SERI BUKU SAKU

TIPS & TRIKMengkritisi APBD

Panduan Praktis untuk Analisis APBD

Susana Dewi R

2

TIPS & TRIK Mengkritisi APBDPanduan Praktis untuk Analisis APBD

ISBN 978-979-25-7394-7

Penulis: Susana Dewi R

Diterbitkan olehPusat Telaah dan Informasi Regionalbekerja sama denganEuropean Initiative Democracy and Human Rights (EIDHR)Uni Eropa

Cetakan Pertama, Desember 2006

Diperbolehkan memperbanyak tulisan dalam buku ini,sebagian atau seluruhnya, dengan mencantumkansumber aslinya

PenerbitPusat Telaah dan Informasi Regional (PATTIRO)Jl. Tebet Utara I F No. 6 Jakarta Selatan 12820Telp. : (62-21) 8379 0541, 7098 6724Fax : (62-21) 8379 0541E-mail : pattiro@cbn.net.id

sekretariat@pattiro.org

3

DAFTAR ISI

Kata Pengantar ........................................................................ 4

TIPS & TRIK Mengkritisi APBD:Panduan Praktis untuk Analisis APBD ...................... 6

I . Tahap Penyiapan Tim Analisis .............................. 8

II. Tahap Penyiapan Dokumen dan AlatAnalisis APBD ............................................................. 9

III. Tahap Analisis Dokumen Perencanaandan Penganggaran ................................................ 12

IV. Tahap Analisis Alokasi Anggaran ...................... 19

Lampiran I .............................................................................. 26

Lampiran II ............................................................................. 28

4

KATA PENGANTAR

Buku saku analisis APBD ini kami persembahkanuntuk para pendekar anggaran dalam peran

apapun. Peran dalam ruang lembaga Dewan PerwakilanRakyat Daerah, pemerintah daerah dan juga teman-teman gerakan CSO yang sedang memperjuangkankepentingan rakyat.

Buku kecil ini berasal dari perasan perjalanan PATTIROyang hampir selama lima tahun lebih berkecimpungdalam kerja advokasi anggaran. Salah satunya adalahassistensi teknis kepada DPRD dan pemerintah kota/kabupaten di beberapa wilayah Indonesia. Karenanya,beberapa contoh kasus dalam buku ini mencupliktemuan di beberapa daerah itu.

Sebagai panduan praktis, kami berharap tips dan trikdalam buku ini bisa secara mudah diterapkan.

Kami berharap buku ini bisa menjadi sarana dalammewujudkan komitmen bersama yaitu selalu berbuatyang terbaik bagi Indonesia maju.

Ucapan terimakasih kami sampaikan kepada mbakTanty, mas Alam Saragih, Alam SP, Ari Purbono dan

5

Agung BM dari DPRD kota Semarang atas seluruh idedan masukan atas buku ini.

Tentu saja, kritik dan saran untuk perbaikan buku inike depan selalu kami nantikan.

Jakarta, Desember 2006

Penulis

6

TIPS DAN TRIKMENGKRITISI APBDPANDUAN PRAKTIS UNTUK ANALISIS APBD

Siklus APBD, yang menjadi ritual tahunan daerah,terdiri dari perencanaan, pembahasan dan pene-

tapan APBD, pelaksanaan dan pertanggungjawaban.Dalam siklus APBD diperlukan pengawalan danpengkritisan yang jeli. Hal ini dikarenakan banyakpermasalahan masyarakat yang perlu diselesaikandalam bentuk kebijakan (program) yang didukung olehanggaran yang memadai. Padahal, anggaran yang adahanya terbatas.

Di sinilah pentingnya rasa keberpihakan daripemerintah daerah dan DPRD pada kepentingan rakyat.Peran aktif semua pihak, berdasarkan peran masing-masing, dibutuhkan untuk mengawal agar alokasianggaran dilakukan dengan tepat.

Dalam UU No 17 tahun 2006 dan juga PermendagriNo 13 tahun 2006 (pasal 4) telah jelas disebutkantentang Azas Umum Pengelolaan Keuangan Daerah.

7

Ada sepuluh asas umum pengelolaan keuangan daerah,yakni:

1. Tertib2. Taat3. Efektif4. Efisien5. Ekonomis6. Transparan7. Bertanggung jawab8. Keadilan9. Kepatutan10. Manfaat untuk masyarakat

Analisis APBD dilakukan untuk memastikan muncul-nya kebijakan anggaran yang berpihak ke rakyat. Danjuga, harapannya adalah diterapkannya azas umumpengelolaan keuangan ini agar anggaran yang sejatinyaadalah uang rakyat, digunakan sebesar-besarnya untukkemakmuran rakyat ( pasal 23 UUD 45 hasil amandemenke 4).

Mekanisme pembahasan dan penetapan APBD,berdasarkan PP Nomor 1 tahun 2001 dan juga peraturantata tertib DPRD meliputi:

8

1. Penyampaian Nota Keuangan dari kepala daerahkepada DPRD ;

2. Penyampaian Pandangan Umum Fraksi atasNota Keuangan dan RAPBD ;

3. Penyampaian Jawaban gubernur/walikota/bupati atas pandangan fraksi ;

4. Pembahasan RAPBD di masing-masing komisidengan SKPD terkait ;

5. Pandangan akhir fraksi atas RAPBD ;6. Pengesahan RAPBD menjadi peraturan daerah ;

dan7. Pengundangan Perda APBD dalam Lembaran

Daerah oleh Pemerintrah Daerah agar semuawarga masyarakat mengetahuinya.

Langkah-langkah dalam melakukan analisis APBDyakni:

I TAHAP PENYIAPAN TIM ANALISIS

1. Buatlah tim yang akan melakukan analisisRAPBD. Tim ini dapat berasal dari partai, staffahli DPRD, NGO atau ormas.

2. Bagilah peran di masing-masing tim analisis.

9

Misalnya peran untuk melakukan analisiskoneksitas perencanaan dan penganggaran,peran untuk menilai kesesuaian item belanja danbiaya dengan peraturan perundangan (ujiefektivitas dan efisiensi) di dokumen RKA SKPD,atau peran lain sesuai dengan kebutuhan.

3. Buatlah time frame untuk tiap target tahapananalisis. Misalnya, minggu pertama adalahanalisis korelasi perencanaan dan pengang-garan, efisiensi dan efektifitas program. Minggukedua adalah tahap realokasi dan tahap ketigaadalah pengusulan program alternatif yang prorakyat, dengan mendasarkan pada usulanprogram di musrenbang dan saat penyerapanaspirasi oleh DPRD ketika masa reses.

II. TAHAP PENYIAPAN DOKUMEN DAN ALATANALISIS APBD

a. Pastikan seluruh dokumen perencanaan danpenganggaran telah diserahkan secara lengkap.

Adapun checklistnya adalah:

10

NO DOKUMEN ADA/TIDAK

1 Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah(RPJPD)

2 Rencana Pembangunan Jangka MenengahDaerah (RPJMD)

3 Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD)

4 Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritasdan Plafon Anggaran (PPA)

5 Rencana Anggaran Pendapatan dan BelanjaDaerah (RAPBD)

6 Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerahdua tahun sebelumnya

7 Rencana Strategis SKPD Renstra SKPD)

8 Dokumen Hasil Musrawarah PerencanaanPembangunan (tingkat kelurahan,kecamatan, kabupaten/kota)

9 Dokumen hasil reses

10 Rencana Kerja dan Anggaran Satuan KerjaPerangkat Daerah (RKA SKPD).

11 Dokumen jumlah aset daerah(bergerak dan tidak bergerak)

b. Siapkan peraturan perundangan yang akan di-gunakan sebagai dasar argumen dalam melaku-kan pengkritisan.

Adapun checklistnya adalah:

11

NO PERATURAN PERUNDANGAN ADA/TIDAK

1 Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentangKeuangan Negara

2 Undang-Undang No 1 Tahun 2004 tentangPerbendaharaan Negara

3 Undang-Undang No 25 Tahun 2004 tentangSistem Perencanaan Pembangunan Nasional

4 Undang-Undang No 32 Tahun 2004 tentangPemerintahan Daerah

5 Undang-Undang No 33 Tahun 2004 tentangPerimbangan Keuangan Antara PemerintahPusat dan Pemerintahan Daerah

6 Undang-Undang No 11 tahun 2005 tentangRativikasi hak ECOSOC

7 Undang-Undang Nomor 12 tahun 2005 tentangRativikasi hak SIPOL

8 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005tentang Standar Akuntansi Pemerintahan

9 Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2005tentang Kedudukan Protokoler dan KeuanganPimpinan dan Anggota Dewan PerwakilanRakyat Daerah

10 Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2005tentang Pinjaman Daerah

11 Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2005tentang Dana Perimbangan

12

12 Peraturan Pemerintah Nomor 57 Tahun 2005tentang Hibah

13 Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005tentang Pengelolaan Keuangan Daerah

14 Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005tentang PedomanPenyusunan dan penerapanStandar Pelayanan Minimal

15 Permendagri No 13 tahun 2006 tentangPedoman Pengelolaa Keuangan Daerah

16 Peraturan Daerah tentang retribusi dan pajak,pinjaman daerah, pengelolaan keuangandaerah dll

17 Surat Keputusan Gubernur / Walikota/Bupati tentang standarisasi harga barangdan jasa serta kegiatan

18 Penyiapan dokumen peraturan perundanganterkait sektor/ SKPD

19 Penyiapan dokumen SPM sektor terkait/SKPD

III. TAHAP ANALISIS DOKUMEN PERENCANAANDAN PENGANGGARAN

1. Pelajari apakah terjadi konsistensi dan relevansiantara perencanaan dan penganggaran.Artinya, program-program yang menjadi prioritasdalam dokumen perencanaan, harus muncul dalam

13

program/kegiatan dalam dokumen APBD (pasal 15Permendagri No 13 tahun 2006). Adapun checklist-

nya adalah:

NO DOKUMEN ADA/TIDAK SKPD (MERU-(DALAM JUK SKPDRAPBD) DI MANA

PROGRAM-NYA ADA)

1 Usulan Program hasil ada BAPPEDAmusrenbang

2 Usulan programhasil reses

3 Usulan programdi RKPD

4 Usulan programdi KUA dan PPA

14

Contoh:

NO DOKUMEN ADA/TIDAK SKPD (MERUJUK(DALAM SKPD DI MANARAPBD) PROGRAMNYA

ADA)

1 Usulan program musrenbang-des Desa Sukamaju 2007:1. Lokalatih perangkat ada BAPPEDA desa untuk pelaksanaan musrenbang yang partisipatif

2. Pastikan adanya koneksitas alokasi anggarandengan prioritas program. Program yang menjadiprioritas, juga harus mendapatkan alokasi yangprioritas.Alokasi APBD diprioritaskan untuk melindungi danmeningkatkan kualitas kehidupan masyarakat dalamupaya memenuhi kewajiban daerah. Perwujudankewajiban itu dalam bentuk peningkatan pelayanandasar, pendidikan, kesehatan, fasilitas sosial danfasilitas umum yang layak serta mengembangkansistem jaminan sosial (pasal 31 Permendagri No 13tahun 2006).Adapun cheklistnya adalah:

15

NO USULAN PROGRAM USULAN USULANANGGARAN ANGGARAN

DI RAPBD

1 Usulan Programhasil musrenbang

2 Usulan programhasil reses

3 Usulan program diRKPD

4 Usulan program diKUA dan PPA

Contoh:

NO USULAN PROGRAM USULAN USULANANGGARAN ANGGARAN

DI RAPBD

1 Usulan Program hasilmusrenbangdesSukamaju 2007:

1.Pembangunansarana prasaranaair bersih di DesaSukamaju Rp.20.000.000 Rp.15.000.000

* Keterkaitan antara dokumen perencanaan dengan dokumenpenganggaran bisa dilihat dalam diagram lampiran I.

16

3. Cermati apakah ada program/kegiatan yangsama atau berulang dari APBD tahun sebelumnya.Apabila ada, analisislah alokasi anggaran yang adadengan melakukan pencermatan tingkat kema-juannya dari tahun ke tahun. Ini bisa dilihat dalamformulir RKA SKPD 2.2.1. Bila outputnya sama, iniberarti, anggaran yang ada hanya berulang tanpaada pencapaian kinerja.Adapun cheklistnya adalah:

NO USULAN PROGRAM HASIL/OUTCOME HASIL/YANG SAMA PROGRAM OUTCOME(N-1 DAN N) N-1 TAHUN N

Nama program yang Hasil yang tercapai Hasil yang akanada di tahun lalu, dan dalam program dicapai di tahunmuncul lagi di di tahun lalu sekarangtahun sekarang

Contoh:

17

NO USULAN PROGRAM HASIL/OUTCOME HASIL/YANG SAMA PROGRAM OUTCOME(N-1 DAN N) N-1 TAHUN N

1 Misal: 1.Meningkatkan hasil 1.Meningkatkan hasilPendampingan pengusaha produksi pada100 produksi pada 200kecil penganyam bambu pengusaha kecil pengusaha keciltradisional penganyam bambu penganyam bambu

2.Meningkatnya 2. Meningkatnyakesejahteraan pengu- kesejahteraansaha penganyam pengusahabambu sebanyak penganyam bambu60 orang tradisional sebanyak

150 orang

4. Pastikan bahwa RKA SKPD memuat indikatorkinerja secara lengkap. RKA SKPD harus dapatmemberikan gambaran atas program/kegiatan.Hal ini terdiri dari: rencana pendapatan, rencanabelanja, rencana pembiayaan untuk tahun yangdirencanakan dirinci sampai dengan rincian objekpendapatan, belanja, dan pembiayaan sertaprakiraan maju untuk tahun berikutnya. RKA-SKPDjuga harus memberikan informasi tentang urusanpemerintahan daerah, organisasi, standar biaya,prestasi kerja yang akan dicapai.

18

3. Pelajari dengan cermat target pencapaian kiner-ja, indikator kinerja, kelompok sasaran kegiatan,standar analisis belanja, standar satuan harga,standar pelayanan minimal, serta sinkronisasiprogram dan kegiatan antar SKPD (pasal 90 ayat 2Permendagri No 13 tahun 2006)

Yang harus diperhatikan:1. Cermati input,output dan hasil/impact dari

kegiatan/program yang ada. Jangan sampai datayang tersaji hanya bersifat fisikal dan administratifsemata.

2. Cermati apakah indikator output dan hasilnyatelah menunjukkan indikator capaian yang jelasdan terukur.

3. Rumuskan solusi alternatif atas input,output danhasil/impact sesuai dengan fungsi program, yaknikesejahteraan rakyat.

Contoh: proyek pembangunan 1 gedung puskes-mas. Output dan outcomenya bukan sekadarterbangunnya 1 gedung puskesmas. Namunmenurunnya angka kesakitan masyarakat (jumlahorang sakit). Harus pula dihitung berapa jumlahtarget capaian penurunan angka kesakitan di sekitarpuskesmas itu. Contoh lain: peningkatan produkti-

19

vitas perikanan. Output dan outcomenya bukansekadar berapa banyak peningkatan produksiperikanan namun sejauh mana produksi perikananmampu meningkatkan pendapatan dan kesejah-teraan nelayan. Berapa target kenaikan pendapatandan kesejahteraan nelayan. Hasil akhirnya adalahmenurunnya angka kemiskinan di wilayah nelayanitu.

* Diagram alur penyusunan RKA SKPD bisa dilihat dalamlampiran II

IV. TAHAP ANALISIS ALOKASI ANGGARAN

a. Analisis Pendapatan:1. Buatlah komparasi (perbandingan) penerimaan.

Hal ini dilakukan dengan membandingkanjumlah total penerimaan daerah antar tahun(jumlah penerimaan daerah pada 2006 dengan2007, juga antar sumber penerimaan (jumlahpendapatan Asli Daerah dengan jumlah DanaAlokasi Umum/Dana Alokasi Khusus).

20

NO PENERIMAAN JUMLAH POTENSI/ JUMLAH KETERANGANPENERIMAAN ASUMSI PENERIMAAN (BERTAMBAHTAHUN N-1 JUMLAH TAHUN N /BERKU-

PENDAPATAN RANG) SERTAALASANNYA

1 Pajak Daerah

2 Retribusi Daerah

3 Hasil PengelolaanKekayaan Daerahyang Dipisahkan

4 Lain-Lain Penda-patan Asli Daerahyang Sah

5 Dana Bagi HasilPajak/Bagi HasilBukan Pajak

Dana AlokasiUmum

Dana AlokasiKhusus

Pendapatan Hibah

Dana Darurat

Dana Bagi HasilPajak dari Provinsidan PemerintahDaerah Lainnya

21

2. Telaah sumber pendapatan terbesar padapenerimaan asli daerah.

3. Cermati apakah terjadi rasionalisasi penerimaan.Ini bisa dilakukan dengan membandingkanantara nilai estimasi penerimaan dengan asumsipotensi pendapatan dari sumber itu.

4. Cermati apakah ada SKPD yang yang belummenjalankan fungsinya untuk melakukanpenggalian pendapatan secara maksimal.Hal ini dilakukan dengan melakukan penilaiankinerja SKPD. Misalnya BUMD. Hal ini bisa dilihatdari laporan kinerja tahunan dari BUMD itu.

5. Cermati apakah ada penggalian pendapatanyang justru secara sosial ekonomi memberatkanmasyarakat miskin.Misalnya retribusi kesehatan yang terlalu tinggidengan kualitas layanan yang masih kurang.Retribusi pasar yang tinggi namun kualitaspelayanan rendah (bisa dilihat dari hasil reses,pengaduan masyarakat, atau berita di media)

b. Analisis Belanja1. Cermati apakah besaran alokasi tiap item belanja

sesuai dengan SK Walikota/Bupati tentang

22

Standardisasi harga, barang dan jasa sertakegiatan.

2. Buatlah komparasi (perbandingan) alokasianggaran per SKPD atau per unit program untukmelihat prioritas alokasi anggaran.

3. Cermati apakah alokasi yang ada mencerminkanadanya efisiensi dan efektivitas anggaran.

Check listnya adalah:

NAMA HARGA ITEM HARGA BERDASAR- KEBUTUHAN KESESUAI- KETE-ITEM BARANG KAN SK BUPATI/ BERDASAR- AN DENGAN RANGANBARANG /JASA WALIKOTA TEN- KAN KON- PERATURAN/JASA DALAM TANG STANDARI- DISI/FAKTA PERUN-

RKA SKPD SASI HARGA, DANGANBARANG DAN JASASERTA KEGIATAN

Contoh:1. Belanja modal pembelian komputer. Berapa

harga komputer tipe x, kemudian diperbanding-kan harganya (di RKA SKPD dan SK Bupati/Walikota). Selain itu harus dilihat berapa banyakkebutuhan di lapangan, artinya harus sesuaidengan kebutuhan. Apakah kebutuhan kom-

23

puter harus dengan membeli atau cukupmereparasi. Harus dicek juga berapa besar biayaperawatannya. Selanjutnya, dicek apakahbelanja modal itu sesuai dengan peraturanperundangan, misalnya PP No 7 tahun 2006tentang Pedoman Pengadaan Sarana danPrasarana Pemerintah.

2. Belanja tunjangan atau tambahan penghasilanPegawai negeri Sipil. Selain harus sesuai denganSK bupati/walikota, belanja tunjangan atautambahan penghasilan itu juga harus sesuaidengan Permendagri 13/2006 tentang Pedo-man Pengelolaan Keuangan Daerah pasal 39.

c. Analisis Pembiayaan1. Cermati dan buatlah analisis atas dokumen yang

memuat informasi akurat dan rinci tentang SisaLebih Perhitungan Anggaran Tahun AnggaranSebelumnya.

2. Cermati posisi aset daerah. Bagaimana kontribusiaset yang ada bagi pendapatan daerah, bagai-mana mekanisme dan proses atas pemindahanhak/penjualan aset daerah.

3. Telaah tingkat kemanfaatan penyertaan modal

24

(investasi) pemerintah daerah. Hal itu jangansampai justru membebani APBD secara terusmenerus.

Modus penyimpangan yang kerap terjadi dalamproses penetapan dan pembahasan APBD:

1. Mark up (Penulisan item belanja yang melebihiharga yang tertera dalam SK gubernur/walikota/bupati tentang standardisasi harga barang danjasa serta kegiatan).

2. Mark Down (Pembuatan estimasi penerimaanpendapatan yang tidak sesuai dengan potensiyang ada sehingga terjadi potential loss).

3. Alokasi anggaran yang bertentangan denganUndang-Undang atau peraturan yang berlaku(Pembelian mobil dinas yang tidak sesuaidengan PP 7 tahun 2006).

4. Pemborosan anggaran atau inefisiensi (Pem-berian Tambahan penghasilan kepada PegawaiNegeri Sipil tanpa didasarkanok pada kriteria/tunjangan atau gaji buta).

5. Duplikasi proyek (antara tahun sebelumnya dantahun sekarang).

6. Adanya proyek ganda (proyek yang target dan

25

kelompok sasarannya sama, namun dilakukanoleh dua/lebih SKPD).

7. Duplikasi alokasi anggaran (ada alokasi yangsama di belanja langsung dan belanja tidaklangsung).

8. Melanggar asas umum pengelolaan APBD yaknimanfaat yang sebesar-besarnya untuk rakyat(misal pengadaan buku paket/ajar Rp 90.000.000sedang untuk rehab kantor bupati yang masihberdiri megah, alokasinya Rp 1.500.000.000).

9. Honor atau tunjangan ganda karena rangkapjabatan (honor yang diberikan kepada satupejabat karena jabatannya— misalnya sebagaisekda, sebagai pembina, sebagai pemimpinpelaksana dsb).

26

LAMPIRAN I

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah(RPJMD)

RKPDIndikatif

1

RKPDIndikatif

2

RKPDIndikatif

3

RKPDIndikatif

4

RKPDIndikatif

5

RANCANGAN AWALRKPD

RANCANGAN AKHIRRKPD

KEBIJAKAN UMUMAPBD

PRIRITAS DANPLAFON ANGGARAN

SEMENTARA

R/APBDTahun Angaran

yang Direncanakan

DPRD

MUSRENBANG

MUSRENBANGDES/MUSRENBANGKEL

MUSRENBANGKECAMATAN

MUSRENBANGKABUPATEN/KOTA

RENCANA PEMBANGUNAN JANGKA PANJANG DAERAH(RPJPD)

Visi, Misi da Program KDH

EVALUASI TAHUNAN1. Analisis Kebijakan Nasional2. Analisis Ekonomi Daerah3. Proyeksi Estimasi Pendapaan4. Survey Kepuasan Masyarakat5. Survey Penjaringan Aspirasi6. Evaluasi Program/Proyek

27

PROFIL DAERAH(Data & Informasi)

RANCANGANAWAL RENJA

SKPD

MONITORING& EVALUASI

(MONEV)

RANCANGAN AWAL RKPD

RENSTRA SKPD/RENSTRA DINASRENJA

SKPD-1RENJA

SKPD-2RENJA

SKPD-3RENJA

SKPD-4RENJA

SKPD-5

APBD (TAHUN BERJALAN)

DOKUMEN PELAKSANAANANGGARAN

IMPLEMENTASI PROGRAM(TAHUN BERJALAN)

RANCANGAN AKHIRRENJA-SKPD

RKA SKPD(TAHUN BERIKUTNYA)

DOKUMEN PELAKSANAAN APBD

Rancangan AwalRancangan A

khir

PEMDA

28

LAMPIRAN II

29

30