Budzetska_kontrola.pdf

7/27/2019 Budzetska_kontrola.pdf

http://slidepdf.com/reader/full/budzetskakontrolapdf 1/7

1

Strategija razvoja interne kontrole u javnom sektoru urepublici Srbiji

Strategija razvoja interne kontrole u javnom sektoru definiše plan zauspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema interne finansijskekontrole u sektoru, sa ciljem dobrog upravljanja i zaštite javnih sredstava bezobzira na njihov izvor ali i radi usaglašavanja sa zahtevima iz poglavlja 32 – Finansijska kontrola, za vođ enje pregovora o pridruživanju EU.

Po tom dokumentu Evropska komisija će izvršiti procenu celokupnog sistema’’Interne finansijske kontrole u javnom sektoru’’.

Internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru je razvila Evropska komisija saciljem da zemljama u procesu pridruživanja pruži pomoć u razumevanju iprimeni dobro razvijenih i efektivnih sistema interne kontrole a čine je trielementa:

1. Finansijsko upravljanje i kontrola;2. Funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija i3. Centralna jedinica za harmonizaciju.

Finansijsko upravljanje i kontrola podrazumeva princip upravljačke odgovornostišto znači da rukovodioci korisnika javnih sredstava snose odgovornost zafiskalne, upravljačke i programske nadležnosti koje su im prenete. Odgovorni su iza uspostavljanje i ispravno funkcionisanje sistema za finansijsko upravljanje ikontrolu u organizaciji kojom rukovode. Rezultat je da rukovodioci ostvare svojzadatak a da organizacija ostvari ciljeve poslujući na ispravan, ekonomičan,efikasan i efektivan način.

Funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija bi trebalo da obezbedidecentralizovanu i nezavisnu internu reviziju koju bi vršili interni ili ovlašćenieksterni revizori. Zadatak revizora treba da bude da sistematično vrše procenu ida daju savete rukovodiocima o efektivnosti upravljanja rizikom, adekvatnosti iefektivnosti kontrola i efektivnosti procesa upravljanja organizacijom.Centralna jedinica za harmonizaciju bi bila odgovorna za pripremu ipromovisanje metodologija kontrole i interne revizije u skladu sa međ unarodnoprihvaćenim standardima i dobrom praksom. Centralna jedinica zaharmonizaciju bi trebalo da koordinira i prati sprovođ enje novih propisa, vezanihza odgovornost upravljačkih struktura.Sama Strategija pruža dobru osnovu za uspostavljanje dobrog sistema kontrole

trošenja budžetskih sredstava, ali nažalost sem Budžetske inspekcije i Državnerevizorske agencije drugi organi još uvek nemaju pravu funkciju kontrole (to seodnosi i na Upravu za trezor koja bi trebalo da u segmentu namenskog iispravnog trošenja budžetskih sredstava trebalo da ima veoma bitnu ulogu).Kako Državna revizorska agencija vrši ex post kontrolu ovde će se analiziratisamo uloga i značaj budžetske inspekcije u kontroli trošenja budžetskihsredstava.BUDŽETSKA INSPEKCIJA

pdf Machine

A pdf writer that produces quality PDF files with ease!

Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across

nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click “print”, select the “Broadgun pdfMachine printer” and that’s it! Get yours now!

http://www.pdfmachine.com/?cl









2

Zakon o budžetskom sistemu (u daljem tekstu Zakon) iz 2009. godine sadrži nizodredbi i uvodi okvir za javnu unutrašnju finansijsku kontrolu u Srbiji,uključujući zahtev za uspostavljanje unutrašnje revizije u javnom sektoru.

Zakon o budžetskom sistemu se odnosi na: centralnu vladu; lokalne vlasti; sve

javne ustanove; ostale indirektne korisnike budžetskih fondova; javna preduzećai pravna lica koja su osnovala javna preduzeća; i/ili pravna lica nad kojimaRepublika, ili lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu od više od 50%kapitala ili ima više od 50% glasova u upravnom odboru”.

Formalno, Zakon o bud ž etskom sistemu obezbeđ uje dobru osnovu zautvrđ ivanje odgovornosti rukovodstva i delegiranje, ispravno razdvajanjezadataka i praćenje finansijske regularnosti centralne vlade. Zakon o budžetskomsistemu posebno obezbeđ uje pravnu osnovu za:

o dodelu odgovornosti rukovodiocima direktnih korisnika budžeta za zakonito,ispravno, ekonomično i efikasno korišćenje dodeljenih budžetskih sredstava,

dok im se istovremeno daje pravo prenošenja odgovornosti na druge;o dodelu odgovornosti za uspostavljanje zdravih finansijskih služ bi i sistema

unutrašnje kontrole kod direktnih korisnika budžeta i indirektnih korisnika budžeta;

o razdvajanje funkcija ovlašćenja za plaćanje, računovodstvo i finansijskukontrolu i

o uspostavljanje centralne inspekcije za celu vladu i revizorske služ be (Državnarevizorska agencuija) u Ministarstvu finansija.

U skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu, rukovodioci direktnih korisnika budžeta preuzimaju odgovornost za zakonito, ispravno, ekonomično i efikasno

korišćenje dodeljenih budžetskih sredstava. Od direktnih korisnika budžeta setraži da formiraju “finansijske služ be” za pripremu i izvršenje budžeta. U nekimslučajevima direktni korisnici budžeta su naimenovali i kontrolore koji sunezavisni od finansijskih služ bi da vrše ex ante provere zakonitosti pojedinihobaveza i plaćanja. U drugim slučajevima, zakonitost je osigurana preko dvapotpisa rukovodioca direktnih korisnika budžeta i rukovodioca finansijske služ bekoji odobravaju obaveze i plaćanja.

Odeljci od VI do VIII Zakona o budžetskom sistemu govore o Internoj finansijskoj kontroli u javnom sektoru (finansijsko upravljanje i kontrolakod korisnika javnih sredstava, interna revizija kod korisnika javnih sredstava iharmonizacija koju obavlja Ministarstvo odnosno Centralna jedinica zaharmonizaciju) i Bud ž etskoj inspekciji (koja kontroliše odnosno ima pravo dakontroliše sve što se platilo javnim sredstvima). Poslove budžetske inpekcije obavlja Ministarstvo finansija, sa ciljem vršenjainspekcije nad:

1. Direktnim i indirektnim korisnicima budžetskih sredstava;

2. Organizacijama za obavezno socijalno osiguranje;

pdf Machine













3

3. Javnim preduzećima osnovanim od strane Republike, pravnim licimaosnovanim od strane tih javnih preduzeća, pravnim licima nad kojimaRepublika ima direktnu ili indirektnu kontrolu kroz zastupljenost u upravitih pravnih lica;

4. Autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, javnim

preduzećima osnovanim od lokalne samouprave i svim pravnim licima ukojima lokalne samouprave i njena javna preduzeća imaju više od 50%kapitala.

5. Svim pravnim licima i subjektima kojima su iz budžeta doznačenaodređ ena sredstva. To podrazumeva i donacije i dotacije nevladinimorganizacijama.

Iste funkcije imaju i služ ba za budžetsku inspekciju autonomne pokrajine i služ baza budžetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu budžetskainspekcija).

Da pojasnimo, nadležnost služ be budžetske inspekcije na nivou republike,

autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave određ ena je budžetima. Ko vrši finansiranje ima nadležnost da vrši kontrolu.

Funkcija budžetske inspekcije je kontrola primene zakona u oblastimaterijalno finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitogkorišćenja sredstava korisnika bud ž etskih sredstava.

Ukoliko Budžetska inspekcija utvrdi da je došlo do nepravilnosti daje rešenjekojim nalaže mere za otklanjanje uočenih nepravilnosti i preduzima sve drugeradnje kontrole budžeta. Na rešenje budžetske inspekcije se može izjaviti ž alba(u zavisnosti od toga koja budžetska inspekcija je vršila kontrola žalba seizjavljuje ministru nadležnom za poslove finansija odnosno nadležnom izvršnom

organu lokalne vlasti) u roku od osam dana od dana prijema rešenja 1.Ukoliko nadležni organ odbije izjavljenu žalbu korisnik budžetskih sredstava je uobavezi da rešenje izvrši. Ukoliko se rešenje budžetske inspekcije ne izvršiministar mo ž e izdati nalog da se tom budžetskom korisniku obustavi prenossredstava iz budžeta, osim za plate, sve do ispunjenja rešenja budžetskeinspekcije 2. Ono što Zakon nije propisao je u kom roku se nadležni organ za žalbetreba da se izjasni. Isto tako, ukoliko budžetska inspekcija utvrdi da je lokalnasamouprava nenamenski trošila sredstva iz namenskog transfera ministar mo ž epredložiti vladi da se lokalnoj samoupravi uskrati deo namenskog transfera izukupnog dela namenskog transfera do iznosa nenamenski utrošenih sredstava3.Ovde su ključne reči može. Postavlja se opravdano pitanje rada budžetske

1Ono što Zakonom nije definisano je kome se izjavljuje žalba ukoliko kontrolu vrši služba budžetske

inspekcije autonomne pokrajine.2

Nejasno je zbog čega u Zakonu nije dato ovlašćenje izvršnom organu jedinice lokalne samouprave da

može da obustavi prenos sredstava korisniku koji nije izvršio rešenje budžetske inspekcije već to

ovlašćenje ima jedino ministar. Na taj način je prisutna centralizacija a istovremeno je i usporeno izvršenje

rešenja.3 Član 46. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave

pdf Machine













4

inspekcije. Zakon u jednom delu kaže da onaj kod koga je utvrđ en propust je uobavezi da izvrši rešenje koje je izdala budžetska inspekcija, ali sa druge straneukoliko on to rešenje ne izvrši i nakon odbijanja izjavljene žalbe, može se uskratitiprenos sredstava tom korisniku budžetskih sredstava. Mnogo bolje je rešenje dastoji imperativna odredba u Zakonu. Na ovaj način prepušteno je izvršnim

organima na svim nivoima da donesu političku odluku o tome da li

će seprekršiocu obustaviti prenos sredstava dok ne izvrše rešenje budžetske inspekcije

ili neće.

Nažalost, praksa u Srbiji je takva da se skoro nikada nije desilo da se obustaviprenos sredstava budžetkom korisniku.

Rad budžetske inspekcije je nezavisan i samostalan a njen plan i program radautvrđ uje ministar odnosno nadležni izvršni organ jedinice lokalne samoupraveodnosno autonomne pokrajine. Na nivou autonomne pokrajine izvršni organ jepokrajinska vlada. Na nivou lokalnih samouprava to su predsednik opštine tjgradonačelnik i gradska tj. opštinska veća4.

S tim u vezi, nameću se dve nedoumice. Predsednik opštine tj. gradona

čelnik jeizvršilac budžeta pa bi po toj logici on trebao da bude taj koji usvaja plan i

program rada budžetske inspekcije. Ono što je sa druge strane bitno je da jegradsko tj. opštinsko veće predlagač odluke o budžetu jedinice lokalnesamouprave i ono je po zakonu nadležno da ‚‚rešava u upravnom postupku udrugom stepenu o pravima i obavezama građ ana, preduzeća i ustanova i drugihorganizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine5‚‚.

I ovo rešenje u zakonu je diskutabilno. Gradonačelnik, odnosno predsednik opštine zajedno sa gradskim tj. opštinskim većem su izvršioci budžeta na lokalu aministar je izvršilac budžeta na nivou republike. Kako je onda moguće da onisamo usvajaju plan i program rada budžetske inspekcije i da daju posebne naloge

za kontrolu. Na ovaj način se narušava nezavisnost u radu budžetske inspekcije.Kontrolu rada služ be budžetske inspekcije autonomne pokrajine i služ be budžetske inspekcije jedinice lokalne samouprave vrši republička budžetskainspekcija. Međ utim nigde u zakonu nije propisano kako i na koji način se takontrola sprovodi. Naime da li se kontrola sprovodi redovno u skladu saprogramom i planom ili po prijavi iz Zakona nije moguće jasno utvrditi.

I ovde je sve prepušteno volji izvršnih organa odnosno ministarstva. A kako je u jednom od izveštaja o stanju u Srbiji na putu ka pridruživanju u EU rečeno da u budžetskoj inspekciji na centralnom nivou radi 17 ljudi zajedno sa rukovodiocemonda se može reći i to da oni nikako ne mogu da urade svoj posao dobro. Sa

tolikim brojem ljudi nije moguće izvršiti sve kontrole koje bi trebalo a da sepritom ne naruši kvalitet.

Isto tako u Zakonu stoji i sledeće :‚‚Služ ba za budžetsku inspekciju autonomnepokrajine i služ ba za budžetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave

4 Član 42 Zakona o lokalnoj samoupravi.

5 Član 46, Stav 1. tačka 5. Zakona o lokalnoj samoupravi.

pdf Machine













5

dostavljaju dokumentaciju i izveštaj, na zahtev funkcionera koji rukovodi budžetskom inspekcijom, radi kontrole iz stava 6. ovog člana6.‚‚ Logično pitanjekoje se postavlja je sledeće: Ko je taj funkcioner koji ima ovako važnu i bitnufunkciju. Po logici stvari to bi trebalo da budu načelnici uprava za finansijeodnosno rukovodioci organizacione jedinice koja se bavi finansijama, jer se

služ be za bud

žetsku inspekciju obi

čno nalaze u okviru ovih uprava odnosnoorganizacionih delova jedinice lokalne samouprave. Zašto baš oni? Jednostavno

zato što se budžetska inspekcija na nivou lokalnih samouprava (izuzetak su velikigradovi) organizuje tako što ima jednog do tri budžetska inspektora koji i nisusluž ba u pravom smislu te reči. Zašto je bitno ko je personifikacija funkcionera okojem se priča? Razlog su informacije koje se na lokalnom nivou mogu tražiti odnjega.

Budžetskoj inspekciji Zakon obezbeđ uje pristup svoj dokumentaciji koja jeneophodna kako bi se kontrola koja se vrši obavila na najbolji mogući način. Toznači da su svi oni koji su predmet kontrole u obavezi da budžetskoj inspekcijistave na raspolaganje svu traženu dokumentaciju. Iako budžetska inspekcija ima

svojstvo pravnog lica, nema jasnog ovlašćenja i propisanih instrumenata prinudei odgovornosti odgovornog lica korisnika budžetskih sredstava kod koga se vršikontrola.

Republika, autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave su dužne daobezbede sve neophodne resurse za rad budžetske inspekcije a to pored osobljakoje će vršiti poslove budžetske inspekcije, podrazumeva i prostor i neophodnuopremu. Nažalost, kao što je već i rečeno kakvo je stanje na nivou republike,slično a negde i još lošije je stanje na nivou jedinica lokalnih samouprava.

Neretko se dešava da nalog za rad budžetskoj inspekciji potpisuje načelnik opštinske uprave ili načelnik uprave. Na taj način se narušava nezavisnost budžetske inspekcije, jer može se desiti da budžetska inspekcija i dođ e doodređ enih podataka i informacija o mogućim zloupotrebama u trošenju budžetskih sredstava a da ne može da reaguje, jer se taj korisnik ne nalazi u planui programu rada a nadležni izvršni organ ili ministar ne žele da daju nalog za vanrednu kontrolu. Opravdano se onda postavlja pitanje u čemu se ogledanezavisnost budžetske inspekcije.

‚‚U vršenju funkcija, budžetska inspekcija, služ ba za budžetsku inspekcijuautonomne pokrajine i služ ba za budžetsku inspekciju jedinice lokalnesamouprave obavezni su da čuvaju tajnost služ benih i poslovnih podataka7‚‚. Ovajčlan se često zloupotrebljava pa je u suštini i najteže doći do izveštaja idokumentacije kojom raspolaže budžetska inspekcija, jer se i prilikom traženja

dokumentacije najčešće pozivaju na ovaj član Zakona.Što se tiče izveštavanja o svom radu i o izvršenoj kontroli ono je višestruko.Budžetska inspekcija o izvršenoj inspekciji tj. kontroli sa nalazima i meramadostavlja izveštaj ministru, odnosno nadležnom organu lokalne vlasti (gradsko tj.

6 Član 90. stav 7. Zakona o budžetskom sistemu


pdf Machine













6

opštinsko veće odnosno gradonačelnik tj predsednik opštine). Nejasno je komeovaj izveštaj podnosi služ ba za budžetsku inspekciju autonomne pokrajine jer seu ovom članu Zakona nigde ne spominje nadležni izvršni organ autonomnepokrajine. Da li se izveštaj služ be za budžetsku inspekciju autonomne pokrajinedostavlja ministru ili jedinici lokalne samouprave?

Isto tako budžetska inspekcija dostavlja zapisnik korisnicima budžetskihsredstava, organizacijama, preduzećima, pravnim licima i drugim subjektima kodkojih je vršena inspekcija. Taj zapisnik bi morao da, ukoliko su uočenenepravilnosti, sadrži i mere za njihovo otklanjanje.

‚‚Budžetska inspekcija, služ ba za budžetsku inspekciju autonomne pokrajine isluž ba za budžetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave dostavljaju skupštinilokalne vlasti zapisnik o sprovedenoj inspekciji korisnika iz člana 84 i 85. ovogZakona, radi upoznavanja i preduzimanja odgovarajućih mera iz njenenadležnosti8‚‚. Onako kako je napisano Budžetska inspekcija na bilo kom nivouorganizacije je u obavezi da zapisnik o izvršenoj kontroli dostavi skupštini jedinice lokalne samouprave. U praksi se ne dešava ni to da republička budžetska

inspekcija dostavi ni izveštaj, ni zapisnik, o izvršenoj kontroli koja je vršena nateritoriji te jedinice lokalne samouprave. Čest je slučaj i da Budžetska inspekcija jedinice lokalne samouprave ne dostavi zapisnik o izvršenoj kontroli skupštini te jedinice lokalne samouprave. To umnogome negativno utiče na javnost u raduizvršne vlasti i svih direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava asamim tim i na dostupnost informacija koje su neophodne za bolju kontrolutrošenja budžetskih sredstava.

Prema članu 91. stavu 2. Zakona ministar dostavlja godišnji izveštaj o raduBudžetske inspekcije (misli se na Budžetsku inspekciju pri Ministarstvu finansija) Vladi, koja ga podnosi Narodnoj skupštini do 31. marta tekuće za prethodnu budžetsku godinu.

Zaključak

Na kraju se može zaključiti da trenutno Budžetska inspekcija ima veoma važnufunkciju u kontroli trošenja budžetskih sredstava. Kako drugi organi nisu još uvek aktivni, odnosno nisu ni osnovani, niti funkcionišu, budžetska inspekcija, bez obzira na sva zapažanja i sve iznete primedbe jeste jedini organ koji imainstrumente da kvalitetno obavi funkciju kontrole trošenja budžetskih sredstava.Nepostojanje nezavisnih institucija, sem Državne revizorske agencije, koja uzgred

vrši kontrolu onda kada je nemoguće bilo šta ispraviti, još uvek nije uspostavljenofinansijsko upravljanje i kontrola, kao ni interna revizija kod korisnika javnihsredstava niti je pri ministarstvu finansija osnovana centralna jedinica zaharmonizaciju. Tek kada se u celosti primeni Zakon, biće moguće da se napravikvalitetniji pomak u kontroli trošenja budžetskih sredstava od strane republike,


pdf Machine













7

autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. To će naravno omogućitilak šu i kvalitetniju kontrolu od strane nevladinog sektora i svih drugihzainteresovanih strana. Nažalost, ni novi Zakon o budžetskom sistemu nijepredvideo izveštavanje građ ana o trošenju budžetskih sredstava pa se uloganevladinog sektora još više povećava.

Situacija na lokalnom nivou je različita. Nema jasno uspostavljenog sistema nanivou lokalnih samouprava, tako da nema ni trezora, ni interne revizije a vrločesto ni budžetske inspekcije. To umnogome utiče na nekontrolisan inetransparentan način trošenja budžetskih sredstava na lokalnom nivou. Sve dok se ne uspostave svi neophodni i nezavisni sistemi za kontrolu postojaće sumnja utrošenje budžetskih sredstava.

pdf Machine



nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click “print”, select the“Broadgun pdfMachine printer” and that’s it! Get yours now!








Documents

Budzetska_kontrola.pdf