4.0%
Block8.0%
Adobe76.0%
a) Muros
Gráfica 2.21. Materiales de las obras de vivienda, PAJA (%)
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 65
Techos de las obras de vivienda del PAJA en el municipio de Mexicali
Fuente. Archivo fotográfico de verificación física. MOP
En localidades al interior del municipio Mezquital los techos son de lámina metalizada. En
esta región se detectaron los dos casos de vivienda con carencia parcial o total de techo.
Algunas de las obras padecen goteras que han sido subsanadas por los beneficiarios con
mantas de algodón sostenidas con clavos cerca del techo.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 66
Techos de las obras de vivienda del PAJA en el municipio el Mezquital
Fuente. Archivo fotográfico de verificación física. MOP
Las obras evaluadas con la cédula de verificación física CE son infraestructuras del PAJA que
tienen la característica de brindar algún tipo de servicio a la población, por ello es importante
que estén debidamente equipadas; sin embargo, sólo 71.4% de estas obras tiene
equipamiento y, con el mismo porcentaje, los insumos adecuados. En sólo 57.1% de las
obras hay un personal asignado que opera regularmente aunque en la mayoría de las obras
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 67
de infraestructura de alimentación y abasto existe rotación entre los propios beneficiarios,
pero esta distribución se hace periódicamente por lo que estrictamente no hay personal
asignado.
En la localidad Huamuchil, se supervisó una obra de infraestructura para la alimentación y
abasto que a pesar de estar en buen estado físico no opera. El motivo fue un mal diagnostico
en la localidad.112 La obra no se utiliza porque la vivienda transitoria que alberga a los
jornaleros tiene parrillas con gas frente a sus dormitorios por lo que les resulta más cómodo
para los jornaleros y sus familias emplearlas. Adicionalmente, las parrillas de la cocina
comedor (la obra) utilizan leña, insumo del que no disponen lo que dificulta aún más su uso.
A continuación se presentan una selección de fotos de obras que fueron verificadas con la
cédula CE ubicadas en varios estados del país:113
Construcción y equipamiento de aula escolar (barrio San Sebastián), Tierra Colorada, Oaxaca, PAJA
112 Probablemente se detectó la carencia de infraestructura alimentaria en otro ejercicio fiscal y la necesidad ya
había sido subsanada cuando se dispuso de recursos para su construcción.
113 Fuente: Archivo fotográfico de verificación física. MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 68
Infraestructura para la alimentación y abasto. Huamuchil, San Luis Potosí, PAJA
Infraestructura para la alimentación y abasto. Saucillo, Chihuahua, PAJA
Infraestructura para la alimentación y abasto. San Miguel Mixtepec, Oaxaca, PAJA
Desayunador comunitario. PR El Sol, Baja California, PAJA
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 69
Infraestructura para la alimentación y abasto. San Isidro, Oaxaca, PAJA
Infraestructura educativa y recreativa. Tierra Colorada, Oaxaca, PAJA
Infraestructura para la alimentación y abasto. San Miguel Mixtepec, Oaxaca, PAJA
Las obras que fueron evaluadas con la cédula COE pueden clasificarse en dos grandes
grupos: 1) infraestructura educativa y recreativa y 2) módulos sanitarios. Al igual que el resto
de las obras del PAJA, este tipo de obras existen y se encuentran ubicadas territorialmente
como se reporta en la BD.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 70
Aunque algunos módulos sanitarios se encuentran deteriorados por su uso y/o tienen
precarias condiciones sanitarias, todas las obras están actualmente operando aunque sea
parcialmente.114 Entre sus principales carencias destaca que 75.0% de los módulos
sanitarios padece falta de suministro de agua.115 Asimismo, estas obras denotan deterioro en
varios aspectos de su estructura.116
La infraestructura educativa y recreativa, en términos generales, se encuentra en buenas
condiciones y, por lo manifestado por los beneficiarios, se les da un uso constante. Las
canchas deportivas son de concreto y presentan ligeras grietas en su superficie. No existían
áreas verdes aledañas; sin embargo, las canchas estaban localizadas en zonas áridas donde
tener espacios verdes requeriría de un elevado mantenimiento.
Entre las obras de la infraestructura educativa y recreativa se observan andadores de
terracería, alumbrado público, bancas, quiosco, baños y enrejado. Por su parte, el salón de
usos múltiples cuenta con los servicios básicos. Se presenta a continuación una selección de
fotos representativa de las obras de infraestructura educativa y recreativa, así como de los
módulos sanitarios del PAJA:117
114 Las metas de estas obras consisten en múltiples módulos sanitarios y, en ocasiones, no operaba un módulo
y el resto sí. Adicionalmente, aunque algunos módulos están provistos de orinal, en algunas regiones los jornaleros suelen no emplearlos, usando exclusivamente del escusado.
115 Algunos eran letrinas por lo que de antemano se planificó que no contarían con este servicio.
116 Véase la sección Condiciones físicas de las obras.
117 Fuente: Archivo fotográfico de verificación física. MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 71
Infraestructura educativa y recreativa. Villa Alberto A. Alvarado Arámburo (F. Legal), Baja California Sur, PAJA
Unidad deportiva o cancha deportiva. Zimanca, Michoacán, PAJA
Construcción de cancha de usos múltiples. Vizcaíno (Col. Benito Juárez), Baja California Sur, PAJA
Infraestructura educativa y recreativa. Villa Alberto A. Alvarado Arámburo (F. Legal), Baja California Sur, PAJA
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 72
Vivienda permanente (módulos sanitarios). Zimanca, Michoacán, PAJA
Vivienda permanente (módulos sanitarios). Copalillos, San Luis Potosí, PAJA
Vivienda permanente (módulos sanitarios). Tierra Colorada, Oaxaca, PAJA
Construcción de módulo sanitario. Agropecuaria, Sonora, PAJA
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 73
Vivienda permanente (módulos sanitarios). El Jicaral, Oaxaca, PAJA
Vivienda permanente (módulos sanitarios). Buenavistilla La Garita, Michoacán, PAJA
Vivienda permanente (módulos sanitarios). Santiago Tilapa, Oaxaca, PAJA
Vivienda permanente (módulos sanitarios). Rancho Pastor, Oaxaca, PAJA
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 74
Condiciones físicas de las obras
En lo que respecta a las obras de vivienda del PAJA, en las fotografías se percibe que las
construcciones de pie de casa y viviendas permanente son de carácter unifamiliar y tanto su
diseño como acceso a los servicios básicos difieren según la región del país. Sobre la
variación de estilos en las construcciones de pies de casa, los RPD explicaron que se derivan
de los usos y costumbres del lugar de origen de los jornaleros.
Una de las principales carencias que se percibe en las obras de vivienda del PAJA es el
acceso a los servicios básicos que, si bien no competen como responsabilidad al programa,
repercuten en el impacto positivo de la obra. Si bien, al buscar una aproximación a su fuente
de trabajo los jornaleros agrícolas se instalan regularmente en pequeñas localidades
atomizadas donde la propia orografía del lugar puede limitar el acceso a infraestructura
básica, en algunas obras de autoconstrucción los beneficiarios no conectaron las viviendas a
redes de servicio aun cuando éstas existían en la comunidad.118 Del total de obras de
vivienda de la muestra, menos de la mitad cuenta con electricidad; 9 de cada 10 obras no
tiene servicio de drenaje, más de tres quintas partes no tienen agua potable119 y 85.0% no
dispone de gas.120 Asimismo, la ubicación rural de las viviendas se detecta con la baja
urbanización del entorno donde sólo 8.0% de las obras de este tipo cuenta con banquetas y
4.0% con calles pavimentadas y, por ende, carecen de los mismos.
118 Aunque por su condición rural, muchas localidades no disponen de ninguna red de servicios.
119 Sólo 6.0% cuenta con llaves de agua dentro de la vivienda.
120 Véase la Gráfica 2.22.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 75
Las obras de vivienda del PAJA que disponen de servicios básicos se ubican en comunidades
rurales donde no siempre existe regularidad en los servicios; de ellos, la electricidad es el
que más fluctúa pues más de una cuarta parte sólo dispone de ella algunos días de la
semana en tanto que sólo una de cada 10 obras no tiene un servicio regular de agua potable
Lamentablemente, muchos de los jornaleros agrícolas encuestados presentaron una actitud
huraña al momento del levantamiento de las cédulas de verificación física e imposibilitaron el
acceso al interior de las viviendas por lo que no se pudo culminar la inspección visual de las
deficiencias de las obras. De la supervisión realizada destaca que 1 de cada 10 obras de
vivienda presenta o corre el riesgo de posibles fallas estructurales (véase la Gráfica 2.24).
30.0
16.0
6.0
10.0 8.06.0 4.0
8.0
0
5
10
15
20
25
30
35
Electricidad Agua potable Llaves de agua en el interior de la vivienda
Drenaje Gas Servicio telefónico
Calles pavimentadas
Banquetas
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.22. Servicios básicos y caracteristicas en las obras de vivienda, PAJA (%)
n= 50
67.1
27.6
5.3
0
20
40
60
80
100
Diario Algunos días A ratos
a) Electricidad
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 2.23. Frecuencia del servicio básico en las obras de vivienda, PAJA (%)
90.0
10.00.0
0
20
40
60
80
100
Diario Algunos días A ratos
b) Agua potable
n= 15 n= 8
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 76
Asimismo, se presentan deficiencias de menor relevancia como goteras en techos y pintura
en mal estado. Más de una cuarta parte de las viviendas registra grietas en sus paredes y no
se registran casos de fugas de ningún tipo pero no es de extrañar pues pocas viviendas
cuentan con el servicio, (véase la Gráfica 2.25). Sin embargo, cabe mencionar que lo anterior
resulta de la encuesta de beneficiarios, por lo que carece de representatividad nacional.
Se detectaron desprendimientos de los recubrimientos y grietas en varias partes de las
viviendas. Tres de cada diez viviendas de la muestra registran deterioro en el piso, una
quinta parte revela desprendimientos en los muros de la obra y una décima parte en el techo;
asimismo, se detectaron grietas, pero en menor medida (no superaron 18.0% de la obras) en
pisos, muros y techos de las viviendas.
10.0
16.0
8.0
2.0 2.0 2.0 2.0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Fallas estructurales
Goteras en techos
Pintura en mal estado
Salitre Goteras en muros
Fugas de agua Ventanas con vidrios rotos
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.24. Deficiencias en las obras de vivienda, PAJA (%)
n= 50
27.6
1.1 2.3 1.1 0.0 0.0 0.00
5
10
15
20
25
30
Grietas Hundimiento Salitre Muros ladeados Fugas de agua Fugas de drenaje
Fugas de gas
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Gráfica 2.25. Deficiencias en las obras de vivienda, según beneficiarios, PAJA (%)
n= 50
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 77
En cuanto a sus dimensiones,121 60.0% de las viviendas está constituida como una sola
estancia y no contiene cuartos habitacionales de usos múltiples. De la obras que sí disponen
de éstos, 75.0% tiene una sola habitación y el resto está compuesta por dos cuartos y la
estancia. Sólo 12.0% de las obras tiene dormitorios (recámaras) y una sola vivienda de la
muestra contaba con dos recámaras. La cocina, por su parte, es exterior en la mayoría de las
viviendas y sólo está construida dentro de 14.0% de las obras de la muestra. Sólo 8% de las
obras cuenta con un baño sencillo (WC) en el interior y otro porcentaje similar cuenta con
baños completos (WC y regaderas).
En el PAJA es importante diferenciar entre las obras de vivienda con un propósito unifamiliar y
los albergues. Si bien, entre estos últimos hay una gran diversidad,122 suelen ser
infraestructuras que están dotadas de mayor cantidad de servicios básicos sobre todo en
aquellas con financiamiento municipal, ya que suele existir el compromiso tácito de conectar
la obra a redes de servicios.
121 Suelen ser casas de 42 m
2 aunque, en algunas construcciones de pie de casa las dimensiones variaban
significativamente.
122 Algunos se limitan a ser cuartos amplios que han sido equipados con camas, literas, colchones, etcétera.
30.0
20.0
10.0
16.0
18.0
4.0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Pisos Muros Techos
Desprendimiento de recubrimientos
Grietas
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.26. Daño según zona de la vivienda, PAJA (%)
n= 50
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 78
Albergue módulos familiares. Olintepec, en Morelos, PAJA
Fuente. Archivo fotográfico de verificación física. MOP
Si bien, las imágenes pertenecen a un albergue que fue visitado en la prueba piloto se
presentan para evidenciar visualmente albergues de mayores dimensiones que tuvieron
menor probabilidad de ser seleccionadas en la muestra dado el gran número de obras de pie
de casa y vivienda permanente que se construyeron durante el periodo evaluado.123
123 El uso de fotografías dentro del informe final no pretende evidenciar los principales hallazgos o
características generales de las obras. En este sentido, es importante puntualizar que no todas las obras fueron documentadas con imágenes al interior de la vivienda debido a que, en algunos casos, fue negado el acceso por parte de los beneficiarios.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 79
Las obras verificadas con la cédula CE tienen mayor acceso a los servicios básicos, ya que la
totalidad de las obras cuenta con electricidad y más de dos tercios con suministro de agua.
Ninguna obra cuenta con rampa para discapacitados o, en el caso de aulas o albergues, con
servicio telefónico124 e internet.
Respecto a los detalles de deterioro en las instalaciones, se percibió que la mitad de las
obras supervisadas con la cédula CE se encontraban sucias o con basura mientras que en
más de un tercio las instalaciones sanitarias se encontraban fuera de servicio (véase la
Gráfica 2.28). El equipamiento con el que se brinda el servicio a los usuarios está descuidado
o dañado en 37.5% de las obras. En lo que respecta al mantenimiento, una cuarta parte de
las infraestructuras tiene pintura en mal estado y en otra cuarta parte los vidrios de las
ventanas están rotos.
124 Un albergue dispone de un teléfono público que funciona con tarjeta, el cual es utilizado por las familias que
habitan el albergue.
100.0
71.457.1
42.9
28.6 28.6 28.6
0.00
20
40
60
80
100
120
Energía eléctrica
Suministro de agua
Baños Gas Drenaje Barda perimetral
Áreas verdes Rampa para discapacitados
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.27. Servicios y caracteristicas con que cuentan las obras de la CE, PAJA (%)
n= 8
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 80
En lo que compete a los módulos sanitarios, una característica que sobresale es que 75.0%
de las obras carece de un suministro de agua lo que le resta eficiencia a su operatividad
(véase la Gráfica 2.29.a). Respecto a deterioros, más de una tercera parte de los módulos
sanitarios tiene grietas o fisuras en techos o muros. Una cuarta parte de las obras no
presenta condiciones higiénicas y se encuentran sucias o con basura; con el mismo
porcentaje se encuentran los módulos que tienen las paredes con pintura en mal estado.
Una obra suele estar compuesta de múltiples módulos sanitarios, detectando que 12.5%
baños estaban fuera de servicio aunque el resto de los módulos operara (véase la Gráfica
2.29.b). Entre los principales defectos detectados están: estructuras ladeadas o rotas, obras
que carecían de puertas, ventanas con vidrios rotos, asientos de porcelana fracturados y
presencia de salitre en algunos de ellos
50.0
37.5 37.5
25.0 25.0
0
10
20
30
40
50
60
Instalaciones sucias o con basura
Instalaciones sanitarias fuera de servicio
Equipamiento descuidado o dañado
Pintura en mal estado Ventanas con vidrios rotos
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.28. Detalles observados en las obras de la CE, PAJA (%)
n= 8
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 81
Causas de no funcionamiento de las obras
Los beneficiarios consideran que de la muestra dos obras no continúan en operación. Los
principales motivos fueron 1) mal diagnóstico en la localidad y 2) que la infraestructura no
cuenta con acceso a los servicios básicos.
Las obras son de infraestructura para alimentación y abasto. La primera no se usa por no
estar conectada a la red de suministro y, según manifestaron los jornaleros, no existió interés
de la comunidad en torno a ella125 y -como se mencionó anteriormente- la de la localidad
125 En San Luis Potosí, municipio Tamasopo, localidad Huamuchil. Clave 7JAG24007730. Ejercicio fiscal 2007.
75.0
37.5
25.0 25.0 25.0 25.0 25.0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Falta de suministro de agua
Muros o techos con grietas o fisuras
Muros o techos con filtraciones de agua
Instalaciones sucias o con basura
Pintura en mal estado
Mobiliario dañado o despintado
Escalones rotos o despostillados
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.29.a. Detalles observados en los modulos sanitarios, PAJA (%)
n= 8
12.5 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5
0.0
0
5
10
15
20
25
Presencia de salitre Baños fuera de servicio
Falta de puertas Ventanas con vidrios rotos
Asientos rotos o fracturados
Estructuras ladeadas o rotas.
Techo con fisuras.
Fuente: Cédula de verificación física , MOP
Gráfica 2.29.b. Detalles observados en los modulos sanitarios, PAJA (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 82
Huamuchil, que a pesar de estar en buen estado físico no opera porque los jornaleros tienen
parrillas con gas frente a sus dormitorios en el albergue.
Por su parte, los RPD consideran que uno de los principales problemas con la operación de
las obras suele ser la interacción con los productores agrícolas ya que, a pesar existir un
compromiso pactado en el Acuerdo de Coordinación y/o Concertación, en ocasiones existen
fricciones cuando las labores sociales del programa afectan sus intereses comerciales. Por
ejemplo, cuando un equipo médico itinerante realiza visitas de salud a una unidad de trabajo,
puede necesitar mínimo entre tres o cuatro horas para efectuar las distintas consultas,
situación que perturba a los productores agrícolas al considerar que pierden por un
prolongado lapso de tiempo a su fuerza laboral lo que, consideran, repercute negativamente
en el cultivo de sus cosechas. Los productores desearían que las actividades sociales se
efectuaran pero fuera de los horarios laborales, situación que es poco factible.
La labor del personal operativo del programa no sólo radica en recordarles los compromisos
asumidos al participar en el PAJA sino hacer conciencia de la importancia de procurar
condiciones de vida idóneas para los jornaleros evitando, por ejemplo, no sólo posibles
brotes epidemiológicos sino apoyando acciones preventivas como campañas de vacunación
y consultas médicas periódicas que fomenten una cultura de la salud, entre otras atenciones
sociales.
En los casos de los albergues, las viviendas temporales y las obras comunales la
desocupación se debe a dos factores: un mal diagnóstico y la disminución de la demanda de
fuerza laboral en la región. En determinado momento se construyen albergues en alguna
región por ser altamente productiva; no obstante, en ocasiones -por cuestiones
climatológicas o por aspectos de desgaste de la tierra- la región deja de producir
disminuyendo la demanda de fuerza laboral y, en algunos casos extremos, dejando de
requerirla. Al no existir disponibilidad de trabajo se deja de albergar a jornaleros pues estos
se trasladan a regiones donde se requiera mano de obra agrícola.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 83
Si bien reconocen que algunas obras de pie de casa se hallan en condiciones precarias,
debido a la falta de mantenimiento que han recibido por parte de sus habitantes, éstas aún
resultan útiles para satisfacer las necesidades de vivienda de los jornaleros. Omitiendo
condiciones de infraestructura, consideran que el factor por el que las obras se encuentren
deshabitadas radica principalmente en problemas personales del usuario (desintegración
familiar, migración, etc.) y no a una escasez de la demanda.
Responsable del mantenimiento y operación de la obra
El PAJA no dispone de recursos para el mantenimiento de las obras construidas con recursos
del programa. Esta responsabilidad es asumida antes de la edificación de la obra por el
productor, la empresa agrícola o la asociación de productores en el inciso g, de la octava
sección del Convenio donde se compromete a:
Responsabilizarse del mantenimiento preventivo y correctivo de las obras y/o adquisiciones objeto del presente acuerdo de coordinación y/o concertación para su adecuado funcionamiento. El compromiso adquirido quedará establecido en el acta de entrega – recepción de las obras o adquisiciones.
Los responsables estatales entrevistados consideran que, en términos generales, los
productores han acatado el acuerdo y han realizado en los últimos años un adecuado
mantenimiento de la obra pública construida con el programa.126
Para las obras de vivienda, principalmente las unifamiliares, los propios beneficiarios son los
responsables de darles el mantenimiento. Sin embargo, siendo muchas de ellas familias de
escasos recursos en pobreza alimentaria, no disponen de la capacidad de efectuar
mantenimiento preventivo o reparaciones a pesar del deterioro, por lo que se percibe un
tratamiento muy diferenciado en el uso de las viviendas.
126 Los convenios de colaboración especifican quien va a efectuar el mantenimiento de la obra (por ejemplo, una
guardería podría ser subrogada al Seguro Social) así como en el anexo “A” (de promoción social) y en el anexo “C” (convenio de participación para la estructura).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 84
Mantenimiento para el funcionamiento de las obras
A pesar de las características descritas en la sección Causas de no funcionamiento de las
obras, sólo 4.8% de los jornaleros considera que las obras no están en buen estado y lo
atribuye al uso cotidiano de la infraestructura ya sea por el desgaste normal de utilizar la obra
o al desgaste de causas naturales como la lluvia a la erosión, en mucho menor media
considera que se deba a que fue construida con materiales de mala calidad o que los
beneficiarios le dieran un mal uso (véase la Gráfica 2.30).
Sin embargo, al cuestionarles sobre los riesgos, casi 1 de cada 10 beneficiarios considera
que el estado actual de las obras les puede generar graves lesiones principalmente por
desprendimientos de techos y muros; más de una cuarta parte de los jornaleros cree que su
estado les puede causar enfermedades (como respiratorias debido a goteras en época de
lluvia) o accidentes menores, y a poco más de la tercera parte el estado de la vivienda le
genera algún tipo de molestia (véase la Gráfica 2.31).
28.6
71.4
14.3 14.3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Causas naturales Desgaste normal Mal uso Los materiales son de mala calidad
Gráfica 2.30. Causas del mal estado de la obra, según los beneficiarios, (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 85
De acuerdo con los beneficiarios, 65.1% de las obras del PAJA han recibido mantenimiento
mientras que, en su opinión, una quinta parte de las obras aún no necesita recibirlo; sólo
8.9% de las infraestructuras no ha recibido mantenimiento y un porcentaje menor de los
beneficiarios desconoce si éstas lo han recibido en algún momento o no.
Al indagar sobre quién ha sido responsable de efectuar el mantenimiento, tres quintas partes
afirmaron que fueron los propios jornaleros quienes lo realizaron. La cifra es coherente con el
número de obras de vivienda que fueron seleccionadas en la muestra en las que es
responsabilidad exclusiva de los beneficiarios darle un adecuado mantenimiento. También se
percibe su participación pero de una manera grupal, donde colectivamente la comunidad ha
9.1
27.3
36.4
27.3
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
Es muy riesgoso (puede generar graves lesiones)
Puede causar enfermedades o accidentes
Le causa molestias Ninguno
Gráfica 2.31. Efectos del mal estado, según los beneficiarios, PAJA (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
El gobierno.7.3%
La comunidad
11.5%
Benef iciarios75.0%
Otros1.0%
No sabe quién lo hizo
5.2%
b) Responsable del mantenimiento
Sí65.1%
No8.9%
Aún no se necesita20.5%
No sabe5.5%
a) Han recibido mantenimiento las obras
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 2.32. Mantenimiento de las obras, según beneficiarios, PAJA
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 86
brindado mantenimiento a infraestructuras de uso común (albergues, desayunadores
comunitarios, aulas, etc.). Sólo 7.3% identificó a alguna autoridad gubernamental que asumió
la responsabilidad de darle el mantenimiento a la obra127 mientras que un porcentaje menor
no fue capaz de identificar quién fue la figura responsable.
El principal tipo de mantenimiento que han recibido las obras es preventivo. En el caso de los
beneficiarios, 68.1% de sus acciones fueron para evitar posibles deterioros mientras que
poco más de la mitad de la actividad de mantenimiento de la comunidad fue de esta índole.
En contraparte, la intervención de autoridades gubernamentales fue principalmente para
subsanar descomposturas que impedían el buen funcionamiento de las obras. La valoración
de la calidad del mantenimiento fue alta ya que 93.7% lo consideró positivo,128 mientras que
3.2% de los beneficiarios percibe que no fue el requerido para el estado idóneo de la obra.
127 En este sentido, percibimos que los beneficiarios en ocasiones no eran capaces de distinguir la participación
gubernamental de las aportaciones del productor agrícola por lo que su participación quizá pudo pasar desapercibida y terminar englobada en este concepto (los jornaleros sabían que alguien externo había aportado el recurso pero no sabían precisar quién).
128 Sin embargo, si consideramos que 75.0% del mantenimiento fue realizado por los propios beneficiarios y
analizamos el estado actual de algunas obras de vivienda pareciera denotar que se dio una valoración con poco sentido autocrítico.
42.9
18.2
26.4
40.0
28.6
54.5
68.1
0.0
28.6 27.3
5.6
60.0
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
El gobierno. La comunidad Beneficiarios No sabe quién lo hizo
Para arreglar
Para prevenir
No sabe
Gráfica 2.33.Tipo de mantenimiento, según los beneficiarios, PAJA (%)
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 87
Tres quintas partes de los beneficiarios argumentaron que la falta de dinero había sido el
principal motivo por el cual las obras del PAJA no habían recibido mantenimiento. Otro grupo
consideró que el problema radicó en la falta de organización por parte de la comunidad para
cuidar la obra y darle mantenimiento correctivo cuando ésta padeció algún desperfecto. En
menor porcentaje, se manifestaron con desconocimiento de cómo solucionar el desperfecto.
Sobre las mejoras a la obras de vivienda, casi la mitad de los beneficiarios ha invertido en
alguna parte de la obra. De los jornaleros que han realizado algún tipo de mejoramiento, más
de tres quintas partes lo han efectuado en los muros y menos de una tercera parte, en los
pisos.
Por falta de dinero75.0%
No hay quién sepa hacerlo
8.3%
No se han organizado
16.7%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 2.34. Razones por las que no se ha dado mantenimiento a la obra, según los beneficiarios, PAJA
65.1
30.2
20.9
14.0
0.0 2.37.0
0
10
20
30
40
50
60
70
Muros Pisos Techos Cuarto(s) Ventanas Cocina Fosa séptica
Sí49.4%
No48.3%
No recuerda2.3%
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
a) Se efectúo alguna mejora b) Parte de la vivienda mejorada (%)
Cuadro 2.35. Mejoras efectuadas a las obras de vivienda por parte de los beneficiarios, PAJA
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 88
Los beneficiarios que efectuaron mejoramientos a las viviendas lo hicieron principalmente por
gusto, 14.0% debido al mal estado de la obra y en mucho menor medida por motivos de
algún desastre natural, mala calidad de los materiales o como ampliación de la vivienda. El
monto de la inversión fue muy variado y osciló entre 100 y 10 mil pesos, con una inversión
promedio de 1 407 pesos.
C.2.5. Percepción de los resultados
Población que efectivamente se beneficia del proyecto
No hubo indicios de que la población atendida no fuera otra que jornaleros agrícolas locales
o migrantes. Asimismo, se dio cumplimiento a lo analizado en la sección Cumplimiento de
criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO o normatividad aplicable del
programa en las obras y/o beneficiarios, ya que los usuarios satisfacían los cuatro criterios
base descritos.129
129 Pobreza; carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos de salubridad; ingresos
familiares provenientes de actividades agrícolas; y que preferentemente sean jefes o jefas de familia.
65.1
14.0
2.3 2.37.0 9.3
0
10
20
30
40
50
60
70
Por gusto. Mal estado Mala calidad de materiales
Ampliación. Desastre natural. Otro
Fuente: Encuesta a beneficiarios, MOP
Gráfica 2.36. Motivo(s) del mejoramiento de la vivienda, PAJA (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 89
Opinión de los usuarios de las obras
No se percibe un sentido de crítica sobre la utilidad de las obras del PAJA por parte de los
beneficiarios en donde la inmensa mayoría de los encuestados las consideró muy útiles o
útiles (véase la gráfica 2.37). Asimismo, los jornaleros no manifestaron insatisfacción con los
servicios ofrecidos por las obras de la muestra. Más allá de su estado físico, en las obras de
vivienda los jornaleros resaltaron que, además de las ventajas intrínsecas de habitabilidad
que les brindan,130 les facilita su estancia laboral y les proporciona -a ellos y a sus familias-
mejores condiciones de salubridad. De las obras públicas encaminadas a proyectos
integrales de atención, evocaron los beneficios directos como mejores condiciones
educativas para sus hijos y espacios idóneos para la elaboración de alimentos.
Al solicitar una valoración numérica, los jornaleros fueron coherentes con la satisfacción
previamente mencionada otorgando notas elevadas que dan una calificación de 9.3 en
promedio (véase la gráfica 2.38). Cabe señalar que la valoración numérica va de 0 a 10 en la
que 10 significa que el beneficiario está muy satisfecho con la obra. Asimismo, no se
130 Sobre todo a la población de jornaleros migrantes que radican en otros estados.
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Muy útil79.1%
Útil19.5%
Poco útil1.4%
a) Utilidad de la obra
Sí93.2%
No contestó6.8%
b) Satisfacción con los servicios de la obra
Gráfica 2.37. Percepción de las obras según beneficiarios, PAJA (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 90
registraron calificaciones reprobatorias y los mayores valores de respuesta se presentaron en
las notas más elevadas.
Como se contextualizó previamente, en materia de vivienda los jornaleros agrícolas buscan
cercanía con sus fuentes de trabajo instalándose en la periferia o en pequeñas localidades
atomizadas donde, en ocasiones, la propia orografía del lugar limita el acceso a
infraestructura básica, lo que se percibe en un porcentaje significativo de viviendas que no
dispone de servicios;131 sin embargo, la necesidad habitacional y el hecho de que las obras
de pie de casa son construidas por los propios usuarios propicia un apego significativo a la
infraestructura que puede derivar en elevadas valoraciones que subsanan la carencia del
acceso a los servicios básicos.
Asimismo, su valor apreciativo se incrementa ya que, si bien, no fueron obras de gran
tamaño132 contribuyeron a subsanar necesidades prioritarias de la población de jornaleros
agrícolas que en ocasiones percibe que no existe otra oferta de obra púbica específica para
atender las unidades de trabajo.
131 Teniendo presente que no es responsabilidad del programa el acceso o la construcción de infraestructura
básica.
132 Si consideramos que el grueso de las obras seleccionadas en la muestra fue constituida por infraestructura
de pequeñas dimensiones como aulas, módulos sanitarios, desayunadores comunitarios y letrinas.
0.0 1.44.8
11.0
25.3
52.1
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
Cinco Seis Siete Ocho Nueve Diez
Gráfica 2.38. Calificación de las obras, según los beneficiarios, PAJA (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 91
Contribución de las obras al problema identificado
La infraestructura construida con apoyo del PAJA suele limitarse a obras pequeñas dirigidas a
satisfacer necesidades puntuales detectadas entre la población de jornaleros agrícolas y sus
familias; por ello, las inversiones para edificar obra pública que ofrece servicios comunitarios
genera un mayor impacto social que las de vivienda de carácter unifamiliar ya que, además
de los beneficios intrínsecos de los servicios, genera interacciones que facilitan la
construcción de tejido social entre una población cuyo principal lazo se limita a que efectúa la
misma actividad laboral ya que, en ocasiones, no comparte las mismas costumbres al
pertenecer a distintas zonas del país
Para los padres de familia, la infraestructura educativa -como las aulas y guarderías- tiene un
valor relevante al solventar la problemática de inseguridad infantil que padecen esos niños al
estar sin cuidados y garantizar que tengan acceso a la educación, mientras los jornaleros
trabajan.133
La necesidad de realizar actividades deportivas y lúdicas en las unidades de trabajo queda
bien solventada con las cancha de usos múltiples y los espacios recreativos, los cuales
fueron bien apreciados por los jóvenes que no disponían de ese tipo de espacios.
Por lo que se percibió en campo, es más viable que el programa genere un impacto social
invirtiendo en obras complementarias dentro de los albergues temporales -intentando otorgar
una atención integral- que atomizando el recurso en la construcción de viviendas
unifamiliares que, por sus condiciones precarias, no resuelven en su totalidad las
necesidades de habitabilidad. Por ello, se recomienda fomentar el financiamiento a
infraestructura de servicios colectivos.
133 Los RPD comentaron que, en comunidades retiradas, algunas aulas son apoyadas por el Programa de niño
migrante (Pronim) que consiste en un grupo de maestros que van a dar clase de manera regular en la unidad de trabajo.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 92
Si bien se percibe que el programa es consciente de la problemática que enfrentan los
jornaleros migrantes es necesario que, además de incorporar apoyos en especie dentro de
las RO, se les otorgue prioridad en las RO y en los lineamientos para la construcción de
infraestructura (con respecto a la población residente en la localidad).
C.2.6. Conclusiones y recomendaciones
Es necesario contextualizar que la construcción de obra pública no ha sido la actividad
predominante del PAJA y así lo refleja la distribución de sus recursos pues, en el periodo que
abarca esta evaluación, sólo invirtió en ésta 42.4% del presupuesto federal ejecutado,
destinando un mayor porcentaje de recursos a otras acciones sociales. Por ello, es relevante
enfatizar que la construcción de obra pública no es una acción limitativa sino complementaria
de las vertientes de atención que ofrece este programa.
Planeación
La dinámica del programa ha resultado incluyente para los jornaleros pues más de cuatro
quintas partes de los encuestados comentaron que sabían que la comunidad había
participado en decidir qué hacer y cómo empezar las obras o acciones. Su participación en
las obras no se dio tanto de manera económica sino con la aportación de mano de obra para
la construcción de la infraestructura ya que casi la mitad de los beneficiarios encuestados
colaboró en ese sentido.
En las entidades se detectó una tendencia a dar prioridad a las necesidades de
infraestructura de los jornaleros agrícolas locales, principalmente por el peso político y social
que tiene la comunidad ante las autoridades locales respecto a la población migrante -que
permanece por un lapso determinado y regresa a sus hogares ubicados en otros estados del
país-. Aunque las RO-PAJA-2009 señalan apoyos económicos específicos para los jornaleros
migrantes, es necesario tomar con cautela esta tendencia evitando que se reduzcan las
acciones de infraestructura encaminadas a este tipo de población que, por sus
características, padece mayor vulnerabilidad.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 93
Al cuestionarle a los RPD sobre cómo priorizan la realización de las obras se detectaron
cuatro criterios principales:
e) Diagnóstico situacional de las localidades. Criterio principal, aunque como se
mencionó con anterioridad, la calidad de los diagnósticos radica en si la delegación
dispone del personal suficiente para abarcar todas las unidades de trabajo en la
entidad, situación que no necesariamente ocurre en los estados grandes con muchos
municipios o en las delegaciones con pocos recursos.
f) Marginación del municipio y localidad donde se piensa construir la obra. Para algunas
autoridades es relevante atender a los municipios o localidades ubicados en zonas de
alta y muy alta marginación, así como aquellos que han sido definidos en el PND como
los de menor índice de desarrollo humano. Este criterio no está estipulado como tal en
las RO y no debería ser un factor determinante, dada la lógica operativa del programa
que pretende atender a los jornaleros agrícolas en las cercanías de su lugar de
trabajo, más allá de dónde se encuentren ubicadas territorialmente estas parcelas.
g) Volumen de población efectiva en la unidad de trabajo. Existen discrepancias ya que
para algunas autoridades éste no es un factor relevante al considerar que los grandes
productores agrícolas pueden satisfacer las necesidades básicas de sus trabajadores,
situación que no ocurre con los productores pequeños. Por ello, consideran que no
debe valorarse el tamaño de la unidad de trabajo o el número de jornaleros que ahí
laboran si no la gravedad de sus carencias.
h) Existencia de obras previas en la unidad de trabajo. Es un criterio ambiguo ya que
existen responsables estatales que se inclinan por efectuar acciones integrales y
prefieren favorecer a una misma unidad de trabajo hasta que todas sus necesidades
queden satisfechas mientras que hay funcionarios que consideran pertinente no
financiar por dos años consecutivos a una misma unidad de trabajo a fin de construir
obras en diversas localidades.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 94
Se percibe que los RPD no disponen de conceptos claros y específicos para priorizar la
selección de las obras, mismos que tendrían que ser determinados por la UROP y anexarse a
las RO para que sean del conocimiento de todos los actores clave, promoviendo
paralelamente la transparencia en el proceso de selección.
El programa ha intentado impulsar la organización y participación social de la población
jornalera agrícola en la identificación de sus necesidades y demandas. Por ello, durante el
análisis de los ETO en las delegaciones, se buscó documentación que avalara acciones de
esta tesitura identificando que más de 6 de cada 10 obras incorporó tanto el acta de
asamblea comunitaria como la solicitud de proyecto comunitario; más de la mitad cuenta con
el acta de aceptación de la comunidad y más de una tercera parte con el acta constitutiva del
comité de obras.
En lo que respecta a la base de datos del programa se detectó que:
No se reportan las aportaciones obligatorias de los productores agrícolas en obras
seleccionadas en la muestra.
Existen proyectos donde no se identifica el número de beneficiarios de la obra aunque
la información está disponible en los ETO en las delegaciones.
Durante los primeros años del periodo evaluado, el programa no utilizaba una apertura
programática y los conceptos de la base de datos eran limitados lo que entorpecía
realizar una clasificación descriptiva relacionada con la unidad de trabajo;134 sin
embargo, a pesar que ahora dispone de una apertura programática propia se sigue
utilizando la misma dinámica de clasificación que puede generar confusión en toma de
decisiones o análisis globales.
134 “La construcción de letrinas o módulos sanitarios (unidad de medida “MOD”, “SANI”, “LETR”) se describen como
“Vivienda permanente. Construcción” o “Vivienda transitoria. Construcción”.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 95
Por ello, el equipo evaluador recomienda:
a) Mayor retroalimentación entre la UARP y las delegaciones estatales para validar y
unificar datos a fin de que ambos actores dispongan de información certera sobre la
cobertura y el impacto de las obras.
b) Emplear una nomenclatura descriptiva coherente con la unidad de medida a fin de
reflejar fidedignamente la acción financiada y evitar errores de análisis o planeación
por parte de la UARP.
Aprobación
La posibilidad de que una obra del PAJA quede inconclusa o se modifique del proyecto inicial,
según la experiencia del PRDP, no recae tanto en factores como el precio de los materiales o
presupuestos inadecuados al momento de desarrollar la planeación sino que principalmente
el conflicto se presenta cuando se efectúan aportaciones inferiores a lo presupuestado por
parte de los productores agrícolas o los beneficiarios.
Los RPD señalaron que en los casos en que se recibe un presupuesto inferior para la
construcción de una obra o si por alguna fluctuación en los precios de los materiales es
insuficiente el presupuesto, en las delegaciones se efectúa un reajuste en las metas. Cuando
la obra está conformada por varias unidades se construyen un número menor y si la obra
radica en una sola construcción, se reducen sus dimensiones y se suprimen conceptos que
no afecten su funcionamiento.
El principal motivo para que un proyecto del PAJA tenga que ejecutarse en fases es la
insuficiencia presupuestaria, ya sea por el costo total de inversión que implica para la entidad
la construcción anual de múltiples obras o porque el proyecto en sí resulte ambicioso. En
este sentido, no sólo debemos considerar como limitante la aportación federal sino la
coinversión de los otros actores que, en obras costosas, los imposibilita a asumir una
inversión de tal magnitud en un solo año.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 96
Si bien, el PAJA dispuso de distintos criterios de elegibilidad de beneficiarios durante los años
que abarca esta evaluación, las RO del programa mantuvieron cuatro criterios base:
a) Pobreza.
b) Carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos de salubridad.
c) Ingresos familiares provenientes de actividades agrícolas.
d) Que preferentemente sean jefes o jefas de familia.
Aunque la normativa resulta bastante genérica, por lo observado en el trabajo de campo los
criterios de elegibilidad de beneficiarios se cumplen satisfactoriamente sin mayor salvedad.
La ubicación donde se construyen las obras, por lo regular, está cercana a hectáreas
dedicadas a la agricultura y la población que las trabaja padece condiciones económicas
precarias y es evidente la carencia de infraestructura y servicios básicos con niveles mínimos
de salubridad. La mayoría de los jornaleros encuestados en la muestra son jefes o jefas de
familia (90.5% es casado o vive en unión libre) con un bajo nivel educativo que los limita a
optar por opciones productivas más rentables ya que menos de la mitad terminó la primaria o
algún estudio superior. Al pertenecer a una fuerza laboral activa se percibe que hay pocos
jóvenes y pocos viejos, presentando una edad promedio de 39 de años por beneficiario.
Ejecución
En el proceso de revisión de documentación en las delegaciones estatales, se encontró
94.3% de los ETO. No existieron modificaciones para la reubicación de alguna obra a otra
localidad y, al cotejar la información de los ETO contra la BD, se corroboró que ninguno de los
datos territoriales encontrados en estas categorías difiere. La información de carácter
descriptivo de los ETO del PAJA es correcta y no presenta omisiones significativas
La totalidad de los ETO incluía la estructura financiera con el desglose subsecuente de
participantes, pero en 12.1% de las obras existió alguna variación en el costo total aprobado
respecto a la información que se registra en la BD. El presupuesto ejercido difirió en 29.9% de
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 97
los ETO respecto a la BD; de éstos, la aportación federal era inferior en la BD en 58.3% de las
obras.
No se registraron casos donde los ETO excluyeran la meta programada de la obra aunque en
4.6% no se incorporó la meta alcanzada dentro de la documentación.
Para determinar el tiempo de ejecución de las obras se efectuó un análisis de la información
documental capturando la fecha de inicio y culminación de los ETO, pero por información
carente o incompleta sólo fue posible realizar este ejercicio en 84.4% de las obras de la
muestra. En promedio, las obras seleccionadas en la muestra fueron ejecutadas en 6.5
meses.
De acuerdo con las bases de datos del PAJA, en lo que se refiere al costo de la obra pública
seleccionada en la muestra, 71.2% del presupuesto total asignado fue federal, casi una
cuarta parte correspondió a aportaciones de los beneficiarios, mientras que las de los
estados y municipios de manera conjunta no superaron 4.5%; situación derivada de que en
las RO no se especifica un monto mínimo y no todos los tipos de obra requieren
obligatoriamente su participación.
Casi la totalidad del presupuesto federal aprobado fue finalmente ejercido en las obras de la
muestra según la BD. Si bien 18% registraron variaciones, éstas fueron insignificantes ya que
en cuatro de ellas la modificación no superó 450 pesos.
Respecto al resto de los actores clave, la principal variación se presentó en las aportaciones
de los beneficiarios pues 12% de las obras registraron disminuciones. Por ello, el recurso
finalmente ejercido de las obras significó una variación de 29%, casi 852 mil pesos, del
presupuesto aprobado, cifra que representa más que las aportaciones efectuadas por los
estados y municipios en conjunto.
Los estados, por su parte, en 10% de las obras aportaron una cifra inferior al presupuesto
aprobado, sin embargo, estas disminuciones nunca superaron 2 300 pesos. En todas las
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 98
obras de la muestra los municipios aportaron la totalidad del recurso económico al que se
habían comprometido en el presupuesto aprobado.
Efectuando un comparativo entre el presupuesto ejercido localizado en los ETO respecto al
registrado en el Siipso se detectó que en tres de cada diez obras los montos difieren.
Respecto a la aportación económica de los beneficiarios, en 35.7% de los ETO que
presentaron algún tipo de variación, no se indica ningún tipo de aportación por parte de ellos
mientras que en la BD sí ocurre. La tendencia de variación indica que la BD suele reflejar
mayor participación económica de los beneficiarios que los ETO.
En lo referente a la modalidad de ejecución de las obras, en 88.0% de los ETO se encontró la
documentación pertinente o se especificó qué procedimiento se siguió. De las obras públicas
en las que se pudo cotejar esta información, cerca de la mitad de los proyectos fueron
adjudicados en el formato de invitación restringida. Del total de la muestra, poco más de una
tercera parte fue ejecutada bajo licitación pública y sólo 16.2% de las obras fueron
construidas por adjudicación directa.
Al momento de revisar los ETO en las delegaciones se encontraron reportes de avance físico
y financiero en 56.4% de las obras, lo que denota una actividad media en las labores reales
de seguimiento por parte del programa. No obstante, es importante contextualizar que las
obras se sitúan en zonas agrícolas atomizadas dificultando que el personal de la delegación
efectúe un seguimiento adecuado a la ejecución de las obras limitándose, en el mejor de los
casos, a los informes de los promotores sociales.
Al momento de revisar los ETO en las delegaciones se encontraron reportes de avance físico
y financiero en 56.4% de las obras, lo que denota una actividad media en las labores reales
de seguimiento por parte del programa.135
135 Es importante señalar las salvaguardas de esta información. Ya que el periodo de evaluación supera los
años en que las delegaciones tienen el compromiso legal de almacenar la documentación de las obras y, dado
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 99
Operación
Un hallazgo de la evaluación es que se corroboró que la totalidad de las obras públicas del
PAJA objeto de este estudio existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se
reporta en la BD; sin embargo, no todas las obras alcanzaron la meta programada registrada
en los ETO. En la muestra no se registraron casos en los que el uso de las obras fuera distinto
al programado.
De acuerdo con los beneficiarios, sólo una vivienda permanente no se encontraba habitada;
sin embargo, la verificación física detectó obras que no parecían tener las condiciones
adecuadas de habitabilidad (el caso más radical, una vivienda que no disponía de techo) por
lo que se recomienda tomar el porcentaje de ocupación con cautela.
Una de las principales carencias que se perciben en las obras de vivienda del PAJA es el
acceso a los servicios básicos que, si bien no competen como responsabilidades de este
programa, repercuten en el impacto positivo de la obra. Del total de obras de vivienda de la
muestra, menos de la mitad cuenta con electricidad; 9 de cada 10 obras no tiene servicio de
drenaje, más de tres quintas partes no tiene agua potable136 y 85.0% no dispone de gas.
Se detectaron desprendimientos de recubrimientos y grietas en varias partes de las
viviendas. Tres de cada diez viviendas de la muestra registran deterioro.
Por lo que se percibió en campo, el programa incrementa sus posibilidades de generar
impacto social, tanto en infraestructura como en la capacidad de otorgar sus apoyos
económicos, mediante la construcción de albergues que invirtiendo en viviendas unifamiliares
por lo que se recomienda el financiamiento a infraestructuras colectivas.
que en algunas entidades existe la dinámica de agrupar los reportes de avance físico y financiero en carpetas temáticas independientes existe la posibilidad de que, en algunos casos, existiera el reporte originalmente y al no ser incorporado al expediente técnico éste se perdiera con el transcurso de los años; sin embargo, el grueso de las obras donde se presentó la ausencia de información pertenecen al ejercicio 2004 o a años posteriores.
136 Sólo 6.0% cuenta con llaves de agua dentro de la vivienda
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 100
En lo que respecta a las obras verificadas con la cédula CE, se observó que tienen mayor
acceso a los servicios básicos ya que la totalidad de las obras cuenta con electricidad y más
de dos tercios, con suministro de agua. Ninguna obra cuenta con rampa para discapacitados
o, en el caso de aulas o albergues, con internet o servicio telefónico (salvo una excepción).
Tiene equipamiento 71.4% de las obras y, en el mismo porcentaje, los insumos adecuados.
En sólo 57.1% hay personal asignado que opera regularmente (en algunas obras de
infraestructura de alimentación y abasto existe rotación entre los propios beneficiarios, pero
esta distribución se hace periódicamente).
Se percibió que la mitad de las obras supervisadas con la cédula CE se encontraban sucias o
con basura mientras que en más de un tercio las instalaciones sanitarias se encontraban
fuera de servicio. El equipamiento con el que se brinda el servicio a los usuarios esta
descuidado o dañado en 37.5% de las obras. En lo que respecta a mantenimiento, una
cuarta parte de las infraestructuras tienen pintura en mal estado y otra cuarta parte tiene
ventanas con vidrios rotos.
Las obras que fueron evaluadas con la cédula COE pueden clasificarse en: 1) infraestructura
educativa y recreativa y 2) módulos sanitarios.
Aunque algunos módulos sanitarios se encuentran deteriorados por su uso y/o tienen
condiciones sanitarias precarias, todas las obras actualmente operando aunque sea
parcialmente. Entre sus principales carencias destaca que 75.0% de los módulos sanitarios
padece falta de suministro de agua. Asimismo, estas obras denotan deterioro en varios
aspectos de su estructura ya que más de una tercera parte tiene grietas o fisuras en techos o
muros; una cuarta parte de las obras no presentan condiciones higiénicas y se encuentran
sucias o con basura; con el mismo porcentaje se encuentran los módulos que tienen las
paredes con pintura en mal estado.
La infraestructura educativa y recreativa, en términos generales, se encuentra en buenas
condiciones y, por lo manifestado por los beneficiarios, se les da un uso constante.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 101
De acuerdo con los beneficiarios, los principales motivos por el que no funcionaban las obras
fueron 1) mal diagnóstico en la localidad y 2) que la infraestructura no cuenta con acceso a
los servicios básicos.
Por su parte, los RPD consideran que uno de los principales problemas con la operación de
las obras suele ser la interacción con los productores agrícolas ya que, a pesar de existir un
compromiso pactado en el Acuerdo de Coordinación y/o Concertación, en ocasiones existen
fricciones cuando las labores sociales del programa afectan sus intereses comerciales. Es
responsabilidad del personal operativo del programa no sólo recordarles a los productores
agrícolas los compromisos asumidos al participar en el programa sino hacer conciencia de la
importancia de procurar condiciones de vida idóneas para los jornaleros.
En el caso de albergues, viviendas temporales y obras comunales la desocupación se debe a
dos factores: mal diagnóstico y disminución de la demanda de fuerza laboral en la región.
Si bien los RPD reconocen que algunas obras de pie de casa se hallan en condiciones
precarias, debido a la falta de mantenimiento que han recibido por parte de sus habitantes,
opina que éstas aún resultan útiles para satisfacer las necesidades de vivienda de los
jornaleros. Omitiendo condiciones de infraestructura, considera que el factor por el que las
viviendas se encuentran deshabitadas radica principalmente en problemas personales del
usuario (desintegración familiar, migración, etc.) y no a una escasez de la demanda.
El PAJA no dispone de recursos para el mantenimiento de las obras construidas con recursos
del programa. Esta responsabilidad es asumida antes de la edificación de la obra por el
productor, la empresa agrícola o la asociación de productores. Para las obras de vivienda,
principalmente las unifamiliares, los propios beneficiarios son los responsables de darle el
mantenimiento. Sin embargo, siendo muchas de ellas familias de escasos recursos en
pobreza alimentaria, no disponen de la capacidad de efectuar mantenimiento preventivo o
reparaciones a pesar del deterioro, por lo que se percibe un tratamiento muy diferenciado en
el uso de las viviendas.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 102
Sólo 4.8% de los jornaleros considera que las obras no están en buen estado debido a su
uso o al desgaste de causas naturales, en mucho menor media consideran que se deba a
que fue construida con materiales de mala calidad o que los beneficiarios le dieran un mal
uso. Sin embargo, al cuestionarles acerca de los riesgos, casi 1 de cada 10 beneficiarios
considera que el estado actual de las obras les puede generar graves lesiones
principalmente por desprendimientos de techos y muros; más de una cuarta parte de los
jornaleros cree que su estado les puede causar enfermedades o accidentes menores, y a
poco más de la tercera parte el estado de la vivienda le genera algún tipo de molestia
De acuerdo con los beneficiarios, 65.1% de las obras del PAJA ha recibido mantenimiento
mientras que, en su opinión una quinta parte de las obras aún no necesita recibirlo; sólo
8.9% de las infraestructuras no se ha recibido mantenimiento y un porcentaje menor
desconoce si éstas lo han recibido en algún momento o no.
La valoración de la calidad del mantenimiento fue alta ya que 93.7% lo consideró positivo,
mientras que 3.2% de los beneficiarios perciben que no fue el requerido para el estado
idóneo de la obra. Tres quintas partes de los beneficiarios argumentaron que la falta de
dinero había sido el principal motivo por el cual las obras del PAJA no habían recibido
mantenimiento. Otro grupo consideró que el problema radicó en la falta de organización por
parte de la comunidad para cuidar la obra y darle mantenimiento correctivo cuando ésta
padeció algún desperfecto.
Percepción de resultados
No hubo indicios de que la población atendida no fuera otra que jornaleros agrícolas locales
o migrantes. Asimismo, se dio cumplimiento a lo analizado en la sección Cumplimiento de
criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO o normatividad aplicable del
programa en las obras y/o beneficiarios ya que los usuarios satisfacían los cuatro criterios
base ahí descritos.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 103
No se percibe un sentido de crítica sobre la utilidad de las obras del PAJA por parte de los
beneficiarios ya que la inmensa mayoría de los encuestados las consideró muy útiles o útiles
a pesar de las condiciones de deterioro en las que se encuentran algunas de ellas.
Asimismo, los jornaleros no manifestaron insatisfacción con los servicios ofrecidos por las
obras de la muestra. Más allá de su estado físico, en las obras de vivienda los jornaleros
resaltaron que, además de las ventajas intrínsecas de habitabilidad que les brindan, les
facilita su estancia laboral y les proporciona -a ellos y a sus familias- mejores condiciones de
salubridad. De las obras públicas encaminadas a proyectos integrales de atención, resaltaron
como beneficios directos las mejores condiciones educativas para sus hijos y espacios
idóneos para la elaboración de alimentos.
Al solicitar una valoración numérica, los jornaleros fueron coherentes con la satisfacción
previamente mencionada otorgando notas elevadas que dan una calificación de 9.3 en
promedio.
Aunque un porcentaje significativo de las viviendas de construcción de pie de casa no
dispone de servicios básicos, es importante recordar que éstas fueron construidas por los
propios usuarios por lo que se percibe un apego significativo a la infraestructura que puede
derivar en estas elevadas valoraciones. Asimismo, un gran número de las obras comunitarias
subsanó necesidades prioritarias de la población de jornaleros agrícolas y, al no existir otra
oferta de obra púbica, incrementa ante sus ojos su valor apreciativo.
Valoración global
Retomando los cuatro ejes de investigación de esta evaluación, los hallazgos y conclusiones
de este estudio se resumen:
1. Existencia de la obra. Un hallazgo es que se corroboró que la totalidad de las obras de
la muestra del PAJA existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se reporta
en la BD. No se registró ningún caso en el que a alguna obra se le diera un uso distinto
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 104
para los fines con que se construyó; sin embargo, no todas las obras, alcanzaron la
meta programada registrada en los ETO.
Las obras que fueron evaluadas con la cédula de obras exteriores (COE) pueden
clasificarse en dos grandes grupos: 1) infraestructura educativa y recreativa y 2)
módulos sanitarios. Al igual que el resto de las obras del PAJA, este tipo de obras
existen y se encuentran ubicadas territorialmente como se reporta en la BD.
2. Operación de la obra. De las obras evaluadas con la cédula de edificación (CE), 87.5%
están actualmente en operación.
Casi la totalidad de las obras de vivienda de la muestra se encontraron habitadas,
sobre todo las unifamiliares y de acuerdo con los beneficiarios, sólo una vivienda
permanente de la obra de Rancho Guadalupe (La Noria)137 no se encuentra habitada.
En la muestra no se registraron casos en los que el uso de las viviendas fuera
diferente al habitacional
Los beneficiarios consideran que de la muestra dos obras no continúan en operación.
Los motivos fueron: un mal diagnóstico en la localidad y, en la otra, que la
infraestructura no cuenta con acceso a los servicios básicos.
Uno de los principales problemas con la operación de las obras suele ser la
interacción con los productores agrícolas ya que, a pesar de existir un compromiso
pactado en el Acuerdo de Coordinación y/o Concertación, en ocasiones existen
fricciones cuando las labores sociales del programa afectan sus intereses
comerciales.
Al efectuar la verificación en las localidades se cotejaron los registros de los ETO,
detectando que en 10% de las obras de la muestra existía una meta inferior a la
137 Del municipio del Mezquital, Durango, perteneciente al ejercicio fiscal 2006.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 105
registrada en la documentación como alcanzada. En sentido opuesto, se registró un
caso donde se excedió la meta alcanzada reportada en el ETO (una obra de
construcción de pie de casa de la localidad Buena Vista, en Michoacán.
3. Utilidad para el beneficiario. La infraestructura construida por el programa obtuvo una
valoración alta ya que nueve de cada diez beneficiarios se considera satisfecho con
los servicios obtenidos por medio de las obras y -a pesar de que el grueso de las
obras seleccionadas en la muestra fueron constituidas por infraestructura de
pequeñas dimensiones- 19.5% de los jornaleros agrícolas entrevistados las considera
útil y otro 79.1% las valora de mucha utilidad, por lo que los testimoniales llevarían a
determinar que el programa sí ha construido obras que responden a una necesidad de
la población objetivo.
Más allá de su estado físico, en las obras de vivienda los jornaleros resaltaron que,
además de las ventajas intrínsecas de habitabilidad que les brindan, a 138 les facilita
su estancia laboral y les proporcionan -a ellos y a sus familias- mejores condiciones de
salubridad. De las obras públicas encaminadas a proyectos integrales de atención,
evocaron los beneficios directos como mejores condiciones educativas para sus hijos
y espacios idóneos para la elaboración de sus alimentos.
4. Mantenimiento que recibe la obra. El PAJA no dispone de recursos para el
mantenimiento de las obras construidas con recursos del programa. Esta
responsabilidad es asumida antes de la edificación de la obra por el productor, la
empresa agrícola o la asociación de productores. Para las obras de vivienda,
principalmente las unifamiliares, los propios beneficiarios son los responsables de
darles el mantenimiento. Sin embargo, siendo muchas de ellas familias de escasos
recursos en pobreza alimentaria, no disponen de la capacidad de efectuar
138 Sobre todo a la población de jornaleros migrantes que radican en otros estados.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 106
mantenimiento preventivo o reparaciones a pesar del deterioro, por lo que se percibe
un tratamiento muy diferenciado en el uso de las viviendas.
Sólo 4.8% de los jornaleros considera que las obras no están en buen estado y lo
atribuye al uso cotidiano de la infraestructura ya sea por el desgaste normal de utilizar
la obra o por causas naturales.
De acuerdo con los beneficiarios, 65.1% de las obras del PAJA ha recibido
mantenimiento mientras que, en su opinión, una quinta parte de las obras aún no
necesita recibirlo; sólo 8.9% de la infraestructura no ha recibido mantenimiento y un
porcentaje menor de los beneficiarios desconoce si ésta lo ha recibido en algún
momento o no. Tres quintas partes de los beneficiarios argumentaron que la falta de
dinero había sido el principal motivo por el cual las obras del PAJA no habían recibido
mantenimiento.
El principal tipo de mantenimiento que han recibido las obras es preventivo. En el caso
de los beneficiarios, 68.1% de sus acciones fueron para evitar posibles deterioros
mientras que poco más de la mitad de la actividad de mantenimiento de la comunidad
fue de esta índole. En contraparte, la intervención de autoridades gubernamentales
fue principalmente para subsanar descomposturas que impedían el buen
funcionamiento de las obras. La valoración de la calidad del mantenimiento fue alta ya
que 93.7% lo consideró positivo, mientras que 3.2% de los beneficiarios percibe que
no fue el requerido para el estado idóneo de la obra.
Para una visión general y complementaria de lo expuesto en este informe, el Cuadro
2.12 presenta los principales indicadores calculados con base en la información
muestral; es decir, sin aplicar factores de expansión en los resultados de las obras y
sin ajuste por cuota incompleta en los de beneficiarios.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 107
Cuadro 2.12. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, PAJA
Tema Indicadores Numerador Denominador Indicador
2 Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la Sedesol / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 5 146 3.42
Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición del gobierno estatal o municipal/ Total de
beneficiarios entrevistados x 100 0 146 0.00
Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la comunidad / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 24 146 16.44
3 ¿Las obras fueron seleccionadas con la participación de
los beneficiarios?
Entrevistados que afirman que las obras fueron seleccionadas por ellos / Total de beneficiarios entrevistados x 100 84 146 57.53
9 ¿Los expedientes técnicos de las obras están
completos?
Número de expedientes técnicos con 5 o más documentos evaluados encontrados / Total de expedientes técnicos
revisados x 100 22 47 46.81
10 ¿Las obras corresponden con lo establecido en los
expedientes técnicos? ¿Cuáles son las principales
diferencias encontradas?
Número de obras visitadas cuya dirección o ubicación se encontró en el expediente técnico / Total de expedientes
técnicos revisados x 100 16 47 34.04
11 Número de obras realizadas por licitación pública / Total de obras en muestra x 100 2 50 4.00
Número de obras realizadas por invitación restringida / Total de obras en muestra x 100 1 50 2.00
Número de obras realizadas por adjudicación directa / Total de obras en muestra x 100 1 50 2.00
Número de obras realizadas por administración / Total de obras en muestra x 100 31 50 62.00
12 Número de obras con reporte de avance físico y f inanciero de la obra / Total de obras revisadas x 100 25 50 50.00
Número de obras con reporte de seguimiento o bitácora de obra / Total de obras revisadas x 100 20 50 40.00
13 Número de obras realizadas en menos de un mes / Total de obras en muestra x 100 0 50 0.00
Número de obras realizadas de uno hasta 4 meses / Total de obras en muestra x 100 11 50 22.00
Número de obras realizadas de más de 4 y 8 meses / Total de obras en muestra x 100 16 50 32.00
Número de obras realizadas de más de 8 y 12 meses / Total de obras en muestra x 100 1 50 2.00
Número de obras realizadas en más de un año / Total de obras en muestra x 100 6 50 12.00
14 Número de obras en las que el monto de inversión total reportado en el expediente técnico coincide con el monto de
inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 34 50 68.00
Número de obras en las que el monto de inversión total reportado en el expediente técnico coincide con el monto de
inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 36 50 72.00
15 Número de beneficiarios que dicen haber aportado dinero y que no lo reporta el expediente técnico / Total de
beneficiarios entrevistados x 100 3 146 2.05
Número de beneficiarios que aportaron mano de obra / Total de beneficiarios entrevistados x 100 70 146 47.95
16 Monto de inversión de la federación / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 336 317 646 496 477 158 67.74
Monto de inversión de los estados / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 35 404 944 496 477 158 7.13
Monto de inversión de los municipios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 15 512 620 496 477 158 3.12
Monto de inversión de los beneficiarios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 109 031 278 496 477 158 21.96
Pregunta
¿Quién o qué instancia, determinó que existía necesidad
de la obra realizada?
Eje
cució
n
¿Cuáles fueron los mecanismos de ejecución de las
obras licitación pública, invitación restringida, adjudicación
directa, otro?
¿Se tiene evidencia de seguimiento oportuno a la
ejecución de los proyecto?
¿Cuáles fueron los tiempos de ejecución de los
proyectos?
¿Los costos de ejecución coinciden con los costos
solicitados?
¿Existieron aportaciones adicionales no registradas en
los expedientes técnicos? 2
¿Cuál es el porcentaje de participación de la inversión
entre la federación, estados, municipios y beneficiarios?
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PAJA. 108
Cuadro 2.12. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, PAJA17 ¿Las obras realizadas continúan en operación? Número de obras que siguen en operación / Total de obras visitadas x 100 46 50 92.00
18 Número de obras que carecen de recursos / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00
Número de obras en las que se hizo algo diferente de lo planeado / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00
Número de obras que fueron mal diseñadas / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00
Número de obras en las que no hay responsable para que funcione / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00
Número de obras que se desconoce por qué no operan / Total de obras visitadas x 100 0 50 0.00
19 ¿Las condiciones físicas de las obras son las necesarias
para su operación?
Número de beneficiarios que indicaron que la obra se encuentra en buen estado / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 138 146 94.52
22 Número de beneficiarios que indicaron que la obra ha recibido mantenimiento / Total de beneficiarios entrevistados x
100 94 146 64.38
Número de beneficiarios que indicaron que la obra aún no requiere mantenimiento / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 30 146 20.55
Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento preventivo / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 2 146 1.37
Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento correctivo / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 3 146 2.05
23 ¿Las viviendas se encuentran habitadas?** Número de viviendas que se encuentran habitadas / Total de las viviendas visitadas x 100 49 51 96.08
24 ¿Las viviendas cuentan con los servicios básicos?** Número de viviendas que cuentan con los servicios básicos / Total de las viviendas visitadas x 100 4 51 7.84
26 ¿Las obras están contribuyendo efectivamente a la
solución del problema identif icado?
Beneficiarios que consideran que la obra es útil a la comunidad / Total de entrevistados x 100 141 146 96.58
27 Usuarios que consideran que las obras son de mucha utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 115 146 78.77
Usuarios que consideran que las obras son de utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 28 146 19.18
Usuarios que consideran que las obras son de poca utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 2 146 1.37
Usuarios que consideran que las obras no tienen utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 0 146 0.00
Fuente: Cálculo propio con base en los resultados de la cédula de verificación física y la encuesta a beneficiarios global.
Opera
ció
n
¿Cuáles son las principales causas del no funcionamiento
de las obras?
¿Las obras han recibido el mantenimiento necesario para
su correcta operación?
Perc
epció
n d
e lo
s
resulta
dos
¿Los usuarios consideran que las obras son de utilidad
para ellos o su comunidad?