OFICINA DE CONTROL INTERNO

INFORME FINAL SEGUIMIENTO SENDERO MONSERRATE

BOGOTÁ D.C., MAYO 2017

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Director General Orlando Molano Pérez

Jefe Oficina de Control Interno Luis Francisco Cante Céspedes

Grupo de trabajo Kelly Johanna Serrano RincónContratista

Jairo Antonio Palacios PeñaProfesional Especializado 6 (E)

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I. INTRODUCCIÓN

La Oficina de Control Interno en desarrollo de sus funciones, ha realizado el seguimientohistórico, a partir del incidente presentado el pasado 16 de diciembre de 2015, donde sepresentó un incendio forestal de grandes proporciones en la parte alta y media del Sendero.La Oficina de Control Interno generó el Informe de seguimiento “Sendero Monserrate –Previo Semana Santa 2016” de la visita realizada el 15 de marzo de 2016 mediante elradicado No. 116003, posteriormente se realizaron visitas el 13 de diciembre de 2016 y el 07de marzo de 2017. La Oficina de Control Interno en el año 2016 y 2017 realizó visitas deseguimiento al estado de las obras y posteriormente a la apertura del Sendero Monserrate.

El presente seguimiento, se desarrolló por los Auditores de la Oficina de Control Interno envisitas de campo, con el fin de evaluar los avances de obras de mantenimiento, lascondiciones administrativas y la logística implementada, de las visitas realizadas se obtienenconclusiones sobre el proceso de mantenimiento, apertura y logística administrativa alsendero.

II. OBJETIVOS

Realizar seguimiento al proceso de mantenimiento desde el cierre producido por el incidenteforestal, las acciones interinstitucionales para subsanar las consecuencias del incendio y las posteriores condiciones de apertura al Sendero Monserrate.

Específicos:

Revisar en campo los avances realizados por medio del contratista del IDIGER parala pronta apertura del Sendero Monserrate.

Verificar las condiciones logísticas de apertura del Sendero Monserrate y el plan decontingencia para ello.

Establecer un comparativo del estado de mantenimiento durante y después derealizada la obra.

Verificar el cumplimiento de las oportunidades de mejora establecidas en la primeraevaluación realizada por la Oficina de Control Interno días después del incidente.

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III. ALCANCE

La evaluación se realizó al Sendero Monserrate, desde el incidente el pasado 16 dediciembre 2015 hasta la fecha de apertura en febrero 25 de 2017. Se evalúan aspectoscomo mantenimiento, divulgación de la información, medidas correctivas, preventivas,logísticas para la apertura, estado del antes, durante y después, además de las condicioneslaborales de los funcionarios del IDRD. Las visitas se realizaron el 15 de marzo 2016, 13 dediciembre de 2016 y el 07 de marzo de 2017, identificando posibles desviacionespresentadas en desarrollo de la obra de mantenimiento.

Se realizó la evaluación de acuerdo al procedimiento de auditorías internas de la Oficina deControl Interno y ajustada a las normas de auditoria generalmente aceptadas, las cualesincluyen indagación al administrador y/o auxiliar administrativo, contratistas, Ingenieroresponsable de la obra, coordinadores interinstitucionales, realizando visitas en campo conobtención de evidencias y/o soportes.

Al final de la evaluación se obtendrá como resultado final un informe indicando lasoportunidades de mejora, las cuales serán presentadas a el responsable respectivo.

IV. ANTECEDENTES

El 16 de diciembre de 2015, se presentó un incendio forestal en el Sendero Monserrate enuna de las laderas de condición escarpada, a la altura del túnel falso en la zona denominadarompepiernas, el cual fue controlado entre el 16 y 17 de diciembre 2015 en horas de lamañana. Debido a las acciones de control del incendio, se produjo apilamiento deescombros, rocas, árboles y tierra; los elementos allí apilados, fueron retiradosposteriormente con el fin de dar apertura al Sendero, esta actividad de retiro, la realizaronlos vendedores informales de manera voluntaria. La apertura del Sendero se realizó el 18 dediciembre 2015, sin embargo, el macizo rocoso quedó expuesto, provocandodesprendimientos de bloques de roca y generando desprendimientos de cuñas rocosas. Laladera superior, aledaña al sendero perdió gran parte de la cobertura vegetalcorrespondiente a un bosque de pinos que fue consumido por el incendio forestal,aproximadamente 4000 metros cuadrados, por lo que se tomó la decisión de cerrarnuevamente el Sendero por parte de la Subdirección Técnica de Parques del IDRD yavalado por el cuerpo Oficial de Bomberos.

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Adicionalmente, la parte media baja presentó alto grado de fracturamiento del terreno, lasaltas pendientes indujeron a nuevos desprendimientos de material rocoso y vegetal; por loanterior y teniendo en cuenta posibles lluvias, sismos, incendios, etc., podrían desencadenarun gran movimiento de masa, por lo cual, el camino debió ser cerrado e intervenido.

En consecuencia y de acuerdo con las competencias propias de las entidades Distritales yNacionales (IDIGER, Bomberos, Policía Nacional, Jardín Botánico, DADEP, IDRD, elMinisterio de Defensa, entre otros) iniciaron, las obras correspondientes a la instalación deuna malla triple torsión sostenida mediante anclajes construidos en roca para su fijación y laconstrucción de barreras dinámicas para la protección de los usuarios del sendero peatonal,obras de estabilización del sendero con geotextil y reforestación e instalación de jardineras.Las obras realizadas en el sendero, se sincronizaron en el sentido de adecuar el terrenocomprometido con tala de árboles, remoción de rocas y capa vegetal; para posteriormenteiniciar la instalación de la malla triple torsión. Una vez finalizada la instalación de la malla, elIDRD procedió a realizar obras de mantenimiento por el programa de infraestructura.

Por lo anterior se tomaron algunas medidas necesarias para la logística del cierre como:

Se ubicaron avisos informativos informando el cierre del sendero.

El IDRD publicó un comunicado de prensa informando sobre el cierre del SenderoMonserrate.

IDIGER ha llevado la responsabilidad de la comunicación a medios tanto escritoscomo informativos sobre el cierre del Sendero y el avance de obras.

Mediante el Convenio 2338 de 2014, celebrado entre el IDRD y el Jardín Botánicose realizaron las siguientes actividades: 1. Plantación de Material Vegetal en zonasaledañas a la parte alta de la zona de incendio, con el fin de la recuperaciónecológica. 2. Mantenimiento y limpieza de algunas zonas erosionadas. 3. Poda deárboles en forma de corta fuegos para evitar la propagación de nuevos incendios.

El Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático – IDIGER, como parte de lasactividades de prevención y mitigación de los riesgos relacionados con situaciones decambio climático, destinó recursos para al contrato No. 408 de 2016 con el objetivo de la“construcción de obras para la mitigación del riesgo y protección del sector norte Senderopeatonal al Santuario”, en monto de mil cuatrocientos cincuenta y cuatro millones cientonoventa y un mil quinientos setenta y ocho pesos $1.454.191.578.

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V. DESARROLLO DE LA EVALUACIÓN

El seguimiento, se realizó por parte del equipo auditor de la Oficina de Control Interno; envisitas realizadas los días 15 de marzo 2016, 13 de diciembre de 2016 y el 07 de marzo de2017. Se evidenciaron los avances de las obras realizadas, las medidas de contingenciatomadas y el estado del sendero para su apertura, entre otras.

Se realizó un comparativo de las tres visitas a las obras como se puede observar en las imágenes:

Antes de la intervención Durante la intervención Después de la intervención

Visita 13 de diciembre de 2016

Durante la visita realizada se encontró que, en el módulo ubicado a la altura de lostorniquetes, el cual se adecuó para el funcionamiento de la administración, en dondese tiene un espacio de aproximadamente 2 metros cuadrados para el funcionamientodel baño del personal del Parque, este no ha sido acondicionado con las respectivasdotaciones de servicios públicos, por lo que el personal debe desplazarse a otrossitios para realizar sus necesidades fisiológicas.

Para el momento de la visita, los tres módulos de torniquetes se encontrabandañados, les faltaban algunas piezas del mecanismo electrónico y en estado devulnerabilidad.

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Se observó, la recuperación y siembra de jardines en diversos puntos aledaños alSendero por parte del Jardín Botánico; con el fin de armonizar el paisaje, que sirvande contención a los visitantes y peregrinos. Debido a la obra, se requería el transportede material de construcción (arena, cemento, piedra, hierro, entre otros), se utilizópara ello caballos, mulas y burros, los cuales estropearon algunos de los jardines yasembrados, por lo cual fue necesario el mantenimiento de las mismas.

Debido al ascenso del material, equipos y herramientas para la obra en el sectordenominado cuatro caminos, se derribó parte del muro de contención. Como sepuede observar en la imagen.

Sector cuatro caminos

Se observaron algunos puntos críticos de erosión del terreno, donde se necesita lainstalación de geotextil para evitar reforestar y caída de material rocoso.Adicionalmente, se encuentran sembrados árboles de Acacias que por su fragilidad,ubicación e inclinación presentan riesgos para los visitantes y peregrinos.

Para el transporte de compresores, desde el sector cuatro caminos hasta el punto deltúnel falso, se utilizaron cuadrillas de operarios, los cuales, por medio de gatoshidráulicos, guayas y lazos, llevaron dichos equipos hasta los puntoscorrespondientes; en este trasiego, se ocasionaron algunos daños a lo largo delsendero, como se puede observar en la imagen.

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Descenso de compresor insitu

El kiosco de la Secretaría de Ambiente, ubicado en la plazoleta del mirador seencuentra en desuso, deteriorado y en malas condiciones higiénicas, es necesarioestablecer contacto con esta institución para generar estrategias de uso o retiro delmismo.

Dentro del aspecto constructivo para la mitigación del riesgo y las actividadescomplementarias de reforestación del área afectada por el incendio en 2015, elIDIGER por medio de su contratista procedió a realizar aproximadamentecuatrocientas perforaciones de 4 metros de profundidad y 2 pulgadas de diámetro,con el fin de instalar una varilla de 0.5 pulgadas de anclaje, para tensar la malla tripletorsión de aluminio recubierta con zinc, en aproximadamente 4000 metros cuadradosde área. Adicionalmente, se estaban realizando las perforaciones para el anclaje (demayor dimensión) de la barrera dinámica, ubicada en diferentes puntos críticos deposible deslizamiento.

Las cercas en madera en varios sectores del sendero fueron retiradas para el accesode material para las diferentes obras y otras por falta de mantenimiento no seencontraron.

El Sendero contaba con una malla dinámica a la altura de los 565 metros delrecorrido, la cual se encontraba en malas condiciones y no estaba cumpliendo sufunción para la cual fue instalada, presentando riesgo para los usuarios y peregrinos,como se muestra en la imagen.

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Malla dinámica para evitar caída de piedras por efecto de las lluvias

Los retablos de avisos, instalados por parte del Instituto Distrital de PatrimonioCultural a lo largo del Sendero, presentan falta de mantenimiento, se han hurtado lasimágenes y los acrílicos se encuentran rotos, adicionalmente cuentan con publicidadinstitucional de la administración pasada.

La empresa CODENSA, se encontraba trasladando algunas líneas de alta tensión,para mejor ubicación de las redes dentro del predio. Por otro lado, se encuentranestrellas decorativas de navidad instaladas en administraciones pasadas, las cualesno tienen uso y falta de señalización y encierro para prevención.

Se observó gran cantidad de retamo espinoso, que ha invadido el predio en muchaszonas aledañas al sendero.

En el Sendero Monserrate sector pueblito y en algunos otros puntos, actualmente seencuentran instaladas construcciones de locales y casetas de ventas que tambiénson vivienda; si bien, el fallo y la negociación con estas personas para la restitucióndel espacio (ver imagen) ya se realizó, aún se encontraban en funcionamiento. ElInstituto hace parte del proceso y debe tomar las medidas que le seancorrespondientes para dicho trámite judicial.

Se observaron en el techo del túnel falso grietas que habían sido producidas por lahumedad, que ya han tenido reparaciones previas, pero que aún siguen presentandoproblemas para la estructura del túnel.

Se encontraron a los Ingenieros Militares del Ejército Nacional, colaborando con laconstrucción de la obra de mantenimiento con campamento instalado en la parte altade la montaña.

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Visita 07 de marzo de 2017

Se dio apertura al Sendero el 25 de marzo 2017, por orden directa de la AlcaldíaMayor, por lo cual, se instaló una malla informativa al inicio del sendero con loshorarios de servicio; sin embargo, se evidenció que no cuenta con informaciónsuficiente para los deportistas que usualmente utilizan el sendero los días martes, yaque no se presta el servicio por resolución 066 de 2012, lo que ha ocasionadoalgunos altercados con las personas que desconocen la normatividad y los guardasde seguridad.

No se cuenta con personal de aseo de la empresa contratada por el Instituto para losParques, en razón a que no quedó contemplado dentro de los estudios técnicos porestar en el momento del proceso licitatorio cerrado. En consecuencia, se estánenviado brigadas los días martes con las limitaciones de productos e implementosnecesarios para realizar las tareas pertinentes. Es necesario que se destine por partede la Subdirección Técnica de Parques, el personal y los recursos para atender elSendero. Adicionalmente, se encontraron sólo tres personas en la brigada más elsupervisor lo que es insuficiente tanto en personal como en tiempo.

Posterior a la entrega de las obras por parte de IDIGER, el Jardín Botánico procedióa replantar y a arreglar los trinches en algunas zonas que presentaban deterioro. Elretamo espinoso está siendo tratado por el contratista FUNDASET, con corte,recolección, transporte y destinación final (incineración). Lo que evitará supropagación por los predios del sendero y la extensión a otros lugares de los cerrosorientales.

A través del contrato No. 4128 de 2016, suscrito con el Consorcio Parques del Distritodel programa “Infraestructura zonales y metropolitanos”, se están realizando lasadecuaciones de algunas partes críticas del sendero para su óptimo uso y buenapresentación. Por medio de cuatro cuadrillas, cada una de tres personas, se ejecutanactividades como emboquillada, pintura y adecuación del geotextil; este contrato essupervisado por el Ing. Enrique Guzmán.

Ahora bien, dentro del proceso a cargo del Departamento Administrativo del EspacioPúblico (DADEP) de restitución del bien público, se han venido surtiendo las etapasprocesales para garantizar la devolución a la ciudad, de una parte, del Sendero queha sido ocupado ilegalmente por vendedores estacionarios; diligencia que seencuentra próxima a ejecutar por las autoridades correspondientes, y de la cual setiene conocimiento por parte de la administración del Sendero. La Oficina de ControlInterno, sugiere que pese a no ser competencia del IDRD el operativo de restitución,

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hizo falta gestión por parte de la Subdirección Técnica de Parques al insistir en quedicho operativo, se gestionara en el tiempo que estuvo cerrado el Sendero (más deun año), para evitar choques con la comunidad.

VI. FORTALEZAS

Desde el pasado 16 de diciembre de 2015, cuando ocurrió el incendio forestal, se realizó untrabajo integrando a diferentes instituciones Distritales y Nacionales para la mitigación elriesgo y dar apertura al Sendero Monserrate. Es de resaltar el compromiso de todas lasentidades participantes en cabeza del IDRD, que por medio de su gestión logró la reaperturadel Sendero en febrero 2017. La Subdirección Técnica de Parques, logró un óptimoresultado al involucrar y gestionar lo competente mediante cooperación interinstitucional y labuena gestión realizada. Este modelo de gestión se debe resaltar y replicar en las demásSubdirecciones, donde se requiere colaboración interinstitucional. El monto de recursossobrepasa los mil quinientos millones de pesos ($1.500.000.000), que con los solos recursosdel IDRD no se habría podido gestionar.

VII. OPORTUNIDADES DE MEJORA

Desde la apertura del Sendero el anterior 5 de marzo de 2017 a la fecha de la visita(nueve 9 días), se han recibido un total de 37924 visitas, lo que representa unpromedio de 4200 visitas diarias aproximadamente. La Subdirección Técnica deParques en cumplimiento de su objetivo: “ofrecer parques y escenarios encondiciones adecuadas para el uso y disfrute de todos y todas…” requiere fortalecerlas condiciones administrativas (Administrador y Auxiliar Administrativo) y demantenimiento que acarrea la apertura del Sendero. El presente informe de Oficinade Control Interno, manifiesta la necesidad de robustecer el personal de vigilancia yaque se presentan robos en el sector cuatro caminos y/o refuerzos los fines desemana e incluir personal permanente de aseo.

La Oficina de Control Interno a raíz de las entrevistas realizadas en campo, indagósobre la atención al canino de vigilancia, los guardas manifestaron, que no ha hechopresencia el veterinario desde el año pasado, hasta el momento de la visita, seevidenció que el canino presenta mal aspecto visual y falta atención veterinaria.Adicionalmente, no se pudo constatar, las fechas de entrega del último pedido dealimentos para el canino, lo anterior en razón a que habían sido recogidas lasminutas por parte de la empresa de vigilancia.

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La valla informativa del Sendero, no cuenta con el horario de los martes, serecomienda ajustarla a la resolución vigente resolución 395 de 2012. Para generarinformación clara y completa a la comunidad, es necesario mejorar la comunicaciónentre las diferentes Áreas y Dependencias del Instituto, para no incurrir en problemasderivados de la falta de información, es necesario hacer mesas de trabajo con laOficina Asesora de Comunicaciones y el administrador del Parque y/o la SubdirecciónTécnica de Parques.

En razón a la respuesta suministrada por la Subdirección Técnica de Parques enmemorando No. 148453 del 10 de abril de 2017 en donde se manifiesta: “… que el caminopeatonal al santuario Monserrate se encuentra incluido… ( ) ...No contiene conexiones deservicios públicos por que no lo permite la Reserva”; la Oficina de Control Interno afirma enel hallazgo dos condiciones.

Una refiere el servicio de baños al público, del cual se debe entender en referencia almejoramiento del servicio y no a la construcción de módulos de baños conacondicionamiento de servicios públicos a lo largo del Sendero, de lo cual es consciente laOficina de Control Interno de acuerdo a la normatividad vigente. La necesidad de darservicio de baños al público, comprende la logística mínima para atender la gran afluenciade público, existiendo actualmente soluciones alternativas a este déficit en el servicio.

La otra condición se refiere a las laborales a lo cual responde la Subdirección “El sanitarioecológico seco que se encuentra en el módulo de información, está en funcionamiento…”situación contraria a la realidad tal como se evidencia en las imágenes anexas.

Estado actual del baño Estado actual del baño Foso no terminado del Sistema compostero

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Por tal motivo, el hallazgo se mantiene de la siguiente manera:

VIII. HALLAZGO

Condiciones apropiadas de servicio y laborales

Se evidenció que no existen baños en el Sendero de Monserrate, lo anterior teniendo encuenta dos condiciones:

Servicio: El sendero de Monserrate, es visitado durante el transcurso de la semana por grancantidad de usuarios deportistas y visitantes del Santuario; que en promedio de lunes aviernes, pueden llegar a ser 800 personas diarias, para los fines de semana, esta cifrapuede alcanzar las 20.000 personas dependiendo del clima, según los estudios de cargarealizados por la Subdirección Técnica de Parques, la capacidad del Sendero de lunes aviernes puede llegar al tope de 3600 usuarios y para los fines de semana, esta cifraaumenta a 7200 personas excediendo con estas cifras la capacidad del Sendero. Estacondición de servicio obliga a crear mínimos de prestación de servicios como son los baños,evitando lo que se evidenció en las visitas, donde los usuarios han generado nuevoscaminos o “senderos de vida” que son utilizados para realizar sus necesidades corporales.En este mismo sentido, los estudios de cargas recomendaron crear un documento de usopara el Sendero, lo que se tradujo en la resolución 395 de 2012 “Por medio de la cual seestablecen medidas para el uso apropiado y seguro del Sendero Peatonal a Monserrate yse deroga una Resolución". Adicionalmente el Distrito ha establecido diferentes normas paraatender la aglomeración de público, situación evidente en el Sendero, por tal razón esnecesario establecer un plan de manejo o de contingencia para garantizar entre otras laseguridad, la logística y el servicio de los usuarios del Sendero a partir del momento dereapertura en febrero 2017.

Laborales: Desde el año 2009 cuando el IDRD asume la administración del Sendero deMonserrate, se realizaron algunos estudios técnicos para el mantenimiento y operación delmismo. En ese orden de ideas, se diseñaron y construyeron diferentes obras deinfraestructura (muros, canales, desagües, filtros, puntos de atención entre otros); para lospuntos de atención la Subdirección Técnica de Parques a través del acuerdo 78, contrató laconstrucción del punto de atención a 360 metros del inicio del camino. Dentro de estediseño, se incluyó la construcción de un sanitario ecológico seco, el cual se instalóefectivamente en el módulo de información (ver imágenes).

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ALCALDfA MAYORDEBOGOTÁD.C.

CULTURA, RECREACiÓN Y DEPORTEInstllU10DIstn\¡IIde R~ y De\>Otte

.,Imagen batía del refugio visita 1311212016

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Imagen baño del refugio visita 0710312017

Por lo tanto, se debe establecer el plan de mejoramiento que incluya las actividadescorrespondientes mediante el formato anexo y su seguimiento trimestral en el aplicativoISOlUCION.

Sin embargo, dicho baño no se encuentra en funcionamiento, por falta de mantenimiento,con el agravante que los servidores del Instituto, deben desplazarse a zonas aledañasinfringiendo con ello normas de código de Policía. En el estudio técnico de Roberto GualdrónBulla Ing. Civil, sobre el particular afirma: "La instalación de baterías sanitarias secas en elsector rural tiene un propósito fundamental, proteger la salud del campesino, dignificar yfortalecer su autoestima. Se debe erradicar completamente el hábito de excretar en loscuerpos de agua, a cielo abierto o en letrinas de foso en tierra, debido a que estas prácticasocasionan enfermedades y mortalidad, especialmente en los niños menores. La indebidadisposición de los excrementos humanos contamina el agua de consumo, la tierra decultivos agrícolas, el aire y degradan el paisaje, moscos, mosquitos y roedores, en contactocon las excretas transmiten enfermedades infectocontagiosas a personas y animalesdomésticos". Adicionalmente mediante la resolución 2400 de 1979 del MINISTERIO DELTRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, donde se exponen los servicios higienicosanitarios, serequiere la instalación de baños.

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BoGOTAMEJORPARA TODOS

Calle 63 No. 59A -06Tel: 660 54 00www.idrd.gov.coInfo: Línea 195Código Postal: 111221

Cordialmente,

LUIS FRANCIS CANTE CÉSPEDESJefe Oficina de ontrollnternoProyecto: ~KeIlY Johanna Serrano Rincón - Contratista Oficina de Control Interno

~JairO Antonio Palacios Pena - Profesional Especializado (E) - Oficina de Controlln!erno