Upload
lykhuong
View
214
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
LEGGE N. 190/2012
DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE E LA REPRESSIONE
DELLA CORRUZIONE E DELL’ILLEGALITA’
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Torino, 10 Aprile 2013
La legge 190/2012 introduce degli strumenti per prevenire e reprimere i
fenomeni corruttivi all’interno della Pubblica amministrazione.
E’ entrata in vigore il 28/11/2012.
Il principio ispiratore della legge è senz’altro quello della “trasparenza”
dell’attività amministrativa, per contrastare i fenomeni di illegalità e di corruzione.
Trasparenza intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti
l’organizzazione e tutta l’attività amministrativa.
Trasparenza che garantisce forme diffuse di controllo sull’utilizzo delle risorse
pubbliche e, pertanto, concorre ad attuare i principi di democrazia, di eguaglianza,
di imparzialità e di corretta amministrazione che sono alla base del nostro
Ordinamento.
Recepisce disposizioni emanate da Organismi internazionali:
- Art. 6 della Convenzione ONU contro la corruzione, adottata il 31/10/2003,
ratificata dall’Italia nel 2009;
- Art. 20 e 21 della Convenzione penale sulla corruzione, siglata a Strasburgo, in
ambito U.E., il 27/01/1999, ratificata nel 2012.
Le strategie di prevenzione e di contrasto alla corruzione derivano dall’azione
sinergica di tre soggetti:
A) Comitato interministeriale, costituito con D.P.C. 16/1/2013: deve elaborare le
Linee guida, gli indirizzi generali che serviranno anche per elaborare il Piano
nazionale anticorruzione;
B) Dipartimento della Funzione pubblica che opera come soggetto promotore
delle strategie di prevenzione e come coordinatore della loro attuazione: deve
elaborare il Piano nazionale anticorruzione che conterrà alcune indicazioni per
l’elaborazione dei Piani triennali di prevenzione da parte delle Amministrazioni;
C) Autorità nazionale anticorruzione individuata nella Commissione Indipendente
per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche -
C.I.V.I.T.: svolge funzioni di raccordo con le altre autorità ed esercita poteri di
vigilanza e controllo.
La Legge non contiene una definizione di “corruzione”.
La Circolare 1/2013 del Dipartimento della Funzione pubblica individua il concetto di
corruzione come comprensivo di tutte le situazioni in cui, nel corso dell’attività
amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui
affidato al fine di ottenere vantaggi privati.
Concetto più ampio della fattispecie prevista dal Codice penale che si individua ogni
qualvolta si rilevi un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini
privati delle funzioni attribuite.
I DESTINATARI DELLE NORME
I destinatari delle norme contenute nella Legge 190/2012 sono tutte le
Pubbliche amministrazioni previste dall’Art. 1, comma 2, del D.Lgs
30/03/2001 N. 165 e, quindi, le Amministrazioni centrali ma anche le
Regioni e gli Enti locali.
IL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE
Art. 1, comma 7: l’Organo di indirizzo politico dell’Ente deve
individuare tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in
servizio, il Responsabile della prevenzione della corruzione.
L’ “Organo di indirizzo politico” secondo l’ANCI va individuato nel
Sindaco (nel Ministro per i Ministeri).
Negli Enti locali il Responsabile è individuato nel Segretario comunale,
salvo diversa e motivata determinazione.
Circolare N. 1/2013 del Dipartimento della funzione pubblica: il
Responsabile non deve essere visto dai colleghi come un “persecutore”; i
rapporti debbano essere improntati alla massima collaborazione.
La Legge non prevede un termine per la nomina.
La Circolare indica che “le amministrazioni debbono provvedere
tempestivamente”.
Anche l’ANCI si è espressa in questi termini.
La designazione deve essere comunicata alla C.I.V.I.T.
La legge non individua la durata dell’incarico,
Si ritiene che la durata della designazione debba essere pari alla
durata dell’incarico dirigenziale.
I rilevanti compiti e le notevoli responsabilità del Responsabile della
prevenzione della corruzione potranno essere remunerati, a seguito di
valutazione positiva dell’attività, nell’ambito delle norme legislative e
contrattuali vigenti.
L’Amministrazione deve assicurare lo svolgimento di adeguati percorsi
formativi e di aggiornamento anche dopo la nomina.
E’ esclusa la possibilità di nominare più di un Responsabile nell’ambito
della stessa amministrazione.
Per gli Enti di maggiore dimensione è possibile individuare, dei Referenti
operanti nelle diverse strutture dell’Ente.
Gli Enti dovranno assicurare al Responsabile della prevenzione della
corruzione un adeguato supporto
FUNZIONI COMPITI E RESPONSABILITA’ DEL RESPONSABILE
DELLA PREVENZIONE
Il Responsabile è infatti chiamato a svolgere le seguenti attività:
1) Elaborare la proposta di Piano triennale di prevenzione che deve
essere adottato dall’Organo di indirizzo politico entro il 31 Gennaio di ogni
anno;
2) Definire procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti
destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione;
3) Verificare l’efficace attuazione del Piano e la sua idoneità;
4) Proporre modifiche al Piano in caso di accertamento di significative
violazioni o di mutamenti dell’organizzazione o nell’amministrazione;
5) Verificare l’effettiva rotazione degli incarichi negli Uffici preposti
allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che
siano commessi reati di corruzione;
6) Individuare il personale da inserire nei percorsi di formazione sui
temi dell’etica e della legalità.
Considerata la natura ed il livello dell’attività svolta, il Responsabile della
prevenzione riferisce all’Autorità di indirizzo politico-amministrativo che lo ha
nominato, ossia al Sindaco (o al Ministro).
- Nel caso riscontri fatti che possono presentare una rilevanza disciplinare, deve
riferirne al Dirigente preposto al settore;
- Nel caso riscontri fatti suscettibili di dar luogo a responsabilità amministrativa
deve presentare tempestiva denuncia alla Procura della Corte dei conti per
eventuali iniziative in ordine all’accertamento del danno erariale;
- Nel caso in cui riscontri fatti che rappresentano notizie di reato, deve presentare
denuncia alla Procura della Repubblica o ad un Ufficio di Polizia giudiziaria.
La Legge prevede rilevanti responsabilità per il Responsabile in caso di
inadempimento.
Il comma 8, dell’Art. 1 configura una responsabilità dirigenziale:
- In caso di mancata predisposizione del Piano;
- In caso di mancata adozione delle procedure per la selezione e la
formazione dei dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente
esposti alla corruzione.
Nell’ipotesi in cui all’interno dell’Amministrazione sia commesso un
reato di corruzione, accertato con sentenza passata in giudicato, il
Responsabile della prevenzione risponde ai sensi dell’Art. 21 del DL
30/03/2001 N. 165 nonché sul piano disciplinare, oltre che per il danno
erariale e all’immagine della Pubblica amministrazione, salvo che provi
tutte le seguenti circostanze:
- Di avere predisposto in modo corretto il Piano triennale di prevenzione
verificando l’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici a maggior
rischio corruttivo e individuando il personale da inserire nei programmi di
formazione;
- Di avere vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del Piano.
La sanzione disciplinare prevede la sospensione dal servizio con
privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un massimo di
sei mesi.
E inoltre individuata un’ulteriore fattispecie di illecito disciplinare per
“omesso controllo” in caso di ripetute violazioni del Piano.
IL PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE
Il Responsabile della prevenzione deve elaborare la proposta di Piano
triennale di prevenzione della corruzione che deve essere adottato
dall’Organo di indirizzo politico di ciascuna amministrazione entro il 31
Gennaio di ogni anno.
In fase di prima applicazione tale termine è stato differito al 31 Marzo 2013.
Quanto alla tempistica relativa all’adozione del Piano da parte degli Enti
locali, il comma 60 dell’Art. 1 della L. 190/2012 ha demandato a specifiche
intese, da adottarsi entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della
Legge, in sede di Conferenza unificata, la definizione degli adempimenti,
con l’indicazione dei relativi termini.
Nelle more di tempo l’ANCI suggerisce alle Amministrazioni, in via
prudenziale, di avviare il lavoro per la definizione delle prime misure in
materia di prevenzione alla corruzione.
Il Prefetto, su richiesta, fornisce il necessario supporto tecnico ed
informativo agli Enti locali.
Per quanto riguarda l’iter procedurale, la Legge stabilisce che il
Piano triennale deve essere redatto secondo le indicazioni contenute
nel Piano nazionale anticorruzione.
Ad oggi il Piano nazionale non è ancora stato predisposto.
Sono solo state adottate le Linee di indirizzo da parte del Comitato
interministeriale che individuano i contenuti minimi dei Piani triennali.
Ai sensi del comma 9 dell’Art. 1 della Legge 190/2012 il Piano deve
rispondere alle seguenti esigenze:
A) Individuare le attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio
di corruzione, anche raccogliendo le proposte dei dirigenti, vengono citati,
in particolare, i seguenti procedimenti:
- Autorizzazioni e concessioni;
- Scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi;
- Concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili
finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque
genere a persone ed enti pubblici e privati;
- Concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e
progressioni di carriera.
B) Prevedere per i procedimenti sopra citati, meccanismi di formazione,
attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di
corruzione;
C) Prevedere, con particolare riguardo ai citati procedimenti, obblighi di
informazione nei confronti del Responsabile della prevenzione della
corruzione;
D) Monitorare il rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai
regolamenti, per la conclusione dei procedimenti;
E) Monitorare i rapporti tra l’amministrazione e i soggetti che con la
stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di
autorizzazione, concessione o erogazione di vantaggi economici di
qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di parentela o
affinità sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci ed i dipendenti
degli stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell’Amministrazione;
F) Individuare specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli
previsti da disposizioni di legge.
Ciascuna Amministrazione potrà fare riferimento ai contenuti minimi
definiti nelle Linee guida, recependoli ed adattandoli alle proprie
caratteristiche organizzative e coerentemente con le proprie specificità.
La Circolare N. 1/2013 del Dipartimento della Funzione pubblica
sottolinea il collegamento che dovrà sussistere tra il Piano triennale di
prevenzione della corruzione ed il Programma triennale per la
trasparenza che le Pubbliche amministrazioni debbono adottare ai sensi
dell’Art. 11 del D. Lgs. 150/2009.
E’ necessario che si stabilisca un raccordo in termini organizzativi tra il
Responsabile della trasparenza ed il Responsabile della prevenzione.
PUBBLICITA’ E TRASPARENZA
DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA
Entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge (Maggio 2013) con
uno o più Decreti del Ministro per la Pubblica amministrazione saranno
individuate le informazioni rilevanti per:
- La pubblicazione nei siti web della Pubblica amministrazione delle
informazioni relative a procedimenti amministrativi, Bilanci e Conti consuntivi,
costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi
erogati ai cittadini;
- Pubblicità con riferimento ai procedimenti di autorizzazione e
concessione, scelta del contraente per l’affidamento di lavori servizi e
forniture, concessione sussidi, contributi, concorsi e prove selettive;
- Indicazione di un indirizzo P.E.C.;
- Obbligo di rendere accessibile in ogni momento agli interessati, tramite
strumenti di identificazione informatica, le informazioni relative ai
provvedimenti ed ai procedimenti amministrativi che li riguardano,
comprese quelle relative allo stato della procedura ed ai tempi dell’Ufficio
competente in ogni singola fase.
PARALLELISMI CON IL SISTEMA PREVISTO
DAL D.LGS 231/2001
La Legge 190/2012 introduce un sistema di allocazione delle
responsabilità per alcuni versi analogo a quello della responsabilità delle
persone giuridiche previsto dal D.Lgs.231 del 2001.
Con la nuova disciplina anticorruzione, anche nel settore pubblico – come
in quello privato – diventa esenziale prevenire la cosiddetta colpa di
organizzazione (irresponsabilità organizzata).
Si ha colpa di organizzazione in presenza di un’organizzazione pubblica
organizzata confusamente, gestita in modo inefficiente, non
responsabile e non responsabilizzata.
Nel sistema delineato con il D.Lgs. 231 si delinea il seguente sistema: il
soggetto apicale commette il reato e anche l’Ente – al ricorrere di
alcune condizioni – ne risponde.
Il criterio di imputazione soggettiva della responsabilità è la colpa di
organizzazione, quale espressione di scelte di politica aziendale errate o
quantomeno avventate.
In forza del rapporto di immedesimazione organica che lega i soggetti
apicali alla persona giuridica, il reato da loro commesso è qualificabile
come “proprio” della persona giuridica.
Fino alla legge 190 del 2012 da tale sistema di responsabilità erano esenti
gli Enti pubblici non economici.
La Legge 190/2012 ha introdotto un meccanismo di allocazione della
responsabilità analogo – seppur diverso – rispetto a quello del D.Lgs
231/2001
Il tutto parte dalla nomina, nell’ambito della pubblica amministrazione, del
Responsabile della prevenzione della corruzione. Tale soggetto, come abbiamo
visto, deve adempiere numerosi compiti.
Ebbene, in caso di perpetrazione di un reato di corruzione accertato con
sentenza passata in giudicato, risponde il responsabile anticorruzione.
Anche in questo caso il criterio di imputazione soggettiva della responsabilità è
la colpa di organizzazione.
Esiste, quindi, una certa analogia con quanto previsto dal D.Lgs 231 che, in
caso di commissione del reato da parte del soggetto apicale prevede anch’essa
una estensione della responsabilità.
Indubbiamente tra le due forme di responsabilità esistono differenze
significative:
- E’ diverso il Giudice: lì il giudice penale, qui la Corte dei conti;
- E’ diversa la natura dell’illecito: lì penale qui erariale e disciplinare;
- E’ diverso il titolo di responsabilità: lì il dolo in ragione della natura
tipicamente dolosa dei reati corruttivi qui tipicamente la colpa;
- Soprattutto è differente il destinatario della responsabilità da colpa di
organizzazione: nella 231/2001 è l’Ente nella 190/2012 è una persona: il
Responsabile della prevenzione, ossia tipicamente il Segretario comunale.
In dottrina, infatti, ci si domanda se sia stato corretto concentrare tutta la
responsabilità prevista dalla norma su tale soggetto.
I CONTROLLO DEL REVISORE DEI CONTI
- Verifica della corretta nomina del Responsabile della
prevenzione (da parte del Sindaco);
- Verifica dell’adozione del Piano triennale di prevenzione
della corruzione (da parte della Giunta);
- Verifica degli obblighi in tema di pubblicità dell’attività
amministrativa.