Dr Petar Belokapić Dr SrĊan Milenković

Dr Kristijan Ristić Dr Ţarko Ristić

BUDŢET I TREZOR

- budţetska ekonomija i trezorske finansije -

Beograd, 2016.

BUDŢET I TREZOR - budţetska ekonomija i trezorske finansije - Autori:

Dr Petar Belokapić Dr Kristijan Ristić Dr SrĊan Milenković Dr Ţarko Ristić

Izdavač:

EtnoStil, Beograd Za izdavača:

Milena Vidojević Recenzenti:

Prof. dr Slavko Vukša Prof. dr Dragomir ĐorĊević

Priprema za štampu:

EtnoStil, Beograd Tiraž:

30 Štampa:

EtnoStil, Beograd, 2016.

CIP - Каталогизација у публикацији - Народна библиотека Србије, Београд 336.14(0.034.2) BUDŢET i trezor [Elektronski izvor] : budţetska ekonomija i trezorske finansije / Petar Belokapić ... [et al.]. - Beograd : Etnostil, 2016 (Beograd : Etnostil). - 1 elektronski optiĉki disk (CD-ROM) : graf. prikazi, tabele ; 12 cm Tiraţ 30. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. ISBN 978-86-6347-070-5 1. Белокапић, Петар, 1951- [аутор] a) Буџетска политика b) Буџетски систем c) Финансијске институције COBISS.SR-ID 222441484

3

S A D R Ţ A J

PRVI DEO

BUDŢETSKA TEORIJA I POLITIKA

Glava prva

EKONOMSKE I SOCIJALNE FUNKCIJE BUDŢETSKE POLITIKE

1. BUDŢETSKA EKONOMIJA I NACIONALNA POTROŠNJA ................................. 7 1) Alokaciona funkcija budţeta ..................................................................................... 7

2) Redistributivna funkcija budţeta ............................................................................. 10 3) Stabilizaciona funkcija budţeta ............................................................................... 12

2. KLASIFIKACIJA BUDŢETSKIH RASHODA ......................................................... 23 3. DRŢAVNA INTERVENCIJA BUDŢETSKIM MEHANIZMOM ............................ 26

1) Korektivna funkcija javnih rashoda – transferni rashodi ......................................... 26

2) Ekonomski transferi u nas ....................................................................................... 31

4. JAVNI RASHODI U FUNKCIJI FINANSIRANJA PRIVREDNOG RAZVOJA ..... 32 5. BUDŢETSKE STRATEGIJE ..................................................................................... 35 6. BUDŢETSKI RASHODI I MONETARNI TOKOVI .................................................. 39 7. KOORDINACIJA BUDŢETSKE I MONETARNE POLITIKE ................................ 42

DRUGI DEO

MAKROEKONOMSKA BUDŢETSKA POLITIKA

Glava prva

BUDŢETSKA EKONOMIJA I DRŢAVA

1. KVANTITATIVNA BUDŢETSKA EKONOMIJA ................................................... 47 2. BUDŢETSKA POLITIKA U FUNKCIJAMA ŠTEDNJA-INVESTICIJE

I PONUDA-TRAŢNJA NOVCA ................................................................................ 63 3. FISKALNA POZICIJA I BUDŢETSKI BALANS ..................................................... 70 4. ELASTIĈNOST I OSETLJIVOST BUDŢETSKIH TOKOVA ................................ 79

1) Fiskalni senzibilitet ................................................................................................. 79

5. STABILIZACIONA BUDŢETSKA POLITIKA ........................................................ 84 1) Automatski ugraĊeni stabilizatori ........................................................................... 84

2) Diskreciona budţetska politika ............................................................................... 89

3) Formula flexibility .................................................................................................. 91

4) Neto efekat budţetske politike ................................................................................ 93

5) Timelags i vremenska retardacija budţetske politike .............................................. 96

4

TREĆI DEO

STRATEGIJE BUDŢETSKE POLITIKE

Glava prva

BUDŢETSKA POLITIKA SAVREMENIH DRŢAVA ........................ 100

1. BUDŢETSKA I MONETARNA POLITIKA U REGULISANJU TRAŢNJE I PONUDE .............................................................. 100

2. BUDŢETSKI MONETARIZAM I FISKALIZAM .................................................. 113 1) Fiskalizam i budţetska politika ............................................................................. 113

2) Budţetski monetarizam i ograniĉenja monetarne politike ................................... 123

3) Budţetska politika i mogućnosti ostvarivanja

uravnoteţenog neinflatornog rasta ....................................................................... 127

Glava druga

MAKROEKONOMSKI EFEKTI BUDŢETSKE POLITIKE

1. EKONOMSKA I FISKALNA DEJSTVA JAVNOG SEKTORA ........................... 131 2. EFEKTI BUDŢETSKE POLITIKE NA RASPODELU I PRERASPODELU

DOHOTKA ............................................................................................................... 135 3. FISKALNA DELOVANJA BUDŢETSKE POLITIKE NA USLOVE

PRIVREĐIVANJA ................................................................................................... 137 4. EFEKTI BUDŢETSKE POLITIKE NA POTROŠNJU I CENE ............................. 142 5. DELOVANJE FISKALNE POLITIKE (BUDŢETA)

NA INVESTICIJE I ŠTEDNJU ................................................................................ 143 6. KOMBINOVANJE STABILIZACIONOG

I RAZVOJNOG MEHANIZMA FISKALNE POLITIKE ....................................... 150

ĈETVRTI DEO

FINANSIJSKE INSTITUCIJE: BUDŢET I TREZOR

Glava prva

BUDŢET I TREZOR

1. INSTITUCIONALNI OKVIRI BUDŢETA I JAVNOG DUGA ............................. 154 1.1. Institucionalne osnove budţetskog sistema ....................................................... 154

1.2. Budţetski sistem ................................................................................................. 161

1.3. Javni prihodi i javni rashodi ............................................................................... 162

1.4. Fiskalni okvir i odgovorno fiskalno upravljanje ................................................. 168

1.5. Priprema i donošenje budţeta i finansijskih planova .......................................... 171

1.6. Izvršenje budţeta ................................................................................................ 175

1.7. Budţetsko raĉunovodstvo i izveštavanje ............................................................ 178

1.8. Interna finansijska kontrola u javnom sektoru .................................................... 179

1.9. Budţetska inspekcija .......................................................................................... 181

1.10. Institucionalne osnove javnog duga................................................................. 186

1.11. Zaduţivanje Republike .................................................................................... 187

5

1.12. Zaduţivanje za finansiranje deficita tekuće likvidnosti .................................... 188

1.13. Upravljanje javnim dugom ............................................................................... 188

1.14. Drţavne hartije od vrednosti ............................................................................. 190

1.15. Zaduţivanje lokalne vlasti ............................................................................... 190

1.16. Zaduţivanje organizacija obaveznog socijalnog osiguranja ............................. 191

1.17. Uprava za javni dug ......................................................................................... 192

2. FINANSIRANJE LOKALNE SAMOUPRAVE....................................................... 192

Glava druga

KOMPARATIVNI BUDŢETSKI SISTEMI

1. FUNKCIJE BUDŢETA ............................................................................................ 199 2. BUDŢETSKA NAĈELA I VRSTE BUDŢETA....................................................... 200

2.1. Budţetski pluralizam i modifikacija budţetskih principa ................................... 202

3. BUDŢETSKA PROCEDURA .................................................................................. 207 4. BUDŢETSKI SISTEM I POLITIKA INDUSTRIJSKI

RAZVIJENIH ZEMALJA OECD ............................................................................. 214

Glava treća

BUDŢETSKI MODELI ALOKACIJE RESURSA

1. SISTEM PLANIRANJA, PROGRAMIRANJA I BUDŢETIRANJA I RACIONALIZACIJA BUDŢETSKIH IZBORA ................................................... 236 1.1. Sistemska analiza................................................................................................ 240

1.2. Izbor stope aktualizacije: ekonomske kontraverze ............................................. 240

2. PROGRAM – BUDŢET ........................................................................................... 242 3. ZERO – BASE – BUDGETING (ZBB) .................................................................... 243 4. MANAGEMENT BY OBJECTIVES (MBO) .......................................................... 244

PETI DEO

BUDŢETSKA TEORIJA I POLITIKA

Glava prva

BUDŢETSKA NERAVNOTEŢA I FINANSIJSKI DEBALANSI

1. TEORIJSKE OSNOVE DEFICITARNOG I SUFICITARNOG FINANSIRANJA ...................................................................... 245 1.1. Klasiĉna statiĉka budţetska ravnoteţa ................................................................ 245

1.2. Dinamiĉka budţetska ravnoteţa i neravnoteţa u fiskalnoj ekonomiji ................ 247

1.3. Budţetska teorija Beveridgea, Haavelmova teorema

uravnoteţenog budţeta i teorema Haavelmo-Wallichovog

―bilansiranog rasta‖ budţeta ................................................................................ 248 1.4. Teorija cikliĉnog budţeta i doktrina cikliĉnog budţetskog uravnoteţavanja ..... 250

1.5. Teorija stabilizacionog budţeta i tzv. funkcionalni ―pump-priming‖ ................. 253

1.6. Koncept ―budţetskog viška pune zaposlenosti‖

i ―inicijalnog stimulativnog efekta‖ .................................................................... 253 1.7. Federal spending, cash deficits, planned spending, ex ante (a priori)

i ex post (a posteriori) deficit ............................................................................... 256

6

1.8. Teorema ―finog podešavanja‖ ............................................................................ 256

1.9.Koncepti neutralnog budţetskog salda, budţetskog impakta

i simplifikovanog budţetskog bilansa .................................................................. 258

Glava druga

MERENJE STABILIZACIONIH EFEKATA BUDŢETSKOG SALDA

1. KONCEPTI GLOBALNOG I LIKVIDNOG SALDA ............................................. 262 2. MODEL BUDŢETSKOG SALDA PUNE ZAPOSLENOSTI, CIKLIĈKI

NEUTRALNOG SALDA I STRUKTURNO NEUTRALNOG SALDA ................. 262 3. BUDŢETSKI SALDO I MODELIRANJE EKONOMSKIH EFEKATA

BUDŢETSKOG SALDA .......................................................................................... 269 3.1. Budţetski saldo kao mera incidence budţetske politike ..................................... 269

3.2. Modeliranje ekononiskih efekata budţetskog salda ........................................... 271

Glava treća

JAVNI MENADŢMENT I BUDŢETSKI SEKTOR

1. OD TRADICIONALNE UPRAVE KA NOVOM JAVNOM MENADŢMENTU .................................................................................. 277

2. NOVO UPRAVNO OKRUŢENJE ........................................................................... 279 2. l. Reosmišljavanje Vlade ....................................................................................... 282

2.2. RaĊanje preduzetne drţave ................................................................................. 283

3. NOVI JAVNI MENADŢMENT ............................................................................... 285 4. POSLOVNI PRINCIPI U JAVNIM POSLOVIMA ................................................. 291 5. CILJEVI MENADŢERIZMA ................................................................................... 292

Glava ĉetvrta

GLOBALNI FISKALNI I BUDŢETSKI SISTEM

1. FISKALNI SISTEM EVROPSKE UNIJE ................................................................ 295 2. BUDŢET EVROPSKE UNIJE ................................................................................. 295 3. OSOB1NE BUDŢETA EVROPSKE UNIJE ............................................................ 297 4. FINANSIJSKA PERSPEKTIVA .............................................................................. 304 5. PRINCIPI FUNKCIONISANJA EU BUDŢETA ..................................................... 306

5.1. Princip jedinstva ................................................................................................. 307

5.2. Princip univerzalnosti ......................................................................................... 308

5.3. Princip anualiteta ................................................................................................ 309

5.4. Princip ravnoteţe ................................................................................................ 310

5.5. Princip specifikacije ........................................................................................... 311

5.6. Princip jedinstvenog raĉuna................................................................................ 311

5.7. Principi transparentnosti i doslednog finansijskog menadţmenta ...................... 312

6. DONOŠENJE BUDŢETA ........................................................................................ 313 7. BUDŢET EVROPSKE UNIJE ZA 2009. I 2010. GODINU .................................... 315

7

PRVI DEO

BUDŽETSKA TEORIJA I POLITIKA

Glava prva

EKONOMSKE I SOCIJALNE FUNKCIJE

BUDŢETSKE POLITIKE

1. BUDŢETSKA EKONOMIJA I

NACIONALNA POTROŠNJA

Ciljevi i zadaci budţetske potrošnje proizlaze iz fundamentalnih funkcija eko-

nomskog sistema (nacionalne privrede) ĉiji je integralni deo, odnosno iz konteksta

ciljeva i zadataka proširene reprodukcije, kao njene sastavne komponente. Osnovni

zadatak budţetske ekonomije je mobilizacija finansijskih resursa za alimentiranje

društvenih potreba, realizujući, pri tome, osnovne ekonomske funkcije u domenu alo-

kacije privrednih resursa, redistribucije nacionalnog dohotka, ekonomskog stabiliteta

nivoa cena i zaposlenosti i privrednog rasta. Alokaciona, redistributivna, stabilizaci-

ona i razvojna funkcija predstavljaju, prema tome, strateške ciljeve i zadatke funkcio-

nisanja ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje, inokorporišući se, posredstvom me-

hanizama društvenih rashoda i društvenih prihoda, u realne tokove društvene repro-

dukcije, kao materijalne baze.

1) Alokaciona funkcija budţeta

Alokaciona funkcija ekonomije budţetske potrošnje realizuje se kvantitativnim

i kvalitativnim dimenzijama društvenih rashoda i društvenih prihoda u procesu

formiranja finansijskog potencijala finansijskih institucija (budţeta i fondova) i distri-

buiranja finansijskih resursa na planirane i dogovorene društvene (opšte i zajedniĉke)

potrebe. Zadovoljenjem društvenih potreba, posredstvom finansijskih institucija DPZ

i fondova, planski se alociraju resursi u pojedinim segmentima društvene reprodukci-

je, korigujući, pri tome, trţišni mehanizam razmeštaja proizvodnih snaga. Korektiv-

nim dejstvima društvenih rashoda i prihoda na alokaciju proizvodnih resursa, koja se

efektuira posredstvom trţišta i društvenog plana, ostvaruje se realokaciona funkcija

tzv. društvenog finansiranja kod nas. Modifikovanjem ekonomskog poloţaja odreĊe-

nih organa, grupacija, delatnosti, preduzeća i pojedinaca, društvenim prihodima, s

8

obzirom da se redukuje dohodak, akumulacija, likvidnost, samofinansiranje, potroš-

nja, liĉni dohodak, imovina i sl., opredeljuju se finansijski resursi za alimentiranje

društvenih potreba, odnosno društvenih rashoda. Derivacijom finansijskih tokova

budţetskih i fondovskih institucija iz fundamentalnih ekonomskih tokova (redistribu-

tivna funkcija) i reintegrisanjem finansijskih tokova finansijskih institucija sa ba-

ziĉnim ekonomskim tokovima (alokaciona funkcija) zatvara se povratna sprega izme-

Ċu ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje i ekonomije udruţenog rada proizvodno-

privrednog segmenta reprodukcije.

Društveno-politiĉke zajednice i društveni fondovi realizuju alokacionu funkciju

privrednih resursa posredstvom društvenih rashoda, finansiranjem:1

1. Izgradnje novih privrednih kapaciteta, proširenja postojećih proizvodnih objekata i otklanjanja tzv. uskih grla u privredi,

2. Modernizacije i rekonstrukcije prioritetnih privrednih objekata i razvojnih programa u društvenoj reprodukciji,

3. Nauĉnoistraţivaĉkog rada i aplikacije rezultata nauĉnog istraţivanja u vital-nim sektorima,

4. Transfera nove tehnologije i tehniĉkih inovacija iz inostranstva, 5. Zadataka nacionalnog prestiţa (naoruţanje, kosmos, oslobodilaĉki pokreti,

nerazvijene zemlje), opštenarodne odbrane i civilne zaštite,

6. Društveno-ekonomske, nauĉno-obrazovne, kulturno-prosvetne i socijalno-zdravstvene infrastrukture,

7. Zaštite ĉovekove ţivotne i radne okoline, 8. Neprivrednih investicija, 9. Interventnih akcija u privredi (tzv. ekonomski transferi) i socijalnog obezbe-

Ċenja sektora stanovništva (tzv. socijalni transferi),

10. Kupovine roba i usluga iz budţeta i fondova, 11. Liĉnih i materijalnih rashoda zaposlenih u neproizvodnom sektoru i ostalih

tekućih rashoda (troškova) DPZ i fondova,

12. Opšte-društvenih potreba (društvena uprava, društveno-politiĉke organizaci-je i udruţenja graĊana, narodna odbrana, dopunska sredstva, mesne zajednice, meĊu-

opštinske regionalne zajednice, zajednice opština, gradovi, vanprivredne investicije,

budţetske obaveze iz ranijih godina, rezerve, itd.) na svim nivoima DPZ (opštine,

republike i pokrajine i federacije),

13. Zajedniĉkih potreba (obrazovanje i vaspitanje, nauka, kultura, fiziĉka kultura, socijalna zaštita, deĉja zaštita i deĉji dodatak, zdravstveno osiguranje, invali-

dsko penzijsko osiguranje i zapošljavanje) na svim nivoima fondova (opštinski, meĊu-

opštinski, regionalni, republiĉki, pokrajinski i meĊurepubliĉki). Reĉju, finansiranjem

tekućih i perspektivnih funkcija društveno-politiĉkih zajednica i samoupravnih druš-

tvenih fondova (dakle, liĉnih, materijalnih, investicionih i transfernih rashoda, uklju-

1 Uporedi: R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga, Beograd, 1973, str. 513; Dr A. V.

Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija i Institut za ekonomska istraţivanja,

Beograd, 1976, str. 99-102; X. Greffe, Economice publique, Economica, Paris, 1975, str. 297-334; R.

A. Musgrave and P. B. Musgrave, Public Finance In Theory and Practice, Mc GrawHill Book

Company, New York, 1973, str. 6-10. i E. Vessilier, Fondaments de l‘économie financières D‘Fos,

Themis, Paris, 1972, str. 37-38. i 46-50.

9

ĉujući rezerve i viškove efektuira se alokaciona funkcija ekonomije opšte i zajedniĉke

potrošnje.2

MeĊutim, pri analizi alokativne funkcije opšte i zajedniĉke potrošnje treba

odvojiti potencijalne od efektivnih modela alokacije resursa. Jer, na prezentiranoj listi

alokacije resursa, posredstvom obima, strukture i dinamike društvenih rashoda, po-

jedini modaliteti u perspektivi mogu se potpuno preneti na privredu (privredne inves-

ticije) i na samoupravne fondove udruţene privrede (ekonomski transferi, ekonomska

infrastruktura) i sl., kao što je i problematika finansiranja nerazvijenih podruĉja van

konteksta opšte i zajedniĉke potrošnje. To znaĉi da, u perspektivi, moţemo oĉekivati

alokaciju resursa društvenim rashodima opšte i zajedniĉke potrošnje iskljuĉivo

posredstvom finansiranja opštedruštvenih (društvena uprava, narodna odbrana, druš-

tvenopolitiĉke organizacije, mesne zajednice, udruţenja graĊana i radnika, neprivred-

ne investicije, opšta i namenska dopunska sredstva i rezerve) i zajedniĉkih potreba

(obrazovanje, nauka, kultura, fiziĉka kultura, socijalna zaštita, deĉja zaštita i deĉji

dodatak, zdravstveno osiguranje, zapošljavanje i invalidskopenzijsko osiguranje), što

znaĉi redukciju alokativne funkcije opšte i zajedniĉke potrošnje, budući da brojne

potrebe iz današnjeg koncepta društvene potrošnje treba preneti na samoupravne

fondove udruţenog rada, interesne zajednice materijalne proizvodnje i poslovne

zajednice privrednog tipa, mada je opšta i zajedniĉka potrošnja u postustavnom peri-

odu već izgubila svoj ekonomski reljef.

Iskljuĉivanjem odreĊenih potreba, koje po svojoj sadrţini ne spadaju u domen

opšte i zajedniĉke potrošnje „olakšali― bi se problemi utvrĊivanja proporcija trţišnog

i planskog modela alokacije resursa, i operacionalizacije korektivne politike alokacije

resursa društvenim rashodima opšte i zajedniĉke potrošnje u skladu sa preferencijama

društvenog plana ekonomskog i socijalnog razvoja, i planiranih zadataka zajedniĉke

tekuće ekonomske politike. Budući da je alokacija troškova opšte i zajedniĉke potroš-

nje funkcija i raison d’être fiskaliteta (poreza i doprinosa), programirana alokacija

privrednih resursa implicira izbor alternativnog korišćenja sredstava po osnovu

fiskalnog finansiranja (poresko finansiranje i finansiranje doprinosima), ukljuĉujući i

društveno zaduţivanje. To sa svoje strane alokativne mehanizme opšte i zajedniĉke

potrošnje, uz simultano i komplementarno realizovanje ekonomskih i socijalnih

funkcija društvenih rashoda u domenu ekonomske stabilizacije i privrednog rasta.

2 MeĊutim, po prof. Horvatu nije bitno kolika su sredstva, već kako se prikupljaju (formiraju) i kako se

troše (alociraju), iako pokrivanje društvenih rashoda (statistiĉka alokacija resursa) dobija sekundamo

znaĉenje u odnosu na redistributivne, stabilizacione i razvojne funkcije, kao primarni efekti fiskalne,

odnosno budţetske politike. Negirajući statiĉnost Musgraveovog koncepta alokacije resursa (statiĉka

alokacija: trţište, ex post) prof. Horvat zalaţe se za dinamiĉku alokaciju resursa (dinamiĉka

alokacija: plan ex ante), pri ĉemu dinamiĉku optimalnu alokaciju resursa svodi na optimalnu stopu

investicija, vremensko dimenziranje ukupnog investicionog volumena i rasporeĊivanje investicija po

planskim sekvencama u prostoru (investiciono doziranje) u funkciji korigovanja trţišnog, ex post

modela alokacije privrednih resursa (Dr B. Horvat, Ekonomska politika i stabilizacija, Naprijed,

Zagreb, 1976, str. 119 i 144, i O optimalnoj alokaciji resursa u vremenu, Ekonomist 34/73, str. 351-

360). U tom smislu, i programiranom alokacijom resursa, posredstvom mehanizama društvenih pri-

hoda i rashoda, M. Sekulić A. Gjenero, Optimalna alokacija zajedniĉkih resursa u decentralizovanom

ekonomskom sistemu, Ekonomski institut Zagreb, 1971, str. 37).

10

2) Redistributivna funkcija budţeta

Redistributivna funkcija3 ekonomije opšte zajedniĉke potrošnje ostvaruje se mehanizmima društvenih prihoda i društvenih rashoda. Transferom dohotka proiz-

vodnog segmenta društvene reprodukcije u sferi „neproizvodne― potrošnje, kreira se

finansijski potencijal finansijskih institucija za alimentiranje opšte i zajedniĉke po-

trošnje. Društvenim prihodima (porezi, doprinosi, parafiskaliteti, javni dug) ostvaruje

se redistribucija nacionalnog dohotka i akumulacije, i koriguje indikovano stanje ras-

podele dohotka posredstvom trţišnog mehanizma. Fiskalitetima se, prema tome, us-

klaĊuje raspodela, a ekonomskim i socijalnim transferima koriguju se inegaliteti, po-

što se naplate fiskalne obaveze. Oporezivanjem dohodaka preduzeća, liĉnih dohodaka

graĊana, imovine i prihoda od imovine, prometa i drugog, redukuju se fiskalne osno-

vice (oporezive materije) radi zadovoljenja društvenih potreba. Ekonomskim transfe-

rima restituišu se likvidnost i raspoloţivi dohodak odreĊenih sektora društvene

reprodukcije, koji su defavorizovani u trţišnoj konkurenciji i diskriminisani u sistemu

privreĊivanja i dohodovanja, s jedne strane, i koji ekonomski podnose terete inflator-

nih udara, s druge strane. To praktiĉno znaĉi da su pojedine grane (npr. tekstilna

industrija) koje ne mogu da izdrţe mikroekonomske kriterijume poslovanja, preferen-

cije trţišnog mehanizma i disparitetne posledice inflatornih udara, predmet štićenja

od strane tekuće ekonomske politike, posredstvom programa refakcija i supsidija

(dogovorenih ekonomskih transfera). Isti sluĉaj imamo kod zaštite ţivotnog standarda

pojedinih socijalnih kategorija sektora stanovništva (transferni oblici društvenih ras-

hoda sa socijalnim motivima ili tzv. socijalni transferi) na relaciji fond stanovništvo.

Ekonomskim transferima ostvaruju se intencije društvene intervencije DPZ u funkciji

korigovanja postojećih inegaliteta u sistemu raspodele dohotka izmeĊu primarnih,

sekundarnih i tercijalnih delatnosti. Ova redistribucija nacionalnog dohotka ostvaruje

se na relaciji od sektora DPZ prema sektoru preduzeća. No, redistribucija dohotka u

našoj finansijskoj praksi efektuira se i na relaciji: više DPZ niţe DPZ. Preraspodela

„fiskalnog dohotka―, posredstvom transfernih resursa budţetskih institucija, reflek-

tuje uspostavljanje samoupravnih finansijskih odnosa vertikalnog tipa u domenu

finansiranja opštedruštvenih potreba. Mehanizmima finansijskog prelivanja (opšte i

namenske dotacije) uspostavlja se sprega izmeĊu fiskalnog kapaciteta i ukupno pro-

gramiranih društvenih rashoda nerazvijenih republika i opština, koja reflektuje prose-

ĉan jugoslovenski nivo zadovoljavanja društvenih potreba. Sa „istom― funkcijom,

uspostavljena je meĊuzavisnost izmeĊu razvijenih i nerazvijenih podruĉja, posred-

stvom finansijskih tokova Fonda federacije za kreditiranje privrednog razvoja priv-

redno nedovoljno razvijenih socijalistiĉkih republika i SAP Kosovo, s tom razlikom

što se redistribucija dohotka firme (obavezni zajam) ostvaruje s ciljem finansiranja

razvojnih programa proizvodnih delatnosti društvenog sektora. Najzad, institutom

društvenog zajma realizuje se redistribucija nacionalnog dohotka i akumulacije bez

3 Uporedi: R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga, Beograd, 1973. str. 13-17, Dr A.

Perić, op. cit. str. 102-103; A. Barreré, Economie financière, Dailoz, Paris, 1971, str. 155-193. 205-

243. i 245-258; R. A. Musgrave and P. B. Musgrave, op. cit. str. 1014, H. Sempé, Budget et Tresor,

Ed. Cujas, Paris, 1973, str. 389-407; H. Brochier, P. Llau et Ch.A. Michalet, Economice financière,

P. U. F., Paris, 1975, str. 460-470. i X. Greffe, op. cit. str. 196-278.

11

obzira da li zajam ima za funkciju balansirano finansiranje budţeta, ekonomsku sta-

bilizaciju ili regionalni razvoj.

Pored finansiranja opštih društvenih potreba budţetskim institucijama, u našem

privrednom sistemu egzistiraju i društveni fondovi, koji svojom prihodnom struktu-

rom i obimom sredstava utiĉu na preraspodelu nacionalnog dohotka. Doprinosima iz

dohotka preduzeća i doprinosima iz liĉnih dohodaka, konstituiše se redistributivna

funkcija fondova u funkciji alimentiranja zajedniĉkih potreba (školstvo, obrazovanje,

kultura, nauka, socijalno osiguranje, zdravstvo itd.). Najzad, egzistiraju i transferna

finansijska sredstva na relaciji budţeti DPZ fondovi i izmeĊu samih fondova, koja u

osnovi oznaĉavaju preraspodelu dohotka, odnosno društvenih prihoda.

No, ako se posredstvom trţišta ostvaruje primarna raspodela novostvorene

vrednosti, onda se preraspodela posredstvom poreza, doprinosa i parafiskaliteta moţe

nazvati „sekundarnom raspodelom―, koja je u funkciji uspostavljanja finansijskih

odnosa izmeĊu preduzeća i gradana, s jedne strane, i DPZ i fondova, s druge strane.

Ako idemo tom logikom, onda se raspodela dohotka izmeĊu budţeta viših DPZ i

niţih DPZ, s jedne strane, i budţeta DPZ i fondova, s druge strane, moţe okarakteri-

sati kao „tercijarna raspodela―. U tom kontekstu ukupni dohodak pojedinih ekonom-

skih subjekata i institucija (preduzeća, graĊani, budţet i fondovi) je funkcija posto-

jećeg modela raspodele. Ako je to tako, onda u politici raspodele, pored fiskalne poli-

tike, ili, šire, društvenog finansiranja, treba ukljuĉiti i politiku cena, politiku liĉnih

dohodaka, politiku investicija, kreditnu politiku i politiku platnog bilansa itd. dakle,

sve parcijalne politike u okviru tekuće ekonomske politike, koje na direktan ili

indirektan naĉin imaju znaĉajne implikacije u raspodeli i u distribucionim ciljevima,

globalno i strukturno posmatrano, uz normalno plansko funkcionisanje realnih tokova

socijalistiĉke reprodukcije. Najzad, pretpostavka je, kako istiĉe prof. Musgrave, da je

odeljenje za alokaciju pravilno odredilo zadovoljenje „javnih potreba― u listi efektivne

traţnje i da je odeljenje za stabilizaciju obezbedilo adekvatan nivo cena i zaposlenosti, s

obzirom da je raspodela ukupnog volumena troškova (rashoda) „javnih― potreba

funkcija i raison d‘étre oporezivanja.4 Prema tome, program odeljenja za alokaciju zavisi

od liste stvarne traţnje, koju programira odeljenje za distribuciju, dok program odeljenja

za distribuciju zavisi od raspodele dohotka na trţištu, na koju utiĉe politika odeljenja za

alokacije. Odeljenje za distribuciju mora da uzme u obzir distribucione efekte u obezbe-

Ċivanju planiranih javnih potreba, a odeljenje za alokaciju mora da vodi raĉuna o

usklaĊivanju raspodele proizvodnog i neproizvodnog sektora.5 U tom sluĉaju odeljenje

za distribuciju neće derogirati alokaciju resursa utvrĊenu sistemom formiranja cena, a

odeljenje za alokaciju neće uticati na alternativne solucije usklaĊivane preraspodele.

Prema tome, zadovoljenje društvenih potreba, obezbeĊenje usklaĊivanja u alokaciju

sredstava na trţištu, obezbeĊenje pravilnog stanja raspodele, uz odrţavanje visokog

stepena korišćenja sredstava i stabilnu vrednost novca u uslovima efikasnog standarda

fiskalnog planiranja,6 integrativne su funkcije ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje u

društvenoj reprodukciji.

4 R. A. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga, Beograd, 1973, str. 13-15. 5 lbidem, str. 1617, E. Vessllier, Fondaments de l‘economie financière, Dos. Themis, Paris, 1972. str.

23-32 i A. Barrére, Economie financière, Dalloz, Paris. 1971, str. 216. 6 R. A. Musgrave, op. cit., str. 4.

12

3) Stabilizaciona funkcija budţeta

Stabilizaciona funkcija7 ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje podrazumeva

obezbeĊenje relativno visokog stepena korišćenja sredstava (proizvodnih kapaciteta),

relativno stabilnog nivoa cena i zaposlenosti. Stabilizaciona funkcija opšte i zajedniĉ-

ke potrošnje sprovodi se u kontekstu stabilizacionih potencijala društvenih rashoda i

društvenih prihoda radi eliminisanja inflatornih ili deflatornih tendencija. Konjunk-

turne oscilacije u realnim tokovima reprodukcije „napadna― su taĉka stabilizacionih

(antiinflatornih ili restriktivnih i antideflatornih ili ekspanzivnih) fiskalnih mera, od-

nosno kompenzatorskog mehanizma finansiranja, ĉija osnovna logika moţe da se

saţme u nekoliko pravila:8

1. Ako preovladava neţeljena nezaposlenost, potrebno je podići nivo plateţno sposobne traţnje radi usklaĊivanja agregatnih rashoda sa vrednošću proizvodnje pri

punoj zaposlenosti,

2. Ako preovladava inflacija, potrebno je smanjiti nivo efektivne traţnje radi sniţavanja agregatne potrošnje do vrednosti proizvodnje merene po tekućim, a ne ras-

tućim cenama, i

3. Ako preovladava puna zaposlenost i stabilan nivo cena, potrebno je odrţati agregatni nivo novĉanih rashoda radi spreĉavanja nezaposlenosti i inflacije.

Prvo pravilo implicira soluciju globalnog rasta društvenih rashoda (rashodi za

dobra i usluge i ekonomski i socijalni transferi) i redukciju fiskalne presije agregatnih

veliĉina traţnje. U uslovima nishodnih tendencija, povećanje društvenih rashoda

obiĉno dovodi do porasta nivoa proizvodnje, a obzirom da se investicije finansirane

društvenim rashodima multiplikatorski odraţavaju na korišćenje kapaciteta i ponudu do-

punske proizvodnje. Globalnim rastom društvenih rashoda restituišu se kupovne snage

ekonomskih subjekata i likvidni disponibilitet u prometnim kanalima reprodukcije.

Redukcijom fiskalne presije agregatnih ekonomskih veliĉina (dohotka, akumu-

lacije, investicija, potrošnje, prometa) uvećava se raspoloţivi finansijski potencijal

fiskalnih obveznika, povećavajući stopu samofinansiranja i plateţno sposobnu traţ-

nju, pa, prema tome, i apsorpcionu sposobnost trţišta. Konstelaciji ovakvih društve-

no-ekonomskih odnosa obiĉno se pridruţuje i sistem deficitarnog finansiranja opštih

društvenih i zajedniĉkih potreba, posredstvom emisije primarnog novca, koja nije

kontrabalansirana robnim pokrićem. No, zbog većeg multiplikatorskog efekta druš-

tvenih rashoda u generisanju globalne traţnje od društvenih prihoda, preporuĉuje se

kontrolisano i kratkoroĉno doziranje budţetskog deficita novom emisijom novca.

7 Uporedi: R. Musgrave, op. cit., str. 17-21; Dr A. Perić, op. cit., str. 104-105,212-223,281-285. i 290-

294; A. Barreré, Economie financière, Dalloz, Paris, 1971, str. 562-573; 577-591, i 653-658; A T.

Peacock and G. K. Show, The Economic Theory of Fiscal policy, George Allen and Unwin, London,

1971, str. 115-134; H. Sempé, op. cit. str. 355-376. i 394-414. i B. Hansen, La politique budgetaire

dans sept pays 1955-1965, OECD, Paris, 1969, str. 22-26. 8 R. Musgrave, op. cit., str. 18, J. S. Geours, La politique économique des principax pays industriels de

l‘occident, Ed. Sirtey, Paris. str. 475-476; J. P. Fitoussi, Inflation, equilibre et chômage, Ed. Cujas,

Paris, 1973, str. 237-271; O. Eckstein, Public Finance, Prentice Hall, Inc. Englewood, 1973, str. 107-

110; L. Hey, Economic of Public Finances publiques, P.U.F., Paris, 1971, str. 228-242.

13

Prvo pravilo, prema tome, reprezentuje „fiskalnu politiku― u funkciji povećanja

agregatnog nivoa rashoda i nivoa zaposlenosti.9

Drugo pravilo10 stabilizacione funkcije opšte i zajedniĉke potrošnje, koje

karakteriše inflatorno okruţenje, implicira obrnuti tok društvenih rashoda i prihoda.

Inflatorna neravnoteţa po pravilu zahteva redukciju društvenih rashoda u globalu i

povećanje koeficijenta fiskalnog opterećenja agregatne traţnje, odnosno njenih indu-

cenata. U zavisnosti od dominantnih generatora inflacije (inflacija traţnje, inflacija

troškova, strukturna inflacija, uvezena inflacija) treba opredeliti stabilizacioni instru-

mentarij. Sterilizovanje inflatornog monetarnog disponibiliteta, koji je posledica ili

preterane emisije kratkoroĉnih kredita kreditnomonetarnih institucija (monetarna

varijanta) ili nepokrivenih investicija (dohodna varijanta) moguće je realizovati re-

dukcijom društvenih rashoda i povećanjem društvenih prihoda (odnosno poreza i do-

prinosa). Povećanjem fiskalnih stopa (u skali progresivnog modela zahvatanja) i

supstitucijom fiskalnih dedukcija proširenjem fiskalne baze, preferentniji je metod u

opcijama stabilizacione ekonomske politike, s obzirom da je u savremenom svetu

veoma teško sprovesti politiku „kresanja― društvenih rashoda, prvenstveno iz razloga

šlo se pojedini ekonomski sektori i odreĊene socijalne grupe moraju štititi od inflator-

ne erozije i što se pojedini oblici u strukturnoj projekciji društvenih rashoda rigidno

ponašaju,11 odnosno što im je razliĉita kvalitativna i kvantitativna osetljivost.12 No, u

strukturi društvenih rashoda, kako se inaĉe prikazuju bilansima opšte i zajedniĉke po-

trošnje, elastiĉnost investicionih i transfernih rashoda potencijalno je znatno izraţaj-

nija od elastiĉnosti liĉnih i materijalnih rashoda,13 usled relativno prenaglašenih druš-

tvenih prioriteta u pojedinim punktovima društvene potrošnje u nas.

U sluĉaju inflacije troškova, koja je indukovana nekompatibilnim odnosom

rasta liĉnih dohodaka i produktivnosti rada, stabilizaciona fiskalna politika je pod

znakom pitanja. Jer, svako povećanje fiskaliteta povećava proizvodne troškove firme,

koji će se pre ili kasnije ponovo pokriti pokretom cena na gore, oformljujući infla-

tornu spiralu: liĉni dohoci vuku troškove, troškovi vuku cene. I, tako stalno, iznova, u

zaĉarani krug. Fiskaliteti bi u nas bili efikasniji u sluĉaju postojanja progresivnog

fiskalnog zahvatanja liĉnih dohodaka i nepostojanja mogućnosti prevaljivanja fiskal-

nih tereta na fondove preduzeća. U suprotnom sluĉaju, direktni fiskaliteti su neprih-

vatljivi i neefikasni u borbi protiv troškovne inflacije, budući da se rastući trend

fiskalne presije, posredstvom povećanog opterećenja dohotka preduzeća i/ili liĉnih

dohodaka radnika u udruţenom radu, kontrabalansiraju posredni fiskaliteti (porez na

promet i carine) na stabilizacionom frontu, da lepezom izdiferencirane tarife redukuju

9 R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga. Beograd, 1973, str. 18. 10 Drugo pravilo odnosi se na situaciju u kojoj ukupna potrošnja prevazilazi moguću proizvodnju

procenjenu po tekućim cenama (R. Musgrave, op. cit., str. 19). 11 Pored toga što društveni rashodi u globalu treba da pokaţu asimetriĉnost, odnosno inverzno kretanje

u odnosu na rastući trend agregatne traţnje, pojedini oblici izdataka u strukturi rashoda pokazuju

simetriĉnost ili procikliĉnost saobrazno toku traţnje (npr. ekonomski i socijalni transferi), dok drugi

manifestuju rigidnost ili konstantnost (npr. rashodi narodne odbrane i administracije). 12 Dr Aleksandar V. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1976, str.

223-226. 13 T. Tišma, Struktura rashoda u svetlu fiskalne politike, Anali Ekonomskog fakulteta u Subotici 6/76,

str. 83-99.

14

potrošnju i liĉnu traţnju, ali sa izgledom na neuspeh.14 Isti je instrumentarijum

efikasan i u uslovima eksternog inflacionisanja privrede, tj. uvezene inflacije. No, u

sluĉaju strukturne inflacije i sektorske inflacije, kao parcijalni oblici disproporci-

onalnosti u inflatornoj neravnoteţi, stabilizacioni mehanizam ekonomske opšte i

zajedniĉke potrošnje, shodno portretu inflatornih generatora (nesklada izmeĊu baznih

i preraĊivaĉkih kapaciteta, agrosirovinskog i industrijskog kompleksa i sl.).

Najzad, treće pravilo tzv. kompenzacionog društvenog finansiranja podra-zumeva, u stvari, dinamiĉku stabilizaciju: obezbediti ekspanziju traţnje u proporciji s

povećanjem proizvodnih kapaciteta, odnosno harmoniĉan tok u kretanju efektivne

traţnje i realne ponude uz relativan stabilitet cena i relativno punu zaposlenost. O

ĉemu se zapravo radi? Jasno je, na prvi pogled, da se radi o ravnoteţnoj stopi rasta,

pri nultim inflatornim i deflatornim impulsima. MeĊutim, u praksi je veoma teško

realizovati ovu teorijsku predikciju. Simultana realizacija stabilizacionih i razvojnih

intencija ekonomske politike, tj. kratkoroĉnih i dugoroĉnih ciljeva u društvenoj repro-

dukciji na današnjem stepenu funkcionisanja privrednih mehanizama (mera i instru-

menata) teško je sprovodljiva akcija. Dobro fundirana „stop-go― ekonomska, odnosno

finansijska politika, kao „koktel― mera i instrumenata parcijalnih politika na primeru

V. Britanije i Japana, nasuprot oĉekivanjima i optimizmu, dala je nezadovoljavajuće

rezultate usporeni rast nacionalnog dohotka i proizvodnje, progresivnu stopu nezapo-

slenosti i dvostruku stopu inflacije.15 Stoga nije nikakvo ĉudo što su keynesijanci i

neokeynesijanci16 poklekli pred naletom stagflacione neravnoteţe (koegzistencija vis-

oke stope inflacije i nezaposlenosti u stagnantnim uslovima privreĊivanja i doho-

dovanja).

Naposletku, razvojna funkcija ekonomije opšte i zajedniĉke potrošnje podra-

zumeva stvaranje uslova za harmoniĉan privredni razvoj (globalni i regionalni) i

stimulativno dejstvo na stopu privrednog rasta.17 Društvenim rashodima i prihodima

14 Jer, i posredni fiskaliteti u uslovima inflacije troškova involviraju dalji porast cena, svojim automat-

skim inkorporisanjem u cenovni mehanizam roba i usluga. 15 OECD, Etudes èconomiques, Paris, 1975, str. 11. i 17; Jean Luc Dallemagne, Inflation et crises ou le

mythe de la „stagflation―, u „Critiques de l‘économie politque, L‘inflation― (Zbornik radova), F.

Maspero, Paris, 1974, str. 156-185. i P. Coulbois, La politique conjoncturelle, Ed. Cujas, Paris, 1971,

str. 129. 16 E. Vessillier, Fondaments de l‘économie financière, Dos. Themis, Paris, 1972, str. 38-41; M. Ste-

waret, Keynes, Ed. dui Seuil, Paris, 1969, str. 68-98; C. Fourrier, Finances publiques du Sénégal, Ed.

A. Pedone, Paris, 1975, str. 140-143, B. Crick and W. A. Robson, Texation Policy, Peiican, London,

1973, str. 58. i B. Viney, Epargne, fiscalite et développement, A. Colin, Paris, 1970, str. 46-47. 17 P. Fontaneau, Fiscalité et investissement, Dos, Temis, Paris, 1972, str. 8-32; A. T. Peacock (Ed),

Public finance as an instrument for economic development, OECD, Paris, 1965, str. 7-17; J. Autin,

20 ans de la politique financière, Seuil, Paris, 1972, str. 57-66; Rivoli, Le budget de l‘Etat, Edit, du

Seuil, Paris, 1975, str. 125-157; G. Schmolders, Psychologie des finances et de l‘impôt, P.U.F., Paris,

1973, str. 63-76; Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1976,

str. 294-301; Mr Z. Jašić, Uloga fiskalne politike u usmeravanju i podsticanju privrednog razvoja i

stabilizacije privrede, Finansije, 1-2/72, str. 12-27; P. Fontaneau, Fiscalité europèens, Tom I i II,

Paris, 1971, str. 77-108; P. Fontaneau, Tableaux fiscaux éuropèens, Tom 1 i II, Paris, 1972, str. 211-

286; V. Belet, Reflexions sur le système fiscal suedois, Reuve de science financière 2/71, str. 347; P.

Simmonet, Les incitations fiscales et le plan, R.S.F., 2/1968, str. 89; J.C. Dueras, Finances publiques,

inflation et justice R.S.F., 1/74, str. 28; J.S. Geaurs, La dinamique des finances publiques, L‘horison

1975, Analyse et prévision, jun-avgust 1970, str. 121-143.

15

mogu se potpomoći razvojni napori dugoroĉne ekonomske politike. Obimom i

strukturom društvenih rashoda u nas mogu se, najpre, finansirati investicioni projekti

proizvodnog karaktera od nacionalnog znaĉaja i proširivati i modernizovati

proizvodni kapaciteti propulzivnih sektora. Najzad, ekonomskim kompenzacijama

(dotacije, subvencije,18 regresi, premije, izvozni primovi) mogu se podrţavati i štititi

pojedini ekonomski segmenti (industrija, poljoprivreda, turizam, saobraćaj, graĊevi-

narstvo, trgovina). No time se ne iscrpljuje lista stimulativnih dejstava društvenih

rashoda na stopu privrednog rasta. U samoupravnom socijalizmu potrebno je

institucionalizovati (1) Dugoroĉnu politiku finansiranja izgradnje infrastrukturnih ob-

jekata, (2) Dugoroĉnu ekološku politiku reprodukcije,19 (3) Planski utvrĊen program

beneficiranih i anticipiranih kamatnih stopa, (4) Povlašćeni tretman deviznih kurseva,

(5) Redukovane transportne tarife, (6) Beneficirana gradska, zemljišna, rudniĉka i

turistiĉka renta, (7) Regresirane cene sirovina i energije, (8) Programirane refakcije i

supsidije izvoznoj privredi, (9) Beneficirane troškove kadrovskog i tehnološkog pro-

grama opremanja, (10) Zajedniĉki rizik poslovanja, itd.

MeĊutim, mi smo se definisanjem opšte i zajedniĉke potrošnje praktiĉno

izjasnili u pogledu njene sadrţine, obima i strukture. Otuda proistiĉu ograniĉenja

korišćenja društvenih rashoda u funkciji podsticaja privrednog razvoja. Budući da

modalitete intervencija DPZ treba preneti iskljuĉivo u kompetenciju privrede, tj.

samoupravnih fondova privrede i samoupravnih društvenih fondova u materijalnoj

proizvodnji, to se navedeni alternativni modeli upotrebe društvenih rashoda opšte i

zajedniĉke potrošnje u domenu stvaranja uslova za uravnoteţeni (stabilni) rast u nas

praktiĉno iskljuĉuju. Ostaju, dakle, u funkciji posredni podsticaji društvenih rashoda

(pozitivni i negativni), koji se manifestuju finansiranjem neprivrednih investicija,

narodne odbrane, obrazovanja, nauke, zdravstva i sl., odnosno redefinisanog obima i

strukture opštedruštvenih i zajedniĉkih potreba u reprodukciji sa indirektnim efek-

tima. Prema tome, širi objektivni prostori podsticajnog delovanja na privredni razvoj

otvaraju se mehanizmima društvenih prihoda opšte i zajedniĉke potrošnje.

Posredstvom prihodne strukture, ekonomija opšte i zajedniĉke potrošnje, dakle,

ostvaruje svoju razvojnu funkciju. U sklopu ovoga dejstva na privredni razvoj,

postoje brojni metodi neposrednih i posrednih fiskaliteta:20

18 U ovoj funkciji treba razlikovati subvencije za nerentabilne investicije, subvencije cena proizvoda od

posebnog društvenog interesa, subvencije odreĊenih proizvoda liĉne potrošnje i subvencije za

poboljšanje ekonomskog poloţaja odreĊenih grana (R. Rivoli, Vive l‘impôt, Ed. du Seuil, Paris,

1965, str. 35-39. 19 Ekološka politika implicira: (a) oĉuvanje ekoravnoteţe ţivotne i radne sredine, (b) plansko korišćenje

prirodnog bogatstva i (c) plansko upravljanje ekonomskim resursima. 20 Uporedi: J. Precoup, L‘impôt sur les société, Dunod, Paris, 1968, str. 13-40; OECD, Aspects

théoriques et empririques des effets de la fiscalité sud l‘offre de main d‘œuvre, Paris, 1975, str. 5-24;

P.M. Pradel, L‘épargne et l‘investissement, P.U.F., Paris, 1974, str. 58-75; B. Crick and W. A.

Robson, Taxation Policy, London, 1973, str. 126-127; B. Vinay, Epargne, fiscalité, développement,

A. Colin, Paris, 1970, str. 66-79; OECD, Les Systèmes d‘imposition des societes dans les plays

membres de l‘OCDE, Paris, 1973, str. 10-35; OECD, Mesure fiscales pour encourager les

investissements privés dans les pays en vois de développement, Paris, 1975, str. 55-59; A. R. Ilersic,

D.R. MyddeIton, A.G. Davies, W.A. Monser and G.S.A. Wheateroft, Taxation Economics,

Macmillan, London, 1969, str. 73-99; H. Sempé, op. cit. str. 418-471; H. Brochier, D. Llau et Ch.A.

Michalet, op. cit. str. 404-118, 479-490, 597-604. i A. Barreré, op. cit. str. 746-755. i 807-820.

16

1. Stimulisanje akumulacionog potencijala i radnog produktiviteta, 2. Sektorsko usmeravanje investicionih tokova (plasmana), 3. Ubrzano amortizovanje sredstava rada, 4. Diskriminatorsko ili diferencijalno fiskalno zahvatanje dohotka propulzi-

vnih grana i grupacija,

5. Fiskalne dedukcije i bonifikacije (globalne i strukturne) uz privremene kon-cesije,

6. Globalna fiskalna oslobaĊanja i sektorske olakšice, 7. „Poreski kredit―, garancije za kredit i razvojne premije, 8. Fiskalno alimentiranje razvojnih institucija, 9. Finansiranje nauĉnoistraţivaĉkog rada i tehnoloških inovacija, 10. Redukcije fiskalnog tereta deficitarnog reprodukcionog materijala i

investicione opreme iz inostranstva,

11. OsloboĊenja od poreza na promet i carina tehniĉko-tehnološke opreme iz uvoza za nerazvijena podruĉja,

12. Stimulisanje izvozne privrede refundiranjem, regresiranjem, subvencioni-sanjem i selektivnim refinansiranjem,

13. Povlašćen fiskalni tretman dohotka prioritetnih sektora, reprodukcije u okvirima srednjoroĉnih privrednih planova,

14. Beneficiran fiskalni tretman liĉnih dohodaka visokokvalifikovanih radnika u vitalnim i nerazvijenim segmentima nacionalne privrede,

15. Favorizovanje štednje (dinarske i devizne) sektora stanovništva, 16. Atraktivizacija društvenih zajmova i ulaganja u vrednosne papire. MeĊutim, u ovom kontekstu fiskalnih efekata na privredni razvoj, treba reći da

su brojni metodi neprimenljivi kod nas: tax credit ili le credit d‘impôt, l‘avoir fiscal,

les vacances fiscales, surtaxe, detaksacija, metod imputacije, preferencijalni fiskalni

reţimi, kompenzatorski porezi, negativni porezi, fiskalna penalizacija, degrevmani,

koncesije i bonifikacije,21 iz dobro poznatih razloga.

Pored toga, valja reći da je doprinosima iz dohotka i liĉnih dohodaka za ali-

mentiranje zajedniĉkih potreba redukovana mogućnost delovanja na privredni razvoj,

budući da ih treba supstituisati ekonomijom slobodne razmene rada, koja fungira sa

kvalitativno drukĉijim sadrţajem u odnosu na fiskalno ustrojstvo. Zapravo, dohodak

fondova po osnovu vantrţišne razmene rada integrativna je komponenta dohodovnih

odnosa u materijalnoj proizvodnji, a ne izvedena fiskalna kategorija. Stoga, elimi-

nisanjem osnovice, stope, osloboĊenja i olakšica, što je u skladu s kvalitativno izme-

njenim osnovama sticanja dohotka u tzv. društvenim delatnostima, politika doprinosa

nema (i treba da nema) funkcionalnu aplikaciju u domenu formiranja finansijskih re-

sursa zajedniĉke potrošnje.

21 Vidi: OECD, Les Lystêmes d‘imposition des sociétés dans les pays membres de l‘OCDE, Paris,

1973, str. 10, 27. i 35; P. Rassat et A. Le Bars, La fiscalité, Hachette, Paris, 1975, str. 335, 347. i 414;

OECD, Mesures fiscales pour encourager les investissments privés dans les pays en voie de

développement, Paris, 1965, str. 55, 57. i 59; E. Gannage, Financement du développement, P.U.F.,

Col. SUP. Paris, 1971, str. 95-118; P. Fonteneau, Fiscalité et investissement, Dos. Themis, Paris,

1972, str. 815; OECD, L‘impôt négatif sur le revenu, Paris, 1974, str. 63-83; B. Vinay, Epargne,

fiscalité, développement, A. Colin, Paris, 1970, str. 118-123.

17

Porezima i doprinosima dugoroĉno bi se realizovali podsticajni efekti na

akumulaciju i radni produktivitet.22 U raspodeli ĉiste dobiti preduzeća na liĉne dohot-

ke i akumulaciju fiskalitetima treba striktno podrţavati dogovorene proporcije izme-

Ċu sredstava za liĉne dohotke iz sredstava za povećanje i unapreĊenje materijalne

osnove rada. Fiskaliteti bi, u tom smislu, reprezentovali kontrolni društveni mehani-

zam kompatibilnog odnosa stope rasta liĉnih dohodaka i stope rasta produktivnosti

rada, uz beneficirani tretman zajemĉenih liĉnih dohodaka. S druge strane, fiskalitete

treba projektovati u funkciji obezbeĊivanja nivoa programirane akumulacije predu-

zeća, utvrĊene društvenim dogovorima. Programirana akumulacija u korelaciji sa

stopom rasta društvenog proizvoda udruţene privrede obezbeĊivala bi se fiskalnim

podrţavanjem dogovorenih proporcija u raspodeli ĉistog dohotka, proporcionalnim

oporezivanjem angaţovanih materijalnih faktora proizvodnje i fiskalnim usmerava-

njem rentnih dohodaka. U prvom sluĉaju, akumulacija se potpuno izuzima od fiskal-

nih udara. U drugom sluĉaju, proporcionalnim zahvatanjem sredstava poslovnih

fondova radi racionalnijeg i efikasnijeg korišćenja sredstava rada, formirala bi se

masa društvenog minimuma akumulacije, koja bi se koncentrisala u akumulacionim

fondovima firmi. Najzad, u trećem sluĉaju, zahvatanjem dohotka, determinisanog

eksternim faktorima (tzv. dohodak po osnovu izuzetno povoljnih uslova: prirodnih,

trţišnih, monopolskih, rentnih i drugih pogodnosti), formirala bi se sredstva za razvoj

firme ili za razvoj materijalne osnove rada u opštini i republici.23

Za naše prilike, prve dve mogućnosti trebalo bi kombinovano korisiti. Pri tome,

prva solucija ima prioritetni znaĉaj, dok druga reprezentuje dopunski faktor jaĉanja

akumulacionog potencijala firme u materijalnoj sferi reprodukcije. Treća solucija,

budući da se „eksterni dohodak― mora posebno iskazivati završnim raĉunima predu-

zeća, moţe se koristiti u okviru samoupravnih fondova udruţene privrede (za tekuću

privrednu korekturu, za izgradnju objekata ekonomske infrastrukture, za podsticanje

izvozne privrede) ili udruţivati u fondove zajedniĉkih rezervi na teritoriji DPZ (opšti-

na, zajednica opština, republika, odnosno pokrajina) za pokriće gubitaka u poslova-

nju, za sanacione programe, za tekuće obaveze po osnovu jemstva, garancija i sl.,24

ali nikako za razvoj firme u kojoj se ova vrsta ekstradohotka realizuje. Time se inau-

guriše diferencirani tretman dohotka, ĉiji je osnov sticanja tekući i minuli rad, i

dohotka, ĉiji su osnov sticanja prirodne, trţišne, tehnološke i dr. pogodnosti.

Pored toga, u nas se moţe institucionalizovati fiskalno stimulisanje koncen-

tracije sredstava za investicije po osnovu udruţivanja akumulacije za razvoj prioritet-

nih segmenata reprodukcije i sektora od posebnog društvenog interesa, kao svoje-

vrsna, dogovorena odbitna stavka od nivoa dohotka za raspodelu ekonomski zaintere-

sovanih privrednih jedinica grana i grupacija.

22 O dejstvima fiskaliteta na akumulaciju, produktivnost i proizvodnju videti: M.F. L‘Heriteau ,

Pourquoi des entreprires publiques? Dos. Thèmis, Paris, 1972, str. 53-59; J. P. Galavielle, La TVA

impôt moderne, Dos Thèmis, Paris, 1972, str. 8-10; P. Beltrame, Les Systèmes fiscaax, P.U.F., Paris,

1975, str. 11-14, Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1976,

stre. 277-284. 23 Deo ovog dohotka moţe se unositi u fond zajedniĉkih rezervi. 24 Radi se, dakle, o socijalizaciji rentnih dohodaka.

18

Podsticajna fiskalna dejstva na akumulaciju25 kod nas valorizuju se i posred-

stvom uvoza inostranog kapitala, kao dopunskog izvora akumulacije. Proporcional-

nim zahvatanjem dobiti, koja je rezultat ulaganja sredstava u domaću organizaciju

udruţenog rada i izvo]enja investicionih radova u inostranstvu, u svrhu zajedniĉkog

poslovanja i fiskalnim osloboĊenjima i olakšicama za reinvestirani kapital doprinosi

se uvećavanju akumulacionog kapaciteta i racionalnog ekonomskog plasmana kvan-

tuma akumulacije.

Podsticajna dejstva fiskaliteta na štednju sektora stanovništva i na stimulisanje

publike na upis društvenih zajmova, posredstvom globulnog fiskalnog osloboĊenja

prihoda od kamate na štedne uloge i kamate od društvenih zajmova26 dovode do pri-

bliţavanja efektivne i potencijalne akumulacije i do stvaranja pretpostavki za ex ante

uravnoteţavanja programirane akumulacije i programiranih investicija u nacionalnoj

privredi, uz eliminisanje negativnih implikacija nepokrivenih investicija.27

Ovome moţemo dodati i fiskalno kompenzovanje devalvirane vrednosti štednih

depozita, deponovanih u osnovnim bankama, štednim zadrugama i poštanskim šte-

dionicama, i uloţene štednje radnika privremeno zaposlenih u inostranstvu (dinarska i

devizna) u organizacije udruţenog rada, usled relativno visoke stope inflacije.

Konaĉno, otplata anuiteta po osnovu društvenih zajmova treba da dobije beneficirani

fiskalni tretman, prilikom njihovog ukljuĉivanja u dohodak za raspodelu firme i liĉna

primanja graĊana, za iznos stope obezvreĊenosti anuiteta.

Globalnim i selektivnim osloboĊenjima, kao i diferenciranim stopama poreza

na promet, u domenu oporezivanja finalne potrošnje, moţe se stimulisati povećano

izdvajanje iz liĉnih dohodaka na štedne uloge sektora stanovništva. No, efekat supsti-

tucije javlja se sada kao rezultat oporezivanja u uslovima rastućih cena. Fiskalni ob-

veznik, u zavisnosti od ekonomske situacije, sada moţe preferirati da li će svoj

dohodak transformisati u tekuću potrošnju, štednju ili imovinu (npr. otpisivanje po

osnovu opterećenja dohotka porezima i doprinosima i detaksacija akumulacije, javlja

se kao privilegovano sredstvo koje uslovljava investicione odluke, sektorsku orijen-

taciju investicija, kapacitet samofinansiranja i finansijsku ravnoteţu privrednih jedi-

nica, grana, grupacija i regiona. Formiranje neoporezive akumulacije i selektivno

(diskriminatorsko) kanalisanje investicionih plasmana, u osnovi, reprezentuje katali-

25 Nasuprot stimulalivne projekcije fiskaliteta na akumuiaciju, negativno dejstvo fiskaliteta na akumu-

laciju kapitala reprezentuje dekuraţiranje štednje putem oštrog fiskalnog zahvatanja, pod pretpostav-

kom da se ne formiraju javni fondovi za javne investicije (Dr A. Perić, op. cit. str. 277-278). Poli-

tikom progresivnog oporezivanja i nadoporezivanja dohotka, pored toga, deformišu se investicioni

izbori i koĉi investiciona aktivnost. 26 Uz to, upisnici društvenih zajmova (firme i stanovništvo) „uţivaju― i dopunske olakšice, budući da se

deo dohotka preduzeća i deo liĉnog dohotka radnika po osnovu društvenih zajmova tretira kao de-

duktivna stavka u politici oporezivanja dohotka (u strukturi zakonskih obaveza) i ukupnog prihoda

graĊana. 27 MeĊutim, deficitno finansiranje investicija, kao posledica neracionalne alokacije investicionih resur-

sa, kapitalnog opremanja proizvodnog sektora i izgradnje ekonomske infrastrukture, kreiranjem

monetarnih potraţivanja (npr. monetizacija budţetskog duga) u uslovima neiskorišcenih kapaciteta,

deficitarnosti kapitala, diskrepance sirovinske baze i preraĊivaĉkih kapaciteta. ne moţe biti (ĉak i u

kraćim vremenskim sekvencama i pod društvenom kontrolom) konirabalansirano porastom robnih

fondova, budući da ne respektuju diskrepancu izmeĊu efektivne traţnje i realne ponude, i inflatornu

spiralu cena.

19

zator privrednog razvoja i orijentator dinamike propulzivnih sektora. Fiskalno oslo-

boĊenje akumulacije, odnosno investicija, ima prvenstveno za cilj da ubrza ritam

transformacije monetarnog kapitala u realne faktore rasta.28

Fiskalne dedukcije u investicionom procesu predstavljaju svojevrsnu subven-

ciju drţave privrednom sektoru. Diferenciranom fiskalnom presijom izmeĊu rada i

kapitala utiĉe se na zaposlenost, upotrebu proizvodnih faktora i relativne cene faktora

proizvodnje, modifikujući proporciju u kombinaciji i alokaciji faktora u proizvodnoj

funkciji. Za nove investicije umanjivanje osnovice poreza na dohodak javlja se kao

svojevrsno društveno premiranje investicija. Radi skraćivanja rokova izgradnje novih

kapaciteta i aktiviranja objekata u planiranom roku potrebno je institucionalizovati

specijalne fiskalne olakšice i bonifikacije, pri ĉemu odlaganje fiskalne obaveze za

kasnije godine u procesu korišćenja kapaciteta firmi za neuhodane privredne aktivno-

sti reflektuje selektivnu subvenciju proizvodnim programima. Radi smanjivanja rizi-

ka investiranja, poseban fiskalni tretman gubitaka deluje kao premija za rizik, budući

da prikazivanje prenetih gubitaka u strukturi troškova poslovanja u tekućoj godini,

praktiĉno, reprezentuje specifiĉnu razvojnu premiju.

Radi izbegavanja posledica rasta fiskalne presije direktnih fiskaliteta, koji na

dugi rok redukuje raspoloţivi dohodak i investicioni potencijal, metod ubrzane aku-

mulacije29 ima svoj ekonomski smisao. Tehnika ubrzane amortizacije redukuje period

imobilizacije kapitala i kompenzuje buduću depresijaciju vrednosti osnovnih sredsta-

va. Skraćivanje perioda amortizacije dovodi do odlaganja plaćanja fiskaliteta, a time i

do smanjenja sadašnje vrednosti poreza i efektivnog opterećenja. Skraćenje perioda

amortizacije obezbeĊuje investitoru neposredni porast raspoloţivog dohotka, likvid-

nost i samofinansiranja, pa, sledstveno tome, i ponudu kapitala za udruţivanje. Ubr-

zana amortizacija redukuje eksterno finansiranje i stimuliše sopstvene investicije, uz

anticipiranje budućih tokova tehnološko-tehniĉkog progresa. Time ekonomika opore-

zivanja opredeljuje politiku dinamiĉkog kapitalnog opremanja propulzivnih sektora

reprodukcije. Ubrzano otpisivanje vrednosti osnovnih sredstava u periodu porasta ce-

na povećava realnu vrednost amortizacije, kao komplementarnom resursu u politici

finansiranja privrednog razvoja. Konaĉno, elastiĉnost u vremenskom rasporedu troš-

28 Vidi: R. Fontaneau, Fiscalité et investissement, Dos. Thèmis, Paris, 1972, str. 12-21; E. Ganagé,

Financement des développement, P.U.F., Paris, 1969, str. 95-118; C. De Brie et P. Charpentier,

L‘inegalité par l‘impôt, Ed. du Seul, Paris, 1973, str. 105-137, B. Vinav, Epargne, fiscalité, déve-

loppement, A. Colin, Paris, 1970, str. 516, 125-128 i 150, P. M. Pradel, L‘epargne et L‘inves-

tissement, P.U.F., Paris, 1970, str. 58-75. i 88-90; J. Lafoureade, Avantages fiscaux et

développement régional, Dunod, Paris, 1970, str. 18; J. Rivoli, Vive l‘impôt, Ed. du Seuil, Paris,

1965, str. 37 i 111-119. i A. T. Peacock et G. Hauser, Finanses publiques et développement

économique, OECD, Paris. 1965, str. 105-108; Dr P. Jurković, Ocjena kratkoroĉnog djelovanja

fiskalne politike na privredna kretanja u „Aktuelni problemi privrednih kretanja Jugoslavije―,

Ekonomski institut, Zagreb. 1973, str. 61-80. i P. Jurković Z. Jašić, Promjene u fiskalnom sistemu i

mogućnosti njegova korišćenja kao instrumenta ekonomske politike, Ekonomski pregled 57/74, str.

372-373. 29 Uporedi: R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauĉna knjiga, Beograd, 1973, str. 274; J. Lafou-

carde, Avantages fiscaux et développement régional, Dunot, Paris, 1970, str. 13; P. Beltrame, Les

Systemes fiscaux, P.U.F., Paris, 1975, str. 65-69. i J.S. Geaurs, L‘économic publique, P.U.F., Paris,

1971, str. 76-77.

20

kova amortizacije, u kojem poreski obveznik oĉekuje fluktuaciju poreskih stopa,

omogućava mu da izvrši amortizaciju za vreme visokih stopa.

Paralelno sa beneficiranim tretmanom amortizacije, egzistiraju i fiskalna oslo-

boĊenja dela dohotka, koji se izdvaja za nauĉnoistraţivaĉki rad, što, uz stimulativno

izdvajanje dela dohotka i liĉnih dohodaka za nauku, kulturu, obrazovanje i zdravstvo

u okvirima samoupravnih interesnih zajednica, posebno deluje na stopu privrednog

rasta.

Neprivrednim investicijama i društvenim zajmovima, DPZ i fondovi pojavljuju

se u funkciji koupravljanja raspodelom raspoloţive štednje. Realizacijom principa

racionalnosti, efikasnosti i ekonomiĉnosti u sektoru opšte i zajedniĉke potrošnje, DPZ

i fondovi praktiĉno stvaraju uslove za obezbeĊivanje programiranih finansijskih ušte-

da.30 Budući da porezi i doprinosi, kao i uštede, predstavljaju oticanje sredstava iz

kruţnog kretanja dohotka, dok investicioni, transferni, liĉni i materijalni troškovi su

dodatak kruţnom toku dohotka,31

društveno-politiĉke zajednice i društveni fondovi

politikom opšte i zajedniĉke potrošnje omogućavaju podsticanje multiefekta u dome-

nu zapošljavanja, proizvodnje, strukture ekonomskog razvoja, prostornog razmeštaja

privredne aktivnosti, konjunkture, sticanja dohotka itd.

Pored fiskalnih dejstava na globalni privredni razvoj, u nas su prisutni napori

razvojne politike u domenu regionalne harmonizacije privrednog razvoja. Kamatom

na poslovne fondove do 1971. godine i obaveznim zajmovima od 1971. godine

obezbeĊivala se koncentracija sredstava akumulacije u razvojne fondovske institucije

na saveznom i republiĉkim nivoima. Obavezni zajmovi tretiraju se kao zakonska

obaveza koja se dedukuje iz dohotka za raspodelu firme i usmerava, posredstvom

fonda federacije za kreditiranje privrednog razvoja nedovoljno razvijenih republika i

Kosova, i republiĉkih, odnosno pokrajinskih fondova za podsticanje privrednog

razvoja nerazvijenih podruĉja, za razvoj privrednih delatnosti shodno intencijama

društvenih planova razvoja.

Uz to, povećano izdvajanje dela dohotka preduzeća iznad propisanih diferen-

ciranih stopa obaveznog zajma (prema vrsti i karakteru delatnosti), kao i deo dohotka

firme iz razvijenih podruĉja, koji se udruţuje za razvoj nerazvijenih regiona, repre-

zentuje fiskalnu dedukciju radi stimulisanja regionalnog razvoja.32

Fiskalnim osloboĊenjem uvezene tehniĉko-tehnološke opreme od poreza na

promet i carina, komplementarno se podstiĉu razvojni napori ekonomske politike u

nerazvijenim regionima. Beneficiranim tretmanom liĉnih dohodaka visoko kvalifi-

kovanih i struĉnih kadrova privlaĉe se izvršioci skupa poslova i zadataka razvijenih u

nerazvijena podruĉja. Dopunskim sredstvima fondova za alimentiranje opštedruš-

tvenih i zajedniĉkih potreba alociraju se resursi u funkciji indirektnih podsticaja i

efekata na regionalni privredni razvoj.

30 Flnansijske uštede (suficit) rezultanta su ili viška društvenih prihoda koji nije kompenziran ekviva-

lentnim rastom društvenih rashoda ili redukcijom društvenih rashoda koja nije sleĊena ekspanzijom

društvenih prihoda. 31 G.G. Sause, Novac, bankarstvo i ekonomska stabilnost, Nauĉna knjiga, Beograd, 1972, str. 221-265. 32 Iako se kategorija obaveznog zajma verifikuje kao svojevrsni parafiskalitet, ipak obavezni zajam, za

razliku od poreza, ne predstavlja trajno otuĊenje sredstava akumulacije od organizacija udruţenog

rada (Dr P. Jurković, Poreska politika, Ekonomski pregled 89) 1974, str. 549-578.

21

Delovanjem fiskaliteta na uslove privreĊivanja33

u cilju stvaranja stabilnih

uslova i podsticaja privrednog rasta i tekuće korekture u sticanju i raspodeli dohotka,

stvaraju se jednake startne pozicije u sistemu dohodovanja i nivelisani uslovi eko-

nomskog delovanja, i obezbcĊuju se intencije jedinstvenog jugoslovenskog trţišta.

MeĊutim, nivelacija uslova privreĊivanja i oĉuvanje jedinstvenog jugoslovenskog

trţišta impliciraju harmonizaciju fiskalne strukture i unifikaciju fiskalnih parametara

u domenu oporezivanja dohotka preduzeća, liĉih dohodaka radnika u privredi i

prometa roba i usluga, uz ekonomsko respektovanje specifiĉnosti pojedinih regiona i

oblasti. Zajedniĉko opredeljivanje fiskalnih obveznika, fiskalnih osnovica, fiskalnih

stopa, fiskalnih osloboĊenja i olakšica, stoga, treba da je u funkciji dogovorenih

osnova sticanja dohotka i merila raspodele realizovanog dohotka. Uz to, zajedniĉki

dogovorena politika izgradnje infrastrukturalnih objekata, subvencionisanja i pre-

miranja, beneficiranih i anticipiranih kamata i garancija, carinskih povlastica, diferen-

ciranih fiskalnih zahvatanja, selektivnih fiskalnih prioriteta, fiskalnog tretmana

ekstradohotka, fiskalnih stimulacija, koncesija i bonifikacija prilikom lokacije novih

industrijskih postrojenja i realizacije programskih investicionih projekata treba da

promoviše privredni rast.

Preraspodelom dohotka,34

posredstvom fiskalnog opterećenja i njegove pre-

raspodele, omogućava se eliminisanje dispariteta, distorzija i inegaliteta u sticanju i

raspodeli dohotka, i izjednaĉavanje dohotka po osnovu tekućeg i minulog rada bez

derogiranja socijalistiĉkog principa raspodele prema radu. MeĊutim, fiskaliteti koji

en bloc pogaĊaju ostvareni dohodak treba da respektuju deo ekstradohotka, koji je

rezultat većeg radnog zalaganja, povećane produktivnosti rada, bolje organizacije

rada, tehnoloških inovacija, tehniĉko-kadrovskog opremanja, ušteda i racionalizacije

i sl., budući da se ovaj deo dohotka mora ekonomski odvojiti od dela ekstradohotka,

koji je rezultat eksternih faktora. Taj deo dohotka ostaje unutar osnovne organizacije

za povećanje liĉnih dohodaka (radi stimulacije ĉlanova radnog kolektiva) i aku-

mulacije (radi jaĉanja materijalne osnove udruţenog rada) i, po pravilu, treba da je

izuzet od fiskalnih udara. Drugi deo ekstradohotka moţe se fiskalno zahvatiti i da se

na taj naĉin izvrši transfer neekonomskog sticanja dohotka (i po tom osnovu liĉnih

dohodaka i akumulacije) u korist samoupravnih fondova udruţenog rada, iz kojih se

regrutuju ekonomski transferi u korist defavorizovanih ekonomskih segmenata na

trţištu (koji su štićeni i podrţavani od strane ekonomske politike).

Delovanjem fiskaliteta na spoljnoekonomske (trgovinske) i finansijske transak-

cije podrţava se eksterni ekvilibrijum (ravnoteţa spoljnotrgovinskog i platnog bilan-

sa)35

i deluje na privredni razvoj. OslobaĊanjem od poreza na promet i carina u okvi-

33 Opširnije o tome videti: Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beo-

grad, 1976, str. 285-290; Dreyfus, L‘interventionisme économique, Dos Tèhemis, Paris, 1971, str.

13-16; OECD, L‘impôt negatif sur le revenu, Paris, 1974, stlr. 63-83; A. Barrère, Economie

financière, Dalloz, Paris, 1971, str. 262-269. 34 O dejstvima fiskaliteta na preraspodelu nacionalnog dohotka i akumulacije videti: A. Perić, op. cit.,

str. 275-277. 35 Uporedi: Dr A. Perić, op. cit., str. 281-285; E. Alphandéry et G. Delsupehe, Les politiques de sta-

bilisation, P.U.F. Paris, 1974, str. 50-60; OECD, Aménagements fiscaux aux frontières et structures

fiscales des pays membre de l‘OECD, Paris, 1968, str. 108-112; B. N. Siegel, Aggregate Economic

and Public Policy, R. D. Irwin, Hamewood, 1965, str. 315; J.P. Galavielle, op. cit., str. 43-44.

22

ru izvorne projekcije roba i usluga deluje se na spoljnoekonomsku konkurentnost iz-

vozne privrede i na njeno adekvatno uklapanje u meĊunarodnu podelu rada. Izvoznim

primovima i kompenzacijama komplementarno se podstiĉe izvoz roba i usluga pri

ĉemu se, pokrivanjem kursnih razlika iz budţetskih sredstava federacije, podrţava

planirani devizni priliv ekonomskih transaktora. Fiskalnim beneficijama podrţavaju

se investicioni radovi jugoslovenskih radnih organizacija u zemljama u razvoju i

socijalistiĉkim zemljama. Time se praktiĉno podrţava razvoj graĊevinarstva i razvoj

sektora, koji proizvode odgovarajuću opremu za investicione radove u inostranstvu.

Fiskalnim olakšicama u turistiĉkoj privredi stimuliše se ponuda i traţnja turistiĉkih

usluga i na toj osnovi sticanje deviznih sredstava. Konaĉno, izvoznoj projekciji dej-

stva fiskaliteta na spoljnotrgovinski i platni bilans mozemo dodati fiskalne penalitete

na izvoz deficitarnih proizvoda i usluga ili finalnih proizvoda od posebnog nacional-

nog interesa.

U uvoznoj projekciji fiskaliteti imaju za funkciju da štite interese nacionalne

privrede (zaštita prioritetnih sektora, propulzivnih grana, mlade industrije i delatnosti

od posebnog društvenog interesa). Povećanim stopama poreza na promet i carina

uvećava se cena uvezene robe i smanjuje konkurencija na domaćem trţištu. Fiskal-

nim osloboĊenjem i olakšicama stimuliše se uvoz deficitarnih proizvoda (reproduk-

cioni materijal i mehaniĉka oprema) i uvoz roba, koje svojim niţim cenama treba da

deluju komprimirajuće na rast domaćih cena.

Konaĉno, favorizujući dejstvo fiskaliteta na uvoz i izvoz kapitala podstiĉu se

finansijske transakcije sa inostranstvom. Time se podrţavaju ravnoteţne pozicije

platnog bilansa, naravno u sadejstvu sa ostalim parcijalnim politikama u sklopu sve-

ukupne ekonomske politike.

Budući da inflacija ima znaĉajan uticaj na nesinhronizovane odluke, stimulišući

investicije i potrošnju, i destimulišući akumulaciju, politika ekonomskog rasta i kon-

jukturna politika, posredstvom programiranih oblika fiskalne stimulacije, planske

rekapitulacije fiskalnih beneficija, dogovorenih modaliteta fiskalne selektivnosti,

moraju biti komplementarne u funkciji ex ante uravnoteţavanja investicija reaku-

mulacije. Dekuraţiranje potrošnje i ankuraţiranje akumulacije, i konjunkturna har-

monizacija štednje i investicija sastavne su komponente strategije uravnoteţenog

rasta radi ujednaĉavanja potencijalnog i efektivnog rasta realnog autputa. Fiskaliteti,

delujući na strukturu ekonomskog razvoja, mobilizaciju i orijentaciju štednje i

investicija, i ritmiku nacionalnog dohotka, dovode u neposrednu ekonomsku vezu

efektivnu redistribuciju dohotka i stabilan privredni rast. MeĊutim, redukujući po-

trošnju i povećavajući štedni disponibilitet, fiskaliteti treba da stvore realne pretpo-

stavke (osnove) za realizaciju programirane kompenzatorske i korektivne interven-

cije, i intervencije harmonizacije, tj. Simultanu koherenciju u procesu realizacije eko-

nomskih funkcija opšte i zajedniĉke potrošnje: puna zaposlenost resursa, ravnoteţa

platnog bilansa, stabilan nivo cena, uravnoteţen dugoroĉni rast, racionalna alokacija

resursa i pravedna raspodela dohotka.

23

2. KLASIFIKACIJA BUDŢETSKIH RASHODA

U savremenoj fiskalnoj teoriji i praksi karakteristiĉne su dve sistematizacije

(klasifikacije) javnih rashoda, i to: klasifikacija MMF i klasifikacija OECD. MeĊu-

narodni monetarni fond klasifikuje javne rashode po funkcionalnom i ekonomskom

kriteriju. Strukturu rashoda po funkcionalnoj klasifikaciji javnih rashoda komponuju

(1) rashodi javnih sluţbi, (2) rashodi narodne odbrane, (3) rashodi školstva, (4)

rashodi zdravstva, (5) rashodi socijalnog osiguranja, (6) rashodi stanovanja, (7)

rashodi komunalnih usluga, (8) rashodi ekonomskih funkcija drţave i (9) rashodi

ostalih funkcija. Strukturu rashoda po kriterijumu ekonomskih funkcija (namena) pak

ĉine (1) rashodi za javne nabavke dobara i usluga (ukljuĉuju i plate zaposlenih u

javnom sektoru i drţavnim sluţbama), (2) transferni rashodi (ekonomski i socijalni

transferi, i interbudţetski transferi), (3) rashodi na ime kamate na javni dug, (4)

kapitalni javni rashodi i (5) transferni rashodi u korist inostranstva.

Shematski prikaz klasifikacije javnih rashoda po metodologiji OECD

OBLICI RASHODA

Aust

rija

Dan

ska

Fra

ncu

ska

Z.

Nem

aĉka

Ital

ija

Japan

Hola

ndij

a

V.

Bri

tanij

a

SA

D

1 2 3 4 5 6 7 8 9

TRADICIONALNI

I. Javna dobra 6,8 8,0 7,5 6,8 7,0 4,2 7,7 8,4

1. Odbrana 2,6 2,6 3,8 2.9 2,0 0,9 3,3 4,5 4,7

2. Javne sluţbe 4,2 5,4 3,7 3,9 5,0 2.3 19,4 3,2 3,7

SOCIJALNA DRŢAVA

II. Zajedniĉka dobra 11,7 17,4 16,0 14,3 14,0 12.5 13,6 10,2

1. Obrazovanje 5,7 8,4 5,9 5,2 6,1 4.9 7,0 5,1 5,7

2. Zdravstvo 4,7 5,7 6,4 6,8 6,0 4,7 6,6 4,4 3,7

3. Stanovanje 0,4 1,6 2,8 1,4 1,5 2,4 3,5 0,4

4. Zajedniĉke sluţbe 0,9 1,7 0,9 0,9 0,4 0,5 3,5 0,4

III. Socijalna primanja 7,4 16,4 17,2 16,7 15,8 6,9 17,7 9,1 7,8

1. Penzije 5,6 8,1 11,3 12,6 13,1 4,7 12,9 6,5 6,7

2. Bolovanja 0,2 1,2 1,2 0,6 0,8 0,1 1,4 0,4 0,1

3. Porodiĉni dodaci 0,7 1,2 2,2 1,2 1,2 1,6 2.0 1,4 0,5

4. Pomoć

nezaposlenima 0,8 5,1 1,9 1,4 0,6 0,4 1,0 0,7 0,4

5. Ostalo 0,2 0,8 0,1 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

24

MEŠOVITA PRIVREDA

IV. Ekonomske usluge 3,9 5,3 3,9 4,9 7,5 6,0 3,6 3,2

1. Operacije u kapitalu 1,8 1,0 2,0 2,8 3,6 1,2 0,7

2. Subvencije 0,7 1,5 1,6 2,5 1,2 1,0 0,2

3. Ostalo 1,4 1,4 1,3 2,2 1,1 1,5 2,3

V Kamata na javni dug 3,4 5,3 2,2 2,2 7,2 3,6 5.4 4,6 2,7

VI. Reziduali 0,7 7,1 2,4 4,4 0,3 1,3 1,7 4,6 0,5

VII. Neto pozaj. 0,2 7,1 1,8 3,9 11,7 4,4 5,3 3,2 0,2

VIII. UKUPNI

JAVNI RASHODI 33,9 59,5 49,2 49,3 51.2 34,5 61.1 43.2 32,8

Izvor: OECD, France, Etudes économiques, Paris, juni 1986, str. 26.

NAPOMENA: Podaci su prezentirani u vidu procenata javnih rashoda od društvenog

proizvoda u 1981. god.

Na kraju, po metodologiji OECD, javni rashodi se sistematizuju na (1) tradi-

cionalne javne rashode, (2) rashode socijalne drţave i (3) rashode mešovite privrede.

Tradicionalni javni rashodi obuhvataju rashode na ime „proizvodnje― i distribucije

javnih dobara (narodna odbrana i javne sluţbe). Rashode socijalne drţave komponuju

rashodi na ime „proizvodnje i distribucije zajedniĉkih dobara (nauka, obrazovanje,

zdravstvo, stanovanje i zajedniĉke sluţbe) i rashodi na ime socijalnih primanja (pen-

zije, bolovanja, porodiĉni dodaci i dodaci nezaposlenim). U rashode tzv. mešovite

privrede, konaĉno, spadaju rashodi na ime ekonomskih usluga (promet kapitala i

subvencije) rashodi na ime kamate na javni dug i rashodi na ime neto pozajmica.

Za ekonomsku analizu, klasifikacije javnih rashoda po metodologiji MMF i

OECD su izuzetno korisne iz razloga što analitiĉaru pruţaju egzaktne kvalitativne

informacije o obimu, strukturi i dinamici javnih rashoda. U tom smislu, valjalo bi i

našu metodologiju praćenja i prikazivanja društvenih rashoda opšte i zajedniĉke

potrošnje prilagoditi svetskoj metodologiji.

Najzad, alokativna funkcija sukobljava se sa razvojnom funkcijom. Naime,

porast finansijskih sredstava za zadovoljenje povećanih opštedruštvenih i zajedniĉkih

potreba podrazumeva porast poreza i doprinosa. Povećani porezi i doprinosi predstav-

ljaju povećani odliv dohotka firme u sektore DPZ i fondova. Povećani odliv dohotka

preduzeća, po pravilu smanjuje akumulaciju preduzeća, a sa smanjenjem akumula-

tivne i reproduktivne sposobnosti privrede smanjuju se potencije privrednog razvoja,

odnosno razvojne funkcije opšte i zajedniĉke potrošnje.

Redistributivna funkcija sukobljava se sa stabilizacionom funkcijom opšte i

zajedniĉke potrošnje u situaciji kada ekonomska stabilizacija imperativno nalaţe

potrebu rasterećenja privrede od fiskalnog opterećenja dohotka. Samim tim, potrebno

je smanjiti uĉešće društvenih prihoda u nacionalnom dohotku, a to se sukobljava sa

potrebnim sredstvima za finansiranje dogovorenog obima opštedruštvenih zajed-

niĉkih potreba. Istovremeno, redistributivna funkcija sukobljava se i sa razvojnim

funkcijama opšte i zajedniĉke potrošnje. Jer, porast fiskalnog zahvatanja dohotka

25

privrede smanjuje akumulaciju, pa, sledstveno tome, i sredstva za investicije i razvoj

privrede. A privredni razvoj, po prirodi stvari, podrazumeva porast akumulacije,

povećanje fiskalnih olakšica i osloboĊenja, i smanjenje stopa poreza i doprinosa radi

povećanja sredstava reprodukcije.

Shematski prikaz klasifikacije javnih rashoda po metodologiji MMF

KLASIFIKACIJA JAVNIH RASHODA

PO FUNKCIJAMA

KLASIFIKACI.IA JAVNIH RASHODA

PO EKONOMSKIM TIPOVIMA

1. Javne usluge I. Tekući javni rashodi

2. Odbrana 1. Kupovna dobra i usluge

3. Obrazovanje 2. Plate i nadnice

4. Zdravstvo 3. Ostali rashodi za dobra i usluge

5. Socijalno osiguranje i blagostanje II. Transferni javni rashodi

6. Stanovanje i zajedniĉki ţivot 1. Kamata na javni dug

7. Ostale komunalne i socijalne usluge 2. Subsidije i oslali tekući transferi

8. Ekonomske usluge drţave 3. Transferi ostalim nivoima javne vlasti

UKUPNI JAVNI RASHODI UKUPNI JAVNI RASHODI

Izvor: MMF, Government Finance Statistics, Yearbook, vol. X, 1986. str. 34. i 36.

Konaĉno, stabilizaciona funkcija sukobljava se sa razvojnom funkcijom opšte i

zajedniĉke potrošnje. Naime, borba protiv inflacije podrazumeva povećanje poreza i

doprinosa radi smanjenja efektivne traţnje. No, povećanje poreza i doprinosa sma-

njuje akumulativnu i reproduktivnu sposobnost udruţenog rada. Sa smanjenjem aku-

mulacije smanjuju se sopstvena sredstva firme za finansiranje novih investicija, a

time se, u suštini, smanjuju razvojne mogućnosti privrede.

U postustavnom periodu, dakle od 1974. godine i, naroĉito, od donošenja Zako-

na o udruţenom radu iz 1976. godine, društvenoekonomski samoupravni mehanizmi

razrešavanja konflikata u ekonomiji opšte i zajedniĉke potrošnje, odnosno u sistemu

finansiranja opštih društvenih i zajedniĉkih potreba verifikovali su sce institutima

društvenog dogovaranja i samoupravnog sporazumevanja.

Društvenim dogovorima i samoupravnim sporazumima utvrĊuju se zajedniĉke

osnove fiskalne politike, odnosno fiskalni parametri poreza i doprinosa u jedinstve-

nom jugoslovenskom prostoru. Dogovorima i sporazumima izmeĊu republika i po-

krajina i izmeĊu opština unutar republika i pokrajina, regionalno se usklaĊivala struk-

tura fiskalnih obaveza i ujednaĉavao nivo fiskalnog opterećenja dohotka firme, liĉnih

dohodaka radnika i potrošnje graĊana.

Opštim bilansima sredstava DPZ i fondova za opštu i zajedniĉku potrošnju

planski su se opredeljivali obim, struktura i dinamika društvenih prihoda za finansira-

nje opštedruštvenih i zajedniĉkih potreba u okviru srednjoroĉnih društvenih planova

ekonomskog i socijalnog razvoja. Ovim bilansima usklaĊivala su se i sredstva opšte i

zajedniĉke potrošnje sa materijalnim mogućnostima nacionalne privrede.

26

3. DRŢAVNA INTERVENCIJA BUDŢETSKIM

MEHANIZMOM

Savremena drţava, merama i instrumentima fiskalne (poreske i budţetske) poli-

tike, ingerira se i interveniše u gotovo svim oblastima društvenog, ekonomskog i

socijalnog ţivota. Porezima, doprinosima i parafiskalitetima, s jedne strane, i javnim

investicijama, ekonomskim i socijalnim transferima, s druge strane, ostvaruju se

glavni oblici drţavne intervencije u društvenoj reprodukciji.

Javni sektor u industrijski razvijenim zemljama OECD, socijalistiĉkim zem-

ljama SEV, zemljama u razvoju i socijalistiĉkom samoupravnom društvu preko jav-

nih, odnosno društvenih rashoda ostvaruje brojne ciljeve i zadatke, a u prvom

alokativne, redistributivne, stabilizacione i razvojne funkcije finansijske politike. U

ovom kontekstu, akcenat se stavlja na korektivne funkcije javnih rashoda, koje se

ostvaruju posredstvom transfernih rashoda iz budţeta društveno-politiĉkih zajednica.

1) Korektivna funkcija javnih rashoda – transferni rashodi

U finansijskoj teoriji i politici transferni javni rashodi predstavljaju preraspo-

delu nacionalnog dohotka u korist odreĊenih privrednih grana, grupacija, sektora i

delatnosti u nacionalnoj privredi, u korist inostranstva, u korist sektora stanovništva i

u korist pojedinih društvenih i socijalnih delatnosti. Drţava time ne troši nego raz-

mešta kupovne snage, odnosno transferiše deo dohotka. Tu korisnici sredstava ne

vrše nikakvu protivuslugu u smislu davanja usluga ili obavljanja rada. Javni sektor

transfernim rashodima samo štiti pojedine privredne sektore i odreĊene socijalne ka-

tegorije stanovništva, ostvarujući funkciju tekuće privredne i socijalne korekture.

U savremenoj finansijskoj praksi egzistiraju razliĉiti oblici transfernih javnih

rashoda, i to: (1) socijalni transferi, (2) ekonomski transferi, (3) kamata na javni dug,

(4) interfinansijski (meĊubudţetski) transferi i (5) transferi u korist inostranstva.

Socijalni transferi ili transferi u korist stanovništva doprinose formiranju sred-

stava za pojedine socijalne kategorije graĊana. U socijalistiĉkim zemljama i zem-

ljama u razvoju socijalni transferi se isplaćuju iskljuĉivo iz budţeta. U industrijski

razvijenim zemljama socijalni transferi se isplaćuju iz budţeta i iz fondova socijalnog

osiguranja. U socijalistiĉkom samoupravnom društvu socijalni transferi se vrše: (1)

preko samoupravnih interesnih zajednica za zadovoljavanje zajedniĉkih potreba (in-

validnine, penzije, naknade za bolovanja, deĉji dodatak, socijalna pomoć, materijalno

obezbeĊenje nezaposlenih, stipendije i sl.), i (2) preko budţeta DPZ (penzije boraca

rata, pomoć ţrtvama fašistiĉkog terora, pomoć porodicama palih boraca u NOB, be-

neficirane penzije i valorizacije penzija vojnih osiguranika, pomoć porodicama i

invalidska zaštita).

Strukturu ekonomskih transfera, odnosno transfernih rashoda sa ekonomskim

namenama komponuju dotacije, subvencije, premije, regresi, kompenzacije, izvozni

primovi itd. Subvencionisan