BILLICK, 1981, Lead - A Case Study in Interagency

8/2/2019 BILLICK, 1981, Lead - A Case Study in Interagency...

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E n v i r o n m e n t a l H e a l t h P e r s p e c t i v e sV o l . 4 2 , p p . 7 3 - 7 9 , 1 9 8 1

A C a s e S t u d y i n I n t e r a g e n c yy I r w i n H . B i l l i c k *

E x p o s u r e s t o l o w l e v e l s o f l e a d i n t h e e n v i r o n m e n t a r e b e l i e v e d t o h a v e p o t e n t i a l l y s i g n i f i c a n th e a l t h e f f e c t s , e s p e c i a l l y i n c h i l d r e n ; s u c h e x p o s ur e s t o t h e g e n e r a l p o p u l a t i o n c o m e f r o m manys o u r c e s . R e s p o n s i b i l i t y f o r r e g u l a t i n g l e a d e x p o s u r e s h a s b e e n d e r i v e d f r o m a m u l t i t u d e o f l a w sp a s s e d b y t h e C o n g r e ss , a n d t h u s u l t i m a t e p r o t e c t i o n o f p e o p l e d e p e n d s o n a c t i o n s t a k e n b ys e v e r a l a g e n c i e s o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . F o r t h i s r e a s o n , t h e h i s t o r y o f e f f o r t s t o r e d u c ee x p o s u r e s t o l e a d i s a n e x c e l l e n t c a s e s t u d y i n t h e way t h a t f e d e r a l a g e n c i e s d o o r d o n o t w o r kw e l l t o g e t h e r . T h e i s s u e o f r e d u c t i o n o f l e a d i n g a s o l i n e i s d i s c u s s e d i n r e l a t i o n t o t h e e v i d e n c eg e n e r a t e d b y HUD c o n c e r n i n g t h e r e l a t i o n s h i p o f b l o o d l e a d i n u r b a n c h i l d r e n i n New Y o r kC i t y t o s e a s o n a l v a r i a t i o n s i n c o n s u m p t i o n o f l e a d e d g a s o l i n e i n t h a t a r e a . Some r e c o m m e n d a -t i o n s f o r d e v e l o p i n g i n t e r a g e n c y c o o p e r a t i o n i n s u c h c o n t r o v e r s i e s a r e p r e s e n t e d .

L e a d , f o r t h e m o s t p a r t , i s a l o w l e v e l e n v i r o n -p o l l u t a n t , w i t h many p o s s i b l e s o u r c e s a n dp a t h w a y s f o r e x p o s u r e . P a r t o f t h e p r o b l e mf c o n t r o l l i n g l e a d i s t h e f r a g m e n t a t i o n o f r e s p o n -f o r r e g u l a t i o n , n o t o n l y a t t h e F e d e r a lb u t a t t h e l o c a l l e v e l a s w e l l . T h e D e p a r t -o f H o u s i n g a n d U r b a n D e v e l o p m e n t h a s h a da r e s e a r c h a n d a r e g u l a t o r y r e s p o n s i b i l i t y f o rp a r t o f t h i s c o m p l e x s y s t e m s i n c e 1 9 7 1 . T h ee m p h a s i s o f t h i s p r e s e n t a t i o n w i l l f o c u s o no w t h e r e s u l t s o f o u r r e s e a r c h w e r e u s e d a n do f t h e l e s s o n s l e a r n e d a b o u t i n t e r a g e n c ya n d p o l i c y m a k i n g , r a t h e r t h a n t h ei t s e l f .A f t e r e s t a b l i s h i n g t h e c o n t e x t i n w h i c h weI w o u l d l i k e t o s h a r e s o m e o b s e r v a t i o n sy o u o n w h a t I l e a r n e d a b o u t t h e p r a c t i c a lo f c o o p e r a t i o n a n d p o l i c y m a k i n g .O n e o f t h e s t a n d a r d o p e r a t i n g p r o c e d u r e s f o r ao n l e a d i s t o p o i n t o u t t h e u b i q u i t y o f t h ei n t h e e n v i r o n m e n t . O f t e n t h e SOP i s t oa l i s t o f t h e l e a d u s e s , o r p r o d u c t s w h i c hl e a d , a n d t h e t r a n s p o r t m e d i a o r p a t h w a y sf h u m a n e x p o s u r e . T o d r i v e h o m e t h e p o i n t ao f l i n e s , a r r o w s , b o x e s , c i r c l e s a n d n u m -* E n v i r o n m e n t a l H a z a r d s R e s e a r c h D i v i s i o n , U . S . D e p a r t -e n t o f H o u s i n g a n d U r b a n D e v e l o p m e n t , W a s h i n g t o n , D . C .0 4 1 0 .

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b e r s i s a l s o i n c l u d e d . T h e m o r e c o m p l e x a n du n r e a d a b l e t h i s d i a g r a m i s , t h e b e t t e r . An e x a m -p l e o f o n e s u c h d i a g r a m i s s h o w n i n F i g u r e 1 ( 1 ) . I th a s n e v e r b e e n c l e a r t o me w h e t h e r t h e s e d i a -g r a m s a r e p r e s e n t e d t o c l a r i f y o r c o n f u s e .T o a d d t o t h e c o n f u s i o n , I h a v e i n c l u d e d my o wnf a v o r i t e v e r s i o n ( F i g . 2 ) o f s u c h a d i a g r a m ( 2 ) ,w h i c h h a s b e e n m o d i f i e d b y o u t l i n i n g s o m e o f t h ea r e a s o f F e d e r a l r e s p o n s i b i l i t y f o r t h e c o n t r o l o fl e a d . T h i s B a l k a n i z a t i o n o f r e s p o n s i b i l i t y a n d c o n -c e r n i n b o t h t h e p u b l i c a n d p r i v a t e s e c t o r h a s b e e nd i s c u s s e d e l s e w h e r e ( 3 , 4 ) , b u t d e a l i n g w i t h i t o na n o p e r a t i o n a l l e v e l i s a n o t h e r m a t t e r .From t h e r e g u l a t o r y p o i n t o f v i e w t h e p r o b l e mo f l e a d i n t h e e n v i r o n m e n t i s o n e o f c o n t r o l o f r i s k .W h a t i s t h e r i s k t o i n d i v i d u a l s , w h e r e d o e s i t c o m ef r o m , w h a t i s a n a c c e p t a b l e r i s k , h o w c a n r i s k b el o w e r e d a n d a t w h a t c o s t ? T h e r e a r e many p o i n t si n t h e m a z e t h a t d e s c r i b e s t h e l e a d p r o b l e m w h e r eo n e c a n e n t e r , d e v e l o p a s t r a t e g y o r a n o p e r a t i o n a la p p r o a c h . T h e r e a r e , f o r e x a m p l e , t w o e x t r e m ea p p r o a c h e s ; e i t h e r a t t a c k i n g t h e w h o l e u n i v e r s e a to n c e , o n t h e o n e e x t r e m e , o r s e l e c t i n g a s i n g l es o u r c e , p a t h w a y , o r i s s u e , o n t h e o t h e r e x t r e m e .U n f o r t u n a t e l y , f r o m a p o l i c y p o i n t o f v i e w t h e r ei s o f t e n l i t t l e c h o i c e o n t h e p a r t o f a p a r t i c u l a ra g e n c y w h e r e t h e a t t a c k c a n b e m a d e ; i t i s d e f i n e db y l e g i s l a t i v e m a n d a t e , a g e n c y a u t h o r i t y o r l e g a la c t i o n . U s u a l l y , t h e e n t r y p o i n t i s a t t h e l a t t e r

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F E D E R A L AGENCY A R E A S OF R E S P O N S I B I L I T YE C O D I A G R A M S H O W I N G M O V E M E N T O F L E A DF R O M T H E E N V I R O N M E N T T O MANLEAD ORES (GALENA)

SOURC E S

DISTRIBUTION

PH ARMAC O D Y N AM I

HEALTH E F F E C T S

CPSCNI HN S FHEWE P A

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I a S _.l IABSORPTION - - F E C E S\ 1 ~ ~ ~ tLOOD-*E D BL O O D CELLS, C NONDIF FUSIBLE),DC__

r ____________________________________________________

S C R E E N I N G 0 0 D YBURDEN ThEATMUNT

I TEETHP LA S M A (LIGAND HAIRB O U N D , DIFFUSIBLE ( B O N E* ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ N O N D I F F U S I B L E }C NS R E T I C U L O C Y T E S MISCELLANEOUS E F F E C T Se l o o J (I I D N E Y

ENCEPHALOPATHY PERIPHERALNEUROPATHY A N E P A I A ENDOCRINEREPRODUCTIVETUBULAR D Y S F UN C T I ON CYTOGENETIC

URINARY EXCRETIONHEALTH E F F E C T S RESEARCHF I G U R E 2 . E c o d i a g r a m s h o w i n g movement o f l e a d i n t h e e n v i r o n m e n t a n d a r e a s o f f e d e r a l a g e n c y r e s p o n s i b i l i t y f o r c o n t r o l o fe x p o s u r e . M o d i f i c a t i o n o f i l l u s t r a t i o n b y G o y e r a n d R h y n e ( 2 ) .s e p a r a t e o u t a s p e c i f i c c o n t r i b u t i o n f r o m a g l o b a l a b o u t t h e s c i e n t i f i c m e a n i n g o f t h i s m e a s u r e , h o wm e a s u r e m e n t . a d e q u a t e i t i s , e t c . , b u t , a t l e a s t i t e x i s t s . On t h eI n t h e c a s e o f l e a d , t h e r e i s a t l e a s t a m e a s u r e o f o t h e r h a n d , e v e n i f we a c c e p t t h a t b l o o d , l e a d i s ar i s k , t h e b l o o d l e a d l e v e l . A r g u m e n t s c a n b e m a d e m e a s u r e o f r i s k , a t t h e p r e s e n t t i m e b o t h t h e

0

7 5e c e m b e r 1 9 8 1

I C


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r e l a t i v e c o n t r i b u t i o n o f d i f f e r e n t l e a d e x p o s u r es o u r c e s a n d t h e p a t h w a y s t o t h e b l o o d a r e u n -k n o w n .H o w e v e r , a l l i s n o t l o s t . I f w e c a n a s s o c i a t e t h er e s u l t s o f a s p e c i f i c a c t i o n , f o r e x a m p l e a s t a n d a r dl e a d i n g t o a c h a n g e i n l e a d l e v e l s i n a i r , o rp r o g r a m a c t i o n , s u c h a s l e a d p a i n t r e m o v a l , w i t h ac h a n g e i n o v e r a l l b l o o d l e a d , we c a n b e g i n t o h a v ec o n f i d e n c e i n o u r a c t i o n s o r p o s s i b l y d e v e l o p a no v e r a l l p o l i c y s t r a t e g y w h i c h w i l l b e e f f e c t i v e .T h i s c a n b e i l l u s t r a t e d b y u s i n g F i g u r e 3 ( 5 ) .F o r t h e c a s e o f l e a d , o u r m e a s u r e o f r i s k R i s m e a nb l o o d l e a d l e v e l , a n d R i w o u l d b e t h e c h a n g e i nm e a n b l o o d l e a d l e v e l f o r a s p e c i f i c a c t i o n S i , w h i c hh a s a c o s t C i a s s o c i a t e d w i t h i t . S o m e e x a m p l e s o fS i i n c l u d e d r e d u c t i o n o f l e a d i n g a s o l i n e ; s e t t i n ga i r , w a t e r , o r f o o d l e a d s t a n d a r d s a n d r e m o v a l o fl e a d p a i n t f r o m h o u s i n g . T h e o v e r a l l p o l i c y s t r a t -e g y w o u l d b e o n e w h e r e A R / A C i , f o r o n e o rs e v e r a l d i f f e r e n t S i , i s m a x i m i z e d a n d w h e r e t h es e l e c t i o n o f a S i p r o d u c e s a s i g n i f i c a n t A R / A C i . Ane f f o r t s h o u l d b e m a d e t o a d d r e s s t h e p r o b l e m a t i t sw e a k e s t p o i n t , o r s e r i e s o f w e a k p o i n t s , w h e r e t h eg r e a t e s t b e n e f i t w i l l b e d e r i v e d f o r t h e l e a s t c o s t ,i n b o t h t h e s o c i e t a l o r e c o n o m i c s e n s e . S u c h ap o l i c y i s n e e d e d n o w m o r e t h a n e v e r w h e n t h ed e m a n d s o n a v a i l a b l e r e s o u r c e s a r e i n c r e a s i n g a n do n e d e t e c t s a n i n c r e a s i n g a n t i r e g u l a t o r y c l i m a t e .W h a t f o l l o w s i s a b r i e f d e s c r i p t i o n o n h o w w e a tHUD w e n t f r o m a n n a r r o w l y f o c u s e d p r o g r a m o nl e a d - b a s e d p a i n t p o i s o n i n g p r e v e n t i o n r e s e a r c h t ot h e m o r e g e n e r a l p r o g r a m o n l e a d h a z a r d s p r e v e n -

O R D E R E D B Y V A L U E O F A R i l A C j

SMOOTHED C O S T - E F F E C T I V E N E S S C U R V E

Si i

S 4

0 C O S T O F R I S K R E D U C T I O N - -F I G U R E 3 . C o s t e f f e c t i v e n e s s o f r i s k r e d u c t i o n f o r a c t i o n S i .R i s k r e d u c t i o n a c t i o n A R , = c h a n g e i n r i s k f o r S i ; AC i =c h a n g e i n c o s t f o r S i .76

t i o n r e s e a r c h , w h a t e f f e c t o u r r e s e a r c h h a s h a d o ng o v e r n m e n t - w i d e a c t i o n , a n d f i n a l l y s o m e o b s e r v a -t i o n s o n w h a t , I f e e l , a r e s o m e l e s s o n s l e a r n e da b o u t t h e p o l i c y r e s e a r c h p r o c e s s .T h e D e p a r t m e n t o f H o u s i n g a n d U r b a n D e v e l -o p m e n t w a s h i t c h e d t o i t s l e a d - b a s e d p a i n t w a g o ni n 1 9 7 1 w i t h t h e p a s s a g e o f t h e L e a d - B a s e d P a i n tP o i s o n i n g P r e v e n t i o n A c t , w h i c h d e f i n e d H U D ' sp a t h , b y m a n d a t i n g r e s e a r c h i n t o t h e n a t u r e a n de x t e n t o f l e a d b a s e d p a i n t p o i s o n i n g i n c h i l d r e n .O u r r e s e a r c h p r o g r a m w a s n e v e r m o r e t h a n a t w oo r t h r e e p e r s o n i n - h o u s e o p e r a t i o n , w i t h m o s t o fo u r w o r k b e i n g c a r r i e d o u t b y g r a n t s a n d c o n t r a c t sa n d m o s t o f o u r f u n d s s p e n t o n t h e o t h e r p a r t o ft h e p r o g r a m , h a z a r d a b a t e m e n t . A r e v i e w a n de v a l u a t i o n o f t h e p r o g r a m a n d h o w w e s p e n t e i g h tm i l l i o n d o l l a r s s i n c e 1 9 7 1 i s a v a i l a b l e ( 6 ) . O t h e ra g e n c i e s w e r e g i v e n , o r h a d d u e t o o t h e r l e g i s l a -t i o n , r e s p o n s i b i l i t y f o r c o n t r o l a n d s t a n d a r d s e t -t i n g . F o r e x a m p l e , HEW h a s t h e r e s p o n s i b i l i t y f o ra s c r e e n i n g p r o g r a m t o i d e n t i f y a n d t r e a t c h i l d r e nw i t h l e a d p o i s o n i n g a n d t h e C o n s u m e r P r o t e c t i o na n d S a f e t y C o m m i s s i o n w a s t o s e t a s a f e l e v e l o fl e a d i n p a i n t . T h e A c t n o t o n l y m a n d a t e d w h a t w ew e r e t o d o , i t t o l d u s b o t h t h e p r o b l e m , l e a d - b a s e dp a i n t , a n d i t s s o l u t i o n , r e m o v e t h e l e a d - b a s e dp a i n t h a z a r d .B e c a u s e o f o u r l i m i t e d m a n p o w e r r e s o u r c e s , a n dw h a t w a s p e r c e i v e d a s a l i m i t e d t u r f , we t r i e d t oe s t a b l i s h f o r m a l l i a i s o n a n d j o i n t p r o j e c t s w i t ht h o s e o t h e r a g e n c i e s we f e l t h a d g r e a t e r t e c h n i c a le x p e ' r t i s e . F o r t h e m o s t p a r t we m e t w i t h l i m i t e ds u c c e s s . O u r c l o s e s t t i e s w e r e w i t h CDC/HEWw h i c h c a r r i e d o u t t h e s c r e e n i n g g r a n t p r o g r a m .T h e i r p r o g r a m f u n d e d l o c a l p r o g r a m s t o c o n d u c tb l o o d l e a d l e v e l s c r e e n i n g p r o g r a m s f o r c h i l d r e np e r c e i v e d t o b e a t g r e a t e s t r i s k .A b o u t 1 9 7 6 , f i v e y e a r s a f t e r t h e A c t w a s p a s s e d ,we b e g a n t o w o n d e r w h a t p r o g r e s s , i f a n y , h a db e e n m a d e i n c o n t r o l l i n g l e a d b u r d e n i n c h i l d r e na n d i f s o , w h i c h p r o g r a m s w e r e t h e m o s t s u c c e s s -f u l a n d w h y . O u r i n i t i a l i n t e r e s t w a s t o d e t e r m i n ew h a t i m p a c t p r o g r a m s f o r s c r e e n i n g a n d c o n t r o lf o r l e a d - b a s e d p a i n t p o i s o n i n g h a d o n c h a n g i n g t h er i s k a s m e a s u r e d b y c h a n g e s i n b l o o d l e a d l e v e l s .We b e g a n b y l o o k i n g a t HEW p u b l i s h e d d a t a a n df o u n d t h e y w e r e u n s u i t a b l e f o r a n a l y s i s . T h e d a t ap u b l i s h e d i n t h e M o r b i d i t y a n d M o r t a l i t y R e p o r t sw e r e t o o h i g h l y a g g r e g a t e d ( e . g . , n o b r e a k d o w nb y d e m o g r a p h i c p a r a m e t e r s ) a n d o n l y r e p o r t e dc a s e f i n d i n g , b a se d o n t h e n u m b e r o f c h i l d r e n w h ow e r e l e a d p o i s o n e d , a d e f i n i t i o n w h i c h c h a n g e dp e r i o d i c a l l y . M o r e s p e c i f i c a l l y , we w i s h e d t o k n o wh o w t h e d i s t r i b u t i o n o f b l o o d l e a d l e v e l s v a r i e dw i t h v a r i o u s f a c t o r s s u c h a s r a c e , a g e , s a m p l i n gd a t a a n d i f t h e r e w e r e c h a n g e s w h i c h c o u l d b e

E n v i r o n m e n t a l H e a l t h P e r s p e c t i v e s


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w i t h p r o g r a m a c t i o n s , e n v i r o n m e n t a lo r o t h e r f a c t o r s .I n q u i r i e s a s t o t h e a v a i l a b i l i t y o f s u c h d a t aa n a l m o s t u n i v e r s a l r e s p o n s e ; d a t a w e r eo t c o l l e c t e d a t t h e F e d e r a l l e v e l a n d i f s u c h d a t aa t t h e l o c a l l e v e l t h e y w e r e n o g o o d .t h i s l a t t e r o b s e r v a t i o n p r o v e d t o b eA m p l e d a t a e x i s t a t t h e l o c a l l e v e l , b u th e m a j o r p r o b l e m , a n d o n e w h i c h i s s o l u b l e , i s t ot h e d a t a i n a n a n a l y z a b l e f o r m . O b t a i n i n gd a t a i n a c l e a n , c o m p u t e r - u s e a b l e f o r m a t , a n ds u i t a b l e d o c u m e n t a t i o n , h a s b e c o m e a m a j o ro f o u r r e s e a r c h s i n c e 1 9 7 6 .O u r f i r s t a t t e m p t t o g e t u s e a b l e d a t a w a sa n d we o b t a i n e d o v e r 4 0 0 , 0 0 0 r e c o r d sf i n d i v i d u a l b l o o d l e a d r e c o r d s , o n c o m p u t e r t a p e ,New Y o r k C i t y c o v e r i n g t h e p e r i o d f r o m9 7 0 - 7 6 , a l o n g w i t h s o m e d e m o g r a p h i c i n f o r m a -A n a l y s i s o f t h i s d a t a b a s e y i e l d e d r e s u l t sw e r e b o t h u n e x p e c t e d a n d i n c o n s i s t e n t w i t hu r l e g i s l a t i v e m a n d a t e .A n a l y s i s o f t h e g e o m e t r i c m e a n b l o o d l e a db y e t h n i c g r o u p , a g e a n d s a m p l i n gy i e l d e d r e s u l t s t y p i c a l o f t h a t s h o w n i n4 f o r 2 5 - 3 6 m o n t h o l d b l a c k a n d H i s p a n i cT h e t i m e d e p e n d e n c e o f a l l o f t h e a g e -s u b g r o u p s s h o w e d q u a l i t a t i v e l y t h e s a m ea l o n g - t e r m d o w n w a r d t r e n d w i t h ac y c l i c a l p a t t e r n . T h e s e o b s e r v a t i o n s s e e mo i n d i c a t e a m o r e g e n e r a l e n v i r o n m e n t a l e x p o s u r eo l e a d t h a n o n e w o u l d e x p e c t f r o m e p i s o d i cp a i n t i n g e s t i o n o r p i c a b e h a v i o r .T h e n e x t l o g i c a l s t e p w a s t o c o m p a r e t h e o b s e r -v a t i o n s o n b l o o d l e a d w i t h e n v i r o n m e n t a l l e a d

3 5

3 0-j

< 2 5J000c oZ 2 0

E 1 50u1

1 0

1 9 7 0 1 9 7 1 1 9 7 2 1973 1974 1975 1 9 7 6QUARTERLY SAMPLING DATE

F I G U R E 4 . V a r i a t i o n o f b l o o d l e a d l e v e l s o f New Y o r k C i t yc h i l d r e n a g e d 2 5 - 3 6 m o n t h s a n d a i r l e a d l e v e l s .D e c e m b e r 1 9 8 1

m e a s u r e m e n t s , t h e m o s t o b v i o u s o n e b e i n g a i rl e a d l e v e l s . A g a i n t h e p r o b l e m w a s t o g e t d a t a .T h a t t o o k a b o u t s i x m o n t h s o f t e l e p h o n i n g a n dt h e n t h e o n l y a i r l e a d o b s e r v a t i o n s we c o u l d f i n df o r New Y o r k C i t y , c o v e r i n g t h e c o n t i n u o u s s e v e n -y e a r p e r i o d , w a s f r o m a s i n g l e s t a t i o n 5 6 m a b o v ed o w n t o w n M a n h a t t a n . P r e l i m i n a r y a n a l y s i s s h o w e da s i g n i f i c a n t c o r r e l a t i o n b e t w e e n t h e a i r a n d b l o o dl e a d l e v e l s .A b o u t t h i s t i m e , we a c c i d e n t l y l e a r n e d t h a tE P A w a s i n t h e p r o c e s s o f d e v e l o p i n g a c r i t e r i ad o c u m e n t f o r a i r l e a d a n d t h a t i t s S c i e n t i f i c R e -v i e w B o a r d w a s m e e t i n g t o r e v i e w t h e f i r s t d r a f t .A l e t t e r w a s s e n t t o E P A d e s c r i b i n g o u r f i n d i n g s( 7 ) , a n d a p r e s e n t a t i o n w a s g i v e n a t t h e B o a r dm e e t i n g . W h i l e t h e t e c h n i c a l i n f o r m a t i o n i t s e l f w a sc o n s i d e r e d i n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e f i n a l v e r s i o no f t h e c r i t e r i a d o c u m e n t , w h a t t o u s w a s m o r ei m p o r t a n t w a s t h a t i t w a s t h e s t a r t o f o u r s u b s e -q u e n t i n v o l v e m e n t w i t h E P A , a n d o t h e r A g e n c i e s ,r e s p o n s i b l e f o r r e g u l a t i n g o f l e a d i n t h e e n v i r o n -m e n t .F o r o u r o w n p a r t , w e b e c a m e a w a r e o f t h e m u c hb r o a d e r u n i v e r s e i n w h i c h we w e r e w o r k i n g . Wef o u n d t h a t o t h e r s w o r k i n g i n l e a d r e s e a r c h w e r ec o m p l e t e l y u n a w a r e o f o u r i n v o l v e m e n t , o f o u rd a t a b a s e a n d o f o u r a n a l y s i s . T h a t f o r m l e s s g i a n t ,E P A , b e g a n t o t a k e o n s h a p e , a n d i t s o o n b e c a m ea p p a r e n t t h a t e v e n w i t h i n a s i n g l e A g e n c y t h e r ew a s a g r e a t d e a l o f f r a g m e n t a t i o n , a n d l a c k o fk n o w l e d g e a b o u t w h o w a s d o i n g w h a t a n d w h y , o nw h a t w a s n o t p e r c e i v e d b y u s a s a s i n g l e e n v i r o n -m e n t a l p r o b l e m . I n o r d e r t o c o p e w i t h t h i s f r a g -m e n t a t i o n we m a d e a d e c i s i o n a g g r e s s i v e l y t oc o o r d i n a t e o u r e f f o r t s w i t h t h e s e o f o t h e r s h a v i n gr e s p o n s i b i l i t i e s f o r t h e c o n t r o l o f l e a d .A g g r e s s i v e c o o r d i n a t i o n c a n l o o s e l y b e d e f i n e d am a k i n g a p e s t o f o n e s e l f : f i n d o u t w h a t a r e t h em a j o r i s s u e s , w h a t d a t a a r e a v a i l a b l e , w h o i sw o r k i n g o n w h a t a n d w h o n e e d s w h a t . A t t h es a m e t i m e , y o u s h a r e t h i s i n f o r m a t i o n w i t h o t h e r sa n d a l s o l e t t h e m k n o w w h a t y o u a r e d o i n g a n dw h a t r e l e v a n c e i t h a s t o t h e i r m i s s i o n . I n t h e l o n gr u n , i t p a y s o f f .T h u s , w h i l e o ur i m m e d i a t e c o n t a c t w i t h E P Ac o n c e r n e d l e a d i n a i r , a b o u t a y e a r l a t e r we w e r ea b l e t o a s s i s t E P A o n a r e l a t e d p r o b l e m . O u ra s s o c i a t e s a t E P A w h o h a d t h e r e s p o n s i b i l i t y f o rs e t t i n g r e g u l a t i o n s f o r c o n t r o l l i n g t h e l e v e l o f l e a di n g a s o l i n e , w e r e f a c e d w i t h t h e p r o b l e m o f r e -j u s t i f y i n g , i n a v e r y s h o r t t i m e p e r i o d , t h e i rr e g u l a t i o n f o r l e a d l e v e l s i n g a s o l i n e .T h e p o l i c y i s s u e a t t h a t t i m e ( A p r i l 1 9 7 9 ) w a st h a t t h e P r e s i d e n t w a s s e e k i n g w a y s t o i n c r e a s ec r u d e o i l s u p p l i e s a n d o n e w a y t o d o t h i s w a s t or e m o v e c o n s t r a i n t s o n t h e u s e o f l e a d i n g a s o l i n e .

7 7


6/7

An e n v i r o n m e n t a l r e g ul a t i o n t h a t was on t h eb o o k s s i n c e 1 9 7 3 r e q u i r e d o i l r e f i n e r i e s t o p h a s ed o w n t h e l e a d c o n t e n t o f g a s o l i n e t o a p o o l v a l u e o f0 . 5 g / g a l b y O c t o b e r 1 9 7 9 ( 8 ) .T h e o i l i n d u s t r y was f i g h t i n g t h e r e q u i r e m e n tf o r p h a s e d o w n b e c a u s e u n l e a d e d g a s o l i n e i s moree x p e n s i v e t o p r o d u c e . T h e E n e r g y D e p a r t m e n to p p o s e d t h e r e g u l a t i o n on energy c o n s e r v a t i o ng r o u n d s b e c a u s e a b a r r e l o f o i l w i l l y i e l d moreg a l l o n s o f l e a d e d g a s o l i n e t h a n u n l e a d e d . A rangeo f o p t i o n s f o r r e l a x i n g t h e s t a n d a r d , i n c l u d i n g t o t a lr e p e a l , were p r o p o s e d a n d E P A was b e i n g r e-q u e s t e d t o j u s t i f y i t s r e g u l a t i o n .T h o s e a t E P A r e s p o n s i b l e f o r a r e p l y were a b l et o m a k e s t a t e m e n t s t h a t t h e y k n e w w h e r e t h ed a t a t o s u p p o r t t h e i r p o s i t i o n e x i s t e d a n d w i t h i n av e r y s h o r t t i m e p e r i o d , we j o i n t l y r e s p o n d e d w i t ha n a n a l y s i s i n a f o r m s u i t a b l e f o r p o l i c y d e c i s i o n -m a k i n g . A s i g n i f i c a n t p a r t o f E P A ' s argument t ot h e D o m e s t i c P o l i c y S t a f f , was t h e r e s u l t s o f o u ra n a l y s i s : b a s i c a l l y t h e t w o g r a p h s s h o w n i n F i g u r e5 a n d 6 . E P A , t h e E n e r g y D e p a r t m e n t a n d t h eW h i t e H o u s e D o m e s t i c P o l i c y S t a f f were a b l e t ow o r k o u t a c o m p r o m i s e t o p o s t p o n e t h e e f f e c t i v ed a t e o f t h e r e q u i r e m e n t o f 0 . 5 g / g a l f o r o n e y e a rw i t h a n i n t e r i m l e v e l o f 0 . 8 g / g a l , o n t h e c o n d i t i o nt h a t r e f i n e r i e s i m m e d i a t e l y i n c r e a s e t h e i r y i e l d o fu n l e a d e d g a s o l i n e . A c c o r d i n g t o o n e w r i t e - u p o ft h i s w h o l e process, W h i t e H o u s e o f f i c i a l s wereq u o t e d ( 8 ) as s a y i n g "We were a b l e t o s a y t o t h eP r e s i d e n t t h a t l e a d h a s v e r y s e r i o u s e f f e c t s onp o o r k i d s i n t h e i n n e r c i t i e s . W i t h o u t t h e a n a l y s i st h e d e c i s i o n w o u l d n e v e r h a v e b e e n m a d e . "

T h i s sa ga d o e s n o t i m p l y t h a t t h e p o l i c y i s s u e

35

E8A~ 30-5

04 25U'

z 2 0

E1 5

U

10

1 9 7 0 1 9 7 1 1 9 72 1973 19 7 4 1 97 5QUARTERLY S A M PLING DATE

6. 0 >rz

5 . 0 rm

4. 0 -

3 . 0 _

1 9 7 6

F I G U R E 5 . V a r i a t i o n o f b l o o d l e a d l e v e l s o f New Y o r k C i t yc h i l d r e n a g e d 2 5 - 3 6 m o n t h s a n d g a s o l i n e l e a d c o n s u m p t i o n .78

was d e c i d e d o n t h e b a s i s o f o u r f i n d i n g s a l o n e ,o t h e r i s s u e s ar e i n v o l v e d , b u t i t was o n e o f t h er a r e i n s t a n c e s w h e r e we h a v e d o c u m e n t a t i o n o fhow t h e p r o cess w o r k e d f r o m t h e c o l l e c t i o n o f d a t at h r o u g h t h e p o l i c y d e c i s i o n . A l s o i t d o e s n o t meant h e d e c i s i o n i s f i n a l . S i n c e t h e r e i s s t i l l s o m ed e b a t e a b o u t g o i n g f r o m 0 . 8 g / g a l t o 0 . 5 g / g a l b yf a l l o f 1 9 8 0 , t h e w h o l e process i s s t a r t i n g o vera g a i n .F o r o n e who h a s b e e n i n a n d o u t o f t h e so c a l l e ds c i e n c e p o l i c y g a m e , a n a b i l i t y t o f o l l o w a c t u a ls c i e n t i f i c r e s e a r c h a n d see i t s d i r e c t i n f l u e n c e o np o l i c y i s a v e r y h e a d y e x p e r i e n c e . I f e e l t h a t an u m b e r o f l e s s o n s were l e a r n e d t h a t c a n c o n t r i b -u t e t o t h e s u c c e s s f u l p r a c t i c e o f p o l i c y r e s e a r c ha n d i n t e r a g e n c y c o o p e r a t i o n a n d c o o r d i n a t i o n . T h e s ear e s u m m a r i z e d as f o l l o w s .( 1 ) U n d e r s t a n d a n d a p p r e c i a t e t h e c o m p l e x i t y o ft h e s y s t e m y o u are o p e r a t i n g i n . T h e n l o o k f o rp l a c e s w h e r e t h e m o s t ca n b e a c c o m p l i s h e d f o r t h el e a s t c o s t .( 2 ) B e c o n c e r n e d a b o u t t h e p r o b l e m , n o t a b o u tt u r f . T h i s i s p a r t i c u l a r l y t r u e i n a p e r v a s i v ee n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s u c h as l e a d .( 3 ) A b o v e a l l , g e t t h e d a t a . T h e s t a t e o f t h e a r to f d e t e r m i n i n g i m p a c t or p o l i c y i s r e s t r a i n e d o n l yb y t h e d a t a . T h e p r o j e c t i o n s a r e o n l y as g o o d ast h e d a t a b a s e ( 9 ) .( 4 ) M o r e d a t a e x i s t t h a n y o u t h i n k . T h e y ar eb u r i e d , a l i t t l e d i f f i c u l t t o g e t , b u t t h e y are t h e r e .F o r t h e m o s t p a r t p e o p l e ar e d e l i g h t e d t o s h a r et h e m w i t h y o u a n d w a n t t h e i r w o r k t o b e a p p r e c i -a t e d a n d u s e d .( 5 ) E s t a b l i s h i n f o r m a l n e t w o r k s . F i n d o u t w ho i sd o i n g w h a t , w h a t t h e i r n e e d s a r e , w h a t t h e i s s u e sa r e , w h o ' s p u t t i n g o n t h e pressure a n d o f f e r t o

YEARLY COMPOSITE BLOOD LEAD L E V E L S

P O OL VALUEG M/G AL

1 21 0 .080. 60. 4

1 9 7 0 . 0 1 9 7 2 . 5 1 9 7 5 . 0 1 9 7 7 . 5 1 9 8 0 . 0 1 9 8 2 . 5 1 9 8 5 . 0YEARS OUD L I N E OBSERVED

F I G U R E 6 . Y e a r l y b l o o d l e a d l e v e l v a r i a t i o n o f Ne w Y o r k C i t yc h i l d r e n a n d e x p e c t e d l e v e l s f o r v a r i o u s g a s o l i n e l e a d p o o lv a l u e s .E n v i r o n m e n t a l H e a l t h P e r s p e c t i v e s

3 0

2 5

20

1 5

10 I -I- - - -- -r - . - - - - - - - -


7/7

h e l p . L e t t h e m k n o w w h a t y o u h a v e a n d how i tmay h e l p t h e m . F o r m a l c o o r d i n a t i n g g r o u p s a r ef i n e t o f i n d o u t w h o ' s w h o , b u t n o t f o r d o i n g w o r k .( 6 ) T h e h i g h e r u p t h e p o l i c y l a d d e r y o u g o , t h es h o r t e r s h o u l d b e y o u r p r e s e n t a t i o n o f r e s u l t s .S o p h i s t i c a t e d a n a l y s i s i s n e e d e d f o r b a c k u p , b u t as i m p l e g r a p h h a s m o r e m e a n i n g t o a p o l i c y m a k e rt h a n a r e g r e s s i o n a n a l y s i s .T h e o b s e r v a t i o n s a n d o p i n i o n s e x p r e s s e d i n t h i s p a p e r a r et h o s e o f t h e a u t h o r a n d i n n o w a y r e f l e c t t h e p o s i t i o n o f t h eD e p a r t m e n t o f H o u s i n g a n d U r b a n D e v e l o p m e n t o r o t h e rA g e n c i e s o r e l e m e n t s o f F e d e r a l g o v e r n m e n t .

REFEREN C E S1 . N a t i o n a l A c a d e m y o f S c i e n c e s . L e a d i n t h e Human E n v i -r o n m e n t . N A S , W a s h i n g t o n , D . C. 1 9 7 9 .

2 . G o y e r , R . A . , a n d R h y n e , B . C . P a t h o l o g i c a l e f f e c t s o f l e a d .I n : I n t e r n a t i o n a l R e v i e w o f E x p e r i m e n t a l P a t h o l o g y , V o l .1 2 , A c a d e m i c P r e s s , New Y o r k , 1 9 7 3 .3 . L a w r e n c e , W . W . O f A c c e p t a b l e R i s k . W i l l i a m K a u f m a n n ,I n c . L o s A l t o s , C a l i f o r n i a , 1 9 7 6 .4 . E p s t e i n , S . S . , a n d G r u n d y , P . D . , e d . T h e L e g i s l a t i o n o fP r o d u c t S a f e t y . MIT P r e s s , C a m b r d i g e 1 9 7 4 .5 . R o w e , W. D . An A n a t o m y o f R i s k . J o h n W i l e y a n d S o n s ,New Y o r k , 1 9 7 7 .6 . B i l l i c k , I . H . , a n d G r a y , V . E . L e a d B a s e d P a i n t P o i s o n i n gR e s e a r c h R e v i e w a n d E v a l u a t i o n 1 9 7 1 - 1 9 7 7 . U . S. D e pa r t -m e n t o f H o u s i n g a n d U r b a n D e v e l o p m e n t , W a s h i n g t o n ,D . C . , 1 9 7 8 .7 . B i l l i c k , I . H . L e t t e r t o E . L i n d e , E P A . I n : L e a d B a s e dP a i n t P o i s o n i n g R e s e a r c h R e v i e w a n d E v a l u a t i o n , 1 9 7 1 - 7 7 .U . S . D e p a r t m e n t o f H o u s i n g a n d U r b a n D e v e l o p m e n t ,W a s h i n g t o n , D . C . , 1 9 7 8 , A p p e n d i x E .8 . S t a n f i e l d , R . L . F e d e r a l p o l i c y m a k e r s n o w m u s t a s k : w i l l i th u r t t h e c i t i e s ? N a t i o n a l J o u r n a l 1 1 : 1 2 0 3 ( J u l y 2 1 , 1 9 7 9 ) .9 . S h a l a l a , D . E . q u o t e d i n R e f . 8 .

D e c e m b e r 1 9 8 1 7 9

Documents

BILLICK, 1981, Lead - A Case Study in Interagency