Upload
others
View
3
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Bouwen aan Limburgse vitaliteit!
@RLOppenheimer
Bouwen aan Limburgse vitaliteit!Op weg naar een energieke quatro helix
Leo BisschopsWim KuiperWil Rutten
24 maart 2015
2
InhoudVoorwoord – Bouwen aan de Limburgse vitaliteit! 3
1. Inleiding 5
2. Urgentie en kansen 112.1 Is Limburg speciaal? 112.2 Een nadere beschouwing op de financiële gevolgen van de decentralisaties 142.3 Opgave op het terrein van werk en Participatiewet 162.4 Probleemanalyse 18
3. De quatro helix 253.1 De quatro helix in theorie 253.2 Aanzet quatro helix in de praktijk 29
4. De quatro helix in de regio’s 334.1 Regio Noord-Limburg 344.2 Regio Midden-Limburg 384.3 Regio Westelijke Mijnstreek 424.4 Regio Parkstad 454.5 Regio Maastricht Heuvelland 52
5. De quatro helix in Limburg 575.1 Transformatieopgave 575.2 Limburg op bovenregionale schaal 595.3 Limburgse quatro helix anno 2015 645.4 De kolom van de ketenpartners 695.5 Het terrein van werk en Participatiewet 72
6 Bouwen aan Limburgse vitaliteit! – conclusies en aanbevelingen 756.1 Vooraf 756.2 Onze conclusies 766.3 Aanbevelingen 79
3
Voorwoord – Bouwen aan de Limburgse vitaliteit!Wij kijken met veel plezier terug op de uitvoering van onze door de provincie Limburg verstrekte opdracht.
Het was bijzonder om in zo’n turbulente tijd met zoveel betrokken mensen in Limburg intensief van
gedachten te wisselen over vraagstukken, dilemma’s en oplossingsrichtingen. De kern van onze opdracht
was te verkennen wat nodig is in de regionale samenwerking in Limburg om op langere termijn de nieuwe
uitdagingen in het sociaal domein aan te gaan.
We hebben aan den lijve ondervonden dat de arena van het Limburgse sociaal domein beschikt over een
grote hoeveelheid betrokken en gemotiveerde bestuurders en uitvoerders. Er wordt hard gewerkt aan
vruchtbare co-creatie en partnerschap. Dat vraagt vooral om verbindingen tussen de verschillende hoofdrol-
spelers. Onze gedachten en bevindingen daarover ziet u in dit rapport uitgewerkt aan de hand van de ‘quatro
helix’.
In de transitiefase (eind 2014) hebben wij gemeenten met de voeten in de klei zien staan, zij-aan-zij met
ketenpartners. Dat zal in de transformatie nog meer nodig zijn: tussen de andere spelers, met een eigen rol
maar gericht op horizontale samenwerking en sturing. Midden in het maatschappelijke samenspel voor het
realiseren van meerwaarde voor Limburg.
In onze ronde hebben wij veel gesproken over waar de drie decentralisaties in essentie om gaan. Dat is het
aan het roer krijgen van de burger, de cliënt of de werkzoekende. Uiteindelijk zijn zij de dragers van het
proces. Hun ervaringen, inzet en kennis zijn onmisbaar om de transformatie te bewerkstelligen. Zij zijn de spil
waarom de hele operatie draait. Dit besef is heel bepalend geworden voor de bril waarmee wij naar Limburg,
haar regio’s en gemeenten hebben gekeken. Het is ook leidend aan ons perspectief op de quatro helix en de
invulling van de transformatie.
Zoals gezegd, de transformatie gaat om burgers. De insteek van onze opdracht ligt allereerst bij de bestuur-
lijke samenwerking. Maar in onze ronde hebben we ook cliënten en cliëntvertegenwoordigers gesproken.
Verder spraken we zorgaanbieders, werkgevers, zorgverzekeraars en kennis- en onderwijsinstellingen. Vooral
aan de kant van de cliënten leven nog veel zorgen, (soms op basis van feiten, soms op basis van beelden). We
4
hebben in dit rapport geprobeerd een aanzet te geven voor hoe burgers en cliënten (nog) beter in positie
kunnen komen in de arena van het sociaal domein. Dit vraagt om sociale innovaties. Maar dan lopen we op
onze eigen conclusies vooruit.
Terug naar onze opdracht; het verkennen van de robuustheid van samenwerking. Dat is het hoofdthema. We
geven in dit rapport per regio ons oordeel over de vitaliteit van het netwerk en over de bestuurlijke condities
binnen de provincie Limburg. Zijn die voldoende om de transformatie te dragen? We tekenen daarbij direct
aan dat het hier niet gaat om een oordeel wie de beste is. De oordelen zijn erop gericht om een spiegel voor
te houden en aan te geven wat regio’s mogelijk van elkaar kunnen leren.
We hebben het gevoel echt in gesprek te zijn geweest met een groot aantal Limburgse hoofddrolspelers in
het sociaal domein. Zonder terughoudendheid hebben we feiten en meningen meegekregen. We denken
daarmee ook genoeg grond onder de voeten te hebben voor het verhaal dat voor u ligt. Dat wil niet zeggen
dat we alles weten. Juist doordat we zoveel hebben gehoord, komen we er steeds achter dat er nog veel
meer dingen zijn die we niet weten. Dus geen volledigheid, wel een betrouwbare momentopname met
gefundeerde aanknopingspunten voor de toekomst.
Met de werkconferentie op 1 april sluiten wij ons traject af. Voor Limburg is de conferentie hopelijk een start
van het vervolg op onze rapportage. In die zin zien we het ook als start voor de Limburgse transformatie.
Deze bijeenkomst is een belangrijk moment waarop we veel van de mensen van de verschillende organi-
saties die met elkaar werken aan de transformatie in Limburg nogmaals hopen te ontmoeten. Want zo
bouwen we aan de Limburgse vitaliteit!
5
1. Inleiding
Zoals gezegd, de kern van onze opdracht was te verkennen wat nodig is in de regionale samenwerking in
Limburg om op langere termijn de nieuwe uitdagingen in het sociaal domein aan te gaan. In praktische
zin bestond onze opdracht uit twee rondes door Limburg. De eerste ronde hebben we eind december
afgesloten met de tussenrapportage ‘Co-creatie en partnerschap’. De rapportage die voor u ligt vormt de
afronding van ons totale traject en bevat de optelsom van beide rondes.
Naast gesprekken met wethouders, bestuurders, zorgaanbieders, zorgverzekeraars, werkgevers, smaak-
makers en wetenschappers hebben we indringende gesprekken gehad met groepen cliënten. Al deze
gesprekken waren niet alleen van belang om ons te voorzien van de nodige informatie, maar hadden ook
tot doel om de processen en interacties te bevorderen die nodig zijn voor de transformaties in het sociale
domein in Limburg
Snijvlak transitie- en transformatiefase
De uitvoering van onze opdracht speelde zich af op het snijvlak van de transitiefase (het implementeren van
alle wets- en stelselwijzigingen die we gezamenlijk de drie decentralisaties noemen) en de transformatiefase
(het op een andere wijze gaan werken in en denken over het sociaal domein).
Tijdens onze eerste ronde langs de regio’s in het najaar van 2014 legden gemeenten en hun partners de
laatste hand aan de voorbereidingen voor de daadwerkelijke inwerkingtreding van de drie decentralisaties
per 1 januari 2015. De transitie domineerde in die periode daarom alle agenda’s en gesprekken. Dat is ook
terug te vinden in onze tussenrapportage. Daarin gaat het veel over de transitie en de brug van de transitie
naar de transformatie. Wij constateerden veel goede op de transitie gerichte activiteiten bij gemeenten en
andere partijen. Onze oproep aan hen was om in de hectiek van de transitie de transformatie niet te vergeten
en tijdig door te schakelen.
6
Het tweede deel van onze opdracht speelde zich af in januari en februari 2015. De voorbereidingen waren
getroffen en met het passeren van de datum 1 januari 2015 ontstond als vanzelf meer aandacht voor
de transformatie. In deze eindrapportage staan we vooral stil bij deze transformatieopgave waarvoor
gemeenten nu staan.
De tussenrapportage
In december hebben we aan de hand van onze tussenrapportage met het college van Gedeputeerde Staten
en Provinciale Staten van gedachten gewisseld over de decentralisaties en de knelpunten en kansen voor
Limburg. Onze tussenrapportage vormde na januari 2015 ook het aanknopingspunt voor verdere gesprekken
met alle betrokken Limburgse partijen om gezamenlijk te zoeken naar extra mogelijkheden voor versterking
van samenwerking die nodig is om de transformatiedoelen van te realiseren. De tussenrapportage heeft ook
al een agenderende functie gehad voor de regiodialoogtafels die begin 2015 tussen de colleges van B en
W en GS in alle regio’s van Limburg (Noord, Midden en Zuid) zijn georganiseerd. En de tussenrapportage is
binnen regio’s mede aanleiding geweest voor de samenwerkende gemeenten om stappen vooruit te zetten
in de samenwerking.
In de tussenrapportage hebben we aangegeven dat Limburg de transitiefase goed heeft doorstaan en dat
het, ondanks lang durende onduidelijkheid van Rijkswege en de zeer forse tijdsdruk, gelukt is de meest
noodzakelijke voorbereidingen te treffen. Dit neemt overigens niet weg dat veel cliënten lang in onduide-
lijkheid hebben gezeten over hun precieze zorgpakket vanaf 1 januari 2015. Verder concludeerden we in
vogelvlucht het volgende:
• De transitie leek over de hele breedte gelukt. In alle gemeenten troffen we veel vitaliteit. Vooral de kleine
gemeenten weten meteen de beweging naar de eigen burgers te maken.
• Er is goed regisseurschap bij de centrumgemeenten; subregio’s werken redelijk goed samen.
• De ketenpartners zijn met elkaar aan de slag gegaan, inclusief de zorgverzekeraars.
7
• Kennisinstellingen (zowel Universiteit Maastricht als hogescholen) zijn met veel pilots en losstaande
onderzoeken aan de slag gegaan.
• De provincie heeft met waardering van partners een faciliterende rol op zich genomen.
• Cliënten staan nog op grote achterstand.
• Kortom: we zagen een goede eerste stap, maar nog lang niet alles was in kannen en kruiken:
• Spanning tussen centrumgemeenten en omliggende gemeenten, met name in Westelijke Mijnstreek en
Parkstad.
• Integraliteit is een aandachtspunt: in het sociaal domein, met het economische en ruimtelijke domein,
met ketenpartners, en met burgers en cliënten
• Een nieuwe sturingsaanpak op basis van Rijnlandse model is gezien de transformatie noodzakelijk.
Ten aanzien van de transformatie benadrukten we dat in Limburg, nog meer dan in de rest van het land, de
transformatie zowel een dringende noodzaak als een grote kans is. De Limburgse Rijnlandse cultuur van
samenspel en overleg biedt goede kansen om de transformatie ook daadwerkelijk handen en voeten te
geven. (Voor een mooie schets van de Rijnlandse traditie in Limburg: voorjaarsnota 2014 van de provincie
Limburg, pagina 36 en verder.)
Verkennersmissie tweede ronde
We hebben als verkenners noch de kennis noch de pretentie dat wij inhoudelijk kunnen aangeven hoe de
transformatie ingevuld moet worden. De transformatie betekent immers juist samen pionieren en daarin
voortborduren op burgerinitiatieven. Het gaat om het bedenken en realiseren van sociale innovaties. We
geven dan ook geen blauwdruk voor de transformatie.
Wat we wel hebben gedaan, is sinds september 2014 een groot aantal gesprekken voeren gericht op het
verkennen en waar mogelijk versterken van het commitment in Limburg om de noodzakelijke transformatie
8
in het sociaal domein stevig vorm te geven. Daaruit hebben wij beelden gedestilleerd over de richting waarin
de transformatie gezocht kan worden en de daarvoor noodzakelijke bestuurlijke arrangementen. Hierop
gaan wij in hoofdstuk 2 en 5 dieper in.
Zo hebben wij gezien dat voor transformatie een excellente samenwerking nodig is binnen wat wij de ‘quatro
helix’ noemen. Hieronder verstaan wij een samenspel tussen de vier hoofdrolspelers bij deze transformatie,
te weten, de burgers/cliënten, het openbaar bestuur, de ketenpartners (waaronder zorgaanbieders, zorgver-
zekeraars en werkgevers) en de onderwijs- en kennisinstellingen. We werken deze gedachte verder uit in
hoofdstuk 3. De quatro helix bevat volgens ons antwoorden voor de specifieke Limburgse problematiek van
hoge zorgconsumptie en een zwakkere sociaaleconomische uitgangspositie. De problematiek diepen we
verder uit in hoofdstuk 2.
De transformatie vraagt om lokaal en regionaal maatwerk en het inspelen op wat er zich in de praktijk
voordoet. Maatwerk laat zich per definitie slecht vatten in algemene conclusies. Wat we wel durven te stellen
is dat het gaat om het gezamenlijk uitdenken en realiseren van sociale innovaties. Dat illustreren we in de
rapportage met inspirerende voorbeelden.
Naast onze ambitie om in het tweede deel van onze opdracht alvast verbindingen te leggen die helpen bij
de transformatie, hebben we in deze ronde ook vijf onderwerpen uitgediept die in de eerste ronde nog niet
voldoende uit de verf waren gekomen, te weten:
a. het onderdeel participatie van cliënten/burgers: de sociale innovaties;
b. de verbinding tussen de uitvoering van de Participatiewet met de andere decentralisaties; bijzonder
aandachtspunt is de uitstroom van kwetsbare jongeren naar de arbeidsmarkt;
c. de verbinding van het sociaal domein met het economisch en ruimtelijk terrein;
d. de financiële opgaven in relatie met de relatief hoge zorguitgaven in Limburg;
e. netwerksturing.
9
Terug naar onze opdracht
De provincie Limburg heeft ons deze opdracht verstrekt vanuit haar verantwoordelijkheid te waken voor de
kwaliteit van het lokale bestuur. Die opdracht sluit aan op het coalitieakkoord en de Koersnotitie bestuurlijke
organisatie vastgesteld door Provinciale Staten op 15 november 20121. Doel van de opdracht is een bijdrage
te leveren aan de tijdige (regionale, bestuurlijke) organisatie voor de gestelde decentralisatieopgaven.
Daarnaast dienen we in overleg met vijf Limburgse regio’s te bekijken hoe wij ze kunnen ondersteunen in het
proces om te komen tot robuustere samenwerking tussen gemeenten onderling en met ketenpartners. Dit
alles in het kader van de decentralisaties in het sociale domein.
In onze rapportage nemen we de regio’s dan ook als uitgangspunt voor onze beelden en kwalificaties over
de robuustheid van de samenwerking. Daarbij gaan we, in het verlengde van het rapport-Van Geel ook uitge-
breid in op de twee regio’s die in het rapport-Van Geel als aandachtsregio’s werden bestempeld (Westelijke
Mijnstreek en Parkstad). Hierbij gaan we ook in op de aandachtspunten zoals benoemd door Gedeputeerde
Staten 26 juni 2014.
Onze conclusies en aanbevelingen
Dit rapport mondt uit in onze conclusies en aanbevelingen. Die zijn zowel gebaseerd op de tussenrap-
portage als op aanvullende verdieping in deze rapportage. En waar we ons in de tussenrapportage hebben
beperkt tot eerste aanbevelingen aan de provincie, richten we die nu breder op de invulling van de quatro
helix en de betrokken hoofdrolspelers. Tot slot benoemen we een aantal investeringen en randvoorwaarden
die wij nodig achten om de quatro helix in Limburg zo snel mogelijk te laten werken.
1 In het coalitieakkoord zet het provinciebestuur in op een actieve rol, lees proactieve rol: gemeentelijke herindeling van onderaf. De Koersnotitie bestuurlijke organisatie zet in op twee sporen: 1) stimulerend spoor: structuurversterking sociaal domein/subsidieregeling kwaliteit lokaal bestuur en 2) kritisch, signalerend spoor: rapportage commissie-Van Geel en gesignaleerde zeven zorgpunten/traject ver-kenners ter verdieping op aspect samenwerking
10
Leeswijzer
Om doublures zoveel mogelijk te voorkomen, vermijden we waar mogelijk in deze eindrapportage herhaling
van wat we al in de tussenrapportage hebben gezegd. Waar dat nodig is verwijzen we naar dat rapport of
vatten de uitkomsten kort samen. Voor het gemak hebben we daarom de tussenrapportage nogmaals als
aparte bijlage bij dit rapport gevoegd. De opbouw van de rapportage is als volgt:
In hoofdstukken 2 en 3 beschrijven wij ons perspectief op de problematiek in Limburg en leggen we de
koppeling naar de quatro helix waarvan wij denken dat dit een kansrijk perspectief is. In hoofdstuk 4
schetsen we staccato de uitgangssituatie per regio ten aanzien van de quatro helix. Hoofdstuk 5 bevat bevin-
dingen en inzichten over Limburg als geheel, waarbij we ook kijken naar Noord en Midden-Limburg enerzijds
en Zuid-Limburg anderzijds. De conclusies en aanbevelingen treft u in hoofdstuk 6.
Dan is er nog een los boekje met bijlagen. In de bijlagen hebben we naast de tussenrapportage ook uitge-
breide regiobeschrijvingen opgenomen. Deze vormen de basis voor de analyses in hoofdstukken 4 en 5.
Ook voor hoofdstuk 2 hebben wij onderbouwend materiaal verzameld. Dit is via de website van de provincie
Limburg te downloaden.
11
2. Urgentie en kansen
In dit hoofdstuk staan we stil bij de bril waardoor wij als verkenners naar Limburg kijken. We schetsen de
problematiek zoals wij die zien. We baseren ons waar mogelijk op feiten en waar nodig op meningen die wij
delen. Vervolgens schetsen wij een aantal knelpunten dat Limburg en haar inliggende gemeenten hindert bij
de aanpak van de problematiek. We benoemen daarbij de vier meest urgente vraagstukken die we zien om
tot succesvolle transformatie te komen. Tot slot geven we een opmaat tot een mogelijke oplossingsrichting
en invulling van ‘de transformatie’. Die werken we vervolgens in de volgende hoofdstukken verder uit.
2.1 Is Limburg speciaal?
De drie decentralisaties die per 1 januari 2015 zijn ingevoerd, zorgen in alle gemeenten, regio’s en provincies
van Nederland voor grote opgaven. Echter, er is ons als verkenners vaak verteld dat de opgaven en vraag-
stukken in Limburg van een andere orde zijn. Daarbij wordt gewezen op de volgende punten, in vergelijking
met het landelijk beeld:
1. Een hoog zorgverbruik (een zogeheten ‘q-probleem’, Limburg consumeert veel zorg).
2. Een groot aantal deelnemers aan sociale werkvoorzieningen en veel mensen met grote afstand tot de
arbeidsmarkt (een ‘q-probleem’, Limburg consumeert veel zorg).
3. Hoge kosten van de zorg (een zogeheten ‘p-probleem’, de kosten van de zorg in Limburg zijn bovenge-
middeld hoog).
4. Een relatief slechte maatschappelijke situatie in de breedte (vooral in Zuid-Limburg).
We schetsen hierna de feitelijke verschijningsvormen van de problematiek zoals die ons bekend zijn. Wat
zal blijken, is dat de situatie in Limburg in onze ogen daadwerkelijk bijzonder uitdagend is. Daarin zit ook de
urgentie van onze analyse en oplossingsrichting.
12
Hoog zorgverbruik en grote Wsw-problematiek worden bevestigd
Limburg kent een daadwerkelijk groter dan gemiddelde problematiek binnen het sociaal domein. Binnen
Limburg is het onderscheid tussen Zuid-Limburg (Parkstad, Westelijke Mijnstreek en Maastricht Heuvelland)
enerzijds en Noord- en Midden-Limburg anderzijds groot. Binnen Zuid-Limburg neemt Parkstad nog weer
een aparte positie in. We baseren ons grotendeels op onderzoeken van APE (2013), Maria Janssen (UM en
GGD ZL, 2014) en Klosse en Muysken (2014). Zij baseren zich onder andere (naast eigen onderzoek) op
gegevens van het CBS, SCP, RIVM, CIZ, GGD/Zorgatlas, UWV en het Verwey-Jonker Instituut.
Het APE-onderzoek toonde aan dat voor de jeugdzorg, de Wmo/AWBZ en de Wsw/Wwb het aantal
zorgvragers (onderdeel van de ‘q’) (veel) hoger is dan het Nederlands gemiddelde per 1.000 inwoners:
• Het zorgverbruik (Wmo en jeugd) voor Noord- en Midden-Limburg ligt boven het Nederlandse gemid-
delde. Het zorgverbruik van Zuid-Limburg ligt ver boven het Nederlandse gemiddelde.
• Bij Participatie ligt het aantal Wsw-plaatsen per 1.000 inwoners in Limburg in 2011 70% hoger dan het
landelijk gemiddelde. Binnen Limburg zijn er weliswaar verschillen, maar in elke regio ligt het aantal
Wsw-plaatsen minimaal 40% boven het Nederlandse gemiddelde. Binnen Zuid-Limburg en Parkstad in
het bijzonder is deze problematiek extra aanwezig.
De hoge zorgconsumptie leidt tot hoge zorglasten. Het APE-rapport toont hoge historische uitgaven voor
specifiek de jeugd en Wmo in Limburg. We onderschrijven op basis van de genoemde onderzoeken dat
Limburg te maken heeft met een hoge zorgvraag en daarmee een forse maatschappelijke opgave.
Tijdens onze verkenning heeft de provincie Limburg het initiatief genomen tot nader verklarend onderzoek
voor de hoge zorgconsumptie in Limburg. Aanleiding daartoe was een motie in Provinciale Staten op 6
februari 2015. Mogelijk dat dit onderzoek verdere aanknopingspunten biedt om de zorgconsumptie terug te
dringen.
13
Zorgkosten binnen Nederlandse gemiddelden
We moeten constateren dat, voor zover ons bekend, er geen concrete aanleiding is om aan te nemen dat
Limburg een groot ‘p-probleem’ kent. Dit wil zeggen dat het ons beeld is dat de prijs per verhandeling
in Limburg in de zorg niet disproportioneel hoger ligt dan het Nederlandse gemiddelde. Het genoemde
onderzoek van APE vergeleek niet alleen de consumptie (onderdeel van de ‘q’) per inwoner, maar ook de prijs
per cliënt (voor zowel werk als zorg). Hieruit blijkt dat de ‘p’ gemiddeld voor Limburg binnen de Nederlandse
gemiddelden valt.
Relatief slechte maatschappelijke situatie in de breedte wordt bevestigd
De socio-economische en gezondheidssituatie in Limburg liggen onder de Nederlandse gemiddelden. Op tal
van indicatoren ‘scoort’ Limburg slecht. Daarbij scoort Zuid-Limburg nog aanmerkelijk slechter dan Noord-
Limburg, zo laat Janssen zien in haar onderzoek (2014). Het gaat dan om indicatoren over gezondheid en
zorg, onderwijs, en over sociale cohesie en samenhang.
Klosse en Muysken onderbouwen dit beeld op het vlak van werk. De werkloosheid ligt in Limburg hoger dan
gemiddeld, het aantal uitkeringen ligt ook hoger. De perifere ligging en de specificiteit van de arbeidsmarkt
in Limburg maken deze kwetsbaarder. Daarnaast kent Limburg relatief veel ‘nuggers’. Dit zijn arbeidsge-
schikten die wel willen werken, geen uitkering ontvangen en geen baan hebben. Van de bijstandsuitkeringen
zit 35% van alle uitkeringen binnen Limburg binnen de regio Parkstad. Ook in Noord-Limburg loopt het
aantal bijstandsuitkeringen op. Parkstad heeft een uitkeringsdichtheid van 1 uitkering per 12 werkenden. In
Noord- en Midden-Limburg ligt dit op 1 uitkering per 32 werkenden.
Conclusie ‘is Limburg speciaal?’
We noemden vier veelgehoorde redenen waarom Limburg een apart geval zou zijn. Daarvan is er wat ons
betreft één ontkracht. De p-problematiek (relatief dure zorg) hebben wij feitelijk niet kunnen onderbouwen.
De overige drie redenen zien wij onderbouwd en bevestigd. De zorgconsumptie ligt hoog, de Wsw-/
Wwb-problematiek is groot en ook de bredere algemene maatschappelijke situatie is kwetsbaar. Daarbij is
het verschil in problematiek tussen noord en zuid groot. Dit betekent dat de maatschappelijk opgave en
urgentie in Zuid-Limburg groter is.
14
Wat ons betreft is het vraagstuk breed en gaat het om het in de breedte terugdringen van de hele econo-
mische en maatschappelijke achterstand die Limburg kenmerkt. Het sociaal domein is daarin een van
de pijlers. De verwevenheid tussen domeinen en processen is groot. In onze optiek biedt de inzet op het
terugdringen van de brede problematiek kans om de zorgconsumptie (de q-problematiek) structureel terug
te dringen. De nu in Limburg aanwezige economische vitaliteit (de Limburgse economie is volop in transitie
en op weg naar een hoogwaardige kenniseconomie die drijft op topsectoren zoals chemie, agrofood, health,
automotive, smart industries en smart services) biedt daarvoor een goed uitgangspunt.
2.2 Een nadere beschouwing op de financiële gevolgen van de decentralisaties
De in de vorige paragraaf geschetste uitdaging kan nog eens groter worden door de volgende combinatie
van financiële effecten:
• landelijke budgetkortingen (op (jeugd)zorg en werk);
• hoge Limburgse kosten door hoog verbruik;
• mogelijke negatieve herverdeeleffecten voor een deel van de Limburgse gemeenten.
Naar aanleiding van een studie van APE (voorjaar 2014) werd geconstateerd dat Limburg risico loopt op
(stapeling) van negatieve herverdeeleffecten bij de verdeelmodellen Wmo en het model Jeugd. Deze
negatieve herverdeeleffecten zouden dan bovenop de al aangekondigde bezuinigingen in het macrobudget
(de landelijke budgetkortingen) komen. We kunnen op dit moment de volgende zaken constateren.
Wat wordt verdeeld?
Macrobudget minus de bezuiniging:
• Jeugd 2015, landelijk: € 3.868 mln.
• Jeugd 2015, Limburg: € 272,9 mln. (14%).
• Wmo 2015, landelijk: € 3.630 mln.
15
• Wmo 2015, Limburg: € 301,1 mln. (12%), waarvan € 196,1 mln. voor alle gemeenten en € 105 mln. voor
centrumgemeenten.
• Participatie 2015, landelijk: € 2.271,4 mln. (Wsw) en € 622,8 mln. (re-integratie).
• Participatie 2015, Limburg: € 249,7 mln. (Wsw, 9%) en € 44,6 mln. (re-integratie, 14%).
Herverdeeleffecten
Als we de laatste inzichten over de effecten van de herverdeelmodellen meenemen, ontstaat het volgende
beeld van de herverdelingseffecten en stapeling van effecten. N.B.: Daarbij zijn we ons terdege bewust van
de zwaarte van de opgave en de financiële kortingen die het Rijk oplegt.
• Jeugd en Wmo:
- Herverdeling jeugd valt voor Limburg mee en lijkt zelfs gemiddeld licht positief, behalve voor zes
tot tien gemeenten, vooral in Midden-Limburg.
- Herverdeling Wmo is negatief, vooral in Zuid -en Midden-Limburg (Limburg totaal: -7,75%). Onder-
zoeksbureau AnderssonElffersFelix (AEF) wijt dit aan scheefgroei, te veel intramuraal en/of te zwaar
indiceren.
Kortom, in Limburg is vooral sprake van een bijzondere situatie in de omvang van de zorgvraag, maar in
financiële zin (macrobudgetkortingen, herverdeeleffecten, kosten per cliënt) zijn de randvoorwaarden in
Limburg volgens ons gemiddeld genomen niet substantieel anders dan elders in het land. N.B.: Wij zijn
ons bewust dat een deel van de gemeenten (zoals ook elders in het land) te maken heeft met een (fors)
negatief herverdeeleffect, soms voor zowel het model Jeugd als het model Wmo. Denk daarbij aan de
voorbeelden Schinnen en Onderbanken.
• Participatiewet:
Voor de Participatiewet gelden geen herverdeeleffecten omdat er sprake is van een nieuwe doelgroep-
definitie. Wel geldt hier een korting die vooral in Zuid-Limburg gevoeld zal worden. Hier zitten veel
16
gemeenten op of boven het landelijk gemiddelde kostenniveau. Een korting zal op het collectieve
niveau dan ook ertoe leiden dat er substantieel bezuinigd zal moeten worden. Daarnaast werkt een deel
van de financiële verplichtingen lang door. Zo staat een (klein) deel van de mensen die werkzaam zijn
binnen de sw-bedrijven nog tot 2059 op de loonlijst. Door de grote aantallen sw’ers binnen Limburg is
dit effect substantieel.
Al met al ligt het beeld over de herverdeeleffecten wat ons betreft genuanceerd. Voor de Wmo zien we
negatieve effecten. Voor de jeugdzorg zien we zelfs in totaal voor Limburg een licht positief effect. Het is
vooral de stapeling van effecten in sommige gemeenten (bijvoorbeeld Schinnen en Onderbanken) die
zorgwekkend is.
Daarnaast is zorgwekkend dat bij snelle doorvoering van de bezuinigingsoperatie het innovatiepotentieel
binnen het totaal van de budgetten onder onaanvaardbare druk komt te staan. Dit potentieel is nodig om de
transformatiefase succesvol in te vullen, anders ligt er een te zware financiële hypotheek op die fase.
2.3 Opgave op het terrein van werk en Participatiewet
De drie decentralisaties zijn gezamenlijk een grote opgave. Tegelijkertijd verschilt het tempo tussen de
decentralisaties. We zien in Limburg dat vooral op de decentralisatie van de Participatiewet nog veel
te winnen valt. We gaan daarom hierna kort in op de specifieke opgave van de Participatiewet, die in
Zuid-Limburg een extra dimensie heeft door de grote hoeveelheid mensen met een afstand tot de arbeids-
markt (vooral jeugdigen). Er is een aantal elementen at kansen biedt in de komende periode:
• Verwachte arbeidskrapte. De prognoses is dat er de komende jaren een behoorlijke krapte ontstaat op
de arbeidsmarkt in Limburg. Dat is een gunstige omstandigheid voor hogere arbeidsparticipatie. Echter,
krapte leidt niet automatisch tot een hogere arbeidsparticipatie voor de Limburgse burgers. De perso-
neelsvraag is doorgaans selectief. Het aanbod van arbeidskrachten moet aansluiten op die vraag of, als
dat niet het geval is, beter toegerust worden op die vraag.
• Reshoring. Naast de focus op topsectoren liggen er ook kansen voor een meer passende arbeidsvraag
door productiewerk naar Limburg te halen in de vorm van reshoring. Het proces van reshoring is in
17
sommige bedrijfstakken deels al gaande. Technologische ontwikkeling zoals de verdere digitalisering en
3D-printtechnologie zal in ieder geval leiden tot een transformatie van de arbeidsmarkt met verlies van
bepaalde vraag en het ontstaan van een nieuwe vraag.
Samenwerking noodzakelijk
Om deze kansen te kunnen pakken, is het zaak dat werkgevers samen met gemeenten en/of UWV investeren
in de mogelijkheden voor instroom. Dat vereist gezamenlijke arrangementen qua aansturing en qua aanbod.
Gemeenten hebben vehikels om, in het licht van de Participatiewet, werkgevers als partners aan boord te
krijgen en gezamenlijk op te trekken (werkgeversdienstverlening, werkbedrijf, arbeidsmarktregio).
Dit komt naast de grote inspanningen die structureel nodig zijn om vraag en aanbod via gerichte scholing in
samenspraak tussen onderwijs en bedrijven in evenwicht te brengen. Vanuit de werkgeverskant is de cruciale
vraag hoe zij, als zij personeel nodig hebben, in zo kort mogelijke tijd een match kunnen maken met de
meest geschikte kandidaat. En juist op dit punt moet nog veel gebeuren in Limburg:
• De profielen van het aanbod zijn lang niet altijd zodanig vastgelegd dat digitaal snel de juiste persoon
bij de vacatures gevonden kan worden.
• Het is op dit moment nog niet mogelijk om per regio de bestanden van gemeenten en UWV goed te
koppelen.
Grote urgentie voor betere aansluiting onderwijs – arbeidsmarkt
Kijkend naar de aansluiting onderwijs arbeidsmarkt is er een urgent probleem voor Limburg. Een relatief
groot deel van de jongeren die een praktijkschool of een vorm van speciaal onderwijs doorlopen, vindt
geen plek bij een werkgever en komt dan in een uitkeringsregeling terecht. Een deel van het probleem
is dat praktijkscholen het toeleiden van leerlingen naar de arbeidsmarkt veelal niet als hun primaire taak
beschouwen. De focus van veel scholen ligt vaak nog sterk op algemene ontwikkeling en het halen van een
diploma of certificaat (daar ligt ook de financiële prikkel voor scholen).
18
Omdat gemeenten met de decentralisaties heel veel tegelijk op hun bord hebben en daarbij de benodigde
expertise ook nog deels opgebouwd moet worden, is de vraag of zij adequaat gaan sturen op de uitstroom.
Gemeenten hebben steeds krappere reïntegratiebudgetten en moeten keuzes maken voor het inzetten
daarvan. Daar komt bij dat een deel van de groep voorheen Wajong, nu niet meer in de Wajong valt (alleen
de zwaarste gevallen blijven onder de Wajong vallen). De minder zware gevallen zullen aanspraak moeten
maken op een bijstandsuitkering. Als ze daar niet in aanmerking voor komen, krijgen ze geen uitkering meer.
In die zin is er voor gemeenten dan ook geen financiële prikkel om deze niet-uitkeringsgerechtigden in te
zetten omdat ze tot de categorie niet-uitkeringsgerechtigden gaan behoren. Tot slot komt daar nog bij dat
een aantal mogelijkheden dat er eerst was, zoals instroom in de sw, voor de nieuwe groep voorheen Wajong
wordt afgesloten. Het risico bestaat dat deze groep met een zeer zwakke positie op de arbeidsmarkt dus
straks nog minder aan bod komt.
2.4 Probleemanalyse
De kip of het ei: de spiraal van diepgewortelde problemen en fundamentele oplos-singen
De hiervoor geschetste problematiek van hoge zorgconsumptie en een zwakke maatschappelijke uitgangs-
positie maakt de opgave voor Limburg zwaar en diepgeworteld. We analyseren hierna waarom deze concrete
problematiek in de zorg en op het domein van werk leidt tot nieuwe bestuurlijke vraagstukken. De zwaarte
van de problematiek en de interdependentie tussen zorg en participatie vragen om nieuwe bestuurlijke
arrangementen en samenwerkingsvormen.
Doordat de opgave zwaar is, liggen makkelijke oplossingen niet voor het oprapen. Grote en diepgewortelde
problemen vragen om fundamentele oplossingen. De geschetste uitdaging voor Limburg is alleen goed op
te pakken door een kritische evaluatie van de (on)toereikendheid van traditionele oplossingsmodellen, en
de urgentie en kansen van een andere benaderingswijze. In wezen is er sprake van dubbele problematiek, te
weten:
a. aan de ene kant de bestaande zorggebruikers (de huidige generatie) in hun zorg anders ondersteunen;
19
b. aan de andere kant voorkomen dat de nieuwe generatie in een vergelijkbare omvang als de oude
generatie zorg nodig heeft; kortom het bewerkstelligen van een trendbreuk tussen generaties waar het
gaat om de zorgbehoefte.
Het is lang niet altijd duidelijk waar begonnen moet worden en welke partijen allemaal nodig zijn. Zodra er
een plan in het ene domein is geformuleerd, blijkt dit het andere domein te beïnvloeden en ‘is men terug
bij af’. Dit leidt tot een complexe en ingewikkelde bestuurlijke situatie waarin geen voor de hand liggende
oplossingen bestaan. Om die situatie te kunnen doorbreken, is een beknopte analyse van de oorzaken van
de ontstane situatie nodig. Wij zien drie manieren om de kans op een doorbraak te vergroten die gekoppeld
zijn aan huidige knelpunten.
1. Kennis kan veel meer gedeeld worden.
De hiervoor benoemde vraagstukken van hoge zorgconsumptie, hoge kosten, een zwakke maatschap-
pelijke uitgangspositie en hoge werkloosheid zijn complex en moeilijk te doorgronden. De kennis over
deze vraagstukken bevat hiaten en is verbrokkeld aanwezig bij verschillende partijen.
2. Er kan breder gedacht worden.
Wij hebben de indruk dat er door diverse partijen op de volgende manieren nog vanuit een te beperkt
perspectief naar de situatie gekeken wordt:
a. Te veel denken vanuit systemen en instituties en te weinig vanuit cliënten/burgers: we consta-
teren helaas dat cliënten geen substantiële rol in beleidskeuzes hebben terwijl ze dé belangrijkste
stakeholder zijn. Daardoor wordt er vooral vanuit systemen en de ‘productiekant’ gedacht. Cliënten
beschikken over (eigen)wijsheid en creativiteit die vooral aangesproken en benut moet worden.
Wat voor cliënten geldt, geldt uiteraard ook voor de burgers van wie in de participatiemaatschappij
steeds meer verwacht wordt. Zonder actieve betrokkenheid van cliënten en burgers heeft de bril
waarmee we naar het vraagstuk kijken maar één glas en ontbreekt dus de scherpte.
b. Hokjesdenken (verkokering) domineert nog waar integraliteit binnen organisaties en sectoren
noodzakelijk is (publiek en privaat): dit belemmert het gezamenlijk komen tot vernieuwende
20
werkwijzen, noodzakelijk voor de transformatieopgave. Zowel bij de analyse als bij het zoeken naar
oplossingen en nieuwe werkwijzen dient er breder gekeken en geacteerd te worden binnen het
sociaal domein, maar ook op de raakvlakken met de economische en ruimtelijke domeinen. Tevens
dient er meer samenhang te komen tussen preventie en curatie. De complexiteit van de proble-
matiek in Limburg maakt dit noodzakelijk.
3. Zuid-Limburg kan het verleden van de mijnen achter zich laten.
We vermoeden dat het verleden van de mijnen in Zuid-Limburg een sterker dan gemiddelde afhanke-
lijkheid van de overheid heeft veroorzaakt. Frans Timmermans verwoordde deze karaktereigenschap
van Zuid-Limburg beter dan wij het kunnen in zijn toespraak bij de opening van het ‘jaar van de mijnen’
(zoals die op 18 december 2014 verscheen in De Limburger). Het gevoel van afhankelijkheid draagt
niet bij aan de zeer urgente vraagstukken van Zuid-Limburg. Het zet mensen namelijk niet in de eigen
verantwoordelijkheid. Het lijkt ons een mooie intentie om tijdens het jaar van de mijnen dit aspect
van het mijnverleden definitief achter te laten. De krachtige economische ontwikkeling die zich op dit
moment in Zuid-Limburg voltrekt is een prachtig aangrijpingspunt om deze intentie te verwezenlijken.
Vier opgaven om samen aan te pakken
Onze analyse is dat Limburg te maken heeft met complexe en fundamentele maatschappelijke problematiek
en uitdagingen, die alleen met succes opgepakt kunnen worden als meerdere maatschappelijke partners de
handen ineenslaan. Dat vraagt om meer horizontale verbindingen en netwerksturing. Daarbij horen nieuwe
bestuurlijke arrangementen die los komen te staan van begrippen zoals verticale sturing en eigen competen-
tiegebieden.
De extra beleidsmatige, financiële en inhoudelijke verantwoordelijkheid voor gemeenten is groot en dat
noodzaakt een andere manier om met die vraagstukken om te gaan. Centraal in die nieuwe manier staat
wat ons betreft het volwaardig en gelijkwaardig betrekken van álle partners in de arena. Dat is de sleutel tot
vruchtbare co-creatie en partnerschap.
Kijkend naar mogelijkheden om de problematiek met fundamentele oplossingen te doorbreken, hebben wij
de volgende aanbevelingen:
21
1. Onderwijs- en kennisinstellingen aanhaken en integreren onderling en binnen het ‘systeem’ van de
quatro helix.
Zo kan Limburg werken aan het gebrek aan kennis en inzicht in het totaal van de problematiek. De
onderwijs- en kennisinstellingen brengen, in samenwerking met burgers/cliënten, zorgaanbieders en
bedrijfsleven, innovatieve ideeën en oplossingen, bieden ondersteuning bij de uitvoering daarvan en
zijn daarnaast een neutrale partij in het beschrijven, duiden en verklaren van vraagstukken. Het nog
beter aanhaken van deze partijen zien wij dan ook als wezenlijk randvoorwaardelijk voor een krachtige
stap naar transformatie.
2. Koppeling tussen domeinen versterken.
Het gaat ons hier om een veel sterkere koppeling tussen welvaart en welzijn. Dit betekent een nadruk-
kelijke koppeling tussen de domeinen economie, werk en inkomen, zorg, en onderwijs. Dat is in sterke
mate relevant voor de vraagstukken rondom de Participatiewet, waar we zien dat de verbindingen
en het gedeeld eigenaarschap tussen bedrijfsleven en overheid nog dun is. Echter, wij zijn ook zeer
overtuigd van de meerwaarde van deze verbinding voor zowel het zorgdomein, als voor het econo-
mische domein.
a. Koppeling economie en sociaal domein versterken.
Binnen het economische domein zien wij samenwerking tussen publiek, privaat en onderwijs- en
kennisinstellingen (triplehelixsamenwerkingen) die krachtig zijn. Deze samenwerkingen bieden
veel aanknopingspunten voor samenwerking binnen het sociaal domein. Het is een werkend
model. Daarnaast is health een van de economische speerpunten van Limburg en liggen er kansen
voor een nauwere samenwerking tussen ontwikkeling en daadwerkelijke inzet. Gelet op de te
verwachten tekorten op de arbeidsmarkt en de gevoelde maatschappelijke verantwoordelijkheid
signaleren wij bij het bedrijfsleven een positieve houding om het verband met het sociaal domein
te versterken. Aan gemeenten, werkgevers en andere maatschappelijke partijen de uitdaging deze
verbindingen tot stand te brengen en te versterken.
22
b. Koppeling tussen sociaal domein en gezondheidszorg versterken.
Investeren in verbetering van leefstijl als bijdrage aan preventie van gezondheidsproblemen heeft
uiteraard een positief effect. Anderzijds blijkt uit cijfers van de GGD dat verhogen van de partici-
patie een sterke gezondheidsbevorderende factor is. Het beroep op de zorg (cure en care) op de
langere termijn zal hierdoor dalen. Hier ligt een belangrijke verbinding tussen de zorgverzeke-
raars, zorgaanbieders, de kennisinstellingen, GGD en de samenwerkende gemeenten, waarbij ook
partijen als werkgevers niet onderschat mogen worden.
3. Burgers en cliënten betrekken bij beleidskeuzes en ze in beweging krijgen.
Een belangrijk verschil met de triplehelixsamenwerkingen is dat binnen het sociaal domein nog een
andere doelgroep cruciaal is. Dit zijn de cliënten en de burgers. Burgers omdat ze hun aandeel in de zorg
kunnen en moeten leveren. Zij zullen uitgedaagd worden een grotere verantwoordelijkheid te nemen
voor hun eigen gezondheid. Cliënten omdat ze de zorg dag-in-dag-uit ervaren. Zij moeten dus aange-
haakt worden bij het uit te zetten beleid, maar moeten ook actief betrokken worden; ook zij moeten
deelnemen aan het proces van co-creatie en innovatie.
4. Zorgverzekeraars een plek geven in beleidsontwikkeling, maar ook gedeeld eigenaar maken.
Van de ketenpartners zijn de zorgverzekeraars een specifieke en cruciale doelgroep. Zij financieren in
belangrijke mate het gehele zorgstelsel. Bovendien is het te verwachten dat veel innovatieve processen
in de gezondheidszorg zich zullen afspelen op de raakvlakken van het gezondheidszorg- en sociaal
domein. Het is van belang dat zorgverzekeraars vanuit die spilfunctie aanhaken en aangehaakt worden.
Daar ligt wat ons betreft een wederzijdse verantwoordelijkheid. Zolang zij zich niet (een welkome)
mede-eigenaar van het maatschappelijke vraagstuk voelen, ontbreekt een deel van de oplossing. Zij zijn
ook in een positie om veel informatie te geven over zorgkosten, zorggebruik en onderlinge verschillen
tussen gemeenten en regio’s.
23
Realisatie van hechtere samenwerking vraagt om bestuurlijke en sociale innovatie
De uitdaging voor de Limburgse spelers ligt in het realiseren van de benoemde trendbreuk en de hiervoor
genoemde vier oplossingsrichtingen in goede en krachtige samenhang tot elkaar. Bij deze samenwerking
staat een gerichtheid op innovatie centraal met twee onlosmakelijk aan elkaar verbonden aspecten:
• Sociale innovatie: we richten ons daarin op innovatie in de zorg en rondom werk. De huidige processen
binnen deze domeinen zijn onvoldoende om de hiervoor geschetste trendbreuk te realiseren. Zoals we
in het voorwoord al noemden is de kern van de transformatie dat de burger en de cliënt aan het roer
komen. Dit vereist het met een andere bril kijken naar organiseren en produceren, het afbreken van
bestaande barrières in denken en handelen en een gerichtheid op echt partnerschap en co-creatie. Zie
voor meer informatie bijvoorbeeld de ROB-lezing van prof. dr. Wim van de Donk (2014) of de publicatie
van Pieter Hilhorst en Jos van der Lans (2014) over dit onderwerp.
• Bestuurlijke innovatie: het soepel schakelen tussen schaalniveaus (van wijk en dorp tot regio en
provincie), ‘multischaligheid’ en daarnaast tussen verschillende rollen. Van overheidspartijen wordt
excellent opdrachtgeverschap, regie en regelcapaciteit verwacht, naast meer horizontale rollen gericht
op co-creatie met burgers en samenwerkingspartijen. De nieuwe bestuurlijke arrangementen dienen
in nauwe samenspraak met de overige partijen in de arena ontwikkeld te worden. Het is dus ook
nadrukkelijk wenselijk dat deze arrangementen niet meer alleen bestuurlijk gevuld worden vanuit het
openbaar bestuur. Gedeeld eigenaarschap, ook in bestuurlijke zin, is wat ons betreft een belangrijke stap
naar transformatie. Kijk voor meer inspiratie op dit punt bijvoorbeeld naar het werk van prof. dr. Mark
van Twist c.s. over netwerksamenwerking en –besturing (2012, 2015) en de WRR-rapportage Publieke
zaken in de marktsamenleving (2012).
24
25
3. De quatro helix
In het vorige hoofdstuk hebben we de opgaven voor Limburg geanalyseerd en schetsten we oplossings-
richtingen. Opgaven en oplossingsrichtingen die vragen om een ingrijpende transformatie van het sociaal
domein (en ook de aanpalende domeinen). De transformatie vereist een fundamentele gerichtheid op het
realiseren van sociale en bestuurlijke innovatie. Zoals we ook al in onze tussenrapportage hebben betoogd
zijn daartoe ondersteunende structuren en een faciliterende rol voor de provincie Limburg gewenst.
3.1 De quatro helix in theorie
Wat ons betreft wordt er in dat licht gewerkt aan een goed functionerende quatro helix. De quatro helix is
een uitbreiding op de al bestaande triplehelixsamenwerkingen. Daarin werken publieke en private partijen
vruchtbaar samen met kennisinstellingen. Een constructie die in Limburg in het economisch domein
vruchten afwerpt, bijvoorbeeld via de Brightlandcampussen in Venlo, Sittard-Geleen, Maastricht en Parkstad.
Deze helixen werken vanuit een gezamenlijk bepaalde strategisch-tactische agenda. Dit is een belangrijk
punt om tot resultaat te komen. Inhoudelijk richting geven (richten) gaat vooraf aan het organiseren van de
triplehelixsamenwerkingen (inrichten).
Gemeenten Kennis-instellingen
Burgers/cliënten
De quattro helix en de verbindingen
26
We benoemden eerder in dit rapport al de vierde partij die essentieel is voor de transformatie in het sociaal
domein. Dit zijn de burgers en cliënten. Voor een werkende Limburgse quatro helix zijn er dwarsverbin-
dingen nodig tussen de vier hoofdrolspelers van de transformatie. Dit zijn voor ons het openbaar bestuur
(gemeenten en provincie), de ketenpartners (waaronder zorgaanbieders, zorgverzekeraars en werkgevers),
de kennisinstellingen (waaronder de instellingen voor hoger onderwijs) en de burgers/cliënten, zowel indivi-
dueel als verenigd.
Wat is de quatro helix?
De quatro helix is wat ons betreft een ‘arena’, een niet-fysiek platform waarbinnen de genoemde hoofd-
rolspelers elkaar met regelmaat treffen. In de quatro helix werken ze, in wisselende samenstellingen
van netwerken (coalities) en op wisselende schaalniveaus, aan sociale en bestuurlijke innovaties. In het
samenspel tussen deze spelers wordt de transformatie vormgegeven. Daar krijgt zij betekenis en inhoud.
Essentieel voor het succes van de quatro helix is een bepaalde mate van gelijkgestemdheid over de opgaven
en de manier om deze aan te pakken. Zonder deze gelijkgestemdheid zullen gelegenheidsnetwerken
(coalities) niet tot stand komen of vereisen ze veel onderhoud. Deze gerichtheid is iets waarin de Limburgse
partijen volgens ons gezamenlijk in dienen te investeren.
Gemeenten
Ketenpartners
Kennis-instellingen
Burgers/cliënten
Vormgeven van de transformatie
27
Quatro helix op vele niveaus
Het samenspel tussen de genoemde partijen zou, als we heel Limburg met alle opgaven binnen het sociaal
domein op een hoop vegen, een gigantische arena van partijen opleveren. In dat oerwoud van partijen,
belangen, zienswijzen en stemmen is het ingewikkeld om samen tot oplossingen te komen. Daarom helpt
het de quatro helix op te delen en onderscheid te maken tussen de hoofdrolspelers en de verschillende
niveaus waarop ze zich bewegen.
De opgaves in het sociaal domein hebben betrekking op de domeinen Wmo, Jeugdzorg en Participatiewet.
Die opgaven kunnen alleen met succes worden aangepakt vanuit de verbindingen binnen het sociaal
domein en de verbindingen tussen het sociaal domein met sport en recreatie en met economie en ruimte
De jeugdzorg brengt doorgaans andere partners met zich mee dan de Participatiewet. Zijn de ketenpartners
in de jeugdzorg primair zorgaanbieders, zo zijn de ketenpartners in de Participatiewet primair de werkgevers.
Echter, de vier hoofdrolspelers zijn bij alle opgaven relevant. De gemeenten en de kennisinstellingen zijn
in alle opgaven grotendeels dezelfde partijen, al zijn er binnen gemeenten en kennisinstellingen wel weer
wisselende afdelingen en bestuurders aan zet.
We onderscheiden vijf niveaus waarop de hoofdrolspelers van de quatro helix functioneren:
1. provinciaal;
2. regionaal;
3. subregionaal;
4. lokaal/gemeentelijk;
5. sublokaal: wijk en buurt.
Per opgave kunnen meerdere niveaus relevant zijn. Elke opgave vraagt om een juiste en zorgvuldige keuze
voor het betreffende niveau en de betreffende partners in uitvoering, waardoor het gewenste maatschappe-
lijke resultaat (maatschappelijke meerwaarde) zo effectief en efficiënt mogelijk worden gerealiseerd. Over het
28
algemeen zien we dat voor de opgave van de Participatiewet vooral de hogere schaalniveaus relevant zijn.
Voor de zorg worden ook de lagere niveaus bijzonder relevant. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de wijkteams
die in operationele zin al voorbeelden zijn van coalities waaraan door een aantal spelers uit de quatro helix
wordt deelgenomen.
Schematisch ziet de gehele quatro helix voor het sociaal domein in Limburg er als volgt uit:
29
Spelers wisselen per niveau en per opgave. Soms wordt dezelfde partij op verschillende niveaus door
verschillende mensen vertegenwoordigd. Zo kan de quatro helix op provinciaal en regionaal niveau bestaan
uit bestuurders, werkt dezelfde quatro helix op subregionaal niveau met managers en zijn het op het lokale
en sublokale niveau de uitvoerende mensen die de coalities uitmaken.
In onze verkenning richten we ons op de opgaven op het Limburgse sociaal domein. Echter, ook de opgaven
in het economische en ruimtelijke domein zouden verbonden dienen te worden met de opgaven binnen het
sociaal domein. In die zin bestaan er in die domeinen ook triple of quatro helixen waarbij weer deels dezelfde
partijen (maar ook andere) onderdeel uitmaken van de arena van de coalities.
Sterker nog: op provinciaal en wellicht ook regionaal niveau zou wat ons betreft niet sprake moeten zijn
van quatrohelixstructuren voor ieder domein (sociaal, economische en ruimtelijk). De domeinen kunnen in
een quatrohelixsamenwerking kunnen worden gebracht (één grote arena voor heel Limburg). Als illustratie:
de opgaven samenhangend met de Participatiewet zijn direct vervlochten met de economische opgaven,
waaronder ook het arbeidsmarktbeleid.
Samenvatting quatro helix
De quatro helix is wat ons betreft een essentieel ingrediënt voor sociale en bestuurlijke innovaties. De samen-
werking tussen de vier domeinen maakt de ‘arena’ waarbinnen in Limburg sociaal-maatschappelijke vraag-
stukken worden opgepakt, goed gevuld. Alle noodzakelijke spelers zitten aan tafel. Door de verschillende
perspectieven en benaderingen ontstaat een vergrote kans op synergie.
3.2 Aanzet quatro helix in de praktijk
Er zijn in Limburg al goede aanzetten voor de door ons beoogde goed werkende quatro helix. We lichten er
een inspirerend voorbeeld uit dat op meerdere plekken binnen Limburg terug te vinden is. Centraal in het
voorbeeld staat de al bestaande quatrohelixsamenwerking onder de noemer ‘Platform Zorg’ voortkomend uit
Koers voor Limburg. In deze quatro helix werken meerdere partijen samen aan de proeftuinen. De betrok-
kenen zijn:
30
• wethouder van een grote gemeente en gedeputeerde van de provincie;
• Huis voor de zorg namens cliënten;
• Universiteit Maastricht;
• zorgaanbieders;
• zorgverzekeraars.
Proeftuinen
Minister Schippers van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft negen Nederlandse regio’s
een zogenaamde ‘proeftuinstatus’ toegekend. Deze regio’s proberen de gezondheid van de populatie en de
ervaringen over de zorg van de patiënt te verbeteren én tegelijkertijd de zorgkosten per verzekerde af te
laten nemen. Twee van deze proeftuinen bevinden zich in de provincie Limburg: ‘Blauwe Zorg’ in de regio
Maastricht-Heuvelland en ‘Mijn Zorg’ in oostelijk Zuid-Limburg. In aanvulling daarop heeft zorgkantoor CZ
een proeftuin toegevoegd: ‘Anders Beter’ in de regio Westelijke Mijnstreek (inclusief Echt-Susteren). Limburg
is daarmee een belangrijke schakel in het zoeken naar innovatie en nieuwe oplossingen in de zorg. Dat
de proeftuinen een brede samenwerking zijn, blijkt uit het feit dat de provincie Limburg onderzoek heeft
gefinancierd naar de haalbaarheid fase 1 van regioregie in Zuid-Limburg.
Zorgverzekeraar CZ werkt in de focusgebieden Parkstad, Westelijke Mijnstreek en Midden-Limburg aan de
proeftuinen. Na een haalbaarheidsstudie naar regioregie is CZ samen met gemeenten en zorgaanbieders
verdergegaan op basis van de drie proeftuinen in Zuid-Limburg. Een goed voorbeeld daarbij is het gezamen-
lijke project ‘wehelpen.nl’ dat wordt ingevuld met de drie proeftuinen/regio’s en met steun van de provincie.
Dit is een testcase voor de proeftuinen, voor de samenwerking en beoogde aanzet om de samenwerking
verder te laten groeien.
31
Proeftuinen in de praktijk: anderhalvelijnszorg
Anderhalvelijnszorg is een van de interventies die in alle drie genoemde proeftuinen uitgevoerd wordt, dan wel uitgevoerd gaat worden, waarbij het doel is om door vervanging van ‘onnodige’ zorg van de tweede naar de eerste lijn aan de Triple-Aimdoelstellingen (betere gezondheid, betere ervaren kwaliteit van zorg en ver-minderde kostenstijging) te voldoen. Anderhalvelijnszorg is een veelbelovende interventie, die potentieel mil-joenen kan opleveren.
De Limburgse Proeftuinen zorg zijn een mooi voorbeeld van hechte samenwerking tussen vele partijen. Ze
denken fundamenteel na over de transformatie en voeren experimenten uit. Doel is de kosten van de zorg
te verlagen2. Het gaat bijvoorbeeld om manieren om ‘licht voor zwaar’ in te zetten en door preventie de
curatieve inzet te beperken. Daarbij blijkt het lastig dat het huidige zorglandschap zich kenmerkt door een
sterke fragmentatie in wetgeving (Zvw, AWBZ, Wmo, Wpg), financiering en organisatie. Er moet gebalanceerd
worden tussen marktwerking/concurrentie, samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer aan de
ene kant en partnerschap en co-creatie aan de andere kant.
Proeftuinen in de praktijk: WeHelpen.nl
WeHelpen is een coöperatie en opgericht door Achmea, Bureauvijftig, CZ, Menzis, PGGM, Rabobank, The Caretakers en VitaValley. WeHelpen stimuleert het bieden van hulp en het helpen van elkaar via de website www.wehelpen.nl. Hoe groter de coöperatie wordt, hoe groter de sociale impact, de communicatie- en distri-butiekracht. Door samen te werken en investeringen te delen, creëren de betrokken organisaties een krachti-ge infrastructuur waarmee we bijdragen aan een samenleving waarin elkaar helpen vanzelfsprekend is.
2 De verwachting is dat de zorgkosten in Nederland, als percentage van het brutobinnenlandsproduct, zullen stijgen van 13,2% in 2010 naar 20 tot 31% in 2040. Deze forse groei is een bedreiging voor de toegankelijkheid en betaalbaarheid en daarmee de duurzaamheid van de zorg
32
33
4. De quatro helix in de regio’s
In onze tussenrapportage hebben we de transitiefase tot 1 januari 2015 als aanloop benoemd en de transfor-
matie als sprong. We maken in aansluiting op die metafoor de balans op. In dit hoofdstuk behandelen we de
conditie van de vijf Limburgse regio’s ten aanzien van de quatro helix. Elke regio vormt zijn eigen subarena
binnen de grote Limburgse arena van het sociaal domein. De volgende vragen zijn relevant:
• In welke mate zijn de Limburgse regio’s klaar voor de quatro helix in hun eigen arena?
• Hebben ze hun bestuurlijke zaken met elkaar op orde?
• Kunnen gemeenten hun rol waarmaken?
• Wat is de conditie van de hoofdrolspelers in de vijf regio’s?
• In hoeverre zijn zij klaar voor de sprong?
• Welke onderlinge verbindingen zijn binnen de regio al tot stand gebracht?
• Welke verbindingen ontbreken nog?
• En hoe verhouden ze zich in hun regionale arena tot de overige partners en partijen in de beoogde
quatro helix?
Vanuit onze opdracht richten we ons daarbij allereerst en vooral op de conditie van het gemeentelijk
openbaar bestuur in Limburg als een van de vier hoofdrolspelers in de quatro helix. Ook staan we per regio
stil bij de kracht van de regio en bij de vitaliteit.
34
4.1 Regio Noord-Limburg
Bestuurlijke vitaliteit op orde
In Noord-Limburg zien we een grote bestuurlijke vitaliteit. Die komt tot uiting in een breed functionerende
samenwerkingsstructuur in de regio, waarin de onderwerpen die voor de transformatie van belang zijn
besproken worden. We zien daarbij, onder aanvoering van de centrumgemeente Venlo, ook de benodigde
bestuurlijke trekkracht om die onderwerpen verder te brengen. Er ligt daaronder een gezamenlijk gedragen
brede regionale bestuurlijke toekomstvisie (Regio in balans). Het sociaal domein maakt daar, onder de
noemer ‘Vitale gemeenschappen’ expliciet onderdeel van uit.
In Noord-Limburg is een adequate verdeling van het trekkerschap voor de drie decentralisaties ontstaan,
waardoor alle gemeenten hun inbreng leveren en mede-eigenaar zijn van het regionale proces. Dat bestuur-
lijke draagvlak zet zich ook door in de gemeenteraden, waardoor er sprake is van een brede steun voor de
bestuurlijke agenda voor de decentralisaties. De dubbele oriëntatie van Mook leidt niet tot problemen.
Bestuurlijk is hier een modus voor gevonden. Aan de resterende samenwerkingsknelpunten op het terrein
van veiligheid wordt gewerkt.
Goede balans in de gemeentelijk samenwerking
Met de modulaire gemeenteschappelijke regeling (MGR) heeft de regio een vorm gevonden met een balans
tussen vrijheid en vastigheid. Het aangaan van deze MGR zien we als een blijk van onderling vertrouwen
en commitment aan elkaar. De eerste module betreft het opdracht geven in het sociaal domein en heeft
betrekking op de inkoop en aanbesteding. Volgende modules kunnen in de toekomst hieraan worden toege-
voegd.
Transformatie krijgt al concreet gestalte
De wijkbenadering is in de regio al behoorlijk ontwikkeld met een duidelijke rol voor cliënten. Noord-
Limburg heeft een gezamenlijke visie ontwikkeld over de uitwerking van de 3D’s en de positie van de burger
daarin (op wijk en kernniveau). De centrale vraag die de regio vooropstelt is: hoe zorgen we ervoor dat we
35
als overheid faciliteren en inspireren, en niet in de valkuil trappen ontwikkelingen/initiatieven van burgers te
gaan overnemen en wederom vanuit de overheid vraagstukken gaan oplossen?
Best practice – Regiovisie in de praktijk Noord Limburg
Er zijn al tal van voorbeelden van die zichzelf ontwikkelende gemeenschappen in de regio. Één (willekeurig) voorbeeld is Molenhoek. De hier door burgers gerealiseerde initiatieven zijn onder andere: huiskamer annex ontmoetingsplek voor inwoners inclusief leesfunctionaliteit en een plek waar diverse workshops worden georganiseerd (o.a. dansen). Dit alles door de inzet van vrijwilli-gers. Een ander voorbeeld is Venlodroom, waar niet minder dan140 initiatieven al liepen en geor-ganiseerd werden door de gemeenschap. Deze waren nagenoeg niet bij de gemeente bekend.
Deel van besluiten over inkoop jeugdzorg nog vooruitgeschoven
Voor de onderdelen Veiligheid Thuis en Crisisdienst Jeugd geldt dat er nog slechts afspraken voor een
beperkte periode zijn gemaakt (voor de eerste zes maanden). Daarna volgt een nieuwe ronde. De continuïteit
voor die onderdelen is dus nog niet geborgd. Voor de andere onderdelen binnen het beleidsterrein jeugd
zijn jaarcontracten overeengekomen met stilzwijgende verlenging. De continuïteit voor die onderdelen is
daarmee geborgd.
Goede initiatieven op terrein van de Participatiewet, maar nog weinig gezamenlijkheid
De gemeente Venlo heeft al enkele jaren een succesvolle aanpak om alle jongeren aan de slag te krijgen via
het project Uitkering naar Inkomen (UNI).
Met het begin dit jaar afgesloten convenant gesloten over gezamenlijke werkgeversbenadering is een basis
gelegd voor verdergaande samenwerking bij de aanpak van de Participatiewet. De afspraken moeten echter
nog wel hun beslag krijgen. Er is één werkgeversservicepunt. Er lijkt nog veel te verbeteren in het imago van
gemeenten bij werkgevers en we zien op het terrein van de Participatiewet een tragere gang van zaken dan
in de zorg. Er zijn drie sw-bedrijven actief in de regio. Gemeenten lijken onderling nog niet even ver met de
ontwikkeling van een te volgen strategie ten aanzien van de rol van deze bedrijven in de nabije toekomst.
36
Greenport Venlo is een belangrijke regionale motor en biedt daarom ook aanknopingspunten voor het
verbinden van de economische en sociaaleconomische invalshoeken. Greenport Venlo heeft de ambitie
en de potentie om een toppositie in te nemen als centrum van de agrofoodbusiness en (vers)logistiek. De
bereidheid in de regio om de handen ineen te slaan is groot. Het gebied ontbeert nog een grote trekker
die de lead neemt. In het proces om de doorontwikkeling van Greenport Venlo op gang te brengen en de
strategische positie verder te verstevigen heeft de provincie met instemming van de regio Venlo de regie
genomen.
Hierin zijn drie programmalijnen gedefinieerd waarin de komende tien jaar wordt geïnvesteerd:
• de realisatie van goed geoutilleerde bedrijventerreinen;
• een toegesneden kennislandschap;
• adequate infrastructuur en faciliteiten.
Best practice - Van passend onderwijs naar passend werk: kansen creëren voor kwetsbare jonge-ren
Onder de motto’s ‘Elk Talent Telt’ en ‘Leren maak er Werk van’ werken in de regio Noord Limburg onderwijsinstellingen, gemeenten, UWV Wajong, werkgevers en partijen in de jeugdhulpverlening samen om voor jongeren die geen startkwalificatie kunnen behalen extra kansen te creëren. Dat doen zij enerzijds door goed samen te werken en anderzijds door uit te gaan van wat leerlingen wél kunnen, in plaats van hen af te rekenen op wat ze nog niet kunnen. Zo bieden deze organi-saties op maat extra ondersteuning of passen zij onderwijs, werk en zorg aan op de specifieke behoeften van de doelgroep, waarbij– vanuit een werkgeversgerichte benadering - rekening wordt gehouden met de personeelsvraag van de werkgever. Daarnaast willen ze de jongeren specifieker gaan opleiden voor kansrijke beroepen in de regio.
Door deze ‘geregisseerde samenwerking’ halen de samenwerkende partijen maximaal rendement uit de talenten van kwetsbare jongeren die niet in staat zijn een startkwalificatie te behalen. En op deze manier willen ze een sluitend netwerk realiseren rondom jongeren en ondernemers met als resultaat een sluitende aanpak tussen passend onderwijs en passend werk. Door bundeling van de expertise van de verschillende partijen en slimme verbindingen tussen de verschillende budgetten van onderwijs-zorg-arbeid wordt de effectiviteit van de arbeidsintegratie verhoogd en worden de middelen zo efficiënt mogelijk benut.
37
Kennispartners staan nog op afstand
Kennispartners staan nog op afstand. Betrokkenheid van kennis- en onderwijsinstellingen bij de nieuwe
ontwikkelingen is nog beperkt. Echter, met de inrichting van regionale tafels en met de komst van nieuwe
taken wordt toenadering gezocht.
Krachtige aanzet voor de bundeling van de ambtelijke organisatie in de regio
De samenwerking op ambtelijk niveau is hecht daar waar die samenwerking ook daadwerkelijk als
meerwaarde wordt gezien. Iedere gemeente is primair zelf verantwoordelijk voor de lokale opgave. We
zien wel dat er krachtig wordt gebundeld in kennis en kunde, onder andere in de ontwikkeling van een
gezamenlijk opleidings- en trainingsprogramma. Tegelijkertijd zien we nog niet de voor de hand liggende
stap om daadwerkelijk kennis en kunde in fysieke zin te bundelen, zoals wel in de regio Midden-Limburg
gebeurt.
Aanbevelingen
1. Vertaal de gezamenlijke visie in dynamische uitvoeringsprogramma’s en neem daarin de verbindingen
mee tussen de 3D-opgaven en tussen de sociale, economische, ruimtelijke en arbeidsmarktagenda’s.
2. Haak bij de vervolgstappen in de transformatie de kennispartners aan zoals Universiteit Maastricht,
Universiteit Nijmegen en TU Eindhoven.
38
Best practice – Betrokkenheid burgers in Noord Limburg
Omdat het niet vanzelfsprekend is dat burgers toegerust zijn om allerlei initiatieven te organi-seren en er vaak wel een behoefte ligt, maar niet duidelijk is hoe aan deze behoefte te kunnen voldoen, heeft Peel en Maas het idee van een bewoners- of mensacademie gelanceerd. In de vorm van een academie zou door kennisuitwisseling van burgers die met initiatieven bezig zijn tussen gemeenten onderling meer vorm kunnen krijgen. Deze bewonersacademie zou ondersteund kunnen worden door (ambtelijke) professionals, bijvoorbeeld door de inzet van opbouwmedewerkers. Vervolgens zou deze bewonersacademie ook aanbevelingen kunnen formuleren ten behoeve van het lokale bestuur, maar ook ten behoeve van regionale en provin-ciaal bestuur.
Het goed beslagen ten ijs komen bij het inventariseren en vervolgens organiseren van allerlei initiatieven, dragen er mede toe bij dat de trekkers van deze initiatieven niet onnodig extra wor-den belast.
In principe zijn alle regiogemeenten voorstander van het organiseren van zo’n bewonersacade-mie en zouden graag zien dat de provincie voor zich zelf hier een rol in ziet, in bijvoorbeeld het kader van facilitering. Temeer daar het hier gemeente overstijgend, zelfs mogelijk regio over-stijgend initiatief betreft. Deze kennisdeling is immers provincie breed interessant.
Ook al verschilt de identiteit van menige wijk en dorpskern, de reeds lopende voorbeelden laten zien dat er voldoende organiserend vermogen bij de eigen gemeenschappen aanwezig is om een aantal traditionele overheidstaken over te nemen vaak op een uiterst succesvollere manier.
4.2 Regio Midden-Limburg
Grote bestuurlijke vitaliteit
Midden-Limburg is een regio met een grote bestuurlijke vitaliteit. Er is sprake van een goede balans in de
regionale gemeentelijke samenwerking (zie ook hierna) en we merken dat er in deze regio duidelijk sprake is
van teamgeest. Dat vertaalt zich in een heldere governance en een efficiënte onderlinge taakverdeling.
39
Dat komt ook tot uiting in het gezamenlijk opdrachtgeverschap. De schaal van de samenwerking is geënt
op de aard van de opgaven. Ruwweg wordt voor de jeugdzorg samengewerkt op regionale schaal, voor de
Wmo op subregionale en lokale schaal, en voor de Participatiewet op de schaal van de regio en de subregio’s.
Uitgangspunt is dat de gemeenten zelf doen wat ze kunnen en dat ze samen optrekken waar dat duidelijke
meerwaarde biedt. De regio kiest daarin dus met overtuiging voor de samenwerking daar waar dat nodig is.
De regio heeft ook afspraken gemaakt over risicoverevening rond de jeugdzorg. De gemeenten leggen voor
2015 alle geoormerkte budgetten voor de jeugdzorg bij elkaar en betalen daar de gezamenlijke inkoop van
zorg van. Als er in een gemeente binnen de regio financiële problemen ontstaan als gevolg van incidenten,
dan wordt dit vanuit de centrale gelden gedekt.
We onderschrijven de vraag die de regiogemeenten in Midden-Limburg zichzelf stellen of de huidige lichte
juridische vormgeving van de samenwerking op de verschillende domeinen ook voor de komende periode
wel voldoende robuust zal zijn. De zware transformatieopgaven vergen mogelijk een minder vrijblijvende
vorm van samenwerking. Meer bestuurlijke verankering van afspraken is daarbij belangrijk om de gelijkge-
richtheid in de komende jaren vast te houden. Ook is meer helderheid nodig over de rol van de gemeen-
teraden en de democratische legitimiteit.
We juichen het toe dat de regio de intentie heeft uitgesproken de samenwerking in de komende periode
(indien noodzakelijk) te intensiveren. Daarmee zal de samenwerking in het ‘team’ ook nog beter bestand zijn
tegen echte druk (bijvoorbeeld forse tekorten of incidenten). We zien dat de gemeenteraden in dit proces
goed worden meegenomen.
Mooie balans in de gemeentelijke samenwerking
Midden-Limburg heeft al jaren krachtig ingezet op de regionale samenwerking, zowel op het fysieke, het
economische als het sociale domein. Per 1 februari 2015 werkt de regio samen in de Samenwerking Midden-
Limburg (SML). De SML beslaat zowel het economische als het fysieke domein. Ook de gesprekken tussen
provincie en gemeenten over het Provinciaal Omgevingsplan (POL) vinden ook binnen het SML plaats.
Om de gemeenschappelijke regionale agenda verder uit te werken en te concretiseren, zijn per thema
trekkers aangewezen. Daarmee levert iedere gemeente in de regio inbreng.
40
De samenwerking op het sociaal domein is nog niet op dezelfde wijze geformaliseerd als die op het ruimtelijk
en economisch domein. De structuur van de samenwerking binnen SML is wel beschikbaar voor toepassing
op het sociaal domein. Er is inmiddels een regionaal ondersteuningsteam samengesteld, qua formatie
gevoed vanuit de zeven gemeenten. Het team bestaat uit strategische beleidsmedewerkers, businesscon-
trollers, contractmanagers en informatieanalisten. Gezamenlijk zijn zij onder andere verantwoordelijk voor de
regionale inkoop 2016.
Naast de regionaal verankerde samenwerking is er ook samenwerking op subregionaal niveau (Limburg Oost
en Midden-Limburg West). Daarbinnen werken de gemeenten Maasgouw, Echt-Susteren en Roerdalen op
een aantal terreinen ook ambtelijk-bestuurlijk samen (MER).
Roermond werkt als centrumgemeente met beide subregio’s samen of op enkele terreinen met een van
de twee. Dit zogenoemde ‘haltermodel’ stelt de gemeenten in de regio in staat om, afhankelijk van het
vraagstuk en de zwaarte, te kiezen voor het best passende niveau. Het vertrekpunt is dat daar waar de
regionale samenwerking een toegevoegde waarde heeft, de samenwerking gezocht wordt met de zeven
gemeenten uit Midden-Limburg. Roermond werkt bijvoorbeeld structureel samen met de MER-gemeenten
rond het gezamenlijk betalen van formatie. Mede doordat gemeenten in omvang relatief gelijksoortig zijn is
er bestuurlijk en ambtelijk sprake van een sterk gevoel van gelijkwaardigheid.
Transformatie nog in beginfase
De regio heeft al wel voorgesorteerd op de transformatie, maar toch staat de regio nog wel aan het begin
van de cultuuromslag die daarvoor nodig is. Daarbij is het zaak een omgeving te creëren waarin sturing van
onderop plaatsvindt (ruimte voor initiatief en innovatie), waar hiërarchie (tussen organisaties en binnen
organisaties) niet langer de norm is en waar fouten gemaakt mogen worden. Deze verandering van de
cultuur en daaraan gekoppeld de verandering van handelen is een opgave waarvoor de regio in zijn geheel
wil gaan en waarin nog veel moet gebeuren. Dat geldt ook voor het handelen richting burgers en cliënten.
We missen in deze regio nog overtuigende aanzetten tot het echt centraal stellen van cliënten.
De ketenpartners zijn uitgenodigd om mee te denken over de invulling van de noodzakelijke cultuuromslag.
Het is met nagenoeg alle ketenpartners gelukt hierover constructief van gedachten te wisselen. Binnen de
41
inkoop van jeugdzorg is in 2014 een problematische situatie ontstaan waarin gemeenten en aanbieder er
aanvankelijk niet in slaagden samen overeenstemming te bereiken over de te realiseren korting. Inmiddels
zijn de partijen er in geslaagd om tot een tijdelijke oplossing te komen.
Een aantal van de ketenpartners hebben de houding van Midden-Limburg benoemd als hard (ten aanzien
van de forse bezuiniging), maar ook als duidelijk en vanuit die duidelijkheid ook constructief. We zien in
de afgelopen periode een sterke focus op inkopen en op het sturen op effect bij partners door zakelijke
mechanismen. Gezien de financiële opgaven is die insteek begrijpelijk. Tegelijk kan die houding innovatie en
vernieuwing in de weg staan en raden we aan om sterker in te zetten op co-creatie en partnerschap.
In de samenwerking op het terrein van de Participatiewet is nog veel te winnen
De relatie met de werkgevers binnen de arbeidsmarktregio kan nog wel een stevige impuls gebruiken. De
regio heeft zelf ervoor gekozen een arbeidsmarktregio te willen zijn, maar geeft aan bijvoorbeeld nog geen
gezamenlijke werkgeversbenadering te hebben. In de subregio West is dit al verder ontwikkeld, en daarin
wil Oost graag volgen. Het is echter van belang dit ook op regionaal niveau snel te ontwikkelen. Daarbij zijn
aandachtspunten dat de aansluiting met de kleine werkgevers (onder 25 fte) moet worden meegenomen en
dat er nog een scherper beeld dient te ontstaan over de rol van de (nu nog twee) sw-bedrijven in de regio.
Ambtelijk is de conditie op orde
De gemeenten weten op effectieve wijze de krachten van de ambtelijke organisaties op verschillende
niveaus te bundelen. De krachtenbundeling in één gezamenlijk atelier voor ambtenaren is een krachtig
voorbeeld.
Nog weinig verbinding met kennispartners
De regio heeft nog weinig verbinding met kennis- en onderwijsinstellingen. De oriëntatie zou breder
kunnen, zowel op het zuiden (Universiteit Maastricht) als op Eindhoven en Nijmegen.
42
Aandachtspunten en aanbevelingen
1. Zet omwille de benodigde cultuuromslag bij de aanbieders meer in op co-creatie en partnerschap.
Mogelijk liggen hier ook kansen om meer op te trekken met Noord-Limburg, bijvoorbeeld in de aanbe-
steding van de jeugdzorg.
2. Maak heel snel werk van het domein Participatiewet. Daar liggen grote kansen, een grote urgentie en
ook vele verbindingen met zorg, welzijn en sociale taken.
4.3 Regio Westelijke Mijnstreek
De Westelijke Mijnstreek is, samen met de regio Parkstad, door de commissie-Van Geel en in het kader van
onze opdracht ook als aandachtregio betiteld. In het hierna volgende beeld beschrijven we de stap die regio
heeft gezet. Daardoor is de betiteling van aandachtregio niet langer juist. Dat betekent niet dat in de Weste-
lijke Mijnstreek geen knelpunten zijn, maar die zijn in relatie tot de sterke punten van deze regio niet meer
substantieel groter dan in de regio’s Noord-Limburg, Midden- Limburg en Maastricht Heuvelland.
Bestuurlijke vitaliteit sterk verbeterd na de verkiezingen
De Westelijke Mijnstreek is een relatief kleine regio en kenmerkt zich door een hoge mate van congruentie.
De relatief kleine omvang dwingt de gemeenten in de regio tot het opereren op verschillende schalen: de
schaal van de individuele gemeenten, bovenlokale verbanden van kleinere gemeenten (VONSS), de schaal
van de regio Westelijke Mijnstreek en de schaal van Zuid-Limburg.
Na de verkiezingen in 2014 is veel meer rust en stabiliteit ontstaan in de samenwerking in de regio. Op
regionaal niveau is er intensief bestuurlijk overleg. Daarin komt een breed scala aan onderwerpen aan bod:
sociaal domein, cultuur, arbeidsmarkt, economie, sport, ruimte en wonen.
We zien een behoorlijke bestuurlijke vitaliteit in de regio. Die zal echter mogelijk wel steeds meer onder druk
komen te staan van de grote financiële opgaven waarvoor de gemeenten staan.
43
In de regio wordt de betrokkenheid van raden wisselend getaxeerd. De centrumregeling met centrumfunctie
voor Sittard-Geleen zorgt dat de gemeenteraden op een aantal zaken meer op afstand komen te staan. Het
streven van de raden is dan ook om weer in positie gebracht te worden. De regio zoekt actief naar mogelijk-
heden om die behoefte van de raden te honoreren. Een mooi voorbeeld daarvan is de recente raadsconfe-
rentie die we bij mochten wonen op 9 maart jl. van de gemeente Schinnen over de ruimte voor transformatie
en de nieuwe rol van de gemeenteraad.
Meer balans in de gemeentelijke samenwerking
Met de verkiezingen en de nieuwe colleges is de keuze van de kleine gemeenten in de regio om zelfstandig
te blijven voor de komende vier jaar herbevestigd. De kleinere gemeenten zoals Schinnen geven aan een
vorm gevonden te hebben waarbij de gemeente in verschillende verbanden naast elkaar kan opereren
en in beide verbanden andere zaken haalt en brengt, zonder dat dat op gespannen voet met elkaar staat
(‘schakelen tussen schalen’). Dit lijkt ook, zij het met enige aarzeling, door de andere gemeenten uit de
Westelijke Mijnstreek te worden onderschreven. Hoewel we ten aanzien van het betrekken van burgers
juist bij de kleine gemeenten mooie voorbeelden zien, is het sterk de vraag of dit schakelen tussen schalen
voldoende is om vooral de financiële opgaven van de transformatie met succes aan te gaan.
Wil om de transformatie op te pakken duidelijk aanwezig
De gemeenten hebben al wel gezamenlijke beelden ontwikkeld over de transformatie en rond participatie
van burgers mooie initiatieven ontplooid. In de Westelijke Mijnstreek is de wil om te vernieuwen en te
pionieren duidelijk aanwezig. Hier is de kleinschaligheid van een kleine gemeente zoals Schinnen juist een
voordeel om burgerinitiatieven snel op te kunnen pakken. Tegelijkertijd moet er rond de transformatie nog
veel gebeuren.
We constateren dat er, ondanks de mooie voorbeelden van burgerparticipatie, over de hele linie nog een
krachtige inzet nodig is om de transformatie handen en voeten te geven. Daarbij is een goede verbinding
tussen het sociaal, ruimtelijk en economisch domein heel belangrijk. We zien al wel een begin van een
gezamenlijke regionale visie en ook een regionale (bestuurlijke) drive tot transformatie. Daar hoort ook een
andere wijze van omgaan met aanbieders bij.
44
Best practice – Sport en zorg in de Westelijke Mijnstreek
Beek werkt al jaren aan de verbinding tussen sport met doelen rond gezondheid en leefbaarheid. Deze activiteiten concentreren zich binnen het sportlandgoed De Haamen. De Haamen ligt aan de voet van het Heuvelland De Haamen is daarmee ook uitvalsbasis voor een scala aan sportactivitei-ten.
De Haamen in Beek heeft een bijzondere functie binnen ‘Sportzone Limburg’. Speciale aandacht gaat hier uit naar ouderen, chronisch zieken en mensen met een beperking. Voor deze mensen wordt De Haamen dé plaats om wekelijks te bewegen, te ontmoeten en te recreëren. Zij krijgen in Beek een voorzieningenaanbod dat nergens anders in de regio voorhanden is. Aangepaste ac-commodaties en hulpmiddelen (zoals sportrolstoelen), een breed beweegaanbod en professionele begeleiding volledig geïntegreerd in het totale aanbod op het sportlandgoed. Dit alles wordt aange-boden door een unieke samenwerking van o.a. sportverenigingen, gehandicaptenorganisaties en de zorg. In De Haamen krijgt ook talentontwikkeling voor aangepaste sporten een plek.
Groeiende subregionale eenduidigheid op het terrein van de Participatiewet
Ten aanzien van arbeidsparticipatie is er steeds meer eenduidigheid in beleid en uitvoering tussen de
gemeenten. Een aandachtspunt daarbij is dat aandacht niet alleen naar de onderkant van de arbeidsmarkt
uitgaat, maar dat ook de bovenkant van de arbeidsmarkt moet worden meegenomen. De gemeenten
denken zowel bestuurlijk als ambtelijk na over de toekomst van de sw-uitvoering, over de wijze waarop de
nieuwe doelgroepen van de Participatiewet het best bediend kunnen worden en welke rol het sw-bedrijf
daarbij kan spelen.
Een potentieel sterk punt is de verbinding met werkgevers. Het KOM’MIT is bijvoorbeeld een gezelschap van
lokale werkgevers die meedenken en meedoen rond plaatsing van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt.
De vraag is in hoeverre schaal en functie van het regionaal werkbedrijf Zuid-Limburg ook al feitelijk goed
aansluit op de subregio’s en arbeidsmarktdynamiek daarbinnen.
45
Ambtelijke organisatie in de kleine gemeenten kwetsbaar
Qua conditie van de ambtelijke organisaties is duidelijk dat de kleine gemeenten een zorgpunt hebben. Ze
moeten voldoende massa creëren om de daadwerkelijke veranderkracht te organiseren. Voor Sittard-Geleen
is dit punt minder urgent. Schinnen zet voorlopig in op de VONSS-samenwerking waarin de hoop ligt dat
deze massa gevonden kan worden. De ambtelijke organisatie van Beek is druk doende een verregaande
kanteling te realiseren. In de gemeente Stein wordt hard gewerkt aan normalisering van de samenwerking
tussen bestuur en ambtelijke organisatie. Stein bouwt ook aan een nieuwe organisatie. Er is daar binnen de
gemeente zelf inmiddels sprake van een verbeterde (vertrouwens)basis.
Goede aanzetten voor samenwerking met de kennispartners
Als partner van kennisinstellingen is Westelijke Mijnstreek een regio die een voorsprong genomen heeft.
Er is sprake van een relatief goed ontwikkelde samenwerking met kennisinstellingen. Zowel op het terrein
van zorg als op het terrein van werk/economie zien we een goede aansluiting met ketenpartners, zoals in
de Chemelotcampus. Ook is regio actief bezig met het inzetten van studenten van het wetenschappelijk en
hoger onderwijs voor diverse aspecten rondom de 3Ds. Op het thema gezondheid is er een project met Orbis
waarin binnen drie pilots wordt samengewerkt.
Aandachtspunten en aanbevelingen
1. Borging van voldoende ambtelijke capaciteit en slagkracht (ambtelijk en bestuurlijk) in de kleine
gemeenten.
2. De verbinding sociaal domein en economie is een ontwikkelpunt. We zien verbetering in de samen-
werking in het sociaal domein, maar nog relatief weinig samenwerking tussen domeinen.
4.4 Regio Parkstad
De complexiteit van de opgaven binnen Limburg is het grootst in Parkstad. De regio heeft een zwaar profiel
qua problematiek op het sociaal domein: een relatief slechte gezondheid, laag inkomen, lage arbeidspartici-
46
patie, grote Wsw-populatie en een sterk dynamische arbeidsmarkt. Parkstad is daarbij ook al vele jaren een
krimpregio. Er liggen daarmee voor Parkstad, naast de opgaven op het sociaal domein, ook nog steeds grote
regionale opgaven op de domeinen ruimte en economie.
Parkstad is door de zwaarte en stapeling van de problematiek als regio binnen Limburg een geval apart en is
door de commissie-Van Geel en in het kader van onze opdracht ook als aandachtregio betiteld. Deze regio-
schets is daarom ook wat afwijkend van de andere vier.
De huidige situatie kent een lange voorgeschiedenis. De inhoudelijke opgaven hebben gemeenten in
Parkstad als sinds vele jaren ‘gedwongen’ intensief samen te werken op regionale schaal. Het ontwikkelen van
die samenwerking was een zoektocht en verliep met vallen en opstaan. Als gevolg van de grote schaalver-
schillen tussen de gemeenten in de regio is het onderwerp herindeling en opschaling een heikel onderwerp
geworden aan de regionale tafels.
De samenwerking richtte zich vanuit de historie voornamelijk op het ruimtelijk en economisch domein. Met
de decentralisaties zijn nu ook de grote opgaven in het sociale domein een belangrijke nieuwe drijfveer
voor samenwerking. We zien daarbij in de regio nog onvoldoende een gedeeld beeld over de opgave in
het sociaal domein en de omvang en urgentie daarvan. We merken dat de taxaties binnen de regio over
noodzaak en urgentie van samenwerking op het sociaal domein uiteenlopen.
De bestuurlijke uitdaging voor Parkstad is dat de grote noodzaak voor samenwerking gepaard gaat met
factoren in de regio die de samenwerking bemoeilijken. Er zijn relatief grote verschillen in de regio tussen
de gemeenten onderling, in omvang, karakter (stedelijk, landelijk) en problematiek. Parkstad kent daarmee
acht gemeenten met een eigen karakter en eigen problematiek. De tegenstelling tussen stad en platteland is
tamelijk groot. Gemeenten zoeken daarbij deels gezamenlijk hun weg, maar ook deels hun eigen weg.
De sterke verbetering in bestuurlijke vitaliteit in het afgelopen jaar geeft ons vertrouwen dat die lijn ook
doorgezet kan worden, maar we benadrukken ook dat dat alleen kan slagen met een uiterste inspanning
van meerdere partijen. Hoewel ook wij geen panklare oplossing weten, zijn we wel zeer geïnspireerd door de
vele en inspirerende gesprekken en met sleutelpersonen in en om Parkstad. We geven hierna aan wat er voor
nodig is om op termijn tot een beter perspectief voor Parkstad te komen. Een zeer belangrijk en hoopvol
47
gegeven daarbij is dat Parkstad excelleert waar het gaat om de aanzetten voor transformatie.
Bestuurlijke vitaliteit van de regio blijft een uitdaging
We constateren dat de samenwerking binnen Parkstad het afgelopen jaar sterk is verbeterd. We zien onmis-
kenbaar een positiever beeld dan het beeld dat uit het rapport van de commissie-Van Geel naar voren kwam.
Dat komt tot uitdrukking in de sterk verbeterde persoonlijke en functionele relaties. Iedereen profiteert en
iedereen draagt bij.
We zien daarmee in Parkstad verbetering in de bestuurlijke vitaliteit, Tegen de achtergrond van de
complexiteit van de problemen in Parkstad is het daarbij echter de vraag of die verbetering zich ook zodanig
zal gaan voortzetten dat de gigantische problemen waarvoor de regio staat, op termijn daadwerkelijk
aangepakt en opgelost kunnen worden. En de volgende vraag is wat daar dan voor nodig is.
1. Als eerste noodzakelijke voorwaarde voor het doorzetten van de positieve lijn zien we dat het op-
en neerschalen in samenwerkingsverbanden en dan vooral het opschalen, nog intensiever gaat
plaatsvinden. Het schakelen naar buurt- en wijkniveau is namelijk zowel in de steden als in de kleine
gemeenten al behoorlijk goed ontwikkeld. Het opschalen betreft dan niet alleen het domein van
de sociale opgave, maar dient te gebeuren in samenhang met het domein ruimte en vooral ook het
domein economie en werk. Een belangrijk actueel gegeven is dat de ambtelijke fusie tussen Brunssum
en Landgraaf niet doorgaat. Hoewel dat ook gezien kan worden als een tegenvaller (en het dat voor
de direct betrokkenen ongetwijfeld ook is), biedt tegelijkertijd de mogelijkheid om het vraagstuk van
de bestuurlijke en ambtelijke krachtenbundeling nog eens opnieuw nader te verkennen in het grotere
verband van Parkstad.
2. Een tweede noodzakelijke voorwaarde is dat er bij de te leveren topprestatie op bestuurlijk niveau ook
een topteam moet staan. Dat betekent dat naast het bestuurlijke team van de gemeenten dat goed
functioneert, ook bestuurders uit de andere hoofdrolspelers van de quatro helix aanhaken. Binnen dit
ensemble moeten mensen elkaar blindelings kunnen vinden. Dat vereist intensieve samenwerking
en veel persoonlijk engagement. Daarbij is een nieuwe agenda nodig die het sociale en economische
domein omvat en integreert, en die koersbepalend kan zijn voor gemeenteraden die daarmee boven
48
hun lokale issues uitgetild kunnen worden. Dat vereist ook dat de gemeenteraden hierin actief
bijdragen. Bij de gemeenteraden is er nu sprake van een gevoel van ‘waar gaan we nog over?’. Zeker in
de regio Parkstad is dit gezien de veelheid en diversiteit van intergemeentelijke vormen van samen-
werking begrijpelijk. Een belangrijk aandachtspunt is dat de gemeenteraden moeten nadenken over
welke kaders ze in de komende periode in de Parkstadconstellatie individueel en welke ze samen
moeten bepalen.
3. Een derde noodzakelijke voorwaarde is dat er Parkstad doorzet op de beweging die juist in Parkstad
al goed is gemaakt waarin gemeenten, met al hun verschillen in problematiek en hun eigen posities,
consequent gaan redeneren en handelen vanuit het belang van hun burgers. Het gaat erom de burgers
als direct belanghebbenden verder in positie te brengen zodat ook zij hun bijdrage kunnen leveren aan
de noodzakelijke trendbreuk. De burgers zijn daarbij geen object van verandering, maar eerder dragers
daarvan. Omdat het gaat om één stedelijk gebied is het ook van belang dat je daarbinnen met elkaar
overlegt over hoe je in de sfeer van de uitvoering aan de slag gaat en tot een eenduidige lijn komt.
4. Een vierde voorwaarde is dat de sociale agenda om strategische én inhoudelijke redenen structureel
verbonden wordt met de opgave op het terrein van ruimte en economie.
5. Gezien de zwaarte van de problematiek zou bij het werken aan langetermijnoplossingen de provincie
een goede faciliterende rol in kunnen spelen.
Hoe meer de immense opgave als gezamenlijk wordt gezien en hoe beter het topteam functioneert, des te
groter de kans dat je in Parkstad met elkaar deze opgave tot een goed einde kunt brengen. En daarvoor is het
noodzakelijk dat er gezamenlijk heel gericht gewerkt wordt aan het bewerkstellingen van een trendbreuk
op de langere termijn. Het lijkt, kijkend naar het hiervoor geschetste zware profiel van de regio qua proble-
matiek op het sociaal domein, niet haalbaar om daar al op korte termijn een beslissende draai aan te geven.
Er zal daarom vooral gewerkt moeten worden aan het op langere termijn bewerkstelligen van een trend-
breuk in de probleemaanpak over de generaties heen. Dat betekent bijvoorbeeld dat ondanks de inspan-
ningen die nodig zijn voor de oudere generaties vooral ook ingezet wordt op het ombuigen van de patronen
in de zorgvraag van de jongere generaties op het gebied van participatie en gezondheid.
49
Zeer hoopvolle en krachtige aanzetten voor transformatie
Parkstad gaat op vele vlakken bijzonder interessante samenwerkingen aan met partijen uit de overige
kolommen. En er is ook sprake van veel daadwerkelijk gezamenlijke ontwikkeling in wijken, projecten en
initiatieven, Wij durven de stelling aan dat de quatro helix nergens in Limburg zo breed en concreet is terug
te vinden als in de regio Parkstad. De ontvankelijke en enthousiaste houding van Parkstad als regio helpt
daarbij. Die houding zien we als een zeer hoopvolle aanzet voor het gezamenlijk oppakken van de grote
opgaven in het sociaal domein. Om die aanzet ook te kunnen doorzetten, zijn de andere partners van de
quatro helix onmisbaar.
Goede verbinding met kennispartners
Er is sprake van goede initiatieven met kennispartners (op gezondheid en voor arbeidsparticipatie)zowel
met hogeschool Zuyd als met Universiteit Maastricht. Zo worden door zorgaanbieders, kennispartners,
gemeenten en zorgverzekeraars binnen de diverse proeftuinen goede stappen voorwaarts gezet. Het
tempo en de schaal van die samenwerking zal geïntensiveerd moeten worden. Dit vereist een krachtige
gemeenschappelijke visie voor de regio Parkstad en de bereidheid van alle partners in de quatro helix om
de krachten te bundelen. Gemeenten moeten hierin samen met kennispartners het initiatief nemen naar
zorgaanbieders en burgers toe.
Het gaat in de samenwerking op dit moment nog wel teveel om losstaande pilots. We bevelen aan die
sterker te verbinden. Een goede en noodzakelijke vervolgstap die kant op is het opstellen van een degelijke
regionale meerjarenvisie op de voortgaande samenwerking.
Nog niet voldoende balans in de gemeentelijke samenwerking
We constateren een zekere onbalans in het geven en nemen in de regio. De centrumgemeente staat er als
regionale trekker nog vaak te alleen voor. De regiogemeenten erkennen dit niet voldoende. We constateren
ook onvoldoende onderlinge open communicatie op dit punt. Het valt ons op dat de beelden en verhalen
aan de regionale tafel afwijken van beelden en verhalen van individuele gemeenten. We zien in Parkstad dus
een doorgaande zoektocht naar de juiste balans tussen samen en alleen.
50
De nieuwe GR-regeling is opener en flexibeler dan de voorgaande regeling en de betreffende portefeuille-
houders treffen elkaar met regelmaat aan de bestuurstafels.
Het sociaal domein maakt vooralsnog geen onderdeel uit van de agenda van de GR. Parkstad werkt wel
intensief samen op het sociaal domein. De gemeenten hebben hier ook al veel samen bereikt. Zo zijn er
gezamenlijke visies ontwikkeld op de Wsw, de jeugdzorg en de Participatiewet. Ook trekken ze gezamenlijk
op in diverse centrumregelingen, in het verbinden van wonen en de Wmo, in gezamenlijke klanttevreden-
heidsonderzoeken en in de VSV, CJG en Wmo. Daarnaast is er recent een gezamenlijk contract getekend
tussen Parkstad en CZ, waarin samenwerking met de zorgverzekeraar wordt geregeld.
De problemen op het terrein van het sociaal domein kunnen maar heel gedeeltelijk binnen Parkstad worden opgelost
Voor alle Limburgse regio’s maar vooral voor Parkstad is het van groot belang dat de gezondheids- en
zorgproblematiek in samenhang wordt aangepakt met de sociaaleconomische problematiek. Waar het gaat
om arbeidsparticipatie in relatie tot economie en gezondheidszorg, en waar het gaat om jeugd, is daarbij het
meer zoeken van oplossingen op de schaal van de hele arbeidsmarkt Zuid-Limburg noodzakelijk.
Binnen Parkstad moet goed gekeken worden hoe daarvoor het gezamenlijk sw-bedrijf in te zetten. Hoe de
werkgeversservice gezamenlijk doorontwikkeld kan worden. En welke rol de vier (dit worden er drie) inter-
gemeentelijke sociale diensten hierbij moeten spelen. En tot slot hoe UWV hierbij goed aangehaakt kan
worden.
Ambtelijke schaalvergroting: schakelen tussen schalen
Zoals ook eerder aangegeven zijn we onder de indruk van de vitaliteit van kleine gemeenten in Parkstad
waar het gaat om het organiseren van diensten dicht bij en met de burger. Tegelijk wijzen we nadrukkelijk
op de kwetsbaarheid van diezelfde kleine gemeenten waar het gaat om de financiële risico’s die verbonden
zijn met de nieuwe taken en waar het gaat om de ambtelijke capaciteit. Dit geldt in het bijzonder ook voor
de gemeente Onderbanken. De bestuurskrachtvraag zoals onderzocht door gemeente Onderbanken, is nog
niet opgelost. We kunnen ons niet onttrekken aan de indruk dat de kleine gemeenten vanuit hun natuurlijke
51
hang naar autonomie de voor de transformatie noodzakelijke condities wel eens zouden kunnen onder-
schatten.
De kleine gemeenten pakken op dit moment wel gezamenlijk de handschoen op om vraagstukken over
kwaliteit en kwetsbaarheid te beantwoorden in de VONSS-samenwerking. Het onderzoek over de voort-
zetting van deze samenwerking loopt nog. De gemeenten hebben het voornemen in mei 2015 daarover te
besluiten. Onze inschatting is dat alleen verbinden op het operationele ambtelijke niveau voor het werken
aan de hoofdthema’s niet voldoende zal zijn. Wij adviseren om in VONSS-verband ook op het strategisch
niveau een stevige kwaliteitsimpuls te geven.
Wij benadrukken dus het belang en de noodzaak om regionaal te kiezen voor substantiëlere lange termijn
oplossingen, daarbij te overwegen op te schalen waar dat kan helpen om de transformatie realiseren en om
daarbij noodzakelijke keuzes voor stevige grotere verbanden niet uit de weg te gaan.
Aandachtspunten en aanbevelingen
1. Ontwikkel, vanuit de samenhang tussen sociaal, economisch en ruimtelijk domein, een gedeeld beeld
bij en een gezamenlijk doel voor de langetermijnsamenwerking in de regio en betrek daar ook de
kennispartners en andere partners uit de quatro helix bij.
2. Kijk vanuit de huidige positie en de transformatieopgaven nogmaals naar een passende bestuurlijke
architectuur en naar het schaalniveau waarop, kijkend naar de transformatieopgave en de trendbreuk
die nodig is, zaken georganiseerd moeten worden. Centrale vraag kan zijn: is de eigen ruimte/vrijblij-
vendheid in de samenwerking toereikend als er onder aan de streep afgerekend moet worden?
3. Zet in op open en eerlijk communiceren binnen de gehele quatro helix.
4. Overweeg het onderbrengen van de ambtelijke en bestuurlijke samenwerking sociaal domein onder GR
Parkstad.
5. Verstevig de ambtelijke samenwerking.
52
Best practice – Specifiek convenant tussen Parkstad en CZ
Na een periode waarin gemeenten en zorgverzekeraars zich beter op elkaar hebben georiënteerd is er een doorbraak te zien in de samenwerking. De proeftuinen bieden daarvoor de goede setting en aan de bestuurlijk goede intenties om samen te werken zal het ook niet liggen. Zo is ook beves-tigd in het convenant tussen CZ en de gemeenten in Parkstad d.d. 30 januari jl. De ‘triple aim’ is daarin nogmaals bevestigd.
De convenantpartners geven daarin aan ook samen te willen werken met andere regionale partij-en. Ze zien dit als ’voorzichtige start’ met regioregie. Op termijn willen ze komen tot populatie- of gebiedsgebonden bekostiging en het gezamenlijk realiseren van besparingen. In het convenant zijn daartoe enkele concrete afspraken en werkafspraken opgenomen.
De partijen hebben hoge verwachtingen van de inzet op preventie. Dit is dan ook een grote kans in de proeftuinen. Het JOGG is dan een kans omdat deze is benoemd in convenant en hoog op de provinciale agenda staat. Het commitment van CZ en VGZ in de uitvoering verdient daar nog een impuls. Op het bestuurlijke vlak zijn de lijntjes tussen zorgverzekeraar, gemeenten en provincie kort. De grote uitdaging is nu de goede bestuurlijke intenties in de praktijk terug te laten komen.
4.5 Regio Maastricht Heuvelland
Grote bestuurlijke vitaliteit
De samenwerking in deze regio is opvallend weinig geformaliseerd. De gemeenten ontmoeten elkaar
bestuurlijk en ambtelijk veelal langs informele lijnen. Dit gebeurt in de vorm van regiotafels, overleggen,
afstemming of niet-geformaliseerde netwerken. Maastricht is daarin een trekkende kracht. De onderlinge
samenhang en wederzijdse afhankelijkheid in dit gebied is groot. Mogelijk is dat een van de redenen dat het
lukt succesvol samen te werken met een minimale formele basis.
De samenwerking binnen Maastricht Heuvelland kenmerkt zich in onze ogen door een combinatie van
pragmatisme en verbondenheid. Het resultaat hiervan is een goed lopende samenwerking waarin gezamen-
lijke resultaten geboekt worden en waar toch veel aandacht en ruimte is voor de lokale belangen en
verschillen.
53
We onderschrijven de vraag van gemeentebestuurders of deze lichte vormgeving van de samenwerking
ook voor de komende periode voldoende robuust zal zijn, gezien de zwaarte van de opgaven die nog op
de gemeenten af zullen komen. Daarbij is er ook een ontwikkeling gaande waarin in de toekomst meer en
meer samenwerkingsverbanden zullen samenvallen en de congruentie zal toenemen, zoals een gemeen-
schappelijk sociale dienst per 1 januari 2016 en waarin het voor de hand ligt een aantal formele verbanden
te versterken. Een belangrijk aandachtspunt bij het smeden van formelere verbanden is om daarbij ook de
democratische legitimering te versterken en de gemeenteraden helder te positioneren.
We kwalificeren de gemeentelijke bestuurders als een echt bestuurlijk team met een groeiende vitaliteit. Wat
in deze regio de bestuurlijke vitaliteit nog verder kan versterken is een heldere gezamenlijke langetermijn-
visie over de transformatie (punt op de horizon). Hiervoor is er nog geen duidelijke trekker.
Het concept transformatietafels dat deze regio tijdens aanbesteding heeft ontwikkeld heeft geleid tot
navolging in Limburg.
Goede balans in de gemeentelijke samenwerking
De verhoudingen binnen de groep van één grote en vijf kleinere gemeente zijn goed.
Het trekkerschap is evenwichtig verdeeld. Daarbij is er sprake van een ruimhartige opstelling van de
bestuurders van de centrumgemeente die ruimte geeft aan de overige bestuurders. Daardoor kunnen
bestuurlijke trekkers binnen de regio ook daadwerkelijk ‘trekken’ aan bepaalde dossiers en is er balans in
inbreng en eigenaarschap.
Innovatieve grondhouding maar echte stap naar transformatie moet nog gemaakt
De aandacht van de regio (bestuurlijk en ambtelijk) was tot eind 2014 nog volop gericht op de transitie.
Tegelijkertijd was de regio al wel bezig bepaalde aspecten van de transitie alvast op te pakken in de geest
van de transformatie. Het ging dan om onderwerpen als organisatie-inrichting en –verandering (gericht op
dienstverlening), de vormgeving van inkooprelaties (gericht op innovatie) en het opbouwen/uitbouwen van
de relatie met de ketenpartners. Op het terrein van de jeugdzorg zien we dat de gemeenten, samen met de
ketenpartners, vormgeven aan de transformatie.
54
De échte stap naar transformatie moet ook in deze regio nog gemaakt worden. Een gunstige voorwaarde
daarbij is de innovatieve grondhouding in deze regio. Tegelijk constateren we ook dat er nog maar weinig
échte en radicale aanzetten tot transformatie zijn.
Het ‘spel’ met de aanbieders als opdrachtgever en partner wordt in deze regio soepel en daadkrachtig
ingevuld. Vanuit een goede traditie wordt het gesprek tussen gemeenten en ketenpartners al jaren op een
goede manier gevoerd. De regio combineert daarbij met succes een harde en een zachte lijn. De harde lijn is
die van de inkoopmechanismen. De bestuurlijke aanbesteding is een glashelder traject met duidelijke lijnen
(80% van huidig budget, voorwaarden en wensen over innovatie). De zachte lijn wordt vormgegeven door te
werken met zogeheten ‘ontwikkeltafels’ en transformatietafels.
De samenwerking op het terrein van de Participatiewet heeft verdere impuls nodig
In de subregio is sprake van een succesvolle economische samenwerking.
Ook voor Maastricht Heuvelland geldt net als voor Parkstad dat voor de Participatiewet maar een beperkt
deel van de vraagstukken op subregionaal niveau kan worden opgelost. Voor heel Zuid-Limburg is het van
belang dat de belangrijke vraagstukken rond de arbeidsmarkt en de Participatiewet ook gezamenlijk op het
niveau van de arbeidsmarktregio worden opgepakt.
Voor Maastricht Heuvelland geldt dat de relatie met de twee sw-bedrijven in de regio aandacht behoeft.
Het is van belang om op arbeidsmarktregio niveau te bepalen welke rol de bestaande sw-bedrijven kunnen
spelen in het oplossen van de vraagstukken in de onderkant van de arbeidsmarkt.
Effectieve ambtelijke samenwerking
Ambtelijk wordt er goed samengewerkt in een projectorganisatie rondom de 3D’s waarbij functionarissen
van alle gemeenten betrokken zijn. Projectleiderschap van diverse projecten is verdeeld. De bestuurders zien
een krachtige ontwikkeling in de ambtelijke samenwerking. Er staat een gezamenlijke projectorganisatie
die lol heeft in de grote veranderingen die ze moeten/mogen oppakken. En er wordt lof gesproken over de
ambtelijke ondersteuning vanuit de projectorganisatie op het vlak van de transitie.
55
Kennispartners zijn goed aangesloten
Kennispartners zijn goed aangesloten qua zorg en werk.
Aandachtspunten en aanbevelingen
1. Het formuleren van een krachtige, inspirerende langetermijnvisie voor de regio is gewenst. Hier kan met
een beperkte investering veel energie losgemaakt worden. Er is saamhorigheid en er is eensgezindheid,
maar het ontbreekt wellicht nog aan echte ambitie en richting
2. De efficiency van het ambtelijk apparaat kan nog beter door nauwere samenwerking en poolvorming,
het organiseren van nabijheid van verschillende partijen op de diverse niveaus. Mogelijke praktische
oplossingen zit in pasjes voor elkaars gebouwen en de mogelijkheid tot creëren van werkplekken bij
elkaars organisaties.
Best practice – samenwerking op terrein van werk
Podium24 richt zich op de problematiek rondom armoede dicht bij huis. Uitgangspunten: geloof in samen ondernemen, verbinden van netwerken en duurzame oplossingen. Het initiatief draagt bij aan het welzijn van kansarme gezinnen in Maastricht. Deelnemers in project Podium24 zijn Paulis-sen Bakkerijen met 9 winkels in Maastricht en Zuid-Limburg en Leger des Heils.
De bakkerijen van Paulissen hebben dagelijks dagverse producten over. In het kader van Maat-schappelijk Betrokken Ondernemen hebben ze samen met Podium24 en het Leger des Heils in Maastricht, afspraken gemaakt over het gratis ter beschikking stellen van deze dagverse produc-ten aan kansarme bewoners.
Het Leger des Heils zorgt dat deze dagverse producten worden aangeboden in een lokaal buurt-huis. Het Leger des Heils probeert verder met hulp van vrijwilligers deze mensen weer een plek in de samenleving te geven en ze zelfredzaam te maken. Onder andere door het aanleggen van zelf te beheren volkstuintjes en nu dan ook in het voorzien in levensonderhoud.
De aanpak werkt naar twee kanten. Paulissen Bakkerijen had een aantal personele vraagstukken voor hun filialen en behoefte aan ondersteunende werkzaamheden als schoonmaak van de pro-ductieruimte en verkooppunten.
56
Tot slot van dit hoofdstuk een best practice die meerdere regio’s beslaat: het convenant met CZ over de
proeftuinen.
Best practice convenant tussen CZ drie Limburgse regio’s
Zorgverzekeraar CZ werkt in Parkstad, Westelijke Mijnstreek en Midden-Limburg aan de proeftui-nen. Deze projecten moeten leiden tot verbetering van zorg voor een lagere prijs: “Slimmer met Zorg”. Kernbegrippen zijn zinnige en zuinige zorg op maat. De inzet is versterking van de eerste lijn, ontzorgen en kostenbesparingen eerlijk delen (shared savings). Er wordt ingezet op een hech-te samenwerking tussen alle betrokken partijen. Daarnaast wordt de gids- en verwijsfunctie van de eerste lijn nadrukkelijker gebruikt en substitutie vanuit de tweede lijn bevorderd, onder andere door medisch specialistische expertise onderdeel te laten zijn van eerstelijns zorgprogramma´s
Na een haalbaarheidsstudie naar regioregie is CZ samen met gemeenten en zorgaanbieders ver-der gegaan op basis van de drie proeftuinen in Zuid-Limburg. Een goed voorbeeld daarbij is het gezamenlijke project ‘wehelpen.nl’ (zie hoofdstuk 3) dat wordt ingevuld met de drie proeftuinen/regio’s en met steun van de provincie. Dit is een testcase voor de proeftuinen en een belangrijke aanzet voor de verdere groei van de beoogde samenwerking.
57
5. De quatro helix in Limburg
We hebben naast beelden over regio’s ook veel waarnemingen gedaan over hogere schaalniveaus dan de
regio’s. Deze schaalniveaus zijn de twee regio’s Noord en Midden-Limburg samen, heel Zuid-Limburg samen
en de provincie als geheel. Ook daar stelden we ons de vraag: wat zien we op de bovenregionale en provin-
ciale schaal in de praktijk terug van de quatro helix? Hierna gaan wij in op de conditie van Limburg als geheel
en reflecteren we op ‘rode draden’ uit de regiobeschrijvingen. Als eerste staan we beknopt stil bij de transfor-
matieopgave waarvoor Limburg en het sociaal domein staan.
5.1 Transformatieopgave
De transformatie blijft een ingewikkeld concept. We hebben de transformatieopgave voor Limburg in elk
geval deels ingekleurd in hoofdstuk 2. We staan hier daarnaast kort stil bij de inhoudelijke opgave die de
transformatie van het sociaal domein met zich meebrengt. Wat was ook al weer de inhoudelijke bedoeling
van de drie decentralisaties? We hechten daaraan omdat we gezien hebben (onder andere bij de econo-
mische triplehelixsamenwerkingen) dat een gedeelde inhoudelijke visie sterk verbindend werkt.
Pieter Hilhorst en Jos van der Lans schreven in opdracht van KING drie reflecties op de drie decentralisaties
die zijn gebundeld in het boekje ‘De grote beloften van de 3D’s’. Ze typeren de gedachte van de 3D’s prachtig
in tien grote beloften. We raden u dit overzicht van harte aan en pikken de voor ons meest aansprekende
bewoordingen eruit, omdat wij het zelf niet beter kunnen verwoorden. De decentralisaties…
1. willen van de anonieme verzorgingsstaat een herkenbare verzorgingsstad maken, waar nabijheid en het
primaat van de wijk centraal staan;
2. beogen de rol van de burger te veranderen: niet langer klanten van voorzieningen, maar eigenaar van (een
deel van) de publieke zaak; hun plek in besluitvorming verschuift van passief naar actief, van consument naar
producent;
58
3. gaan om het primaat van de oplossing, integraal werken;
4. bevorderen snelle, heldere en zo nodig onorthodoxe oplossingen en hebben ten principale een anti-bureau-
cratische signatuur;
5. draaien de economie van de publieke zaak om: preventie loont en er komen integrale kosten-baten analyses;
6. gaan uit van de oude slogan van Philips: sense and simplicity. Het primaat van het gezond verstand. De
leefwereld losrukken van het juk van de systeemwereld, terug naar overzichtelijkheid en kleinschaligheid.3
In aanvulling op vorenstaande inhoudelijke karakterisering van de transformatie schetsten we in hoofdstuk
2 onze ‘probleemanalyse’ voor Limburg. We hebben daar het specifieke vraagstuk dat er voor Limburg
ligt uitgediept en voor zover mogelijk onderbouwd. De conclusie was dat er in de zorgconsumptie en de
maatschappelijk-economische uitgangspositie grote maatschappelijke vraagstukken liggen. Er zijn naar onze
inschatting twee effecten noodzakelijk:
a. aan de ene kant de bestaande zorggebruikers (de huidige generatie) in hun zorg anders ondersteunen.
b. aan de andere kant voorkomen dat de nieuwe generatie in een vergelijkbare omvang als de oude
generatie zorg nodig heeft; kortom het bewerkstelligen van een trendbreuk tussen generaties waar het
gaat om de zorgbehoefte.
We benoemden drie knelpunten:
1. Kennis kan veel meer gedeeld worden.
2. Er kan breder gedacht worden:
a. Te veel denken vanuit systemen en instituties en te weinig vanuit cliënten/burgers.
b. Hokjesdenken (verkokering) binnen organisaties en sectoren (publiek en privaat).
3. Zuid-Limburg kan het verleden van de mijnen loslaten.
3 Vrij naar: Hilhorst, P. en van der Lans, J. (2015) Nabij is Beter. KING, Den Haag.
59
We destilleerden vier opgaven om samen in Limburg aan te pakken:
1. Onderwijs- en kennisinstellingen aanhaken en integreren in onderling en binnen het ‘systeem’ van de
quatro helix.
2. Koppeling tussen domeinen versterken:
a. Koppeling economie en sociaal domein versterken.
b. Koppeling tussen sociaal domein en gezondheidszorg versterken.
3. Burgers en cliënten betrekken bij beleidskeuzes en ze in beweging krijgen.
4. Zorgverzekeraars plek geven in beleidsontwikkeling, maar ook gedeeld eigenaar maken.
Tot slot constateerden we dat vorenstaande opgaven vragen om twee grote veranderingen: het uitdenken
en realiseren van sociale innovaties waarin burgers en cliënten centraal staan enerzijds en het vinden van
bijpassende bestuurlijke arrangementen waarin netwerksamenwerking en co-creatie centraal staan ander-
zijds.
De combinatie van de beschrijving zoals gegeven door Hilhorst en van der Lans én de specifiek Limburgse
vraagstukken binnen het sociaal domein maken wat ons betreft (in elk geval grotendeels) de transformatie-
opgave voor Limburg.
5.2 Limburg op bovenregionale schaal
5.2.1. Noord en Midden-Limburg
Noord en Midden-Limburg bestaat uit vijftien gemeenten met samen ongeveer 515.000 inwoners. Daarnaast
bestaat het gebied uit twee afzonderlijke regio’s die bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsparticipatie
zelfstandig zijn georiënteerd. De samenwerking tussen beide inliggende regio’s op het sociaal domein
bestaat uit een gedeelde GGD en een gedeeld AWBZ-kantoor.
60
In deze twee regio’s is veel ruimte voor een krachtigere quatro helix. We zien concreet mogelijkheden om het
dossier werk (Participatiewet) nadrukkelijker samen op te pakken richting werkgevers en uitvoeringsinstel-
lingen. Ook zien wij kansen voor nauwere samenwerking op het dossier inkoop jeugdzorg en in de relatie
met de zorgverzekeraars. Toch hebben wij vertrouwen dat de quatrohelixsamenwerking hier de komende tijd
zal groeien. We zien in beide regio’s vitaliteit in de bestuurlijke kolom. De samenwerking is volop in ontwik-
keling. De MGR van Noord-Limburg en de ambtelijke poolvorming in Midden-Limburg zijn wat ons betreft
mooie voorbeelden.
Onze inschatting is dat de kracht van de regio’s aan de maat is, gezien de opgaven waarvoor zij staan. Wat
deze regio’s helpt is dat de urgentie en zwaarte van de opgave minder is dan de zuidelijke regio’s. Een
ontwikkelpunt zou wat ons betreft zijn dat op dossiers (zoals de jeugdzorg) de onderlinge afstemming en
verbinding geïntensiveerd kan worden. Dit geldt in sterke mate voor het dossier Participatiewet, waarbij wij
kansen zien in het gezamenlijk optrekken van beide regio’s. Wij geven ter overweging mee om van beide
regio’s één arbeidsmarktregio te maken.
5.2.2 Zuid-Limburg
Zuid-Limburg bestaat uit achttien gemeenten met samen ongeveer 600.000 inwoners. Zoals in hoofdstuk
2 is beschreven, is de problematiek in het sociaal domein in Zuid-Limburg buitengewoon complex en
omvangrijk. Dit betekent dat op de bovenregionale schaal van Zuid-Limburg een forse uitdaging ligt voor
samenwerking in de quatro helix.
Verbondenheid binnen en tussen domeinen
Voor het sociaal domein is van belang dat de zogeheten informele Tripoolsamenwerking (Maastricht, Sittard-
Geleen en Heerlen) werkzaam is voor de 3D’s. Aan het verband van de Tripool neemt vanuit elk van de drie
regio’s nog een andere (kleinere) gemeente deel. Per decentralisatie is een van de drie steden trekker. Doel
was dat de trekker voor de betreffende decentralisatie een aantal onderwerpen en thema’s op Zuid-Lim-
burgse schaal zou oppakken Wij constateren hierover het volgende:
61
• Sittard-Geleen: Wmo. De relevantie van de bovenregionale schaal voor deze decentralisatie lijkt beperkt.
De eerste focus ligt vooral lokaal en regionaal. Er zijn weinig initiatieven ontwikkeld om er op het niveau
van Zuid-Limburg werk van te maken.
• Heerlen: Participatiewet. De bovenregionale samenwerking rondom de Participatiewet is niet goed tot
stand gekomen. Ondanks de indeling van geheel Zuid-Limburg als één arbeidsmarktregio, hebben de
drie regio’s binnen Zuid-Limburg gekozen voor opsplitsing binnen het vehikel arbeidsmarktregio. Er zijn
drie zogeheten gewesten benoemd. Opvallend is het verschil met de samenwerking binnen bijvoor-
beeld de LED, die nadrukkelijk wel bovenregionaal is. Een interessante ontwikkeling is in dit licht het
onderzoek van de sw-bedrijven binnen Zuid-Limburg naar meer onderlinge samenwerking op schaal
van Zuid-Limburg.
• Maastricht: Jeugdzorg. Er is een bovenregionale afspraak gekomen over de inkoop van (delen van) de
jeugdzorg. Deze gezamenlijke inkoop is voor alle partijen naar tevredenheid verlopen.
De samenwerking op de schaal van Zuid-Limburg is tot nu toe nog niet sterk van de grond gekomen. Het lijkt
erop alsof, behalve bij de jeugdzorg, nog onvoldoende urgentie wordt gevoeld door gemeenten om substan-
tieel in te zetten op samenwerking op de schaal van Zuid-Limburg. Ook zien we weinig verbinding tussen de
grote domeinen van economie, ruimte, sociaal domein op Zuid-Limburgse schaal. Dit terwijl er op bijvoor-
beeld het economisch domein wel veel samenwerking is (onder andere in het kader van Brainport 2020 en
LED) waarmee vruchtbaar samengewerkt kan worden. Het advies over de doorontwikkeling van de samen-
werking Koers voor Limburg biedt aanknopingspunten voor verdere verbindingen tussen de domeinen.
Betrokkenheid kennispartners
Binnen de quatrohelixsamenwerking in Zuid-Limburg zijn de Universiteit Maastricht en de Hogeschool
Zuyd als kennispartner op vele vlakken en initiatieven aangesloten. Echter, en dat geldt ook voor de overige
kennis- en onderwijspartners, deze betrokkenheid is veelal fragmentarisch. Daardoor ontbreekt het overkoe-
pelende perspectief dat wellicht alleen een grote kennispartner als de universiteit zou kunnen bieden. Dat
geldt in het bijzonder voor het perspectief op de omvang en aard van de opgave en de verklaring voor de
disproportionele zwaarte daarvan in Zuid-Limburg, alsmede de effecten van beleidsinterventies en experi-
menten.
62
Positie burgers
Wat ons opvalt, is dat de burgers en cliënten in Zuid-Limburg op het bovenregionale schaalniveau geen
positie hebben. Op lokaal niveau, in het bijzonder in de kleine gemeenten, waarvan er binnen Zuid-Limburg
veel zijn, is de aansluiting met de burgers en cliënten over het algemeen goed. Er zit veel vitaliteit in de
verbindingen tussen overheid en burger/cliënt.
Betrokkenheid zorgverzekeraars
Daarnaast valt op dat de zorgverzekeraars op de schaal van Zuid-Limburg niet sterk betrokken zijn. Zij doen
wel mee in relatief kleine projecten als de proeftuinen. Ook maken ze bilateraal afspraken met regio’s, zoals
de recente overeenkomst tussen CZ en Parkstad betreffende hun gezamenlijke inzet. Echter, daar waar
het schaalniveau van Zuid-Limburg een prachtig gespreksniveau zou zijn voor het aansluiten van zorgver-
zekeraars, is dit gesprek nog niet op gang gebracht. We zien overigens wel het initiatief Platform Zorg
Zuid-Limburg en de samenwerking regioregie Zuid-Limburg op basis van de subregionale proeftuinen als
een eerste, voorzichtige stap naar een krachtig Zuid-Limburgs gesprek met zorgverzekeraars. De ambitie
voor regioregie zoals in 2012 uitgesproken door Zuid-Limburg was echter om alle zorgmiddelen te bundelen
en zo meer kwaliteit met minder middelen te leveren door integrale zorgarrangementen. Het daartoe
opschalen van de proeftuinen in één krachtige werkorganisatie is vooralsnog uitgebleven.
We zien veel potentie voor een krachtige quatrohelixontwikkeling op schaal van Zuid-Limburg. De geogra-
fische en maatschappelijke context is bijzonder ondersteunend. De regio is afgebakend, qua afmetingen
overzichtelijk, qua bevolking redelijk gelijksoortig, qua sociaaleconomische patronen sterk onderling
afhankelijk en qua problematiek (zwaarte en aard) op elkaar aangewezen. Daarnaast zijn er bovenop de drie
proeftuinen in Zuid-Limburg vooral in Parkstad al prachtige ontwikkelingen in de bouw van de quatrohelix-
samenwerking die doorgetrokken kunnen worden naar Zuid-Limburgs niveau. Tot slot zijn kennisinstellingen
ruim voorhanden in de regio’s. Al die aspecten maken samenwerking op deze schaal niet alleen mogelijk
maar ook noodzakelijk. We zien dan ook veel perspectief, maar ook nog veel stappen te zetten.
63
Economisch perspectief positief
Zuid-Limburg, vooral de oostelijke mijnstreek (Parkstad), kende na de sluiting van de mijnen een groot verlies
aan arbeidsplaatsen. Daarvoor kwam vervangende werkgelegenheid (DSM, ABP, CBS, dienstverlenende
sectoren), maar ook daar zijn veel arbeidsplaatsen inmiddels weer verloren gegaan als gevolg van digitali-
sering en automatisering. Dit speelde in de afgelopen drie decennia. Dat heeft de opgave in Zuid-Limburg
vergroot tot de huidige omvang. Echter, vandaag de dag heeft Limburgse economie de weg omhoog
gevonden. Zuid-Limburg is volop in transitie en op weg naar een hoogwaardige kenniseconomie die drijft
op topsectoren als chemie, health, automotive, smart industries en smart services. Deze ontwikkeling is
goed nieuws voor Zuid-Limburg, voor Limburg als geheel en vooral voor de regio Parkstad. Tegelijkertijd
brengt deze ontwikkeling ook urgentie met zich mee. Nu is het de kans een trendbreuk te realiseren door
in één beweging voor ruimte, economie en sociaal domein op schaal van Zuid-Limburg een grote sprong
voorwaarts te zetten. Het economisch herstel kan hiervoor een belangrijke motor zijn.
Inzet op snijvlakken tussen domeinen
Limburgse gemeenten, ondernemers en kennisinstellingen hebben in het kader van de Koers voor Limburg
afgesproken vorm te geven aan de leefbaarheid en aan een vitale economie in de provincie Limburg. Wij
signaleren dat de samenwerking Koers voor Limburg een goed voorbeeld was van een werkende quatro
helix. Die ervaring biedt aanknopingspunten voor nieuwe, nog krachtigere samenwerking op de schaal van
Zuid-Limburg. De onderliggende urgentie voor de transformatie (economisch, ruimtelijk, sociaal) namelijk
onverminderd aanwezig.
De snijvlakken tussen domeinen bieden grote kansen voor krachtige samenwerking. Daar waar de domeinen
van economie en zorg bij elkaar komen, ontstaat ruimte voor krachtige samenwerking waarbij het mes aan
twee kanten snijd. Werk en gezondheid zijn namelijk onlosmakelijk met elkaar verbonden. Ook snijvlakken
tussen de domeinen wonen en zorg, economie en werk en zorg en ruimte bieden veel aanknopingspunten
voor krachtige samenwerking.
64
5.3 Limburgse quatro helix anno 2015
Als laatste geven we onze reflectie op de provincie Limburg als geheel. Wij constateren dat de gedachte van
de quatro helix overal goed wordt ontvangen én dat deze ook voortbouwt op samenwerkingsverbanden die
we overal in Limburg aantreffen. We hebben het dan over de al bestaande samenwerkingen op het econo-
misch domein in bijvoorbeeld de LED en in de economische campussen, waarop bedrijven, kennis- en onder-
wijsinstellingen en overheid samenkomen. Samen ontwikkelen ze de Limburgse economische vitaliteit.
Ook op het sociaal domein zien we voorbeelden van samenwerkingen waarbij kolommen van de quatro
helix elkaar raken. Zo hebben we initiatieven gezien (en beschreven) tussen zorgverzekeraars, gemeenten
en zorgaanbieders en tussen gemeenten, zorgaanbieders en cliënten. Hierna lopen we een aantal algemene
punten af die van toepassing zijn op heel Limburg en de Limburgse groei naar een meer effectieve quatro-
helixsamenwerking. Dat zou op vele manieren kunnen en we zijn niet uitputtend. We kiezen voor een
bespreking per kolom van de quatro helix. Ook hier zijn de vier in hoofdstuk 2 door ons benoemde opgaven
leidend.
5.3.1 Bestuurlijke kolom: collectief zoeken
De vitaliteit is ongekend groot…
De decentralisaties in het sociaal domein hebben geleid tot een sterke toename van vitaliteit, ook bij kleine
gemeenten. Ze staan in hun kracht door de nauwe verbinding met hun gemeenschappen. De transformatie
is een opgave die kleine gemeenten in elk geval al gedeeltelijk geïnternaliseerd lijken te hebben.
Ook voor de bestuurlijke samenwerking hebben de 3D’s veel goeds gedaan. Bekendheid met elkaar is
vergroot. Ook is de wederzijdse afhankelijkheid in veel regio’s en voor veel gemeenten toegenomen. Dat
schept hechtere banden. Mooie voorbeelden van de vitaliteit van de bestuurlijke kolom op Limburgse schaal
vinden wij:
• de Stichting Studiekring Verbindend Leiderschap, waaraan al zeventig bestuurders zijn verbonden;
• de sterk verbeterde onderlinge bestuurlijke verhoudingen;
65
• de faciliterende rol die de provincie met ieders instemming kan spelen;
• de investeringsbereidheid van centrumgemeenten.
…maar de kwetsbaarheid ook
Naast de toegenomen vitaliteit zien we ook toegenomen kwetsbaarheid, zeker bij de kleine gemeenten.
Vooral in Zuid-Limburg zijn de risico’s groot (financieel en maatschappelijk). In het bijzonder in kleine
gemeenten zien we dit terug daar waar het gaat om het opvangen van hoge incidentele kosten door enkele
zware probleemsituaties in bijvoorbeeld de jeugdzorg. Hun vermogen om te incasseren is zeer beperkt. Dit
betekent dat de kleinschaligheid van gemeenten niet alleen een financieel en bestuurlijk risico is, maar ook
een maatschappelijk risico als de middelen (financieel, ambtelijk) niet aanwezig zijn om de continuïteit te
waarborgen omdat de omslag niet gemaakt kan worden.
De zucht naar bestuurlijke zelfstandigheid is echter ook sterk. Daardoor ontstaat een wirwar aan oplossingen,
samenwerkingen en bestuurlijke drukte. Het gevolg is een ingewikkelde lappendeken van samenwerkings-
verbanden en multischaligheid, waardoor de kracht van sommige kleine gemeenten nog verder in het
geding komt. De daaruit voortkomende kwetsbaarheid van kleine gemeenten (bestuurlijk, ambtelijk, finan-
cieel en maatschappelijk) is wat ons betreft een groot risico.
In Midden en Noord-Limburg zien we deze spanning en urgentie ook terug, maar deze is in onze optiek van
een andere orde door de omvang en urgentie van de opgave en de krachtige samenwerking die deze beide
regio’s hebben weten te ontwikkelen.
De paradox van de decentralisaties
Elementair in de decentralisaties is dat, om de beloften waar te maken, schaalverkleining noodzakelijk is. We
willen dat zeggenschap, uitvoering, aansturing en eigenaarschap zo veel mogelijk teruggelegd worden bij
burgers en cliënten. Het schaalniveau dat daar bij past is de wijk.
66
De paradox van de drie decentralisaties is dat, om overtuigend te kunnen afschalen naar het wijkniveau, er
op sommige gebieden ook een krachtige opschaling nodig is4. Inhoudelijke voorbeelden zijn de arbeids-
marktregio’s en de gezamenlijke inkoop en organisatie van specialistische jeugdzorg.
Er zijn in elk geval nog twee organisatorische aspecten van de decentralisaties die vragen om krachtige
regionalisering:
1. het scheppen van dwarsverbanden tussen beleidsdomeinen als economie, zorg, werk, ruimte en
onderwijs;
2. het organiseren van voldoende gezamenlijke (publiek en privaat) conceptuele en strategische kracht.
Gemeenten zoeken naar balans tussen groot en klein
Mede voortkomend uit de paradox van opschalen en afschalen zien we alle Limburgse (sub)regio’s en
gemeenten zoeken naar een juiste balans. Het gaat dan om een balans tussen geven en nemen, tussen
samen optrekken en eigen vrijheid. Bij stroeve samenwerking tussen grote en kleine gemeenten is het
moeilijk te werken aan een goede quatrohelixsamenwerking in de regio. Goede en gelijkwaardige samen-
werking is dan ook een voorwaarde voor verdere groei van effectieve samenwerking in de quatro helix.
4 Zie bijvoorbeeld conclusies van Van de Donk (2014) in zijn ROB-lezing of de conclusies van Van Twist c.s. (2014, 2015) over netwerkstu-ring (Boom en het Rizoom).
67
De kwetsbaarheid van kleine gemeenten is daarbij een aandachtspunt. Deze kwetsbaarheid kan de balans
tussen geven en nemen ingewikkeld maken doordat het vermogen om bij te dragen van kleine gemeenten
beperkt(er) is. Dit kan deels gecompenseerd worden door het delen van capaciteit en expertise en regionale
risicoverevening (zoals de MER-samenwerking en de VONSS-samenwerking beogen). Daarbij is altijd sprake
van een zekere (en soms zelfs sterke) afhankelijkheid van de grotere gemeenten of centrumgemeenten.
We zien dit bijvoorbeeld in Parkstad, waar deze afhankelijkheid leidt tot enige spanning. We zien het ook in
Maastricht Heuvelland, waar de afhankelijkheid meer in harmonie wordt erkend.
De paradox van de gemeenteraden
Een laatste paradox is die rondom het hoogste orgaan binnen de gemeenten. De gemeenteraden zijn
een cruciale beslisser binnen de quatrohelixsamenwerkingen. In die rol staan ze relatief ver en los van de
uitvoering van diensten rondom de gemeente. En als de quatrohelixsamenwerking succesvol is, komt er nog
meer op afstand te staan van de raad. Dit als gevolg van het netwerkkarakter van de samenwerking tussen
gemeenten en andere partners in de quatro helix. Kortom: bij succesvolle quatrohelixsamenwerking neemt
de invloed van de gemeente, en dus van de gemeenteraad, af.
De nieuwe taken van gemeenten en de meerschaligheid in de gemeentelijke samenwerking dwingen de
gemeenteraden te zoeken naar hun nieuwe rol. De vraag is hoe gemeenteraden in de juiste stand komen
waarbij ze de benodigde ruimte geven aan de transformatie. We constateren dat het dualisme hier wellicht
een onbedoelde drempel is doordat het de tegenstelling tussen raad en college uitvergroot.
Het risico op ‘Rijk junior’
Voor de decentralisaties binnen het sociaal domein was er een duidelijke ‘baas’ in het sociaal domein. Het Rijk
stuurde en het Rijk bepaalde. Voor succesvolle quatrohelixsamenwerkingen is het elementair dat gemeenten
voor zichzelf een andere rol kiezen. Hun positie is niet dezelfde als die het Rijk had in de vroegere arena van
het sociaal domein. Sterker nog, kern van de decentralisaties was dat deze rol van de overheid binnen de
arena van het sociaal domein anders zou moeten.
68
Er ligt, zo hebben wij gezien, een zeker risico dat gemeenten met de overdracht van de Rijkstaken een rol
toebedeeld krijgen van ‘Rijk junior’. Dit is een risico omdat daarmee ook de suggestie gewekt wordt dat de
gemeenten wel kunnen zorgen dat voldoende voorzieningen opgetuigd worden. De rol en plek binnen
de arena is fundamenteel anders. De gemeente zal zich steeds meer gaan bewegen in horizontale verhou-
dingen. De uitdagende vraag is hoe als gemeente effectief in die horizontale verhoudingen te acteren? Dat
vergt dat gemeenten beter worden in multilevel-governance en in co-creatie/horizontale bestuurlijke arran-
gementen. Het vereist ook dat gemeenten in een andere verhouding tot burgers gaan acteren: niet meer
vanuit de vraag hoe burgers betrokken kunnen worden bij overheidsinitiatieven, maar hoe de overheid beter
kan participeren in burgerinitiatieven.
ICT ondersteuning
Alle gemeenten en alle uitvoerende instellingen hebben belang bij een ICT-ondersteuning die faciliterend is
aan het 1-gezin-1-planideaal. Dit impliceert een provinciebrede automatiseringsoperatie.
Rol van de provincie
In de tussenrapportage gaven wij aanbevelingen voor de provincie. Centraal in die aanbevelingen stond dat
de provincie haar faciliterende en ondersteunende rol moet kan blijven spelen, ook in het sociaal domein.
Aanknopingspunt voor de verdere rol van de provincie vormt de Limburgagenda (investeringsagenda). Deze
bouwt op ambities in het ruimtelijk en economisch domein. Echter, de component van investeren in human
capital komt onvoldoende terug. En dat terwijl human capital essentieel is voor economisch succes. Inves-
teren in het menselijk kapitaal van Limburg zien we als een kerntaak van de provincie Limburg, juist vanuit
haar ambities op economisch vlak.
Ook hier constateren we, net als eerder voor Zuid-Limburg, dat de grootste kansen liggen op de snijvlakken
tussen domeinen. Daar is de provincie bij uitstek in positie om een faciliterende en ondersteunende rol te
spelen. Zij overziet het hele speelveld en kan de noodzakelijke verbindingen tussen domeinen helpen tot
stand te komen.
Daarbij is balans in de rol van de provincie van belang. Het sociaal domein is geen kerntaak van de provincie.
Binnen de arena van de quatro helix heeft de provincie dan ook een specifieke eigen rol, zoals hiervoor
beschreven. Vanuit die rol kan de provincie van groot belang zijn voor het totaal. Tot slot heeft de provincie
69
altijd de rol als hoeder van de kwaliteit van het lokaal bestuur.
5.4 De kolom van de ketenpartners
Relatie met ketenpartners in 2014 op scherp gezet
2014 was voor de ketenpartners, in welk domein dan ook, een turbulent jaar. De transitie veranderde de
relatie tussen gemeenten en ketenpartners. Continuïteit van ketenpartners kwam onder druk te staan als
gevolg van aanbestedingen, met nadelige gevolgen voor sfeer, onderling vertrouwen en het personeel.
Het opnieuw schudden van de kaarten tussen gemeenten en ketenpartners was een noodzakelijke stap
in het proces van de transitie. Samen hebben zij mooie oplossingen gevonden, maar er gingen ook zaken
wringen. Nu de eerste ronde van opdrachtverlening en aanbesteding achter de rug is, is het goed de balans
op te maken5.
5 Zie bijvoorbeeld het AEF-rapport Hoofdlijnen terugblik inkoop jeugdhulp 2014 waarin gemeenten terugblikken op de aanbe-steding en inkoop. Ze zijn tevreden over de samenwerking onderling, maar ervaren dat de relatie met aanbieders beter kan. Een van de tips is gezamenlijk met aanbieders een transformatieagenda op te stellen. Een andere tip is als gemeenten te investeren in de relatie met aanbieders.
70
Er zijn risico’s die van belang zijn voor de cruciale rol van ketenpartners in de quatrohelixsamenwerkingen.
We zien de volgende:
• Er is een zeker risico op doorgeslagen verzakelijking van de relatie tussen gemeenten en ketenpartners.
Zo zijn daar soms al te rigide gehanteerde aanbestedingen. Dan neemt afstand toe en de kwaliteit af, en
dat schaadt het belang van de cliënten en burgers.
• Ketenpartners zijn zoekende in de nieuwe verhoudingen binnen de arena. Sommigen ‘kijken de kat uit
de boom’. Anderen trekken juist ferm de rol van voortrekker.
• Het begrip van en inzicht in de gemeentelijke wereld bij ketenpartners is nog beperkt. Daar ligt een
belangrijk ontwikkelpunt om als groep binnen de quatro helix op conditie te komen.
• Zorgverzekeraars zijn soms lokaal verrassend goed aangesloten. Vruchtbare samenwerkingen zijn
daarvan het bewijs. Echter, we constateren ook dat zorgverzekeraars soms nog zoekende zijn naar hoe zij
hun medeverantwoordelijkheid voor het systeem en het sociaal domein als geheel goed vorm kunnen
geven.
• Daarbij worstelen zij met de veelheid aan partijen waarmee afspraken gemaakt (moeten) worden. Zelf
geven de zorgverzekeraars aan dat gemeenten en zorgverzekeraar elkaar op bestuurlijk niveau goed
weten te vinden. Ze zien de provincie als bestuurlijke en ambtelijke stimulerende partij. Een strategische
positie van ‘de transformatie’ in het coalitieakkoord en het continueren van een dialoog op dat niveau
met de het provinciaal bestuur zou zeer welkom zijn.
• Op het gebied van de ketenpartners voor het terrein van werk en de Participatiewet is het ‘gat’ nog het
grootst. De aansluiting de bestuurlijke kolom en die van de ketenpartners is in dit terrein mager en
kwetsbaar. We staan hierna, na de bespreking van de kolommen, nog apart stil bij de uitdaging voor de
quatro helix op het terrein van werk en Participatiewet.
71
5.4.1 De kolom van kennisinstellingen: initiatief en fragmentatie
Kennisinstellingen betrekken op provinciaal niveau
De gezamenlijke inzet van de onderzoekskracht van de kennisinstellingen is onmisbaar voor het reali-
seren van de transformatie in Limburg. Er is, zoals geconstateerd, een gebrek aan kennis over de specifieke
situatie in Limburg (bijvoorbeeld de verschillen tussen noord en zuid binnen Limburg en de samenhang in
Euregionaal verband). Ook is meer inzicht nodig in de mogelijkheden (conceptueel en praktisch) voor meer
preventie en daadwerkelijke participatie van burgers en cliënten.
Er gebeurt al veel. Meerdere vakgroepen vanuit de Universiteit Maastricht en lectoraten vanuit hogescholen
Zuyd en Fontys bemoeien zich actief met onderdelen van de transities en de transformatie in de vorm van
onderzoek, training en bijscholing. Er is ook ruimte voor verbetering. Gezien de grote opgave waarvoor
Limburg staat (zie hoofdstuk 2) is een samenhangend onderzoeksprogramma gericht op de totale proble-
matiek noodzakelijk.
De betrokkenheid van kennis- en onderwijsinstellingen bij onderzoek en kennisvergaring is bij uitstek een
aspect van de quatrohelixsamenwerking dat (in elk geval deels) past op het provinciale niveau. Grote onder-
wijsinstellingen als de Universiteit Maastricht, hogescholen maar ook ROC’s zijn actief in heel Limburg. Hun
capaciteit en bijdrage dient in elk geval minstens ten dele op het niveau van Limburg als geheel geborgd te
worden. De Universiteit Maastricht heeft in diverse gesprekken met de verkenners en de provincie aange-
geven graag bereid om een substantiële bijdrage te leveren aan de quatrohelixsamenwerking, onder andere
door breed fundamenteel onderzoek.
5.4.2 Kolom van burgers
Burgers en cliënten nog steeds op afstand
De kern van de transformatie is dat zaken dichter bij de burgers en meer met de burgers en cliënten worden
georganiseerd. Essentieel daarbij is wel dat burgers/cliënten een actieve rol hebben, dat gemeenten en
zorgaanbieders goed aanhaken bij de initiatieven van de burgers en cliënten en hen daarbij ook uitdagen
tot eigen initiatief. Daar ligt de wezenlijke verandering van de transformatie. We zien bij cliënten nog
72
onzekerheid en verwarring. Die komt deels voort uit alle onzekerheden en informatieachterstand die
gepaard gaat met deze grote verandering, bijvoorbeeld rond pgb en de zorgindicaties. De onzekerheid
beperkt cliënten in de mogelijkheid om écht betrokken te raken.
Wat we horen is dat de cliënt, ook als hij of zij er zelf ideeën over heeft, niet of nauwelijks mee kan sturen.
Gemeenten en ketenpartners zijn zo druk met zichzelf en met elkaar dat de verbinding met burgers en
cliënten nog broos is. We constateren dat de bestaande cliëntvertegenwoordiging (zoals Wmo-raden en
cliëntenraden) zich uit eigen beweging aan het oriënteren zijn op vernieuwing van hun rolinvulling naar
hun achterban en binnen de organisaties waarin ze actief zijn. Zo nemen de Wmo en cliëntenraden in
Zuid-Limburg bijvoorbeeld initiatieven zich op Zuid-Limburgse schaal te organiseren en op en andere manier
invulling te geven aan hun betrokkenheid. Dat initiatief juichen wij van harte toe.
Echter, we zien ook dat grote groepen van de doelgroepen een lage sociaaleconomische status hebben (SES).
Dit zijn groepen mensen waarbinnen problematiek stapelt en de afstand tot de samenleving vaak substan-
tieel is. We zien door heel Limburg dat deze groepen nog steeds op afstand staan. De sleutel naar meer
betrokkenheid ligt volgens ons niet in het bieden van meer mogelijkheden. De betreffende doelgroepen
met een relatief lage SES moeten actief ondersteund worden in het benutten van de mogelijkheden om
actief te participeren. Een van de centrale vragen voor de betrokkenheid van cliënten is hoe het gesprek
met aanbieders, gemeenten en verzekeraars kan loskomen van ‘rechten en plichten’ en zich, vanuit gedeeld
eigenaarschap, kan richten op het gezamenlijk oplossen van maatschappelijke vraagstukken.
5.5 Het terrein van werk en Participatiewet
In hoofdstuk 2 benoemden we de Participatiewet als een specifieke en voor Limburg grote opgave. Hier
delen we onze bevindingen, specifiek ten aanzien van deze decentralisatie.
Een cruciaal vraagstuk voor de arbeidsparticipatie van de Limburgse burgers is het maken van de verbinding
tussen de economische en de sociale opgave. Het is, ongeacht naar welke kolom we kijken, dit terrein van
arbeidsparticipatie waar we het minste terugzien van een vruchtbare quatro helix in het sociaal domein. De
afstand tussen partijen en kolommen is groot en er is weinig gedeeld perspectief.
73
Kijkend vanuit de economische invalshoek hebben we geconstateerd dat Limburg met de triplehelixaanpak
op een effectieve wijze en met succes werkt aan een vitale economie met duurzame hoogwaardige werkge-
legenheid. De focus ligt daarbij op technologische topsectoren en is gekoppeld aan kennis en innovatie.
Als spin-off leidt dit ook tot vraag op mbo-niveau. We hebben ook de aantrekkende economische situatie in
vooral Zuid-Limburg benoemd. Nu is dus een uitgelezen moment economie en werk met elkaar te verbinden
en een krachtige quatrohelixsamenwerking te bouwen.
We constateren dat op dit punt de perceptie van werkgevers en gemeenten niet helemaal lijkt te stroken
met elkaar. De benadering van gemeenten lijkt ervan uit te gaan dat er hard gewerkt moet worden om
werkgevers bereid te krijgen mee te werken. Vanuit de kant van de werkgevers komen echter signalen
dat die bereidheid er al wel is (bijvoorbeeld werkgeversclubs in Limburg die aangegeven dat driehonderd
werkgevers aan de slag willen). Ook is er bij werkgevers animo om zelf constructies op te zetten om het
arbeidsaanbod dat begeleiding nodig heeft in te zetten, bijvoorbeeld door het opzetten van participatie-bv’s.
Kijkend naar de transformatie is eigen initiatief van werkzoekenden in het ‘job-ready-worden’ of in de
matching van cruciaal belang. Een kansrijk initiatief op dit punt is het project LeerwerkOnderneming
Limburg (LOL). Een cruciaal punt blijft echter dat werken moet lonen. Als gevolg van alle regels die er van
Rijkswege zijn, is het in de praktijk vaak eerder omgekeerd. Niet werken loont, althans op de korte termijn.
Ook op dit punt is regionale creativiteit nodig van alle partijen die zijn betrokken bij de arbeidsparticipatie.
Een vruchtbare quatrohelixsamenwerking kan antwoorden en mogelijkheden bieden.
Tot slot is zoals in hoofdstuk 2 al geconstateerd is de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt een essen-
tiële voorwaarde voor het vergroten van de arbeidsparticipatie. Dat geldt voor alle opleidingsniveaus. Wil
het aanbod van schoolverlaters passen op de personeelsvraag, dan moet er goede afstemming zijn over de
competentieprofielen die de scholen gebruiken en het vinden van leerwerkplekken. Die afstemming kan nog
versterkt worden. Gezien de enorme urgentie van zowel vraagkant (werkgevers) als aanbodkant (gemeenten,
UWV, onderwijs) zijn nieuwe initiatieven nodig voor de verbetering van de aansluiting onderwijs – arbeids-
markt, voor het beter organiseren van om- en bijscholing en voor het creëren van voldoende leerwerk-
plekken.
74
75
6 Bouwen aan Limburgse vitaliteit! – conclusies en aanbevelingen
6.1 Vooraf
Vanuit onze opdracht lag onze focus op de regionale samenwerking en de bestuurlijke vernieuwing die
nodig is om de uitdagingen in het sociaal domein met succes aan te gaan. Voordat we onze conclusies en
aanbevelingen presenteren willen we graag eerst nog duidelijk markeren dat, kijkend naar de totale opgave
waar Limburg voor staat, die insteek slechts een deel van het verhaal is.
Het uiteindelijke doel van de decentralisatie en transformatie is niet om beter samen te werken of bestuurlijk
te vernieuwen, maar om burgers en cliënten meer aan het roer te krijgen. En het is daarbij niet zo dat het aan
gemeenten en instellingen is om te bewerkstelligen dat burgers en cliënten in beweging komen. Het is veel
eerder zo dat gemeenten en instellingen een goed oog moeten hebben voor de bewegingen van burgers
en cliënten die in de samenleving al gaande zijn, bij die beweging moeten aanhaken en die beweging ook
moeten uitdagen en uitlokken. Dan pas draagt samenwerken in de regio bij aan eigenaarschap bij burgers en
cliënten.
Dit besef dat we dus slechts met een deel van de totale opgave aan de slag zijn geweest en dat het in de
kern draait om het goed in positie brengen van de burger de cliënt, hebben we in onze ronde door Limburg
geprobeerd steeds scherp voor ogen te houden. Met die bril vragen we de lezers van dit rapport ook naar
onze conclusies en naar onze aanbevelingen aan de hoofdrolspelers in het sociaal domein te kijken. De
essentie van de bestuurlijke opgave ligt niet in samenwerking en bestuurlijke vernieuwing op zich, maar in
het koppelen van samenwerking en inzet aan de dynamiek en de leefwereld van de burgers. Onze conclusies
en aanbevelingen zijn bedoeld om de drie institutionele hoofdrolspelers van de quatro helix daartoe beter in
de positie te brengen. En hun handelen daarop te richten.
76
6.2 Onze conclusies
In de tussenrapportage van december 2014 concludeerden wij al dat de fase van transitie – door de inzet van
velen – voor heel Limburg redelijk geslaagd was. Achter die conclusie staan we nog steeds. Onderstaande
conclusies hebben betrekking op de periode van de transformatie, waarvan ons algemene beeld is dat
de klus nog lang niet geklaard is. Er zijn vruchtbare aanknopingspunten, maar er is ook nog een wereld te
winnen.
A. Grote opgave vraagt om trendbreuk
We zien de opgave in het Limburgse sociale domein als een brede maatschappelijke opgave die gegrond is
in de maatschappelijke en economische conditie van Limburg. De zware problematiek in de zorg en op het
terrein van werk (met name in Zuid-Limburg/Parkstad) zijn daar uitingsvormen van. Kortingen op budgetten
en specifieke stapeleffecten van herverdeling van budgetten van gemeenten maken de toch al grote opgave
nog groter. Dit geldt voor heel Limburg, maar in sterke mate specifiek voor Zuid-Limburg. Het leidt tot twee
concrete vraagstukken voor Limburg
• Voor de bestaande zorggebruikers (de huidige generatie) de zorg anders organiseren en ondersteunen.
• Voor de nieuwe generatie voorkomen dat zij in een vergelijkbare omvang als de oude generatie zorg
nodig heeft. Kortom het bewerkstelligen van een trendbreuk tussen generaties waar het gaat om de
zorgbehoefte, (zowel qua zorg, als qua werk).
B. Quatro helix samenwerking noodzakelijk voor bestuurlijke en sociale innovatie
De zwaarte van de problematiek vraagt om krachtige samenwerking van tal van maatschappelijke partijen.
Boven alles vraagt de opgave om sociale en bestuurlijke innovatie. Nieuwe arrangementen (publiek, publiek-
privaat, privaat) zijn nodig om de transformatie en trendbreuk te realiseren. De bestaande bestuurlijke kaders
zijn daarvoor wat ons betreft onvoldoende. De quatro helix zien wij als noodzakelijke uitingsvorm van die
nieuwe arrangementen. Vorming hiervan is op meerdere schaalniveaus nodig; zowel provinciaal en (sub-)
regionaal, als op het niveau van gemeenten, wijken en dorpen.
77
C. Extra aandacht is nodig voor de mensen waar het om gaat
We hebben het over grote transities en transformaties. Dat vraagt flinke inspanningen en geconcentreerde
aandacht van de betrokken institutionele hoofdrolspelers, zoals gemeenten en instellingen. Het vraagt ook
om reflectie op hun rol. De kern van de opgave voor de hoofdrolspelers is dat ze beter dienen aan te sluiten
bij de leefwereld en de dynamiek van burgers en cliënten in de samenleving. Ze moeten die beweging ook
uitdagen, uitlokken en ondersteunen. Dan pas draagt samenwerken in de regio bij aan eigenaarschap bij
burgers en cliënten. En dan pas wordt de kracht van burgers en cliënten en hun kennis en ervaring daadwer-
kelijk benut. Daarbij ligt er ook de uitdaging om die burgers en cliënten aan te spreken en te betrekken, die
weinig mondig zijn, aan de kant staan, of zich aan de kant gezet voelen, dan wel zich afhankelijk opstellen.
D. Vitaliteit én kwetsbaarheid in de kolom van het openbaar bestuur
We zien grote vitaliteit in de hele bestuurlijke kolom. Dit als direct gevolg van de drie decentralisaties die
op gemeenten afzonderlijk en op de regionale samenwerking een vitaliserende impuls hebben gegeven.
Echter, de extra opgaven leggen ook de punten bloot waar het knelt. De kwetsbaarheid van vooral kleinere
gemeenten neemt ook toe (financieel, organisatorisch, politiek) en dit contrasteert met de toegenomen
vitaliteit. Het risico is dat de kwetsbaarheid steeds zwaarder zal gaan wegen. Dat voorkomen vraagt om een
realistische blik en houding van bestuurders, waarin het belang van de gemeenschap centraal staat. Dat
vraagt ook om proactief in actie komen als het beperken van de kwetsbaarheid niet meer gaat. Paden naar
actie zijn het aanhaken van (extra) partners, ensembles van samenwerking veranderen of zoeken naar de
juiste schaal voor het vraagstuk. De kritische reflectie op de verhouding tussen vitaliteit en kwetsbaarheid is
nodig voor alle spelers in de quatro helix; bewoners, professionals, volksvertegenwoordigers en bestuurders.
Een belangrijk aandachtspunt voor gemeenteraden in alle regio’s is reflectie op de vraag in welke mate ze
nog zinvol kaders kunnen en moeten bepalen voor de beleidsonderwerpen in het sociaal domein binnen
hun eigen gemeente, dan wel dat ze dit samen met andere gemeenteraden in grotere regionale verbanden
moeten doen.
78
E. Alle partners staan opgesteld; nu nog de goede verbindingen
Het veld is goed gevuld met spelers die van goede wil zijn. Nu is de uitdaging met elkaar aan verbindingen
te bouwen waarin men elkaar blindelings kan vinden. Wij denken daarbij aan goed geoliede netwerken.
Een passende metafoor daarvoor is een zichzelf continu bijsturende zwerm spreeuwen. Dat vraagt om
sterkere onderlinge verbondenheid. Er is nog geen bewezen spel dat je als ‘zwerm’ moet spelen, het spel zal
gaandeweg bedacht worden. Daarbij zullen de spelers in het sociaal domein uit hun eigen kokers moeten
komen (onderwijs, zorg, jeugd, participatie) en ook uitdrukkelijk het samenspel moeten aangaan met de
spelers in het economische en ruimtelijke domein.
F. Team Limburg maakt het verschil
We hebben binnen alle kolommen en domeinen boegbeelden aangetroffen! Mensen die voor de troepen
uit lopen, die organisaties meenemen in hun visie en die met tomeloze energie werken aan transformatie.
In toenemende mate ook zagen wij het ‘wij denken’ terug. Mensen die niet meer denken vanuit hun eigen
kolom, regio of organisatie, maar die naar de breedte kijken en zich eigenaar voelen van de problematiek
en de uitdaging voor heel Limburg. Het bevestigde één ding voor ons. Inhoud, structuren en processen zijn
belangrijk, maar uiteindelijk draait het om mensen.
6.2.1 ‘Eindbeeld’
De centrale vraag aan ons was te taxeren of de vijf regio’s in Limburg aan de maat zijn voor de opgaven in het
sociaal domein waar zij voor staan. Ons eindbeeld is voor Limburg vanzelfsprekend slechts een tussenstand.
We zien in heel Limburg veel vitaliteit. Ons beeld is dat Noord en Midden-Limburg zonder voorbehoud aan
de maat zijn. De verhouding tussen de bestuurlijke en sociale arrangementen enerzijds en de opgave en
urgentie anderzijds is wat ons betreft passend.
Ook van Maastricht Heuvelland en Westelijke Mijnstreek hebben wij als regio’s positieve beelden. De bestuur-
lijke arrangementen binnen deze regio’s zijn passend voor de problematiek van die regio’s. Echter, hun
ligging als onderdeel van Zuid-Limburg maakt de situatie ingewikkelder. Wat ons betreft zit de urgentie voor
Zuid-Limburg in twee aspecten:
79
1. Uit diverse bronnen en onderzoeken blijkt dat Zuid-Limburg een gezondheidsproblematiek kent die
groter is dan het Nederlands gemiddelde en ook dan de problematiek in Midden- en Noord-Limburg
(CBS, SCP, RIVM, CIZ, GGD/Zorgatlas);
2. Aanvullend wijkt Zuid-Limburg af door een zwakkere sociaaleconomische uitgangspositie en een lagere
arbeidsparticipatiegraad (CBS, UWV, RIVM, Verwey-Jonker Instituut).
De vraag is of op de schaal van Zuid-Limburg de bestuurlijke arrangementen in termen van kracht en
robuustheid in verhouding staan tot de omvang de problematiek. Wij zien hier ruimte voor verbetering. Dit
vraagstuk voor heel Zuid-Limburg zien we in geconcentreerde mate terug in de regio Parkstad. Er is in de
afgelopen periode veel verbeterd in Parkstad. Wij hebben positieve beelden en willen nadrukkelijk de verbe-
tering erkennen, vooral over de beginnende samenwerking in quatro helix verband. We zijn ook kritisch. We
constateren dat de opgave zo groot is, dat deze de schaal en het vermogen van Parkstad (met de huidige
bestuurlijke arrangementen) overstijgt.
We zijn geen voorstander van gedwongen interventies binnen de bestuurlijke kolom. Het is aan Zuid
Limburg en met name aan Parkstad om de situatie slagvaardig ter hand te nemen. Zo kunnen de betrok-
kenen zelf voorkomen dat de sociale en bestuurlijke innovatie onvoldoende van de grond komt. De
bestuurlijke trekkers van jeugd ( regio Maastricht en Heuvelland), Wmo (regio westelijke Mijnstreek) en
arbeidsparticipatie ( regio Parkstad) kunnen daar een belangrijk aandeel in levert door de Zuid Limburgse
hoofdrolspelers uit te blijven dagen tot het samen werken aan een strategische transformatieagenda voor
Zuid Limburg in relatie met de andere beleidsterreinen, zoals economie en wonen.
6.3 Aanbevelingen
A. Bouw door aan de quatro helix en zorg dat die tot bloei komt
Een goede quatro helix samenwerking in Limburg biedt de mogelijkheden om de opgaven met elkaar op
een adequate manier aan te gaan. Het is aan alle hoofdrolspelers om steeds buiten hun eigen kolommen
te denken en de verbinding met de andere hoofdrolspelers te leggen. Tegelijk vergt de quatro helix dat die
hoofdrolspelers ook goed naar hun eigen rol kijken. Op dat punt geven we hieronder per hoofdrolspeler
enkele specifieke aanbevelingen mee.
80
1. Openbaar bestuur – Bestuurlijke innovatie in aansluiting op sociale innovatie
De noodzakelijke bestuurlijke innovatie voor het openbaar bestuur is te komen tot vruchtbare horizontale
sturing. Daardoor kan beter aangesloten worden op de sociale innovaties in de maatschappij. Belang-
rijke vraagstukken zijn daarin de vormen van samenwerken tussen gemeenten, de taakverdeling tussen
bestuur en ambtelijke organisatie en de rol van de gemeenteraad. Naast die drie vraagstukken is vruchtbare
horizontale sturing ook afhankelijk van het kiezen van de juiste schaal waarop het openbaar bestuur zich
organiseert. De ideale schaal verschilt per taak. Dat vraagt doelbewust en krachtig op en neerschalen tussen
schalen en niveaus. De sublokale schaal (wijk/buurt) en de (boven)regionale schaal worden daarbij steeds
belangrijker.
2. Burgers en cliënten - Initiatief ‘Actief (Lim)burgerschap’.
Het is van belang om op provinciale schaal met elkaar na te denken over het meer aan het roer krijgen van
burgers en cliënten. Wij pleiten voor een gericht initiatief ‘Actief (Lim)burgerschap’ gedragen door een groep
betrokken Limburgers uit alle vier de kolommen van de quatro helix. Als het lukt samen te benoemen welk
ideaalbeeld van burgerparticipatie de Limburgse quatro helix wil bereiken, kan het proces er naar toe ook
uitgerold en ondersteund worden. Het initiatief Actief (Lim)burgerschap moet als buitenboordmotor een
impuls geven aan de bundeling van denkkracht. Sleutelbegrippen zijn wat ons betreft de burger/cliënt als
vertrekpunt, het bevorderen en aanjagen van maatschappelijke initiatieven, het creëren van een broedplaats
een podium voor het vermarkten van innovaties.
3. Ketenpartners – de verbinding tussen werk en zorg versterken
We hebben in de quatro helix alle ketenpartners samengevoegd in één kolom. Dat is een versimpeling van
de werkelijkheid. Tegelijkertijd zien we potentie en kracht in het meer één geheel worden. Ketenpartners
kunnen op inhoud en op regionale schaal groeperen en samen optrekken. Wat ons betreft ligt het startpunt
voor die nadere samenwerking in het vervlechten van de domeinen zorg en werk. Daar ligt in belangrijke
mate een sleutel tot de trendbreuk. De verbinding tussen de domeinen, start en eindigt in het werk van de
ketenpartners door alle kolommen en decentralisaties heen. Onze aanbeveling is om als ketenpartners de
verbinding tussen zorg en werk centraal te stellen in te bouwen aan hechtere onderlinge netwerken. Vanuit
81
die verbinding kan de afstand tussen de bestuurlijke kolom en de kolom van ketenpartners versterkt worden.
Ook ontstaat er dan energie voor innovatie en vruchtbare grond voor nieuwe toetreders of ‘joint ventures’
van bestaande partijen.
4. Limburgse kennis- en onderwijsinstellingen – verenigt u!
De realisatie van een trendbreuk vraagt om gestructureerd en betrouwbaar inzicht in oorzaken, omvang en
effecten van de opgaven. Daarnaast vraagt het om veel ontwikkel- en denkkracht ten aanzien van sociale
innovaties en bestuurlijke arrangementen. Deze denk- en ontwikkelkracht zijn in meer dan voldoende mate
aanwezig in Limburg. Alleen zijn de onderlinge verbindingen nog niet optimaal. Onze aanbeveling is dat,
vanuit de te ontwikkelen strategische agenda, vanuit de kennis- en onderwijsinstellingen één overkoepelend
plan komt over hun inzet voor en bijdrage aan de realisatie van de agenda. Wij nodigen de bestuurders van
de Limburgse kennis- en onderwijsinstellingen dan ook van harte uit hier met elkaar in 2015 een concreet
plan over op te stellen. Vanzelfsprekend is ons idee dit plan in het verband van quatrohelixsamenwerking te
ontwikkelen.
B. Richt de inspanningen op het bewerkstelligen van een trendbreuk
Voor Limburg als geheel, maar vooral voor Zuid-Limburg geldt dat er, kijkend naar de samenhang tussen de
relatief slechte gezondheid van de bevolking en de relatief lage arbeidsparticipatie en naar het feit dat die
situatie al lange tijd bestaat, een trendbreuk nodig is. Met het oog daarop doen we twee aanbevelingen.
Jongeren uit uitkering en in talentontwikkeling
Teveel jongeren komen direct na hun opleiding in een uitkering terecht. Onderdeel van de trendbreuk is
deze jongeren een kans te geven op de arbeidsmarkt. Ons voorstel is in Limburg een pilot te starten, lopend
tot 2020, waarin specifiek wordt ingezet op het aan het werk krijgen van jongeren direct na afronding van
hun opleiding (van alle niveaus: van MBO tot WO). Hier ligt een belangrijke kans voor de ‘generatiebreuk’ in
de zwakkere maatschappelijke en sociale situatie in vooral Zuid-Limburg.
Dat is een omvangrijk project. We adviseren een taskforce op te zetten met een vertegenwoordiger uit het
domein van de economie (werkgevers), uit het openbaar bestuur en uit de onderwijs-/kennisinstellingen.
82
Opdracht aan de taskforce is in 2015 te komen tot een sluitende businesscase voor baangarantie voor
jongeren tussen 2016 en 2020 in Limburg. De benodigde (naar verwachting) 20.000 arbeidsplaatsen in die
periode voor Limburg worden ingevuld door jongeren van alle niveaus van opleiding.
Belangrijke bouwstenen voor dit project zijn de samenwerking binnen arbeidsmarktregio’s, de samen-
werking binnen de werkbedrijven, de bestaande en uit te bouwen talentencentra (waaronder Podium 24)
en de sw-bedrijven die omgevormd kunnen worden tot leer- en werkbedrijven. Qua budgetten kan wat
ons betreft in elk geval gedacht worden aan de inzet van uitkeringsgelden die vrijvallen, sectorfondsen en
ontwikkel/leergelden die bestaan binnen de participatiebudgetten.
Hieraan koppelen we ook de aanbeveling krachtig in te blijven zetten op het binden van jongeren aan
Limburg. Teveel jongeren verlaten nu na hun opleiding Limburg om zich elders te vestigen.
Creëer een sociaal Innovatiefonds ‘Limburg Innoveert’
Uitgangspunt is dat alle Limburgse hoofdrolspelers in het sociaal domein bijdragen aan een sociaal innova-
tiefonds, waarmee vernieuwende projecten in het sociaal domein worden ondersteund en waarmee gezorgd
wordt voor versterking van het lerend vermogen door verspreiding van resultaten van deze projecten.
Een gezamenlijk op te stellen strategische agenda voor het sociaal domein in Limburg kan richting geven
aan investeringen van het fonds.
De vier kolommen van de quatro helix kunnen afzonderlijk, maar bij voorkeur met zoveel mogelijk partijen
samen vernieuwende projecten aandragen voor projectgebonden cofinanciering vanuit het fonds. Cruciaal
is dat hier burgers en cliënten bij betrokken worden. Bijvoorbeeld een zorgaanbieder met een innovatief
idee, die zijn of haar cliënten aan boord heeft gekregen en dit samen met een hogeschool en een aantal
Limburgse bedrijven wil uitvoeren.
Onze aanbeveling is dat gemeenten de eerste stap zetten en bijvoorbeeld 0,5% van het gedecentraliseerde
budget per gemeente per jaar ter beschikking stellen. Dit leidt tot een investerend vermogen op de schaal
van Limburg van circa 4 mln. euro per jaar. Daar moet vervolgens een substantiële bijdrage van de overige
quatro helix partijen bij komen. Er zijn ook fondsen in Europa (ESF-gelden) en in Den Haag (onder andere
83
vanuit Economische Zaken) die aangeschreven kunnen worden. Daarnaast kunnen bestaande fondsen
binnen Limburg gebundeld worden. Tot slot kan de provincie mogelijk faciliteren en ondersteunen (finan-
cieel en in menskracht). Zo kan een financiële motor ontwikkeld worden voor de realisatie van de trendbreuk
in Limburg. Met het opzetten van een sociaal innovatiefonds worden dan ideeën, middelen en mensen op
één traject gebundeld.
Zaken waar wat ons betreft in elk geval in geïnvesteerd zou moeten worden vanuit het fonds ‘Limburg
Innoveert’:
• Een eenmalig tweejarig traineeship van de quatro helix partners. Werkgevers, het openbaar bestuur,
zorgaanbieders, verzekeraars en kennis- en onderwijsinstellingen moeten nauwer samenwerken. Door
een gezamenlijk traineeship (met bijvoorbeeld 25 trainees) kan talent voor Limburg behouden worden
en krijgt de quatrohelixsamenwerking een gezicht in jong talent.
• Academie voor leiderschap. De uitdagingen waar Limburg voor staat vragen om inspirerend en
verbindend leiderschap. Daarin kunnen de kolommen elkaar helpen. Kennisuitwisseling en samen leren
zijn wat ons betreft sleutels in het bouwen aan een vruchtbare quatro helix. De studiekring verbindend
leiderschap die al bestaat, biedt wellicht een vruchtbaar aanknopingspunt.
Voor het idee van het innovatiefonds wordt wat ons betreft op korte termijn (nog voor de zomer van
2015) een businesscase opgesteld. Deze businesscase kan worden uitgewerkt door een groepje verte-
genwoordigers van de quatro helix. In de businesscase wordt uitgezocht welke investeringsrichtingen de
meeste potentie hebben en hoeveel rendement (financieel, maar ook zeker maatschappelijk) investeringen
opleveren.
C. Volg de quatro helix in de komende jaren.
De transformatie en het bouwen aan de quatro helix zijn nieuwe en onconventionele processen. Het is nodig
om in de komende jaren het proces en de dynamiek van de processen nauwgezet te blijven volgen. Niet
vanuit een drijfveer van controle en toezicht, maar vanuit een drijfveer van gezamenlijk leren en waar nodig
bijsturen.
84
Het afgelopen jaar heeft de provincie een voortrekkersrol gespeeld met het instellen van de Commissie van
Geel en het vervolg daarop van ons verkenners-traject.
Het volgen van de Limburgse transformatie en quatro helix hoeft niet belegd te blijven bij één van de spelers.
Sterker nog, wij bevelen van harte aan het stokje voor het volgen van de processen tussen de kolommen van
de quatro helix door te geven aan de andere hoofdrolspelers in de quatro helix (de kennisinstellingen, de
ziektekostenverzekeraars, de (zorg)aanbieders, de werkgevers, de cliënten en de gemeenten). Ook zo borgen
we het samen bouwen aan de Limburgse vitaliteit.
24 maart 2015
Leo Bisschops Wim Kuiper Wil Rutten